Текст бизнес-книги "Антимонопольное регулирование в России"

Автор книги: Алексей Ульянов

Раздел: О бизнесе популярно, Бизнес-книги

Антимонопольное регулирование в России
Алексей Ульянов

АНО «Консультационно-аналитический центр «Институт повышения конкурентоспобности»

© Алексей Ульянов, 2018

ISBN 978-5-4490-5882-9

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

В книге директора Института повышения конкурентоспособности, к.э.н., руководителя общественного проекта «За антимонопольную реформу» Алексея Сергеевича Ульянова исследуется современное состояние антимонопольной политики России. Раскрывается, почему, несмотря на то, что российские антимонопольные органы обладают самыми большими в мире полномочиями, состояние конкуренции ухудшается; как и когда антимонопольная политика может входить в противоречие с промышленной, демографической политикой, и превратиться в инструмент монополий по выдавливанию конкурентов. Рассматривается уникальная для России ситуация проведения реформы законодательства в условиях противостояния регулятора общественному проекту. Автор описывает пути перезагрузки антимонопольной политики в интересах потребителей, малого бизнеса, экономического роста. В работе приведено большое количество фактических и статистических данных, примеров дел ФАС. Книга будет интересна государственным служащим, юристам, экономистам, преподавателям и студентам, всем интересующимся эконмической политикой.

Москва, 2018

Благодарности

Автор выражает благодарность:

Авдашевой Светлане Борисовне, Аксакову Анатолию Геннадьевичу, Анненковой Анне Валентиновне, Артемьеву Игорю Юрьевичу, Анчишкиной Ольге Владленовне, Асташкевич Анастасии Ивановне, Белоусову Андрею Рэмовичу, Варламову Лаврентию Викторовичу, Верещагину Александру Николаевичу, Власову Александру Сергеевичу, Волчковой Наталье Александровне, Вороновой Нине Владимировне, Воскресенскому Николаю Николаевичу, Габестро Сергею Владиленовичу, Гаджиевой Евгении Александровне, Галушке Александру Сергеевичу, Генералову Сергею Владимировичу, Григорову Антону Александровичу, Егорову Юрию Валентиновичу, Емельянову Кириллу Юрьевичу, Казакевич Веронике Вячеславовне, Калимуллину Тагиру Равиловичу, Кашеварову Андрею Борисовичу, Колесникову Сергею Анатольевичу, Кондрашину Ярославу Анатольевичу, Косаковскому Герману Германовичу, Костоварову Алексею Сергеевичу, Курдину Алексанру Александровичу, Левчуку Михаилу Сергеевичу, Мальцану Анатолию Леонидовичу, Молотникову Александру Евгеньевичу, Молчанову Артему Владимировичу, Мосуновой Наталье Николаевне, Муште Евгению Викторовичу, Новикову Вадиму Витальевичу, Новоселовой Светлане Сергеевне, Остаркову Николаю Александровичу, Панеях Элле Львовне, Паршину Максиму Викторовичу, иеромонаху Димитрию Першину, Писенко Кириллу Андреевичу, Подколзиной Елене Анатольевне, Позднякову Михаилу Львовичу, Пузыревскому Сергею Анатольевичу, Радченко Татьяне Алексеевне, Репику Алексею Евгеньевичу, Савину Андрею Евгеньевичу, Салите Александру Евгеньевичу, Семину Илье Николаевичу, Сидоренко Валерию Валерьевичу, Симоненко Владимиру Александровичу, Ситникову Александру Александровичу, Смирновой Екатерине Александровне, Сушкевичу Алексею Геннадьевичу, Тай Юлию Валерьевичу, Тенишеву Андрею Петровичу, Титаеву Кириллу Дмитриевичу, Тюник Ксении Александровне, Улюкаеву Алексею Валентиновичу, Усенко Екатерине Вячеславовне, Халиуллиной Лейсан Ильгизаровне, Чоракаеву Кириллу Эдуардовичу, Цыганову Андрею Геннадьевичу, Цыдыпову Тумуну Леонидовичу, Фомичеву Олегу Владиславовичу, Шаронову Андрею Владимировичу, Шаститко Андрею Евгеньевичу, Шешуревой Олесе Сергеевне, Яковлеву Андрею Алексанровичу.

1. Состояние антимонопольного регулирования в России

1.1. Антимонопольная политика и развитие конкуренции

Антимонопольную политику принято считать важнейшей функцией государства в обеспечении стабильного функционирования рыночной экономики. Зародилась она сравнительно недавно, считается, что с принятием акта Шермана в США 1890 г.11
  Современные исследователи отмечают, что антимонопольное право имеет более длительную историю, и имет истоки в античности. Писенко К. А. Развитие антимонопольного права: от механизмов противодействия локальным спекулятивным монополиям до современной системы антимонопольного регулирования, М. 2010 http://femc.fas.gov.ru/public/files/LIB/Развитие%20антимонопольного%20права…%20Писенко%20К.А.%20%20(монография)%20РУДН%20Москва%202010.pdf


[Закрыть], причем активное его применение началось 20 годами позже, а антимонопольный орган – Федеральная торговая комиссия – был создан в США актом 1913 г. Активное применение антимонопольного регулирования было прервано Великой депрессией и Новым курсом Ф. Рузвельта (к роли антимонопольного регулирования в кризис). Но так или иначе, до конца 2 мировой войны США оставалась чуть ли не единственной страной, имевшей опыт антимонопольной политики.

