© С. И. Захарцев, 2004
© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004
Прошло не многим более десяти лет с момента принятия в 1992 году первого закона об оперативно-розыскной деятельности.
За прошедший период органы, осуществляющие борьбу с преступностью, накопили определенный опыт применения законодательства об оперативно-розыскной деятельности. Этот опыт имеет положительные и отрицательные моменты. Так, положительным является активное использование результатов оперативно-розыскной деятельности в доказывании по уголовным делам, к отрицательным – имеющееся в уголовно-процессуальной практике недоверие к таким результатам. Кроме того, законодательство об оперативно-розыскной деятельности содержит ряд противоречий, неточностей, пробелов, что препятствует его исполнению.
За последнее время издано немало научных работ по вопросам оперативно-розыскной деятельности. Вместе с тем, комплексных исследований на монографическом уровне оперативно-розыскных мероприятий, еще не проводилось. Представленная работа в определенной мере восполняет этот пробел.
Являясь одной из первых открытых работ, посвященных рассмотрению оперативно-розыскных мероприятий, настоящая монография содержит результаты проведенного автором исследования понятия оперативно-розыскного мероприятия, его признаков и места в оперативно-розыскной деятельности, правового регулирования оперативно-розыскных мероприятий.
Проведение оперативно-розыскных мероприятий предусмотрено оперативно-розыскной деятельностью. Прежде чем перейти к исследованию мероприятия, следует установить, что такое оперативно-розыскная деятельность, из чего она состоит, чем регламентирована и для чего предназначена.
Оперативно-розыскная деятельность главным образом регламентируется Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – Законом об ОРД), который является своеобразной отправной точкой настоящего исследования.
В соответствии с этим законом, оперативно-розыскная деятельность проводится в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств (статья 1 Закона об ОРД). Однако подпункт 4 пункта 2 части 1 статьи 7 того же закона допускает проведение оперативно-розыскной деятельности для розыска без вести пропавших и установления неопознанных трупов. Пункт 5 части 1 той же статьи разрешает осуществление названной деятельности для применения мер безопасности в отношении защищаемых лиц. Помимо того, согласно части 2 статьи 7 органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, в пределах своих полномочий вправе собирать данные, необходимые для принятия решений: о допуске к сведениям, составляющим государственную тайну; о допуске к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей среды; о допуске к участию в оперативно-розыскной деятельности или к материалам, полученным в результате ее осуществления; об установлении или поддержании с лицом отношений сотрудничества при подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий; об обеспечении безопасности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; о выдаче разрешений на частную детективную и охранную деятельность.
Из сказанного можно сделать вывод, что статья 1 Закона об ОРД не полно отражает цели деятельности. Хотя мы признаем, что именно защита от преступных посягательств, борьба с преступностью является главным предназначением оперативно-розыскной деятельности.
Оперативно-розыскная деятельность является государственной деятельностью. Ее осуществляют оперативные подразделения исключительно государственных органов, уполномоченных на то Законом об ОРД. В соответствии со статьей 13 Закона к таким государственным органам относятся оперативные подразделения:
– органов внутренних дел Российской Федерации;
– органов федеральной службы безопасности;
– федеральных органов государственной охраны;
– таможенных органов Российской Федерации;
– Службы внешней разведки Российской Федерации;
– Министерства юстиции Российской Федерации;
– органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
– оперативные подразделения органа внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации (проводят оперативно-розыскные мероприятия только в целях обеспечения безопасности указанного органа внешней разведки и в случае, если проведение этих мероприятий не затрагивает полномочий иных органов, указанных выше).
Таким образом, одним из участников оперативно-розыскной деятельности всегда является какой-либо из указанных государственных органов. Перечень таких органов может быть изменен или дополнен только федеральным законом.
Для эффективной борьбы с преступностью указанным органам предоставлены возможности привлечения к конфиденциальному содействию лиц, в том числе на контрактной основе (статья 17 Закона об ОРД); создания предприятий, учреждений, организаций и подразделений (статья 15 Закона об ОРД); ведение специфической финансовой деятельности, заключающейся, например, в закрытых от налогообложения выплатах лицам, оказывающим содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность (статья 18 Закона об ОРД). Помимо того, закон разрешает информационное обеспечение и документирование оперативно-розыскной деятельности (статья 10 Закона об ОРД), проведение мероприятий по защите сведений о названной деятельности (статья 12 Закона об ОРД). Наконец, органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, вправе проводить оперативно-розыскные мероприятия (статья 6 Закона об ОРД).
Таким образом, в соответствии с Законом об ОРД, оперативно-розыскная деятельность включает:
– привлечение к конфиденциальному содействию лиц;
– создание предприятий, учреждений, организаций и подразделений;
– ведение специфической финансовой деятельности;
– информационное обеспечение и документирование;
– проведение мероприятий по защите сведений;
– проведение оперативно-розыскных мероприятий.
