Annotation

Учебное пособие известных британских авторов – специалистов в области социальной политики государства представляет строгий и последовательный подход к анализу социальных проблем с позиции экономической науки. В нем рассматриваются как хорошо известные области экономики, где осуществляется вмешательство государства (образование, здравоохранение, социальная помощь и пенсии, жилищные программы, преступность), так и относительно новые социальные проблемы (изменение климата, дорожные пробки). Читателю предлагается перевод последнего, четвертого издания, которое отражает изменения последних лет как в самих социальных проблемах, так и в государственной политике, а также содержит многочисленные примеры из современной международной практики. В ходе изложения авторы знакомят читателя с необходимыми теоретическими понятиями и концепциями, что делает учебное пособие доступным для тех, кто еще не достаточно хорошо знаком с экономической теорией.

Издание ориентировано в первую очередь на подготовку студентов бакалавриата вузов и факультетов экономического профиля, но будет также полезно тем, кто изучает социальную политику, социологию и политологию.

- Джулиан Ле Гранд, Кэрол Проппер, Сара Смит

- Благодарности

- Введение

- Проблемные области

- Структура книги и аналитический подход

- Глава 1

- Ограниченность ресурсов и выбор

- Эффективность

- Выгоды потребителя

- Издержки производства

- Эффективный уровень производства

- Справедливость

- Компромисс общественных целей

- Другие цели общества

- Рыночная система

- Потребительский спрос

- Предложение производителя

- Рыночная система: реакция на изменения

- Рыночная система и цели общества

- Политика государства

- Резюме

- Литература для дополнительного чтения

- Вопросы для обсуждения

- Глава 2

- Цели

- Эффективность

- Справедливость

- Рыночная система и здравоохранение

- Неопределенность спроса

- Несовершенная информация

- Внешние эффекты

- Справедливость

- Роль бескорыстных стимулов

- Политика государства

- Регулирование

- Налоги и субсидии

- Государственное обеспечение

- Оценка государственной политики

- Регулирование

- Государственное обеспечение медицинской помощи

- Субсидии

- Объединение рыночных стимулов с государственным финансированием и обеспечением

- Резюме

- Литература для дополнительного чтения

- Вопросы для обсуждения

- Глава 3

- Цели

- Эффективность

- Справедливость

- Рыночная система и образование

- Несовершенная информация

- Экстерналии

- Сигналы

- Справедливость

- Политика государства

- Обязательное образование

- Высшее образование

- Финансирование высшего образования: гранты, «налоги на выпускников»[6] и кредиты

- Внедрение рыночных механизмов в системе высшего образования

- Резюме

- Литература для дополнительного чтения

- Вопросы для обсуждения

- Глава 4

- Цели

- Эффективность

- Справедливость

- Рыночная система и пенсии

- Справедливость

- Эффективность

- Политика государства

- Государственное обеспечение

- Регулирование

- Субсидирование

- Резюме

- Литература для дополнительного чтения

- Вопросы для обсуждения

- Глава 5

- Цели

- Справедливость

- Эффективность

- Рыночная система и жилье

- Экстерналии

- Несовершенство информации

- Проблемы адаптации рынка: неэластичное предложение

- Политика государства

- Регулирование

- Субсидии

- Государственное обеспечение

- Резюме

- Литература для дополнительного чтения

- Вопросы для обсуждения

- Глава 6

- Цели

- Эффективность

- Справедливость

- Свобода

- Рыночная система и предупреждение преступлений

- Политика государства

- Резюме

- Литература для дополнительного чтения

- Вопросы для обсуждения

- Глава 7

- Цели

- Эффективность

- Справедливость

- Рыночная система и пользование автодорогами

- Политика государства

- Государственные дороги и общественный транспорт

- Государственное регулирование

- Взимание платы за пользование дорогами

- Практика взимания платы за пользование дорогами

- Резюме

- Литература для дополнительного чтения

- Вопросы для обсуждения

- Глава 8

- Цели

- Эффективность

- Справедливость

- Рыночная система и окружающая среда

- Политика государства

- Государственное обеспечение

- Регулирование объема выбросов

- Налоги

- Торговля квотами на загрязнение

- Резюме

- Литература для дополнительного чтения

- Вопросы для обсуждения

- Глава 9

- Проблемы измерения

- Измерение доходов и богатства

- Измерение бедности

- Измерение неравенства

- Измерение мобильности по доходам

- Цели

- Минимальные стандарты

- Социальная справедливость

- Равенство

- Рыночная система и бедность

- Провалы страховых рынков

- Рыночные механизмы и распределение ресурсов

- Политика государства

- Поддержка доходов

- Регулирование

- Налоги и субсидии

- Резюме

- Литература для дополнительного чтения

- Вопросы для обсуждения

- Глава 10

- Рынок и эффективность

- Спрос

- Предложение

- Рынок и справедливость

- Рынок и другие цели общества

- Политика государства

- Государство и эффективность

- Прямое обеспечение товарами и услугами

- Налоги и субсидии

- Регулирование

- Государство и справедливость

- Государство и другие цели общества

- Квазирынки

- Заключение

- Резюме

- Литература для дополнительного чтения

- Вопросы для обсуждения

- Литература

- notes

- 1

- 2

- 3

- 4

- 5

- 6

- 7

- 8

- 9

- 10

- 11

- 12

- 13

- 14

- 15

- 16

- 17

- 18

Джулиан Ле Гранд, Кэрол Проппер, Сара Смит

Экономический анализ социальных проблем

Julian Le Grand Carol Propper Sarah Smith

The Economics of Social Problems

Fourth Edition

Издательский дом Высшей школы экономики Москва 2013

Подготовлено в рамках проекта ВШЭ по изданию переводов учебной литературы

First published in English by Palgrave Macmillan, a division of Macmillan Publishers Limited under the title The Economics of Social Problems 4th edition by Sarah Smith, Julian Le Grand, Carol Propper. This edition has been translated and published under licence from Palgrave Macmillan. The authors have asserted their right to be identified as the author of this Work.

© Julian Le Grand, Carol Propper and Sarah Smith 2008

Благодарности

Прежде всего, мы в большом долгу перед Рэем Робинсоном, который вместе с Джулианом Ле Грандом стоял у истоков создания этой книги и был соавтором первых трех ее изданий. Мы хотели бы также поблагодарить многих коллег и студентов, которые делали полезные комментарии по тексту предыдущих изданий учебника, помогали в поисках материала и в целом стимулировали наши дальнейшие размышления над проблемами, обсуждаемыми в тексте. Среди них: Николас Барр, Джил Курт, Джон Хиллс, Дамарис Ле Гранд, Филлипа Маркс, Робин Минс, Тони О’Салливан, Рэндалл Смит и Кристин Уайтхэд. Мы хотели бы также выразить благодарность нашему редактору, Джейми Маршалл, за поддержку в подготовке четвертого издания.

Джулиан Ле Гранд

Кэрол Проппер

Сара Смит

Введение

Эта книга – четвертое издание «Экономического анализа социальных проблем». С момента первого издания постоянно происходили перемены в авторском коллективе: Кэрол Проппер присоединилась к Рэю Робинсону и Джулиану Ле Гранду, когда готовилось третье издание; Рэй покинул их после выхода третьего издания, и Сара Смит вошла в команду при подготовке четвертого издания. И хотя мы воспользовались возможностью переиздания, чтобы провести радикальное изменение и обновление содержания книги, лежащий в ее основе подход к анализу социальных проблем остается все тем же. На самом деле, такой подход – систематизированный анализ альтернативных методов экономической организации в ряде областей социальной политики – сегодня даже более актуален, чем в те дни, когда учебник появился впервые. За прошедшие годы предложения о расширении роли рыночных механизмов в здравоохранении, образовании, жилищном секторе, а также для решения экологических проблем, обсуждавшиеся вначале лишь как гипотетические возможности, основанные на теории, были в значительной мере реализованы в политике многих стран и правительств.

В этом смысле и аналитический подход, предложенный в книге, и предметные области, к изучению которых он применяется, оказываются как нельзя более современными. Главная цель книги – познакомить студентов с основными экономическими концепциями и методами анализа непосредственно в ходе изучения актуальных социальных проблем. Мы сознательно уходим от более абстрактного теоретического подхода, который характерен для многих вводных учебных текстов по экономике, и вместо этого стараемся следовать принципу «обучения посредством практики». Это делается с помощью параллельного изложения необходимых для понимания теоретических принципов и примеров их применения к анализу конкретных социальных проблем. Успех предыдущих изданий учебника показал, что подобный подход одновременно и популярен, и эффективен.

Все необходимые читателю концепции и теории излагаются непосредственно в тексте книги, поэтому ее чтение не требует обязательной предварительной экономической подготовки. Книга хорошо подходит для студентов бакалавриата, лишь начинающих изучать прикладную экономику или государственную политику. Многие источники, предложенные в списках литературы для самостоятельного чтения, содержат более формализованный анализ проблем и предлагают строгие доказательства тех утверждений, что изложены в тексте учебника. Наш опыт также показал, что книга полезна для студентов, изучающих социальную политику, социологию и политологию и желающих понять, каковы основания для государственного вмешательства в том или ином случае в изучаемых ими областях. Обобщая, можно сказать, что книга будет полезна всем, кто интересуется государственной политикой и не имеет при этом серьезной экономической подготовки, кто хочет узнать, как экономическая наука помогает в понимании тех социальных проблем, с которыми мы сталкиваемся повседневно.

Проблемные области

Мы назвали все проблемы, обсуждаемые в этой книге, социальными, чтобы отделить их от более привычных экономических проблем (таких как инфляция, безработица и экономический рост), которым обычно посвящают учебные тексты вводного уровня. Мы не станем всерьез защищать такую типологию – ведь все проблемы, с которыми сталкивается общество, в том числе и экономические, есть по определению социальные проблемы. Однако мы видим, что выделение социальных проблем в качестве отдельного объекта анализа соответствует широко распространенным в обществе представлениям.

Мы хотим также подчеркнуть отличие тех социальных проблем, что обсуждаются в этой книге, от традиционного предмета изучения в университетских курсах социальной политики. Многие из рассматриваемых нами вопросов действительно составляют ядро стандартных курсов социальной политики (здравоохранение, образование, жилье, пенсии, бедность и социальная помощь), но мы обсуждаем также перегруженность дорог и изменение климата. Эти две проблемы редко затрагиваются в стандартных курсах социальной политики, однако становятся в последние годы все более насущными для современных обществ.

По сравнению с предыдущим изданием книги несколько глав, в частности о пенсиях и изменении климата, написаны заново; все остальные главы в значительной степени дополнены, с тем чтобы отразить и те изменения, что произошли в исследуемых областях, и новые результаты экономического анализа. Осталось неизменным по сравнению с более ранними изданиями книги применение единого аналитического подхода и структура изложения в отношении всех изучаемых проблем.

Структура книги и аналитический подход

В процессе преподавания социальных проблем на вводном уровне мы все сталкивались с определенными трудностями. В частности, мы обнаружили, что у студентов часто отсутствуют изначальные системные представления, которые позволили бы как-то упорядочить те разнообразные вопросы, что возникают у них по ходу изучения предмета. Поэтому мы уверены, что нужно использовать единый последовательный подход к анализу разнообразных проблем. В этом главная особенность книги: она представляет не серию отдельных эссе на разные темы и не беглый анализ «отдельных экономических аспектов» каждой проблемы, но задает единую систематическую основу для последовательного изучения всех проблем социальной политики.

В самом общем виде каждая глава состоит из трех основных разделов.

Прежде всего мы задаемся вопросом, какие цели ставит перед собой общество в рассматриваемой области социальной политики. В большинстве случаев мы приходим к выводу, что все эти цели могут быть объединены в две большие группы: достижение эффективности и справедливости. Эффективность означает предоставление людям таких объемов жилья, образовательных услуг, медицинской помощи и т. п., которые позволят получить максимальную чистую выгоду общества. Вопросы справедливости возникают при определении того способа, с помощью которого эти блага распределяются между членами общества. Однако, хотя мы концентрируем внимание на эффективности и справедливости, у общества могут быть и другие цели. Например, в некоторых главах книги мы затрагиваем такие вопросы, как расширение потребительского выбора и формирование «чувства сообщества» или альтруизма. Подобные цели тоже могут возникать в отдельных областях социальной политики. Определив таким образом цели общества, мы можем сказать, что социальная проблема существует там и тогда, где и когда существующая система не позволяет достичь этих целей.

Следующий вопрос, который следует задать: насколько частный рынок – главный механизм предоставления товаров и услуг, с которым мы сталкиваемся каждый день, – справляется с достижением обозначенных целей. В некоторых из областей, которые мы рассматриваем, действительно в основном работают рыночные механизмы (например, в сфере жилья), но в остальных рынок был или замещен, или строго ограничен (например, в области образования и здравоохранения). Соответственно вторая часть каждой главы посвящена аргументам за и против использования рыночной системы как средства размещения производства и распределения благ в рассматриваемой области.

Затем с учетом определенных несовершенств рынка в третьей части каждой главы мы рассматриваем желательность или нежелательность государственного вмешательства. И хотя мы описываем многочисленные формы государственной политики, начиная с минимального вмешательства в действие рыночного механизма и заканчивая его полным замещением, мы показываем, что все они могут быть отнесены к одной из трех общих категорий: непосредственное предоставление услуг государством, налоговая политика или субсидии и административное регулирование. Однако, как показано в книге, любая форма государственной политики должна тестироваться с точки зрения достижения эффективности и равенства, так же как это делается в отношении рыночного механизма.

Те, кто знаком с более ранними изданиями этой книги, найдут в нынешнем тексте больше информации о современном состоянии дел и практических решениях, уже принятых в отдельных областях социальной политики. Здесь мы больше внимания уделяем не дискуссиям о потенциально возможных «рыночных» решениях, а оценкам реализованной политики и «провалам государства». Такой подход отражает изменения, происходящие в экономической науке. В последние годы значительное развитие получил экономический анализ государственной политики, показывающий, что государство, как и рынки, может потерпеть неудачу в достижении социальных целей эффективности и справедливости. И хотя теория провалов государства еще не так хорошо развита, как теория рыночных провалов, мы попытались представить соответствующие аргументы. Кроме того, в последние годы наблюдался переход к более активному использованию рыночных инструментов в таких сферах, как образование и здравоохранение. На протяжении всей книги мы подчеркиваем, что задача аналитика не в том, чтобы противопоставлять одну идеальную систему (рыночную или нерыночную) другой, но скорее в сравнении двух или более несовершенных систем в поисках «наименьшего зла».

Первая и последняя главы книги имеют другую структуру, так как они не касаются конкретных проблемных областей социальной политики; тем не менее они составляют неотъемлемую часть текста с точки зрения единого аналитического подхода. Мы полагаем, что прежде чем студенты начнут изучать отдельные социальные проблемы, им нужно сначала в принципе понять, в чем состоят цели общества и как они соотносятся с работой рыночного механизма. Мы попытались представить необходимый для этого материал в первой главе. Студентам будет полезно просмотреть ее перед тем, как начинать читать любую другую главу, посвященную интересующей их проблеме. Последняя, десятая, глава – это попытка связать воедино материал всей книги. В контексте общей дискуссии о выгодах и издержках рыночного механизма и государственной политики мы привлекаем внимание к некоторым моментам, единым для всех изучаемых проблемных областей, и к более широкому кругу возникающих в этой связи вопросов. Текст последней главы также отличается от предыдущих изданий: он включает более подробное обсуждение современной теории провалов государства, аналогов которому пока, насколько нам известно, нет в других учебных текстах.

Мы убеждены, что формат этой книги имеет два преимущества. Во-первых, она отличается единой структурой изложения материала, что, как подчеркивалось выше, важно для студентов, чтобы хорошо понять универсальность самого экономического подхода, а также специфику изучаемых проблем. Во-вторых, такой формат дал нам возможность отразить фактически все достижения экономического анализа в избранных областях социальной политики. Дебаты экономистов в основном концентрируются на вопросах рыночного или нерыночного размещения ресурсов в социальной сфере. Однако аргументы как за, так и против рыночного механизма представлены в бесчисленном количестве журнальных статей и книг. Собрав воедино разрозненные составляющие этих дискуссий, мы обобщили их на уровне вводного учебного текста в контексте наиболее важных для общества социальных проблем. Надеемся, что нам удалось сделать систематический обзор критики рыночных и нерыночных систем доступным для широкого читателя.

Глава 1

Цели общества и распределение ресурсов

В этой главе представлена общая схема, которая затем используется во всех последующих главах для анализа отдельных социальных проблем. Читатели, изучавшие ранее экономическую науку, обнаружат некоторые знакомые им разделы (такие как теория спроса и предложения), но скорее всего они не встречались с этими понятиями в рамках той более общей схемы анализа, что представлена здесь. Дело в том, что нам приходится объяснять на вводном уровне, как соотносятся цели общества и способ размещения ресурсов, известный как рыночная система. Для этого требуется знание достаточно сложных теоретических понятий, поэтому обычно в учебниках по экономике обсуждение подобных вопросов начинается только на промежуточном или даже продвинутом уровне. Однако изучение социальных проблем становится проще, если студенты заранее имеют определенные представления о соотношении общественных целей и рыночного механизма, действующего в экономике. Более того, мы считаем возможным обеспечить приемлемую точность теоретического изложения и в то же время донести главные выводы до более широкой аудитории.

Соответственно эта глава построена следующим образом. После краткого обсуждения концепций ограниченности ресурсов и выбора мы переходим к определению целей общества в отношении экономической деятельности. Первая цель – выбор такого объема выпуска всех товаров и услуг, который обеспечит максимально возможный уровень экономического благосостояния. Мы называем это эффективным уровнем выпуска. Другая важная цель – распределение произведенных товаров и услуг между членами общества таким способом, который признается справедливым. Мы называем это целью достижения справедливости. Наконец мы предполагаем, что есть и другие цели в области социальной политики, которые могут включать стремление к сохранению индивидуальной свободы, поощрение альтруизма и связанное с этим развитие гражданской или общественной солидарности. Рассмотрев эти цели, мы далее объясняем, как частная фирма или рыночная система организует экономическую деятельность, и рассматриваем вопрос о том, в какой степени эта система способна реализовать обозначенные цели.

Ограниченность ресурсов и выбор

Экономика – наука о том, каким образом использовать ограниченные ресурсы, чтобы произвести товары и услуги, необходимые для удовлетворения наших материальных потребностей. Поскольку люди удовлетворяют свои нужды, потребляя товары и услуги, мы можем сказать, что эти материальные блага приносят экономические выгоды. Более того, величина получаемых выгод скорее всего будет увеличиваться, если объем товаров и услуг, доступных для потребления, возрастает. Так, увеличение площади жилищного фонда, улучшение качества образования и медицинской помощи приведут к росту экономических выгод. Но, к сожалению, все ресурсы – труд, земля и капитал, которые используются для производства материальных благ, не безграничны, и мы не можем надеяться произвести столько, чтобы полностью удовлетворить все наши нужды. Ограниченность ресурсов в сравнении с нашими потребностями неизбежно приводит к необходимости выбора: какие блага и в каких количествах производить.

Таким образом, производство отдельного взятого блага всегда имеет издержки в форме другого блага, которое могло бы быть произведено с помощью тех же ресурсов. Например, рабочее время или оборудование, которое использовано для производства автомобиля, уже не может быть задействовано в строительстве школы или больницы. Поскольку издержки производства товара всегда можно представить в терминах других товаров или услуг, которые могли бы быть произведены с использованием тех же ресурсов, экономисты предложили определение «альтернативные издержки» (или альтернативная стоимость). Возвращаясь к нашему примеру: альтернативные издержки выпуска автомобилей – это упущенная возможность построить больницу.

Во многих ситуациях рыночная цена, по которой покупаются ресурсы, отражает их альтернативную стоимость. Следовательно, мы можем ожидать, что цена, которую платит больница за услуги сантехников или столяров, будет совпадать с альтернативной ценой, которую платит за те же услуги строительная фирма. Но рыночная цена не всегда отражает альтернативную стоимость. В ситуации, когда ресурсы общества задействованы не полностью, решение о привлечении дополнительных ресурсов, допустим, к предоставлению медицинской помощи не обязательно означает сокращение доступных ресурсов в других сферах деятельности. Поэтому если в экономике есть безработные или незагруженные машины и оборудование и принимается решение вовлечь их в производственный процесс, то альтернативная стоимость таких ресурсов равна нулю (ведь в противном случае они ничего не производили), притом что рыночная цена почти наверняка будет положительной. Концепцию альтернативной стоимости всегда надо держать в уме, когда мы обсуждаем те или иные вопросы, связанные с ценой производственных ресурсов.

Эффективность

Определяя объем каждого материального блага, которое нужно произвести, мы должны принимать во внимание, как меняются выгоды и издержки для каждого уровня выпуска. Проще говоря, выгоды желательны, а издержек следует по возможности избегать, поэтому кажется логичным выбрать такой уровень выпуска, при котором наблюдается максимальное превышение суммарных выгод над суммарными издержками, т. е. достигаются наибольшие чистые выгоды. Когда общество выбрало именно такой уровень выпуска и распределило свои ресурсы соответственно, можно говорить об эффективном распределении (или аллокации) ресурсов или, иначе, об эффективном уровне выпуска. В следующих двух разделах мы изучим более подробно уровень выпуска, удовлетворяющий этому условию, рассматривая, как меняются выгоды и издержки, возникающие в результате производства и потребления обычных благ – яблок. Яблоки были выбраны в качестве примера для иллюстрации, поскольку это простой и всем хорошо знакомый продукт. Как мы покажем далее в этой книге, те же аргументы могут быть использованы в отношении практически любых материальных благ и услуг.

Выгоды потребителя

Если мы рассмотрим типичного потребителя, то, вероятно, обнаружим, что совокупные выгоды (total benefit – tb), которые он получает от поедания яблок, будут меняться в зависимости от того, сколько всего съедено. В общем случае можно ожидать, что tb будет увеличиваться с ростом потребления. Однако посмотрим более внимательно, как увеличиваются выгоды, а именно рассмотрим выгоду, получаемую от потребления отдельно взятого яблока. Вероятнее всего, ее величина будет зависеть от того, сколько яблок уже было съедено перед этим. Если раньше у человека совсем не было яблок, то он получит значительное удовольствие, съев первое яблоко. Но по мере того как объем потребления возрастает, он получает все меньше удовольствия от каждого дополнительного яблока. В целом мы можем ожидать, что выгоды от каждого дополнительного яблока становятся все меньше, так как первоочередные потребности уже удовлетворены. Следовательно, каждое дополнительное яблоко приносит меньшую выгоду, чем предыдущее.

Если мы определим последнее съеденное яблоко как предельную единицу, мы можем сказать, что выгода, полученная от предельной единицы, т. е. предельная выгода (marginal benefit – mb), снижается по мере увеличения объема потребляемых яблок. Обратим внимание, что снижение предельной выгоды вовсе не означает, что потребитель в принципе не получает положительной выгоды от последней единицы потребления; это лишь означает, что эта выгода ниже, чем от предыдущей единицы.

Теперь мы можем распространить результаты анализа индивидуального потребления на общество в целом. Если мы определим выгоды общества как сумму выгод, полученных каждым потребителем яблок, мы можем суммировать величины tb отдельных потребителей и получим совокупные общественные выгоды (total social benefits – tsb). Аналогичным образом можно сложить все величины mb для отдельных потребителей и получить предельные общественные выгоды (marginal social benefits – msb), т. е. увеличение tsb, которое происходит в результате прироста потребления всех членов общества на одну дополнительную единицу. (Обратим внимание: такой процесс суммирования предполагает, что мы действительно можем складывать объемы выгод, полученных разными потребителями. Обычно для простоты выгоды, которые очевидно субъективны, измеряют в денежном выражении. Однако, как мы увидим далее, подобная процедура может вызвать значительные трудности – особенно в тех областях, которых касается эта книга.)

Когда мы рассматриваем общественное потребление яблок, нас скорее будет интересовать, какова величина msb от увеличения потребления на тонны, а не на одно-единственное яблоко; но хотя масштабы анализа отличаются от того, что проводился в отношении отдельного потребителя, общие принципы не меняются. В частности, если мы ожидаем, что mb снижается с ростом объема потребления, то же будет верно и в отношении msb. Общество также будет получать последовательно все меньше выгод от дополнительных единиц потребления по мере роста объема яблок. Это явление отражено на рис. 1.1.

На рис. 1.1, а представлен график, по горизонтальной оси которого откладываются объемы потребляемых обществом яблок (в тысячах тонн в неделю), а по вертикальной – совокупные общественные выгоды – tsb (в фунтах стерлингов). Кривая tsb показывает, что с ростом объема потребления совокупные общественные выгоды тоже увеличиваются, но их рост замедляется по мере достижения определенного уровня потребления. Например, сравните приращение выгод при переходе из точки 40 тыс. т в точку 60 тыс. т и при переходе из точки 120 тыс. т в точку 140 тыс. т. Полученные приращения tsb есть не что иное, как величины msb при разных объемах потребления. График msb, соответствующий заданной кривой tsb, представлен на рис. 1.1, б. Здесь по вертикальной оси откладываются значения предельной общественной выгоды msb, тогда как по горизонтальной – по-прежнему объемы потребления яблок. Кривая msb имеет отрицательный наклон, что показывает сокращение предельных общественных выгод по мере роста объемов общественного потребления.

Издержки производства

Теперь рассмотрим издержки, связанные с производством яблок, т. е. затраты земли, труда и капитала, которые для этого используются. Реальная производственная цепочка для такого, казалось бы, обыкновенного продукта питания, как яблоко, на деле достаточно сложна и тянется от фермера, его оборудования и наемных работников, которые выращивают урожай, включая процесс транспортировки, вплоть до упаковки и маркетинга в розничной торговле. Мы не собираемся заниматься детальным анализом всех видов издержек, но постараемся сделать некоторые общие заключения относительно того, как должны меняться издержки производства по мере роста выпуска.

Если рассматривать типичного производителя яблок, можно ожидать, что его издержки производства будут возрастать с расширением выпуска, так как ему потребуется привлекать дополнительные ресурсы. Следовательно, совокупные издержки (total cost – tc) будут расти с ростом объемов производства. Но как будут меняться издержки производства дополнительной единицы продукции – предельные издержки (marginal cost – mc) – по мере увеличения выпуска? Многочисленные исследования экономистов показали, что в относительно коротком периоде, хотя mc может сначала снижаться с ростом объемов производства, существует уровень выпуска, по достижении которого становится в дальнейшем все труднее расширять производство без значительных дополнительных издержек в расчете на каждую единицу продукции. Этот феномен широко известен как сокращение отдачи ресурсов. Он обусловлен такими факторами, как необходимость платить более высокую зарплату, чтобы заставить людей работать сверхурочно, и покупать новое оборудование или задействовать старое, менее эффективное, когда выпуск продукции растет. Следовательно, по мере роста производства мы можем ожидать роста предельных издержек.

Теперь аналогично тому, как мы поступали в отношении выгод отдельных потребителей, мы можем суммировать величины совокупных издержек tc отдельных производителей, чтобы получить совокупные издержки отрасли. Более того, если мы предположим, что все расходы на производство яблок целиком несет одна отрасль, то ее издержки фактически будут представлять совокупные общественные издержки (total social cost – tsc). Точно так же значения mc отдельных производителей могут быть суммированы для получения величины предельных общественных издержек (marginal social cost – msc), соответствующей каждому уровню выпуска. Кривая tsc на рис. 1.1, а показывает, как совокупные общественные издержки будут возрастать с увеличением объема выпуска, а кривая msc на рис. 1.1, б описывает соответствующую динамику предельных общественных издержек.

Рис. 1.1. Выгоды и издержки производства яблок

Эффективный уровень производства

Зная, как изменяются общественные выгоды и общественные издержки с ростом потребления и производства яблок, мы можем теперь определить уровень выпуска, при котором tsb сильнее всего превышает tsc, т. е. достигается максимальная величина чистых общественных выгод. Это и будет эффективный уровень выпуска. Его легко идентифицировать с помощью того же рис. 1.1, а. Уровень выпуска, при котором кривая tsb удалена от кривой tsc на максимальное расстояние, равен 100 т в неделю. При любом другом уровне выпуска превышение tsb над tsc будет меньшим. Глядя на рис. 1.1, б, можно увидеть, что точка максимума чистых выгод общества соответствует также равенству предельных общественных выгод и предельных общественных издержек: msb = msc. Если подумать, это и понятно: до тех пор пока для общества предельные выгоды потребления превышают предельные издержки производства яблок, общество будет выигрывать от роста производства, поскольку каждая дополнительная единица будет добавлять больше к выгодам, чем к издержкам. И наоборот, если msc больше msb, общество выиграет от сокращения потребления яблок, потому что в такой ситуации последняя произведенная единица продукции увеличивает издержки сильнее, чем выгоды. И только в той точке, где msb = msc, уже невозможно увеличить чистые общественные выгоды, изменив уровень производства. Следовательно, можно по-другому определить эффективный уровень общественного производства: это такой объем выпуска, при котором предельные общественные выгоды равны предельным общественным издержкам.

Как уже говорилось, подобный анализ эффективного уровня производства применим не только к яблокам, но и к любым другим товарам и услугам. Следовательно, мы можем определить общественно-эффективный объем производства автомобилей, медицинской помощи, образовательных и жилищных услуг или любого другого материального блага точно таким же способом. Общественная эффективность достигается, когда производство каждого товара или услуги находится на эффективном уровне. В такой ситуации невозможно увеличить чистые выгоды общества, перераспределяя ресурсы из одной сферы производства в другую, поскольку перераспределение приведет к сокращению выпуска в одной отрасли (и, значит, к отклонению от эффективного уровня производства) и увеличению выпуска в другой (что также означает отклонение от эффективного уровня производства).

Таким образом, утверждение о том, что эффективная аллокация ресурсов достигнута, имеет весьма серьезные последствия, ведь это значит, что чистые выгоды общества уже не могут быть увеличены посредством перераспределения ресурсов и (или) реорганизации производства. Эффективное размещение ресурсов действительно становится важной целью, к которой должна стремиться любая экономическая система. Однако такая цель не может быть единственной. Необходимо подчеркнуть, что эффективная система вовсе не обязательно оказывается справедливой. На первый взгляд такое утверждение может показаться странным, ведь мы определяли эффективность как достижение максимальных чистых выгод общества. Отсюда можно сделать вывод, что система будет справедливой, потому что общество, где существует высокий уровень неравенства доходов (где, например, «роллс-ройсы» соседствуют с нищетой) вряд ли сможет произвести максимальные выгоды для всех своих членов. Однако подобное заключение основано на неправильном понимании максимальных чистых выгод. Речь идет фактически о суммарных выгодах всего общества при заданном распределении доходов; как именно складывается это распределение, какая часть суммарных выгод достается тем или иным членам общества – неизвестно. Наоборот, понятие справедливости не имеет ничего общего с критерием эффективности, как его обычно понимают экономисты. Дальше мы увидим, почему это так.

Справедливость

Различие между эффективностью и справедливостью лучше всего пояснить на примере. Предположим, общество состоит из двух человек – Адама и Евы, которые производят и потребляют яблоки. Пусть у Адама и Евы есть разные варианты организации работы и досуга, но объем производства яблок, при котором достигается максимальная совокупная выгода, равен 10 кг в неделю. Следовательно, в соответствии с данными ранее определениями мы можем сказать, что такая система организации труда, которая позволит произвести 10 кг яблок в неделю, есть эффективная система. Далее, есть разные способы разделить эти 10 кг между Адамом и Евой. Например, каждый может получить по 5 кг, или Ева получит 6 кг, а Адам – 4 кг, или Адам – 10 кг, а Ева – ничего. Существует множество возможных комбинаций такого распределения, и все они предполагают эффективный уровень производства, однако мы едва ли можем признать все варианты справедливыми. Распределение яблок между Адамом и Евой – вопрос справедливости, и он должен рассматриваться отдельно от вопроса эффективности.

Различие понятий эффективности и справедливости иллюстрирует рис. 1.2. По вертикальной оси откладывается потребление яблок Адамом, а по горизонтальной – Евой. Прямая линия UU' называется границей потребительских возможностей, так как она показывает все максимально возможные комбинации потребления (а значит, выгод) Адама и Евы. Например, в точке А они оба получают по 5 кг, а в точке В Ева получает 8 кг, тогда как Адам – всего 2 кг. Тогда очевидно, что любая комбинация, такая как С (где оба получают по 4 кг и еще 2 кг остаются нераспределенными), оказывается неэффективной, так как из этой точки можно перейти на границу, улучшив положение и Адама, и Евы. Сказанное верно в отношении любой другой комбинации, расположенной ниже границы: всегда будет возможность улучшить положение хотя бы одного члена общества, не ухудшив положение другого. И только когда комбинация потребления Адама и Евы попадает на границу, мы получаем эффективное решение.

Рис. 1.2. Эффективность и справедливость

Но тот факт, что выбранное решение является эффективным, вовсе не обязательно означает, что оно справедливо. Многие из комбинаций, лежащих на границе потребительских возможностей, отражают крайне неравномерное распределение. Решение о справедливости тех или иных комбинаций потребления будет зависеть от этических взглядов на то, как должны быть распределены яблоки (или выгоды) между Адамом и Евой. Именно из-за того, что при изучении проблем справедливости приходится полагаться на субъективные суждения о «правильном» распределении выгод между членами общества, многие экономисты принципиально считают, что справедливость не может быть объектом экономического анализа. Они утверждают, что не лучше других людей подготовлены к тому, чтобы решать вопросы распределения. И потому концентрируют все свое внимание на вопросах эффективности (якобы не подразумевающих ценностных суждений), а проблемы распределения и справедливости оставляют политикам.

Однако стоит с осторожностью относиться к заявлениям о беспристрастной (и значит, наилучшей?) социальной науке. Те, кто рекомендует следовать критерию эффективности, полагают, что это лишь технический вопрос, но они, видимо, не осознают (или не признают), что априори согласились с существующим распределением доходов в обществе, что само по себе уже является ценностным суждением. На самом деле, принципиальное различие целей эффективности и справедливости – в терминах зависимости от ценностных ориентаций – в том, что среди экономистов достигнут больший консенсус по вопросу о том, что есть эффективность, чем по вопросу о справедливости. Однако это лишь различия в степени согласия, но не по существу.

В этой книге мы придерживаемся точки зрения, что методы экономического анализа могут использоваться для оценки альтернативных способов экономической организации в терминах достижения эффективности и справедливости, а также других возможных целей, таких как поощрение альтруизма и общественной солидарности. Более того, хотя мы будем постоянно различать процесс целеполагания, который неизбежно ценностно ориентирован, и методы достижения целей, обычно не связанные с ценностными суждениями, стоит отметить, что экономические обоснования могут на самом деле помочь и в более точном определении целей.

Чтобы проиллюстрировать последнее положение, рассмотрим две интерпретации справедливости, которые часто ассоциируют с теми сферами социальной политики, что изучаются в этой книге. Одна из них – концепция полного равенства: каждый член общества должен получать одинаковую медицинскую помощь при наличии аналогичных заболеваний, одинаковый уровень образования при равных способностях к обучению и т. п. Другая интерпретация дается в терминах минимальных стандартов: ни один человек не должен иметь доход или уровень потребления ниже определенного обществом минимального уровня. То есть каждая семья должна иметь пристойное жилье с базовыми удобствами, хотя отдельные семьи будут иметь жилье лучше, чем другие; каждый, кому требуется лечение, должен получить хотя бы минимальный объем медицинской помощи и т. д.

Рис. 1.3. Определения справедливости: полное равенство и минимальный стандарт потребления

Специфицированные таким образом цели справедливости могут быть проиллюстрированы на том же примере Адама и Евы, что мы использовали ранее. На рис. 1.3 появилась линия 0Е, выходящая из начала координат под углом 45°, которая показывает, как разные объемы яблок могут быть распределены поровну между Адамом и Евой, и, значит, обозначает варианты распределения, удовлетворяющие критерию полного равенства. Если общий объем яблок равен 10 кг, точка пересечения прямой 0Е и границы потребительских возможностей, очевидно, удовлетворяет и критерию эффективности, и критерию справедливости – каждый получает по 5 кг яблок. С другой стороны, можно предположить, что в этом обществе, состоящем из двух человек, было достигнуто соглашение о минимальном объеме потребления яблок на уровне 2 кг, ниже которого в принципе не должен опускаться уровень потребления. Такая цель, сформулированная в виде минимального стандарта, отражена на графике двумя линиями – MAM'A и MEM'E- Они показывают, что только те комбинации потребления Адама и Евы, которые лежат к северо-востоку от точки пересечения этих линий, будут удовлетворять требованиям минимального стандарта. И в совокупности с линией потребительских возможностей UU', задающей суммарный объем потребления на уровне 10 кг, линии MAM'A и MEM'E определяют набор возможных комбинаций распределения, которые удовлетворяют требованиям эффективности и справедливости одновременно.

Компромисс общественных целей

Нужно отметить еще один важный аспект, касающийся соотношения целей эффективности и справедливости, также как и других возможных целей общества. В том примере, что использовался выше, мы предполагали, что распределение яблок между Адамом и Евой и общее количество яблок независимы друг от друга, иными словами, распределение яблок не оказывает влияния на объем их производства. Однако это не обязательно так. Предположим, что Ева выполняет большую часть работы, связанной с выращиванием яблок. Если она знает, что некоторые или даже все яблоки, которые она выращивает, достанутся Адаму, она, вероятнее всего, не захочет работать так усердно и объем производства может сократиться. Чистые общественные выгоды производства яблок тогда тоже сократятся, и, следовательно, эффективность снизится. Обобщая этот пример, надо сказать, что в реальном мире, где объемы производимой продукции часто зависят от того вознаграждения, что получают работники, всегда может возникнуть компромисс между эффективностью и справедливостью; если преследовать без оглядки лишь одну из этих целей, то другая может быть не достигнута, и наоборот.

Многим трудно признать тот факт, что цели общества могут быть противоречивыми. Частично это объясняется тем, что социальные цели имеют ценностную ориентацию, а идею компромисса между разными ценностями всегда нелегко принять. Но как бы то ни было, подобные компромиссы – неизбежный факт экономической и социальной действительности, и это приходится признать. Маловероятно, чтобы какое-то общество могло полностью реализовать все свои цели, а значит, вряд ли найдется совершенный способ распределения ресурсов.

Другие цели общества

Поскольку эта книга посвящена экономическому анализу социальных проблем, наше внимание в основном сконцентрировано на двух целях общества, которые традиционно рассматриваются экономистами: это цели эффективности и справедливости. Однако у общества могут быть и другие важные задачи. Прежде всего речь идет о свободе: политические свободы, свобода перемещения, свобода в рамках закона – это все различные аспекты свободы, так или иначе связанные с проблемами, обсуждаемыми в этой книге.

Другая цель, которую может ставить перед собой общество и которая особенно важна в контексте обсуждаемых нами социальных проблем, – развитие альтруизма и продвижение идеи «сообщества», «гражданства» или, как больше принято говорить в континентальной Европе, «общественной солидарности». Поведение человека в основном определяется его собственными интересами или интересами его родных и друзей. Однако большинство людей осознает, что действовать в интересах других членов общества, не ожидая за это вознаграждения, – достойное поведение. Военные герои или спасатели, рискующие жизнью, доноры, сдающие кровь, меценаты, жертвующие средства в пользу благотворительных фондов, – все они заслуживают уважение общества, основанное на понимании того, что нужно время от времени забывать о собственных интересах и думать о других. Есть мнение, что общество должно стремиться к такой системе экономической организации, в которой возможности для альтруистического поведения расширяются, чтобы «дух сообщества» дополнял действия индивидов, продиктованные их собственными интересами.

Здесь вновь нужно подчеркнуть, что одновременное достижение всех этих целей может оказаться невозможным. Общество, в котором широко распространены индивидуальные свободы, вероятно, не будет характеризоваться высоким уровнем сплоченности и равенства. Любое решение общества относительно «наилучшего возможного» распределения ресурсов скорее всего столкнется с компромиссом: более полная реализация одной заявленной цели не дает достичь другой.

Рыночная система

Как подчеркивалось выше, там, где существует ограниченность ресурсов, общество всегда сталкивается с проблемой выбора. На протяжении всей истории человечества отдельные общества всегда использовали те или иные механизмы реализации выбора. Например, в первобытных обществах совет старейшин решал, какие растения выращивать или собирать, на каких животных охотиться. Старейшины также распределяли задания между членами общины и решали, кому сколько пищи должно в результате достаться. Феодальные сообщества оперировали похожей (хотя и несколько более сложной) системой централизованного управления.

Вплоть до конца 1980-х годов в мире действовали две доминирующие системы, по-разному решавшие вопросы распределения ресурсов. С одной стороны, существовали так называемые командные, или плановые, экономики Восточной Европы, Советского Союза, Китая, Кубы и Северной Кореи, где главную роль играл процесс административного планирования производства под руководством назначаемых государством функционеров. В этих странах основные средства производства находились в государственной собственности, и решения о том, какие блага, в каком количестве производить и как их распределять, принимались бюрократами от государства. Экономические системы отдельных стран внутри этой группы могли отличаться друг от друга, особенно в отношении уровня децентрализации, который считался допустимым, однако все они – в большей или меньшей степени – опирались на государственные решения как способ координации экономической деятельности. Однако почти все названные страны уже ликвидировали командные системы (исключение на момент написания этой книги составляли лишь две из них – Куба и Северная Корея). Вместо этого они приняли механизм аллокации ресурсов, который доминирует в экономиках Северной Америки, Западной Европы, Австралии и Японии, а также новых промышленных стран, таких как Тайвань, Сингапур, Таиланд и Малайзия: рынок или систему свободного предпринимательства. Это такая форма экономической организации общества, в рамках которой большинство аллокационных решений складывается в результате некоординированных действий многочисленных индивидов и частных фирм. Роль координатора экономической деятельности в этих странах выполняют цены – цены факторов производства (труда, земли и капитала) и произведенных товаров и услуг. Отдельные группы экономических агентов реагируют на цены и меняют свое поведение, в результате чего так или иначе меняется экономическая активность.

Поскольку сегодня рыночная система доминирует во всем мире как механизм экономической организации общества, мы сфокусируем внимание на том, как она действует (или должна действовать), особенно в тех сферах, где возникают социальные проблемы. Оставшаяся часть этой главы в основном посвящена некоторым наиболее существенным элементам рыночной системы.

Мы будем использовать далее в иллюстративных целях все тот же пример с яблоками. Как и в случае с другими товарами, будем различать тех людей, которые покупают и едят яблоки (это потребители), и тех, кто их выращивает на продажу (это производители). Обычно потребители представляют частные домохозяйства, тогда как производители организованы в отдельные группы, известные как фирмы. Конечно, один и тот же человек может быть и потребителем, и производителем в разное время, названные категории скорее объясняют, какие действия выполняет человек, играя ту или иную роль. Глядя на каждую из этих двух групп по очереди, мы можем увидеть, как их отдельные, на первый взгляд некоординированные действия объединяются рыночной системой.

Потребительский спрос

Каждый человек имеет свой набор вкусов или предпочтений, которые определяют, помимо прочего, сколько яблок он хотел бы съесть. Однако само по себе предпочтение данного товара становится спросом только тогда, когда потребитель готов и способен заплатить за него. Значит, цена яблок и объем располагаемого индивидуального дохода также будут определять объем спроса наряду с предпочтениями потребителя. Кроме того, объем спроса на яблоки может зависеть и от цены других товаров, например груш.

Рис. 1.4. Спрос и предложение яблок:

а – спрос на яблоки; б – предложение яблок; в – равновесный уровень выпуска и цены

Сконцентрируем внимание на том, как меняется спрос на яблоки с изменением их цены, полагая все остальные факторы неизменными. Интуитивно понятно, что спрос отдельного потребителя будет расти по мере того, как цена яблок снижается, т. е. если яблоки становятся дешевле, человек будет готов купить больше. Если мы суммируем объемы индивидуального спроса всех потребителей при каждом заданном уровне цены, можно увидеть, сколько яблок требуется в экономике в целом при каждом уровне цены. Эта зависимость представлена рыночной кривой спроса на рис. 1.4, а. На этом графике по вертикальной оси откладывается цена за 250 г яблок (в пенсах), а по горизонтальной – их требуемое количество (в тысячах тонн). Кривая спроса имеет отрицательный наклон, показывая, что объем спроса растет по мере падения цены. Так, при цене 70 пенсов за 250 г яблок объем спроса будет равен 100 тыс. т, а при цене 50 пенсов за 250 г – 150 тыс. т. Далее мы покажем, как меняется это соотношение объема и цены яблок, если меняются другие факторы спроса (например, доход), но сначала посмотрим, при каких условиях будет существовать предложение яблок на рынке.

Предложение производителя

Мы упомянули выше, что производство в экономике осуществляется фирмами. Они могут иметь разные цели деятельности, определяющие условия производства и продажи товаров на рынке. Многие экономисты изучали цели фирм как с теоретической точки зрения, так и на основе эмпирического анализа. Одни утверждают, что фирмы стремятся к максимизации прибыли, другие говорят, что фирмы стараются максимизировать объемы продаж. Однако есть и те, кто считает, что фирмы вовсе не преследуют целей максимизации, но предпочитают спокойное существование без острой конкуренции. Это достаточно сложные теории, и они выходят за рамки этой книги. Мы просто будем далее полагать, что фирма всегда заинтересована получить некоторую прибыль, и так как прибыль, полученная на каждой тонне яблок, есть разница между ценой продажи и издержками производства, объем яблок, который фирма готова продать, будет зависеть от цены за грамм товара и от издержек производства каждого следующего грамма товара.

По мере того как цена растет (и при прочих равных условиях) фирма сначала получает все большую прибыль от каждой проданной единицы товара и, следовательно, вероятнее всего решит расширять производство. Однако, как мы уже отмечали, с ростом выпуска производство может становиться дороже, если его уровень превышает запланированный. (Это особенно вероятно в случае с сельским хозяйством, где невозможно значительно увеличить производство в краткосрочном периоде, но, в принципе, верно и в отношении большинства других товаров и сфер деятельности.) Тогда издержки производства возрастают из-за необходимости платить сверхурочные работникам и использовать старое, менее эффективное оборудование в дополнение к тому, что действует в нормальном режиме. Следовательно, фирмам нужны будут более высокие цены на их продукцию, чтобы компенсировать расширение производства.

Складывая объемы продукции, которые каждая отдельная фирма готова произвести при той или другой цене, мы увидим, какое количество товара будет поставлять вся отрасль при разных ценах. Эта зависимость, известная как кривая отраслевого предложения, представлена на рис. 1.4, б. Кривая имеет положительный наклон, отражающий тот факт, что с ростом цены рынок будет предлагать все большее количество яблок.

Рыночный уровень цены и выпуска

Итак, мы установили соотношения между объемами яблок, которые будут требоваться и предлагаться при каждом заданном уровне цены. Комбинируя две кривые – спроса и предложения, мы сможем теперь увидеть, сколько товара на самом деле покупается и продается и по какой цене. Это хорошо видно на рис. 1.4, в, где кривые спроса и предложения показаны одновременно на одном графике. Точка пересечения двух кривых показывает уровень цены и количество яблок, при которых требования потребителей и производителей совпадают. А именно потребители готовы купить 100 тыс. т яблок по цене 70 пенсов за 250 г, а производители готовы выпустить и продать этот же объем и по той же цене. Такая комбинация цены и выпуска, известная как точка равновесия, установится на рынке и будет существовать до тех пор, пока какое-либо внешнее воздействие не изменит ситуацию.

Мы увидим, почему рыночная цена и объем выпуска имеют тенденцию устанавливаться в точке равновесия, если рассмотрим пример отклонения цены, например вверх – до уровня 90 пенсов за 250 г. При такой цене фирмы готовы поставлять на рынок 125 тыс. т яблок, однако потребители готовы купить только 75 тыс. т. Если эта цена сохранится достаточно долго, начнется перепроизводство продукции и затоваривание складов. Единственный способ исправить ситуацию – снизить цену, что будет иметь двойной эффект: увеличится объем спроса и сократятся производство и новые поставки на рынок. Постепенно разрыв между спросом и предложением будет сокращаться, пока они не сравняются в точке равновесия.

Те же процессы делают невозможным сохранение цены на уровне ниже рыночного. Если, например, цену установить на уровне 50 пенсов за 250 г, потребители будут требовать 150 тыс. т яблок, а производители будут готовы поставлять на рынок только 50 тыс. т. В такой ситуации яблоки начнут пропадать с прилавков сразу после выкладки товара, полки магазинов и склады опустеют. Наиболее внимательные производители скоро заметят, что спрос на их товар остается не до конца удовлетворенным при существующей цене, и поймут, что можно несколько повысить цену на следующую партию товара, обеспечив себе тем самым более высокую прибыль. Цены начнут расти. Эффект снова будет двойным: растущие цены снизят спрос и одновременно станут стимулом для расширения производства. Процесс роста цен закончится только тогда, когда спрос и предложение сравняются, т. е. в точке равновесия.