В послевоенный период этот опыт распространяется на Западную Европу (особенно принято отмечать роль картельного ведомства ФРГ в построении «социальной рыночной экономики»), но далеко не на все страны даже этого региона (в Финляндии антимонопольный орган был создан только в 1997 г.).

Но только с 1990-х гг. антимонопольное регулирование приобретает всемирный размах – регуляторы и законодательство формируется в странах бывшего коммунистического блока, Азии, Латинской Америки и Африки, этот процесс активно поддерживается международными организациями – ЕС, ОЭСР, Всемирным Банком.

В то же время, в экономической науке растут скептические настроения по поводу эффективности антимонопольного регулирования, связанные прежде всего с Чикагской школой. Обосновывается отсутствие либо слабое влияние антимонопольных расследований на состояние рынков и благосостояние потребителей, а любые монополистические практики, от картелей до повышения цен, имеют крайне неустойчивый характер и лишь привлекут новых участников на рынок – к одобрению потребителей. Наиболее радикальные исследователи доказывают вред антимонопольной политики для конкуренции.

Эти соображения частично нашли отражение в государственном регулировании и правоприменении. Например, администрация Р. Рейгана пересмотрела многие подходы, де факто отказавшись от блокирования слияний, дел по злоупотреблению доминирующим положением, принудительного разделения компаний-монополистов. Резко возросла (до 90%) доля антимонопольных штрафов, накладываемых на неамериканские компании – то есть антимонопольная политика стала инструментом защиты национальных компаний и внутреннего рынка от набравших силу западноевропейских и азиатских игроков. Или скажем по-другому: если экономисты потеряли уверенность в действенности такого лекарства, как антимонопольные меры, то тогда будем выписывать это лекарство иностранцам, а своих жалко.

Глобализация и расширение границ рынков, распыление собственности, развитие ИТ-сектора, sharing economy, и другие процессы ставят новые задачи перед антимонопольным регулированием, заставляют пересмотреть старые подходы, к чему не все готовы.

Показателен опыт Китая, где антимонопольный орган был создан только в 2008 г.22
  Антимонопольный закон КНР. http://www.asia-business.ru/law/law2/trade/antimonopoly/


[Закрыть], а заработал (с весьма ограниченными по российским меркам) полномочиями – с 2011 г. При этом развитие конкуренции в Китае шло весьма успешно без антимонопольной политики. Даже в тех отраслях, где, как казалось, структура производства и издержек обуславливает наличие одного, в лучшем случае нескольких олигополистических игроков, в Китае действуют десятки фирм (автомобилестроение, металлургия).

В Китае местные и региональные власти активно развивали конкуренцию путем создания новых производств. В КНР очень осторожно подходят к применению антимонопольных санкций как к собственным компаниям, так и к иностранным инвесторам. 90% штрафов наложены за сговоры в госзакупках. По сути, антимонопольная политика в КНР – это инструмент в борьбе с коррупцией. И (почти) никакого «пресечения монополизма». Зачем пресекать монополии, если новые предприятия растут как грибы после дождя?

На самом деле, в Китае всего лишь более рельефно проявился подходы, применяемые в большинстве развитых стран. И если в России в общественном и даже научном дискурсе до сих превалирует связь «конкуренция важна для рыночной экономики – конкуренцию должен защищать сильный антимонопольный орган». Но в развитых странах и Китае место антимонопольного органа весьма ограничено, зато имеет место проконкурентная политика всех органов власти, включая региональные и местные.

Этот подход удалось заложить в «дорожную карту» «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», утвержденной распоряжением Правительства №2579 от 27.12.2012 (далее – Дорожная карта). Благодаря этому отчасти удалось изменить и общественный дискурс, и государственную политику, само антимонопольное регулирование, где сместился акцент с пресечения нарушений на их предупреждение.

Разумеется, говорить о том, что вся государственная экономическая политика в России стала проконкурентной, пока рано. Потребуется значительная работа по перестройке системы межбюджетных отношений, госзакупок, промышленной политики и многих других сфер. В Настоящем исследовании мы сузим предмет и сосредоточимся на антимонопольном регулировании как таковом, проведем анализ того, что уже было сделано для ее перезагрузки, что необходимо сделать для того, чтобы она действительно содействовала, а не препятствовала, как это зачастую случалось прошлом, развитию конкуренции. При этом, регулирование торговли и рекламы включены в данное исследование не потому, что в современных российских условиях они регулируются Федеральной антимонопольной службой (ФАС), а потому, что первая представляет собой по сути специальный отраслевой вид антимонопольного регулирования, а вторая – форму конкуренции.