Здесь следует вновь обратить внимание на нелогичность и непоследовательность законодателя, указавшего в статье 1 Закона об ОРД, что оперативно-розыскная деятельность осуществляется «посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий». При этом в указанных выше других статьях закона, например 12, 15, 17 и т. д., прямо предусмотрено осуществление оперативно-розыскной деятельности не только посредством мероприятий.
Будем рассуждать от противного.
Слово «посредством» в русском языке означает «при помощи чего-нибудь», «используя что-нибудь»[1]. Предположим, что опера тивно-розыскная деятельность, как указано в статье 1 Закона об ОРД, осуществляется посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий, то есть при помощи названных мероприятий, используя названные мероприятия.
Из такого тезиса можно сделать несколько выводов.
1. Оперативно-розыскная деятельность проводится только посредством оперативно-розыскных мероприятий. Все остальное, вся другая работа органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, к такой деятельности отношения не имеет.
2. Оперативно-розыскные мероприятия являются тем, без чего невозможно достичь результатов оперативно-розыскной деятельности.
3. Каждое из оперативно-розыскных мероприятий является частью оперативно-розыскной деятельности. Совокупность оперативно-розыскных мероприятий образует оперативно-розыскную деятельность. Или: оперативно-розыскная деятельность является совокупностью предусмотренных законом оперативно-розыскных мероприятий.
4. Оперативно-розыскных мероприятий всего четырнадцать, их перечень является исчерпывающим, дополнить его можно только федеральным законом (статья 6 Закона об ОРД), поэтому вся оперативно-розыскная деятельность сводится лишь к проведению четырнадцати предусмотренных Законом оперативно-розыскных мероприятий.
Полагаем, что неточность полученных из формулировки Закона об ОРД выводов сомнений не вызывает. Такое понимание оперативно-розыскной деятельности не соответствует ее истинному, фактическому состоянию. Более того, такое понимание не соответствует и Закону об ОРД, поскольку он предполагает значительно более широкое значение деятельности. Представляется, что формулировка статьи 1 Закона об ОРД требует корректировки и приведения в соответствие с другими статьями закона.
Таким образом, Закон об ОРД, включает в оперативно-розыскную деятельность не только проведение оперативно-розыскных мероприятий, но и другие действия: привлечение к конфиденциальному содействию лиц, создание предприятий, учреждений, организаций и подразделений, ведение специфической финансовой деятельности и т. д. То есть названные действия являются частями оперативно-розыскной деятельности.
Эти части относительно самостоятельны. Они имеют собственное правовое регулирование, включающее не только оперативно-розыскные, но и иные правовые нормы. Например, создание, предприятия, учреждения, организации базируется на нормах гражданского права. Самостоятельность проявляется в том, что каждая из частей оперативно-розыскной деятельности направлена на достижение предусмотренных законом целей деятельности. Так, лицо, оказывающее содействие на конфиденциальной основе, может самостоятельно получить информацию о преступлении и предоставить ее соответствующему органу.
Вместе с тем эти части взаимосвязаны между собой, поскольку результаты одной части деятельности могут достигаться за счет других (например, участие лиц, оказывающих содействие на конфиденциальной основе, – в проведении оперативно-розыскных мероприятий). Таким образом, при их относительной самостоятельности части взаимообуславливают друг друга.
Относительная самостоятельность и взаимосвязанность частей оперативно-розыскной деятельности позволяет говорить, что они составляют систему и входят в структуру оперативно-розыскной деятельности.
Таким образом, оперативно-розыскная деятельность структурно состоит из частей, к которым относятся:
– привлечение к конфиденциальному содействию лиц;
– создание предприятий, учреждений, организаций и подразделений;
– ведение специфической финансовой деятельности;
– информационное обеспечение и документирование;
– проведение мероприятий по защите сведений;
– проведение оперативно-розыскных мероприятий.
Здесь следует сказать, что практическая деятельность выработала свои, не противоречащие закону действия по борьбе с преступностью, к которым относятся: покупка информации о преступлении или лице, его подготавливающем, совершающем или совершившим; различные оперативные комбинации; засада и многие другие[2]. Более того, закон допускает в рамках оперативно-розыскной деятельности розыск без вести пропавших и скрывающихся от суда лиц, проверочные мероприятия по допуску к государственной тайне, международное сотрудничество. В связи с этим, мы считаем, что в оперативно-розыскной деятельности могут быть выделены и иные части. Однако это требует самостоятельного рассмотрения и в предмет настоящей работы не входит. Нам важно, что оперативно-розыскные мероприятия являются частью оперативно-розыскной деятельности и что эта часть не единственная.
Оперативно-розыскная деятельность осуществляется в двух формах: гласно и негласно. При этом значительная часть деятельности составляет государственную тайну. Так, в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Закона Российской Федерации «О государственной тайне», сведения о планах, источниках, силах, средствах, методах и результатах оперативно-розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения, составляют государственную тайну. Государственную тайну составляют также сведения об организации и тактике оперативно-розыскных мероприятий, о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, о методах и средствах защиты секретной информации, а также иные сведения.