Таковы основы функционирования рыночной системы: нескоординированные на первый взгляд действия и потенциально конфликтующие интересы потребителей и производителей соединяются воедино в форме их реакции на ценовые сигналы, и таким образом устанавливается рыночный объем выпуска. Для простоты мы ограничили нашу дискуссию примером производства и потребления яблок, но очевидно, те же аргументы можно применить и в отношении любого другого товара. На каждом товарном рынке, будь то яблоки или хлеб, медицинская помощь или жилье, решения относительно уровня выпуска могут приниматься на основе соотношения спроса и предложения. Более того, это относится не только к рынкам потребительских товаров, но и к рынкам факторов производства, таких как труд, капитал и земля. Если взглянуть на численность (т. е. объем) занятых строительных рабочих или юристов и на их зарплату (т. е. цену), можно увидеть, что факторы спроса и предложения часто и здесь играют ключевую роль.

Приведенный выше анализ реакции потребителей и производителей на отклонение рыночных цен от равновесного уровня объясняет, как их действия «толкают» цену к равновесному уровню. Аналогичной реакции со стороны экономических агентов можно ожидать в случае, когда устанавливается новая равновесная комбинация цены и выпуска, если изменение рыночных условий делает существующее равновесие невозможным. Действительно, принято считать, что одна из наиболее важных характеристик рыночной системы как механизма, распределяющего и товары, и ресурсы, – это ее способность быстро и безболезненно приспосабливаться к изменениям. В следующем разделе мы увидим, как это происходит.

Рыночная система: реакция на изменения

Ради последовательности изложения мы попросим у читателя терпения и продолжим наш пример про яблоки. Когда строились кривые на рис. 1.4, мы говорили, что они отражают изменения объемов спроса и предложения в ответ на изменение цены при условии неизменности других факторов, которые могут повлиять на спрос или предложение. Теперь опустим это предположение и посмотрим, что произойдет, если один (или более) из других факторов будет изменяться. Мы рассмотрим один пример изменения фактора спроса и один изменения рыночного предложения.

Сначала обратим внимание на спрос. Предположим, что в силу некоторых причин доходы значительной части населения возросли. Можно ожидать, что часть этих дополнительных доходов будет использована на покупку яблок. В терминах наших графиков возросшее благосостояние общества можно отразить, построив новую кривую спроса правее первоначальной. (Это называется сдвигом кривой спроса.) Так, на рис. 1.5, а кривая D'D' показывает, что при любом уровне цены потребитель будет требовать большего количества яблок при новом уровне дохода, чем требовал раньше. При первоначальной равновесной цене 70 пенсов за 250 г объем спроса установится на более высоком уровне – 150 тыс. т. Однако, поскольку условия производства не изменились, количество товара, предлагаемое фирмами, по-прежнему отражается кривой SS. Значит, при цене 70 пенсов за 250 г они по-прежнему предлагают 100 тыс. т. Таким образом, мы получаем ситуацию, в которой спрос превышает предложение при сложившейся рыночной цене. Тогда, как мы уже видели из предыдущих рассуждений, можно ожидать некоторого роста цены до тех пор, пока не установится новое равновесие. Оно отражено на рис. 1.5, а точкой пересечения кривых D'D' и SS, в которой цена равна 90 пенсов за 250 г, а объем – 125 тыс. т. Повышение цены на 20 пенсов побудило производителей выпустить больше товара и одновременно ликвидировало часть избыточного спроса, существовавшего при прежней равновесной цене.

Рис. 1.5. Реакция рыночного равновесия на изменения: а – спроса; б – предложения

Теперь посмотрим, какие эффекты вызывает изменение предложения. Предположим, появилась новая технология уборки урожая, которая позволяет фирмам сделать их продукцию более дешевой. Это может побудить фирмы снизить цены на выпускаемую продукцию, сохраняя при этом ту же прибыль или даже увеличивая ее. Тогда для каждого уровня выпуска цена предложения станет меньше. На графике это отражается с помощью новой кривой предложения S'S' (см. рис. 1.5, б). (Убедитесь с помощью графика, что каждое заданное количество товара предлагается по цене меньшей, чем раньше. Как будет располагаться кривая предложения, если условия предложения изменятся таким образом, что цены вырастут?) Теперь производители готовы продавать прежнее равновесное количество товара объемом 100 тыс. т по цене 30 пенсов за 250 г, или предлагать 175 тыс. т товара по прежней равновесной 70 пенсов за 250 г. Однако ни одна из этих альтернатив не соответствует желаниям покупателей, которые по-прежнему выражаются кривой спроса DD. При новой низкой цене в 30 пенсов за 250 г будет формироваться избыточный спрос, а при прежней цене в 70 пенсов за 250 г спрос окажется недостаточным по сравнению с возросшим предложением. Очевидно, должна быть найдена некоторая промежуточная цена. Она устанавливается в точке пересечения неизменной кривой спроса DD и новой кривой предложения S'S' и равна 50 пенсов за 250 г, а объем предложения соответственно равен 150 тыс. т. Новая равновесная цена меньше прежней, однако низкие издержки производства позволяют фирмам достичь большего объема выпуска.

Приведенные примеры показывают, каким образом детерминанты спроса и предложения – помимо цены – могут быть включены в анализ рыночной системы. Мы рассмотрели только два случая подобных изменений, но очевидно, что их может быть гораздо больше. (Проверьте, как вы поняли материал, проследив изменения рыночного равновесия в результате следующих событий: а) рост цены груш; б) рост цены сельскохозяйственных удобрений; в) образовательная кампания, разъясняющая связь потребления яблок и сокращения риска сердечно-сосудистых заболеваний. Оценив воздействие каждого из этих событий в отдельности, представьте себе, что они произойдут одновременно!)

Как уже отмечалось, гибкую реакцию рыночной системы на возникающие изменения часто называют одной из важнейших ее характеристик. Не требуется никакого внешнего управляющего воздействия, чтобы принимать решения об объеме и структуре выпуска. Равновесный объем достигается как результат некоординированных индивидуальных действий огромного числа производителей и потребителей, реагирующих на ценовые сигналы. Если производство яблок станет более дорогим, цена отразит это обстоятельство, а спрос и объем выпуска скорее всего сократятся, тогда как производство каких-то других товаров возрастет. Система действует автоматически, или, говоря словами великого экономиста и философа XVIII в. Адама Смита, работает «невидимая рука» рынка.

Рыночная система и цели общества

Выше мы обсуждали концепцию эффективного уровня производства, а также вопрос о том, какой уровень производства установится в рыночной системе (в терминах нашего примера с яблоками). Однако связь между этими двумя подходами к экономическому анализу значительно более глубокая, чем предполагает выбранный нами простой пример. Читатель, несомненно, уже заметил, что кривые предельных общественных выгод и предельных общественных издержек имеют примерно тот же вид, что и кривые рыночного спроса и предложения. И это не случайное совпадение. На самом деле теория рыночной экономики говорит о том, что при определенных условиях кривая спроса есть не что иное, как альтернативное представление кривой предельных общественных выгод, а кривая предложения – соответственно альтернативная форма кривой предельных общественных издержек. При таких условиях равновесный уровень производства, достигнутый с помощью рыночной системы, и будет эффективным. Посмотрим более внимательно, почему это так.

Для любого рационального индивида, который стремится максимизировать чистую выгоду от потребления, максимальная цена, которую он (она) готов заплатить за товар или услугу, определяется предельной выгодой (mb) потребления этого товара. Индивид не захочет платить цену выше, чем mb, поскольку в этом случае его расходы на последнюю (предельную) единицу товара окажутся выше, чем выгода, которую он сможет получить от потребления этой единицы. Точно так же рациональный потребитель всегда будет готов платить рыночную цену за товар, если она ниже, чем получаемая от потребления предельная выгода mb, потому что в этом случае его чистая выгода будет возрастать с каждой дополнительной единицей товара. В подобной ситуации человек будет продолжать увеличивать потребление товара до тех пор, пока предельная выгода от последней единицы потребления не сравняется с рыночной ценой. В этой точке уже нет возможности дальше увеличивать выгоду. Значит, цена, которую потребитель готов заплатить за то или иное количество товара, определяется кривой mb. Ранее при обсуждении кривой предельных общественных выгод (msb) мы говорили, что она получается путем суммирования кривых предельных индивидуальных выгод (mb) каждого потребителя. Аналогично рыночная кривая спроса получается с помощью суммирования всех индивидуальных кривых спроса. Следовательно, если для каждого индивида его кривая предельных индивидуальных выгод mb совпадает с кривой индивидуального спроса, то и кривая предельных общественных выгод msb совпадет с кривой рыночного спроса. С точки зрения общества цена, которую готовы коллективно платить все члены общества (или их спрос), определяется суммой их индивидуальных предельных выгод, или предельной общественной выгодой.

Если в экономике действует множество отдельных фирм, конкурирующих друг с другом, тогда связь между предельными издержками и кривыми предложения может быть установлена аналогичным образом. Для каждой фирмы цена, по которой она будет продавать определенный объем своей продукции, равна издержкам выпуска последней произведенной единицы товара, или предельным издержкам (me). Если она продает товар по цене хоть немного ниже, чем предельные издержки выпуска последней единицы продукции, она теряет деньги на этой последней единице. Если фирма попытается продавать продукцию по цене выше предельных издержек, другие фирмы не дадут ей сделать этого, установив свои цены на тот же товар ниже, на уровне mc. Значит, в условиях конкуренции кривые предельных издержек и предложения будут совпадать. Далее, если предельные общественные издержки (msc) есть сумма предельных издержек отдельных фирм (mc) при каждом заданном уровне выпуска, это значит, что кривая msc и кривая рыночного предложения также совпадают.

Следовательно, можно ожидать, что взаимодействие рыночного спроса и предложения приведет к достижению эффективного уровня производства. На самом деле это очень важное предположение. Мы утверждаем таким образом, что система свободной рыночной конкуренции, в которой и производители, и потребители стремятся к максимизации своих чистых выгод, приведет к максимизации чистых выгод общества. Или, как говорил Адам Смит:

Тем, что мы получаем на обед, мы обязаны вовсе не благосклонности мясника или пекаря, которые преследуют собственные интересы. Мы обращаемся не к их гуманности, а к эгоизму, и никогда не говорим им о наших нуждах, но лишь об их выгодах.

Утверждение о том, что рыночная система обеспечивает эффективную аллокацию ресурсов, выступает основным теоретическим аргументом в ее пользу по сравнению с другими методами организации экономической деятельности. Но поскольку само это утверждение часто становится предметом эмоционально окрашенных споров между идеологами правых и левых политических партий, важно понять, что же все-таки имеется в виду.

Прежде всего необходимо признать, что утверждение об эффективности рыночной системы базируется на определенных предпосылках в отношении того, как действует рынок. Эти предпосылки не назывались в явном виде в этой главе, поскольку их анализ, а также обсуждение случаев, когда предпосылки в тех или иных проблемных областях не выполняются, и будет в значительной мере предметом изучения в последующих главах этой книги. Однако, забегая вперед, скажем, что читатель найдет многочисленные примеры несовершенств рынка, которые препятствуют достижению эффективности в изучаемых областях. Далее нужно снова подчеркнуть, что эффективность, несмотря на большую популярность в экономической литературе, – лишь одна из целей общественного развития. Среди прочих целей особого внимания заслуживает достижение справедливости. Как мы уже видели, эффективная система может сочетаться с самыми разными вариантами распределения выгод между членами общества, и многие из этих вариантов могут оказаться крайне несправедливыми.

Мы также упоминали и другие цели, такие как расширение индивидуальной свободы и развитие общественной солидарности. Защитники рыночной системы утверждают, что только рынок и может сохранить максимальную свободу. В рамках рыночной системы ни один индивид не может направлять или ограничивать экономическую деятельность другого, так как они всегда свободны в выборе собственного бизнеса. Таким образом, конкурентные рынки обеспечивают децентрализацию экономической власти. И поскольку последнюю часто ассоциируют и с политической властью, утверждается, что существование рынка – важный фактор, позволяющий избежать централизации политической власти, а следовательно, эрозии политических и других свобод. С другой стороны, существование рынка может противоречить целям общества. Многие социальные реформаторы, создававшие первые «государства всеобщего благоденствия», рассматривали рыночную систему, основанную на эгоистических интересах отдельных экономических агентов, как не соответствующую целям развития сообщества, гражданства и альтруизма, к которым они стремились. Подобные убеждения до сих пор сильны в рядах сегодняшних сторонников «государства всеобщего благоденствия», которые считают, что государственное предоставление образования и медицинской помощи в большей мере способствует формированию чувства сообщества и социальной солидарности, чем частные формы финансирования и производства тех же услуг.

Итак, способность рынков обеспечивать достижение разнообразных целей общества путем аллокации ограниченных ресурсов поднимает ряд важных вопросов, на которые не всегда можно ответить однозначно. В последующих главах мы обсудим эти вопросы применительно к разнообразным социальным проблемам, каждой из которых будет посвящена отдельная глава. Наконец, в последней главе мы снова вернемся к принципиальному вопросу об успехах и провалах рынка.

Политика государства

Неспособность рыночной системы обеспечить полное достижение всех целей, которые ставит перед собой общество, привела к появлению различных типов государственного вмешательства. Конкретные формы государственной политики в таких сферах, как здравоохранение, образование, жилье и др., будут далее предметом анализа в соответствующих главах этой книги. Однако, поскольку в деталях многочисленных мер государственной политики легко запутаться, не увидев общих принципов, которые за ними стоят, мы считаем полезным для читателя заранее провести типологию таких мер, выделив основные категории. Во-первых, это государственное регулирование рыночной системы. Оно требует законодательного определения того, какие виды действий может (или не может) предпринимать государство. Примеры регулирования включают контроль загрязнения окружающей среды, ограничения квартирной платы, обязательное школьное обучение и т. п. Во-вторых, государство может использовать налоговую политику или субсидии, чтобы сделать менее привлекательными те виды деятельности, которые оно стремится ограничить (облагая их налогом), или стимулировать те виды деятельности, которые оно хочет расширить (субсидируя их). Примеры субсидий, которые будут более подробно обсуждаться далее в этой книге, – предоставление бесплатной медицинской помощи, гранты или субсидируемые кредиты студентам высших учебных заведений; примеры налоговой политики – транспортные сборы и налоги на выбросы вредных веществ в атмосферу. В-третьих, государство может попытаться достичь желаемого распределения ресурсов путем прямого обеспечения товарами и услугами, в таком случае оно само выступает их непосредственным поставщиком. Примерами могут быть государственные школы и больницы, государственное жилье.

Используя методы регулирования, политику налогов и субсидий, а также прямое предоставление услуг населению, государство пытается более полно реализовать все цели общества, чем это может сделать рынок. Но нужно подчеркнуть, что и государство тоже не всегда справляется с такой задачей. В последующих главах мы будем обсуждать не только потенциальные провалы рыночной системы, но также и провалы государственной политики, призванной улучшить функционирование рынка.

В последней главе мы вновь обратимся к основным причинам успеха и провалов рынка и государства, заострим внимание на общих проблемах, обсуждавшихся в предыдущих главах, и покажем, какова роль экономического анализа в их понимании.

Резюме

• Современные общества, как правило, преследуют ряд целей, распределяя ограниченные ресурсы. Эти цели могут включать эффективность, справедливость, свободу и общественную солидарность. Достичь их одновременно, как правило, невозможно. Следовательно, возникает необходимость компромисса между отдельными целями.

• Эффективный уровень производства в экономике обеспечивает максимум чистых общественных выгод. Иначе говоря, эффективный выпуск предполагает равенство предельных общественных выгод предельным общественным издержкам.

При выполнении определенных условий взаимодействие спроса и предложения в рыночной системе обеспечивает достижение эффективного уровня общественного выпуска. Рыночная система может также способствовать развитию свободы (в зависимости от того, как ее определяют). Однако гораздо менее вероятно, что она позволит достичь справедливого распределения ресурсов или развития альтруизма и общественной солидарности.

• Тот факт, что рыночная система, вероятнее всего, не сможет обеспечить достижение всех целей общества (если, в принципе, сможет), делает необходимым государственное вмешательство. Оно может принимать формы регулирования, налогообложения и субсидирования, прямого предоставления услуг населению. Насколько эти меры государственного вмешательства позволяют достичь целей общества в совокупности с действием рыночных сил, обсуждается далее в этой книге более подробно в контексте отдельных социальных проблем.

Литература для дополнительного чтения

Есть великое множество учебников по экономике, в которых более глубоко и обстоятельно развиваются некоторые идеи, содержащиеся в этой главе. И студенты, и преподаватели, очевидно, имеют в этом отношении свои предпочтения, поэтому мы лишь предлагаем некоторые названия для тех, кто совсем не знаком с этими текстами. Прекрасные учебники по экономике: Бегг, Дорнбуш и Фишер [Begg, Dornbush, Fisher, 2005], гл. 1–3; Липси и Кристалл [Lipsey, Chrystal, 2004], гл. 1–3; Мэнкью [Mankew, 2007]; стоит также посмотреть Франка [Frank, 2005]. Барр [Barr, 2004b] предлагает чрезвычайно полезную дискуссию о применении экономического анализа к тем проблемам, что обсуждаются в этой книге, однако чтение этого текста потребует некоторого предварительного знакомства с экономической теорией.

Вопросы для обсуждения

1. Если, как утверждают некоторые люди, «не существует такого понятия, как общество», имеет ли смысл говорить о социальных целях, таких как эффективность и справедливость?

2. Концепция общественных выгод и общественных издержек предполагает суммирование индивидуальных выгод и издержек. Какие проблемы могут возникать в ходе подобной процедуры?

3. «Определение эффективной аллокации ресурсов, в отличие от справедливого распределения, не требует субъективных ценностных суждений». Вы согласны с этим?

4. Рыночная система базируется на потребительском спросе. Чем спрос отличается от потребности?

5. Всегда ли достижение справедливого распределения ресурсов приводит к неэффективности и ограничению личной свободы?

6. Объясните, как может повлиять государственное вмешательство в форме контроля цен на функционирование рыночной системы.

7. Вы согласны, что рыночная система препятствует укреплению общественной солидарности и развитию альтруизма?

8. Как, по вашему мнению, появление крупных компаний может изменить модель рыночной системы, представленную в этой главе?

9. Обдумайте понятие свободы: в какой степени она поощряется в различных экономических системах?

Глава 2

Здравоохранение

Хорошее здоровье – важнейший фактор благополучия людей. Оно в значительной мере определяет возможности человека получать удовольствие от жизни в разных формах проявления. Высокие доходы или хорошее образование приносят мало удовлетворения тому, кто страдает хроническими болезнями. Наконец, если в результате ухудшения здоровья наступает смерть, то говорить об удовлетворении за счет каких-либо иных ресурсов и вовсе бессмысленно.

Поэтому неудивительно, что во всем мире на поддержание и укрепление здоровья населения тратятся огромные средства. В 2007 г. в Великобритании на долю здравоохранения приходилось свыше 8 % валового национального продукта (ВНП). В большинстве других стран – членов ОЭСР затраты на медицинскую помощь составляли еще более значительную часть ВНП. Так, например, Соединенные Штаты Америки на здравоохранение тратили одну шестую часть всех расходов экономики [OECD, 2007]. Возможно, именно из-за масштабных расходов здравоохранение представляет значительный интерес для экономистов. С другой стороны, среди людей, далеких от экономики, распространено мнение, что роль экономистов, изучающих здравоохранение, сводится лишь к подсчету издержек и ограничению мер, ведущих к росту расходов.

Одна из задач данной главы состоит в том, чтобы показать ошибочность такого мнения. Фундаментальные проблемы аллокации ресурсов возникают в области здравоохранения так же, как и в любых других сферах экономики. Какая доля национальных ресурсов должна расходоваться на медицинскую помощь? Как наилучшим образом распределить ограниченные ресурсы в сфере здравоохранения, чтобы добиться желаемых показателей здоровья? Кто должен предоставлять медицинские услуги – частный или общественный сектор? Как они должны быть распределены между богатыми и бедными, мужчинами и женщинами, жителями города и сельской местности? Все эти вопросы относятся к сфере экономики, поскольку затрагивают проблемы размещения ресурсов, а следовательно, ответы на них нужно искать при помощи экономического инструментария.

На здоровье индивида влияют многие факторы. К ним, в частности, относятся: особенности питания, условия труда и проживания, государственные меры охраны общественного здоровья (в том числе устройство канализации и уборка мусора), а также доступность и качество медицинской помощи. Проблемы аллокации ресурсов возникают во всех названных областях, но подробный анализ каждой из них не входит в задачи данной главы. Мы сконцентрируем внимание на последнем факторе – здравоохранении. Сначала посмотрим, какие цели может преследовать общество при создании системы здравоохранения. Затем изучим возможности использования рыночной системы для распределения медицинских услуг: ее преимущества и недостатки в достижении поставленных целей. Принимая во внимание некоторые изъяны рыночной системы, обсудим далее различные способы государственного вмешательства, а также возникающие благодаря этому положительные и отрицательные последствия. И наконец, мы рассмотрим недавние реформы, проведенные на рынках услуг здравоохранения.

Цели

Мы убедились в главе 1, что две важнейшие цели, которые всегда должны приниматься во внимание при решении проблем аллокации ресурсов, – это достижение эффективности и содействие социальной справедливости или равенству. Теперь рассмотрим, как эти цели можно интерпретировать применительно к здравоохранению.

Эффективность

Иногда можно услышать мнение, что эффективна та система здравоохранения, которая обеспечивает наивысшие возможные стандарты лечения независимо от издержек. Как написал один американский врач,

«Медик обязан… практиковать не подход “затраты – эффективность”, а тот метод лечения, который максимально безопасен для пациента при заданных условиях. Оптимизация выживания, а не оптимизация издержек является единственным этическим правилом… Врач, который меняет свои предписания по соображениям сокращения затрат, а не по медицинским показаниям, на самом деле встает на скользкий путь компромиссной этики и сомнительных приоритетов» [Lowery, 1980, р. 697].

Такая точка зрения находит широкую поддержку среди медицинских работников и часто определяет их взаимоотношения с пациентами, поскольку подобный этический принцип им очевиден и понятен. Но, к сожалению, данным принципом нельзя руководствоваться в процессе принятия политических решений, поскольку в политическом выборе затраты не могут игнорироваться. Строительство больниц, обучение врачей и медицинских сестер, производство лекарств и медицинского оборудования – все это требует ресурсов, которые всегда ограничены. Для создания этих благ необходимы земля, рабочая сила и капитал – ресурсы, которые могли бы быть использованы на другие цели – строительство школ, подготовку учителей или производство машин. «Наилучшие возможные» стандарты в медицине могут быть достигнуты, только если на эти цели будут брошены все ресурсы экономики. Однако такой политический курс вряд ли можно назвать разумным, ведь тогда все прочие блага (включая жизненно важные, такие как продукты питания) не будут произведены вовсе.

Даже внутри самого сектора здравоохранения идея о том, что врачи должны предоставлять наилучшее возможное лечение пациенту без оглядки на затраты, не имеет большого смысла. Врачи, которые одному пациенту оказывают медицинскую помощь по самым высоким стандартам (сравнимым с покупкой «Роллс-Ройса» на автомобильном рынке), неизбежно делают это за счет других пациентов. Достижение максимального долголетия отдельных индивидов не может быть целью аллокации ресурсов в сфере здравоохранения, поскольку долголетие одного пациента всегда будет поддерживаться за счет сокращения сроков жизни других.

Вместо этого необходимо ввести определение эффективности, которое учитывает как издержки, так и выгоды здравоохранения. Для начала воспользуемся определением, предложенным в главе 1. В ней эффективный уровень производства некоторого блага определялся как тот, при котором разница между издержками и выгодами максимальна, т. е. предельные социальные выгоды (msb) от произведенного объема блага равны предельным социальным издержкам (msc) его производства. Рассмотрим простой пример, поясняющий, как данное определение может быть применено в сфере здравоохранения.

Предположим, мы пытаемся определить эффективное число больничных коек в неком городе. Допустим, мы можем измерить в денежном выражении выгоды и издержки предоставления пациентам этих коек (каким образом можно произвести такие оценки, будет рассказано далее). Глядя на эти выгоды и издержки, мы видим, что наличие 1000 коек принесет городу социальные выгоды в размере 200 млн ф. ст., а затраты на их предоставление составят 100 млн ф. ст. Выгоды от обеспечения города дополнительной тысячей коек будут ниже, чем в первом случае, и составят 120 млн ф. ст., тогда как затраты окажутся немного выше, например 120 млн. Для создания в городе еще 1000 коек понадобится уже 160 млн ф. ст., притом что выгоды для города составят всего лишь 80 млн. Таким образом, при создании каждой дополнительной 1000 коек предельные социальные выгоды (msb) снижаются, тогда как издержки, напротив, растут. Это закономерно. Ведь как только основные нужды города в стационарной помощи удовлетворены, выгоды от создания все новых и новых коек снижаются. При этом с появлением каждой новой больницы ресурсы, которые можно потратить на строительство следующей больницы, становятся все более ограниченными и потому более дорогими.

Эти цифры вместе с аналогичными данными для четвертой и пятой тысячи больничных коек представлены в табл. 2.1. На основании этой таблицы мы можем вывести эффективное число больничных коек. Выигрыш (msb) от обеспечения жителей города первой тысячей коек на 10 млн больше, чем издержки (msc), поэтому городу

Таблица 2.1. Общественные издержки и выгоды содержания больничных коек

стоит построить первую больницу на тысячу коек. Предельные общественные выгоды (msb) второй тысячи коек равны предельным общественным издержкам, и потому она тоже выгодна для города. Предельные общественные издержки третьей тысячи коек уже превышают выгоды от их строительства, а значит, их строительство неэффективно. Таким образом, эффективное число больничных коек равно 2000, числу, при котором предельные общественные выгоды равны предельным общественным издержкам.

Мы можем прийти к такому же выводу, обратившись к графику. На рис. 2.1 кривая msb, идущая из левого верхнего угла вправо вниз, показывает, как предельные социальные выгоды снижаются с ростом числа больничных коек, а кривая msc, идущая из левого верхнего угла вправо вверх, отражает возрастание предельных издержек.

Этот пример показывает, как концепция эффективности, очерченная в главе 1, может быть применена в сфере здравоохранения. На самом деле концепция совершенно универсальна и, в принципе, может быть использована для анализа любой проблемы, связанной с аллокацией ресурсов медицинской помощи (например, при определении эффективного числа врачей или аппаратов искусственной почки). Однако применять ее на практике совсем не просто. Трудности возникают при проведении количественных оценок, особенно когда вопрос касается общественных выгод.

Рис. 2.1. Социальные издержки и выгоды содержания больничных коек

Выгоды от курса медикаментозного лечения оцениваются на основании показателей, характеризующих улучшение состояния здоровья пациента в результате терапии. Для того чтобы получить количественную оценку, необходима информация о том, как люди оценивают улучшение своего здоровья. Но это сделать довольно сложно. Ухудшение состояния здоровья обычно приводит к потерям в трудовых доходах, текущих и (или) потенциальных, поэтому один из методов измерения выгод от улучшения состояния здоровья основан на вычислении потерь доходов по причине нездоровья. Однако при этом не учитывается ценность того, что в результате лечения прекращается/уменьшается боль и страдание пациента. А кроме того, неявно предполагается, что индивиды, не имеющие трудовых доходов, не ценят свое здоровье. Альтернативный способ, применяемый для того, чтобы рассчитать ценность приращения здоровья, основан на выявлении сумм, которые индивиды готовы заплатить, чтобы снизить риск заболеваемости. Другой способ основан на вычислении так называемой премии за риск, или прибавки в заработной плате, которую получают работники на вредных или опасных производствах. Еще один способ – попросить людей самим оценить различные состояния здоровья. Некоторые трудности возникают из-за того, что применение разных методов приводит к получению различных оценок. Когда здоровых людей просят дать оценку определенным состояниям нездоровья, например необходимости передвижения в инвалидном кресле, они оценивают такое состояние заведомо хуже, чем люди, сами прикованные к инвалидному креслу. Однако выявление различных мнений необходимо, так как оценка выгод является центральным элементом в определении ценности результата того или иного медицинского вмешательства.

Тем не менее объективные трудности количественной оценки не отменяют главного принципа: принятие обоснованных решений касательно аллокации ресурсов в сфере здравоохранения невозможно без определенных представлений (хотя бы и очень приблизительных) о выгодах от предоставления медицинской помощи. Руководитель больницы, решающий потратить деньги на сердечные трансплантаты, а не на аппарат искусственной почки, выносит таким образом неявное суждение относительно выгод, которые могут быть получены от каждой возможности. Решение об использовании трудовых и денежных ресурсов для строительства клиники вместо, например, школы или автодороги означает, что выгоды от этой дополнительной клиники превышают выгоды от новой школы или дороги. Трудности измерения выгод не отменяют определения эффективного уровня медицинской помощи, т. е. уровня, максимизирующего разницу между выгодами и издержками, поскольку данное определение лишь формально фиксирует социальную цель, уже неявно подразумеваемую в большинстве решений, затрагивающих аллокацию ресурсов. Таким образом, стоит все же пытаться измерять выгоды, поскольку альтернатива – решения, основанные на недостаточной или неверной информации либо на сомнительных оценках. Учитывая разброс в оценках, полученных разными методами, правительства часто определяют величину выгод на основании экспертных мнений. Например, в настоящее время правительство Великобритании, принимая решения о покупке новых фармацевтических препаратов, использует величину, равную 30 тыс. ф.ст., в качестве оценки одного года, прожитого индивидом в состоянии хорошего здоровья. При расчете издержек и выгод программ безопасности дорожного движения оценка жизни одного человека принимается равной 12 млн ф. ст.

Справедливость

Большинство людей считают, что система здравоохранения должна быть честной, или справедливой. Многие системы медицинской помощи изначально строились на идеях справедливости, и после Второй мировой войны многие страны ставили главной целью политики здравоохранения справедливость, а не эффективность. Тем не менее существуют, как обычно, разные интерпретации того, что значит честность или справедливость. В главе 1 мы обсуждали два способа определения справедливого распределения ресурсов: один – в терминах минимальных стандартов, это значит, что каждый должен иметь по крайней мере минимальное количество потребляемого блага; и второй – в терминах полного равенства, что означает потребление всеми некоторого блага в одинаковых количествах. Оба подхода имеют своих сторонников, когда речь заходит о справедливом распределении ресурсов в здравоохранении. Первые полагают, что все граждане должны иметь право на некоторый минимальный уровень лечения в случае необходимости. Вторые, сторонники полного равенства, в контексте здравоохранения обычно говорят о необходимости одинакового лечения для всех граждан с одинаковыми потребностями.

Третья интерпретация понятия справедливости применительно к сфере здравоохранения состоит в обеспечении равенства доступа. Сторонники данного подхода редко объясняют, что именно стоит за этими словами. Одно из предложений – определить доступность здравоохранения в терминах издержек или убытков, которые должен понести человек для получения медицинской помощи. Они включают любые формы оплаты расходов, которые могут ложиться на пациента, убытки, связанные с отсутствием на работе, и расходы на проезд к месту оказания медицинской помощи. Если эти составляющие расходов различаются у пациентов, например если одним пациентам приходится добираться до больницы намного дольше, чем другим, тогда имеет место неравенство доступа. Таким образом, концепция равенства доступа подразумевает равенство всех частных издержек, связанных с получением медицинских услуг.

Рыночная система и здравоохранение

В Великобритании большая часть благ, удовлетворяющих базовые потребности человека (в том числе одежда и продукты питания), находит потребителей благодаря рыночному распределительному механизму, однако для аллокации ресурсов в сфере здравоохранения рыночная система практически не используется. По всей видимости, в Великобритании (как и во многих других странах) полагают, что рыночное распределение таких благ, как продукты питания и одежда, соответствует интересам общества, тогда как применение рыночных механизмов в сфере здравоохранения не приводит к достижению социальных целей. В данном разделе мы проанализируем, что лежит в основе подобного убеждения. Действительно ли медицинская помощь имеет принципиальные отличия от продуктов питания, одежды и прочих потребительских благ, распределяемых рынком? Существуют ли какие-то особенности, выделяющие услуги здравоохранения среди прочих благ? Почему социальные цели в сфере здравоохранения полнее реализуются при использовании нерыночных механизмов?

Допустим сначала, что условия совершенно конкурентного рынка в сфере здравоохранения достижимы. Тогда больницы должны устанавливать цены в зависимости от вида лечения и его длительности. Врачи же будут назначать одинаковую плату за стандартные услуги и лечение. В случае необходимости люди смогу обратиться к врачу или выбрать больницу по собственному усмотрению, ориентируясь на цену, которую они готовы заплатить за консультацию или госпитализацию, или на размер страхового покрытия, зафиксированного в их страховом контракте. Основной аргумент в пользу такой системы состоит в том, что она будет эффективной. Поскольку потребители здесь свободны в выборе поставщика медицинской помощи, то врачи и больницы, завышающие цены на свои услуги, недосчитаются пациентов, так как те предпочтут получать услуги более высокого качества или по более низкой цене у других поставщиков. Например, если у врача сложилась плохая репутация в силу разных причин (ошибки при диагностировании болезни, равнодушное отношение к пациентам) или к нему на прием нужно отстоять большую очередь, то он неизбежно станет терять клиентуру, поскольку его пациенты перейдут к более надежным и внимательным врачам. Точно так же больница, не применяющая эффективные технологии, будет вынуждена назначать более высокие цены за консультации и лечение, чем ее успешные конкуренты, и потому рано или поздно покинет бизнес. Таким образом, все участники рынка медицинских услуг имеют сильные стимулы к совершенствованию стандартов оказания медицинской помощи и (или) снижению издержек.

Более того, поскольку на рынке существует свобода выбора, люди самостоятельно определяют врача, больницу и лечение, которые им максимально подходят. Медицинские работники осознают, что их благосостояние зависит напрямую от выбора пациентов, и потому будут внимательны к их желаниям и предпочтениям. Результатом станет система здравоохранения, которая отвечает потребностям индивидов при минимально возможных затратах, т. е. эффективная система.

Эти аргументы в целом совпадают с доводами, изложенными ранее в главе 1 в пользу эффективного распределения ресурсов с помощью рыночной системы. Как и прежде предполагается, что кривая msb, изображенная на рис. 2.1, совпадает с кривой рыночного спроса на больничные койки, а кривая msc – с кривой предложения. Поэтому в точке пересечения двух кривых число больничных коек, которые были бы предложены на рынке, является эффективным. Продолжая эту аргументацию, можно утверждать, что если распределение ресурсов опосредовано рыночным механизмом, оно будет эффективным.

Но будет ли в действительности результат рыночного распределения ресурсов в сфере здравоохранения эффективным? Многие экономисты полагают, что нет. Считается, что здравоохранению присущи определенные особенности, которые не позволяют рыночному механизму действовать эффективно. В частности, неэффективность на рынках здравоохранения возникает в силу неопределенности спроса, несовершенной информации для потребителя и внешних эффектов. Более того, эффективность не может рассматриваться в качестве единственной цели общества. Существуют и другие задачи, такие как справедливость, достижение которой не может быть обеспечено рыночными силами. Рассмотрим подробно названные особенности здравоохранения.

Неопределенность спроса

Одной из особенностей здравоохранения является тот факт, что спрос на медицинские услуги может возникать неожиданно. Обычно люди не могут предсказать, когда им понадобится медицинская помощь, потому им трудно планировать расходы на здравоохранение и делать необходимые сбережения. Если бы суммы, затрачиваемые на лечение, были относительно небольшими, это не создавало бы трудностей. Однако многие виды медицинской помощи, в том числе требующие пребывания в больнице, связаны со значительными расходами.

В рыночной системе существует механизм, способный бороться с проблемой неопределенности спроса, – это страхование. В теории, а также на практике в ряде стран большинство семей приобретают тот или иной полис медицинского страхования и таким образом справляются с расходами на здравоохранение. Однако частному медицинскому страхованию присущи две проблемы, снижающие эффективность работы рыночного механизма, – моральный риск и неблагоприятный отбор. Эти проблемы иногда также определяют как скрытые действия и скрытую информацию. В контексте медицинского страхования обе проблемы возникают из-за того, что застрахованный индивид знает о состоянии своего здоровья больше, чем страховая компания. Отметим, что моральный риск и неблагоприятный отбор проявляются и во многих других ситуациях, когда один из участников сделки лучше информирован, чем другие. Примеры влияния неблагоприятного отбора на принятие решений в сфере образования, пенсионного обеспечения, жилищной политики и политики поддержки нуждающихся рассматриваются далее в главах 3, 4, 5 и 9 соответственно. Примеры морального риска, возникающие в области пенсионного обеспечения и поддержки нуждающихся, приведены в главах 4 и 9.

Моральный риск означает, что наличие страховки меняет поведение индивида: он становится менее осмотрительным и уже не так сильно старается предотвратить наступление неблагоприятного события или же, как в случае с медицинским страхованием, не беспокоится о снижении расходов на медицинскую помощь в случае наступления болезни. Если расходы на медицинские услуги целиком покрываются страховой компанией, то это ликвидирует у пациента стимулы к экономии расходов на лечение. С другой стороны, если оплата услуг врачей полностью покрывается за счет страховки, то у них также отсутствуют стимулы к экономии расходов. Это может привести к тому, что пациент будет обращаться к врачу по малейшему поводу, а врач, понимающий, что бремя расходов несет не пациент, а страховая компания, будет назначать ему дорогостоящее или даже избыточное лечение. Например, врач порекомендует пациенту пройти ненужное дополнительное обследование или использовать дорогой сложный метод хирургического вмешательства, когда достаточно было бы и обычной операции. Наличие морального риска, таким образом, приводит к избыточному лечению и росту расходов сверх эффективного уровня.

Неблагоприятный отбор возникает, когда страховые компании не могут определить вероятность наступления неблагоприятного события для отдельных клиентов. Индивиды, для которых вероятность наступления страхового случая высока, больше нуждаются в страховании. В случае с медицинским страхованием это люди со слабым здоровьем. При прочих равных условиях (одинаковой цене страхового полиса) больные будут предъявлять более высокий спрос на страхование, чем здоровые. Если страховая компания не может определить вероятность наступления неблагоприятного события (болезни) для разных индивидов, она будет вынуждена назначать единую цену страховки, ориентируясь на средние показатели заболеваемости среди всех застрахованных. Как следствие, многие люди с хорошим здоровьем не станут покупать страховой полис, потому что цена будет превышать их готовность платить. В результате соотношение численности индивидов со слабым и хорошим здоровьем среди застрахованных изменится не в пользу последних. Это приведет к росту числа страховых случаев и обращений за компенсацией и к неизбежному росту цены страхового полиса. На следующем этапе оставшиеся в числе застрахованных клиенты компании с относительно неплохим здоровьем также могут отказаться от покупки страхового полиса. В конечном счете страховой пул сократится, и люди с низкой вероятностью заболеваний окажутся без полиса. Одновременно люди, действительно склонные к заболеваниям, будут вынуждены приобретать страховой полис по высокой цене. В свою очередь это приведет к обострению проблемы справедливости, поскольку индивиды со слабым здоровьем, как правило, имеют невысокие доходы, ведь плохое здоровье и низкие доходы часто взаимосвязаны.

Наличие морального риска и неблагоприятного отбора означает, что рынок частного страхования будет существенно меньше, чем он мог бы быть в ситуации полной информации о поведении покупателей. Это значит, что некоторые граждане не смогут оплатить лечение с помощью страхового полиса. Однако надо отметить, что обсуждавшиеся выше изъяны присущи не только частному страхованию, государственное финансирование здравоохранения также несвободно от морального риска. Добавим, что государство может применять меры, снижающие масштаб названных проблем, не отказываясь от системы медицинского страхования как таковой. Позднее в этой главе мы рассмотрим некоторые из таких мер.

Несовершенная информация

На рынках товаров и услуг потребители, как правило, могут оценивать качество многих благ самостоятельно. И даже в тех случаях, когда качество приобретаемого товара заранее неизвестно, после его использования покупатели имеют возможность составить свое мнение и принять решение о целесообразности дальнейших покупок. Например, если ботинки, купленные в определенном магазине, быстро порвались, потребители, основываясь на полученном опыте, в будущем станут покупать обувь в других местах.

Однако покупка услуг в сфере здравоохранения отличается от покупки многих других благ. В худшем случае пациенты не имеют представления ни о своем диагнозе, ни о тяжести заболевания, ни о возможностях терапии, ни об эффективности отдельных методов лечения. Поэтому больным приходится полагаться на мнение врачей и на ту информацию, которую они предоставляют. Более того, многие виды медицинской помощи требуются пациентам нерегулярно, что не позволяет накапливать опыт обращения к разным специалистам по одному и тому же вопросу. Другими словами, ни до, ни после лечения индивид зачастую не может получить необходимую информацию и сделать самостоятельный выбор. Напротив, поставщик медицинских услуг – врач – одновременно является и поставщиком информации. Поставщик услуги действует, таким образом, как агент пациента, информируя его и о заболевании, и о методах лечения.

Если услуги врача оплачиваются полностью пропорционально объему оказанной медицинской помощи, он может стремиться к избыточным медицинским назначениям. Это, по сути, другое проявление проблемы морального риска, уже со стороны поставщика услуг. Если же оплата услуг врача не зависит от медицинской помощи, которую он оказывает, он может назначать лечение в меньшем объеме, чем требуется пациенту по медицинским показаниям. Таким образом, фактический объем медицинской помощи, которую получит пациент, во многом зависит от сложившейся системы оплаты услуг врача.

В свете сказанного представляется сомнительным, что в условиях нерегулируемого рынка врачи и больницы обеспечат качественные медицинские услуги в необходимом объеме. И если потребители не могут отличить хорошее лечение от плохого, они вряд ли будут целенаправленно искать наилучшее предложение медицинских услуг на рынке. Вместо этого они будут стремиться установить долгосрочные доверительные отношения с поставщиком медицинских услуг. Столкнувшись с болезнью, индивиды не станут искать оптимальное предложение на рынке, а обратятся к тому поставщику, с которым уже установились долгосрочные отношения. В интересах поставщика медицинских услуг поддерживать хорошую репутацию, взамен поставщик получает монопольную власть над потребителем.

Обозначенная выше проблема возникает в силу того, что получение информации для покупателя медицинских услуг связано с существенными затратами, однако с течением времени эти затраты могут снижаться. В последние годы наблюдается быстрое распространение сведений о работе систем здравоохранения, которые становятся легкодоступными для потребителя, использующего Интернет. Многие страны вслед за США стали открыто публиковать подробную информацию о качестве работы поставщиков медицинской помощи. Однако требование к публикации информации не означает, что она автоматически поможет потребителям: многим из них все еще сложно ее правильно использовать [Mashall et al., 2003]. В первую очередь, требование публикации информации стимулирует поставщиков медицинских услуг предоставлять те сведения, которые характеризуют их с лучшей стороны. При этом могут не попасть в поле зрения те виды деятельности, которые не подлежат измерению и оценке [Propper, Wilson, 2006], в то время как они могут иметь значение для пациентов.

Подводя итог, отметим, что в силу сложности медицинской услуги даже при наличии длинного списка измеряемых показателей деятельности поставщика потребителю не гарантировано получение всей необходимой информации. В частности, если поставщик рассчитывает выиграть за счет предоставления неточных отзывов на предлагаемые услуги, то тот факт, что доступ к информации стал менее затратным, сам по себе не решит проблему асимметрии информации.

Внешние эффекты

Еще одна особенность здравоохранения, создающая препятствия для эффективной аллокации ресурсов в рыночной системе, связана с наличием внешних эффектов, или так называемых экстерналий. Производство или потребление благ создает положительные экстерналии, когда третья сторона, не участвующая в производстве (потреблении) данного блага, тем не менее получает выигрыш от действий участников сделки, не оплачивая при этом полученные выгоды. И наоборот, отрицательный внешний эффект имеет место, если на третьих лиц ложится часть издержек сделки, в которой они не участвовали.

Определенные виды услуг в сфере здравоохранения, в том числе лечение инфекционных заболеваний, создают положительные экстерналии. Например, если часть индивидов решит сделать прививку от коклюша, они не только снизят вероятность своего заражения этой болезнью, но и уменьшат риск заражения для других людей. Таким образом, вакцинация создает выгоды не только для тех, кто в ней участвует (т. е. внутренние, или частные, выгоды); она приносит пользу и всем остальным (т. е. создает внешние выгоды). Аналогично и лечение инфицированного пациента влечет за собой выгоды для всего общества, так как снижает вероятность контактов с носителем заболевания.

Поскольку в обществе имеются люди, создающие внешние эффекты, и те, кто получает выгоды (несет издержки) от их деятельности, то совокупные выгоды (издержки) общества должны включать как внутренние (частные) выгоды (издержки), так и внешние выгоды (издержки), т. е.:

Частные выгоды (или издержки) + Внешние выгоды (или издержки) = Выгоды общества (или издержки).

Чем больше размер экстерналий, тем существеннее разница между частными и общественными выгодами (издержками).

Что это означает для рыночной экономики? Лишь то, что в случае значимой величины экстерналий рыночная экономика не может считаться эффективной. Предположим, что на вакцину от кори установлена определенная цена. Принимая решения о вакцинации, отдельные индивиды будут учитывать частные выгоды (в виде снижения вероятности заражения) и частные издержки. Предположим, какой-то индивид решит, что стоимость вакцины слишком высока для него, и потому откажется от вакцинации. В этом случае вероятность заражения корью повышается не только для него, но и для всех людей, с которыми он вступает в контакт. Если бы существовал способ, позволяющий включить в частные выгоды индивида внешние эффекты, которые он создает для других людей при вакцинации, то совокупные выгоды скорее всего превысили бы частные издержки индивида. В этом случае эффективным решением для него было бы участие в вакцинации, однако в рыночной системе оно не будет принято. Таким образом, при наличии внешних эффектов и отсутствии государственного вмешательства в экономику рыночные силы не смогут привести к принятию эффективного решения.

Провалы рынка, вызванные наличием внешних эффектов, действительно имеют большое значение в случае с инфекционными заболеваниями. Считается, что в развитых странах внешние выгоды от борьбы с инфекционными заболеваниями относительно невелики, а потому и потери от неэффективных решений незначительны. Однако для стран с высоким уровнем распространения инфекционных заболеваний эта проблема принимает значительные масштабы. Более того, даже в развитых странах случаются вспышки инфекций (например, быстрое распространение туберкулеза в США) или появляются новые болезни (такие как ВИЧ/СПИД в 1980-е годы). Кроме того, в благополучных странах уровень вакцинации населения может снижаться, поскольку многие люди верят, что определенные болезни больше не представляют угрозы, или потому что опасаются побочных эффектов самой вакцинации. Например, в Великобритании в 2000-е годы появились сомнения относительно безопасности трехвалентной вакцины (от кори, коклюша и краснухи), которая назначалась детям. Это привело к тому, что многие родители стали отказываться от вакцинации детей, что в свою очередь спровоцировало волну случаев заражения корью.

В сфере медицинской помощи существует и другой вид внешних эффектов, не связанных с вероятностью заражения. Так, многие люди неравнодушны к состоянию здоровья окружающих и считают, что все заболевшие должны иметь возможность лечения. Таким образом, полезность отдельных индивидов может зависеть не только от состояния их собственного здоровья, но и от благополучия остальных людей. Если имеют место экстерналии, вызванные заботой о других гражданах, то субсидирование здравоохранения может быть оправдано их наличием. Но на практике крайне сложно определить масштаб таких экстерналий и провести их количественную оценку. Поэтому трудно и оценить соответствующую необходимую степень государственного вмешательства.

Справедливость

Ранее мы отмечали, что вопросы справедливости в области медицинской помощи играют не последнюю роль. Будет ли рыночное распределение ресурсов честным и справедливым? Скорее всего нет. Мы видели, что применительно к сфере здравоохранения распространены три концепции справедливости: минимальные стандарты лечения для всех нуждающихся, одинаковое лечение в одинаковых случаях и равенство доступа или издержек. В условиях частных рынков бедные индивиды могут оказаться неспособными приобрести полис медицинского страхования или оплатить медицинские услуги. Не существует рыночных механизмов, гарантирующих, что все нуждающиеся смогут получить хотя бы минимальный набор медицинских услуг. Не существует также и механизма, который привел бы к равному обеспечению медицинскими услугами больных с одинаковыми показаниями. Богатые скорее приобретут медицинские услуги лучшего качества, а здоровые люди смогут купить полисы медицинского страхования по более выгодным тарифам и (или) с максимальным покрытием расходов на лечение. И наконец, в рыночной экономике покупатели сталкиваются с одинаковой ценой на одни и те же медицинские услуги, однако эта цена будет означать относительно большие затраты для бедных, чем для обеспеченных индивидов (поскольку отнимет более высокую долю их дохода). Таким образом, можно утверждать, что при рыночном распределении ресурсов будет иметь место неравенство затрат и, следовательно, неравенство доступа к медицинским услугам.

Роль бескорыстных стимулов

Еще один аргумент неэффективности рыночной системы в сфере здравоохранения связан с опасением, что корыстные мотивы приведут к ухудшению отношений между врачом и пациентом или, в более общем случае, между получателем и поставщиком медицинских услуг. Титмус [Titmuss, 1970], главный сторонник данной точки зрения, утверждал, что предоставление (и получение) услуги без прямых финансовых отношений является более предпочтительной формой взаимоотношений по сравнению с прямой оплатой услуг, а потому этически более правильной.