Под термином «конкуренция» мы будем понимать конкуренцию добросовестную. Мы точно не являемся сторонниками таких имитаций конкуренции, как конкуренция производителя с собственными дилерами, если шире – такой конструкции, как «внутрибрендовая конкуренция». Развитие малого и среднего предпринимательства (МСП) очень часто способствует конкуренции, но если субъекты МСП конкурируют между собой в поставках товаров под разными брендами, но производимыми на одном заводе в Китае, в результате чего с рынка уходит отечественный производитель, то такую «конкуренцию» вряд ли стоит приветствовать. Ликвидация монополии патентообладателя на наш взгляд будет мало общего иметь с развитием конкуренции, если в результате снизится инновационная активность бизнеса и возрастет зависимость страны от иностранных технологий, генерируемых в юрисдикциях, где конкуренцию путем ликвидации патентной монополии не развивают. Рост числа фирм, производящих конечный продукт, на первый взгляд является ярким признаком развития конкуренции, но если все они зависят в поставке ключевого для производства компонента от одного дистрибьютера?

Таким образом, развитие конкуренции должно вести к росту общественного благосостояния в долгосрочной перспективе, диверсификации экономики, повышению доли МСП, являющихся производителями товаров, работ, услуг. Цель и задачи данной работы – предложить такие изменения антимонопольной политики, которые не препятствовали, а способствовали бы развитию конкуренции.

1.2. История превращения «слабого» антимонопольного органа в мегарегулятор

Первый антимонопольный орган был создан в России в 1990 году33
  Постановление Совета Министров РСФСР от 10.09.1990 №344 «Вопросы государственного комитета РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур» http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_25/


[Закрыть], а антимонопольный закон был принят годом позднее в 1991 г.44
  Закон РСФСР N 948—1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» «Бюллетень нормативных актов», N 2—3, 1992. от 22.03.1991. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51/


[Закрыть].В существующем контексте они рассматривались как важнейшие инструменты политики экономических реформ (особое значение ему придавалось в программе «500 дней») по слому государственных монополистических структур, доставшихся в наследство от СССР. И хотя по мнению некоторых западных и отечественных исследователей, они не особо преуспели в этом55
  «В 1992 году под давлением со стороны западных спонсоров, Правительством Российской Федерации создан антимонопольный орган для разрешения проблемы концентрации в различных отраслях экономики по решению проблем промышленной консолидации. Однако сразу стало очевидно, что новый орган не мог противостоять политической власти крупных предприятий, и он даже не пытался регулировать их деятельность. Вместо этого, антимонопольный орган приступил к составлению списков малых фирм, таких как пекарни, обосновывая это тем, что такие фирмы обладают некой „локальной монопольной властью“, и могут ей злоупотреблять. Малые предприниматели должны были постоянно получать согласования органа, и часто давать взятки просто для того, чтобы выйти из реестра монополистов. Антимонопольный орган не сделал ничего для решения реальных проблем развития рынков, создав лишь административные барьеры для небольших фирм, и выгодные возможности для своих сотрудников» (Эдвард Л. Глейзер, Андрей Шляйфер. Подъемрегулятивногогосударства.National Bureau of Economic Research, 2001. http://www.nber.org/papers/w8650


[Закрыть], очевиден карательный акцент и акцент на разрушение (путь даже оно рассматривалось как созидательное), заложенный в основу формирующейся в РФ антимонопольной политики.

В результате административной реформы, предусматривающей разделение функций нормотворчества, которые по идее должные были выполнять министерства, контроля и надзора (эти функции передавались федеральным службам) и хозяйствования (агентства) Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП) был преобразован в Федеральную антимонопольную службу (ФАС, ФАС России). По сравнению с МАП, ФАС потеряла целый ряд важнейших функций, таких как регулирование тарифов в сфере транспорта и связи, защиту прав потребителей (ЗПП). В создании единого тарифного органа определенная логика была, а вот передача ЗПП «непрофильному» Санэпиднадзору66
  Новая служба получила название Роспотебнадзор (Федеральная служба в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека).


[Закрыть] привела к резкому падению эффективности (внутри МАП эта функция выполнялась, относительно других функций, очень неплохо). Созданный на базе Санэпиднадзора Роспотребнадзор потерял кадры и компетенцию, ситуация осложнилась длительным противостоянием двух харизматичных руководителей – И. Ю. Артемьева и Г. Г. Онищенко. Также ФАС потеряла такую функцию упраздненного МАП, как поддержка предпринимательства (МСП). Зачастую эта поддержка сводилась к раздаче ограниченного бюджета малому бизнесу в виде субсидий, и такую поддержку вряд ли можно считать эффективной.