Синтезировав изложенное, полагаем целесообразным изменить формулировку статьи 1 Закона об ОРД, раскрывающей понятие оперативно-розыскной деятельности, приведя в соответствие с этим же Законом. По нашему мнению, статья 1 Закона должна быть сформулирована так: «Оперативно-розыскная деятельность – вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность), в пределах их полномочий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств и в иных, предусмотренных настоящим Федеральным законом целях». Исключение фразы «посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий» обусловлено тем, что оперативно-розыскная деятельность осуществляется не только посредством названных мероприятий.
Как уже отмечалось, проведение оперативно-розыскных мероприятий является частью оперативно-розыскной деятельности, т. е. оперативно-розыскная деятельность и оперативно-розыскные мероприятия соотносятся друг с другом как целое и часть. Оперативно-розыскные мероприятия входят в структуру оперативно-розыскной деятельности, проводятся в соответствии с ее целями и задачами; регламентируются законодательством оперативно-розыскной деятельности. В связи с этим на оперативно-розыскные мероприятия полностью распространяются принципы, задачи, правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности.
Вместе с тем, оперативно-розыскные мероприятия являются самостоятельной частью оперативно-розыскной деятельности. Самостоятельность выражается в совокупности признаков, позволяющих отличить эту часть деятельности от других.
Многие другие части оперативно-розыскной деятельности нашли своих исследователей. Например, информационное обеспечение деятельности профессионально и подробно рассмотривает В. Ю. Голубовский[3], содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, тщательно исследуют А. В. Федоров и А. В. Шахматов[4]. Оперативно-розыскные мероприятия также нуждаются в научном осмыслении, теоретическом обосновании концепции правового регулирования. Разрешить такую задачу мы хотим в дальнейших научных изысканиях.
Прежде всего остановимся на правописании основных терминов. В 1998 году специалисты Института русского языка им. В. В. Виноградова Российской академии наук подготовили для Главного государственно-правового управления Администрации Президента Российской Федерации заключение о правописании словосочетания «оперативно-розыскная деятельность». По мнению ученых, приставка раз-/роз-/ рас-/рос- пишется с буквой «о» только под ударением, без ударения в ней пишется буква «а». В качестве примера приводится написание слов: россыпь, но рассыпать и рассыпной; розданный, но раздать. В заключении отмечается: «К этой приставке не применимо общее правило, требующее писать на месте безударного гласного ту букву, которая обозначает звук, слышащийся под ударением. Поэтому в данном случае не действует ссылка на слово розыск – юридический термин, обозначающий определенные действия следственных и оперативных органов и сами эти органы (ср. уголовный розыск), как бы оно ни было близко связано со словом разыскной в таких его употреблениях, как например, разыскная или оперативно-разыскная деятельность. Кстати, лингвистический анализ показывает, что разыскной образовано не от слова розыск, а от глагола разыскать-разыскивать…. Да и по своему значению слово разыскной связано не только с юридическим понятием расследования, оно употребляется шире: так, специальные разыскные (или служебно-разыскные) собаки предназначены, в частности, разыскивать людей под завалами в чрезвычайных ситуациях»[5].
На основании этого специалисты пришли к выводу, что принятое ранее написание розыскной (через букву «о») противоречит современным орфографическим нормам и указали на необходимость перехода к написанию с буквой «а» слова разыскной и производных от него слов: оперативно-разыскной, следственно-разыскной, разыскник. Правда, в заключении отмечено, что с конца XVIII века и до 30-х годов XX века слово разыскной вышло из активного употребления, а в дальнейшем употреблялось через букву «о».
У нас не вызывает сомнения обоснованность и правильность заключения ученых по правописанию слова «розыскной», однако пока изменения его правописания не произошло, поэтому необходимо сказать следующее.
С 30-х годов XX века и по настоящее время сложилась практика написания слова «розыскной» через букву «о». К такому его написанию привыкли теоретики и практики. Более того, с принятием Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» и других нормативных актов написание данного слова через букву «о» фактически закреп лено законодательно. Изменение правописания данного слова может быть расценено юристами как появление нового термина, что лишь добавит противоречий в наши законы. В связи с этим, а также учитывая, что в изменении правописания этого слова нет острой необходимости, считается целесообразным правописание слова «розыскной» не менять (возможно, в виде исключения из правила). Соответственно, писать: «оперативно-розыскная деятельность» и «оперативно-розыскные мероприятия».
В заключение можно сказать, что оперативно-розыскная деятельность – вид государственной деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то Законом об ОРД, в пределах их полномочий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств и в иных, предусмотренных законом целях. Структура оперативно-розыскной деятельности состоит из нескольких частей, предусмотренных Законом об ОРД.
Одной из составляющих оперативно-розыскной деятельности являются оперативно-розыскные мероприятия.