Названная позиция основана на следующих принципах. Если система оплаты медицинских услуг привязана к их объему и качеству, то она находится в зависимости от интересов поставщика услуг. Это позволяет системе быть более эффективной. Однако согласно Титмусу даже при росте эффективности возможно сокращение общественного благосостояния, ведь действие ценового механизма противоречит альтруизму и усиливает роль личного интереса. В странах подобных Великобритании, где альтруизм формально ценится выше личного интереса, снижение роли первого и повышение роли второго может привести к негативным последствиям.

Аргументацию Титмуса можно проиллюстрировать на примере недавней дискуссии относительно экономической роли внутренней и внешней мотивации, обсуждаемой в том числе в работе Фрея [Frey, 1997]. Фрей полагал, что индивидами движут как внешние стимулы (к ним чаще всего относят рыночные стимулы, такие как желание получить максимальную оплату за выполненную работу), так и внутренние, неденежные стимулы (например, удовольствие от работы). Более того, два вида мотивации могут замещать друг друга, например, при концентрации внимания на внешних стимулах внутренние могут игнорироваться. Поэтому, если начать оплачивать какие-то действия индивидов, которые они ранее осуществляли бесплатно, можно получить обратную реакцию – вместо увеличения объема предоставляемых услуг будет иметь место его снижение. Если, например, ввести оплату донорам за сдачу крови, в лучшем случае изменений не будет, а в худшем – можно ожидать сокращения общего объема сдаваемой крови, так как добровольцы могут потерять стимулы к сотрудничеству со службами крови.

При смещении акцента в сторону внешних стимулов можно наблюдать изменения в составе тех, кто оказывает услуги. Когда внешние стимулы начинают замещать внутренние, они могут служить сигналом для людей, ориентированных на денежные поощрения, и оттолкнуть тех, кто ранее оказывал эти услуги в силу внутренних потребностей. Эта идея получила дальнейшее развитие в работе Ле Гранда [Le Grand, 2006], где он объясняет, что с ростом масштабов применения внешних стимулов увеличивается доля «мошенников», которых интересуют материальные выгоды, и снижается доля бескорыстных «рыцарей», работающих за идею[1].

Таким образом, в некоторых случаях в силу действия внутренних стимулов ориентация на бесплатное оказание услуг может быть более эффективной, чем стремление к денежному поощрению. Если некоторое благо предоставляется бесплатно, у поставщика отсутствуют стимулы для сокрытия правды о его качестве. Например, донор, сдающий кровь бесплатно, не имеет стимулов к сокрытию информации об инфекционных заболеваниях (таких как ВИЧ/СПИД или гепатит): если цель доноров состоит в том, чтобы помочь нуждающимся, они будут стараться предоставить максимально полную информации о состоянии своего здоровья. В случае если доноры получают плату за сдачу крови, доля тех, кто делает это ради денег, будет расти, а качество сдаваемой крови ухудшится (что можно наблюдать на примере рынка крови в США).

Политика государства

В предыдущих разделах мы убедились, что существует несколько причин, по которым рыночная система не способна привести к эффективному и справедливому распределению ресурсов в сфере здравоохранения. Поэтому не удивительно, что почти во всех странах мира государство вмешивается в функционирование рынков медицинской помощи. Формы государственного участия тем не менее сильно различаются. В главе 1 мы разделили все меры государственной политики на три основные группы: регулирование, производство (прямое обеспечение) и финансирование (налогообложение/субсидирование). Примеры всех трех видов государственного вмешательства в экономику существуют и в здравоохранении.

Регулирование

Ряд регулирующих мер в здравоохранении направлен на обеспечение стандартов качества медицинского обслуживания. Чтобы получить право на практику, врачи должны пройти длительный период обучения и подтвердить свою квалификацию. Медицинские сестры должны закончить специальные курсы и получить разрешение на работу, а сестры, специализирующиеся на определенных видах деятельности (например, акушерстве), обязаны пройти дополнительные курсы обучения в рамках выбранной специализации. Для того чтобы лекарство появилось на рынке, оно должно удовлетворять критериям безопасности. Существуют и другие регулирующие меры. В прошлом из-за отсутствия необходимой информации государственные органы не могли эффективно выполнять регулирующие функции и потому делегировали их профессиональным сообществам медицинских работников, т. е. имело место саморегулирование. Так, например, в Великобритании Британская медицинская ассоциация, Королевский колледж хирургов, Королевский колледж врачей общей практики и Королевский колледж медицинских сестер осуществляли различные формы регулирования деятельности членов своих организаций. Тем не менее государство прилагает усилия для того, чтобы информация о качестве работы врачей и больниц становилась общедоступной, а покупатели медицинской помощи, будь то страховые компании или граждане, могли получить больше информации о поставщиках медицинских услуг.

Другая группа мер государственного регулирования касается контроля цен. В системах здравоохранения, предусматривающих плату пациентов за медицинские услуги, государства предпринимают шаги, направленные на сдерживание роста расходов. В США, например, в рамках программ, финансируемых из федерального бюджета для покрытия расходов на здравоохранение пожилых людей старше 65 лет, а также малоимущих граждан, заранее устанавливаются расценки на пребывание пациентов в больницах исходя из терапевтической группы, к которой относится заболевание пациента.

Налоги и субсидии

В наиболее развитых странах мира государство играет решающую роль в финансировании здравоохранения. В странах ОЭСР на его долю в среднем приходится две трети совокупных расходов. Даже в США, которые часто приводят в качестве примера «частной системы» здравоохранения, государство осуществляет более 40 % всех расходов этого сектора. Средства для финансирования здравоохранения формируются за счет либо общих налоговых поступлений, либо специальных налогов, которыми в основном облагаются работодатели и работающее население.

В некоторых системах налогообложение совмещается с государственным предоставлением медицинских услуг (подробнее об этом рассказано в следующем разделе данной главы). Национальная служба здравоохранения Великобритании является классическим примером такой системы. В упрощенном виде: средства на нужды здравоохранения в такой системе формируются из общих налоговых поступлений, а медицинские услуги гражданам предоставляются с помощью государственных поставщиков. Больницы и поставщики первичной медицинской помощи (в Великобритании их называют врачами общей практики) финансируются государством, и большинство предоставляемых ими услуги бесплатны для пациентов. В рамках подобной системы не предусмотрена прямая оплата пациентами медицинских услуг, т. е. лечение субсидируется государством. Отдельные виды расходов на медицинскую помощь, не относящиеся непосредственно к лечению, могут частично оплачиваться пациентом. Например, с середины 1990-х годов субсидирование некоторых офтальмологических и стоматологических услуг, а также лекарственных препаратов в рамках Национальной службы здравоохранения Великобритании существенно сократилось. Тем не менее свыше 85 % совокупных расходов в сфере здравоохранения осуществляется за счет доходов от налогообложения.

В других системах здравоохранения субсидии предоставляются лишь отдельным группам населения, таким как пожилые, безработные и малоимущие. Это позволяет снизить их собственные расходы на платную медицинскую помощь, за которой они обращаются к частным поставщикам медицинских услуг. Например, в США действует программа Медикейд (Medicaid), позволяющая семьям с низкими доходами получать медицинскую помощь за небольшую плату. Некоторые страны (например, Швейцария) субсидируют покупку полисов частного медицинского страхования путем освобождения от налогообложения страховых премий.

Государственное обеспечение

Асимметрия информации, существующая между покупателями и поставщиками, может привести к завышению цен на медицинские услуги, их перепроизводству, а также избыточному применению высокотехнологичных методов диагностики и лечения. Прямое государственное предоставление медицинской помощи может противодействовать подобным тенденциям. В нескольких странах ОЭСР действуют системы здравоохранения, аналогичные британской. В Норвегии, Финляндии, Швеции, Испании, Италии и Новой Зеландии государство выступает основным поставщиком медицинских услуг, также как и в Великобритании. В последней государство в лице Национальной службы здравоохранения является собственником большинства медицинских учреждений. Врачи, средний и младший медицинский персонал работают в больницах по найму и получают от государства заработную плату. Аналогично и в муниципальных лечебно-профилактических учреждениях предоставление медицинских услуг обеспечено за счет Национальной службы здравоохранения, а акушеры, медицинские сестры и прочие медицинские работники считаются работниками общественного сектора. Первичная медицинская помощь предоставляется врачами общей практики, которые формально считаются самозанятыми, однако на деле их работа регламентируется контрактом с Национальной службой здравоохранения, в том числе в части затрат на оказание медицинской помощи. Кроме того, в обязанности Национальной службы здравоохранения входит проведение информационных кампаний и мероприятий, направленных на стимулирование здорового образа жизни граждан, например кампаний против распространения ВИЧ/СПИДа и сердечно-сосудистых заболеваний, потребления наркотиков.

Если государство предоставляет медицинскую помощь большим группам населения, то оно становится доминирующим или единственным покупателем труда врачей, а также некоторых других ресурсов. Это значит, что оно становится монопсонистом, получая возможность бороться с монопольным положением поставщиков ресурсов и снижать ставки заработной платы медицинского персонала. В некоторых случаях прямое государственное обеспечение помогает изменить характер и географическое распределение медицинской помощи. В Великобритании введенные в рамках системы государственного обеспечения ограничения, по всей видимости, способствовали сдерживанию роста расходов, что не удалось другим системам здравоохранения.

Оценка государственной политики

Каждую из форм государственного вмешательства можно рассматривать как определенный ответ на несовершенства рыночной системы. В этом смысле регулирование можно считать попыткой решить проблемы монопольной власти поставщика и избыточного спроса на медицинские услуги, возникающего из-за морального риска; субсидирование помогает справиться с внешними эффектами и неблагоприятным отбором, а также достичь целей справедливости; прямое государственное обеспечение служит способом ограничения власти поставщиков медицинской помощи. Но наравне с провалами рынка государственное вмешательство в экономику также может приводить к неэффективному и несправедливому распределению ресурсов. Рассмотрим провалы, создаваемые государством, на примере рынка здравоохранения Великобритании.

Регулирование

Саморегулирование – весьма распространенное явление в секторе здравоохранения. Однако работа регулирующих органов может в большей степени служить интересам организаций, которые они контролируют, нежели защите интересов потребителей. Например, установление длительных сроков обучения медицинских работников часто объясняют не столько заботой о том, чтобы не допустить низкоквалифицированных врачей к практике, сколько желанием ограничить предложение труда врачей и тем самым увеличить их доходы.

Введение ценовых ограничений также может стать источником неэффективности. Если в целях ограничения монопольной власти на рынках здравоохранения вводится регулирование цен, то покупатели и поставщики перестают получать должные сигналы со стороны рынка. Так, например, если цены на новые медицинские препараты устанавливаются на низком уровне, то производители теряют стимулы к разработке новых лекарств. Если же цены, напротив, завышены, то покупатели не станут приобретать дорогие препараты. Ценовое регулирование может привести к неэффективному поведению поставщиков медицинских услуг, стимулируя их искать «обходные пути» установленных ограничений. Например, когда в отдельных странах снижали официальные расценки за медицинские консультации, в ответ врачи часто увеличивали число посещений, назначая пациентам две консультации там, где достаточно было одного визита, или выписывая лекарства на более короткий срок, чтобы вынудить пациента вновь прийти за рецептом. В результате увеличивалось время ожидания пациентов, росло число визитов к врачам, однако регулирующий орган не учитывал эти издержки. Ценовое регулирование может привести и к снижению объема услуг, предоставляемых отдельным группам пациентов. Если государством установлены единые и фиксированные цены на одинаковые медицинские услуги (например, на определенный тип операций), то поставщики будут заинтересованы в отборе больных, которых проще вылечить. Больные с тяжелыми или осложненными формами заболеваний станут невыгодными для врачей, и им труднее будет получить необходимую помощь. Этот феномен известен как «снятие сливок» и «избавление от пациентов». Регулирование может приобретать более изощренные формы, увязывая размер оплаты медицинской помощи со сложностью заболевания пациента. Это в некоторой степени сдерживает стимулы к отбору наиболее «выгодных» пациентов, но, поскольку поставщик лучше осведомлен о состоянии здоровья больного, чем контролирующий орган, возможность для «снятия сливок» все же сохраняется. Если же наиболее «выгодные» для поставщика пациенты являются одновременно и обладателями высоких доходов (что вполне вероятно, поскольку бедность нередко соседствует со слабым здоровьем, и наоборот), то стратегии «снятия сливок» и «избавления от пациентов» будут иметь негативные последствия в терминах социальной справедливости.

Государственное обеспечение медицинской помощи

Если государство напрямую предоставляет блага потребителям, то конкуренция, как правило, либо запрещена, либо ограничена размером общественного сектора. Поэтому в Великобритании после основания Национальной службы здравоохранения частный сектор медицинских услуг стал несопоставим по размеру с общественным. В такой ситуации государство становится монополистом. Недостаток конкуренции со стороны других поставщиков создает предпосылки для неэффективного производства медицинских услуг общественным сектором: из-за отсутствия конкурентов услуги не будут производиться с минимальными издержками. Конечно, неэффективность производства медицинских услуг может преодолеваться с помощью ограничения финансирования монополиста-поставщика (как это сделано, например, в рамках Национальной службы здравоохранения в Великобритании). Однако, поскольку у государственной монополии нет стимулов к мониторингу издержек (в силу отсутствия конкуренции), трудности могут возникнуть при выявлении отдельных услуг и видов деятельности, порождающих неэффективность. Поэтому введение финансовых ограничений не гарантирует автоматически, что в результате сохранятся только эффективные виды услуг, а неэффективные будут вытеснены. Структура предоставляемых монополистом услуг будет скорее зависеть от силы влияния отдельных групп врачей и чиновников, чем от соотношения издержек и выгод. Прямое государственное обеспечение способно также повлиять на масштабы инновационной деятельности, поскольку медицинские технологии, как правило, дороги (даже несмотря на ожидаемые выгоды). Поскольку для финансирования новых медицинских технологий необходимо собрать больше налогов, политики, принимая соответствующие решения, могут больше внимания обращать на абсолютный размер затрат, чем на соотношение издержек и выгод.

В ответ на проблемы, порождаемые отсутствием цен на медицинские услуги, государства часто обращаются к использованию целевых (плановых) показателей для увеличения объема медицинской помощи. Например, Национальная служба здравоохранения Великобритании совершенствует целевые показатели листов ожидания ради снижения времени ожидания лечения. Однако сами по себе целевые показатели могут и навредить, так как зачастую их внедрение приводит к переориентации поставщиков медицинских услуг на достижение целевых индикаторов в ущерб другой деятельности. Кроме того, у работников может появиться стремление к формальному соблюдению плановых показателей, только чтобы соответствовать поставленным целям. Данное явление свойственно не только сектору здравоохранения, оно было типично для стран с плановой экономикой, где государственным предприятиям устанавливались целевые показатели деятельности [Smith, 1995].

Если качество государственного обеспечения оценивается индивидами как недостаточное, они будут искать способы преодоления установленных ограничений. Так, например, по мере роста очередей на медицинское обслуживание в государственных лечебных учреждениях Великобритании в конце 1990-х годов граждане стали приобретать больше полисов добровольного медицинского страхования, которые позволяли им обращаться к частнопрактикующим врачам без очереди. В Италии, имеющей схожую с Великобританией систему здравоохранения, дополнительное страхование используется для получения доступа к услугам частнопрактикующих медицинских специалистов. Известно, что в рамках систем государственного обеспечения, ресурсы которых крайне ограничены, пациенты платят врачам «в карман», чтобы получить медицинское обслуживание более высокого качества.

Субсидии

Поскольку субсидии могут приводить к существенным искажающим эффектам, мы рассмотрим отдельно их влияние на эффективность и справедливость.

Субсидии и эффективность

Субсидии снижают цену товара или услуги для покупателя/пользователя. Их применение оправдано наличием внешних эффектов или необходимостью достижения целей справедливости. Однако, если субсидирование приводит к значительному снижению цены, может возникнуть избыточное потребление или избыточный спрос (дефицит). Проиллюстрируем это при помощи рис. 2.2.

Рис. 2.2. Влияние субсидирования на объем требуемой медицинской помощи

На нем предельные общественные издержки (msc) производства услуг здравоохранения представлены линией msc (линия прямая, так как мы предполагаем, что предельные общественные издержки постоянны). Субсидированная цена, представленная линией mpc, расположена ниже линии предельных общественных издержек. Размер субсидии в расчете на единицу блага равен расстоянию между двумя этими линиями. Предельные выгоды общества (включая внутренние и внешние выгоды) на графике отражены линией msb. Предполагается, что предельные выгоды от потребления каждой следующей единицы блага ниже, чем от предыдущей. Если потребитель максимизирует совокупные выгоды, он выбирает количество блага, исходя из условия равенства частных предельных издержек частным предельным выгодам, что на графике на рис. 2.2 соответствует количеству Q'. Однако истинные издержки производства единицы блага выше, чем частные издержки, с которыми имеет дело индивид после введения субсидии. Социально эффективный уровень потребления соответствует величине Q*. Таким образом, при введении субсидии будет иметь место избыточное потребление субсидируемого блага.

Чем больше субсидия для каждого заданного уровня msb, тем выше уровень избыточного потребления. Если благо предоставляется бесплатно (как в случае с медицинскими услугами, предоставляемыми Национальной службой здравоохранения Великобритании), пациенты будут стремиться увеличить потребление медицинских благ до уровня, при котором выгоды от последней единицы блага будут равны нулю (в этой точке mpb = mpc = 0). В таком случае ценовой механизм уже не является инструментом рационального выбора. Пока государство не увеличит предложение медицинских услуг до точки Q' (что требует высоких затрат и является неэффективным), на рынке будет существовать дефицит, поскольку спрос будет превышать предложение.

В этой ситуации государству необходимо применять другие механизмы, обеспечивающие рационирование медицинской помощи. В системах, подобных Национальной службе здравоохранения Великобритании, для этого применяются два инструмента. Первый – создание «живых очередей» (ожидание приема у врача в поликлинике или больнице) и второй – листы ожидания.

Очередь означает потери времени для получателей медицинской помощи. Однако ожидание несет значительный ущерб тем, кто дорого ценит свое время, тогда как издержки пациентов, у которых достаточно свободного времени, не столь велики. Если количество свободного времени, которым располагают пациенты, находится в обратной зависимости от их готовности платить, нельзя гарантировать, что те, кто первым получит доступ к услугам здравоохранения, были готовы заплатить за это больше остальных. То есть нельзя гарантировать, что благо получат именно те люди, которые были готовы заплатить за него максимальную цену. Поэтому распределение благ посредством очереди нельзя считать эффективным – ведь всегда могут найтись люди, которые были готовы заплатить больше, но не смогли получить рационируемое благо. С позиции справедливости такое распределение также неоптимально. Люди, имеющие низкооплачиваемую работу, часто не могут уйти с работы ради посещения врача. Кроме того, оплачиваемый отпуск по болезни у них может оказаться короче, чем у тех, кто имеет более высокие заработки. Таким образом, относительно большие издержки могут лечь на бедные слои населения.

Другой подход к рационированию медицинской помощи предполагает, что пациенты заносятся лечащим врачом в специальные листы ожидания. Делегирование решений об очередности предоставления медицинской помощи самим врачам может вызывать проблемы, так как медицинские работники в этом случае могут преследовать собственные интересы вместо интересов пациентов. Например, врачи могут в первую очередь оказывать медицинскую помощь пациентам с наиболее «интересными» случаями заболеваний, а не с рутинными жалобами. Тогда люди, которым требуется стандартное лечение, скорее будут занесены в листы ожидания, чем больные с нетипичными заболеваниями. А ведь это не обязательно означает, что последние нуждаются в немедленном лечении или готовы заплатить за него больше рядовых пациентов. Другая проблема состоит в том, что пациенты, имеющие знакомства или знающие, как обойти систему листов ожидания, могут оказаться в самом начале списка и получить помощь первыми. Сформировавшееся таким образом распределение ресурсов медицинской помощи не может считаться ни эффективным, ни справедливым.

В Великобритании государство не только финансирует здравоохранение, но и непосредственно обеспечивает население медицинской помощью. Поскольку услуги здравоохранения не продаются на рынке, доходы поставщиков медицинских услуг не зависят от удовлетворения потребностей пациентов. Поэтому последствия функционирования такой системы и ее эффективность определяются способом оплаты услуг поставщиков медицинской помощи. Если поставщик получает оплату пропорционально числу обращений пациентов, он будет заинтересован в максимизации этого числа за счет сокращения времени обслуживания. Другими словами, пациентам будет уделяться меньше внимания, чем следовало бы. Напротив, если врачи получают оплату в соответствии с объемом фактически оказанных медицинских услуг, а для пациентов они бесплатны, будут возникать стимулы к избыточному лечению (аналогично стимулам, возникающим в системе частного медицинского страхования из-за морального риска). Обе системы оплаты, таким образом, оказываются неэффективными, однако в первом случае это выражается в недопотреблении необходимых услуг, а во втором – в избыточном потреблении.

Субсидии и справедливость

Субсидии могут применяться для снижения цен или повышения вознаграждения за медицинские услуги ради достижения целей справедливости. Они могут использоваться для расширения доступности медицинской помощи для бедных семей. Для преодоления регионального неравенства правительства могут оплачивать получение медицинского образования или устанавливать более высокую заработную плату врачам, работающим там, где не хватает медицинского персонала, например в удаленных районах или сельской местности.

Будут ли такие субсидии эффективным инструментом достижения справедливости, зависит от используемого типа субсидий и принятого определения справедливости. Некоторые схемы субсидирования (например, такие как программа Медикейд в США) основаны на проверке уровня благосостояния. Это означает, что субсидии предоставляются индивидам с доходом (уровнем благосостояния) ниже определенного порога. Другие системы, такие как Национальная служба здравоохранения Великобритании, являются всеохватывающими (универсальными), здесь всем нуждающимся медицинское обслуживание предоставляется бесплатно или по субсидируемым низким ценам. И универсальные субсидии, и те, что основаны на проверке дохода, могут быть оправданы с позиции справедливости, определенной в терминах минимальных стандартов, поскольку они снижают цену медицинских услуг для бедных и тем самым стимулируют их потребление. Однако часто утверждается, что универсальные субсидии более успешны в достижении подобных целей. Проверка доходов нуждающихся в лечении часто воспринимается лицами (семьями), имеющими право на субсидию, как стигматизация, или социальное унижение. Более того, процедуры получения разрешения на субсидию могут быть сложными и затратными по времени. Потому число получателей таких субсидий на практике окажется меньше, чем если бы проверка доходов отсутствовала.

Однако субсидирование, основанное на проверке доходов, предпочтительнее универсальных субсидий, если используются другие подходы к определению справедливости: равное лечение больных, находящихся в одинаковом положении, и равенство доступа/издержек. Поскольку система проверки доходов предполагает частичное субсидирование затрат на медицинскую помощь для бедных, их относительные расходы становятся в результате ближе к тем, что несут обеспеченные семьи (тем самым достигается большее равенство доступа к медицинским услугам). Возможно также, что в результате бедные пациенты смогут чаще пользоваться более качественными медицинскими услугами (и это позволит достичь большего равенства в лечении бедных и богатых).

Объединение рыночных стимулов с государственным финансированием и обеспечением

Мы убедились, что и рыночная система, и государственное вмешательство могут не достигать целей эффективности и справедливости в здравоохранении. Признание данного факта во всем мире стало причиной поиска новых решений, которые позволили бы объединить достоинства рыночных и государственных механизмов распределения ресурсов в сфере медицинской помощи. Целью недавних реформ стало создание системы стимулов, способной компенсировать определенные провалы как рынка, так и государства. Новые системы стимулов построены таким образом, чтобы усилить роль рыночных механизмов в принятии решений. Однако они принимают разные формы в зависимости от особенностей конкретных систем здравоохранения.

Один из вариантов реформ предполагает создание рыночных стимулов для поставщиков медицинских услуг, изначально работающих в системе, где государство совмещает финансирование и предоставление услуг. Типичный пример подобной реформы – создание «квазирынков» в Великобритании. Суть нововведений состояла в разделении функций финансирования и оказания медицинских услуг в больничном секторе, благодаря чему появилась конкуренция на стороне предложения. Финансирование здравоохранения по-прежнему осуществлялось государством, однако между поставщиками медицинских услуг (государственными и частными) возникла конкуренция за бюджетные средства, которые государство выделяло покупателям медицинской помощи[2]. Покупатели должны были сами искать поставщиков, анализировать цены и качество предлагаемых ими услуг и заключать контракты с наиболее эффективными врачами/больницами. Некоторые покупатели могли оставлять у себя сэкономленные бюджетные средства, что мотивировало их к поиску лучших поставщиков. Идея реформы состояла в том, чтобы без ущерба для справедливости (финансирование по-прежнему осуществлялось из налоговых поступлений) выиграть в эффективности за счет введения конкуренции на стороне предложения, которая привела бы к снижению издержек и росту ответственности перед пациентом.

На практике разделение поставщиков и покупателей действительно возымело определенный эффект. Исследования показали, что там, где конкуренция была наиболее интенсивна, наблюдалось снижение цен. Покупатели медицинской помощи, которые могли сохранять сэкономленные бюджетные средства, в ходе переговоров добивались более существенного снижения цен, чем те, кто не имел такой возможности. Время ожидания медицинской помощи для их пациентов также снизилось. Однако реформы были ограничены нежеланием районных органов управления закрывать неэффективные больницы, а также политической озабоченностью тем, что в результате реформ пациенты одних врачей общей практики или жители одних районов страны будут получать лучшее лечение, чем другие. После некоторого периода, в течение которого государство отступило от либеральных реформ, они были заново начаты в середине 2000-х годов. На этот раз правительство вновь обратилось к ценовому регулированию, а также стало стимулировать выход на рынок негосударственных поставщиков медицинских услуг. Ценовое регулирование было введено, чтобы предотвратить опасность ценовой конкуренции между больницами за счет снижения качества предоставляемых услуг. Допуск частных поставщиков на рынок должен был обострить конкуренцию между поставщиками.

Другая рыночно-ориентированная реформа состояла в увеличении доли соплатежей населения за медицинскую помощь. Это позволяет, с одной стороны, довести до сведения пациента реальную цену медицинских услуг, а с другой – сократить расходы государства за счет как уменьшения размера субсидии, так и снижения спроса на медицинские услуги. Страны, где широко распространена страховая система финансирования здравоохранения, ввели конкуренцию на страховом рынке, а не в секторе предоставления медицинских услуг. По замыслу организаторов реформ стимулирование конкуренции между страховыми компаниями также должно привести к росту эффективности обеспечения медицинскими услугами. Конкуренция на страховом рынке стала наиболее заметна в США с 1980-х годов вплоть до настоящего времени. До 1980-х годов в США здравоохранение финансировалось преимущественно по принципу оплаты за услуги (гонорарный метод оплаты). В этой системе поставщики получали плату за каждую фактически предоставленную медицинскую услугу. Как правило, финансирование лечения осуществлялось страховщиками, которые не были поставщиками медицинских услуг, а выступали так называемой третьей стороной. Проявление морального риска в такой системе неизбежно привело к росту уровня государственных субсидий для пожилых людей и семей с низкими доходами, а также увеличению частных расходов граждан. С 1980-х годов распространение получили так называемые управляемые планы медицинской помощи[3], которые применяются и сегодня. Эти планы предлагали потребителям более низкие цены, но одновременно ограничивали их выбор. Один из примеров – деятельность организаций по поддержанию здоровья (ОПЗ). В ОПЗ группа врачей оказывает пациентам медицинскую помощь по фиксированной цене, причем помощь оплачивается заранее работодателем или самим пациентом. Существенно то, что роли страховщика и поставщика медицинских услуг в ОПЗ совмещаются, что снижает остроту проблемы морального риска. Такая форма организации медицинской помощи, по существу, отличается от распространенной в Великобритании системы врачей общей практики лишь тем, что правительство, а не пациент (или частный страховщик) обеспечивает годовую плату за лечение.

Рыночные реформы привели к снижению издержек. Но одновременно они вызвали озабоченность у приверженцев принципов справедливости: рост уровня соплатежей сильнее всего сказывается на самых бедных гражданах; возможность детального скрининга покупателей страховых полисов приводит к сокращению размера страхового покрытия для наименее здоровых индивидов; объем медицинской помощи может быть ограничен.

Другие страны (например, Германия, Нидерланды) тоже пытались повысить уровень конкуренции между страховыми компаниями. Однако в Западной Европе реформы в сфере медицинского страхования вводили ограничения на масштабы конкуренции. Это было продиктовано заботой о соблюдении целей справедливости, поскольку конкуренция может привести к отказу в покрытии расходов тяжелобольных пациентов или снижению стимулов предоставления им определенных страховых планов. Например, проводившиеся в Германии реформы вводили ограничения на заключение контрактов по страховым планам: страховщики были ограничены в самостоятельном выборе определенных поставщиков медицинских услуг и обязаны были оплачивать услуги врачей по единой шкале. В Нидерландах платежи по страховым медицинским планам были увязаны с рисками для здоровья работников различных специальностей, что позволяло ограничить стимулы страховых компаний к конкуренции за наиболее выгодных клиентов (в терминах ожидаемых издержек на лечение). Подобные ограничения иллюстрируют поиск компромисса между эффективностью и справедливостью: ради достижения целей справедливости приходится ограничивать конкуренцию между страховыми компаниями, и поэтому подавляются стимулы к повышению эффективности.

Резюме

• В сфере здравоохранения государство преследует две основные цели: эффективность и справедливость. Эффективный уровень производства медицинских услуг достигается при равенстве предельных социальных издержек предельным социальным выгодам от дополнительной единицы услуги. Справедливость в сфере здравоохранения может быть определена разными способами. Наиболее распространенные определения: минимальные стандарты лечения; одинаковое лечение в одинаковых случаях; равенство доступа к медицинским услугам или равенство издержек.

• Здравоохранение обладает набором специфических характеристик, которые обычно означают, что рыночное распределение ресурсов в данном секторе не будет эффективным. К таким особенностям относят неопределенность спроса, асимметрию информации и экстерналии. При рыночной системе не удается также достичь справедливого распределения ресурсов, какой бы трактовки справедливости мы ни придерживались.

• В силу этих причин вмешательство государства в сферу здравоохранения принимает значительные масштабы во всех развитых странах.

• Государство может вмешиваться в экономику посредством регулирования, субсидирования/налогообложения и обеспечения (непосредственного производства услуг). В рамках национальных систем здравоохранения, аналогичных действующей в Великобритании, используются все три типа государственного вмешательства. Регулирование используется для решения проблемы несовершенства информации, доступной потребителям. Субсидирование применяется с целью возмещения недостаточного предложения страховых услуг, которое имеет место из-за таких провалов рынка, как асимметрия информации и экстерналии, а также в целях справедливости. Цели достижения справедливости служит и государственное обеспечение медицинскими услугами.

• Каждая система имеет свои недостатки. Так, государственное обеспечение медицинской помощью может оказаться неэффективным из-за отсутствия конкуренции. Регулирование часто отражает интересы субъектов регулирования. Неограниченные субсидии могут стимулировать сверхпотребление медицинских услуг и приводить к несправедливому распределению государственных средств.

• Осознание названных проблем определило необходимость реформ, проводившихся в последние годы в разных системах здравоохранения. Их целью стало усиление рыночных механизмов при одновременном обеспечении принципов справедливости. В Великобритании это привело к росту конкуренции между государственными и, в некоторых случаях, частными поставщиками медицинских услуг. В системах, где распространено страхование, реформы способствовали повышению конкуренции между страховыми компаниями.

Литература для дополнительного чтения

Для читателей, уже имеющих некоторую экономическую подготовку, Барр [Barr, 2004b] предлагает более формализованный анализ изложенных здесь проблем, акцентируя внимание на системе здравоохранения Великобритании. Обсуждение аналогичных вопросов через призму системы здравоохранения США для той же аудитории можно найти у Стиглица [Stiglitz, 2000].

По экономике здравоохранения издано множество учебников. Два из них, не требующих от читателя серьезной экономической подготовки, написаны Фолландом [Folland et al., 200]) и МакПэйк [McPake et al., 2002]. В последнем анализируются особенности систем здравоохранения разных стран. В работе Драммонда [Drummond et al., 2005], рассчитанной на широкую аудиторию, рассматриваются методы экономических оценок.

Обзор наиболее важных тем экономики здравоохранения, предназначенный для читателя с базовым уровнем экономической подготовки, представлен в книге Джонса [Jones, 2006]. Для читателей, имеющих высшее экономическое образование на уровне бакалавриата, более глубокий анализ ключевых вопросов экономики здоровья представлен Кулиером и Ньюхаусом [Culyer, Newhouse, 2000]. Серьезное обсуждение вопросов этики в здравоохранении, ориентированное на ту же аудиторию, есть у Долана и Олсена [Dolan, Olsen, 2002].

Кулиер [Culyer, 2002] предлагает доступный анализ проблем в сфере здравоохранения разных стран мира и реформ, проводимых с 1945 г. по настоящее время. Оливер [Oliver, 2005] дает обзор изменений, имевших место в Национальной службе здравоохранения Великобритании, начиная с ее создания. Его работа предназначена для тех, у кого нет экономического образования, и фокусируется на вопросах справедливости.

В готовящейся к публикации работе Проппер (Propper) и соавторов, а также в монографии Ле Гранда [Le Grande, 2007] без сложных технических выкладок обсуждаются вопросы повышения конкуренции в секторе здравоохранения Великобритании. Для тех, кто обладает знаниями в области экономики, Эллис [Ellis, 1998] приводит анализ стимулов, возникающих при разных схемах оплаты лечения пациентов. Проппер и Уилсон [Propper, Wilson, 2006] без использования сложной техники экономического анализа обсуждают проблемы управления качеством в здравоохранении. Той же аудитории адресован и обзор Маршалла [Marshall et al., 2003], посвященный публичным отчетам о качестве медицинской помощи.

Последние сопоставимые данные о показателях расходов на здравоохранение по странам мира регулярно публикуются ОЭСР (например, на сайте www.oecd.org/health/healthataglance).

Вопросы для обсуждения

1. Следует ли платить донорам, сдающим кровь? Следует ли брать плату с пациентов, получающих донорскую кровь?

2. Какую цель должен преследовать врач: «оптимизация выживания» или «оптимизация издержек и выгод»?

3. Что понимается под справедливым распределением медицинской помощи?

4. Как вы относитесь к утверждению: «Денежная оценка человеческой жизни аморальна и невозможна»?

5. Обсудите различные способы оценки выгод в здравоохранении.

6. «На конкурентном рынке будет наблюдаться более низкий уровень предложения медицинских услуг по сравнению с эффективным уровнем»; «Врачи, максимизирующие прибыль, стремятся завысить объем лечения сверх необходимого уровня». Объясните, почему оба утверждения верны.

7. Существуют ли аргументы с позиций эффективности в пользу замены Национальной службы здравоохранения Великобритании системой частного медицинского страхования?

8. «Питание для здоровья не менее важно, чем посещения врача, однако Национальная служба здравоохранения Великобритании предоставляет только возможность бесплатных визитов к врачу, но не питания». Может ли это утверждение быть аргументом против Национальной службы здравоохранения? В пользу создания Национальной службы питания? Ни тем и ни другим?

9. Почему полностью бесплатная медицинская помощь может на практике не обеспечить равной доступности (равных издержек) здравоохранения для всех граждан?

Глава 3

Образование

Образование крайне важно для общества в силу многих причин. Базовое образование позволяет приобрести навыки, которые требуются каждому в повседневной жизни. Задача следующих ступеней состоит в том, чтобы вооружить людей специальными знаниями, необходимыми им во взрослой жизни. Образование приносит экономические и неэкономические выгоды – как для отдельного индивида, так и для всего общества в целом. Важно отметить, что во всех развитых и во многих развивающихся странах начальное и среднее школьное образование является обязательным и в значительной степени финансируется государством. Кроме того, в большинстве развитых стран широкое распространение получило государственное финансирование высшего образования. Например, в Великобритании в 2004 г. государство тратило на систему образования 63 млрд ф. ст. в год, что составляло одну восьмую всех расходов государства и свыше 5 % ВВП страны. Таким образом, в Великобритании образование занимает второе место по размеру государственных расходов, уступая лишь сектору здравоохранения. В системе государственного образования Великобритании занято свыше 1 млн человек. Расходы других стран ОЭСР сопоставимы или выше. Лидерами списка выступают США и Дания, расходуя на эти цели более 7 % ВВП. В Дании более 96 % совокупных затрат на образование приходится на долю государства, а в США – 68 % [OECD, 2007b].

Государства субсидируют системы образования, чтобы повысить уровень знаний и практических умений населения своих стран (т. е. инвестируют в человеческий капитал), тем самым способствуя росту эффективности экономики. С позиции справедливости образование традиционно рассматривается как потенциально мощный инструмент сокращения неравенства и роста социальной мобильности. В надежде разорвать зависимость между доходами поколений в бедных семьях доступность образования часто ставят во главу угла многих политических инициатив, направленных на создание социальных лифтов для детей с относительно менее выгодными стартовыми условиями.

Тем не менее очевидно, что, несмотря на значительные масштабы государственного присутствия, системы образования не всегда справляются со своими целями. Например, в Великобритании, где образование обязательно для детей, не достигших 16 лет, а его финансирование обеспечивается государством вплоть до 18-летия, достаточно взрослых людей, которые фактически не умеют читать и считать. Проведенное в 1999 г. исследование показало, что среди взрослого населения каждый пятый был функционально безграмотен. Статистические данные говорят о неравенстве доступа к высшему образованию. В 2000 г. треть молодых людей старше 18 лет, проживающих в Англии и Уэльсе, поступили в высшие учебные заведения. Это в 2 раза больше, чем десятью годами ранее, и почти в 7 раз больше, чем в 1960 г. Однако среди малоимущих групп населения доля получающих высшее образование оставалась низкой. Так, в 2001 г. четверо из пяти молодых людей, чьи родители имели квалифицированную работу, получали высшее образование. В семьях, где родители трудились на низкооплачиваемой работе, только каждый шестой выпускник школы становился студентом. Масштабы неравенства с 1960-х годов не просто сохранились, но даже увеличились, несмотря на рост сектора высшего образования [Machin, Stevens, 2004].

В этой главе мы рассмотрим альтернативные способы финансирования и предоставления образования. Начнем с описания целей, преследуемых обществом в вопросах образования. Затем проанализируем «за» и «против» рыночного обеспечения и финансирования образования. Для этого за отправную точку анализа возьмем наиболее принятый среди экономистов подход к образованию – концепцию человеческого капитала. Изучив названную концепцию, мы затем применим ее, чтобы показать, почему рыночная система может не привести к достижению целей общества и, следовательно, требует государственного вмешательства. В последней части главы мы обсудим, каким образом рыночные механизмы могут быть использованы для повышения эффективности и социальной справедливости в сфере образования.

Цели

Как и в случае со здравоохранением, мы можем рассмотреть цели общества в образовании через призму двух критериев, а именно эффективности и справедливости.

Эффективность

В общем виде цели эффективности можно определить как достижение такого объема образовательных услуг (или размера системы образования), который обеспечит максимизацию агрегированных чистых выгод общества. Для того чтобы перейти к рабочему определению, нам необходимо идентифицировать издержки и выгоды общества от обеспечения населения услугами образования. Издержки оценить относительно легко: они включают затраты на оплату труда учителей, на покупку книг и расходных материалов, строительство и содержание школ, колледжей и т. д. Выгоды же от системы образования не столь очевидны. Тем не менее содержательно можно выделить две группы выгод, которые возникают при любой системе образования. Назовем их производственные выгоды и общественные выгоды.

Производственные выгоды возникают в силу того, что основная функция образовательной системы – подготовка будущей рабочей силы. В процессе обучения люди получают знания и развивают навыки, которые способствуют росту производительности труда, когда они начинают работать. Поэтому расходы на образование можно рассматривать как инвестиции, приносящие в будущем выгоды в виде прироста продуктивности. Конечно, связь между образованием и выгодами от повышения производительности труда для одних форм образования сильнее, чем для других. Очевидно, что отдача от специализированного высшего образования выше, чем от общего среднего. Производственные выгоды от работы дипломированного инженера или бухгалтера будут выше, чем от работы специалиста в области филологии или истории искусств. В действительности все формы обучения в той или иной степени способствуют приобретению навыков, полезных на рабочем месте. Рассмотрим, например, выгоды, связанные с базовой грамотностью (умением писать, читать и считать), приобретенной во время школьного обучения. Когда освоены главные способы коммуникации посредством чтения и письма, появляется возможность использования более эффективных технологий во многих видах экономической деятельности. Аналогично базовые навыки количественного анализа позволяют развивать те виды производств, где применяются компьютерные технологии. В конце концов увеличение доли населения, обладающего элементарными знаниями, т. е. основой для более продвинутого обучения, неизбежно приведет к росту численности высококвалифицированных работников. Экономисты говорят о «ценности альтернативы» базового образования, поскольку само его наличие позволяет в дальнейшем сделать выбор в пользу профессионального обучения или повышения квалификации.

В большинстве случаев определить общественные выгоды от системы образования с такой же точностью, как производственные, невозможно, поскольку они крайне неоднородны и принимают менее осязаемые формы. Однако это вовсе не означает, что общественные выгоды менее важны. Например, образование часто выполняет важную функцию социализации, т. е. прививает ученикам те ценности и навыки, которые позволят им эффективно реализовать себя в обществе, за стенами школы или колледжа. Они принимают самые разнообразные формы – от понятий об основных этических и моральных принципах до знания того, как стать хорошими родителями или как правильно оформить резюме при поступлении на работу. Конкретные формы социализации различаются в зависимости от уровней системы образования и могут не совпадать в отдельных учебных заведениях одной ступени образования. Например, духовные учебные заведения будут подчеркивать роль веры и религиозных ценностей; школы с творческим уклоном будут воспитывать в учениках внимательное отношение к культуре и искусству в повседневной жизни; другие учебные заведения могут развивать такие качества, как пунктуальность, ответственность, дисциплина.

Помимо функции социализации передача знаний сама по себе представляет ценность независимо от того, служит ли она какой-то явной цели или нет. Поэтому понимание литературы и искусства, знакомство с научными и технологическими открытиями и т. д. сами по себе рассматриваются как определенная ценность для общества.

Справедливость

Поскольку образованию придается большое значение, не удивительно, что общество озабочено вопросами справедливости распределения в этой области. Однако вопрос о том, что именно считать справедливым распределением, вызывает массу споров. Так же как и в случае со здравоохранением (см. главу 2), справедливое распределение вовсе не означает, что все члены общества должны получить одинаковое образование, ведь их потребности и способности могут сильно различаться.

Одно из определений справедливости предполагает, что все граждане имеют право получить некоторый минимальный уровень образования. В развитых странах образование обязательно для всех детей, не достигших установленного возраста (как правило, 16 лет). В тех государствах, где недостаточно ресурсов для финансирования среднего образования, может быть установлено право равного доступа к начальному образованию. Однако, хотя принцип обязательности предполагает всеобщую доступность, возникают вопросы, связанные с качеством того образования, к которому индивиды получают доступ.

В развитых странах обсуждение вопросов справедливости затрагивает и сферу необязательного (высшего) образования. Понятно, что не все люди хотят получать высшее образование, и не всем оно принесет выгоды. Определение справедливости, применяемое к сфере высшего образования, основано на принципе равенства возможностей. Он означает, что все индивиды, желающие получить образование более высокой ступени и способные получить от него выгоды, должны иметь такую возможность, причем издержки образования должны быть одинаковыми для всех. Иными словами, издержки получения высшего образования не должны зависеть ни от дохода родителей, ни от расы, пола или религии. Такая точка зрения основана на убеждении, что образование нельзя рассматривать как обычное потребительское благо, поскольку его получение связано с фундаментальным воздействием на жизнь обучающегося. Для многих людей образование предопределяет не только их будущие денежные доходы (а значит, потребление товаров и услуг), но и в целом качество жизни.

Рыночная система и образование

Как уже было отмечено, образование можно рассматривать в качестве инвестиций в человеческий капитал. Получение образования предполагает затраты, но дает отдачу в будущем аналогично тому, как инвестиции в оборудование (физический капитал) требуют отказа от получения некоторых выгод в текущий момент ради дохода от будущего производства.

В чем состоят выгоды и издержки получения образования? В большинстве случаев образование способствует росту будущей продуктивности обучаемого. В большинстве стран абитуриенты (или их семьи) осознают, что благодаря обучению они приобретут новые знания и навыки, которые расширят для них возможности выбора работы и позволят получать более высокую заработную плату. Характер и величина выгод зависят от возраста, когда индивид получает образование: например, для детей они выражаются в умении читать, писать и считать, а также в общих социальных навыках, о которых говорилось выше. Для тех же, кто рассматривает целесообразность инвестирования в университетское образование, выгоды выражаются в возможности получения более высокооплачиваемой работы по сравнению с теми, кто вынужден искать работу на рынке неквалифицированной рабочей силы. Кроме того, люди с высшим образованием получают большой спектр дополнительных, неэкономических выгод.

Из чего складываются издержки получения образования? Во-первых, это прямые затраты. К ним можно отнести плату за обучение, расходы на учебные материалы, в том числе книги, а также возможные дополнительные расходы, связанные, например, с необходимостью проживания вне дома (если студенту для обучения приходится переехать в другой город). Однако наиболее существенную часть издержек получения образования составляет упущенный доход, т. е. доход, который индивид не смог заработать во время учебы. Упущенный доход можно отнести к типу альтернативных издержек, которые мы рассматривали в главе 1: возможность работы была упущена. Так же как и в случае с выгодами, эти издержки будут различаться в зависимости от возраста того, кто учится. Если предположить, что ребенок будет работать, то в развитых странах размер дохода, который он может принести в семью, будет незначительным по сравнению с тем, что сможет заработать взрослый индивид. Поэтому альтернативные издержки получения обязательного школьного образования невелики. В развивающихся странах детский труд может оплачиваться относительно выше и потому альтернативные издержки получения школьного образования окажутся больше.

Когда молодые люди (или их родители) принимают решение о получении высшего образования, они, по сути, решают инвестиционную задачу: стоит ли делать расходы в текущем периоде ради получения дополнительного дохода в будущем? Проиллюстрируем далее, как индивиды принимают решение о получении высшего образования (аналогичные рассуждения можно провести и для анализа решения об инвестициях в обучение на более ранних ступенях).

Рассмотрим студента, который имеет необходимый уровень знаний для поступления на трехлетний курс обучения в университете и теперь рассматривает две возможности – продолжить свое обучение или сразу выйти на работу. Чтобы определиться с выбором, студент должен взвесить относительные издержки и выгоды каждого варианта.

Примерный временной горизонт для представления потоков издержек и выгод изображен на рис. 3.1. На графике отражены возможные издержки и выгоды студента в случае, если он продолжит образование, по сравнению с ситуацией, когда он сразу выйдет на работу. Заштрихованные области А + В отражают издержки студента, которые он понесет в результате обучения по трехгодичной программе. Область А представляет собой дополнительные издержки, связанные с обучением, по сравнению с ситуацией, когда индивид предпочел бы выход на работу. К ним относятся расходы на книги, проживание, непосредственно стоимость обучения и т. д. Область В отражает альтернативные издержки упущенного дохода. Они рассчитываются как разница чистых доходов, которые получал бы индивид, не будь он в это время студентом, и возможных заработков, которые студент мог иметь параллельно с обучением в период с 18 до 21 года. Естественно, при этом предполагается, что доход, на который может рассчитывать студент, будет существенно ниже того заработка, который он мог бы получить, если бы работал полный рабочий день. Область С характеризует выгоды, связанные с получением диплома о высшем образовании. Это означает, что примерно к 30 годам и далее в течение всей трудовой карьеры у индивида, имеющего высшее образование, доход будет выше, чем если бы он не продолжил обучение. Сравнивая величину С с суммой А + В, студент сможет оценить примерную норму отдачи от инвестиций А + В в образование. Это и есть инвестиции в человеческий капитал.

Рис. 3.1. Инвестиции в образование

И хотя выпускники школ и родители в действительности, скорее всего, не проводят подобных расчетов, такой метод анализа позволяет понять, что текущие расходы обучения должны каким-то образом сравниваться с будущими выгодами. В качестве примера выгод, обусловленных наличием высшего образования, приведем данные исследования, проведенного в 2000 г. для 10 стран ОЭСР: разница в доходах мужчин, получивших высшее образование, и тех, кто вышел на рынок труда в 18-летнем возрасте, составляла от 7,5 % в Италии до 18,5 % в Великобритании [Machin, Stevens, 2004].

Какие из этого напрашиваются выводы для рынка частных образовательных услуг? Если отдача от инвестиций в образование достигает таких размеров, можно ожидать, что студенты захотят и смогут брать образовательные кредиты и возмещать их за счет более высоких заработков. А значит, государство не должно вмешиваться в сферу высшего или дополнительного образования, поскольку банки смогут осуществлять кредитование студентов и получать достаточный процент по кредитам.

В общем виде преимущества рыночной системы можно сформулировать следующим образом. Во-первых, в условиях рыночной системы потребители способны явно выражать свои предпочтения, принимая решения о количестве и типе образовательных услуг, которые покупают. Обозначая таким образом свой выбор, они сообща определяют социально эффективный уровень производства каждого типа услуг. Во-вторых, рыночный механизм гарантирует, что необходимые образовательные услуги действительно будут предоставляться. Образовательные учреждения будут соревноваться за учащихся, поскольку от этого зависит их доход. По этой причине они должны будут реагировать на спрос и предлагать именно те образовательные услуги, которые нужны потребителям. Более того, поскольку часть студентов из-за высокой стоимости обучения может отказаться от образования, поставщикам образовательных услуг придется по возможности снижать затраты своих школ, колледжей и университетов. Таким образом сложится эффективная система образования, реагирующая на потребности учащихся и их семей.