Но на наш взгляд, сочетание внутри МАП функций антимонопольного контроля, ЗПП и поддержки МСП создавало определенный настрой и влияло на проводимую политику – ведомство и в антимонопольном регулировании имплицитно защищало потребителей и МСП, хотя бы старалось это делать. Передача двух последних другим ведомствам, на наш взгляд, является одной из причин формирования в ФАС системы антимонопольного преследования малого бизнеса и признаков «захвата регулятора» (в терминах Ж. Тироля) крупными монополиями.

Двойственная ситуация возникла с функцией нормотворчества в сфере антимонопольного регулирования. Она «провисла», потом была передана Минэкономразвития, но по факту практически все проекты нормативных актов готовил сам ФАС. Взаимодействие Минэкономразвития с ФАС не всегда было гладким, и если ФАС все чаще упрекался в чрезмерной законодательной активности, имеющей, как правило, карательный уклон против предпринимателей, то Минэкономразвития, как правило, занимал более взвешенную позицию – немаловажную роль сыграл тот факт, что ведомство отвечало за экономическое развитие в целом, поэтому понимание конкуренции было ближе к вышеописанному в данной работе. Однако активным участником нормотворчества в вопросах конкуренции Минэкономразвития стать не удалось, максимум, что ведомству удавалось – скорректировать законопроекты ФАС с учетом собственного видения, позиции экспертного сообщества и объединений предпринимателей, либо добиться отклонения наиболее одиозных инициатив.

При этом, в первые годы существования ФАС (с 2004 г. до примерно 2008—2010 гг.) даже те законодательные инициативы, которые формально усиливали полномочия регулятора, можно оценить скорее положительно. Так, новый Федеральный закон от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (№135-ФЗ) приблизил Россию к мировым стандартам, по части позиций (согласование мелких слияний) произошел отказ от избыточного регулирования. Принятые «в развитие» №135-ФЗ поправки в Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП), устанавливающие штрафы за нарушения антимонопольного законодательства в процентах от оборота компании-нарушителя также соответствовали мировому опыту, и превратили ФАС в грозную силу. Служба стала активным экономическим регулятором, именно ей Президент В. В. Путин поручал разобраться с ценами на бензин, гречку и другие социально значимые товары. Успешно прошло урегулирование ситуации в Пикалево в 2009 г. и цен на рынке коксующихся углей (дело «Мечела»), в котором участвовал автор этих строк. В СМИ был создан образ положительный образ ФАС, во многом благодаря ее руководителю, как открытого, инициативного и эффективного по российским меркам ведомства.

Однако принятие в 2009 г. блока поправок в №135-ФЗ (т.н. «второй антимонопольный пакет», затем пакеты стали традицией, в конце 2017 г. ФАС подготовила пятый), а также введение уголовной ответственности за антимонопольные нарушения (ст. 178 УК РФ) вызвал у бизнеса и экспертов удивление и непонимание. По сути, любой договор, любая сделка могли быть рассмотрены чиновниками ФАС на предмет картеля, а за него предусматривалась уголовная ответственность. РСПП обратилось к Президенту Д. А. Медведеву с просьбой проверить коррупционные риски новых законов77
  Правительство России проверит антимонопольщиков на коррупцию. https://lenta.ru/news/2009/10/22/fas/


[Закрыть].

И хотя некоторые положения «второго антимонопольного пакета» были смягчены, в последующие годы вектор на ужесточение антимонопольного законодательства продолжился. Ситуация усугубилась введением с конца 2010 г. новой методики оценки структурных подразделений ФАС, по сути, введшей в ведомстве «палочную систему», падением открытости (на фоне продолжения активных выступлений в СМИ, но все больше напоминавших победные реляции партийных съездов), уходом значительной части первой команды Артемьева.

При этом, ФАС удалось получить целый ряд весомых полномочий, и теперь они превышают функционал любого антимонопольного органа зарубежных стран, а также других федеральных служб, находящихся в ведении Правительства РФ. ФАСк 2017 г. осуществляет контроль в таких важных сферах, как закупки государственных и регулируемых компаний, гособоронзаказ, регулирование тарифов естественных монополий, реклама, госзакупки, защита конкуренции, привлечение иностранных инвестиций в стратегические отрасли, регулирование торговли – в целом 22 федеральных закона (см. раздел 1.1).

Таким образом, ФАС уже превратилась в мегарегулятора, несмотря на мнение некоторых чиновников и экспертов о целесообразности превращения ФАС в экономический мегарегулятор в будущем. Действительно, если посмотреть на ФАС в сравнении с другими ведомствами с точки зрения бизнеса, то ведомство вполне можно считать мегарегулятором. В Минэкономразвития или отраслевое министерство предприятие обратится разве что за получением субсидии, просьбой установить антидемпинговые (защитные) меры и т. д. а подавляющее большинство вопросов:

– ценовая политика,

– взаимоотношения с дилерами и поставщиками, торговыми сетями и договорная политика в целом;

– собственные закупки и участие в гостендерах, ГОЗ и тендерах госкомпаний,

– реклама,

– тарифы входящие и исходящие (большинство предприятий в России имеют собственные котельные, сетевое хозяйство),

– слияния, приобретения, реорганизация бизнеса и допэмиссия,

все эти вопросы решает ФАС. Более того, ФАС склонен к расширительной трактовке своих полномочий, многие его дела по сути, вторгаются в область защиты прав потребителей, патентного права и товарных знаков, отраслевому законодательству в самых различных сферах (газо– и электроснабжение, транспортные правила и т.д.).

Целесообразность концентрации столь разнообразных и обширных полномочий вызывает резонные вопросы с точки зрения системы сдержек и противовесов, коррупционных рисков, отсутствия аналогичной концентрации в рамках антимонопольного органа в любой другой стране мира. Более того, под контролем ФАС оказываются органы государственной власти (через контроль над госзакупками, за предоставлением преференций, также ФАС имеет право рассмотреть любой ведомственный акт на предмет антиконкурентных действий органа власти или антиконкурентного соглашения с бизнесом) и СМИ (через контроль рекламы). Это минимизирует внешнюю критику, что повышает риск ошибок и вседозволенности, повышает вес ФАС в аппаратной борьбе, в т.ч. в процессе согласования собственных законодательных инициатив и получения все новых полномочий.

Несмотря на то, что выделяемая штатная численность никогда не поспевала за новыми полномочиями, активность ФАС как в новых, так и в «старых» сферах регулирования постоянно и быстро росла. Число дел ФАС за последние 7 лет выросло в 8 раз, и достигло 70 тыс. в 2015 г.88
  Тенденцию удалось переломить только после утверждения Дорожной карты, принятия ряда законов в ее исполнение (см. табл. 2.1. в сравнении с табл. 2 раздела 1.1.). Но несмотря на кратное снижение числа дел по основным составам, России еще далеко до показателей развитых стран.


[Закрыть]

1.3. Почему сильный антимонопольный орган не улучшил конкуренцию

В настоящее время состояние российского антимонопольного регулирования нельзя признать эффективным: в рейтинге глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума (ВЭФ) Россия в 2016 г. заняла 43 место из 144 участвующих стран, а по эффективности антимонопольной политики – 83 место. То есть эффективность ФАС примерно в 2 раза ниже, чем Правительства в целом с точки зрения обеспечения конкурентоспособности страны. При этом, низкую эффективность антимонопольной политики нельзя списать на монополизацию рынков и слабое развитие конкуренции: по уровню развития конкуренции на локальных рынках, распространению практики доминирования Россия оказалась на 59 и 81 месте соответственно.

При этом, ФАС в отчетах о деятельности указывает не рейтинг ВЭФ, а рейтинг английского юридического журнала Global Competition Review, согласно которому ведомство входит в топ-30 стран. Однако корректность этого рейтинга вызывает сомнения, поскольку в нем участвуют далеко не все антимонопольные регуляторы, и рейтинг составляется на базе субъективных оценок антимонопольных юристов99
  Таблицы числа дел, собранных штрафов и рассматриваемых слияний, используемые составителями рейтинга, весьма интересны, и мы ссылаемся на них в разделе 1.1. Однако эти данные не оказывают никакого влияния на место страны в рейтинге – иначе Россию надо было бы ставить с большим отрывом либо на 1, либо на последнее место.


[Закрыть]. У юристов, очевидно, конфликт интересов – их гонорар будет тем выше, чем более размыты полномочия, и чем более агрессивную политику проводит регулятор.

Руководитель ФАС Игорь Артемьев в октябре 2012 года заявил1010
  Алексей Дружинин. Артемьев: ФАС может ограничить дальнейшие крупные покупки «Роснефти» https://ria.ru/economy/20121023/905930291.html


[Закрыть], что после поглощения ТНК-ВР «Роснефть» ФАС вряд ли разрешит последней покупку, разве что бензоколонку и 2 туалета. В октябре 2016 года непосредственный начальник Артемьева подготовил1111
  О директивах представителям интересов Российской Федерации – членам совета директоров ПАО «НК „Роснефть“» http://government.ru/news/24796/


[Закрыть] распоряжение об отчуждении в пользу «Роснефти»» акций «АНК «Башнефть»», в активах которой бензоколонок и туалетов явно больше. «Газпром» в 2012 г. отделался легким испугом1212
  ФАС показали рынок в конце трубы. https://www.kommersant.ru/doc/2774004


[Закрыть] по громкому делу ФАС о поставках труб большого диаметра, а в начале 2016 г. регулятор не смог1313
  «Газпрому» разрешили использовать слоган «Национальное достояние». https://www.rbc.ru/technology_and_media/19/01/2016/569e71c69a794747c81afdcf