Но можно ли быть уверенными, что рынок будет функционировать именно таким образом? На практике рыночно-ориентированная система образования – скорее редкость. На самом деле во многих странах ОЭСР государства покрывают более 90 % совокупных расходов на образование [OECD, 2007b]. Это заставляет предположить, что свободный рынок в предоставлении и финансировании образовательных услуг характеризуется известными провалами, которые мешают достижению эффективности или справедливости. Два основных источника неэффективности – несовершенство информации и экстерналии.

Несовершенная информация

Концепция инвестиций в человеческий капитал предполагает, что если чистые приведенные выгоды от инвестиций в образование положительны, то студенты или их родители смогут взять кредит для финансирования этих инвестиций, и рынок капитала (банки или другие кредитные учреждения) будет предоставлять кредиты на образовательные цели. Но на практике эти условия не всегда выполняются. Сравним ипотечный кредит с кредитом на получение университетского образования. В случае ипотечного кредита будут оговорены сроки его предоставления (предположим, 25 лет) и ставка процента. Также будет определен ежемесячный платеж, который может меняться с изменением процентной ставки. Покупка дома является операцией с относительно низким риском: покупатель обычно знает, что он приобретает. Дом скорее всего никуда не исчезнет, а в случае снижения дохода покупатель всегда может продать дом и вернуть кредит. Таким образом, поскольку дом является обеспечением выполнения обязательств по кредиту, цена кредита не будет высокой.

Разительный контраст представляет собой образовательный кредит. Со стороны предложения кредитные учреждения не могут рассчитывать на обеспечение в виде недвижимости, когда выдают кредит на получение высшего образования. Поэтому банки будут крайне осторожны по отношению к бедным заемщикам, не имеющим обеспечения. Это означает, что кредитные учреждения будут вынуждены назначать более высокие проценты, закладывая в них риски, а потому образовательные кредиты будут дорогими. Круг получателей образовательных кредитов, таким образом, будет ограничен индивидами с высокими доходами, что чаще всего означает «молодыми людьми из обеспеченных семей». Проблема только усугубляется, если кредиторы не могут отделить тех заемщиков, кто имеет высокий риск невыплаты кредита (т. е. наименее успешных студентов), от тех, кто скорее всего его выплатит. Такая ситуация известна как неблагоприятный отбор (она также рассматривается применительно к здоровью и жилью в главах 2 и 4 соответственно) и возникает из-за того, что кредитные учреждения не обладают полной информацией о распределении рисков невозврата кредита среди потенциальных заемщиков. Банки заинтересованы кредитовать только тех, у кого риски невозврата полученного займа низки. Самый простой способ добиться этого – выдавать кредиты только тем студентам, которые могут обеспечить какие-то гарантии возврата, например тем, чьи родители владеют недвижимостью, или тем, кто окончил школы, выпускники которых всегда хорошо учатся в университете. В результате неблагоприятного отбора объем образовательного кредитования окажется ниже эффективного. Кроме того, стремление банков получить обеспечение под выданные кредиты приведет к тому, что фактически займы будут предоставляться в основном детям из обеспеченных семей.

Проблемы с информацией существуют и на стороне спроса. Базовая предпосылка экономического анализа состоит в том, что потребитель лучше других знает свои интересы. Однако в большинстве случаев потребителями образовательных услуг выступают вовсе не взрослые, сложившиеся люди. Соответственно, мы не можем быть уверены в том, что решения, принимаемые молодыми людьми, окажутся полностью взвешенными и рациональными, как обычно предполагается в экономической науке. Обычно эта проблема легко преодолима, так как решение об образовании чаще всего принимается родителями или, как минимум, при их активном участии. Но в некоторых случаях тот факт, что решение за ребенка принимают взрослые, может иметь для него негативные последствия, поскольку взрослые тоже не всегда знают, какой из вариантов окажется для их ребенка самым лучшим. Эта проблема особенно важна в случае с образованием, так как иногда приводит к конфликтам между родителями и детьми. Неудачи родителей в выборе оптимального решения могут быть связаны с пренебрежением мнением ребенка, но чаще всего возникают из-за того, что родители не обладают всей необходимой информацией для принятия мудрого решения. Образование является сложным процессом, состоящим из множества элементов, которые зачастую не видны со стороны. Сбор информации о читаемых курсах, преподавателях, оборудовании, внеклассных занятиях и т. д. – обо всем, что необходимо знать для правильного выбора, может потребовать слишком много времени. Выгоды обучения могут быть неочевидны для тех родителей, которые сами в свое время его не получили: в развитых странах такое возможно по отношению к высшему образованию, тогда как в развивающихся странах – и по отношению к начальному и среднему. Необразованные родители и их дети склонны недооценивать преимущества образования и переоценивать издержки его получения.

В результате многие потенциальные студенты, особенно происходящие из семей с низкими доходами, не захотят связывать себя кредитными отношениями. Этот феномен известен как «неприятие кредитов» (его подробное описание есть у Барра [Barr, 2004а]). Такое поведение вполне может быть рациональным: оно возникает из-за неверного восприятия издержек и выгод кредитования. Кроме того, как уже упоминалось выше, банки не заинтересованы в предоставлении кредитов студентам из бедных домохозяйств. Вследствие обозначенных проблем, возникающих со стороны как спроса, так и предложения, уровень займов на рынке образовательных кредитов окажется ниже эффективного. Кроме того, цели справедливости, такие как обеспечение равенства доступа и равенства возможностей, не будут достигнуты.

Иногда высказывается мнение, что сложность выбора образования – это всего лишь вопрос степени сложности. Отмечается, что в условиях конкуренции образовательных учреждений за студентов школы и вузы сами будут стремиться распространять информацию и будут делать это эффективно. Кроме того, утверждается, что только если родители в действительности несут ответственность за свой выбор, от них можно ожидать заинтересованности в сборе и анализе информации, необходимой для принятия взвешенного решения. Однако если известно, что образование существенно влияет на перспективы трудовой карьеры и качество жизни индивида, то приходится признать, что ошибочный выбор в этом случае опаснее, чем для обычных товаров и услуг. Таким образом, можно согласиться, что область неверного выбора в образовании должна быть минимизирована. Существуют и другие сложные, комплексные блага, в отношении которых применимы аналогичные аргументы (например, в отношении пенсий, которые анализируются в главе 4). Следует признать, что подобный подход включает элемент патернализма, так как предполагает некоторые ограничения выбора потребителей на том основании, что они не всегда могут действовать в своих интересах.

Экстерналии

Как мы убедились на примере здравоохранения, в случаях, когда возникают внешние издержки или выгоды, рынок самостоятельно не может обеспечить эффективную аллокацию ресурсов. Это происходит потому, что из-за экстерналий частные и общественные издержки и выгоды не совпадают. Ни производители, ни потребители в обычных условиях не будут учитывать экстерналии. Однако с точки зрения всего общества они будут оказывать влияние на уровень благосостояния каждого его члена. Если имеет место положительный внешний эффект потребления некоторого блага, государство должно вмешиваться, чтобы увеличить объем потребления. Если внешний эффект отрицательный, государство должно предпринимать меры, чтобы снизить уровень потребления.

В случае с образованием считается, что оно приносит целый ряд выгод не только непосредственно учащемуся, но и другим членам общества. Эти внешние выгоды могут быть объединены в две группы – экономические и неэкономические.

Экономические выгоды связаны с трудовой деятельностью. Они возникают в силу того, что современные технологии производства требуют сложного взаимодействия между работниками. Образованные люди не только сами обладают более высокой продуктивностью, но и повышают производительность труда других работников, с которыми взаимодействуют. Это происходит из-за того, что образованные работники применяют более эффективные методы руководства и управления, что позволяет их менее образованным коллегам эффективнее использовать фонд рабочего времени. Образование также повышает возможности адаптации и делает человека более гибким, поэтому образованным людям легче реагировать на изменения, вызванные технологическим прогрессом. Гибкость позволяет предотвращать аварии и преодолевать узкие места в производственном процессе. Образование может, таким образом, способствовать более высоким темпам экономического роста.

Против данных аргументов возражают некоторые экономисты, полагающие, что если выгоды являются результатом образования, они не могут считаться экстерналиями. Согласно такому мнению производственные выгоды отразятся на доходах работников, получивших образование, и потому их стоит рассматривать как частные внутренние выгоды.

Ко второй группе относятся неэкономические выгоды. Функция социализации, присущая образованию, может приносить выгоды всему обществу. Благодаря тому что образование способствует формированию общих гражданских принципов, оно в некоторой степени помогает сплотить общество, что выгодно большинству людей. Например, оно может влиять на снижение уровня преступности и на стандарты воспитания детей. Естественно, что образование не всегда создает такие эффекты. Наоборот, оно часто порождает у людей вопросы и недовольство существующим положением вещей, что может иногда стать причиной массовых волнений и даже смены правительства. Те политики, которые в периоды нестабильности ограничивают деятельность университетов, очевидно, убеждены, что образование порождает внешние издержки, а не выгоды.

Трудно однозначно определить, существуют ли внешние эффекты образования. В случае с производственными экстерналиями чрезвычайно сложно отделить выгоды, которые связаны с образованием самого индивида, от тех, которые возникают благодаря образованию других работников, а также иным факторам, повышающим продуктивность. Оценка неэкономических выгод, таких как снижение уровня преступности или улучшение воспитания детей, еще сложнее, чем подсчет внешних выгод, связанных с трудовой деятельностью. Исследования, оценивающие масштабы внешних выгод образования, достаточно немногочисленны. Один из ведущих ученых в этой области заходит так далеко, что называет экстерналии образования «в значительной степени ускользающими» [Hanushek, 2002]. Определенная статистическая связь была обнаружена только между высшим образованием и ростом производительности труда и экономическим ростом.

Сигналы

Многие из упомянутых выше аргументов оправдывают государственное вмешательство в тех случаях, когда оно приводит к росту объема полученных образовательных услуг. Однако существует и другой взгляд на образование (в частности, на высшее образование), который, если считать его верным, может ослабить позиции защитников государственного вмешательства. Речь идет о том, что образование рассматривается лишь как способ «отсева» (скрининга). На рынке труда одними из ключевых проблем являются неполнота и асимметрия информации, поскольку при приеме сотрудников на работу наниматель не может заранее определить, кто из кандидатов окажется более продуктивным. Им приходится ориентироваться на косвенные признаки. В соответствии с теорией скрининга высшее образование как раз и является таким косвенным признаком или сигналом работодателю, сообщающим ему о наборе внутренне присущих соискателю качеств, включая умственные способности, серьезное отношение к работе, коммуникативные навыки и т. д., т. е. о таких качествах, которые работодатель ищет в соискателе, но выявление которых затруднительно или затратно. Эти качества не приобретают в высших учебных заведениях, они либо врожденные, либо прививаются в семье или на ранних ступенях образования еще до того, как молодые люди поступят в институт. Поэтому высшее образование само по себе не способствует росту производительности труда: оно лишь служит сигналом, сообщающим о способностях индивида. Согласно этой крайней версии гипотезы скрининга высшее образование никак не влияет на продуктивность индивида, но при этом сигнализирует работодателям, что индивид высокопродуктивен.

Известна и более мягкая трактовка, согласно которой индивид, обладающий определенными талантами и навыками, будет тем не менее инвестировать в получение высшего образования, чтобы стать более привлекательным для потенциальных работодателей. Роль образования сводится к тому, чтобы повысить продуктивность индивида, но при этом социальные выгоды будут превышать частные выгоды индивида благодаря скринингу [Machin, Stevens, 2004].

И сильная, и слабая трактовки теории скрининга предполагают, что будет иметь место избыточное инвестирование в образование. Таким образом, поскольку образование играет лишь роль фильтра, государственное вмешательство в функционирование рынка образования (особенно высшего) должно быть ограничено.

Справедливость

Приведенные ранее рассуждения позволяют заключить, что свободный рыночный механизм не может гарантировать достижение целей справедливости. Поскольку получение образования означает отказ от заработка сегодня ради потенциальных выгод в будущем, индивиды, не располагающие высокими доходами и хорошими оценками на предыдущей ступени обучения, не имеющие возможности получить кредит, а также не осознающие будущие выгоды обучения, станут меньше инвестировать в образование. Это, как правило, молодые люди из бедных семей. Более того, неспособность рынка решить проблему справедливости будет воспроизводить ее и для следующих поколений. Недоступность образовательных услуг для детей из малообеспеченных семей приведет к тому, что, став взрослыми, они будут получать низкие доходы, что в свою очередь не позволит их детям получить лучшее образование.

Политика государства

Если отбросить проблему сигналов, все остальные аргументы, приведенные выше, убеждают нас в необходимости государственного вмешательства на рынках образования ради повышения эффективности и достижения справедливости. Но, несмотря на то, что государственное вмешательство характерно для образовательных систем во всем мире, само по себе наличие рыночных провалов не определяет его оптимальную форму. Дебаты на эту тему ведутся уже давно. На момент написания книги сфера образования подвергалась существенным преобразованиям, направленным на усиление роли рыночных механизмов. Сторонники проводимой реформы делали упор на рост эффективности образования, тогда как ее противники высказывали опасения, что реформа отрицательно отразится на справедливости распределения. В данном разделе мы рассмотрим, каким образом реализуется государственная политика в сфере образования и какое влияние она оказывает. Мы проанализируем по отдельности обязательное и высшее образование. При обсуждении конкретных примеров мы преимущественно будем опираться на опыт Великобритании, поскольку она традиционно одной из первых внедряет в практику инновационные механизмы государственной политики в различных сферах. Помимо этого мы будем ссылаться и на примеры других стран.

Обязательное образование

Традиционно государство отвечает за финансирование и предоставление образовательных услуг в муниципальных школах. Финансирование осуществляется за счет местных налогов (как в США, где в школьных округах собирают средства для местных школ) или общих налогов (как в Великобритании, Новой Зеландии и Австралии). Большинство детей ходит в муниципальные школы. Частное образование, как правило, разрешено, но его масштабы на этой ступени весьма ограничены. Правительства стран ОЭСР последовательно стараются предотвратить недопроизводство образовательных услуг в своих странах. Кроме того, они прилагают значительные усилия для достижения целей справедливости, в частности равенства доступа. Школьное образование, предоставляемое государством на бесплатной основе, позволяет гарантировать, что все дети независимо от уровня благосостояния смогут пройти обучение.

В Великобритании подобная система работала с 1945 по 1990 г. Более 90 % детей посещали местные государственные школы, где образование предоставлялось бесплатно, 7 % детей, которые учились в частных школах, в основном происходили из обеспеченных семей. Финансирование школ не зависело от результатов работы, а показатели их деятельности не публиковались.

В последнее время росла волна критики в адрес сложившейся системы: под сомнение ставилась эффективность применяемых методов прямого предоставления образовательных услуг государством и их субсидирования. В частности, нарекания вызывали отсутствие гибкости монопольной государственной системы школьного образования, ее неготовность отвечать потребностям учеников, их родителей и работодателей. Неудовлетворенность сложившейся системой привела к реформам школьного образования, целью которых было расширить потребительский выбор и, как следствие, добиться реакции поставщиков образовательных услуг на запросы потребителей. Проводимые реформы были направлены на усиление роли ценового механизма, способствующего повышению эффективности работы образовательных учреждений [Le Grand, 2007]. Краеугольным камнем системы образования остается сохранение бесплатного (или почти бесплатного) обучения в школе, однако при этом у родителей должно быть больше возможностей для выбора, у школ – выше вознаграждение при росте числа учеников, а у общества – больше доступной информации.

Одним из распространенных способов достижения этих целей стало создание в Англии и Уэльсе «квазирынков». В 1988 г. закон «О реформе образования» установил систему открытого набора в школы [Glennerster, 1991]. Благодаря этому закону у родителей теоретически появлялась возможность записать детей в любую школу, которую они сами выбрали. Школы получали финансирование в зависимости от числа записавшихся к ним учеников (принцип «деньги следуют за учеником»). При этом школы были обязаны публиковать данные о результатах своей деятельности, в том числе о результатах национальных экзаменов, которые их ученики сдают в возрасте 7, 11, 14 и особенно 16 лет (известны как GCSEs[4]). Школы, которые недосчитаются учеников, могут быть закрыты. Такая система была призвана расширить возможность выбора для семей и мотивировать школы к реакции на нужды родителей за счет привязки финансирования школ к числу учеников, которых им удалось привлечь. Считалось, что конкуренция школ за учеников будет способствовать росту эффективности их работы. Похожая система была внедрена и в Новой Зеландии.

Наиболее последовательной версией такой системы, основанной на выборе потребителей, является модель образовательных ваучеров. Образовательные ваучеры раздаются семьям, которые могут их использовать при «приобретении» образовательных услуг для своих детей в выбранной ими школе. Каждый ваучер дает ученику право на получение определенного объема образовательных услуг и предоставляется в школу в качестве платежного средства за оказанные школой услуги. Школы (частные или государственные) предъявляют ваучеры государству, и в обмен на них получают денежные средства. Существуют различные варианты базовой модели ваучерной системы. При универсальной схеме каждой семье на каждого ребенка школьного возраста предоставляется стандартный ваучер, имеющий одинаковый номинал, отражающий среднюю годовую стоимость обучения ребенка в школе. Если используется схема, учитывающая доход семьи, то номинальная стоимость ваучера будет отличаться в разных семьях. При другой схеме семьям дается право дополнить базовый набор образовательных услуг, предоставляемый семье по ваучеру, другими услугами, сверх государственного минимума, но уже за свой счет. Школы могут назначать плату за обучение выше номинальной цены ваучера: в этом случае родители должны оплатить разницу между установленной школой ценой и стоимостью ваучера. В таком случае ваучерная схема может совмещать гарантированный минимум образования для всех с возможностью расширенного выбора для желающих.

Ваучеры широко распространены в США, где подобные схемы принимают различные формы. В большинстве случаев ваучеры предоставляются семьям с низкими доходами и позволяют им реализовать возможность обучения детей в частных школах благодаря полному или частичному покрытию издержек обучения.

Оценки последствий образовательных реформ, направленных на расширение выбора, привлекли внимание к трем проблемным вопросам [Wilson, Burgess, Propper, 2007]. Первый из них касается показателей, определяющих потребительский выбор, и их влияния на поведение школ. В Англии, Уэльсе и США наиболее доступной является информация о результатах экзаменов. Ко всем школам обычно предъявляется требование публикации баллов, полученных учениками на экзаменах. В Великобритании эти результаты быстро обрабатывают национальные средства массовой информации, и на этой основе формируются рейтинги. Результаты экзаменов публикуются не потому, что школы и преподаватели считают эти баллы единственной целью образования, а потому, что их легче измерить. Критики подобной системы обеспокоены тем, что школы будут уделять слишком большое внимание подготовке к экзаменам в ущерб другим видам образовательной деятельности. У школ также возникают стимулы (а иногда и попытки) к «играм с цифрами». В США действительно имеются свидетельства того, что публикация результатов деятельности школ переориентирует их на «натаскивание к тестам», а также исключение из школ детей, результаты которых ухудшают средние показатели их деятельности.

В свою очередь лица, ответственные за политику, стараются предотвратить подобное поведение школ, которое называют обыгрыванием системы. Так, например, в Англии и Уэльсе в 2006 г. показатели деятельности школ корректировались с учетом исходных способностей учеников, а также учитывали и некоторые характеристики состава учащихся (например, численность детей из бедных семей). Это позволяло более аккуратно оценивать результаты деятельности школ и ограничить их попытки «переиграть систему». Такие меры назывались контекстной оценкой – CVA[5].

Второй вопрос связан с влиянием расширения потребительского выбора на эффективность работы школ. Чтобы эффективность выросла, требуются по крайней мере два условия. Во-первых, предложение образовательных услуг должно быть достаточно гибким, а во-вторых, за расширением или сокращением набора учеников должны следовать адекватные финансовые меры. Квазирынку школьного образования, который на момент написания книги действует в Англии и Уэльсе с 1990 г., не хватало последнего [Glennerster, 2002]. Как следствие, в сильные школы записывалось слишком много учеников, и приходилось ограничивать список учащихся, выбирая тех из них, кто живет ближе к школе. Это в свою очередь приводило к росту цен на окрестное жилье, поскольку родители старались поселиться рядом с хорошей школой [Gibbons, Machin, 2003]. Такая система имела негативные последствия в терминах справедливости, поскольку более обеспеченные родители могли себе позволить купить жилье ближе к сильной школе, а детям из бедных семей приходилось посещать не самые лучшие учебные заведения.

Организация в сильных школах розыгрыша мест обучения между всеми желающими позволила бы решить проблему подорожания жилья. В результате некоторые дети из обеспеченных семей вынуждены были бы посещать более слабые школы. Стоимость жилья в окрестностях сильных школ начала бы снижаться, что отразилось бы на тех семьях, кто приобрел там жилье. Розыгрыши школьных мест широко применялись в США. В Великобритании введению розыгрышей противостоят более обеспеченные семьи, используя политическое давление. Рост ресурсов и увеличение числа мест в сильных школах могли бы смягчить данную проблему [Wilson et al., 2007].

В целом эффективность системы выбора школ оценивается неоднозначно. Большинство исследований на эту тему было проведено в США [Hoxby, 2003a]. Наиболее веские доказательства роста эффективности наблюдаются при условиях, что не менее 5 % учеников могут посещать те школы, которые выбрали, что местные школы теряют деньги, если ученик уходит в другую школу, и что реформы уже длятся несколько лет. Другие исследователи приходят к выводу, что лучшие результаты у детей, обучающихся в «выборных системах», связаны не с возможностью выбора, а с более высокой мотивацией у тех учеников, которые решили покинуть свои местные школы [Wilson et al., 2007].

Третий вопрос связан с влиянием реформ на справедливость распределения. В образовательных системах Англии и Уэльса, с ограниченной мощностью школ и отсутствием системы розыгрыша мест, расширение выбора вряд ли будет движением в сторону справедливости [Le Grand, 2007]. На практике эти эффекты оценить сложно, в том числе потому, что право выбора школ было одновременно введено повсюду, это затрудняет сравнительный анализ с системой, в рамках которой родители и дети не могут выбирать школу. Однако стоит отметить, что старая система, исключавшая выбор, тоже часто критиковалась как несправедливая: дети, посещавшие школы, расположенные в районах проживания среднего класса и обеспеченных семей, исторически получали лучшее образование, а также учились в среднем дольше детей из бедных семей.

Высшее образование

Высшее образование имеет большое значение для общества. С тех пор как образование перестало восприниматься исключительно как привилегия элиты, оно считается важным элементом национальной политики (несмотря на то, что строгих доказательств связи между экономическим ростом и образованием не так много). Очевидно, что высшее образование приносит существенные частные выгоды. Поэтому неудивительно, что число людей, получающих высшее образование, растет во всех развитых странах. Однако массовое высшее образование высокого качества достаточно дорого, и, как мы убедились, оснований для государственного вмешательства (с позиции как эффективности, так и справедливости) намного меньше, чем в случае с начальным и средним образованием. Масштаб государственного присутствия в данном секторе (в виде как финансирования, так и прямого оказания образовательных услуг) может существенно варьироваться, в отличие от обязательного образования. Расходы государств на высшее образование в странах ОЭСР в 2000 г. колебались между 0,6 % ВВП в Корее и 1,7 % в Финляндии. Доля государственных расходов в общих расходах на высшее образование составляла от 50 % (в США, Австралии) до 100 % (в Финляндии, Исландии, Норвегии, Дании).

Традиционная модель финансирования и предоставления услуг высшего образования до сих пор используется во многих европейских странах, особенно в Скандинавии. Она предполагает, что студенты получают гранты на обучение в университетах, чаще – в местных университетах; получить образовании могут все студенты, успешно сдавшие вступительные экзамены; плата за обучение не взимается; университеты являются государственными. Однако во многих других странах (наиболее известны примеры Австралии, Новой Зеландии и Великобритании) наблюдается тенденция к разделению расходов между студентами и государством (при сохранении государственного предоставления образовательных услуг). Это результат осознания значимости частных выгод образования, а также роста издержек поддержания высоких стандартов обучения. Кроме того, акцент политики смещается на создание рыночных стимулов для вузов за счет привязки финансирования к показателям их деятельности.

В данном разделе мы дадим оценку системе, в значительной степени основанной на рыночном механизме распределения. Более подробно остановимся на проблемах финансирования, в том числе использовании грантов и кредитов, зависящих от дохода. Вместе с тем мы также обсудим изменения, касающиеся предоставления высшего образования. Названные проблемы будут проиллюстрированы преимущественно на примере реформ в Великобритании.

Финансирование высшего образования: гранты, «налоги на выпускников»[6] и кредиты

В Великобритании доля молодых людей, получающих высшее образование, постоянно растет, но все еще ниже, чем в других странах Европы. Если в 1960 г. каждый двадцатый выпускник школы решал продолжить обучение в университете, то в 2000 г. уже каждый третий выпускник поступал в вуз. Однако рост числа студентов происходит неравномерно. Несмотря на общественные ожидания, на деле сектор высшего образования в основном расширялся за счет обеспеченных граждан. Так, в 1981 г. 20 % детей из 20 % самых богатых семей получали высшее образование, а спустя 20 лет их стало уже 46 %. Если же привести сопоставимые данные о детях из 20 % самых бедных домохозяйств, то получится, что доля тех, кто закончил университеты, за 20 лет выросла в этой группе всего лишь с 6 до 9 % [Machin, Stevens, 2004]. В 2004 г. правительство Великобритании поставило цель – чтобы к 2010 г. 50 % выпускников школ поступали в вузы. Очевидно, что для достижения этой цели должны были быть приложены значительные усилия.

На протяжении практически всего периода расширения сектора высшего образования государство предоставляло большинству студентов возможность бесплатного обучения в государственных колледжах и университетах. Помимо этого многие студенты получали безвозмездные гранты на проживание и прочие расходы на время обучения. Несмотря на то что обычно к этим грантам не применяется термин «ваучер», по сути, они предоставляли студенту возможность получения образования в выбранном вузе. Однако в отличие от ваучерной схемы, описанной в предыдущем разделе, в случае высшего образования они предоставлялись не всем без исключения студентам, а лишь тем, кто показал необходимый для обучения в вузе уровень подготовки.

Систему грантов часто оправдывают необходимостью создания условий равного доступа к услугам высшего и дополнительного образования – она должна гарантировать, что дети из бедных семей не будут дискриминированы по причине отсутствия средств для оплаты обучения и текущих расходов во время учебы. Но приведенные выше цифры свидетельствуют о том, что цели равного доступа в Великобритании не были достигнуты. Это означает, что политика, изначально направленная на помощь студентам, которые иначе не смогли бы получить высшее образование из-за финансовых ограничений, на деле приводит к расходованию значительной части средств на поддержку детей относительно состоятельных родителей. Другой проблемой грантов было то, что они не учитывали издержки, связанные с конкретным курсом обучения. Гранты также не зависели от потенциального дохода, на который мог рассчитывать студент после обучения. И наконец еще один довод, выдвигаемый критиками британской системы грантов, состоял в том, что они должны предоставляться на более ранней стадии образовательного процесса. Многие дети из малообеспеченных семей бросают учебу еще до момента поступления в вузы. Поэтому считается, что гранты должны выделяться еще в то время, когда ученики посещают среднюю школу.

Признав данный факт, правительство Великобритании учредило специальные гранты для детей из малообеспеченных семей, которые позволили бы им полностью завершить обучение в средней школе (The Education Maintenance Allowance – EMA).

Одной из возможных альтернатив грантам выступает система образовательных кредитов. Она предполагает, что студент берет кредит на время обучения в университете, а выплачивает его в течение определенного периода после окончания вуза. В отличие от грантовой системы, которая перераспределяет средства от налогоплательщиков (которые сами не обязательно получают высшее образование) к студентам, система образовательных кредитов предполагает, что тот, кто получает образование, самостоятельно несет бремя расходов на обучение, но дает возможность перераспределять его во времени. Как мы убедились ранее, инвестиции в образование в будущем приносят отдачу в виде более высокого заработка, и заимствование предполагает, что за счет части будущих доходов студенты выплатят образовательный кредит.

Сторонники системы образовательного кредитования считают, что займы одновременно более эффективны и более справедливы по сравнению с грантами (см., например, работу Барра [Barr, 2004a]). Рост справедливости достигается за счет того, что возвратные кредиты снижают неравенство доходов, наблюдаемое в течение жизненного цикла: студенты, которые получат в будущем более высокие доходы как результат образования, должны будут компенсировать издержки его получения. Образовательные кредиты не носят дискриминирующего характера в отношении студентов из бедных семей – они наравне с молодыми людьми из обеспеченных семей будут получать более высокие доходы в будущем и смогут выплатить кредит. Более того, стоит ожидать и роста эффективности, ведь студенты будут ощущать свою ответственность, а значит, с большей пользой использовать свое время, если осознают частные издержки получения образования. И наконец благодаря большей свободе учебных заведений, которые становятся менее зависимыми от государственного финансирования, сектор высшего образования будет расти.

Как полагают противники образовательных займов, кредитование приведет к тому, что со временем никто не захочет трудиться на низкооплачиваемой, но полезной для общества работе, включая и такую «домашнюю работу», как воспитание детей. Сторонники займов возражают, что их можно предоставлять на условиях, зависящих от дохода. Платежи по кредиту можно начислять пропорционально последующему заработку заемщика и собирать их вместе с другими налогами до тех пор, пока заемщик полностью не погасит кредит. Такой подход означает, что те, кто мало зарабатывают, будут выплачивать относительно небольшие суммы (или совсем будут освобождены от погашения кредита). Люди, получающие низкие доходы в течение всей жизни, могут не выплатить долг полностью. Размер суммы кредита не будет влиять на размер ежемесячного платежа по нему, поскольку последний будет зависеть только от дохода заемщика. Таким образом, индивид, получивший большой кредит, будет выплачивать его дольше. В терминах эффективности кредиты, привязанные к доходу, устроены таким образом, чтобы защитить заемщика от риска чрезмерных расходов, ведь, как мы убедились ранее, кредиты на образование более рискованны, чем кредиты, обеспеченные надежными активами. Кредиты, привязанные к доходу, также способствуют повышению доступности образования, так как они содержат элемент страхования от невыплаты долга.

Сегодня применяется несколько кредитных схем (например, в Австралии и Великобритании), которые предполагают частичное или полное субсидирование процентных ставок по кредитам. Цель таких схем – способствовать росту доступности высшего образования за счет снижения долгового давления на заемщика. Однако даже полное субсидирование не позволяет достичь поставленной цели. Во-первых, покрытие ставок по кредитам дорого обходится государству. С одной стороны, для государства субсидируемая ставка значительно ниже той цены, по которой оно само привлекает денежные средства. С другой стороны, субсидируемые кредиты допускают арбитраж: студенты, не нуждающиеся в кредите, захотят им воспользоваться, чтобы положить полученные деньги в банк под более высокий процент. Кроме того, такие кредиты являются регрессивными, так как помогают фактически не студентам (поскольку студенты не выплачивают кредит во время учебы), а выпускникам. На самом деле наиболее эффективная ставка процента по кредитам должна была бы равняться цене государственного заимствования. При такой ставке система была бы финансово независимой и стабильной в течение многих лет.

Во-вторых, противники кредитов утверждают, что они будут способствовать росту неравенства доступа, поскольку отпугнут детей из бедных домохозяйств, тогда как богатые родители будут рассматривать затраты на образование как потребительские расходы и оплатят обучение своих детей, тем самым освободив их от необходимости выплаты займа. Сторонники кредитов также признают эту проблему, однако считают, что она может быть частично решена, если сделать выплаты по кредитам зависимыми от будущего дохода. Они также соглашаются, что наравне с кредитами государство должно применять и другие меры, направленные на поддержку детей из бедных домохозяйств. Одна из них – предоставление бедным студентам грантов наряду с кредитами. Это позволит компенсировать им отсутствие поддержки со стороны родителей, которая доступна детям из обеспеченных семей. В качестве другой возможной меры предлагается применять списание расходов по образовательным кредитам, в случае если выпускники устраиваются на социально значимую работу, например медсестрами. Кроме того, студенты, имеющие иждивенцев (детей или престарелых), могут получить освобождение от выплаты кредита.

В-третьих, критики утверждают, что кредитные схемы не смогут облегчить бремя государственных расходов на образование для следующих поколений студентов, потому что образовательные займы, также как и ипотечные, погашаются в течение долгого периода. Это верно, однако кредиты в отличие от грантов хоть в какой-то мере возвращаются государству.

Образовательные займы порождают определенные искажения. Кредитные схемы, предлагаемые государством, чреваты теми же проблемами, которые наблюдаются при страховании частных кредитов. Индивиды, имеющие высокие риски невыплаты долга, будут более склонны брать кредиты по сравнению с теми, у кого эти риски низки. Если индивиды с низкими рисками невозврата перестанут обращаться за кредитами, это приведет к росту процентных ставок, что в свою очередь подорвет основные принципы системы образовательных займов, а на частном рынке существенно сократится объем предложения кредитов. Однако государство может покрыть ожидаемые потери от выдачи образовательных займов за счет собранных налогов. Таким образом, система займов приведет к перераспределению ресурсов от налогоплательщиков к высокорискованным заемщикам.

В качестве альтернативы образовательным займам могут быть использованы «налоги на выпускников» [Barr, 2004a]. Это дополнительный налог, которым облагается тот, кто получил высшее образование за счет государства. Обычно работник с высшим образованием выплачивает его в течение всей трудовой карьеры. Эти налоги выплачиваются только теми, кто закончил вуз, поэтому в отличие от грантов они перераспределяют ресурсы не от всех налогоплательщиков, а только от тех, кто получил высшее образование. В этом они схожи с займами, однако проще в администрировании. В терминах экономической эффективности налоги предпочтительнее. Налоги на выпускников зависят не от стоимости обучения, а от будущих доходов, которые выпускник получит после окончания вуза. Таким образом, оплата образования для конкретного студента не связана со стоимостью его обучения, поскольку он платит одинаковую сумму вне зависимости от того, было ли его обучение дорогим или дешевым. Если цена курса обучения определяется исходя из предельных издержек, то поступления от налога на выпускников не будут отражать эту цену и потому не смогут влиять на экономическую эффективность при выборе курсов. Наконец, поскольку сумма налоговых отчислений растет с ростом заработков, для высокооплачиваемых работников такие налоги могут снижать стимулы к труду.

Внедрение рыночных механизмов в системе высшего образования

Во всех европейских странах цены, устанавливаемые университетами, регулируются государством (в отличие от США, где вузы самостоятельно назначают плату за обучение). До 1998 г. вузы Великобритании, в принципе, не имели права устанавливать плату за обучение, а в течение следующих пяти лет все университеты должны были устанавливать одинаковую (фиксированную) плату за одни и те же курсы. Это было сделано с целью обеспечения равенства доступа и, кроме того, создавало видимость, что все университеты предоставляют услуги одного качества. Однако такая система не стимулирует университеты поддерживать высокие стандарты обучения: если они увеличивают расходы ради повышения качества, то не получают за это материального поощрения. Сторонники внедрения рыночных механизмов утверждают, что вузы должны быть свободны в установлении платы за обучение.

Внедрение рыночных механизмов в целях роста эффективности базируется на предположении, что ценовые сигналы в сфере высшего образования полезны. Поощрение конкуренции между вузами заставит их лучше адаптироваться к потребностям студентов и работодателей. Если студенты не видят разброса цен на образовательные программы, то со стороны спроса происходит неэффективное размещение ресурсов: слишком много средств будет расходоваться на относительно дорогие и (или) малоэффективные программы и университеты. Со стороны предложения ценовые ограничения снижают стимулы к улучшению качества, так как необходимые затраты не могут быть компенсированы ростом цен, а также разрушают стимулы к повышению эффективности, поскольку снижение издержек не приводит к падению цен и привлечению дополнительных студентов. То есть фиксированная оплата одновременно является ограничением и снизу, и сверху.

Проблема ценообразования имеет и политические аспекты. При использовании фиксированных цен или налогового финансирования объем ресурсов, направляемых в сферу высшего образования, целиком определяется государством, так что престижные университеты конкурируют с рядовыми вузами за одинаковые суммы государственных средств. Государство легко может снизить объем налоговых отчислений, направляемых в сектор образования, и параллельно увеличить цены обучения. Дифференцированная плата за обучение позволяет престижным университетам извлекать выгоды из своего положения: государству при этом трудно менять объем налогового финансирования автоматически.

Дифференцированная оплата также позволяет ясно понять, что вузы предоставляют неодинаковые образовательные продукты, а студенты получают образование разного качества. Несмотря на то что такая ситуация считается совершенно приемлемой в США, в большинстве европейских стран она вызывает обеспокоенность из-за проблемы справедливости. Один из способов преодоления этой проблемы – ввести в вузах обязательные стипендиальные программы для студентов из бедных семей, которые успешно прошли вступительные испытания в элитные университеты. Однако для того чтобы стипендиальные программы эффективно решали проблемы справедливости, нужно принимать во внимание, что студенты из бедных семей, как правило, не склонны брать кредиты. Поэтому стипендиальные программы должны, во-первых, иметь широкий охват и, во-вторых, устанавливать достаточный размер стипендий для преодоления небогатыми студентами ценового барьера. Стипендии, предоставляемые студентам в Англии и Уэльсе на момент написания книги, были недостаточно щедрыми и потому не достигали поставленной цели.

В целом, как мы убедились, применение ценовых сигналов и прочих рыночных механизмов дает возможность повысить эффективность в сфере предоставления образовательных услуг. Однако есть опасность, что они одновременно будут препятствовать достижению справедливости. Поэтому разработку и внедрение новых инструментов необходимо проводить чрезвычайно осторожно и искать баланс между либерализацией и регулированием.

Резюме

• Система образования призвана способствовать достижению целей эффективности и справедливости. Эффективность требует, чтобы система максимизировала чистые выгоды общества, т. е. обеспечивала максимально возможное превышение выгод над издержками. Выгоды общества от образования проявляются в двух формах: производственные, возникающие в результате обучения будущей рабочей силы, и социальные. Достижение целей справедливости связывают с обеспечением равенства доступа и получения гарантированного минимального стандарта образования для всех граждан.

• Несмотря на то что рыночный механизм дает потребителю образовательных услуг свободу выбора и имеет ряд других преимуществ, существуют серьезные причины утверждать, что он не приведет к достижению целей эффективности и справедливости. Достижению эффективности скорее всего будут препятствовать несовершенство рынка капитала, несовершенство информации и наличие экстерналий. Достижение целей справедливости в равной мере затруднено, поскольку доступ к образованию определяется платежеспособностью, а доходы в обществе распределены неравномерно.

• По этим причинам необходимо присутствие государства в секторе образования. Однако признание такой необходимости не дает однозначного ответа на вопрос об оптимальных формах государственного участия. Все развитые страны гарантируют бесплатное обязательное образование для несовершеннолетних. Финансирование школьного образования обычно осуществляется за счет налоговых поступлений, а сами школы чаще всего являются государственными. Участие государства в высшем образовании принимает различные формы. В одних странах государство оплачивает получение высшего образования всем, кто сдал вступительные экзамены в государственные вузы, в других государственное финансирование образования ограничено и предоставление образовательных услуг в значительной степени обеспечивается частным сектором.

• Разочарование в существующих формах государственной политики (в виде непосредственного предоставления услуг и субсидирования) привело к реформированию систем образования во многих странах. В большинстве из них были сделаны попытки усилить действие рыночных механизмов при введении гарантий соблюдения целей справедливости. В случае школьного образования были введены система розыгрыша мест обучения и ваучеры, тогда как в сфере высшего образования получили распространение образовательные займы и целевые гранты.

Литература для дополнительного чтения

Экономика образования привлекла пристальное внимание исследователей с середины 1990-х годов. Для читателей, имеющих некоторые знания в сфере экономики, Барр [Barr, 2004b] предлагает обсуждение проблем экономики образования, акцентируя внимание на системе образования Великобритании. Анализ этих вопросов через призму системы образования США они найдут у Стиглица [Stiglitz, 2000]. Учебник Белфилда [Belfield, 2002], рассчитанный на ту же аудиторию, включает описание современных теоретических и эмпирических исследований.

Обзор некоторых актуальных вопросов экономики образования, доступный для понимания не только экономистов, но и неподготовленных читателей, можно найти в нескольких статьях журнала «Oxford Review of Economic Policy», изданного в 2004 г. (т. 20, № 2). В нем общее введение написано Мачином и Стивенсоном [Machin, Stevens, 2004]; Барр [Barr, 2004a] обсуждает проблемы финансирования высшего образования, разбирает пример кредитов, привязанных к величине дохода; Бланден и Грегг [Blanden, Gregg, 2004], а также Фейнштейн [Feinstein, 2004] анализируют связь между доходами семьи и получением образования.

Для читателей, обладающих знаниями в сфере экономики, Хоксби [Hoxby, 2003а] предлагает рассмотреть преимущества, которые дает возможность выбора школы. Для той же аудитории Ладд [Ladd, 2002, 2003] приводит аргументы против права выбора школы. Монография Хоксби [Hoxby, 2003b] посвящена различным экономическим аспектам выбора школы, преимущественно на примере Северной Америки.

Результаты внедрения в практику механизмов выбора школы отражены в рассчитанных на широкую аудиторию работах Уилсона и соавторов [Wilson et al., 2007] и Ле Гранда [Le Grand, 2007]. Квазирыночные реформы, начатые в Англии после 1991 г., описаны у Гленнестера [Glennerster, 1991]. Политика в сфере образования, проводимая в Англии после 1997 г., проанализирована Гленнестером в более поздней работе [Glennerster, 2002].

В работе Проппера и Уилсона [Propper, Wilson, 2003] в доступной для экономистов и читателей без экономического образования форме дается общий анализ проблемы измерения показателей качества и их влияния на деятельность учебных заведений (и организаций других секторов экономики). Кейн и Стейджер [Kane, Staiger, 2002] предлагают взглянуть на проблемы измерения качества работы школ читателям, имеющим специальную подготовку в области количественного анализа.

Межстрановые показатели систем образования публикуются ОЭСР [OECD, 2007b]. Кроме того, данные по многим странам доступны на сайте Всемирного банка: http:// www.worldbank.org/education/edstats.

Вопросы для обсуждения

1. «И для бедных, и для обеспеченных семей частная норма отдачи от инвестиций в высшее образование достаточно велика, чтобы предположить, что введение образовательных займов не окажет влияния на социальный состав студентов, поступающих в университеты». Обсудите данное высказывание.

2. Как вы считаете, станет ли система образования более справедливой, если гранты будут предоставляться не студентам, а школьникам в возрасте 16–18 лет?

3. Проанализируйте ситуацию, когда студентам предоставляются гранты разного размера в целях поощрения их учебы по тем специальностям, которые государство считает приоритетными для общества.

4. «Поскольку производственные выгоды от образования более ощутимы, чем социальные, последние часто оказываются недооцененными». Обсудите данное высказывание.

5. Объясните, как вы станете оценивать социальную норму отдачи от инвестиций в медицинское образование.

6. Приведите аргументы «за» и «против» возможности выбора школы родителями.

7. «Рыночное предоставление услуг образования сконцентрировано на частных выгодах, а государственное обеспечение – на общественных». Обсудите это высказывание.

8. Обсудите, что означает выражение «равенство возможностей» применительно к сектору высшего образования.

9. Как вы считаете, образование – это средство повышения социальной мобильности или оно служит подготовке отдельных социальных групп к заранее определенному положению в социально-экономической системе?

Глава 4

Пенсионное обеспечение

Пенсии формируют значительную часть государственных расходов. В странах ОЭСР расходы на пенсионное обеспечение составляют в среднем 7,4 % валового внутреннего продукта (ВВП), а в 15 странах Европейского союза – 8,2 %. В Великобритании совокупный объем ресурсов, расходуемых государством на обеспечение доходов пенсионеров, чуть ниже среднего для стран ОЭСР уровня и немного превышает 6 % ВВП.

Во многих развитых странах пенсионные системы испытывают большую нагрузку из-за старения населения (и, в частности, растущего числа пенсионеров по отношению к численности работающего населения). Ключевой фактор старения населения – увеличение индивидуальной продолжительности жизни. В Великобритании средняя ожидаемая продолжительность жизни мужчины в возрасте 65 лет сегодня составляет 19 лет, по сравнению с 12 годами в 1950 г. Ожидается, что к 2030 г. она еще возрастет до 21 года, а к 2050-му – до 21,7. Продолжительность жизни женщин еще выше и тоже постоянно увеличивается, хотя и более медленными темпами. На самом деле рост ожидаемой продолжительности жизни в будущем может оказаться еще значительнее: прогнозирование этих показателей чрезвычайно неточно, поскольку они зависят от развития медицины и изменений в поведении людей (в том числе питания и курения). Сделанные в прошлом прогнозы обычно сильно недооценивали последующие изменения. Так, составленный в 1981 г. специалистами департамента актуарных расчетов правительства Великобритании прогноз предполагал, что средняя продолжительность жизни мужчины в возрасте 65 лет в 2004 г. будет составлять 14,8 года, что оказалось намного ниже фактического значения.

Другим демографическим фактором старения населения стало старение поколения «бэби-бумеров» (данный термин характеризует необычайно многочисленную возрастную когорту). В Великобритании в ХХ в. наблюдались два всплеска рождаемости. Первый возник сразу после окончания Второй мировой войны, в середине 1940-х, а второй пришелся на конец 1960-х годов. До сих пор эти когорты последовательно пополняли численность работающего населения, но по мере старения они временно увеличат число пенсионеров.

И наконец еще один фактор, влияющий на старение населения в некоторых странах, – это снижающиеся показатели рождаемости. Во всех европейских странах суммарный коэффициент рождаемости находится ниже критического уровня, необходимого для возмещения поколений: считается, что для сохранения стабильной численности населения в среднем на одну женщину должно приходиться 2,1 ребенка. Наиболее высокие значения этого показателя наблюдаются в Ирландии (1,99) и во Франции (1,90). Самые низкие характерны для Германии (1,37), Испании (1,33), Италии (1,32) и Греции (1,27). В Великобритании этот показатель равен 1,74.

В совокупности действие всех названных факторов приводит к росту доли пожилого населения. Прогнозируется, что в 15 странах Европейского союза группа людей в возрасте от 65 лет и старше, составляющая сегодня 15 % населения, достигнет 30 % уже к 2050 г. В Великобритании этот рост будет несколько медленнее – начиная с 15 % населения, наблюдавшихся во время написания этой книги, до 25 % к 2050 г. При отсутствии изменений в действующей пенсионной системе увеличение численности пожилых людей вызовет рост пенсионных издержек. В 2004 г. правительство Великобритании назначило независимую комиссию по пенсиям, в задачи которой входили оценка текущего состояния пенсионной системы страны и разработка предложений по ее реформированию. Заключение комиссии было однозначным: нельзя бездействовать. Признавая факт увеличения продолжительности жизни, необходимо сделать сложный выбор между увеличением личных сбережений, ростом налогов, повышением пенсионного возраста или сокращением уровня доходов при достижении пенсионного возраста.

В этом контексте мы рассмотрим цели, которые государство может преследовать в отношении пенсионного обеспечения, фокусируясь на той важной роли, которую пенсии играют в сглаживании индивидуальных доходов во времени. Этому будет посвящен следующий раздел. Далее мы рассмотрим, может ли рыночная система обеспечить выполнение заявленных целей, и обсудим альтернативные формы государственного участия.

Цели

Как и в отношении многих других благ, при обеспечении граждан пенсиями государство озабочено достижением целей эффективности и справедливости. Рассмотрим, что подразумевается под каждой из этих целей.

Эффективность

Роль пенсий часто сводят только к тому, чтобы предоставить некоторый доход сегодняшним пенсионерам. Очевидно, что это один из важнейших элементов пенсионной политики, и именно он доминирует при обсуждении пенсионных систем. Однако если говорить об эффективном уровне пенсионного обеспечения, имеет смысл рассматривать пенсии как механизм, поддерживающий определенный уровень расходов граждан после того, как они теряют трудовые доходы. Обычно это подразумевает необходимость осуществления сбережений во время трудовой карьеры. Такой процесс определяют как сглаживание потребления. Он подразумевает решение более широкого круга задач, чем просто предоставление дохода пенсионерам. В частности, требуется понять, каким образом люди аккумулируют ресурсы, необходимые им для финансирования своих расходов после выхода на пенсию, и как соотносятся ресурсы, которыми они располагают, в течение трудовой карьеры и после ее окончания.

Все индивиды сталкиваются с фундаментальной проблемой распределения суммы накапливаемых в течение жизни ресурсов между отдельными жизненными периодами. Накопленные ресурсы включают все средства, которые индивиды заработали в течение трудовой карьеры, унаследованное состояние, а также случайные доходы (например, призы, выигранные в лотереях). Мы предполагаем пока, что государство не предоставляет индивидам никаких доходов. Обычно все получаемые доходы распределяются в течение жизни человека неравномерно. Бывают периоды, когда люди трудятся и сами зарабатывают себе средства к существованию, но в конце жизни, при выходе на пенсию, они уже не могут получать трудовой доход. Кроме того, возможны периоды, когда их доходы относительно низки из-за временной безработицы или перерыва в работе ради ухода за детьми. Однако в данной главе мы не будем рассматривать временные флуктуации индивидуальных доходов. Мы сфокусируем внимание на проблеме распределения ресурсов между двумя периодами – работой и пребыванием на пенсии. Обычно люди осознают, что рано или поздно выйдут на пенсию. Большинство людей не предполагает работать до конца своих дней. Таким образом, люди должны ожидать, что настанет период, когда они не будут работать и лишатся трудового дохода, однако как долго продлится этот период, точно не известно.

Чтобы проиллюстрировать данное положение, рассмотрим следующий пример. Очевидно, что он излишне утрирован, но такие же аргументы могут быть использованы применительно к более реалистичным уровням дохода. Пусть жизнь индивида ограничена двумя периодами. В течение первого периода он работает, и его доход равен 10 ф. ст. Во втором периоде он оставляет работу и не зарабатывает ничего. В отсутствие наследства, случайных доходов и трансфертов от государства совокупные ресурсы, которыми располагает индивид в течение жизни, равны 10 ф. ст. Проблема, с которой сталкивается индивид, состоит в том, чтобы распределить данные 10 ф. ст. между двумя периодами. Он может потратить все средства в первом периоде и тогда останется без источников к существованию во втором периоде. Наоборот, он может ничего не расходовать в первом периоде и отложить все заработанные 10 ф. ст. на второй период. Или же возможны какие-то промежуточные варианты между этими двумя.

Цель индивида – так распределить заработанные средства во времени, чтобы максимизировать свое суммарное благосостояние в течение всей жизни. Критики экономического подхода к анализу человеческого поведения часто не соглашаются с представлениями об индивиде как о homo economicus (т. е. рациональном, максимизирующем свое благосостояние экономическом агенте). Однако для анализа достаточно предположить, что индивиды вряд ли сознательно выберут результат, который сделает их менее состоятельными, по сравнению с другими возможностями. Предполагается, что люди извлекают выгоды, тратя деньги на товары и услуги, и их совокупное благосостояние в течение жизни складывается из суммы выгод, полученных в обоих периодах.

Человек скорее всего не сможет максимизировать уровень суммарного благосостояния, если потратит все средства в первом периоде. Даже если в первом периоде он получит огромные выгоды, потратив деньги на экзотические туры или высокотехнологичные устройства, во втором периоде он не сможет себе позволить даже куска хлеба. Если индивид перенесет 1 ф. ст., заработанный в первом периоде, на второй период, то прирост его выгод от увеличения потребления во втором периоде с 0 до 1 ф. ст. скорее всего будет выше, чем потери из-за снижения потребления с 10 до 9 ф. ст. в первом периоде. Аналогично, если он перенесет еще 1 ф. ст. во второй период, то получит хоть и чуть меньшее приращение выгод, чем от первого фунта, но все же достаточное для компенсации потерь от снижения еще на 1 ф. ст. потребления в первом периоде.

Поиск оптимального соотношения расходов между двумя периодами приводит нас к определению важного закона снижения предельной выгоды (или полезности) потребления. Он утверждает, что при переходе от нулевого уровня потребления к каждому следующему уровню дополнительная единица потребляемого блага вызовет чуть меньшее приращение совокупных выгод, чем предыдущая. Это проиллюстрировано в табл. 4.1. В первой колонке последовательно приведены объемы потребления некоторого блага (в фунтах стерлингов). Во второй колонке отражены совокупные выгоды от каждого уровня потребления. Так, например, потреблению блага на сумму 3 ф. ст. соответствует получение совокупных выгод в размере 27 единиц. В третьей колонке отражен прирост совокупных выгод в результате потребления дополнительной единицы блага – эта величина называется предельной выгодой. В данном случае потребление третьей единицы блага добавляет к общей сумме выгод 8 единиц. Таким образом, с ростом уровня потребления предельные выгоды от каждой дополнительной единицы потребляемого блага снижаются.

Таблица 4.1. Потребление и предельные выгоды потребления

При помощи данных табл. 4.1 можно решить проблему межвременного выбора размещения ресурсов для представленного ранее примера. Если индивид израсходует все свои ресурсы (10 ф. ст.) в первом периоде (или во втором), его совокупные выгоды будут равны 55. Если он передаст 1 ф. ст. из первого периода во второй, совокупные выгоды возрастут до 64 (54 в первом периоде и 10 во втором). Передача половины ресурсов из первого во второй период и потребление в каждом периоде благ на сумму в 5 ф. ст. обеспечат максимальную выгоду, равную 80. Это и есть эффективное распределение. Оно означает, что половина заработанных индивидом ресурсов будет потрачена во время его трудовой карьеры, а оставшаяся половина – после выхода на пенсию.

Рассмотренный пример очень упрощает реальную ситуацию, но помогает понять суть проблемы распределения ресурсов во времени и демонстрирует подход к анализу эффективного уровня пенсионных сбережений. На практике существует ряд важных модификаций базовой модели, которые позволяют учесть изменения предпочтений во времени, дисконтирование будущего потребления и отдачу от сбережений. Рассмотрим их подробнее.

Во-первых, потребности людей могут меняться в течение жизни. Например, в первом периоде у индивидов возникают потребности, связанные с работой (транспортные услуги и офисная одежда), и у многих – потребности в товарах для детей (подгузники, учебники). И то, и другое будет влиять на рост потребления в первом периоде. Во втором периоде из-за отсутствия работы у людей будет больше свободного времени, что может как уменьшить необходимость расходов, так и увеличить ее, поскольку определенные виды проведения досуга, например такие, как боулинг или лото, требуют дополнительных затрат. В более пожилом возрасте расходы возрастают из-за необходимости лечения и специального ухода, хотя эти потребности могут обеспечиваться государством. Поэтому эффективное сглаживание потребления в течение жизненного цикла едва ли можно представить как полное выравнивание, скорее речь должна идти о максимальном соответствии фактического потребления тем потребностям, которые обычно складываются у людей на разных этапах жизни.

Во-вторых, изначально мы предполагали, что индивид придает одинаковый вес потреблению в обоих периодах. На практике это маловероятно, поскольку обычно люди дисконтируют будущее. Это означает, что они придают большее значение издержкам и выгодам, возникающим сегодня, по сравнению с теми, которые их ожидают в перспективе. Дисконтирование будущего имеет огромное значение, поскольку индивиды в первом периоде принимают решение относительно того, сколько средств потратить сегодня, а сколько отложить на второй период и потратить в будущем. Принимая такое решение, они вряд ли придадут одинаковый вес одному фунту, потраченному во втором периоде, и такой же сумме, израсходованной в первом периоде, а потому будут склонны больше тратить в первом периоде. Существует несколько причин, по которым люди дисконтируют будущее. Может иметь место обычное нетерпение – желание получить все сегодня, а не ждать до завтра. Или же вполне рационально дисконтирование может объясняться тем, что всегда существует вероятность не дожить до второго периода, а потому имеет смысл потратить больше в первом. Феномен дисконтирования чрезвычайно важен в обсуждении экономических проблем изменения климата, и мы вернемся к нему в главе 8.

Чтобы продемонстрировать эффект дисконтирования, обратимся снова к нашему примеру и предположим, что индивиды ценят текущее потребление в 2 раза больше, чем будущее. Дисконтирование будущего проявляется в тот момент, когда они принимают решение, сколько средств потратить в первом периоде и сколько отложить на второй. В табл. 4.2 представлены значения, которые индивиды придают потреблению в каждом периоде в момент принятия решения. Выгоды второго периода называют ожидаемыми выгодами, поскольку они характеризуют величину выгод, которые индивид рассчитывает получить в будущем от потребления разного объема благ.

Таблица 4.2. Потребление и выгоды с учетом дисконтирования

Если индивид, дисконтирующий будущее, поровну разделит ресурсы между потреблением в первом и втором периоде, суммарная величина выгод, которые он получит в течение жизни, будет равна 60. Он может увеличить совокупные выгоды за счет роста текущего потребления, поскольку оно представляет для него большую ценность. Таким образом, распределение ресурсов, которое приводит к максимальным совокупным выгодам индивида (62,5), соответствует потреблению благ на сумму 7 ф. ст. в первом периоде и на сумму 3 ф. ст. во втором. Чем сильнее индивид дисконтирует будущее (т. е. чем меньше он ценит будущее потребление по сравнению с текущим), тем меньше он отложит на второй период.

Последнее и важное замечание состоит в том, что сбережения могут приносить доход. Если кто-то предпочтет отложить потребление на будущее, то деньги можно инвестировать и приумножить во втором периоде. Это означает, что сбережения могут увеличить совокупное потребление (а следовательно, и выгоды) за счет переноса части ресурсов на будущий период. Однако даже если норма отдачи очень высока, люди вряд ли будут сберегать все свои ресурсы до пенсионного возраста по тем причинам, которые уже были приведены выше: снижающиеся предельные выгоды от потребления и дисконтирование будущего. Кроме того, норма отдачи от сбережений, в принципе, должна быть достаточно высокой, чтобы убедить отдельных индивидов пожертвовать частью текущего потребления и отложить деньги на завтра.

До сих пор мы обсуждали вопросы эффективного распределения ресурсов между периодами, когда индивид работает, и после выхода на пенсию. Ресурсы, которые люди откладывают в течение жизни, чтобы потратить после прекращения трудовой карьеры, формируют пенсионные средства, однако мы пока ничего не сказали о том, в какой форме стоит аккумулировать средства в течение трудовой карьеры и каким образом они должны расходоваться после ее окончания. Когда мы думаем о пенсиях, мы обычно представляем их как одну из возможных форм сбережений (наравне, например, с банковским счетом). Несмотря на то что люди откладывают средства на старость, инвестируя в различные активы (например, в акции, недвижимость, собственный бизнес), когда мы говорим о пенсиях, на ум приходят некоторые особенности, характерные именно для данной формы сбережений. Наравне с особенностями налогообложения пенсионных накоплений существуют и особые правила в отношении самих сбережений: пенсионные средства нельзя забрать со счета до момента наступления определенного возраста (или досрочное снятие средств с пенсионного счета влечет за собой штраф). Но что более важно, пенсионные сбережения индивид расходует постепенно, получая равные платежи с момента выхода на пенсию до наступления смерти. Такой стабильный поток доходов называется аннуитетом. Если человек держит деньги в банке, он может забрать их и потратить целиком на новый «Феррари», раз ему так хочется. Однако с пенсионным счетом нельзя поступить аналогичным образом. В Великобритании, если кто-то имеет индивидуальный пенсионный план, он может снять со счета лишь небольшую фиксированную сумму, а все остальные средства должен потратить на покупку аннуитета, который будет обеспечивать его доходом до наступления смерти.

У государства есть серьезные причины, чтобы поощрять людей переводить хотя бы часть своих сбережений на счета, позволяющие в будущем получать стабильный доход. Это предотвращает ситуацию, когда индивиды внезапно тратят все свои накопленные средства, а затем обращаются за помощью к государству, которое вынуждено обеспечивать их доходом. Кроме того, система аннуитетных выплат решает проблему неопределенности, с которой сталкиваются все люди в отношении даты своей смерти. Здесь можно привести такие же аргументы, как и в случае с межвременным распределением ресурсов. Как только индивид выходит на пенсию, он сталкивается с проблемой распределения накопленного благосостояния между оставшимися годами жизни. Если бы он знал точную дату своей смерти, то распределил бы ресурсы таким образом, чтобы обеспечить равномерное потребление (с учетом изменения потребительских нужд). Однако проблема заключается в том, что люди точно не знают, сколько лет проживут. Разумеется, никто не хотел бы оказаться в такой ситуации, когда ресурсы закончатся и в конце жизни вовсе не останется средств для потребления. Один из способов решения данной проблемы – исходить из крайней предпосылки, что человек проживет до 130 лет. Однако здесь возникает другая потенциальная проблема. Если на деле индивид проживет всего лишь 75 лет, то существенную часть накопленных средств он не потратит. И если оставить в стороне то удовольствие, которое он может получить от завещания оставшихся денег наследникам, то приходится признать, что совокупный уровень благосостояния этого человека окажется существенно ниже, чем мог бы быть, если бы все средства были им потрачены в течение жизни. На самом деле если индивиды не склонны к риску, то при прочих равных они предпочтут купить аннуитет, который при незначительной стоимости обеспечит их стабильным доходом в течение всего оставшегося срока жизни. Такая схема позволяет гарантировать, что они не «проедят» все ресурсы раньше времени и благодаря небольшим отчислениям от заработной платы сегодня им удастся избежать гораздо более серьезных потерь в будущем.

Таким образом, роль пенсий обычно двояка – они:

• выполняют функцию сбережений, позволяя индивидам сглаживать потребление во времени;

• выступают своеобразной формой страхования от непредвиденного наступления смерти, точнее, от возможности прожить дольше, чем позволяет тот объем ресурсов, который накоплен человеком к началу пенсионного периода.

Естественно, эти разные роли не обязательно должны обеспечиваться с помощью одного и того же инструмента. Индивиды могут предпочесть сберегать деньги в одной из доступных форм (например, делать банковские вклады или инвестировать в недвижимость), а потом использовать накопленные средства для покупки аннуитета. Во многих странах индивиды также могут копить средства при помощи специальных пенсионных схем, которые не подразумевают аннуитетных платежей при выходе на пенсию. Тем не менее в Великобритании различные виды пенсий (предоставляемые государством, работодателями или самими работниками) обязательно совмещают обе функции.

Справедливость

Вопросы справедливости играют крайне важную роль в реализации пенсионной политики. Прежде всего они возникают в отношении тех пенсий, что выплачиваются фактически нынешним пенсионерам. В Великобритании, например, правительство поставило четкую задачу – снижение бедности пенсионеров. Она определена как сокращение численности домохозяйств, состоящих из пенсионеров, чей доход находится ниже определенной черты бедности, которая на данный момент составляет 60 % медианного дохода домохозяйства. Медианным считается доход такого домохозяйства, которое оказывается в середине при ранжировании доходов всех домохозяйств (как работающих, так и пенсионеров). Медианный доход лучше характеризует наиболее типичное домохозяйство по сравнению с показателем среднего арифметического дохода, поскольку последний зависит от небольшого числа домохозяйств с очень высокими доходами, которые находятся в самом верху распределения.

Отметим, что такой подход опирается на концепцию относительной бедности, поскольку черта бедности устанавливается относительно доходов всех домохозяйств данного общества в рассматриваемом периоде. Он отличается от определения абсолютной бедности, которое может быть применено в любое время к любому обществу, например, в виде уровня дохода, необходимого человеку для простого выживания. Проблемы определения и измерения бедности будут более подробно рассмотрены в главе 9. Здесь же мы остановимся на нескольких вопросах, имеющих отношение к бедности пенсионеров.

В настоящее время правительство Великобритании применяет один подход к определению и измерению бедности в отношении как пенсионеров, так и других домохозяйств (трудоспособного возраста). Домохозяйство считается бедным, если его доходы опускаются ниже определенного уровня (60 % дохода медианного домохозяйства), вне зависимости от того, состоит домохозяйство из лиц трудоспособного возраста или пенсионеров.

Такой подход неявно предполагает, что должно существовать равенство между молодыми и пожилыми членами общества. Если бы бедных пенсионеров определяли на основании сопоставления доходов только лиц пенсионного возраста, тогда возможно, что пенсионеры как социальная группа оказались бы в худшем положении, чем работающее население. Устанавливая единые стандарты, государство дает понять, что положение пенсионеров не должно быть хуже, чем у трудоспособного населения. Так как производительность труда и заработки в экономике постоянно растут, возможно, что некоторые индивиды, имевшие относительно высокие доходы в молодости, к старости окажутся бедными относительно средних стандартов жизни и потому будут получать трансферты от государства. Введение мер, направленных на борьбу с бедностью среди пенсионеров, подразумевает перераспределение доходов между поколениями по аналогии с тем, как государство традиционно перераспределяет доходы в рамках одного поколения между богатыми и бедными домохозяйствами.

Одна из причин, по которой, возможно, имеет смысл ввести для пенсионеров отдельную черту бедности, состоит в том, что их потребности могут отличаться от потребностей остального населения. Обычно при измерении бедности учитывают потребности в расходах с поправкой на дополнительных членов домохозяйства – предполагается, что для достижения определенного уровня жизни домохозяйству, состоящему из двух членов, потребуется больше средств, чем одинокому человеку (но разница не будет двукратной, поскольку существует экономия на масштабе). Аналогично семьям с детьми для достижения определенного уровня жизни требуется больше средств, чем бездетным домохозяйствам. Однако никаких дополнительных корректировок, учитывающих прочие факторы, влияющие на размер дохода, необходимого для достижения определенного уровня жизни пенсионерами (например, расходы, ассоциируемые с работой или расходы на лечение), не производится. Если потребности пенсионеров окажутся ниже потребностей индивидов трудоспособного возраста (например, потому что им не нужно тратить деньги, чтобы добираться до работы или покупать дорогую одежду), тогда они достигнут более высокого уровня жизни при той же величине дохода. Напротив, если им приходится тратить больше собственных средств на медицинские услуги, то их уровень жизни будет ниже.

Вопрос о том, как пенсионеры расходуют свои доходы по сравнению с другими группами населения, также имеет большое значение при ежегодном пересмотре размера пенсий. В Великобритании пенсии повышаются в соответствии с ростом инфляции – изменением стоимости потребительской корзины, которая отражает расходы основной массы населения. Но если пенсионеры тратят относительно больше средств на какие-то виды товаров и услуг (например, газовое или электрическое отопление), цены которых растут очень быстро, то их уровень жизни снизится, так как рост пенсий определяется только показателем общей инфляции. Из-за этой проблемы появились предложения рассчитывать для пенсионеров специальный индекс цен.

Одно из следствий применения единых критериев бедности к пенсионерам состоит в том, что уровень бедности среди них сильно зависит от бизнес-циклов. Доходы пенсионеров обычно зафиксированы в номинальном или реальном выражении, тогда как доходы лиц трудоспособного возраста зависят от бизнес-циклов из-за безработицы и проциклических изменений в уровне заработной платы. Как следствие, уровень бедности пенсионеров увеличивается в период экономического бума и падает во время рецессии, несмотря на то, что изменений в доходах самих пенсионеров не наблюдается. На самом деле в результате циклических изменений меняется медианный доход домохозяйства, который и определяет относительный уровень бедности. С одной стороны, такая система полезна, поскольку общество беспокоится о том, как чувствуют себя пенсионеры на фоне остального населения. Однако, если объективно пенсионерам не становится хуже, то не имеет смысла так уж волноваться из-за циклических флуктуаций или, по крайней мере, стоит нормировать доходы на циклическую составляющую, с тем чтобы отделять ее от основного тренда.

Рыночная система и пенсии

В этом разделе мы рассмотрим, насколько рыночная система способна достичь целей справедливости и эффективности. Мы начнем анализ с проблем справедливости, поскольку именно этими целями часто мотивируют государственное вмешательство в сферу пенсионного обеспечения.

Справедливость

В предыдущем разделе мы показали, что оптимальной стратегией для индивидов является сглаживание потока доходов в течение всей жизни за счет сбережений в период трудовой карьеры, с тем чтобы финансировать потребление после ее окончания. Однако всегда могут найтись люди, получающие крайне низкую заработную плату, которые просто не могут отложить достаточно средств в течение трудовой карьеры. Предположим, что существует минимальный уровень потребления (который включает расходы на питание, проживание и одежду), ниже которого существование индивида невозможно. Если вернуться к рассмотренному ранее примеру и предположить, что минимальный уровень, необходимый для выживания индивида, равен 6 ф. ст., то у него остается лишь 4 ф. ст., которые он может отложить на второй период своей жизни. Таким образом, у индивида будет недостаточно средств, чтобы обеспечить себе жизнь на пенсии.

Одна из возможностей для него состоит в том, чтобы дольше работать. До сих пор мы предполагали, что периоды фиксированы, но на практике индивиды могут в какой-то степени выбирать момент выхода на пенсию. Продление периода трудовой карьеры является одним из способов увеличения ресурсов, накапливаемых в течение жизни (наравне со снижением размера суммы, необходимой для финансирования потребления в пенсионный период). Однако на практике продление периода, в течение которого индивид работает, не всегда возможно, например в тех случаях, когда низкие доходы вызваны проблемами со здоровьем.

Правительство может осуществлять вмешательство в организацию пенсионной системы, чтобы помочь людям, которые в период работы действительно не способны создавать пенсионные накопления в размере, необходимом для обеспечения адекватного уровня потребления при выходе на пенсию. Однако одни лишь данные о величине пенсионных доходов не позволяют государству определить, к какой группе относится тот или иной индивид: действительно ли он был не способен делать сбережения в течение трудовой карьеры или же он имел высокий доход и, в принципе, мог осуществлять сбережения, но предпочитал тратить заработанные деньги. Государственная поддержка тех членов общества, которые на пенсии оказались получателями низких доходов только лишь из-за того, что ранее предпочли потратить все заработанное, выглядит несправедливо, особенно по отношению к тем гражданам, которые не могут рассчитывать на поддержку, так как в течение жизни получали сопоставимый доход и предусмотрительно откладывали средства на старость. В принципе, государство могло бы постараться разделить эти случаи посредством оценки доходов, полученных индивидами в течение всей жизни, но на практике провести такие оценки довольно сложно и дорого. Более того, это не решит проблему полностью, поскольку из поля зрения выпадут многие люди, например получившие крупное наследство. Подобные рассуждения демонстрируют возможное противоречие разных понятий справедливости: достижения равенства за счет перераспределения в пользу тех, кто имеет самые низкие текущие доходы, и одинакового отношения к людям, чьи совокупные доходы в течение всей жизни равны.

Эффективность

Если оптимальным для индивидов решением является сглаживание объема потребления в течение жизни за счет пенсионных сбережений, то в чем тогда должна состоять роль государства, помимо поддержки тех индивидов, чьи заработки настолько низки, что не позволяют им осуществлять накопления? На практике существует несколько провалов рынка, которые оправдывают государственное вмешательство. Во-первых, имеют место проблемы информации, которые не позволяют индивидам принять оптимальное решение о величине сбережений. Во-вторых, существуют риски, что рынки окажутся не готовыми или не способными предоставить адекватные программы пенсионного страхования. Мы последовательно рассмотрим эти вопросы.

Несовершенство информации

Решение проблемы межвременного распределения ресурсов на практике оказывается довольно сложным. Одним из ключевых препятствий выступает недостаток информации, требуемой для принятия правильного решения. Имеет смысл различать несколько видов информационных провалов рынка. Один из них – неопределенность относительно размера своих будущих доходов или даты смерти. Отдельный человек не знает этого, просто потому что никто не знает. Другой провал рынка возникает в силу того, что индивид может не обладать всей необходимой информацией или не использует все возможности ее получения для принятия решения о пенсионных инвестициях. Многие экономические модели подразумевают, что индивиды, решающие проблемы межвременного распределения ресурсов, являются рациональными, хорошо информированными агентами. Однако появляется все больше исследований, доказывающих, что в действительности все может быть совсем не так.

Исследования показывают, что индивиды воспринимают пенсионные решения как крайне сложные. Если кто-то решит самостоятельно заняться пенсионными сбережениями, ему придется выбирать из тысяч различных продуктов, предлагаемых страховым рынком, и это потребует принятия непростых решений относительно объема сбережений и типа активов, т. е., по сути, – оценки степени риска осуществляемых инвестиций. Естественно, потребители принимают сложные решения относительно покупки многих других продуктов (таких как автомобили или компьютеры). Однако в случае пенсий имеет место фундаментальное отличие. Ведь пенсии – это, как правило, одноразовая покупка, т. е. потребитель не имеет возможности учиться путем проб и ошибок. В любом случае потребитель не может судить, верное ли он принял решение, поскольку результат по самой свой природе изменчивый. Тот, кто покупает машину, не обязан знать, как она устроена, он может судить об этом по тому, как она ведет себя на дороге; однако для индивида, приобретающего программу пенсионного страхования, достаточно сложно оценить ее подобным образом. Более того, многие пенсионные программы построены таким образом, что скорее путают покупателя, нежели что-то проясняют из-за, например, сложных и непрозрачных схем страховых взносов.

Одним из способов решения этих информационных проблем является требование к поставщикам пенсионных программ предъявлять стандартизированную информацию покупателям, что позволит им принять верное решение. Однако возникает другой вопрос: насколько отдельные люди финансово грамотны, т. е. насколько они смогут воспользоваться предоставляемой им информацией, если даже ее получат. Исследования навыков количественного анализа среди взрослого населения Великобритании показали, что половина населения не способна осуществлять математические операции сложнее простого сложения и вычитания и не понимает процентов, сложных процентных ставок и прочих концепций, необходимых для анализа предоставляемой информации.

Вместо того чтобы самостоятельно покупать программы пенсионного страхования, многие потребители предпочитают обращаться к финансовым консультантам, которые обладают необходимой информацией и достаточным уровнем знаний для ее анализа. Однако многие из обозначенных выше проблем, заставляющих потребителей обращаться за профессиональным советом, могут иметь место и на рынке консультационных услуг. Если потребители не могут самостоятельно оценить качество предлагаемых страховых продуктов, то нет гарантий, что они верно оценят совет, который им дал консультант. Если индивид отправляется к парикмахеру, чтобы сделать стрижку, он довольно скоро сможет понять, хорошо ли мастер сделал свою работу. Однако когда люди обращаются к финансовому консультанту, судить о качестве полученного совета они смогут еще не скоро. Если при этом консультанты получают определенную комиссию в зависимости от проданных ими пенсионных программ (что встречается довольно часто), тогда у них имеются серьезные стимулы рекомендовать определенные виды программ, не всегда оптимальные для клиента.

Информационная проблема становится барьером для индивидуальных пенсионных сбережений. Барр и Даймонд [Barr, Diamond, 2006] отмечают, что она имеет очевидные последствия с точки зрения как справедливости, так и эффективности, поскольку зачастую наименее информированные люди одновременно являются и наименее обеспеченными. Существует много доказательств того, что бедные индивиды мало сберегают. Однако намного сложнее доказать, что они сберегают «недостаточно». Для того чтобы это утверждать, необходимо располагать полными данными о текущем уровне благосостояния индивидов, а также сделать некоторые предположения об их будущих заработках, возрасте выхода на пенсию, сбережениях и т. д. Для многих индивидов с низкими доходами наличие пособий, основанных на проверке нуждаемости, означает, что оптимальной стратегией может оказаться отказ от сбережений (мы обсудим это далее).

Существуют доказательства того, что с выходом на пенсию потребление благ снижается (см., например, работу [Banks et al., 1998]). Это согласуется с гипотезой о недостаточном уровне сбережений. Однако исследования в основном показывают, что недостаточный уровень сбережений обычно связан с ранним выходом на пенсию по причине болезни, а не с систематически низкими сбережениями (см. [Smith, 2006]). Тем не менее в нескольких недавних работах, посвященных влиянию организации пенсионных программ на особенности пенсионных накоплений, доказано, что информационные проблемы являются реальным препятствием к сбережению средств. Например, автоматическая регистрация (когда индивидов автоматически вносят в список, но они могут отказаться от участия в пенсионной схеме, если она их не устраивает) повышает уровень участия в пенсионных схемах, предлагаемых компаниями, по сравнению с осмысленной регистрацией (когда индивиды сами выбирают определенную пенсионную схему). Упрощение выбора пенсионной схемы, например, за счет сокращения числа предлагаемых вариантов также повышает уровень участия. Чои с соавторами [Choi et al., 2004a, 2004b], а также Талер и Бенарци [Thaler, Benartzi, 2004, 2007] исследуют данный феномен в рамках новой поведенческой (бихевиористской) экономики[7]. Выводы авторов, возможно, вполне ожидаемы, однако они не могли бы быть получены в рамках традиционных моделей, где рациональные, хорошо информированные индивиды выбирают пенсионные программы. Таким образом, информационные проблемы, а также проблемы инертности и прокрастинации[8] оказывают влияние на выбор людьми оптимального решения. Политика стимулирования пенсионных накоплений должна учитывать эти поведенческие проблемы.

Агрегированные риски

Аннуитетные пенсионные выплаты являются формой страхования на случай, если индивид живет дольше, чем он смог бы обеспечить за счет своих сбережений, или же, напротив, если умирает, не потратив всю сумму накопленных средств. Страхование основано на объединении индивидуальных рисков. Страховщик знает средние показатели смертности для определенной когорты людей, хотя и не знает дату смерти каждого конкретного индивида. Он полагается на тот факт, что одни люди умрут довольно быстро после выхода на пенсию, другие проживут до почтенного возраста. Будут проигравшие (те, кто умрут рано и получат в форме пенсии меньше, чем отчисляли во время трудовой карьеры) и выигравшие (те, кто проживут долго и получат соответственно больше). На практике будет соблюден баланс между этими двумя группами.

Однако что произойдет, если все проживут дольше, чем предполагал страховщик? Окажется больше выигравших, чем проигравших, страховщик потеряет деньги и в конечном счете разорится. Это проблема агрегирования, или, иначе, социальный риск. Если все застрахованные сталкиваются с одинаковым уровнем риска, тогда страховой рынок оказывается неспособным объединить их. Технически риски не являются независимыми событиями. В отличие от частной компании государство может справиться с данной проблемой благодаря распределению рисков между поколениями, например за счет введения налогов на работающее в настоящее время население и финансирования из собранных средств пенсий сегодняшним пенсионерам. Риск непредсказуемого увеличения продолжительности жизни вполне реален, как мы убедились ранее в данной главе. Поэтому государство играет важную роль в страховании населения от таких рисков либо за счет предоставления компенсаций в случае дефолта страховщиков, либо за счет прямого государственного пенсионного обеспечения.

Примером другого социального риска является инфляция. Потребители могут приобрести аннуитет, который индексируется в соответствии с инфляцией, другими словами, стоимость аннуитета растет с ростом цен (который измеряется на основе индекса потребительских цен). Однако в период инфляции страховщики сталкиваются с ростом величины всех пенсионных выплат, и, если уровень инфляции достаточно высок, они могут оказаться неспособными выполнить свои обязательства по платежам. Поэтому в действительности большинство аннуитетов хотя и привязаны к инфляции, но имеют ограничение на максимальный уровень индексации – не более 5 %. В отличие от частных страховщиков государство может разделить этот риск, увеличив налоги на работающее население. Таким образом, за счет индексации базовой государственной пенсии правительство в некоторой степени осуществляет страхование против агрегированного риска инфляции.

Политика государства

Мы убедились, что существует несколько причин, по которым частное пенсионное страхование оказывается неэффективным и несправедливым, что оправдывает государственное вмешательство. В данном разделе мы обсудим различные формы государственного участия, включая прямое пенсионное обеспечение, регулирование (в том числе принуждение к пенсионному страхованию) и субсидирование пенсионных сбережений. Вставка 4.1 предлагает ознакомиться с различными пенсионными системами, действующими в трех странах.

ВСТАВКА 4.1.

Альтернативные пенсионные системы – Великобритания, Германия, Австралия

Великобритания

Первым уровнем пенсионной системы Великобритании является базовая государственная пенсия – минимальная пенсия стандартного размера, предоставляемая мужчинам начиная с 65 лет, а женщинам – с 60 лет (к 2020 г. возраст выхода женщин на пенсию будет увеличен до 65 лет), если они производили отчисления в течение достаточно продолжительного периода. Данная система практически не претерпела изменений с момента ее введения сэром Уильямом Бевериджем в 1948 г. Она основана на принципе солидарности поколений, поскольку пенсии тем, кто уже не работает, предоставляются за счет средств, собираемых в данный момент с работающего населения. С начала 1980-х годов базовые государственные пенсии индексировались в соответствии с инфляцией (а не с изменением заработной платы), и потому величина базовой пенсии снижалась относительно уровня заработков. На момент написания данной главы ее величина была ниже уровня пособия с проверкой нуждаемости, которое могут получать граждане старше 60 лет в качестве социальной помощи. Поэтому на практике пенсионеры, получающие базовую государственную пенсию и не имеющие дополнительных доходов (или имеющие небольшие доходы), получают еще и пособие, которое, по сути, также выступает частью первого уровня пенсионной системы.

Начиная с 1978 г. граждан также принуждают к участию во втором уровне пенсионного обеспечения. Они должны делать взносы в рамках государственной схемы пенсионного страхования, ранее называвшейся State Earnings-Related Pension Scheme – SERPS (т. е. государственной схемой пенсионного страхования, зависящей от заработка), а сегодня известной как вторая государственная пенсия – State Second Pension (S2P). Однако люди имеют возможность отказаться от участия в системе S2P с тем, чтобы перейти в систему частного пенсионного страхования. Когда вводилась SERPS, предполагалось, что размер пенсий будет равен четверти величины заработков индивида, которые он получал в течение лучших 20 лет своей трудовой карьеры (с ограничением на максимальный размер выплат), однако впоследствии это соотношение постепенно снижалось, и в ближайшее время S2P станет лишь универсальной надбавкой к базовой государственной пенсии.

В отличие от многих других стран, в частности Германии, для Великобритании характерен достаточно широкий охват населения частным пенсионным обеспечением. В период между 1978 и 1988 гг. граждане имели право выйти из SERPS и перейти на систему фиксированных пенсионных выплат. Но с 1988 г. и вплоть до настоящего времени они могли также выбрать систему фиксированных взносов. С этого момента объем пенсионных инвестиций по схеме, предусматривающей фиксированные взносы, начал расти за счет увеличения численности как коллективных (профессиональных) участников, так и индивидуальных покупателей пенсионных программ. Сегодня примерно половина всех людей, выходящих на пенсию, получает больше средств за счет частных пенсионных программ (либо корпоративных, либо индивидуальных), чем от государства.

Пенсионная система Великобритании довольно сложна. В упрощенном виде она складывается из минимальной базовой государственной пенсии и дополнительных пенсионных сбережений, которые государство стимулирует посредством налоговых льгот. На практике наиболее эффективной оказалась система, при которой работодатели предлагают работникам схему с фиксированными выплатами.

Германия

Германия первой в мире в 1889 г. ввела систему государственных пенсий, разработанную Отто Бисмарком. Она существенно отличается от пенсионной системы Великобритании. Во-первых, в стране действует единственная государственная пенсионная система (Gezetzliche Rentenversicherung). Во-вторых, она разрабатывалась скорее как система замещения трудовых доходов, а не защиты от бедности в пожилом возрасте. Размер пенсионных выплат устанавливается в зависимости от предыдущих трудовых доходов, а потому такая система является гораздо более щедрой к тем, кто много зарабатывал, по сравнению с низкооплачиваемыми работниками. Когда разрабатывалась SERPS, в ее основу были положены те же принципы. Однако почти сразу после введения она претерпела последовательные реформы, и щедрые пенсионные выплаты были ограничены из-за беспокойства о будущих издержках системы. Сегодня пенсионная система Германии столкнулась с той же проблемой. И если в Великобритании многие индивиды перешли из SERPS в частные системы страхования (профессиональные или индивидуальные), то в Германии почти все работники участвуют в государственном пенсионном страховании.

Система пенсионного страхования Германии построена на принципах солидарности поколений, другими словами, пенсии нынешним пенсионерам платятся из средств, собираемых с работающего населения. Необходимый уровень пенсионных отчислений от фонда заработной платы составляет сегодня 19 %. Если действующую систему не реформировать, то к 2050 г. работающему населению придется отчислять уже около 40 % заработанного дохода на содержание пенсионеров. Данное обстоятельство привело к необходимости разработки реформ действующей системы, и в последние годы размер пенсионных выплат стал сокращаться, а возраст выхода на пенсию, напротив, был увеличен. Чтобы восполнить образовавшийся разрыв, государство применяет субсидирование частного пенсионного страхования (профессионального и индивидуального), которое на сегодня предоставляет около 10 % суммарных пенсий в стране.

Австралия

В отличие от Великобритании и Германии в Австралии никогда не было системы социального страхования, основанной на связи выплат и индивидуальных доходов. Вместо этого в стране действует пенсионная система, предусматривающая стандартные пособия по старости, которые предоставляются с условием проверки дохода, а также обязательная система профессиональных пенсионных сбережений (Super Annuation Guarantee).

Пенсии по старости не зависят от заработка и выплачиваются по достижении мужчинами возраста 65 лет и женщинами – 60 лет (пенсионный возраст для женщин будет постепенно увеличен до 65 лет). При оценке права индивида на получение пенсии учитываются его текущий доход и активы (за исключением недвижимости). Поэтому многие люди для получения права на пенсию тратят накопленные средства на большие дома, чтобы соответствовать требованиям. Примерно три четверти пенсионеров получают пенсии по старости, а из них две трети – пенсии максимально допустимого размера.

Помимо этой базовой, основанной на проверке доходов составляющей пенсии применяется система профессиональных пенсионных сбережений, которая обязывает работодателей отчислять 9 % фонда заработной платы на персональные накопительные счета работников. Работники не обязаны делать дополнительные взносы, но имеют право делать это по желанию. В этой схеме участвует около 90 % работников. Для того чтобы стимулировать низкодоходные группы работников к осуществлению взносов, государство на каждый перечисленный на индивидуальный счет австралийский доллар добавляет 1,50 (но не более определенной максимальной суммы). Пенсии могут быть получены либо в форме аннуитетных платежей, либо в виде всей накопленной суммы единовременно. Большинство индивидов предпочитают последнее. Очевидно, существует потенциальный конфликт между профессиональной пенсионной системой, которая требует осуществлять сбережения, и государственной системой пенсий по старости, которая создает стимулы к трате накопленных активов для получения права на государственную поддержку.

Государственное обеспечение

Проверка доходов

В принципе, государство может достичь целей справедливости за счет введения пенсионных пособий, основанных на проверке доходов и уровня благосостояния пожилых людей. Такая система применяется в Австралии. В Великобритании в 1999 г. правительство ввело более щедрую схему, основанную на проверке доходов людей старше 60 лет, которая известна как пенсионное кредитование. Оно становится все более важной частью в системе поддержки доходов вышедших на пенсию граждан – предоставляет более щедрые выплаты по сравнению с базовой государственной пенсией и к 2050 г. будет охватывать до 70 % пенсионеров. Выплаты, основанные на проверке доходов, являются эффективным способом распределения ограниченных ресурсов (по сравнению, например, с повышением размера базовых государственных пенсий). Однако такой подход критикуют за то, что он снижает стимулы трудоспособного населения к накоплениям. В Австралии, где дополнительные сбережения являются обязательными, высказывались аргументы, что проверка доходов при назначении пенсий провоцирует людей «проедать» все свои активы.

Здесь мы сталкиваемся с примером проблемы морального риска. Это типичная ситуация для любого вида страхования: как уже отмечалось, как только люди застрахуются, они сокращают усилия по предотвращению неблагоприятного события, от которого застраховались, не важно о чем идет речь – о выключении газовой конфорки для предотвращения пожара или о сбережениях на старость.

Такая проблема возникает, поскольку страховщик (в данном случае государство) не может эффективно отслеживать действия индивидов; оно не может отделить тех, кто действительно не имел возможности осуществлять пенсионные сбережения, от тех, кто не захотел этого делать. Во многих случаях моральный риск приводит к тому, что частный рынок оказывается неэффективным, как в примере со здравоохранением, который мы рассмотрели в главе 2. В данном же случае государство само создает проблему за счет страхования индивидов против бедности в пожилом возрасте.

Может показаться, что люди пытаются обыграть систему. Но это не так; скорее само наличие системы государственной поддержки меняет оптимальное межвременное распределение ресурсов. Возвращаясь к нашему предыдущему примеру, предположим, что государство гарантированно предоставляет 4 ф. ст. каждому пенсионеру, чей доход окажется ниже данной суммы, и ничего не платит тому, у кого доход превышает ее. Индивиды могут выбрать равное распределение 10 ф. ст. между двумя периодами (и при этом ничего не получая от государства). Это будет соответствовать совокупным выгодам, равным 80. Или же они могут потратить все 10 ф. ст. в первом периоде, не сделав сбережений, и тогда получат от государства 4 ф. ст. во втором периоде. Это принесет им выгоды в размере 89 единиц. Таким образом, индивидам имеет смысл отказаться от сбережений.

Проблема морального риска обычно не затрагивает все население. Всегда найдутся люди, которые предпочтут сделать необходимые сбережения, обеспечивающие им в старости доход, значительно превышающий безопасный уровень: для этих людей издержки, связанные с падением пенсионного дохода до 4 ф. ст., перевешивают выигрыш от роста потребления в первом периоде. Проблема морального риска возникает прежде всего в отношении тех индивидов, чьи пенсионные доходы лишь немного превышают безопасный уровень. Если не принимать никаких дополнительных мер, результатом будут неоправданно высокие расходы системы государственной поддержки пожилых. Тем не менее государство может предпочесть введение страховых пенсионных схем, или схем с обязательным отчислением части трудового дохода, что обеспечит пенсионерам уровень будущих пенсий выше минимального при условии достаточно высоких заработков.

Социальное страхование: накопительные и солидарно-распределительные пенсионные системы

За исключением отдельных случаев, таких как Австралия, которая применяет систему, основанную на проверке дохода, большинство стран предоставляют гражданам страховые пенсии (дальнейшее обсуждение приведено в главе 9). Каждый человек (даже миллионер) в старости получает пенсию, если отвечает установленным критериям, среди которых необходимое число отработанных лет, в течение которых им производились отчисления в пенсионный фонд (как в Великобритании и Германии), или статус резидента страны.

В самом общем виде есть два способа финансирования пенсий. Первый состоит в том, чтобы за счет налоговых поступлений от работающего населения обеспечить пенсиями ныне живущих пенсионеров. Такая система называется солидарно-распределительной[9] и используется, например, в Великобритании и Германии. Альтернативный способ заключается в том, чтобы в течение трудовой карьеры индивиды производили пенсионные отчисления, которые бы инвестировались в пенсионные фонды до момента выхода на пенсию. Эта система носит название накопительной или фондируемой[10]. Частные пенсионные фонды используют накопительный принцип, и нет никаких препятствий к тому, чтобы государства также применяли этот подход.

Вопрос о том, каким образом финансировать пенсии, стал предметом горячих научных дискуссий и политических дебатов. Как мы видели, солидарно-распределительные системы, действующие во многих странах, в последние годы испытывают все большее давление со стороны стареющего населения. Суть проблемы проста – в этих странах все меньшее по численности работающее население (по сравнению с пенсионерами) должно отчислять средства на выплату пенсий. При наличии щедрых пенсионных схем, как в Германии, становится критичной проблема их финансирования. В отличие от солидарно-распределительных фондируемые системы не страдают от такой проблемы: поскольку индивиды самостоятельно отчисляют часть заработка на свои пенсионные счета, у них всегда будут сбережения на старость. Однако если индивиды рассчитывают прожить дольше, то величина среднегодовых расходов, которые они могут себе позволить, будет сокращаться. Накопительные системы также не исключают необходимости принятия трудных решений, определенных комиссией по пенсиям Великобритании (дольше работать, больше сберегать или столкнуться со снижением уровня жизни в старости). Более того, переход от солидарно-распределительной системы к накопительной будет болезненным, поскольку одному поколению придется одновременно финансировать и свои будущие пенсии, и пенсии своих родителей.

Другой аргумент в пользу накопительных пенсий состоит в том, что они позволяют получать отдачу от инвестиций. В солидарнораспределительной системе норма отдачи (величина суммарной пенсии по сравнению с размером суммарных отчислений) примерно равна темпу роста заработной платы. При накопительной схеме индивид может вложить пенсионные отчисления в ценные бумаги, по которым отдача традиционно выше, чем рост заработной платы. Кроме того, в рамках накопительной схемы у индивида гораздо больше выбора, поскольку он может вложить пенсионные средства в широкий набор активов. В целом чем больше выбор, тем лучше, поскольку это позволяет индивиду реализовать свои предпочтения. Однако упомянутое выше наличие информационных проблем на финансовых рынках вызывает некоторые сомнения относительно того, что все индивиды способны сделать оптимальный выбор. Более того, с ростом ожидаемой отдачи на инвестиции растет и риск потери. Для финансовых рынков характерны взлеты и падения. Обвал рынка непосредственно перед выходом индивида на пенсию окажет негативный эффект на пенсионные доходы. Поэтому преимуществом солидарно-распределительной системы является то, что она допускает трансферты между поколениями. Это означает, что агрегированные риски (риск увеличения продолжительности жизни когорты или инфляционный риск) могут быть распределены между поколениями. При накопительной системе это невозможно.

Регулирование

Как мы убедились ранее, потребители на финансовом рынке в силу многих причин не всегда могут действовать как рациональные, хорошо информированные агенты в экономических моделях. Решения, которые им приходится принимать, оказываются сложными, требуют поиска компромисса между объемом текущего и не вполне ясного будущего потребления. Кроме того, сами продукты финансового рынка часто избыточно сложны (как, например, непрозрачные схемы внесения пенсионных отчислений). В принципе, финансовые консультанты существуют для того, чтобы помочь потребителям сделать правильный выбор, но и у них могут быть стимулы к тому, чтобы рекомендовать клиентам неоптимальные продукты.

Названные проблемы позволяют обосновать необходимость государственного регулирования финансовых рынков. Этот тип регулирования можно охарактеризовать как регулирование процесса, поскольку государство устанавливает правила для процесса заключения сделок купли-продажи финансовых услуг. Примером такого регулирования являются правила продвижения финансовых продуктов, т. е. что именно продавец может и не может рекламировать при продаже финансового продукта; требования к раскрытию информации, которые обязывают компании предоставлять стандартный набор сведений о продукте, и правила профессиональной пригодности для финансовых советников, дающих рекомендации покупателям. Дополнительно поставщики финансовых услуг и советники должны иметь разрешение от регулирующего органа на ведение соответствующей деятельности, что позволяет проводить регулярные проверки и контролировать соблюдение установленных правил.

Относительно недавно в Великобритании были также введены ограниченные формы регулирования продуктов. Это было сделано с целью содействия конкуренции на рынке, поскольку недостаток информации выступал барьером, препятствующим осуществлению потребителями покупок на финансовых рынках. Таким образом, в 1999 г. правительство предложило паевые пенсионные схемы – индивидуальные пенсионные счета, которые должны были соответствовать законодательно определенным стандартам в отношении структуры и максимального уровня взносов.

Введение паевых пенсионных схем является частью политики «информированного выбора». Правительство Великобритании взяло на себя обязательство обеспечить базовый уровень пенсий, но при этом участники сами должны решать, сколько средств им нужно откладывать на пенсии сверх базового уровня. Основная идея состояла в том, что если обеспечить индивидов «правильными» вариантами выбора, в том числе «правильными» поставщиками и ясной информацией (включающей, например, пенсионные предложения, в которых четко определены будущие пенсионные права), люди будут делать разумный выбор.

Однако в последнее время появляется все больше свидетельств прокрастинации и инертности в индивидуальных решениях о пенсионных сбережениях, что привело к изменениям в государственной политике. В ответ на рекомендации комиссии по пенсиям в 2006 г. правительство объявило, что введет национальную схему пенсионных сбережений. Она призвана стать упрощенным и малозатратным инструментом реализации пенсионных накоплений. Предполагается автоматическое зачисление, т. е. работающие люди будут по умолчанию считаться участниками данной схемы, а при желании выйти из нее необходимо лишь уведомить о своем решении. Эта схема предполагает больше, чем простое информирование индивидов, и учитывает, что люди могут столкнуться с проблемами при обработке информации и принятии на ее основании самостоятельных решений. Таким образом, государство берет на себя более активную роль, подталкивая людей к осуществлению пенсионных сбережений. Однако ни комиссия по пенсиям, ни правительство не заставляют людей сберегать свыше минимального уровня базовой государственной пенсии.

Несмотря на то что система базовых государственных пенсий финансируется за счет общих налогов, она гарантирует обязательный минимальный уровень пенсионного обеспечения (по крайней мере для всех, кто имеет оплачиваемую работу). Однако для большинства людей тот доход, который она предоставляет, будет недостаточным для нормальной жизни на пенсии, так как он составит около 30 % медианного размера трудовых доходов. Скорее, базовая пенсия обеспечит некоторую основу, которую по идее правительства граждане должны дополнить частными сбережениями. Как мы видели, во многих других странах, таких как Германия, государство предоставляет более щедрые пенсии, призванные обеспечить замену трудовых заработков, а не гарантировать лишь базовый уровень дохода. Причины, по которым Великобритания не пошла по такому же пути, во многом объясняются историческими факторами [Hill, 2007], в частности тем, что многие работодатели уже предоставляли своим работникам довольно щедрые профессиональные пенсии. Однако в последние годы из-за финансовых проблем они отказались от реализации пенсионных программ не только для новых работников, но и для тех, кто трудился ранее.

Противники идеи принуждения людей к более значительным пенсионным сбережениям полагают, что это может привести к избыточным накоплениям или к сбережениям в той форме, в которой люди, возможно, и не хотели бы сберегать. Такой подход расценивается как политика «уравниловки». Она не учитывает разнообразие интересов и жизненных ситуаций отдельных людей, например тех, кто в данный момент объективно нуждается в значительных расходах, или тех, кто хочет обеспечить себе безбедную старость за счет инвестиций в недвижимость. Тем не менее пока остается только ждать, чтобы узнать, действительно ли избранный путь информированного выбора совместно с механизмом автоматического участия в национальной схеме пенсионных сбережений окажется достаточным для преодоления проблем несовершенной информации, прокрастинации и инерции.