[Закрыть] запретить рекламу «Газпром – национальное достояние». Хотя ежегодно тысячи субъектов МСП получают штрафы за «монополизм» в отсутствие ущерба1414
  Александр Ширкин. ФАС наказала «монополиста» в отсутствие ущерба и вредных последствий. http://nationalinterest.ru/news/fas-nakazala-monopolista-v-otsutstvie-ushherba-i-vrednyh-posledstvij/


[Закрыть] и заявителя, или за вполне безобидные рекламные слоганы1515
  ФАС оштрафовала юрфирму за рекламный слоган «Выиграем ваш суд». https://pravo.ru/news/view/129804/


[Закрыть]. В последние годы не видно дел ФАС против доминирующего на финансовом рынке Сбербанка. То ли из-за грамотной системы предупреждения антимонопольных рисков, то ли – дружбы1616
  Вера Ситнина. Трудоустройство правых началось. «Яблочник» Игорь Артемьев станет заместителем Германа Грефа. http://www.yabloko.ru/Publ/2004/2004_01/040123_vrn_artem_pravit.html


[Закрыть] руководителей. ///В дискуссиях Минэкономразвития и ФАС о каталоге товаров и услуг для госзаказа «Ростех» поддержал1717
  Екатерина Мереминская. «Ростех», Минэкономразвития и электронные площадки борются за каталог госзакупок. https://www.vedomosti.ru/economics/articles/2016/10/11/660383-rosteh-minekonomrazvitiya


[Закрыть] последнего. Не потому ли, что ФАС неоднократно поддерживала эту гигантскую госкорпорацию: оперативно закрыла 300 дел, возбужденных в 2010 г. не в меру ретивыми сотрудниками за несогласование поглощения предприятий, не противилась и поглощению Ростехом успешных частных оборонных заводов, например, «Рыбинских моторов»1818
  http://www.oboronprom.ru/news/fas-razreshila-opk-oboronprom-priobresti-do-100-aktsii-npo-saturn


[Закрыть] (НПО «Сатурн»).

На самом деле, список неприкасаемых намного шире, и включает в себя бизнесы еще целого ряда особ, приближенных к императору. Поэтому если мы в России думаем, «как наказать монополиста», мы должны понимать, что наказан будет в лучшем случае кто-то из второго эшелона. В худшем – малый и средний бизнес. Более того, любое ужесточение уголовной ответственности за экономические преступления в современных условиях будет иметь лишь один эффект – рост коррупционной ренты.

Смягчение ст. 178 УК РФ путем повышения порогов по ущербу и незаконному доходу в 10 раз, которого нам удалось добиться1919
  Николай Шульчишин. Смягчена 178 статья УК РФ. http://nationalinterest.ru/osnovnye-dostizheniya/gosduma-v-tretem-chtenii-odobrila-popravki-v-178-statyu-uk-rf/


[Закрыть] в 2016 г., гарантировало защиту от уголовного преследования только микробизнесу. Ведь только далекий от российских реалий может полагать, что отсутствие дел по ст. 178 вызвано сложностями расчета. Наши силовики давно считают так: незаконный доход – это вся выручка компании, ущерб – сумма контракта. А огромная разница между числом возбужденных и доведенных до суда дел – индикатор коррупции. Кстати, все немногочисленные фигуранты дел по ст. 178 – представители МСП.

С ужесточением законодательства против монополистов у нас и так все в порядке. Многие запрещенные в РФ коммерческие практики в развитых странах де факто перестали считаться нарушением: ценовой параллелизм («согласованные действия»), установление разных цен разным контрагентам («ценовая дискриминация»). Повышение цен в условиях открытых рынков не ограничивает конкуренцию, а привлекает, вследствие повышения рентабельности, новых игроков на рынок, поэтому на весь ОЭСР – единицы дел по популярному у нас составу «монопольно высокая цена». Перекрутив гайки для своих, мы снижаем конкурентоспособность отечественного бизнеса и всей экономики.

Штрафы в процентах от оборота компании (введены в 2007 г.) соответствуют мировому опыту. Ужесточать их дальше некуда. Перед ФАС стоит совсем иная задача – повышение обоснованности предъявляемых «монополистам» претензий и неотвратимости наказания: более 40% решений ФАС суды признают2020
  Сведения о делах с участием антимонопольных органов, рассмотренных арбитражными судами Российской Федерации в 2010 – 2011 гг. http://www.arbitr.ru/_upimg/AB8499C3FBF3A497A6CC06E1741318ED_passm_del_antimonopol.pdf


[Закрыть] незаконными, по делам о крупных штрафах – вообще более 50%, а по данным Счетной палаты только 16% наложенных2121
  Елена Пальм. В России на каждого экономически активного человека приходится по одному штрафу в размере более 5 тыс. руб. http://www.ach.gov.ru/press_center/news/21001


[Закрыть] штрафов уплачено.