Субсидирование

В отличие от других форм сбережений (таких как счета в банке или в жилищно-строительном кооперативе либо деньги, инвестированные напрямую в акции и облигации) пенсионные накопления поощряются налоговой системой Великобритании. Суммы, отчисляемые индивидами в системы частного пенсионного страхования, освобождаются от подоходного налога. Впоследствии это компенсируется налогом на те пенсионные доходы, которые люди получают после выхода на пенсию, но около четверти величины пенсионных сбережений фактически полностью освобождается от налога. Кроме того, поскольку обычно люди получают более высокие доходы в период трудовой активности, чем во время пребывания на пенсии, налог на пенсионные выплаты будет меньше того, который им пришлось бы заплатить со взносов в пенсионный фонд.

Налоговые льготы означают существенную прибавку к пенсионным сбережениям. Последние оценки показали, что они обходятся государству в 14 млрд ф. ст., хотя данные оценки нельзя считать абсолютно точными, так как они основаны на предположениях об альтернативном сберегательном поведении людей в отсутствие льгот. Тем не менее эта сумма составляет примерно треть бюджета системы базовых государственных пенсий.

В целом налоговые стимулы могут оказывать разнонаправленное воздействие на сбережения. Они увеличивают отдачу от сбережений, что, с одной стороны, стимулирует людей сохранять больше средств, а с другой – позволяет им потреблять больше и в текущем, и в будущем периоде. Последнее означает, что индивиды повышают текущее потребление и уменьшают текущие сбережения. Однако помимо общего влияния на сбережения тот факт, что пенсии становятся более привлекательным инструментом по сравнению с другими формами накоплений, стимулирует людей инвестировать именно в пенсионные фонды, а не в другие активы. Таким образом, государство прибегает к налоговым льготам, чтобы стимулировать население делать сбережения в пенсионных фондах. Государство стремится к тому, чтобы граждане хранили нетронутой некоторую сумму накоплений вплоть до окончания трудовой карьеры, а пенсионные выплаты принимали бы форму аннуитета. Налоговые льготы необходимы, чтобы убедить людей это делать, поскольку в иной ситуации они могли бы отказаться от такой относительно малопривлекательной формы сбережений.

Нынешняя система налоговых льгот носит резко регрессивный характер. Она намного более выгодна богатым, чем бедным индивидам. Очевидно, что богатые люди в целом инвестируют больше средств в пенсионные фонды. Кроме того, объем налоговых льгот зависит от предельной ставки подоходного налога, а она выше у получателей высоких доходов[11]. Оценки показали, что половина всех выгод от налоговых льгот приходится на 10 % самых богатых налогоплательщиков, а четверть – на 2,5 % самых богатых. Очевидно, что государство не может запретить богатым людям осуществлять пенсионные сбережения, однако оно могло бы установить ограничения на максимальную величину взносов, которые подпадают под налоговые льготы. Более того, оно могло бы сделать субсидии, предоставляемые индивидам со средними и низкими заработками, относительно более щедрыми, если бы установило налоговые льготы на одном уровне для всех налогоплательщиков (ограничив их базовой ставкой подоходного налога). Кроме того, государство могло бы ввести софинансирование пенсий по аналогии с тем, что действует в рамках национальной схемы пенсионных сбережений: предполагается, что на каждые 4 % заработков, перечисленных в пенсионный фонд, государство добавляет дополнительно 1 %.

Резюме

• Пенсии обеспечивают людей средствами, поддерживающими определенный уровень расходов по окончании трудовой карьеры, когда доходы снижаются. Как правило, у работающих индивидов есть стимулы к сбережениям, которые обеспечат приемлемый уровень расходов в пенсионном периоде. Этот процесс называется сглаживанием потребления.

Вмешательство государства может быть обосновано несколькими причинами. Во-первых, некоторые члены общества настолько бедны, что не имеют возможности откладывать средства на старость, когда работают. Во-вторых, частный рынок может оказаться неспособным застраховать людей против определенных рисков (включая риск инфляции и роста продолжительности жизни у целой возрастной когорты). В-третьих, пенсионные сбережения требуют принятия трудных решений относительно сложных финансовых продуктов. Многие люди откладывают принятие таких решений.

• В принципе, государство могло бы обеспечить базовый уровень поддержки посредством пособий, предоставляемых на основе проверки доходов. Однако это может снизить стимулы индивидов к самостоятельным пенсионным накоплениям. Основной альтернативой пособиям является введение государственной системы социального страхования.

• Один из важнейших вопросов состоит в том, чтобы определить, какова должна быть величина государственной пенсии. Государство может предоставлять достаточно щедрые пенсии, но старение населения делает такую систему очень затратной. В качестве альтернативы государство может обеспечить минимальные пенсии и положиться на дополнительное частное страхование. Частное пенсионное страхование можно стимулировать посредством субсидирования или автоматического зачисления людей в число участников пенсионных программ.

Литература для дополнительного чтения

В весеннем номере журнала «Oxford Review of Economic Policy» содержится несколько полезных статей, посвященных различным аспектам пенсионного обеспечения и пребывания на пенсии. В частности, стоит обратить внимание на статью Барра и Даймонда [Barr, Diamond, 2006], в которой дается обзор экономики пенсионного обеспечения, статьи Хиллса [Hills, 2006] и Бэнкса и Смита [Banks, Smith, 2006], посвященные пенсионным проблемам Великобритании, а также статью Уйатхауса и Уайтфорда [Whitehouse, Whiteford, 2007], в которой приводятся данные о пенсионных реформах в странах ОЭСР.

Барр в двух работах [Barr, 2000, 2004b] дает более подробное объяснение вопросов, изложенных в его совместной с Даймондом статье [Barr, Diamond, 2006]. Также стоит обратить внимание на работы Даймонда [Diamond, 1977, 2004] и Фельдштейна [Feldstein, 2004].

Два отчета, подготовленные комиссией по пенсиям, в доступной форме представляют обзор системы государственного пенсионного обеспечения в Великобритании, а также приводят анализ ее проблем и формулируют предложения по реформированию. Оба отчета заслуживают внимания и могут быть найдены на сайтах: http://www. webarchive.org.uk/pan/16806/20070802/; www.pensionscommission.org.uk/index.html. Хилл [Hill, 2007] также предлагает общий обзор пенсионной системы Великобритании.

Брювер и др. [Brewer et al., 2007] анализируют вопросы бедности среди пенсионеров, основываясь на стандартных методах измерении дохода, а Доминей и Кемпсон [Dominey, Kempson, 2006] предлагают более подробное обсуждение бедности среди пенсионеров, затрагивая показатели материальной депривации.

Вопросы новой поведенческой экономики анализируются в работах Талера и Бенарци [Thaler, Benartzi, 2004, 2007], а также Чои и соавторов [Choi et al., 2004a, 2004b].

Вопросы для обсуждения

1. Предположим, что правительство установило цель – снижение бедности среди пенсионеров. Каких пенсионеров следует считать бедными?

2. Можно ли считать справедливым, что женщины получают меньшие аннуитетные выплаты, чем мужчины, в качестве дохода на одну и ту же сумму пенсионных сбережений?

3. Многие государства ставят во главу угла пенсионного обеспечения поддержку бедных пенсионеров. К каким потенциальным проблемам это может привести?

4. Если я отдаю предпочтение текущему потреблению и трачу все свои деньги в молодом возрасте, должно ли государство помогать мне в старости?

5. «Проблема морального риска характерна для рынков пенсионного страхования». Верно ли такое утверждение?

6. Если люди живут дольше, то им нужно больше сберегать в течение трудовой карьеры, или работать дольше, или согласиться с тем, что пенсионные доходы будут ниже. Должны ли индивиды сами делать этот выбор?

7. Должны ли пенсионные сбережения быть принудительными?

8. Налоговые льготы в значительной степени регрессивны и мало способствуют росту сбережений. Нужно ли их в таком случае отменить?

Глава 5

Жилье

На протяжении более чем 30 лет, начиная с 1970-х годов, целью государственной жилищной политики в Великобритании было создание условий, позволяющих каждому человеку иметь «достойное жилье по приемлемой для него цене». Такая формулировка отражает ценность жилья как одной из базовых человеческих потребностей, а также тот факт, что рынок жилья без постороннего вмешательства вряд ли справится с обеспечением этой потребности. В данной главе рассматриваются провалы рынка, наличие которых объясняет необходимость государственного вмешательства в функционирование рынка жилья, и различные меры, которые могут быть предприняты в рамках жилищной политики.

В Великобритании государственное вмешательство на рынке жилья принимает различные формы. Во-первых, этот рынок значительно регулируется – начиная с установления правил использования земельных участков и заканчивая введением стандартов качества жилых помещений. Во-вторых, государство субсидирует спрос на жилье путем частичной или полной оплаты аренды жилья для семей с низкими доходами (посредством жилищных субсидий), а также с помощью предоставления специальных налоговых льгот для владельцев недвижимости. Существуют и специальные государственные программы, предназначенные для отдельных социальных групп, приобретающих недвижимость. Наиболее масштабная и известная программа – «Право на выкуп» (Right to Buy). Она позволяет людям, арендующим жилье в домах, принадлежащих государству, выкупить его по цене, ниже рыночной. Наконец у населения есть возможность арендовать социальное жилье, финансируемое государством и предоставляемое нанимателю либо напрямую им самим, либо некоммерческими организациями по заниженной (по сравнению с рыночной) ставке арендной платы. Исторически расходы на социальное жилье были больше, чем расходы на субсидирование спроса. После Второй мировой войны у государства было больше возможностей по сравнению с частным сектором для того, чтобы снести старые обветшалые здания и на их месте построить достаточно новых. Однако впоследствии баланс изменился в пользу субсидирования спроса, и на момент написания этой книги субсидии составляли две трети от совокупных 16 млн ф. ст. прямых расходов государства на жилищную сферу (по сравнению с 18 % в 1975 г.).

Когда мы говорим о жилье, мы обычно подразумеваем любую форму проживания – как в собственном, так и в арендуемом доме или квартире. Цели государственной жилищной политики сформулированы достаточно широко и не предполагают, что государство должно обязательно стремиться к обеспечению граждан собственным жильем. Тем не менее низкая доступность собственного жилья в последнее время становится все более актуальной проблемой для Великобритании, пережившей период быстрого роста цен на недвижимость. С 1996 г. во всех регионах Англии средние цены на жилье выросли в реальных терминах, как минимум, вдвое, опережая рост среднего уровня заработных плат в стране, в результате чего появляется все больше людей, для которых собственное жилье становится недоступной роскошью. В данной главе в первую очередь рассматриваются аргументы в пользу государственного вмешательства с целью стимулирования приобретения недвижимости и лишь во вторую очередь – более общие проблемы потребности в жилье как таковом.

Цели

Справедливость

Как говорилось выше, цели государства в отношении жилищной политики определены преимущественно в терминах справедливости. Потребность в крыше над головой относится к базовым потребностям любого человека, и потому считается, что государство должно обеспечить условия для того, чтобы всем было где жить. При этом, естественно, не предполагается, что у каждого в собственности должна быть огромная загородная вилла или роскошный пентхаус в престижном районе Лондона. Не предполагается также, что у каждого индивида жилье должно быть в собственности, хотя обладание собственным жильем, безусловно, связано с понятием справедливости. В структуре богатства жителей Великобритании жилье становится доминирующим, а рост цен на недвижимость только углубляет неравенство между теми, у кого есть собственное жилье, и теми, кто его не имеет, поскольку ценность домов на глазах растет. Более того, поскольку на момент написания данной главы цена жилья в несколько раз превосходила средний годовой заработок, очевидно, что унаследованное богатство (часто в форме недвижимости) играет все более важную роль в финансировании покупки будущего жилья. Это в свою очередь означает, что при отсутствии государственного вмешательства неравенство в уровне богатства скорее всего будет воспроизводиться из поколения в поколение.

Тем не менее, когда люди говорят о жилье как о необходимости, они, как правило, имеют в виду минимальный стандарт, требуемый для жизни. Эта точка зрения нашла отражение в официальной концепции «достойного жилья», т. е. минимального стандарта проживания, ниже которого ни одна семья не должна опускаться. Интересно, что сразу после войны в качестве цели жилищной политики было закреплено «получение отдельного жилья каждой семьей, которая хотела бы проживать отдельно», без каких-либо уточнений относительно требований к жилищным условиям. Введение термина «достойный» отражает тот факт, что в более развитом обществе понятие о том, что считать приемлемым минимальным стандартом, изменилось. Теперь согласно определенным государственным нормам стандарт предполагает наличие относительно новых кухни (со сроком эксплуатации не более 20 лет) и ванной комнаты (со сроком эксплуатации не более 30 лет).

Естественно, наличие крыши над головой – не единственная базовая потребность индивидов, еда и тепло важны не меньше. Чтобы обеспечить другие базовые потребности населения, государства используют специальные талоны для бедных семей, на которые можно приобрести еду или топливо по аналогии с талонами на питание, впервые появившимися в США. Так в чем же отличие жилья от прочих базовых потребностей? Почему государство считает необходимым заниматься предоставлением жилья напрямую или оказывать семьям денежную поддержку, привязывая ее размер к затратам на проживание (посредством жилищных субсидий)? В силу патерналистских причин государство может предпочитать, чтобы индивиды тратили полученные пособия на жилье, а, например, не на алкоголь, однако подобные аргументы можно отнести и к продуктам питания или топливу. Одно из объяснений может быть связано с масштабом расходов на жилье, которые представляют собой достаточно большую сумму. Размер пособия по поддержке дохода для семьи, состоящей из двух взрослых и детей, сегодня составляет примерно 200 ф. ст. в неделю, если же к ним добавить расходы на проживание, то сумма увеличится вдвое. Предоставление денежного пособия такого размера без каких-либо ограничений может показаться слишком щедрым. Другая причина связана со значительным региональным неравенством в стоимости жилья (которое в своем докладе 1942 г. Беверидж назвал «проблемой ренты»). В момент написания данной главы средние арендные ставки в Англии составляли примерно 120 ф. ст. в неделю, а в Лондоне – около 180 ф. ст. Введение дифференцированных субсидий для покрытия расходов на проживание позволяет учесть региональные различия, хотя не все страны пользуются этим преимуществом. Так, в Австралии и Германии, несмотря на региональные различия арендных ставок, жилищные субсидии одинаковы во всех регионах.

Эффективность

Необходимость государственного обеспечения населения жильем можно объяснить и с позиции эффективности, что невозможно в отношении предоставления продуктов питания или топлива. Если какой-то индивид решит не тратить деньги на еду, то все издержки, связанные с принятием такого решения, будет нести он сам и они практически не затронут других членов общества (за исключением, пожалуй, расходов на медицинскую помощь, бремя которых придется нести налогоплательщикам). Однако, если индивид решит не тратить деньги на жилье, то сам факт его проживания на улице может негативно сказаться на людях, живущих в данном районе. На формальном языке это означает, что индивид без определенного места жительства создает отрицательный внешний эффект для других людей. Возможно, очистку улиц от (намеренно) бездомных, создающих дискомфорт окрестным жителям, и нельзя оценить как созидательную деятельность государства. Однако стоит подчеркнуть тот факт, что принятие индивидуальных решений относительно расходов на жилье имеет важные последствия для других людей, в отличие от аналогичных решений по поводу расходов на питание или топливо. Решения относительно расходов на жилье могут создавать как отрицательные, так и положительные экстерналии, которые препятствуют эффективной работе рынка недвижимости, поскольку индивиды не учитывают эти внешние эффекты, когда оценивают свои издержки и выгоды. Далее в следующем разделе мы увидим, что даже если у государства нет сильных стимулов к обеспечению населения жильем в целях справедливости, его вмешательство в работу рынка жилья может быть оправдано с позиции экономической эффективности.

Рыночная система и жилье

Распределение жилья в Великобритании происходит преимущественно рыночным путем. На момент написания этой главы 4 млн из 22 млн домохозяйств в Англии снимали жилье на условиях социальной арены (т. е. жилье, которое им предоставляло государство или некоммерческие организации). Сразу после Второй мировой войны во многих европейских странах сектор арендуемого социального жилья рос быстрыми темпами, поскольку государства стремились в кратчайшие сроки решить жилищные проблемы. В Великобритании социальный сектор достиг максимального размера (31 % всех домохозяйств арендовали социальное жилье) в 1979 г. Однако благодаря реализации программы «Право на выкуп», с одной стороны, и снижению ставок на новое жилье к середине 2000-х годов, с другой, удалось добиться того, чтобы только каждая пятая семья арендовала жилье на условиях социального найма. По европейским стандартам это и не много, и не мало. В некоторых странах, таких как Германия, сектор социального жилья совсем невелик (всего 6 % домохозяйств), тогда как в других, например в Нидерландах, на него приходится более высокая доля домохозяйств (примерно 35 %).

В послевоенный период в Великобритании (как и во многих других европейских странах) число собственников жилья постоянно росло. К 1951 г. их доля в стране достигла уже 30 % от всех домохозяйств. В момент написания книги эта доля составляла 70 %. По сравнению с другими европейскими государствами это не самое высокое значение. К странам с высокой долей собственников жилья (более 80 % домохозяйств) относятся Ирландия, Испания и Норвегия. В других странах, таких как Германия, Дания и Нидерланды, лишь около половины всех домохозяйств проживают в собственных квартирах или домах.

Как было показано в главе 1, у рыночной системы существует несколько важных преимуществ перед государственным обеспечением, однако в случае жилья по ряду причин нерегулируемый рынок скорее всего не приведет к эффективному и справедливому распределению ресурсов. В данном разделе мы проанализируем некоторые из этих причин. Помимо уже упомянутой ранее проблемы экстерналий потребители на рынке жилья с большой вероятностью столкнутся с несовершенством информации, а кроме того, будут слабо реагировать на ценовые изменения в силу неэластичности спроса.

Экстерналии

Когда индивиды принимают решение относительно расходов на жилье, они обычно учитывают только свои издержки и выгоды. Однако их решения в той или иной степени оказывают влияние и на других людей и потому несут для третьих лиц издержки или выгоды, которые мы обсуждали ранее. Из-за того что внешние эффекты невозможно вменить индивиду, принимающему решение о расходах на жилье, результат его решения не будет социально эффективным. В тех случаях, когда решение индивида порождает внешние выгоды, будут иметь место заниженный объем расходов на жилье и недопотребление; если решение индивида вызывает отрицательные экстерналии, его расходы на проживание будут выше общественно оптимального уровня и возникнет сверхпотребление.

Так что же представляют собой внешние издержки и выгоды в жилищной сфере? Один важный пример – связь условий проживания и здоровья. Доказано, что качество жилья оказывает значительное влияние на здоровье людей. Болезни имеют тенденцию распространяться в сырых, тесных, переполненных помещениях. У людей могут быть стимулы к тому, чтобы тратить на жилье достаточные суммы, позволяющие поддерживать хорошее здоровье; но при этом они не будут учитывать дополнительные выгоды, которые создают для соседей благодаря снижению риска распространения заболеваний. Исторически риски здоровью сыграли важную роль в стимулировании решительных действий государства по сносу трущоб, хотя государство могло достигнуть тех же целей путем регулирования, например, плотности расселения или планов строительства жилья. Позднее государство стало регулировать и эффективность систем отопления, что отражает растущую озабоченность изменением климата.

В общем случае если кому-то из жителей захочется изменить внешний вид своего дома, это повлияет на степень удовлетворенности его соседей их собственным жильем. Это возможно в результате прямых эффектов: соседи могут получать удовольствие от вида обновленного фасада находящегося рядом с ними дома, по сравнению со старым обветшалым фасадом; или же, наоборот, их может разозлить постройка новой теплицы, которая портит вид из окна.

Кроме того, уровень удовлетворенности соседей находится под влиянием решений отдельных индивидов, если они меняют в целом качество проживания на окрестной территории. Галстер [Galster, 2002] определяет окрестности как «набор расположенных в одном пространстве характеристик, присущих кластеру проживающих в этом пространстве жителей». Эти характеристики многомерны и могут включать архитектурные особенности окрестных зданий, инфраструктуру (дороги и т. д.), демографический и социально-экономический портрет местности, наличие локальных общественных услуг (школы, больницы), окружающую среду и уровень благоустройства района. Ключевым здесь является их расположение на одной территории. Все люди, проживающие в определенном районе (а также фирмы, разместившиеся в нем), являются потребителями своих «окрестных благ», но, как подчеркивает Галстер, важной особенностью окрестностей выступает тот факт, что потребление их благ в свою очередь влияет на характеристики окрестностей. Другими словами, для некоторых домохозяйств определенные районы окажутся привлекательными благодаря наличию каких-либо услуг или видов деятельности. В свою очередь приток этих домохозяйств в район может изменить текущую демографическую ситуацию или социально-экономический портрет района и повлечь дальнейшие долгосрочные изменения тех или иных характеристик окрестности. Таким образом, потребление локальных благ одним домохозяйством может породить издержки или выгоды для других семей, проживающих на той же территории. А поскольку качество окрестностей часто определяют в сравнении с другими окрестностями, то домохозяйства оказывают влияние и на жителей примыкающих к их району территорий. В результате этого процесса окрестности могут быстро подвергаться положительным или отрицательным изменениям, когда небольшое улучшение определенных характеристик влечет за собой дальнейшее совершенствование и, напротив, негативное изменение по спирали порождает последующие отрицательные эффекты.

Для лиц, принимающих политические решения, важным вопросом является степень влияния характеристик окрестностей на такие показатели, как уровень образования, безработицы или преступности. Предположим, что социально-экономический портрет района ухудшается. Это окажет негативное воздействие на остающихся здесь жителей, которые теперь вынуждены потреблять окрестные блага более низкого качества. Другими словами, их уровень удовлетворенности окрестными благами будет снижаться. Однако оказывает ли ухудшение качества окрестных благ прямое влияние на возможность трудоустройства окрестных жителей? Рассмотрим людей, которые остались жить в этом районе. Означает ли изменение характеристик района, что теперь им сложнее будет найти работу, а их дети не смогут рассчитывать на образование того же качества, что и раньше? Есть несколько объяснений, убеждающих в существовании «эффекта района». Он может проявляться посредством различных механизмов: это влияние ресурсных характеристик (репутация места, локальные общественные услуги), круга общения и распространенных норм поведения, а также исключенность из привычных социальных сетей, которые ранее позволяли использовать неформальные каналы поиска работы.

И тем не менее идентификация чистого «эффекта района» на практике крайне затруднительна. «Эффект района» может существовать независимо от характеристик его жителей. Очевидно, что концентрация людей с низкой квалификацией в одном районе повлечет за собой высокий уровень безработицы среди его жителей, но «эффект района» также будет вносить свой вклад в высокий уровень безработицы, дополняя индивидуальные эффекты, связанные с низкой квалификацией жителей. В работах Дица [Dietz, 2002] и Дюрлофа [Durlauf, 2004] приводятся обзоры эмпирических исследований по данной теме.

В США благодаря демонстрационной программе «Двигаясь к возможностям» (Moving to Opportunity – MTO) появились серьезные доказательства влияния места проживания на социально-экономические характеристики людей. Эта программа была реализована в пяти городах – Балтиморе, Бостоне, Чикаго, Лос-Анджелесе и Нью-Йорке. Ее участники, отобранные случайным образом, изначально проживали в бедных городских районах, но благодаря программе получали жилищные ваучеры, которые позволяли им переехать в более благополучные районы. Задача состояла в том, чтобы проанализировать, как изменение места проживания отразится на взрослых членах домохозяйств и на детях. Оценки, проведенные исследователями, в том числе Кацем с соавторами [Katz et al., 2001], показали, что участие в программе оказало значительное положительное влияние на поведение детей, их здоровье и уровень подростковой преступности, тогда как влияние на взрослых было менее заметно. Более того, остается не до конца ясным, что именно оказало более сильное влияние – улучшение жилищных условий или характеристики нового района. И тем не менее пример программы «Двигаясь к возможностям» продемонстрировал, что для политиков важно понимать роль жилищных условий и характеристики района проживания, поскольку они не только влияют на качество жизни людей, но и оказывают воздействие на ряд других важных составляющих жизни общества.

Если характеристики района имеют такое значение, то, естественно, возникает вопрос: почему владельцы домов и квартир не тратят деньги на улучшение состояния своего района. Ответ состоит в том, что те небольшие средства, которые они могли бы инвестировать в улучшение состояния близлежащей территории, не принесут им существенной отдачи, так как их индивидуальные усилия будут незаметны на фоне общего плохого состояния района. Наличие значительных внешних издержек, связанных с характеристиками района, будет отпугивать потенциальных покупателей недвижимости (или нанимателей жилья), которые могли бы заплатить сумму, достаточную для покрытия индивидуальных расходов по благоустройству района. Следовательно, отдельные жильцы откажутся от дополнительных расходов на содержание собственности, тем самым способствуя упадку района.

Только в случае полной уверенности в том, что и другие соседи по району будут инвестировать в улучшение качества жилья, люди решатся потратить свои средства на эти цели. В этом случае возможно, что согласованные действия достаточно большого числа людей приведут к значительному сокращению внешних эффектов, что позволит считать индивидуальные инвестиции осмысленными. Однако из-за неуверенности в действиях других людей никто из жителей не захочет брать на себя инициативу. По сути, мы имеем дело с проблемой, известной как «дилемма заключенных». Продемонстрируем ее на простейшем примере.

Предположим, что существуют два арендодателя, Берт и Эрни, которые владеют двумя соседними зданиями на одной улице. Оба здания нуждаются в ремонте и реконструкции, и каждый из владельцев думает над тем, сколько средств ему на это потратить. Для простоты предположим, что оба решают потратить как минимум 10 тыс. ф.ст. и раздумывают над инвестированием дополнительных 10 тыс. ф.ст. Посмотрим, как рассуждает Берт. Он не может быть уверен в том, какое решение примет Эрни, но знает, что из-за наличия внешнего эффекта отдача от инвестиций в ремонт и реконструкцию будет зависеть в том числе от решения, принятого Эрни. Факторы, которые Берт будет учитывать, принимая решение, отражены в «платежной матрице», представленной в табл. 5.1.

Платежная матрица показывает, что если Берт принимает решение не инвестировать дополнительные 10 тыс. ф.ст. и Эрни принимает аналогичное решение, то отдача Берта от первоначальных инвестиций составит 4 %. Если же Эрни осуществляет инвестиции, в то время как Берт от них отказался, то благодаря наличию положительного внешнего эффекта от действий Эрни норма отдачи от первоначальных инвестиций Берта возрастет до 6 %. Таким образом, если Берт не тратит дополнительные 10 тыс. ф.ст., то он получит либо 4, либо 6 % в качестве отдачи на первоначальные инвестиции. С другой стороны, если Берт решает потратить дополнительные 10 тыс. ф.ст., в то время как Эрни отказывается от дополнительных инвестиций, то плохое состояние здания Эрни создаст отрицательный внешний эффект для Берта и его норма отдачи снизится до 2 %. Наконец, если Эрни инвестирует одновременно с Бертом, то последний получит некоторые положительные внешние выгоды и его норма отдачи от инвестиций составит 5 %. Таким образом, если Берт решает инвестировать дополнительные средства, то он получит норму отдачи равную либо 2, либо 5 %. Какое решение примет Берт?

Таблица 5.1. Норма отдачи от инвестиций Берта

Скорее всего Берт будет решать данную проблему следующим образом. Во-первых, он спросит себя, какую оптимальную стратегию поведения следует выбрать, если Эрни решит не инвестировать. Первая колонка в «платежной матрице» табл. 5.1 показывает, что он, также как и Эрни, решит не инвестировать, так как в сложившихся обстоятельствах он может рассчитывать на норму отдачи, равную 4, а не 2 %. Во-вторых, он спросит себя, какую оптимальную стратегию ему следует выбрать, если Эрни примет решение инвестировать. Вторая колонка «платежной матрицы» показывает, что ему снова будет выгоднее не инвестировать, так как в данных обстоятельствах его норма отдачи будет равна 6, а не 5 %. Таким образом, в обоих случаях оптимальной для Берта стратегией является отказ от дополнительных инвестиций. Поскольку Эрни сталкивается с точно такой же проблемой выбора в условиях неопределенности относительно поведения Берта, можно ожидать, что его процесс принятия решения будет схож с тем, который мы рассмотрели на примере Берта. В таком случае Эрни придет к тому же заключению, что и Берт, а именно что оптимальной для него стратегией является отказ от дополнительных инвестиций. Таким образом, ни Берт, ни Эрни не станут инвестировать дополнительные средства в ремонт своих зданий, и оба получат норму отдачи, равную 4 %. Заметим, однако, что если бы они оба потратили дополнительные 10 тыс. ф.ст., то каждому из них было бы лучше, поскольку они получили бы 5 %-ю норму отдачи от инвестиций. В этом и состоит «дилемма заключенного».

Термин «дилемма заключенного» появился в результате анализа предполагаемого поведения двух заключенных, арестованных по одному делу. Если они содержатся в разных камерах, то ничего не знают о намерениях друг друга в отношении сотрудничества с полицией в обмен на меньший срок заключения. Поэтому заключенные скорее всего выберут оптимальное, на их взгляд, решение, которое тем не менее окажется хуже, чем в случае возможности сговора. При независимом принятии решений в условиях неопределенности относительно действий других людей достигается результат, который для каждого из участников менее желателен, чем при возможности договориться. Однако сотрудничество между арендодателями обветшалых зданий маловероятно, в первую очередь потому, что каждому владельцу выгодно лишь сделать вид, что он готов к сотрудничеству, чтобы подвигнуть других арендодателей к осуществлению инвестиций в их дома, а затем отказаться от своих слов.

Возможно, эти проблемы не столь значительны в случае, когда хозяева зданий сами в них проживают. Если бы Берт и Эрни были соседями, они могли бы (особенно в случае, если они уже давно живут рядом) преодолеть проблему координации за счет взаимного доверия. После того как соседи оказали друг другу какие-то услуги, например одолжили и вернули газонокосилку, пригласили друг друга на ужин, каждый будет более уверен в том, что другой сдержит данное им слово. Кроме того, индивидуальные собственники жилья обычно сильнее заинтересованы в репутации района (по сравнению с домовладельцами, сдающими жилье в аренду), так как им приходится жить и, возможно, работать в данном районе, а также нести издержки (выгоды) от изменения стоимости жилья. Это означает, что стимулы к преодолению проблемы координации в данном случае существенно повышаются, что приводит к созданию объединений жильцов, которые стараются повлиять на изменения, происходящие в районе.

Кроме того, у индивидуальных собственников по сравнению с частными арендодателями будет больше стимулов к тому, чтобы инвестировать в улучшение качества жилья. Если проигнорировать эффект района, то отдачу от инвестиций в улучшение состояния жилья можно определить как прирост полезности от потребления услуг, генерируемых этим жильем. Для частного арендодателя отдача от инвестиций выражается в более высокой ставке арендной платы, которую он может запросить; для индивидуальных собственников она выражается в более высокой степени удовлетворенности условиями проживания. Кроме того, в случае продажи собственности и индивидуальный собственник, и частный арендодатель могут рассчитывать на более высокую цену недвижимости после ремонта. Если владелец дома самостоятельно выбирает цвет краски и набор бытовой техники для оснащения жилья, он может быть уверен в том, что благодаря этому получит более высокий уровень удовлетворенности от улучшения условий проживания по сравнению со среднестатистическим арендатором, готовым заплатить за аналогичный уровень комфорта, предлагаемый ему арендодателем. Вот почему, если он планирует в течение ряда лет проживать в том же доме, индивидуальный собственник получит более высокую отдачу от инвестиций в повышение качества жилья, чем частный арендодатель, и имеет более сильные стимулы к инвестированию.

Несовершенство информации

Информация является необходимым «смазочным материалом» для того, чтобы рыночный механизм работал гладко. Потребителям нужна информация о качестве продуктов и рыночных ценах, для того чтобы принимать эффективные решения о покупке и иметь возможность влиять на цены. Однако информированность потребителей на рынке жилья часто оказывается недостаточной. Решение о переезде на новое место может быть продиктовано сменой работы, что требует быстрого решения о покупке жилья в незнакомом районе. У индивида может отсутствовать необходимая информация (и время на то, чтобы ее собрать) для принятия обоснованного решения. В результате он может переплатить за жилье, что, например, характерно для недавно приехавших в страну мигрантов. С одной стороны, это вызвано тем, что мигранты только что прибыли в незнакомую местность и потому не имеют достаточного времени для сбора требуемой информации. С другой стороны, отсутствие образования или незнание особенностей организации местной системы жилищно-коммунального хозяйства могут служить препятствием к поиску информации. Эти проблемы могут только углубляться из-за языкового барьера.

Частные арендодатели тоже сталкиваются с информационными проблемами, поскольку заранее не могут определить характеристики потенциальных арендаторов. Рассмотрим типичного арендодателя, который стремится получить максимальную отдачу от своей собственности. Помимо желания получить от жильцов максимальную арендную плату, он также хочет минимизировать время, в течение которого жилье не сдается, и затраты на ремонт и поддержание жилья в надлежащем состоянии. Поэтому арендодатель будет искать аккуратных жильцов, которые станут бережно относиться к его собственности (обеспечат чистоту, не сломают мебель) и проживут в арендованном жилье относительно долго. Это «хорошие арендаторы». Но существуют и «плохие арендаторы» – они причиняют серьезный ущерб жилью и к тому же съезжают через несколько месяцев. Априори различить арендаторов не представляется возможным. Когда потенциальные жильцы приходят посмотреть на сдаваемое в аренду жилье, собственник не может определить, к какому типу арендаторов они относятся. Эта проблема известна как асимметрия информации: индивиды знают, будут ли они хорошими арендаторами, но эта информация не доступна хозяину недвижимости. Плохие арендаторы не имеют стимулов к проявлению своих истинных качеств (так как им либо назначат более высокую плату, либо и вовсе откажут в предоставлении жилья в аренду), тогда как хорошим арендаторам трудно сделать так, чтобы их идентифицировали. Тем не менее на практике хозяева недвижимости могут использовать различные механизмы, позволяющие им привлечь хороших арендаторов и избежать плохих, это, например, внесение в контракт пункта о минимальном сроке проживания, требование депозита и (или) рекомендательных писем. И поскольку собственники не в состоянии однозначно выявить плохих арендаторов, они могут исключить из рассмотрения определенные группы риска, (справедливо или ошибочно) ориентируясь на наблюдаемые характеристики, присущие плохим арендаторам. Традиционно собственники старались не сдавать жилье людям определенных профессий (например, морякам), национальностей (например, ирландцам), расы, а также финансово зависимым индивидам; хотя, возможно, здесь мы заходим слишком далеко, пытаясь оправдать такого рода дискриминацию экономическими аргументами.

Депозиты и рекомендательные письма являются более приемлемым способом решения проблемы асимметрии информации для арендодателей. Однако для людей, не имеющих средств, чтобы внести депозит, или по каким-либо причинам лишенных возможности предоставить рекомендательные письма, такой способ отбора может иметь негативные последствия. Семьи с низким уровнем дохода могут рассчитывать на государственное субсидирование арендной платы, но оно обычно не включает депозит (который следует внести заранее в размере, равном стоимости одного-двух месяцев проживания в арендуемом жилье). Люди, ранее находившиеся в заключении или под опекой, также могут не иметь достаточных средств для внесения депозита или не иметь возможности запросить рекомендательные письма от бывших работодателей или арендодателей, поэтому таким социальным группам в приоритетном порядке предоставляется социальное жилье.

Поскольку собственники недвижимости (рационально или нерационально) стараются защитить себя от плохих арендаторов, некоторые группы населения в результате будут фактически лишены возможности найти жилье на частном рынке съемного жилья или же им будет доступен лишь узкий сегмент данного рынка. Это поставит их перед проблемой крайне ограниченного выбора жилья плохого качества, которое неразборчивые домовладельцы (по сути, являющимися монополистами) предлагают по завышенным арендным ставкам. В 1950-х и 1960-х годах Питер Рэчман выкупил трущобы в районе Ноттинг-Хилл в Лондоне, выселил старых арендаторов и поселил вместо них семьи иммигрантов, с которых брал грабительскую арендную плату. Он мог это делать во многом потому, что в силу дискриминации семьям иммигрантов были недоступны другие варианты жилья. Несмотря на то что Рэчман очевидным образом эксплуатировал своих жильцов, многие из них защищали его, поскольку он был единственным, кто предложил им жилье.

Проблемы адаптации рынка: неэластичное предложение

В главе 1 рассматривалось, каким образом рыночная система отвечает на изменения спроса. Если спрос на благо растет, это сначала вызывает повышение цен на него, что в дальнейшем стимулирует производителей выпускать данное благо в большем объеме. Из-за увеличения предложения цены начнут снижаться по сравнению с первоначальным скачком до тех пор, пока не будет достигнуто новое состояние равновесия. Однако в определенных условиях ответить на рост спроса увеличением предложения практически невозможно. При таких условиях спрос на данное благо останется неудовлетворенным, тогда как цены на него вырастут и так и останутся на этом уровне. Если такое происходит, мы говорим о неэластичном предложении блага.

Рис. 5.1. Эластичность спроса, цены и количество жилья: а – неэластичное предложение; б – эластичное предложение

Разница между ситуацией с относительно неэластичным предложением и ситуацией, при которой предложение гибко реагирует на изменения (эластичное предложение), показана на рис. 5.1. В обеих частях рисунка по вертикальной оси отложена цена жилья (в фунтах стерлингов недельной арендной платы), а по горизонтальной – количество жилых помещений, на которые формируются спрос и предложение на локальном рынке. На первом графике (см. рис. 5.1, я) точка пересечения кривой спроса (DD) и предложения (SS) отражает равновесную цену, равную 100 ф. ст. в неделю, – это цена, по которой сдается в аренду и снимается 1000 жилых помещений. Теперь предположим, что в результате миграции наблюдается увеличение спроса на жилье в данном районе. Это изменение на графике отражено новой кривой спроса (DD). Рост спроса приводит к новому состоянию равновесия, при котором цена повышается до 120 ф. ст. в неделю, а предложение жилья увеличивается на 50 помещений. Заметим, что существенное изменение цены (на 20 %) приводит лишь к небольшому изменению предложения жилья (только на 5 %). Когда предложение неэластично, изменение спроса приводит не к росту объема арендуемого жилья, а к увеличению цены аренды.

Напротив, второй график (см. рис. 5.1, б) показывает, как при аналогичной исходной равновесной ситуации и аналогичном изменении спроса можно наблюдать существенное увеличение предложения жилья при небольшом росте цены. Здесь цена увеличилась до 105 ф. ст. в неделю (т. е. на 5 %), тогда как объем жилья, выставленного домовладельцами для сдачи в аренду, возрос на 100 (т. е. на 10 %). Когда предложение эластично, изменения рыночных параметров сильнее затронут объемные характеристики, а не цену аренды.

Несмотря на то что данный пример иллюстрирует концепцию эластичности применительно к рынку съемного жилья, его можно использовать и для анализа рынка собственного жилья. Неэластичность предложения является ключевым фактором, объясняющим, почему в результате повышения спроса на недвижимость наблюдается резкий рост цен. На практике цены на жилье также во многом зависят от рыночных спекуляций и ожиданий. Если цены на недвижимость начинают расти (из-за повышения спроса), ожидания относительно будущего роста цен подстегивают покупателей заплатить сегодня, что в свою очередь провоцирует новую волну роста спроса (и цен) на жилье. На практике, несмотря на то, что трудовой доход индивидов играет определяющую роль при ипотечном кредитовании, индивиды могут варьировать объем займа и условия его погашения и потому оказываются готовы к тому, чтобы взять ипотечный кредит большего размера (а кредитные учреждения готовы его предоставить) ради финансирования подорожавшего жилья. Очевидно, что приведенные рассуждения справедливы и при обратной ситуации: небольшое уменьшение спроса на жилье приведет к существенному снижению цен. Неэластичный спрос вместе со спекулятивным поведением покупателей приводит к тому, что цены на жилье крайне волатильны (подвержены колебаниям) по сравнению, например, с ценами на продовольственные товары или услуги.

Неэластичность предложения имеет существенные последствия для справедливого распределения жилья на рынке. Дело в том, что при росте цен выгоды в виде более высокой арендной платы и (или) прироста стоимости жилья получают домовладельцы и собственники, проживающие в своих домах. Если при этом отсутствует возможность обеспечить спрос дополнительным жильем, то собственники существующего запаса недвижимости оказываются в положении монополистов и извлекают монопольную ренту. Очевидно, что это влияет на распределение богатства в обществе, часто за счет снижения уровня благосостояния беднейших слоев населения, которые не имеют собственного жилья.

Обзор предложения жилья, подготовленный по заказу специальной комиссии правительства Великобритании Баркером, был посвящен условиям предложения в секторе неарендованного жилья (см. [HM Treasury, 2006]). Было обнаружено, что в Великобритании реакция предложения жилья на ценовые изменения намного слабее, чем в других странах. Формальные оценки показали, что степень реакции предложения в Великобритании вдвое ниже, чем во Франции, на треть ниже, чем в США, и на четверть – чем в Германии. А, кроме того, согласно отчету реакция на ценовые изменения становилась все слабее с течением времени. В 1990-е годы она упала практически до нуля (другими словами, предложение жилья никак не менялось при ценовых изменениях). Таким образом, повышенный спрос неизбежно сталкивался с увеличением цен на жилье. Так почему же предложение жилья до такой степени неэластично? Существуют базовые проблемы, связанные с фиксированным предложением земли и функционированием строительной отрасли, которые мы рассмотрим далее в данном разделе. Государственное планирование, усугубляющее эти проблемы, будет рассмотрено в следующем разделе.

Нехватка земли

Предложение жилья неэластично, потому что предложение земли практически фиксировано, особенно в такой густонаселенной стране, как Великобритания. Проблема нехватки земли усугубляется тем, что для рынка жилья принципиальное значение имеет расположение здания. В Великобритании не существует единого рынка жилья, скорее есть ряд местных рынков. Дом в Айлингтоне[12] не может рассматриваться в качестве субститута дома в горах Северной Шотландии и не может быть перенесен из одного места в другое. Это отличает предложение жилья от многих других благ. Например, если существует нехватка автомобилей определенной модели в Лидсе, но их предостаточно в Манчестере, то дилеры могут транспортировать машины из Манчестера в Лидс. Поскольку такая мобильность невозможна в отношении жилья, в одном районе может иметь место недостаток предложения жилья, тогда как в другом – избыток. Конечно, локальные рынки недвижимости связаны между собой. Например, если в Лидсе не хватает жилья по сравнению с Манчестером, то цены в Лидсе скорее всего будут выше, чем в Манчестере. Более низкие цены могут подвигнуть некоторых жителей Лидса к переезду в Манчестер, т. е. мобильность людей может в какой-то степени решить проблему немобильного рынка жилья. Однако этот ресурс достаточно ограничен, потому что при переезде в другой город люди сталкиваются с такими издержками, как собственно затраты на переезд, смена работы или увеличение времени пути на работу, отдаление от друзей, смена школы для детей и т. д. Выгоды из-за разницы в цене на жилье должны быть очень существенными, чтобы стимулировать переезд. Фиксированные издержки, возникающие при переезде, также снижают мобильность.

Строительство жилья

Другой фактор, который способствует неэластичности предложения жилья как минимум в краткосрочном периоде, – длительность строительного цикла. Обычно, чтобы построить новый дом, требуется один-два года. Кроме того, существуют дополнительные трудности, проистекающие из особенностей строительной отрасли, которые усугубляют проблему неэластичного предложения жилья. Как уже было показано, цены на жилье гораздо более волатильны, чем на большинство других потребительских товаров и услуг. Эта особенность увеличивает риск, с которым сталкиваются девелоперы при строительстве жилья, по сравнению, например, с производителями стиральных машин, поскольку первые действуют в условиях гораздо большей неопределенности относительно изменения цен на построенное жилье, и, следовательно, нормы отдачи от инвестиций в строительство. Выбор правильного времени для строительства жилья и его выставления на продажу имеет большое значение, так как от этого зависит цена, по которой жилье может быть продано. В обзоре Баркера было подсчитано, что увеличение цены жилья на 1 % приводит к росту прибыли на 8 %. Поэтому многие девелоперы предпочтут подождать какое-то время, прежде чем строить дома и выставлять их на продажу, что в свою очередь может еще больше снизить эластичность предложения жилья.

Сталкиваясь с неопределенностью цен на жилье, девелоперы вынуждены вести себя крайне осторожно, чтобы минимизировать риски. Они, к примеру, стараются избегать фиксированных долгосрочных соглашений. В обзоре Баркера отмечается низкий уровень инвестиций в капиталоемкие технологии строительства, инновации и повышение квалификации работников, многие из которых работают на условиях субконтракта. Недостаток инвестиций еще сильнее замедляет процесс строительства жилья.

Помимо рыночных рисков, вызванных волатильностью цен, девелоперы сталкиваются с дополнительными рисками, возникающими при работе на определенных строительных площадках. К таким рискам относятся проблемы с получением разрешительной документации, проблемы строительства и т. д. Они чаще всего возникают при работе на заброшенных объектах бывшей застройки (при их новой застройке), что делает такие объекты менее привлекательными.

Политика государства

Без государственного вмешательства рынок жилья, вероятнее всего, будет действовать неэффективно. Государственное регулирование необходимо для решения проблемы эстерналий, возникающих как результат индивидуальных решений о покупке или найме жилья. Кроме того, определенные формы государственного вмешательства требуются, чтобы помочь людям, которые не могут себе позволить снять или купить жилье за свой счет.

Регулирование

Очевидно, что ситуация, при которой девелоперы строят здания везде, где хотят, была бы нежелательной для общества. Учитывая экстерналии, возникающие при жилищном строительстве, нерегулируемая застройка привела бы к излишней плотности расселения и разрушению окружающей среды. Строительство в районах уже сложившейся застройки может потребовать государственного вмешательства из-за того, что частные компании не склонны работать на таких проблемных территориях. В то же время строительство на новых, ранее не используемых под застройку площадках может потребовать государственного вмешательства, чтобы обеспечить гарантии доступности необходимой инфраструктуры (дорог, школ и т. п.).

По этим причинам рынок жилья нуждается в государственном регулировании, которое позволяет приблизиться к более эффективному распределению ресурсов. В частности, государственное регулирование использования земли позволяет определить назначение отдельных площадок, указывая, какие из них должны быть зарезервированы для сельскохозяйственного пользования, рекреации, а какие могут быть в каждом конкретном году выделены под строительство. Однако, как утверждается в обзоре Баркера, процесс планирования использования земель сам по себе привел к возникновению ряда проблем, ослабивших чувствительность предложения к изменению спроса. Площадь земель, выделяемых под застройку, обычно определяется в соответствии с прогнозируемым числом домохозяйств в районе, которое в свою очередь зависит от прогнозов численности населения, предположений о совместном или раздельном проживании и оценок численности мигрантов. Прогнозы могут оказаться неверными, и, кроме того, они не учитывают спекулятивную составляющую спроса на жилье, обсуждавшуюся ранее. Фундаментальная проблема состоит в том, что объем земли, выделяемой под строительство, не зависит от изменения цен, в отличие от других потребительских товаров и услуг, обращающихся на рынке. Процесс выделения земель решается не рыночным, а политическим путем. Доступность земли под строительство часто определяется в соответствии с годовыми или пятилетними планами и не отражает изменения условий спроса.

Субсидии

В Великобритании государство субсидирует спрос на аренду частного и социального жилья за счет системы жилищных трансфертов, предоставляемых семьям с низкими доходами. Система, принятая в Великобритании, допускает различный уровень субсидий в зависимости от ставок арендной платы на местном рынке жилья. Специально назначенные независимые чиновники в каждом конкретном случае определяют, какая часть арендной платы будет покрыта за счет жилищной субсидии. Это решение принимается на основе оценки разумной ставки арендной платы за жилье требуемого семье размера в рассматриваемом районе. Таким образом, система жилищной поддержки населения в Великобритании учитывает региональные различия в ставках арендной платы за жилье. Однако во многих других странах это не практикуется. В Австралии и Германии, например, размер жилищной субсидии не зависит от района проживания. Это означает, что на практике бедные домохозяйства вытесняются из некоторых регионов.

Совокупный объем средств, которые в Великобритании направляются на жилищное субсидирование, достаточно велик (13 млн ф. ст. в 2004–2005 гг.), это больше, чем расходуется на поддержку малоимущих и безработных (8,1 млн ф. ст.). Учитывая различия в региональных ставках арендной платы, наибольший объем государственной поддержки приходится на Лондон и Юго-Восток (на эти регионы выделяется 43 % совокупного бюджета).

Одно из основных преимуществ субсидирования спроса по сравнению с системой государственного предоставления социального жилья, описываемой далее, состоит в том, что оно оставляет за индивидами право выбора. Жилье не является стандартизированным продуктом, а представляет собой комплексное благо, наделенное множеством различных характеристик, включая число комнат, доступ к помещениям общего пользования, особенности внутренней планировки, местоположение. И если в случае с социальным жильем семьям предоставляется только один вариант на выбор – либо согласиться на проживание, либо отказаться, то жилищные субсидии дают людям некоторую свободу действий в поиске того жилья, которое наилучшим образом отвечает их конкретным потребностям с учетом отдельных характеристик жилья. К тому же система жилищных субсидий является гибкой. Если у семьи меняются требования к жилью в связи с изменением семейных обстоятельств или из-за необходимости переезда в другой регион при смене работы, тогда их пособие относительно быстро будет скорректировано в соответствии с новыми жилищными потребностями (в отличие от социального жилья).