В Докладе о состоянии конкуренции за 2015 г. ФАС правомерно называет государство главной угрозой конкуренции. Правда, расчет доли госсектора в ВВП (70%) явно завышен. Но не каждое государство вредит конкуренции. Даже СССР, с его сверхмонополизированной экономикой, по животному чутью создал жесткую конкуренцию в тех секторах, которые были важны в соревновании сверхдержав: ВПК, космос, авиастроение. Китайскому государству также удается поддерживать конкуренцию гос– и деревенско-городских предприятий в ряде секторов.

Недостаток конкуренции в России – не в большом государстве как таковом, а в рентном характере нашей экономики, связанном с эксплуатацией и экспортом природных ресурсов, доступом к госконтрактам и «нужным» людям, земле и недвижимости, захвате и перераспределении активов. Многие ГУПы и МУПы, которые ФАС называет главной угрозой конкуренции, занимаются сдачей имущества в аренду, представляя скорее синекуру, чем угрозу для частного бизнеса.

Поиск ренты, как раковая опухоль, разъедает и государство, и бизнес. Даже потенциально конкурентные сектора монополизируются с целью изъятия ренты. Средний размер2222
  Основные итоги Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года (на 1 июля 2006 г.) https://rg.ru/2008/09/10/perepis-dok.html


[Закрыть] сельхозугодья в РФ в 17—300 раз больше, чем в развитых странах2323
  Подобай Н. В. Зарубежный опыт функционирования фермерских хозяйств. https://cyberleninka.ru/article/n/zarubezhnyy-opyt-funktsionirovaniya-fermerskih-hozyaystv


[Закрыть]. Сельхозбизнес во многих регионах аффилирован с региональной властью. В некоторых депрессивных регионах почти все земли принадлежат местной элите.

С введением лицензирования управляющих компаний в ЖКХ их число сократилось2424
  Ольга Бухарова. Уйти, чтобы вернуться. https://rg.ru/2015/06/30/zhkh.html


[Закрыть] в разы, в некоторых городах остались только аффилированные с мэрами.

С $50 тыс. до $500 тыс. выросла стоимость вывода на рынок нового лекарственного препарата. Теперь выходить на рынок способны только иностранные фармгиганты и несколько отечественных. Вот почему, а не из-за патологической склонности бизнеса к сговору, при числе2525
  Ирина Невинная. Как в аптеке? https://rg.ru/2014/05/15/apteki.html


[Закрыть] аптек на душу населения в 3 раз больше, чем в Европе, цены на многие лекарства у нас выше.

Удобные и необременительные налоговые спецрежимы для МСП позволяют ему работать в «гетто» – торговле и сфере обслуживания. Производственных МСП у нас крайне мало из-за проблем с зачетом НДС. Значит, не появляется конкуренция крупному бизнесу в производстве.

Чтобы кредитовать МСП, нужны малые и средние банки. Но зачистка банковской системы приводит не просто к монополизации финансового сектора, а к лишению МСП доступа к финансированию. Наконец, сам уровень процентных ставок (двузначный в РФ и близкий к нулю в развитых странах) позволяет успешно только развиваться рентному бизнесу.

Рентному госкапитализму действительно не нужна конкуренция. Александр Лукашенко еще в 1990-е гг. ликвидировал антимонопольный орган (воссоздав его совсем недавно в рамках евразийской интеграции). Однако в наш госкапитализм ФАС встроился вполне удачно. Он имеет самые большие2626
  Сергей Титов. Полномочия ФАС предложено ограничить. https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2014/11/27/borba-za-sluzhbu


[Закрыть] как среди других контрольно-надзорных ведомств, так и среди антимонопольных органов других стран полномочия.

Малый бизнес-«монополист»? В развитых странах это звучит как нелепая шутка, но у нас 40% дел по доминированию и 2/3 по картелям возбуждались2727
  Бюллетень антимонопольной статистики 2015. http://antitrusteconomist.ru/research/show/byulleten-antimonopolnoy-statistiki-2015


[Закрыть] против МСП. Результатом общественной кампании за антимонопольную реформу стало принятие 3.07.2016 закона об иммунитетах для малого бизнеса от ФАС. Исключения из иммунитетов – картели и состояние естественной монополии, и тут же стали плодиться2828
  http://www.slideshare.net/testantitrust/ss-65309434


[Закрыть] дела против МСП-«картелистов» и ферм, небольших промпредприятий и даже ИП-«естественных монополистов» в границах собственных проводов, котельной или канализации.