Казалось бы, жилищные субсидии должны способствовать достижению поставленных правительством Великобритании целей политики обеспечения граждан жильем за счет прямой поддержки малообеспеченных семей. Однако существует несколько причин, по которым эта система может оказаться неэффективной. Во-первых, охват системой жилищных субсидий составляет лишь 85 % семей, имеющих право на такую форму государственной поддержки. В денежных терминах получатели субсидий выбирают фактически около 90 % от общей суммы, которая полагается всем малообеспеченным семьям. Это происходит из-за того, что за помощью не обращаются, как правило, те, кто имеют право на незначительные субсидии. Во-вторых, как мы уже убедились, из-за проблем с информацией домовладельцы могут устанавливать дополнительные требования для сдачи жилья в аренду (депозиты, рекомендательные письма), которые некоторым людям не удается выполнить. Кроме того, для кого-то может оказаться сложным сохранить за собой ранее арендованное жилье в частном секторе или домовладельцы могут лишить их права аренды, если посчитают неблагонадежными жильцами. В-третьих, система субсидий оказывается менее щедрой к определенным группам населения, в частности к молодым и одиноким людям, поскольку она покрывает только расходы на аренду одной комнаты при совместном проживании с другими жильцами. Если индивиды не могут или не хотят жить в таких условиях и предпочитают снимать квартиру-студию или полноценную однокомнатную квартиру, то их полные расходы на проживание не будут возмещены.

Систему жилищных субсидий часто критикуют за то, что она не стимулирует людей, имеющих право на государственную поддержку, к поиску более дешевого жилья. В отличие от тех, кто оплачивает жилье самостоятельно, индивид, получающий субсидию, ничего не выигрывает, если найдет другое подходящее ему жилье по более низкой цене. Отсутствие стимулов к поиску более дешевого жилья снижает конкурентное давление на рынке и приводит к росту арендных ставок по сравнению с ситуацией, не предполагающей государственного субсидирования. В качестве альтернативы может применяться ваучерная система, которая широко распространена в США. Она предусматривает выплату фиксированного пособия на покрытие жилищных расходов (величина пособия может различаться в разных районах). Это создает стимулы для поиска жилья, цена аренды которого не превышает установленный ваучером лимит. Еще более сильные стимулы к поиску оптимальных условий проживания были заложены в новой системе местных жилищных пособий, которая тестировалась в Великобритании в 2003 г. В каждом районе устанавливались фиксированные размеры пособия на жилье различной площади в зависимости от величины рыночных арендных ставок. Каждый подающий заявление на пособие получал его в полном объеме (с учетом дохода) и имел право оставить себе разницу в случае, если ему удавалось найти более дешевое жилье. Такая система не только стимулирует людей к поиску оптимального для них жилья, но и создает возможности для выбора между расходами на жилье и другие блага (например, продукты питания или детскую одежду) в соответствии с индивидуальными предпочтениями.

На практике жилищные субсидии, ваучеры и местные жилищные пособия будут провоцировать бедные семьи к поиску жилья худшего качества по относительно низкой цене. Отказ домовладельцев сдавать жилье в аренду этим группам населения может еще сильнее ограничить их выбор. В результате получатели жилищных пособий скорее всего будут концентрироваться в бедных районах со слабой инфраструктурой, что в свою очередь отразится на качестве их жизни, а возможно, на образовании и последующем трудоустройстве (в силу отрицательных внешних эффектов, связанных с проживанием в неблагополучном районе).

Другой потенциальный недостаток субсидий спроса связан с отрицательными стимулами, которые они создают в отношении работы и сбережений. Государство стремится предоставлять пособия тем, кому они в действительности нужны, а именно бедным семьям. Однако при достижении определенного уровня дохода выплата жилищного пособия должна прекратиться. В Великобритании величина пособия с ростом дохода выше определенного порогового значения постепенно сокращается в пропорции 65 %. Это означает, что по достижении доходом установленного порогового значения на каждый дополнительный фунт дохода индивид будет терять 65 пенсов жилищного пособия, т. е. чистая выгода от дополнительного фунта дохода составит всего 35 пенсов. Это равносильно обложению пособия налогом по ставке 65 %, что выше даже самой высокой ставки подоходного налога (40 %), взимаемого с наиболее обеспеченных граждан Великобритании. В целом система субсидий построена таким образом, чтобы работающие индивиды были в более выигрышном положении по сравнению с теми, кто не работает, однако выигрыш от пособия для работающих может оказаться крайне мал. Аналогичные рассуждения можно применить и к сбережениям, поскольку пособия сокращаются с ростом сбережений примерно так же, как пенсионный доход. В недавнем отчете Хиллса [Hills, 2007] подчеркивается, что в районах с высокими арендными ставками (например, Лондон и юго-восток Англии) стимулы к труду сокращаются быстрее, чем в более бедных регионах, так как индивиды, проживающие в богатых районах, быстрее переходят на более высокую ступень трудового дохода и потому вынуждены возвращать большую часть жилищного пособия. Например, вполне может оказаться, что жители Лондона со средними для столицы доходами будут вынуждены возвращать 65 % пособия.

В принципе, субсидирование спроса может применяться и для поддержки тех, кто проживает в собственном доме (квартире), а не только арендующих жилье. В Великобритании поддержка низкодоходных семей, проживающих в собственном доме/квартире, была отменена. Люди, бравшие ипотечные кредиты после октября 1995 г., не получают государственной поддержки в покрытие процентов по кредиту в течение первых девяти месяцев, если в эти месяцы им положено пособие по бедности. Предполагалось, что рынок частного страхования быстро заполнит образовавшийся разрыв, хотя доказательств этому практически нет. В других странах, в том числе в США, жилищные ваучеры могут использоваться и для покупки, и для аренды недвижимости. В 2000 г. в Великобритании была отменена еще одна форма субсидирования спроса на жилье – налоговые льготы для людей, взявших ипотечные кредиты. До 2000 г. выплаты, которые делали владельцы жилья по ипотечным кредитам, частично или полностью освобождались от налогообложения, что снижало эффективную цену собственного жилья. Во многих странах похожие схемы применяются и сегодня, в частности они распространены в США и Ирландии. Другие страны используют прямые меры поддержки покупателей недвижимости, которые варьируются от предоставления гранта лицам, впервые приобретающим недвижимость, до помощи в выкупе муниципального жилья. В Австралии, например, те, кто покупает жилье впервые в жизни, имеют право на получение разового гранта, равного 7 тыс. австралийских долларов, вне зависимости от их уровня дохода.

Государственное обеспечение

Социальное жилье обычно предоставляется государством (или растущим некоммерческим сектором) по заниженным, по сравнению с рыночными, арендным ставкам. До Второй мировой войны менее 10 % домохозяйств Великобритании проживало в социальном жилье. В послевоенный период их число значительно выросло, поскольку государственный сектор лучше справлялся с рискованной для частных инвесторов задачей реконструкции разрушенных зданий. К 1975 г. на долю социального жилья приходилось около 30 % всего жилого фонда, но с тех пор благодаря проведению политики «Права на выкуп» и резкому снижению цен на новое жилье этот показатель снизился до менее чем 20 %. В рамках самого сектора социального жилья наблюдалось усиление позиций некоммерческого сектора и соответственно снижение доли жилья, предоставляемого местными органами власти. Во многих европейских странах некоммерческие организации играют важную роль в обеспечении населения социальным жильем. Например, в Нидерландах, являющихся лидером среди европейских стран по размеру социального сектора, предоставлением социального жилья занимаются только некоммерческие организации, хотя государство контролирует размер арендной платы. В Германии некоммерческие организации, которые обеспечивают предоставление большей части социального жилья, получают прямые субсидии от государства в обмен на то, что в течение определенного времени удерживают цены ниже рыночного уровня.

Важный вопрос, который требует обсуждения: стоит ли государству продолжать политику прямого предоставления жилья наравне с субсидированием спроса. Преимущество субсидирования спроса состоит в том, что оно позволяет сохранить за индивидом возможность выбора и соответственно является гибким инструментом поддержки. В то же время, если государство организует прямое обеспечение населения жильем в рамках децентрализованных схем, в которых участвуют жилищные ассоциации и частные поставщики, эффект может быть таким же. Как мы уже убедились ранее, на частном рынке жилья отдельные группы населения могут столкнуться с объективными трудностями при заключении договора аренды. Помимо этого есть уязвимые группы, которые не способны искать жилье самостоятельно и (или) не могут обратиться за субсидией. Поэтому в Великобритании приоритетными группами с точки зрения потребностей в обеспечении жильем считаются люди, находившиеся в прошлом в заключении или под опекой, сбежавшие от семейного насилия и беременные женщины. Однако эти группы населения относительно малочисленны, и в большинстве случаев их потребности во временном жилье могут быть удовлетворены довольно быстро.

Обращаясь к вопросу эффективности, мы можем предположить, что социальное жилье способно повысить эластичность предложения. Возвращаясь к рис. 5.1, мы увидим, что субсидирование спроса приведет к сдвигу кривой спроса, который при отсутствии какой-либо реакции со стороны предложения спровоцирует рост цен на жилье. Субсидирование предложения в свою очередь должно привести к реальному росту предложения на рынке жилья (что на графике будет отражено сдвигом кривой предложения вправо) и снижению цен. Более того, государство может инициировать такие жилищные программы, которые частные инвесторы, опасаясь рисков, не стали бы осуществлять (хотя данные о сроках строительства показывают, что частные программы реализуются быстрее, чем государственные). Тем не менее в государственном секторе решения принимаются политиками и бюрократами. Они обоснованы политическими и фискальными заботами в большей степени, чем нуждами потребителей, за что и подверглись критике в обзоре Баркера. Привлечение некоммерческих организаций к обеспечению населения жильем может частично снять эти проблемы, но при условии, что политики откажутся от тотального контроля.

Как правило, если низкодоходные группы населения занимают социальное жилье, оно оказывается более высокого качества, чем то, которое они могли бы себе позволить на частном рынке. На частном рынке качество жилья зависит от конкуренции, но в силу ряда описанных выше причин социально незащищенные слои населения оказываются в ситуации ограниченного выбора. Хиллс [Hills, 2007] обнаружил, что среди семей с низкими доходами качество жилья было выше у тех, кто проживал на условиях социальной аренды, по сравнению с теми, кто арендовал жилье в частном секторе. Поскольку социальное жилье предоставляется по ставкам ниже рыночных, удается избежать (или по крайней мере смягчить) проблему отрицательных стимулов к труду, которая рассматривалась выше. Индивиды с низкими доходами, проживающие на условиях социальной аренды, получают помощь в форме жилищного пособия. Однако, поскольку уровень арендной платы ниже, чем в частном секторе, постепенное сокращение пособия происходит на относительно небольшом отрезке изменения дохода[13]. Фактически это означает, что высокая эффективная ставка налога применяется к более низкому уровню доходов, что повышает стимулы к труду (и к сбережениям). Несмотря на это, Хиллс [Hills, 2007] не нашел подтверждения, что люди, проживающие в социальном жилье, имеют более высокую вероятность занятости, чем те, кто жил в частном секторе. Одной из потенциальных проблем является невозможность для людей, проживающих в социальном жилье, в случае переезда в другой район автоматически переселиться в новое социальное жилье – им приходится записаться в лист ожидания и долго ждать своей очереди. Это ограничивает их стимулы к смене места жительства, а низкая мобильность в свою очередь снижает шансы трудоустройства, так как они рассматривают предложения о работе только в определенном районе.

В принципе, социальное жилье может быть использовано государством в качестве механизма воздействия на состав населения в том или ином районе путем предоставления квартир различным социальным группам и, следовательно, создания условий для их смешения. Эта функция неявно подразумевалась при планировании социального жилья и была явным образом сформулирована еще в 1949 г. Эньюрином Бивеном (в то время занимавшим пост министра здравоохранения и отвечавшего в том числе за социальное жилье): «Мы должны стремиться к организации такой среды, которая традиционно отличала английские и уэльские поселения, а именно, когда врач, бакалейщик, мясник, рабочий фермы – все проживали на одной улице… и формировали живую мозаику смешанного сообщества». Несмотря на то что социальное жилье всегда было преимущественно адресовано бедному населению, Хиллс [Hills, 2007] отмечает, что на пике своего развития оно предоставлялось семьям с различным уровнем дохода, в том числе в самой высокодоходной 10 %-й группе населения 20 % семей проживали в социальном жилье. Однако сегодня такого уже не происходит. В Великобритании, как, впрочем, и во многих других европейских странах, сокращение масштабов социального жилья одновременно означает, что оно все больше концентрируется в семьях тех, кто находится в низу доходной лестницы, а также в наименее благополучных районах (где часто живут иммигранты). В Великобритании политика «Права на выкуп» сильнее затронула тех, кто имел относительно более высокие доходы среди всех малоимущих и проживал в относительно более благополучных районах. Кроме того, правом на выкуп чаще пользовались семьи, арендующие дома, по сравнению с теми, кто жил по социальному найму в квартирах. Сегодня относительно небольшой объем предложения социального жилья все чаще распределяется на основе критерия нуждаемости, а не по принципу «кто дольше стоит в очереди». В результате большинство семей, занимающих жилье на условиях социальной аренды, концентрируются в неблагополучных районах со слаборазвитой инфраструктурой.

Резюме

• Задача обеспечения населения достойным жильем по приемлемой цене в значительной степени отражает цель справедливости и тот факт, что жилье является базовой человеческой потребностью.

• Однако государственное вмешательство в функционирование рынка жилья может быть продиктовано и соображениями эффективности. Решения отдельных индивидов в отношении жилья (где его построить, где жить, сколько тратить на его содержание и т. д.) влияют на других людей. Поэтому маловероятно, что рыночная система сможет обеспечить оптимальное распределение ресурсов.

• Государству приходится регулировать жилищное строительство не только в силу названных причин, но и потому, что неэластичность предложения жилья приводит к высокой волатильности цен на недвижимость.

• Достижение целей справедливости возможно либо за счет государственного субсидирования спроса (прямых жилищный субсидий), либо путем предоставления социального жилья. Жилищные субсидии предоставляют индивиду возможность выбора места жительства и типа арендуемого жилья. Однако это может приводить к росту цен на жилье и созданию отрицательных стимулов к труду, особенно в районах с высокими ценами на жилье. Некоторые индивиды в результате рыночного распределения ресурсов могут быть лишены возможности найма жилья в частном секторе из-за несоответствия требованиям арендодателей к внесению депозита и (или) предоставлению рекомендательных писем. Социальное жилье лишено этих недостатков. Однако люди, проживающие на условиях социальной аренды, менее мобильны и могут быть обречены на проживание в районах с относительно плохой инфраструктурой.

Литература для дополнительного чтения

Учебники Оксли [Oxley, 2004], а также О'Салливана и Гиба [O'Sullivan, Gibb, 2002] будут полезны тем, кто желает подробнее познакомиться с обозначенными в этой главе проблемами.

Два отчета, подготовленные по заказу правительства, посвящены жилищному рынку Великобритании и содержат интересные и полезные материалы. Обзор предложения жилья, подготовленный Баркером в 2004 г., освещает жилищные проблемы собственников (см. [HM Treasury, 2006]). Отчет Джона Хиллса за 2007 г. посвящен социальному жилью, но, кроме того, предлагает более широкий взгляд на проблему государственного вмешательства в функционирование жилищного рынка [Hills, 2007].

Уайтхед [Whitehead, 2002] обсуждает проблемы социального жилья, а Уайтхед в соавторстве со Сканлоном [Whitehead, Scanlon, 2007] приводит информацию о социальном жилье в европейских странах. Джильс и др. [Giles et al., 1996] предоставляют подробные данные, характеризующие арендаторов социального жилья, и анализируют их стимулы к труду.

Работа Галстера [Galster, 2002], а также более техничная статья Дюрлофа [Durlauf, 2004] дают хорошее представление о том, что такое экономика окрестностей. Диц и Дюрлоф [Dietz, Durlauf, 2004] обобщают доступные эмпирические исследования, посвященные выявлению эффекта района. Полезной может также оказаться работа Каца и соавторов [Katz et al., 2001], в которой дается оценка программы «Двигаясь к возможностям».

Вопросы для обсуждения

1. В отчете Баркера государству рекомендуется включить в приоритеты жилищной политики задачу обеспечения доступности собственного жилья. Согласны ли вы с этим? Как бы вы могли сформулировать такую задачу?

2. Считаете ли вы, что со стороны домовладельцев отказ сдавать жилье людям, недавно освободившимся из тюрьмы, является формой дискриминации?

3. «Цены на жилье высоки из-за того, что высоки цены на землю». Обсудите это высказывание.

4. Если имеет место положительный внешний эффект, возникающий в результате ремонта дома, должно ли государство установить систему субсидирования подобных инвестиций?

5. В Великобритании действует схема субсидируемых кредитов на покупку недвижимости для работников, занимающих ключевые посты в государственном секторе. Каковы основания для введения такой схемы? К каким последствиям она может привести?

6. Каким образом государство может регулировать состав жителей района? Должно ли оно пытаться это делать?

7. Должно ли государство субсидировать для граждан проживание в собственном доме (квартире)? Если да, то каким образом?

8. Стоит ли государству по-прежнему предоставлять населению социальное жилье?

Глава 6

Преступность

В 2005–2006 гг. правительство Великобритании потратило более 30 млрд ф. ст. на обеспечение порядка и безопасности в стране, из них 15,5 млрд – на финансирование полиции, 5,8 млрд – судов и административных служб судебной системы, 3,6 млрд – на содержание тюрем и работу с преступниками. Тем не менее до недавнего времени преступность не попадала в поле зрения экономического анализа, и существует мнение, что и сегодня изучение преступности с экономических позиций малополезно. Действительно, есть специальная научная дисциплина – криминология, которая изучает распространенность и формы преступлений, а также их причины и последствия. Кроме того, социологи и психологи уже давно занимаются проблемами преступности. Эти дисциплины уделяют большое внимание роли врожденных и приобретенных характеристик преступников, задаваясь вопросом, является ли криминальная деятельность результатом «плохой среды» (и прочих негативных факторов, действовавших преимущественно в детстве) или же «плохой генетики». Экономисты, развивая идеи основополагающей работы Беккера [Becker, 1968], добавили еще один аспект анализа причин преступности, а именно влияние «плохих стимулов» на вероятность совершения правонарушений.

Эта глава о том, какие инструменты может предложить экономика для предотвращения преступлений. Как и в других главах, здесь рассматриваются сначала цели общества в отношении контроля преступности, причем акцент делается на вопросах эффективности и справедливости, однако добавляется и другая цель – поддержание гражданских свобод. Ставится вопрос о том, насколько эти цели достижимы в условиях свободного рынка, а затем обсуждаются альтернативные формы государственного вмешательства.

Цели

В этом разделе мы рассмотрим вопрос о том, сколько ресурсов должно быть направлено государством на предотвращение преступлений и каким образом они должны быть потрачены. Обычно применительно к экономическому анализу преступности говорят о трех целях, две из которых связаны с достижением эффективности и справедливости, как и в других областях социальной сферы, и одна – с соблюдением гражданских свобод. Таким образом, идеальная система контроля уровня преступности должна обеспечивать его снижение, насколько возможно, распределять получаемые от этого выгоды максимально справедливо и при этом гарантировать соблюдение прав и свобод граждан (на передвижение, частную жизнь и т. п.), которые общество считает основополагающими.

Эффективность

Хотели бы мы иметь нулевой уровень преступности, даже если предположить, что это в принципе возможно? По данным полицейской статистики, в 2006–2007 гг. в Англии и Уэльсе было совершено 5,4 млн преступлений. Эта цифра, очевидно, недооценивает общее количество совершенных преступлений, так как отражает только те преступления, которые были выявлены и зафиксированы полицией. Существует много причин, по которым люди не сообщают о некоторых преступлениях. Среди них – незначительная стоимость украденного, неверие в возможности полиции раскрыть преступление, боязнь мести со стороны преступников. И даже если человек заявляет в полицию о совершенном преступлении, его могут не зарегистрировать. Как и другие административные данные, показатели полицейской статистики подчиняются определенным требованиям, предъявляемым к регистрации данных. Некоторые случаи могут официально не учитываться, потому что они не попадают ни в одну из подлежащих регистрации категорий или для их регистрации недостаточно оснований.

В качестве альтернативного метода оценки преступности используют опросы населения (в Великобритании для этого проводится Британский мониторинг преступности (British Crime Survey – BCS)). Индивидов, попавших в репрезентативную выборку, спрашивают, не приходилось ли им в течение 12 месяцев, предшествовавших опросу, становиться жертвами преступлений, и если да, то каких именно. В отличие от официальной полицейской статистики результаты опросов лучше выявляют различные виды преступлений, поскольку позволяют в том числе учесть и те из них, о которых не было заявлено и которые не были официально зарегистрированы. Данные опросов также лучше подходят для анализа временных трендов, поскольку не зависят от изменений в интенсивности обращений в полицию и в практике статистического учета. Однако по очевидным причинам этот подход не дает надежных данных для анализа статистики совершенных убийств. Он также не позволяет отследить преступления, которые рассматриваются как «преступления без жертв», например, как в случае с хранением наркотиков: респондентов спрашивают о потреблении наркотиков, однако ответы на эти вопросы не могут считаться надежными. По данным Британского мониторинга преступности в 2006–2007 гг. в стране было совершено примерно 11,3 млн преступлений против взрослого населения.

Итак, разумно ли стремление государства снизить эти значения до нулевого уровня? Сокращение преступности приносит неоспоримые выгоды обществу, но превентивные меры требуют соответствующих затрат, например, на увеличение штата полицейских патрулей. Для этого потребуются ресурсы, которые могли бы быть потрачены на другие товары и услуги. Эффективный уровень превентивных мер зависит от затрат не меньше, чем от выгод. Общество должно финансировать политику борьбы с преступностью до тех пор, пока издержки на проведение дополнительных мер не перевесят выгоды.

Проиллюстрируем это на простом примере. Предположим, что для сокращения преступности имеется только один инструмент – полицейское патрулирование. Задача государства – определить эффективное число полицейских патрулей. Государство знает выгоды от патрулирования, которые выражаются числом предотвращенных преступлений в течение года, и может оценить эти выгоды в денежном эквиваленте. Ни одно из этих предположений не является очевидным, и мы подробно обсудим это позднее. Тем не менее будем считать, что государство может оценить в денежной форме как выгоды от снижения уровня преступности, возникающие благодаря появлению одного дополнительного полицейского патруля (т. е. предельные общественные выгоды), так и издержки на содержание дополнительного патруля, включая расходы на персонал, налоги, полицейскую форму и т. д. (т. е. предельные общественные издержки).

В таком случае мы можем представить ситуацию с помощью графика, уже знакомого нам по предыдущим главам (рис. 6.1). По вертикальной оси отложим предельные общественные выгоды – msb и предельные общественные издержки – msc, выраженные в английских фунтах стерлингов, а по горизонтальной – число полицейских патрулей. Кривая msb имеет отрицательный наклон, отражающий логичное предположение о том, что выгоды от увеличения числа полицейских уменьшаются с ростом их общей численности. Кривая msc имеет положительный наклон, поскольку предполагается, что издержки найма дополнительных полицейских для патрулирования увеличиваются с ростом их общего числа (например, из-за того, что для привлечения на работу дополнительных людей им нужно платить более высокую зарплату).

Рис. 6.1. Издержки и выгоды полицейского патрулирования

График на рис. 6.1 позволяет определить эффективное число полицейских патрулей, которое требуется обществу. Слева от точки пересечения двух кривых Е предельные общественные выгоды msb выше предельных общественных издержек msc, другими словами, прием на работу дополнительного сотрудника полиции приводит к созданию выгод, превышающих издержки его содержания, и потому имеет смысл продолжать набор дополнительных сотрудников. Справа от точки пересечения msc больше, чем msb, т. е. издержки, возникающие при найме дополнительного полицейского, превышают выгоды, возникающие от его работы. Точка пересечения Е соответствует эффективному числу полицейских.

По крайней мере теоретически определить оптимальный размер полиции и, следовательно, ассоциируемый с ним уровень преступности относительно просто. На практике у государства могут быть вполне ясные представления о том, как выглядит кривая предельных общественных издержек msc, однако оно может не иметь представления о виде кривой предельных общественных выгод. Выраженные в денежном эквиваленте предельные общественные выгоды от найма дополнительного полицейского (или, в общем случае, от дополнительных расходов на предотвращение преступлений) определяются двумя факторами – зависимостью между увеличением финансирования и снижением преступности и собственно денежными выгодами сокращения преступности. Остановимся на каждом из этих факторов подробнее.

Предложение преступлений

Заслуга лауреата Нобелевской премии по экономике Гари Беккера в том, что он предложил модель, объясняющую решение о совершении преступления на основе оценки издержек и выгод. Другими словами, он рассматривал преступную деятельность как рациональный выбор индивида. Это означает, что, принимая решение о преступлении, индивид рассматривает ожидаемую отдачу от такой деятельности. Отдача в свою очередь зависит от добычи (если преступник не будет пойман), строгости наказания в случае неудачи и вероятности быть пойманным, а также вероятности судебного преследования. Кроме того, индивиды сравнивают отдачу от преступлений с альтернативными возможностями, т. е. с отдачей от законной деятельности, чаще всего от работы по найму. В некоторых моделях преступная и законная деятельность рассматриваются как взаимоисключающие, но на практике многие люди их совмещают. Как бы то ни было, преступная деятельность скорее всего оказывает влияние на доходы, которые индивид может получить от законной трудовой деятельности. В краткосрочном периоде вовлеченность в преступную деятельность снижет усилия, направленные на законную работу. В долгосрочном периоде, если рассматривать доходы, получаемые индивидом в течение всей жизни, вероятность быть пойманным при совершении преступления окажет большое влияние на перспективы его карьеры.

Предложенная Беккером модель преступной деятельности влечет ряд важных выводов. Во-первых, она подразумевает, что индивиды должны реагировать на «отрицательные стимулы», направленные против преступной деятельности. Увеличение штата полицейских приведет к повышению вероятности быть пойманным и соответственно снизит количество преступлений. Аналогичный эффект будет иметь и ужесточение наказания за преступления. Рост доли осужденных преступников приведет к снижению числа преступлений, поскольку многие преступники будут сидеть в тюрьме – возникает так называемый эффект тюремного заключения. Кроме того, модель подразумевает, что с ростом числа пойманных преступников скорее всего будет иметь место еще один эффект – устрашения, поскольку снизится ожидаемая отдача от преступлений.

Модель также предполагает, что на уровень преступности оказывает существенное влияние ситуация на рынке труда. Фриман [Freeman, 1996] утверждает, что одной из причин роста преступности в США является значительное падение спроса на неквалифицированный труд. Заработная плата таких рабочих с 1970 г. сократилась в относительном выражении на 30 %, что сделало для них более привлекательной криминальную деятельность. В нескольких исследованиях было доказано, что уровень заработной платы даже в большей степени, чем уровень безработицы как таковой, связан с уровнем преступности (см. [Grogger, 1998; Machin, Meghir, 2004]). Это означает, что улучшение перспектив занятости неквалифицированных работников, повышая отдачу от законной трудовой деятельности, выступает альтернативной мерой в борьбе против преступности.

Экономический подход к анализу преступной деятельности находит растущую поддержку со стороны исследователей этого феномена. Цитированные выше работы доказывают, что уровень преступности зависит от возможностей, которые дает рынок труда (и особенно от уровня заработной платы). Фриман [Freeman, 1996] также показал, что молодые люди, совершающие преступления, недооценивают риск быть пойманными, имеют завышенные ожидания относительно потенциальных выгод от совершения преступлений, а возможности официального трудоустройства у них невелики. Конечно, модель не предполагает, что на преступную деятельность оказывают влияние только экономические стимулы. Некоторые выгоды, связанные с совершением преступлений, носят неденежный характер;

у отдельных людей могут, напротив, возникать неденежные издержки в виде чувства вины и угрызений совести. Поскольку выгоды от совершения преступлений, как правило, краткосрочны, а издержки (в виде штрафов, заключения под стражу, потенциальных потерь в заработке) имеют долгосрочный характер, то индивидуальная ставка дисконтирования может оказать влияние на вероятность совершения преступлений (см. главу 4, в которой обсуждалась ставка дисконтирования). Люди также по-разному относятся к риску: для кого-то даже маленькая вероятность быть пойманным и наказанным оказывает сильное сдерживающее действие, тогда как другие откажутся от совершения преступления, только если вероятность быть пойманным очень высока. Некоторые из факторов преступности являются унаследованными, другие зависят от окружения индивида, в частности, большое влияние оказывает социализация в среде сверстников. Глэзер и его соавторы [Glaeser et al., 1996] полагают, что огромные различия в уровне преступности между благополучными и криминальными районами не могут быть объяснены просто экономическими, демографическими и прочими причинами, а, напротив, являются результатом социальных взаимодействий и влияния ровесников. Они обнаружили, что для определенных видов преступлений (мелкие кражи, воровство) эти факторы оказывают более сильное влияние, чем для других (таких как убийства). Таким образом, наследственность, неблагополучные семьи, плохое окружение и неправильные стимулы – все это может оказывать влияние на формирование склонности к преступной деятельности. Несмотря на то что экономическая модель, предложенная Беккером, доказывает значимость стимулов в принятии решения о преступлении, разные люди, столкнувшись с одними и теми же стимулами, вероятнее всего, будут действовать по-разному.

Для того чтобы определить предельные общественные выгоды от расходования дополнительных средств на предупреждение преступлений, государству необходимо не только знать, что увеличение числа патрульных полицейских снижает уровень преступности, но и оценить масштабы такого снижения. Каким образом можно определить эту величину? На практике, если сравнить расходы на предупреждение преступлений в разных странах (а в случае США в разных штатах) или даже в одной стране, но в разные периоды, можно наблюдать существенный разброс в величине этих расходов. Таким образом, один из способов может состоять в том, чтобы сравнить уровни преступности в разные периоды (или в разных районах) с объемом расходов на содержание полиции – высоким или низким – и определить тем самым эффект. Однако существенной проблемой при таком подходе является наличие обратной зависимости, ведь объем расходов на содержание полиции может определяться уровнем преступности, а не наоборот. Сравнение различных штатов в США, например, покажет, что районы с большим числом полицейских (и жестким законодательством), как правило, страдают от более высокого уровня преступности относительно среднего по стране. Однако это вовсе не означает, что рост расходов на полицию приводит к росту уровня преступности, наоборот, высокий уровень преступности вынуждает государство больше тратить на предотвращение преступлений. В экономике это называется проблемой эндогенности. Мы заинтересованы в выявлении потенциальных детерминант уровня преступности (таких как расходы на полицию), но эти детерминанты сами определяются уровнем преступности. В отсутствие специальных экспериментов (расходование средств в случайно отобранных регионах и наблюдение за их влиянием на уровень преступности) необходимо применять другие подходы для обнаружения причинно-следственной связи. Для того чтобы выявить влияние расходов на полицию на уровень преступности, в одном из американских исследований был использован тот факт, что расходы зависели от политических циклов, связанных с выборами мэров и губернаторов. В другом исследовании внимание было уделено росту расходов на полицию, последовавшему сразу после террористических атак, и его влиянию на прочие виды преступлений, совершаемых в том же районе.

Издержки преступлений

Государству важно не только понимать последствия увеличения расходов на предупреждение преступлений, но и иметь представление о том, как оценить эффект от государственной политики в денежном эквиваленте, для того чтобы рассчитать msb. Конечно, выгоды от снижения уровня преступности напрямую связаны с издержками преступной деятельности, и потому денежная оценка общественных издержек также необходима. Социальные издержки включают не только прямые финансовые потери, эмоциональные страдания и боль пострадавших от преступлений, но также эффекты, затрагивающие более широкий круг людей, в частности страх перед преступлениями. Таким образом, социальные издержки включают прямые денежные потери и стоимостные оценки менее осязаемых последствий преступной деятельности.

Этот подход часто критикуется за то, что он требует денежного выражения ценности вещей, которые не могут и не должны быть предметом стоимостных оценок (например, человеческая жизнь). Однако, как мы видели, фактически невозможно принимать осмысленные решения о том, сколько потратить на предупреждение преступлений, без каких-либо оценок относительно отдачи таких затрат. Как минимум, необходимо отдавать себе отчет в том, что расходование средств на предупреждение преступлений предполагает отказ от расходов на какие-то другие цели, которые также важны для общества. Следовательно, выражение издержек преступной деятельности в денежной форме может рассматриваться как попытка представить явным образом неявные предположения, которые в противном случае не были бы учтены при планировании расходов. Конечно, как мы скоро убедимся, такой подход предполагает соблюдение ряда допущений, и потому полученные оценки могут быть неточны. Тем не менее оценка издержек преступности необходима в целях эффективной аллокации ресурсов – как для определения общего объема средств, направляемых на предупреждение преступлений, так и в ходе их распределения между отдельными видами преступлений.

В оценке издержек преступной деятельности важно различать непосредственные затраты ресурсов и их перераспределение между членами общества. Рассмотрим, например, кражу мобильного телефона. На первый взгляд определить издержки такого преступления довольно просто, так как для этого достаточно оценить стоимость замены или покупки аналогичного телефона. Однако подобный подход, фокусируясь на прямых потерях потерпевшего, игнорирует выгоды, приобретенные преступником. Поскольку оба индивида – вор и жертва – являются членами общества, необходимо учитывать эффекты от кражи, возникающие для каждого из них. Это может показаться нелогичным, но в рамках формального анализа издержек и выгод совокупные общественные издержки окажутся равными нулю, поскольку потери жертвы компенсируются выгодами преступника. На практике правительство Великобритании учитывает стоимость пропавшей собственности при оценке издержек краж, аргументируя это тем, что подобный трансферт является недобровольным и (или) осуществляется в результате принуждения. Однако аналогичные рассуждения можно было бы применить и к анализу государственной перераспределительной системы, поскольку многие налогоплательщики не считают ее добровольной. На это можно возразить, что, поскольку вор нарушает закон, его действия не должны оцениваться в терминах анализа издержек и выгод (или, говоря техническим языком, он оказывается «вне общества», а значит, и вне общественных оценок). Тем не менее идея о том, что человек, нарушающий закон, перестает быть членом общества, вряд ли найдет единодушную поддержку.

Как бы то ни было, кража имеет более серьезные последствия, чем просто переход телефона из одних рук в другие. У потерпевшего возникают дополнительные издержки, связанные с необходимостью покупки нового телефона, приобретением страховки, гарантирующей покрытие расходов в случае кражи имущества, психологические издержки. Кроме того, последствия краж выражаются в растущей боязни преступности не только у самих потерпевших, но и у других людей, живущих в том же городе или районе. При анализе социальных издержек преступности полезно различать три их основных вида.

• Издержки опасения – возникают как результат ожидания преступлений и ложатся в основном на потенциальных жертв.

• Издержки преступлений – являются прямыми последствиями преступных событий и ложатся преимущественно на жертв совершенных преступлений, но также на те общественные службы, которые вынуждены иметь дело с этими последствиями, например на учреждения здравоохранения.

• Издержки ответных действий – возникают в результате ответных действий на совершенные преступления и ложатся в основном на правоохранительные и судебные органы. Издержки опасения складываются из расходов на средства защиты от преступников, такие как системы сигнализации, ограждения, освещения, содержание охраны и т. д. К ним также относятся прямые расходы на дополнительные меры предосторожности поведенческого характера, снижающие вероятность стать жертвой преступления (например, решение вызвать такси, вместо того чтобы пройти пешком, не тратя лишних денег). Все это, естественно, требует дополнительных расходов, которые были бы не нужны в отсутствие преступлений. Нужно признать, однако, что в некоторых случаях осторожное поведение может привести к дополнительным выгодам (например, вызов такси будет предпочтителен в дождливую погоду; еще более существенные выгоды могут быть связаны с проживанием в благополучном районе с низким уровнем преступности, так как это предполагает доступность хорошего школьного образования). Расходы на страхование также следует отнести к издержкам опасения. Страхование представляет собой перераспределение ресурсов от потенциальных жертв, купивших страховой полис, к реальным жертвам, имеющим страховку. Кроме того, существуют еще и издержки, связанные с администрированием страховой деятельности. Наконец сам страх перед преступлением порождает значительные, но в основном неосязаемые издержки. Чувство страха может непосредственно снижать качество жизни людей. Можно попытаться оценить степень влияния этого фактора, например, сравнивая цены на одинаковую недвижимость в благополучных районах и районах с высоким уровнем преступности. Теоретически полученная разница будет отражать готовность индивидов платить дополнительные суммы, чтобы избежать преступления, хотя, как уже было замечено, проживание в благополучном районе может приносить и другие выгоды, например соседство с хорошими школами. Страх перед преступлениями может оказывать и косвенное влияние на поведение людей, заставляя их поступать так, как они бы не поступали в отсутствие высокого уровня преступности, например отказаться от прогулок по вечерам из-за боязни быть ограбленными и таким образом лишиться возможности приятного проведения вечера.

Жертвы криминала сталкиваются с различными последствиями преступлений. Как уже говорилось, в случае с кражей издержки от потери какого-либо объекта собственности соответствуют выигрышу, который получает грабитель, при условии, что оба одинаково его оценивают. Если украденные вещи не были застрахованы, издержки происшествия ложатся непосредственно на жертву, но если они были застрахованы, то происходит дальнейшее перераспределение издержек, включающее всех людей, входящих в страховой пул. Заметим, что хотя речь здесь идет о перераспределении собственности, которое не рассматривается как издержки с позиции всего общества, мы можем тем не менее беспокоиться о выигравших и проигравших по соображениям справедливости, а также возражать против силового способа перераспределения собственности по моральным соображениям. Конечно, если собственность была повреждена или уничтожена (что часто происходит при угоне автомобилей с целью «покататься», в отличие от автомобильных краж), тогда уже речь идет о реальных общественных издержках. И, как уже упоминалось, жертва несет издержки из-за потери времени для решения проблем, возникающих в результате преступления (обращение в полицию и страховую компанию, покупка новой вещи взамен украденной).

Некоторые виды преступлений оказывают значительное эмоциональное и физическое воздействие, которое ухудшает качество жизни потерпевшего. Это воздействие может выражаться в форме физических увечий, а также в чувстве уязвимости, потере сна и т. д. Подобные издержки обычно сильно превышают финансовые потери, но на практике их трудно оценить в стоимостном выражении. Суммы, выплачиваемые жертвам насилия в виде компенсации, не могут считаться надежным инструментом оценки страданий, поскольку они определяются на основании административных критериев, которые не всегда могут учесть все потери конкретного индивида. В качестве ориентира можно использовать оценки выгод от медицинского вмешательства, которые часто применяются при анализе расходов на здравоохранение, но ухудшение здоровья из-за насилия может оказаться качественно иным. Помимо издержек, которые несут сами жертвы преступлений, могут возникать и дополнительные расходы учреждений здравоохранения и службы по работе с жертвами преступлений. Этим издержкам гораздо проще дать количественную оценку в терминах расходов на персонал и на содержание соответствующих организаций.

Издержки ответных действий складываются из средств, затраченных на поимку преступников и проведение судебных действий. К ним относятся: расходы на содержание полиции, правовой системы, ведение судебного процесса (включая издержки судебного производства и потери времени присяжных заседателей). Кроме того, они включают затраты на содержание тюрем и служб надзора за условно осужденными, а также издержки, возникающие в результате лишения свободы, – как для правонарушителей, так и для членов их семей.

Правительство Великобритании недавно попыталось оценить совокупные издержки преступной деятельности для Англии и Уэльса [Brand, Price, 2000]. Итоговая сумма получилась равной 60 млрд ф. ст.

В эту сумму включены практически все виды издержек, которые обсуждались выше, за исключением издержек, возникающих из-за страха перед преступлениями и снижения качества жизни. Однако потери собственности в результате краж (которые технически можно считать трансфертом) в данном исследовании были включены в издержки преступлений. Несмотря на неизбежные неточности, полученная оценка крайне важна, так как проливает свет на масштабы проблемы. Кроме того, крайне полезно иметь представление о соотношении издержек различных видов преступлений, поскольку это демонстрирует государству возможности для расстановки приоритетов в распределении средств бюджета, выделенных на борьбу с преступлениями. На долю насильственных преступлений (насилие против личности и нападение без отягчающих обстоятельств) приходится чуть менее четверти всех совершенных преступлений, но если провести оценку социальных издержек от этих преступлений, то получается, что они порождают примерно 60 % всех издержек преступной деятельности. С другой стороны, в общем числе преступлений кражи составляют 42 % всех случаев, а социальные издержки краж – всего 14 % совокупных издержек преступности.

Справедливость

Достижение эффективности не является единственной целью общества, когда принимаются решения о распределении ресурсов на борьбу с преступностью. Понятие справедливости имеет большое значение, когда речь идет о профилактике преступности и правосудии. Однако здесь мы обеспокоены не столько определением того, что считать «справедливыми» результатами, сколько справедливой аллокацией, т. е. таким распределением ресурсов между индивидами (или территориями), которое приводит к честному распределению выгод.

В большинстве стран преступность распространена по территориям неравномерно: в каких-то районах преступлений больше, в других меньше. В Англии и Уэльсе с 1980-х годов интенсивность квартирных ограблений, автомобильных краж и насилий была намного ниже в сельских районах, чем в городах. Вероятность стать жертвой преступлений также различается в зависимости от района проживания. Как правило, люди, живущие в социально неблагополучных районах, имеют более высокий риск стать жертвой преступления по сравнению с жителями благополучных районов. Жители неблагополучных районов с большей вероятностью будут самостоятельно нести бремя таких преступлений, как квартирные кражи и ограбления, поскольку они реже страхуют свое жилье и прочее имущество по сравнению с более обеспеченными жителями богатых районов. Частота преступлений также различается для разных этнических групп. В Англии и Уэльсе взрослые люди азиатской или смешанной расы чаще становятся жертвами преступлений, чем представители других этнических групп. При учете возрастного фактора вероятность для азиатов стать жертвами преступлений уменьшается, тогда как для людей смешанной расы даже учет возрастного фактора и района проживания оставляет их в группе повышенного риска. Возможно, вместо того чтобы распределять ресурсы, направляемые на борьбу с преступлениями, равномерно между различными этническими группами и районами, более справедливым было бы такое расходование средств, при котором можно достичь более равномерного уровня преступности или его одинакового (пропорционального) снижения. И в том, и в другом случае это скорее всего означало бы аллокацию большей части ресурсов в районах с высоким уровнем преступности, которые одновременно являются социально неблагополучными.

В таком случае мы не можем утверждать априори, что цели эффективности и социальной справедливости противоречат друг другу. Как мы убедились ранее, социально эффективный уровень аллокации ресурсов достигается при условии максимизации предельных общественных выгод и (или) минимизации предельных общественных издержек. Одним из ключевых факторов, определяющих предельные общественные выгоды, является состав совершенных преступлений, который в значительной степени определяется региональными различиями. Поскольку насилия более распространены в неблагополучных районах, то и с позиции справедливости, и с позиции эффективности целесообразно направлять больше ресурсов именно туда. Однако в этих районах борьба с преступностью может быть относительно более затратной, чем в процветающих районах, поскольку высокий уровень преступности в них зависит от комбинации совместно действующих экономических факторов, эффектов ближайшего окружения и района проживания.

Свобода

В отличие от других сфер государственного вмешательства, которые мы затрагиваем в данной книге, применительно к анализу преступной деятельности заслуживает обсуждения еще один важный аспект, а именно гражданские свободы. Размышляя о том, как контролировать уровень преступности, государства одновременно должны стараться сохранять индивидуальные свободы. Мало кому захочется жить в полицейском государстве, даже если оно обеспечивает низкий уровень преступности при низких затратах. В некоторых случаях идея индивидуальных свобод используется как дополнительный аргумент против неэффективных мер борьбы с преступлениями, так, введение удостоверений личности широко критиковалось из-за потери огромных сумм, потраченных государством, а также из-за потенциальной угрозы гражданским свободам, возникающей из-за роста объемов персональной информации в распоряжении государства.

В более общем случае сохранение гражданских свобод может противоречить достижению эффективности. Данный конфликт становится очевидным при выборе устройства системы правосудия. В целом ни одна система правосудия не может быть совершенной, она неизбежно будет страдать от двух типов ошибок (известных как ошибки первого и второго рода). Ошибки первого рода случаются при обвинении невиновного, второго рода – при освобождении виновного в преступлении. Эффективная система правосудия стремится минимизировать ошибки второго рода; вероятность осуждения виновного в такой системе будет высока, поскольку большое число вынесенных приговоров является эффективным методом контроля уровня преступности. С другой стороны, в системе правосудия, которая в большей степени ориентируется на индивидуальные свободы, вероятность обвинения преступников будет намного ниже, поскольку в ней заложено стремление минимизировать ошибки первого рода. Адвокаты получат широкие возможности защиты своих подопечных, апеллируя к необходимости минимизировать вероятность наказания за преступления, которые те не совершали, даже если при этом многие виновные в преступлениях уйдут от наказания.

Рыночная система и предупреждение преступлений

Действующая сегодня система контроля преступности поддерживается за счет частных и государственных расходов. Как мы уже убедились, индивиды несут значительную часть прямых издержек преступности, в том числе осуществляют расходы на предупреждение преступлений, по крайней мере, в отношении определенных людей или их собственности. Частные расходы на защитные меры (системы сигнализации, сторожевых собак, частных охранников) весьма внушительны. Величина частных расходов на предупреждение преступлений против собственности сопоставима со средствами, которые затрачивает государство на содержание полиции и системы уголовного правосудия.

Во многих областях юриспруденции (например, контрактного, гражданского права, права собственности) правовое принуждение осуществляется в основном частным образом, а роль государства сводится лишь к обеспечению работы судов. Исторически частное правовое принуждение в Великобритании (и во многих других странах) было наиболее распространенным, даже в области уголовного права. Центральные и местные органы власти выплачивали премии за поимку опасных преступников частными лицами. Содержание полиции за счет государства – относительно недавнее нововведение.

Экономический анализ может быть полезен в решении вопроса, стоит ли осуществлять контроль преступности за счет государства или силами частных лиц. В целом он демонстрирует, что некоторые виды государственного вмешательства могут быть обоснованы с позиции эффективности, поскольку рыночный механизм не сможет самостоятельно обеспечить общественно оптимальный уровень контроля преступности. Причина этого кроется в наличии экстерналий, возникающих в результате отдельных мер, предпринимаемых индивидами для сокращения преступности.

Предположим, существует некое частное агентство, предлагающее услуги «полицейского» патрулирования всем, кто может за них заплатить. Индивиды будут покупать эти услуги до тех пор, пока финансовые расходы на дополнительных патрульных (частные предельные издержки) не станут равны выгодам, выраженным в снижении вероятности для этих индивидов стать жертвой преступлений (частным предельным выгодам). Однако, если индивид оплачивает почасовое патрулирование территории вокруг своего дома, это снизит вероятность ограбления не только его дома, но и домов ближайших соседей, а возможно, и всех жителей улицы. Таким образом, оплата работы полицейского патруля одним индивидом порождает положительные внешние эффекты для других людей, проживающих в том же районе. Наличие этих внешних выгод подразумевает, что рыночное распределение ресурсов не будет общественно оптимальным. Поскольку индивиды учитывают только свои собственные частные выгоды и не принимают во внимание более значительные общественные выгоды, они наймут слишком мало полицейских патрулей.

Можно возразить, что подобный подход существенно недооценивает число патрулей, которое будет оплачено в рамках системы частного предоставления полицейских услуг, поскольку когда все соседи, живущие на одной улице, будут решать проблему издержек и выгод, то все предпочтут нанять одинаковое количество патрулей, что приведет к общему избыточному числу патрулей на этой улице. На практике, однако, такое маловероятно из-за проблемы безбилетника (free-rider). Если ваши соседи могут выиграть от того, что вы оплачиваете работу полицейских по защите собственности, они сами скорее всего предпочтут не покупать такую услугу. Вместо этого они будут полагаться на то, что вы обеспечите достаточный объем защиты, другими словами, они предпочтут «проехаться» за ваш счет. И если вы проанализируете возможное поведение ваших соседей аналогичным образом, вы точно так же, как и они, предпочтете не покупать услуги патрульных в надежде выиграть за счет других. В итоге никто не станет оплачивать услуги полицейских патрульных, что очевидно не является оптимальным результатом, если мы стремимся снизить количество преступлений. (Эта ситуация аналогична проблеме дилеммы заключенных, которая была рассмотрена применительно к сфере жилья в главе 5.)