В 2015 г. ФАС передано регулирование тарифов. Уже отпущены на свободу тарифы в крупнейших аэропортах – московских, предлагается либерализовать тарифы РЖД2929
  «РЖД» и ФАС обсуждают либерализацию экспортных ж/д тарифов. http://www.finmarket.ru/news/4394041


[Закрыть] и Газпрома3030
  Алина Фадеева. ФАС предлагает через два года либерализовать цены на газ. https://www.vedomosti.ru/business/articles/2016/04/06/636588-liberalizovat-tseni-gaz


[Закрыть]. И одновременно ФАС намерена ввести тарифное регулирование вывоза ТБО3131
  http://fas.gov.ru/press-center/fas-in-media/detail.html?id=45011


[Закрыть] и стивидоров3232
  http://fas.gov.ru/press-center/fas-in-media/detail.html?id=45011


[Закрыть]. В первом секторе трудятся почти исключительно МСП. Во втором компании покрупнее, но явно несопоставимые с РЖД и Газпромом.

Поэтому нет никаких сомнений, что любое расширение карательных полномочий регулятора не позволит ему замахнуться на «национальное достояние», а лишь усилит давление на МСП и остатки независимого крупного частного бизнеса. Например, т.н. «принудительное лицензирование»3333
  Шувалов призвал ФАС законодательно закрепить принудительное лицензирование лекарств. http://www.finanz.ru/novosti/aktsii/shuvalov-prizval-fas-zakonodatelno-zakrepit-prinuditelnoe-licenzirovanie-lekarstv-1001423887


[Закрыть] обернется отъемом лицензий у отечественных инноваторов, а не борьбой с иностранной фармой.

Только в России существует мелочный процедурный контроль за госзакупками: ¾ дел ФАС в этой сфере относятся3434
  Михаил Поздняков. Чем больше требований, тем больше жалоб. https://www.vedomosti.ru/opinion/articles/2016/04/21/638523-chem-bolshe-trebovanii-tem-bolshe-zhalob


[Закрыть] к мелким закупкам. Имитация бурной деятельности (свыше 25 тыс. дел ежегодно, в подавляющем большинстве за мелкие процедурные нарушения) похоже, устраивает систему. Переход к мировой практике контроля за результатами подорвет административную ренту.

Антимонопольные органы развитых стран защищают конкуренцию в целом, а не интересы отдельных конкурентов. Исследования проф. Светланы Авдашевой3535
  http://www.slideshare.net/testantitrust/discovering-the-miracle-of-large-numbers-of-antitrust-investigations-in-russia-the-role-of-competition-authority-incentives


[Закрыть], Вадима Новикова3636
  Доклад «Что такое „ущемление интересов“ контрагентов?» http://antitrusteconomist.ru/research/show/doklad-%22chto-takoe-uschemlenie-interesov-kontragentov%22


[Закрыть] из РАНХ и ГС и автора3737
  Антитраст по-Европейски. http://nationalinterest.ru/predlogeniya-po-reforme/antitrast-po-evropejski-kak-napravit-rossijskuyu-antimonopolnuyu-politiku-na-razvitie-konkurentsii/


[Закрыть] этих строк показывают, что 90—98% дел ФАС против злоупотребления монопольной властью – дела в защиту интересов отдельных конкурентов. Доморощенному чиновнику гораздо интереснее вмешиваться в хозяйственные споры, чем защищать абстрактные общественные интересы.

Из крупных стран только в России «Самсунгу» запретили3838
  «Глюк фруктовой компании»: ФАС запретила Samsung упоминать продукцию Apple в своей рекламе. http://www.macdigger.ru/macall/glyuk-fruktovoj-kompanii-fas-zapretila-samsung-trollit-iphone-v-svoej-reklame.html


[Закрыть] подшутить над Apple в рекламе. Свобода действий чиновников в определении «неэтичности» в рекламе – еще один из инструментов давления на бизнес.

Если риск-ориентированная модель будет реализована, и для ФАС по обыкновению не будет сделано исключение, от вышеперечисленных составов можно будет отказаться или передать их на саморегулирование. Но в дискуссиях о реформе госконтроля нельзя забывать про введение ответственности, в т.ч. материальной, чиновников за заказные проверки и иной ущерб бизнесу (даже Казахстан, где действует Предпринимательский кодекс, нас опередил) и обязательную ротацию руководства контрольных ведомств для избегания того, что нобелевский лауреат Жан Тироль назвал3939
  Елизавета Базанова. Персона – Жан Тироль, профессор Тулузской школы экономики, нобелевский лауреат. https://www.vedomosti.ru/newspaper/articles/2014/10/27/ya-okazalsya-v-nuzhnom-meste-s-nuzhnymi-lyudmi-zhan-tirol


[Закрыть] захватом регулятора регулируемыми монополиями.

Таким образом, ужесточение антимонопольной политики в условиях сложившейся в России рентоориентированной экономики приводит лишь к ухудшению состояния конкуренции: связанные с государством или высшими чиновниками монополии, все больше напоминающие феодальные вотчины, захватывают антимонопольный регулятор и используют его для уничтожения своих более слабых конкурентов, что конкуренцию только ухудшает. Использование ими антимонопольного органа в конфликтах между собой на конкуренцию влияния не оказывает.