Полицейское патрулирование имеет две особенности, которые усугубляют данную проблему. Одна состоит в том, что услуги патрульных полицейских обладают свойством несоперничества. Это означает, что потребление данной услуги одним индивидом не уменьшает ее объем, доступный для потребления другими индивидами. Несмотря на то что за полицейское патрулирование платит один индивид, который получает прямые выгоды от данной услуги, его соседи получают практически аналогичный уровень выгод. Это разительным образом отличается от случая с яблоками, рассмотренного в главе 1, когда потребление яблока одним индивидом лишает других возможности потребить то же самое яблоко. Другая особенность полицейского патрулирования состоит в том, что оно обладает свойством неисключаемости. Это означает, что индивид, оплачивающий и потребляющий данную услугу, не может исключить других индивидов из числа пользователей полицейского патрулирования. Если индивид платит за услуги полицейских патрулей, он не может заставить своих соседей прекратить получать выгоды от патрулирования. И вновь проведем параллель с потреблением яблок – если индивид покупает яблоко, он может предотвратить потребление этого яблока другими людьми. Блага, для которых характерны эти два свойства – несоперничество и неисключаемость, называются в экономике чистыми общественными благами. Классическим примером чистых общественных благ является уличное освещение: если оно обеспечено, то все получают от него одинаковую выгоду и никого нельзя лишить возможности получать выгоды от освещения. Как мы видели, ситуация с полицейскими патрулями очень похожа на уличное освещение. В случае чистых общественных благ необходимо государственное вмешательство, поскольку в его отсутствие рыночный механизм приведет к возникновению проблемы безбилетника и, следовательно, к недопроизводству таких благ. Заметим, однако, что многие другие блага, предоставляемые государством (включая образование, здравоохранение, общественные парки и библиотеки), формально не являются чистыми общественными благами.

Политика государства

Приведенные аргументы означают, что определенные формы государственного вмешательства необходимы по соображениям эффективности, однако не обязательно предполагают прямое государственное обеспечение услугами по предупреждению преступлений. Как мы видели в предыдущих главах, государство может финансировать (или регулировать) предоставление услуг частными производителями без обязательного прямого участия в обеспечении ими населения. Действительно, в известной работе Гарри Беккер совместно с другим экономистом, Джорджем Стиглером, утверждают, что процесс правового принуждения должен быть приватизирован [Becker, Stigler, 1974].

Их недовольство системой государственного обеспечения состояло прежде всего в том, что она по своей сути обречена на коррупцию. Поскольку финансовый выигрыш полиции от принуждения к соблюдению закона обычно меньше, чем денежная оценка наказания для преступника, всегда существует потенциальный риск подкупа полицейских преступниками. Если бы жертвам приходилось самим платить за правоприменение, это вызвало бы проблему безбилетника, обсуждавшуюся выше. Поэтому целиком частная система (которая и финансируется, и обеспечивает услуги частным способом) будет неэффективной. Решение проблемы Беккер и Стиглер видели в том, чтобы государство предлагало частным агентам вознаграждение за поимку преступников. Эти вознаграждения финансировались бы за счет штрафов, оплаченных пойманными правонарушителями. Если правонарушитель окажется слишком бедным, государство могло бы заплатить частным агентам вознаграждение из собственных средств, а правонарушителя отправить в тюрьму. Для того чтобы предотвратить необоснованные задержания преступников, частным агентам предписывается компенсировать ущерб всем невинно арестованным. Беккер и Стиглер полагали, что кроме ликвидации побудительных мотивов к коррупции такие меры обеспечат эффективный в терминах «издержки – выгоды» контроль преступности, поскольку вознаграждения создадут стимулы как к поиску наименее затратных методов правоприменения, так и к их использованию.

Однако в самой идее системы, предполагающей премирование частных «охотников за преступниками», видится что-то в корне неправильное. Главные аргументы здесь имеют моральный характер и связаны с нежеланием давать частным агентам право применять силу, которая иногда необходима при поимке преступников. Методы, используемые при поимке преступников, могут включать не только сбор информации, захват нарушителя и предупредительные контрмеры, но также и секретные операции, в том числе и силовые. Поэтому имеются серьезные причины ограничить применение этих методов рамками одного государственного ведомства. Пример мафии показывает, насколько велики могут быть риски в приватизированной системе правоприменения.

Судья Ричард Познер и его соавтор Уильям Лэндс, выступая против предложения Беккера и Стиглера, опирались на идею экономической эффективности [Landes, Posner, 1974]. Они утверждали, что потенциальный сдерживающий эффект наказания зависит как от строгости наказания, так и от вероятности быть пойманным. Поскольку существуют две переменные, то необходимо выбрать определенное их сочетание. Предположим, существует возможность поимки половины всех грабителей и назначения им штрафа в размере 100 ф. ст. каждому, или поимки четверти грабителей и назначения каждому 200 ф. ст. в виде штрафа, или поимки одного из 100 грабителей с вынесением наказания в виде повешения. Предположим, что каждая из этих возможностей обладает одинаковым устрашающим эффектом. Тогда каким образом можно выбрать наилучшую систему наказания? Вынося за скобки соображения справедливости и свободы, предположим, что наиболее эффективное сочетание должно обеспечить максимальный сдерживающий эффект при минимальных издержках. Лэндс и Познер полагают, что для ужесточения наказания не требуется серьезных затрат, тогда как повышение вероятности поимки преступника относительно дорого. Анализ издержек и выгод, таким образом, скорее будет свидетельствовать в пользу ужесточения наказания, чем повышения вероятности подвергнуться наказанию. Чем строже наказание, тем меньше требуется ловить преступников для поддержания эффекта устрашения на определенном уровне, а поимка преступника стоит дорого. Это означает выбор в пользу повешения преступника или, по крайней мере, длительного тюремного заключения. Здесь, очевидно, возникает проблема компромисса между эффективностью и гражданскими свободами.

По мнению Лэндса и Познера, проблема предлагаемой Беккером и Стиглером приватизированной системы правоприменения в том, что она не позволяет государству выбирать параметры строгости наказания и вероятности его наступления по отдельности, а потому и не дает возможности достичь их оптимального сочетания. Государство может назначить штраф, взимаемый с нарушителя, который является одновременно наградой для частного «охотника за преступниками». Частный агент в свою очередь определяет объем усилий, которые он готов потратить на поимку преступника. Если государство устанавливает высокие штрафы, вероятность поимки преступника не снизится, как это можно было бы предположить. Наоборот, теперь частные агентства будут прилагать больше усилий для того, чтобы поймать такого ценного для них преступника, и потому вероятность его поимки возрастет. В рамках приватизированной системы, предложенной Беккером и Стиглером, отсутствует возможность одновременного повышения строгости наказания и снижения вероятности его наступления.

Аргументация Лэндса и Познера основывается на необходимости выбора между жесткостью наказания и вероятностью его наступления, но на практике все может быть иначе. Они считают, что наилучшее с точки зрения соотношения издержек и выгод решение достигается при введении очень строгого наказания одновременно с низкой вероятностью его наступления. Однако при резком снижении вероятности быть пойманными преступники, будучи недостаточно дальновидными, могут не учитывать строгость наказания. В системе криминального правосудия чем строже наказание, тем больше обычно требуется формальных мер, гарантирующих обоснованность его применения. Если имеет место ужесточение наказания, одновременно может возрасти и желание снизить вероятность ошибок первого рода. То есть на ужесточение наказания за преступления система криминального правосудия может ответить еще большим снижением вероятности наступления наказания. Более того, есть ощущение, что система правосудия устроена в корне неверно, если она сочетает очень строгие наказания за преступления с низкой вероятностью поимки преступника. Такая система может рассматриваться как несправедливая, поскольку будут наказаны лишь те немногие преступники, кого полиции удастся поймать и осудить, тогда как все остальные смогут избежать наказания.

Впрочем, помимо описанных выше моральных возражений против частной системы правоприменения существуют и другие проблемы, связанные с ее функционированием. Если вознаграждение за поимку преступника общедоступно, то конкурирующие друг с другом частные «охотники» могут зря потратить массу усилий в попытках поймать одних и тех же преступников. Объем их инвестиций в необходимые технологии (такие как электронные базы данных, картотеки с отпечатками пальцев) может быть недостаточным по сравнению с тем, который могут себе позволить естественные монополии. В целом существуют серьезные, в том числе экономические, аргументы в пользу того, чтобы государство не только финансировало, но и само обеспечивало предоставление услуг полиции и системы криминального правосудия.

Резюме

• Полное отсутствие преступной деятельности в обществе скорее всего не будет экономически эффективным. Государство должно учитывать издержки и выгоды системы контроля преступности при определении общего объема расходов на снижение преступности и в ходе аллокации средств на предупреждение различных видов преступлений.

• В сфере борьбы с преступлениями сохранение гражданских свобод является такой же важной целью, как и достижение эффективности и справедливости.

• Экономические модели преступной деятельности рассматривают правонарушителей как рациональных агентов, реагирующих на внешние стимулы. В их числе вероятность наступления и жесткость наказания, а также выгоды честного поведения. Однако эти модели предполагают, что разные люди могут по-разному реагировать на одни и те же стимулы.

• Есть точка зрения, что сочетание низкой вероятности быть пойманным с жестким наказанием за преступление является наиболее выгодным (в терминах издержек и выгод) способом снижения уровня преступности. Однако на практике имеется ряд весомых причин, препятствующих внедрению подобного подхода.

• Есть мнение, что система частных «охотников за преступниками» эффективна с точки зрения затрат, а кроме того, ограничивает возможности для коррупции в полиции. Тем не менее имеются серьезные основания для государственной монополии на применение силы.

Литература для дополнительного чтения

К сожалению, какого-либо подходящего учебника вводного уровня, где рассматривается экономика преступлений, не существует. Хорошее, хотя и краткое введение в проблему содержится у Фридмана [Friedman, 2001]. Другие обзорные статьи содержат элементы технического анализа, который зачастую можно проигнорировать без ущерба для понимания основного материала. В частности, это работы Фримана [Freeman, 1999] и Дилулио [Dilulio, 1996], в которых дается общее представление о предмете, а также статья Эрлича [Ehrlich, 1996], в которой анализируется предложение преступлений и роль наказания.

Несколько работ представляют доказательства влияния экономических стимулов на преступления. Наиболее доступна работа Левита [Levitt, 2004], содержащая полезное резюме. Также интересны статьи Фримана [Freeman, 1999], Гроггера [Grogger, 1998], Мачина и Мегира [Machin, Meghir, 2004].

Брэнд и Прайс [Brand, Price, 2000] в доступной форме описывают социальные издержки преступной деятельности. Примером практического применения анализа издержек преступной деятельности могут служить эмпирические оценки, полученные Гиббонсом [Gibbons, 2004] на данных о кражах имущества в Лондоне.

Вопросы для обсуждения

1. Государство оценило совокупные издержки преступлений в 60 млрд ф. ст., но в настоящее время на поддержание общественного порядка и безопасность расходуется только 30 млрд. Следует ли государству существенно увеличить эти расходы?

2. Каким образом можно оценить издержки страха преступлений?

3. Можно ли считать, что преступления без жертв (например, употребление наркотиков) не несут издержек?

4. Согласны ли вы с утверждением Лэндса и Познера о том, что даже воры, совершившие незначительные кражи, должны быть приговорены к длительным тюремным срокам в случае их поимки?

5. «Поскольку кража машины представляет собой трансферт от одного владельца к другому, она является менее тяжким преступлением по сравнению с угоном с целью покататься». Вы согласны с этим утверждением?

6. Что хуже: ложно обвинить не виновного в преступлении или не суметь доказать вину преступника?

7. Если кто-то украдет мою идею, я пойду к юристу; если кто-то украдет мой автомобиль, я обращусь в полицию. Почему проблемы в случае этих краж решаются по-разному?

8. Как бы вы измерили эффективность работы полиции?

Глава 7

Дороги

В 2005 г. суммарный пробег всех колесных транспортных средств составил 500 млрд км по сравнению с 77 млрд в 1955 г., причем рост интенсивности дорожного движения в эти годы происходил в основном за счет легковых автомобилей. С 1950-х годов наблюдалось 10-кратное увеличение пробега автомобильного транспорта, которое во многом объясняется ростом числа автовладельцев. В 2004 г. 75 % домохозяйств Великобритании имели собственные машины, тогда как в 1961 г. их было всего лишь 31 %. К 2004 г. число домохозяйств, владеющих двумя и более автомобилями, превосходило число тех, у кого они отсутствовали.

Естественно, люди получают огромные выгоды от обладания автомобилем. Наличие собственного средства передвижения важно для участия во всех процессах общественной жизни, включая работу, потребление и проведение досуга. Поездки на собственном автомобиле имеют ряд преимуществ перед другими способами передвижения, включая возможность путешествий от двери до двери, уединенность, гарантированное место, гибкость в выборе маршрута и времени и зачастую возможность более быстрого передвижения. Однако пользование автомобилем невозможно без издержек. К ним принято относить дорожные аварии и потенциальную угрозу окружающей среде. Еще более серьезной проблемой становится все возрастающая загруженность дорог, которая приводит к снижению средней скорости передвижения на автомобиле, особенно в городах. В самом загруженном городе Великобритании – Лондоне, в сравнении с которым другие города сильно выигрывают, средняя скорость движения транспорта к 1990 г. стала меньше, чем была в начале XIX в., когда жители города передвигались верхом на лошадях или в экипажах. В центральном Лондоне водители проводили 30 % своего времени, простаивая в пробках и более 50 % времени передвигаясь со скоростью не более 10 миль в час. Такая ситуация стала основанием для введения в феврале 2003 г. специальной платы за въезд в центр города (London Congestion Charge) – обязательной платы, взимаемой с водителей по рабочим дням, с 7.00 до 18.30, если они приезжают на автомобиле в центр Лондона. Эта мера позволила значительно снизить интенсивность дорожного движения в период действия платы, и сегодня несколько других городов Великобритании рассматривают возможность введения похожих схем оплаты проезда на автомобиле.

В этой главе мы рассмотрим, какие цели преследует государство в борьбе с пробками на дорогах. Мы обсудим, почему маловероятно, что рыночный механизм самостоятельно сможет решить данную проблему, и почему требуется применение различных мер государственной политики, включая строительство дорог, регулирование, а также оплату проезда. Кроме того, мы посмотрим, как на практике работает система платного въезда в центр Лондона.

Цели

Как мы покажем далее, общество не заинтересовано в полном устранении пробок. На самом деле государство должно стремиться к определению оптимального уровня загрузки дорог, обоснованного с позиций эффективности и справедливости.

Эффективность

Основная задача состоит в том, чтобы распределить ограниченные ресурсы дорожной сети эффективным способом, учитывая выгоды и издержки различных способов передвижения.

Преимущества дорожного движения

Различные способы передвижения редко имеют самостоятельную ценность, обычно их рассматривают как средство удовлетворения других потребностей. Конечно, всегда есть исключения (например, воскресная поездка по пустынной дороге вдоль какого-нибудь озера в Шотландии может быть приятна сама по себе), но в большинстве случаев индивиды не получают удовольствия (и не увеличивают свою полезность) от того, что тратят время на поездки. Напротив, спрос на поездки является производным спросом, он получил такое название, поскольку формируется как производный от конечного спроса на другие виды деятельности. Например, в случае деловых или коммерческих перевозок необходимо переместить сырье, материалы и полуфабрикаты на предприятия, где они будут использованы для производства конечных продуктов, которые затем должны быть транспортированы в магазины для розничной продажи покупателям. Спрос на транспортные услуги в этом случае является производным от конечного спроса на товары и услуги, предъявляемого потребителями. Аналогично для частных поездок потребность в проезде до работы формируется необходимостью зарабатывать деньги, до кинотеатра – желанием посмотреть фильм и т. д. Транспорт в этом смысле не уникален – услуги здравоохранения, которые мы рассматривали выше, также облают названным свойством. Люди ценят не болезненные медицинские процедуры сами по себе, а тот выигрыш в состоянии здоровья, который получают в результате лечения. Аналогично люди обычно не получают удовольствия от езды как таковой, но ценят те виды деятельности (или денежный выигрыш от них), ради которых предпринимается поездка.

На практике это означает, что выгоды, которые индивиды получают от поездки, а следовательно, и предъявляемый на поездки спрос будут зависеть от выгод, получаемых ими от конечной деятельности. Таким образом, поездки по одному и тому же участку дороги, но с разными целями (коммерческие перевозки товаров в магазины, частные поездки за покупками, ежедневные поездки на работу и т. д.) будут приносить разные выгоды. Этот факт необходимо учитывать при планировании расположения дорожной сети. Здравый смысл подсказывает: наиболее эффективное устройство дорожной сети должно быть таким, чтобы позволять осуществлять поездки людям, получающим самые большие выгоды. А если предполагается взимание платы за пользование определенными участками дороги (или за проезд в определенные часы), то люди, получающие наибольшую выгоду, с большей готовностью заплатят за поездку.

До сих пор наши рассуждения не касались вопроса выбора транспортного средства для поездок. Обычно люди могут выбирать из нескольких способов передвижения: помимо автомобиля это могут быть ходьба пешком, велосипед, общественный транспорт. Индивиды будут решать, каким из способов воспользоваться, соотнося издержки и выгоды каждого доступного для них варианта. Как уже отмечалось, передвижение на собственном автомобиле имеет ряд преимуществ, а именно возможность путешествий от двери к двери, уединенность, гарантированное место, гибкость и, как правило, более высокую скорость поездки. Альтернативные виды общественного транспорта, такие как автобус, тоже имеют свои преимущества, обычно они обходятся дешевле, автоматически снимается проблема парковки, во время поездки есть возможность параллельно заниматься другими делами (например, читать). Уровень выгод, который индивид получает от пользования определенным видом транспорта, будет зависеть от его предпочтений по отношению к каждой из этих характеристик. Если (как в общем случае, так и в случае конкретной поездки) некто высоко ценит свободу передвижения и не желает зависеть от расписания общественного транспорта, он будет высоко ценить возможность управления собственным автомобилем. И наоборот, если человек любит в дороге читать журналы или газеты и испытывает сильный стресс от вождения автомобиля, он предпочтет автобус.

Издержки дорожного движения

Издержки вождения могут быть разделены на два вида: частные, которые несет водитель, и издержки, которые ложатся на других людей, в том числе других водителей и прочих членов общества.

Частные издержки включают прямые денежные расходы на топливо и амортизацию транспортного средства, а также потери времени, которое водитель проводит в пути. В сфере транспорта оценка временных потерь крайне важна, поскольку они формируют основную часть всех издержек. Несмотря на то что время само по себе не имеет непосредственной денежной цены (оно не продается и не покупается на «рынке времени»), оно тем не менее является ограниченным ресурсом (ведь в сутках всего 24 часа) и потому имеет альтернативную стоимость. Например, время, потраченное на поездки, связанные с работой, имеет свою очевидную цену, поскольку обычно оно тратится менее продуктивно, чем время, проведенное на работе. Но время, потраченное на такие поездки, также представляет издержки – ведь большинство людей предпочло бы его сократить и поспать утром лишние полчаса или выиграть дополнительное время вечером после работы (и были бы готовы заплатить за это некоторую сумму), вместо того чтобы толкаться в пробках по дороге в офис и обратно.

При определении эффективной интенсивности дорожных поездок важно иметь возможность денежной оценки временных издержек.

Но как это сделать на практике? Для поездок, входящих в должностные обязанности работника (за исключением поездок на работу и обратно), время, затраченное на дорогу, рассматривается как рабочее время. Цена поездки в этом случае рассчитывается через стоимость часа труда работника на рабочем месте, которая равна валовой (до уплаты налогов) ставке заработной платы (плюс дополнительные издержки на персонал). Это вполне разумный способ измерения продуктивности индивида. Если бы его продуктивность была ниже этого уровня, работодатель начал бы терять деньги и снижать занятость; если бы продуктивность индивида была выше данного уровня, тогда работодателю имело бы смысл нанять больше работников, и это способствовало бы росту заработных плат. Департамент транспорта использовал данные опросов о средних заработных платах для того, чтобы оценить ценность времени, потраченного на деловые поездки, которая по их расчетам составила 18 ф. ст. за час.

Но не все поездки связаны с исполнением служебных обязанностей. Как быть с проездом до работы и обратно, а также с поездками ради отдыха и развлечений? Они, как правило, не сокращают продуктивного рабочего времени. Напротив, время, потраченное в таких поездках, скорее замещает то время, которое люди могли бы использовать для досуга и отдыха (в том числе на сон!). Существует несколько подходов, позволяющих оценить затраты на такие поездки в денежном эквиваленте. Один из них заключается в том, чтобы прямо спросить людей, сколько они готовы заплатить за то, чтобы иметь возможность каждый день поспать лишние полчаса. Этот подход, известный как метод субъективной оценки или заявленных предпочтений, имеет несколько очевидных недостатков, поскольку вопросы носят абсолютно гипотетический характер, но он может тем не менее быть полезным в тех случаях, когда нет иной доступной информации. Другой метод (известный как метод выявленных предпочтений) базируется на анализе конкретных ситуаций, в которых индивиды своим поведением демонстрируют, насколько они ценят свободное время, например когда они предпочитают заплатить за проезд по мосту, который сэкономит им час пути, вместо того, чтобы ехать окольной дорогой. Используя оба этих подхода, министерство транспорта оценило ценность времени, потраченного на поездки, не связанные с исполнением служебных обязанностей, в 5 ф. ст. в час.

Помимо частных издержек для самого водителя автомобильные поездки создают издержки и для других людей. Это внешние издержки, или экстерналии. Среди них – затраты на ремонт дорог, необходимый в результате их интенсивного использования. В случае общественных дорог эти издержки ложатся непосредственно на дорожные службы, но поскольку ремонт оплачивается за счет средств налогоплательщиков, реальное бремя расходов несут последние. На практике ущерб, который транспортные средства наносят дорожному покрытию, зависит от осевой нагрузки (т. е. массы, приходящейся на пару колес), и потому практически все повреждения создает тяжелый автотранспорт, т. е. грузовики, а вовсе не легковые машины. Одно из возможных решений состоит в том, чтобы регулировать осевую нагрузку. Кроме того, если мы хотим, чтобы транспортный налог отражал размер ущерба, который машины причиняют дорожному полотну, и приносил соответствующий доход службам, ответственным за развитие сети автодорог, государство может заставить водителей нести основное бремя этих издержек.

Другое проявление экстерналий дорожного движения – проблемы окружающей среды, в том числе повышенный шум и загрязнение воздуха. Сегодня 15 % всего диоксида углерода, попадающего в мировую атмосферу, производится автомобильными двигателями, а в развитых странах эта цифра достигает 40 %. Кроме того, считается, что по вине автомобилей в атмосферу попадает более 50 % всего оксида азота, который является причиной кислотных дождей. Масштаб внешних эффектов зависит от типа автомобиля и вида топлива, которое он потребляет, а также от продолжительности поездки, ее времени и места.

Вождение также становится причиной экстерналий, возникающих в результате аварий из-за участившихся несчастных случаев на дорогах. Любая поездка означает для водителя дополнительный риск стать участником аварии, но за исключением расходов на медицинскую помощь, которые несет государство, все остальные издержки в этом случае ложатся на самого водителя. Потому при выборе транспортного средства (или принимая решение о целесообразности поездки как таковой) индивид анализирует издержки и выгоды предстоящего путешествия. Однако каждая дополнительная поездка повышает риск стать участником аварии и для других индивидов (включая автолюбителей и пешеходов), и эти риски водитель не будет учитывать, принимая решение о поездке. Риск стать участником аварии зависит от многих факторов, в том числе дистанции поездки, времени и места путешествия, особенностей движения на дороге.

Поскольку большинство расчетов дают высокую оценку стоимости человеческой жизни (так, министерство транспорта на момент написания книги оценивало ее в 1,3 млн ф. ст.), внешние эффекты аварий на дорогах должны быть весьма существенными, хотя связь между каждой конкретной поездкой и риском стать участником аварии достаточно неопределенна.

И наконец имеют место внешние издержки переполнения. Решение одного водителя предпринять поездку создает издержки для других водителей, поскольку увеличивает загруженность транспортной сети. Чем больше машин на дороге, тем плотнее транспортный поток и выше среднее время в пути. Загруженность можно формально оценить, рассчитав разницу скорости движения в текущий момент и в то время, когда дороги свободны, например ночью. Если индивид совершает поездку в то время, когда загруженность дороги близка к максимальной, то он производит внешний эффект и соответственно дополнительные издержки для остальных участников дорожного движения. Эти издержки прежде всего выражаются в увеличении времени поездки. Кроме того, растет неопределенность относительно ее продолжительности (если человеку необходимо быть на работе в 9.00 и эта поездка в среднем занимает полчаса, но иногда при загруженности дорог может длиться и час, то для того, чтобы гарантированно попасть на работу вовремя, ему придется выезжать из дома в 8.00). Помимо этого езда в пробках ускоряет износ автомобилей. Недавние оценки показали, что на издержки переполнения приходится более 70 % совокупных внешних издержек вождения автомобилей. При этом далеко не все дороги являются перегруженными постоянно, поэтому экстерналии существенно различаются на разных дорожных участках и в разное время суток.

Справедливость

Когда мы рассматриваем проблемы дорожного движения, возникает несколько вопросов, касающихся справедливого распределения ресурсов. Как мы уже отметили выше, в современном обществе доступ ко многим важным видам деятельности связан с необходимостью совершать поездки, и это является основанием для обеспечения населения минимальным набором транспортных услуг, право доступа к которым должно быть у всех вне зависимости от дохода, возраста, расы или пола. Однако хотя минимальный уровень транспортной обеспеченности, безусловно, необходим, вряд ли найдется много сторонников всеобщей доступности персонального автотранспорта. Тем не менее для некоторых социальных групп наличие собственного транспорта является особенно важным, к ним относятся жители отдаленных сельских районов, где вовсе нет общественного транспорта, или инвалиды, которым трудно пользоваться его услугами. Любая схема, нацеленная на ограничение использования автомобилей, например введение платного проезда, должна учитывать потребности таких социальных групп.

Рассуждения относительно справедливости устройства той или иной системы обычно затрагивают вопросы распределения ресурсов между богатыми и бедными. Один из подходов к распределению – требование так называемой вертикальной справедливости. В соответствии с этой концепцией достижение справедливого (более равномерного) распределения предполагает «неравное отношение к неравным» (т. е. к бедным и богатым). Альтернативной выступает концепция горизонтальной справедливости, которая требует «равного отношения к равным». При введении платного пользования дорогами «честным», согласно концепции горизонтальной справедливости, будет решение, при котором все водители, находящиеся в одинаковой ситуации, должны платить по одинаковым тарифам. Однако это же решение можно расценить с позиции вертикальной справедливости как «нечестное» или регрессивное, так как оно означает, что бедные домохозяйства, пользующиеся машинами, будут отдавать более высокую долю своего дохода в качестве платы за проезд по сравнению с богатыми автовладельцами. Поскольку число обладателей собственных машин увеличивается с ростом дохода, общее бремя расходов на оплату проезда по дорогам распределяется между разными доходными группами достаточно равномерно, но когда представителям беднейших домохозяйств приходится платить за проезд, они несут относительно более высокие издержки.

Позднее мы вернемся к вопросам справедливости при обсуждении политики ценообразования, однако сначала, в следующем разделе, проанализируем, способен ли в принципе рыночный механизм привести к эффективному результату.

Рыночная система и пользование автодорогами

С учетом тех издержек и выгод пользования автодорогами, о которых говорилось выше, мы можем теперь обсудить, будет ли рыночная система обеспечивать эффективный уровень использования дорог. Он достигается, когда чистые выгоды (совокупные выгоды минус совокупные издержки) оказываются максимальными. Поэтому нам необходимо учесть выгоды, приносимые каждой поездкой, и возникающие при этом издержки – как частные, так и внешние. Остановимся здесь на обсуждении издержек переполнения – как для простоты анализа, так и потому, что они составляют большую часть внешних общественных издержек пользования автодорогами. Однако похожие рассуждения можно провести в отношении внешних эффектов и от загрязнения окружающей среды, и от несчастных случаев на дорогах.

Когда на дороге машин немного, каждый из автомобилей может ехать свободно и с той скоростью, которую выбирает водитель (в рамках установленных ограничений), не мешая при этом другим транспортным средствам. Однако по мере увеличения потока машин (который мы можем измерить количеством автомобилей, проезжающих за минуту) с некоторого момента автомобили начинают замедлять скорость движения друг друга, и это замедление становится все значительнее с увеличением транспортного потока. Дорога становится переполненной. Как только дополнительные машины вливаются в этот поток, его скорость замедляется, и это создает издержки для других водителей. Простейший числовой пример, демонстрирующий суть данной проблемы, приведен в табл. 7.1.

Таблица 7.1. Автомобильные потоки и издержки потерянного времени

В первом столбце представлен поток автомобилей. Для простоты вычислений мы измеряем его в единицах автомобилей в минуту. На практике увеличение потока всего лишь на один автомобиль окажет незначительное влияние на издержки, но сам поход к анализу не зависит от единиц измерения, которые мы выбрали. Второй столбец отражает время, которое затрачивает на поездку каждый автомобиль при различной интенсивности потока. Это время представляет собой предельные частные издержки поездки для каждого автомобиля. Если дорога не перегружена, то любой автомобиль может осуществить данную поездку за 10 мин. Такая ситуация сохраняется при увеличении числа автомобилей на дороге до четырех штук. После этого дорога начинает перегружаться, и время поездки растет. При потоке, равном пяти машинам в минуту, поездка длится уже 11 мин, при семи машинах в минуту – 16 мин, а при десяти она занимает более получаса.

Важно отметить, что когда дополнительный автомобиль присоединяется к потоку, он замедляет скорость всех участников дорожного движения, т. е. не просто один дополнительный автомобиль движется с более низкой скоростью, но и весь поток, который до этого двигался по дороге. Например, когда поток автомобилей возрастает с четырех до пяти машин в минуту, время поездки для всех участников дорожного движения становится равным 11 мин. Таким образом, мы можем утверждать, что дополнительный автомобилист создает для других автолюбителей издержки переполнения.

Если посмотреть на столбцы 3–5 табл. 7.1, мы можем проследить изменение издержек переполнения. Столбец 3 отражает суммарные затраты времени на поездку для всех транспортных средств. Например, при потоке в четыре машины в минуту суммарное время пути составляет 40 мин (4 х 10); при потоке в пять машин – 55 мин (5 х 11) и т. д. Столбец 4 показывает, насколько увеличится суммарное время пути всех автомобилей при добавлении к потоку дополнительного транспортного средства. Например, мы видим, что при потоке в пять машин в минуту добавление пятой машины к четырем уже находящимся в пути увеличивает суммарное время пути на 15 мин (55–40). Это увеличение времени пути на 15 мин возникает по вине пятой машины, присоединившейся к потоку. Однако сама по себе пятая машина тратит на поездку всего лишь 11 мин (см. столбец 2), таким образом, разница между 11 и 15 минутами – 4 мин – представляет собой дополнительные издержки времени, возникающие по вине пятой машины, которые ложатся на всех других автолюбителей. Эти дополнительные издержки времени отражены в столбце 5.

До сих пор мы рассматривали, каким образом меняется время в пути, когда дополнительный автомобиль присоединяется к потоку, т. е., выражаясь экономическим языком, изучали изменение времени пути, возникающее благодаря предельному транспортному средству. Если оценить потери времени в денежном выражении, то мы сможем рассматривать их как издержки и соответственно рассчитать издержки, создаваемые каждым дополнительным транспортным средством, присоединившимся к потоку. Их называют предельными издержками. Для любой интенсивности потока их можно разложить на две составляющие: частные предельные издержки и издержки переполнения (или внешние предельные издержки). Вместе они формируют социальные издержки от дополнительного автомобиля:

Предельные частные издержки + Предельные внешние издержки = Предельные социальные издержки.

Различия между частными и общественными издержками становятся еще более очевидными, если представить рассмотренный выше пример графически. Это сделано на рис. 7.1. По горизонтальной оси откладывается интенсивность потока, выраженная количеством автомобилей в минуту, по вертикальной – предельные издержки пользования дорогой. В табл. 7.1 показано время пути (в минутах) в расчете на каждое транспортное средство. Для того чтобы перевести время в пути в денежные издержки, предположим, что каждая минута времени, потраченного на дорогу, стоит для одного водителя 5 пенсов. (Для простоты мы предполагаем, что время имеет одинаковую ценность для разных людей.) Две кривые на графике показывают, каким образом меняются предельные частные издержки (mpc) и предельные общественные издержки (msc) в зависимости от интенсивности дорожного потока. До тех пор, пока поток не превышает четыре машины в минуту, издержки переполнения отсутствуют. Поэтому издержки в расчете на каждую из четырех машин составляют всего 50 пенсов (10 мин по цене 5 пенсов в минуту). Из-за отсутствия эффекта переполнения предельные частные издержки равны предельным общественным издержкам. Когда поток превышает четыре машины в минуту, начинает действовать эффект переполнения и предельные общественные издержки, соответствующие дополнительному транспортному средству, начинают превышать предельные частные издержки на величину предельных внешних издержек. Например, при потоке в восемь машин предельные частные издержки равны 1,0 ф. ст. (20 мин по цене 5 пенсов в минуту), тогда как предельные общественные издержки равны 2,4 ф. ст. Это означает, что восьмой присоединившийся к потоку автомобиль создает предельные внешние издержки для всех других автомобилистов в размере 1,4 ф. ст., а для себя самого – в размере 1,0 ф. ст. Как видно из графика, когда поток увеличивается и усиливается действие эффекта переполнения, наблюдается все большее расхождение частных и общественных издержек. Так, при потоке в десять автомобилей в минуту предельные издержки переполнения равны 3,6 ф. ст.

Рис. 7.1. Автомобильный поток и предельные издержки поездок

Если мы теперь обратимся к выгодам, нужно принять во внимание всех потенциальных участников дорожного движения (а не только тех, кто на самом деле осуществляет поездки) и потенциальные выгоды, которые каждый из них может получить от поездки. Как мы уже отмечали, эти потенциальные выгоды будут зависеть от целей поездки и предпочтений индивидов относительно выбора средства передвижения. Мы можем проранжировать всех потенциальных пользователей дорог по уровню потенциальных выгод, которые они могли бы получить от совершения поездок на собственном автомобиле, и построить типичную кривую спроса (рис. 7.2).

Рис. 7.2. Автомобильный поток и выгоды от совершения поездок

По горизонтальной оси на графике отложено число автомобилей, находящихся на дороге (в минуту), а по вертикальной – уровень выгод, которые получает дополнительный автолюбитель от пользования дорогой. Мы предполагаем, что каждый автомобилист может выразить свой уровень выгод в денежной форме (это соответствует его готовности платить за поездку) и что эта информация доступна экономистам. Кривая DD отражает эти данные. Она показывает, что первый водитель, который, например, едет на работу и должен прибыть на совещание через полчаса, оценивает поездку в 8,0 ф. ст. Четвертый водитель, который также совершает поездку на работу, но может себе позволить опоздание, оценивает поездку в 5,0 ф. ст., тогда как восьмой автолюбитель, направляющийся, например, за покупками в магазин, придает поездке значение, эквивалентное 2,4 ф. ст. Каждая точка на кривой DD соответствует уровню выгод, которые получит последний присоединившийся к движению автомобилист. Поэтому мы можем сказать, что она отражает выгоды, полученные предельным автомобилистом, или, другими словами, это кривая предельных выгод. Мы обсудили только частные выгоды, поскольку трудно предположить наличие каких-либо дополнительных общественных выгод от частных поездок. Таким образом, в этом случае предельные частные выгоды (mpb) равны предельным общественным выгодам (msb).

Объединив информацию об издержках и выгодах на одном графике, как это сделано на рис. 7.3, мы можем увидеть, каким окажется эффективный уровень интенсивности использования автодорог и как он соотносится с тем уровнем, который может быть достигнут посредством рыночного механизма. Повторимся, что график отражает интенсивность потока автомашин в минуту и издержки и выгоды от автомобильного движения в денежной форме (в фунтах стерлингов).

Рис. 7.3. Предельные издержки и выгоды использования дороги

На основании ранее построенных кривых издержек и выгод (и игнорируя внешние издержки) мы можем ожидать, что рыночное равновесие установится при интенсивности потока в 10 машин в минуту. Точка пересечения кривых DD и mpc при таком потоке показывает, что десятый водитель, присоединившийся к движению, оценивает выгоды от поездки в 1,7 ф. ст. Эта сумма равна частным издержкам, которые он несет, совершая данную поездку. (Частные издержки находятся путем перемножения времени, потраченного этим водителем на поездку – 34 мин, на цену одной минуты – 5 пенсов.) Поэтому водитель сочтет совершение этой поездки вполне оправданным мероприятием. Но больше уже ни один потенциальный водитель не присоединится к движению, поскольку его оценка выгод поездки окажется ниже издержек, связанных с ней.

Однако благодаря графику мы можем увидеть, что сумма, равная 1,7 ф. ст., не отражает совокупных издержек поездки десятого водителя, поскольку в ней не учтены издержки переполнения. Их можно рассчитать как расстояние между кривыми msc и mpc, которое составляет 3,6 ф. ст. Поэтому выгоды, которые получает десятый водитель, меньше, чем совокупные издержки его поездки (частные плюс внешние издержки). Если интенсивность потока снизится по сравнению с десятью автомобилями в минуту, то разница между mpb (= msb) и msc тоже будет уменьшаться до тех пор, пока при потоке в восемь автомобилей в минуту значение msc не станет равным mpb. При такой загруженности выгоды, получаемые последним водителем, присоединившимся к движению (2,4 ф. ст.), равны сумме издержек, которые он создает для себя и других водителей. Именно в этом случае и обеспечивается наиболее эффективное использование дороги.

Подобный анализ ясно показывает, что система организации дорожного движения, которая не заставляет водителей учитывать совокупные издержки своих действий (включая внешние издержки), приведет к избыточному числу автомобилей на дорогах. Неэффективность рыночного механизма объясняется в данном случае разницей между частными издержками движения, с которыми сталкиваются потенциальные водители, и внешними издержками, которые они создают для других (включая загрязнение окружающей среды, несчастные случаи на дорогах, а также эффект переполнения). Рисунок 7.3 также показывает, что эффективный уровень интенсивности движения достигается вовсе не тогда, когда издержки переполнения полностью отсутствуют и движение свободно. Эффективная загрузка дороги – восемь машин в минуту – складывается, когда издержки переполнения существуют, и это видно по разрыву между кривыми mpc и msc. Однако в этой точке предельные общественные издержки равны предельным общественным выгодам.

Политика государства

Что должно делать государство, учитывая, что неэффективное действие рыночного механизма приводит к перегрузке дорог? Мы рассмотрим три возможные меры, а именно увеличение пропускной способности дорог (и развитие других видов транспорта), ограничение числа транспортных средств и введение платы за пользование дорогами.

Государственные дороги и общественный транспорт

Эффект переполнения возникает из-за того, что слишком много автомобилей передвигается в рамках ограниченной дорожной сети. Часто высказывается мнение, что эту проблему можно решить за счет строительства новых дорог или расширения существующих. Это не всегда возможно в тесно застроенных городских районах, но выполнимо для перегруженных дорог, соединяющих разные населенные пункты. Естественно, строительство новых магистралей дорого обходится государству, но расходы на расширение уже имеющихся дорог могут быть существенно ниже прогнозируемых издержек их переполнения (последние в 2005 г. оценивались в 22 млрд ф. ст.).

Проблемы дорожного строительства удобно анализировать с помощью уже известного нам по предыдущим разделам инструментария. С увеличением пропускной способности автодороги уровень загрузки, при котором предельные частные издержки дополнительного автомобиля начинают расти (и соответственно кривые частных и общественных предельных издержек начинают расходиться), будет сдвигаться вправо, соответствуя более высокой интенсивности потока машин. В принципе (если мы проигнорируем внешние эффекты от загрязнения окружающей среды и от несчастных случаев), можно добиться такого увеличения пропускной способности дорог, при котором кривая спроса пересечется с горизонтальным отрезком кривой предельных частных издержек. В этой точке пересечения эффективное решение будет получено благодаря действию рыночного механизма. Конечно, вслед за увеличением пропускной способности дороги возрастет и спрос, поскольку частные предельные издержки станут ниже при более высокой интенсивности потока. Но при этом не возникнет внешних издержек переполнения, соответствующих более высокому уровню спроса.

Однако последствия увеличения пропускной способности дорог на этом не заканчиваются. Кривая спроса, изображенная на рис. 7.2, отражает выгоды индивидов от вождения по сравнению с использованием альтернативных видов транспорта при наличии старой дорожной сети (до ее расширения). Если пропускная способность растет, то вождение становится более привлекательным по сравнению с другими альтернативами. Поэтому кривая спроса сдвинется вправо, параллельно старой кривой спроса, изображенной на рис. 7.2. Этот сдвиг отражает тот факт, что предельные выгоды от дополнительной автомобильной поездки становятся выше при любой интенсивности потока. При возросшем уровне спроса проблема переполнения вновь напомнит о себе и государству вновь придется предпринимать меры для ее решения. Государство не может раз и навсегда решить проблему переполнения только за счет дорожного строительства.

Другим способом борьбы с избыточной загруженностью дорог является развитие альтернативных видов транспорта. Этот способ называется политикой второго лучшего решения (second-best policy), поскольку проблемы одного сектора (автомобильных поездок) решаются за счет введения налогов и субсидий в другом, родственном секторе (общественном транспорте). Расширение подземной или надземной железнодорожной сети скорее всего потребует больших затрат, да и технически не всегда возможно, но повышение размера субсидий на проезд в автобусе вполне реально. Однако и здесь возникает ряд потенциальных проблем. Многие эмпирические исследования показывают, что спрос на автобусные поездки характеризуется крайне низкой ценовой эластичностью, т. е. в ответ на уменьшение цены проезда спрос возрастает на очень небольшую величину. Таким образом, даже достаточно щедрые субсидии на практике окажут лишь незначительный эффект. Более того, даже если билеты на автобус серьезно подешевеют, привлекательность автобусов на переполненных дорогах вряд ли сильно возрастет, поскольку они будут двигаться с низкой скоростью, а время поездки будет сложно прогнозировать. Опыт борьбы с пробками в Лондоне доказывает, что наиболее эффективным способом повышения привлекательности автобусов стало введение специальной платы за въезд в центр города параллельно с увеличением расходов на содержание автобусов, так как это позволило увеличить скорость движения автобусов и их надежность, а также увеличило число пассажиров. Таким образом, образовался «замкнутый круг» – чем больше пассажиров, тем выше качество работы автобусов, которое в свою очередь привлекает еще больше пассажиров. Однако для запуска этого процесса потребовалось ввести плату за въезд в город для борьбы с пробками. При отсутствии дополнительных механизмов, сдерживающих переполнение дорог, существует опасность, что после введения субсидий на автобусный проезд и увеличения числа пассажиров автобусов загруженность дорог снизится лишь на какое-то время, а затем улучшение ситуации привлечет на дороги новых автовладельцев и пробки станут такими же, как прежде. Следуя такой аргументации, можно сделать вывод, что увеличение субсидий на автобусный проезд само по себе вряд ли решит проблему загруженности дорожной сети.

Государственное регулирование

Проблема переполнения возникает оттого, что на дорогах слишком много машин. При рыночной системе на дороге было бы десять машин вместо восьми, что соответствует эффективной интенсивности потока. Один из способов достижения эффективной загрузки дорог – введение прямого ограничения на количество автомобилей, выезжающих одновременно на одну дорогу. Государство могло бы просто запретить девятой и десятой машинам ездить по дорогам или, что более реалистично, ввести запрет на въезд в перегруженные городские районы. Естественно, такая спорная система вызовет ряд проблем. Предположим, государство разрешит 25 тыс. машин ежедневно ездить по городу. Это увеличит утренние пробки на въезде в город, поскольку водители будут соревноваться между собой за то, чтобы попасть в число первых 25 000 машин, а 25 001-й и все последующие водители только зря потратят время и деньги ради напрасной поездки.

В Афинах используется схема, при которой запрет на въезд в центр города зависит от календарной даты и последней цифры регистрационного номера автомобиля. Если номер автомобиля – четное число, его владелец имеет право на въезд в город по четным числам, если нечетное – то по нечетным. В другие дни хозяева вынуждены отказаться от поездок на автомобиле. На первый взгляд такая система может показаться справедливой, поскольку, во-первых, она не предусматривает плату за въезд, которая могла бы лечь относительно более тяжелым бременем на низкодоходные группы, а, во-вторых, критерий установлен таким образом, что право на въезд в город носит случайный характер (и таким образом уравнивает всех водителей). Однако на практике возникает ряд проблем, включая повышенный спрос на дополнительные регистрационные номера и на второй автомобиль. И даже если бы эта схема работала идеально, она не позволила бы достичь эффективного уровня загрузки, при котором ограниченные ресурсы дорожной сети распределяются согласно выгодам пользователей дорог.

Это становится более понятным, если обратиться к рис. 7.3. Неэффективность работы рыночной системы выражается не только в избыточном количестве автомобилей на дороге, но и в том, что некоторые поездки (в частности, совершаемые девятым и десятым автомобилем) предпринимаются, даже когда предельные выгоды не превышают предельные общественные издержки этих поездок. Однако у государства нет возможности заранее определить, кто именно станет девятым или десятым водителем. Система рационирования (ограничения числа автомобилей) просто запретит осуществление двух избыточных поездок, но это не обязательно будут поездки девятого или десятого автомобилиста. Напротив, это могут оказаться первый и второй автомобилисты, и тогда они столкнутся с существенными потерями выгод, которые должны были бы получить от поездки на частном автомобиле. Как мы увидим в следующем разделе, основное преимущество установления платы за пользование дорогами состоит в том, что оно позволяет рационально использовать ограниченную дорожную сеть в соответствии с готовностью индивидов платить и соответственно с выгодами пользователей дорог.

Взимание платы за пользование дорогами

В Великобритании взимание платы за пользование дорогами имеет давнюю историю. Появление платных дорог с фиксированными сборами за проезд относят ко времени правления Карла II, когда и была узаконена в 1663 г. первая платная дорога (часть Большой Северной дороги – Great North Road). Однако целью введения платы за проезд по этой дороге (и в последующих случаях – по дороге Дартфорд Кроссинг, или мосту через реку Северн, или по магистрали М6, открывшейся в 2003 г.) было не решение проблемы переполнения, а поиск дополнительных источников финансирования их строительства и последующего содержания. Одним из последствий введения платы за пользование дорогой действительно может стать снижение спроса на поездки по сравнению с ситуацией, когда плата не взимается, но основной целью все-таки было получение доходов, а не достижение эффективного уровня загруженности дорог. В этом разделе мы будем рассматривать введение платного проезда как меру, способную снизить неэффективность, возникающую из-за переполнения дорог.

В Великобритании водители уже платят два вида налогов – налог на транспортное средство, который в 2005–2006 гг. позволил собрать около 5 млрд ф. ст., и топливный налог, который в 2005–2006 гг. принес в бюджет 24 млрд. В таком случае, нужен ли еще один налог для борьбы с пробками на дорогах?

Ответ на поставленный вопрос можно дать, если выяснить, каким образом взимаются эти два налога, и убедиться, что ни один из них не нацелен на решение проблемы переполнения дорог. Налог на транспортное средство, введенный в 1998 г., имеет плоскую шкалу и взимается с автовладельцев в зависимости от типа двигателя или потенциального объема выбросов загрязняющих веществ. Таким образом, по сути, это налог на владение транспортным средством, а не на пользование им; автовладелец платит налог в полном объеме, даже если его автомобиль весь год стоит в гараже. Однако когда водитель принимает решение о совершении поездки на собственной машине и государство рассматривает социальные издержки этой поездки, они беспокоятся о дополнительных, т. е. предельных, издержках поездки. А налог на транспортное средство не влияет на предельные издержки поездки. Таким образом, хотя этот налог может внести некоторый вклад в сокращение дорожного трафика (снижая спрос на владение автомобилем), он изначально не подходит для борьбы с пробками.

Топливный налог является специфическим акцизным налогом, который взимается с литра топлива, причем его величина различается в зависимости от вида топлива. Таким образом, общая сумма уплаченного автовладельцем налога зависит от интенсивности пользования дорогами. Но сумма уплаченного налога в расчете на литр топлива будет постоянной, вне зависимости от того, ездил ли автовладелец по пустынным сельским дорогам или по загруженному центру города. Поездки по загруженным улицам, как правило, приводят к повышенному расходу бензина, но это лишь косвенным образом может повлиять на загруженность дорог.

Действующие налоги, хотя и приносят в бюджет значительные суммы, оказываются малоэффективным средством в решении проблемы пробок. Они хороши в других отношениях, например определяя относительные издержки содержания различных видов транспорта, выбор топлива и (или) более экономичных автомобилей. Но эти налоги не нацелены на учет внешних издержек переполнения, которые различаются в зависимости от того, где и когда совершается поездка. По оценкам, совокупная величина налоговых поступлений, собираемых с пользователей автодорог, в три-четыре раза выше фактических расходов на дорожную инфраструктуру. Но дополнительные издержки каждой поездки, которые и определяют решения индивида о совершении поездки или отказе от нее, намного превышают дополнительные налоговые отчисления, которые им приходится платить. Именно это несоответствие и должна исправить вводимая плата за пользование дорогами.

Принцип взимания платы за пользование дорогами очень прост, и может быть проиллюстрирован при помощи рис. 7.3. Основная проблема состоит в том, что в рыночной системе девятая и десятая поездки осуществляются, даже несмотря на то, что предельные издержки (включающие издержки переполнения) выше предельных выгод. Очевидное решение проблемы – сделать для водителей ощутимыми совокупные издержки их поездок за счет повышения предельных частных издержек поездки до уровня предельных общественных издержек. Это гарантирует, что только те водители, которые оценивают выгоды от поездки на уровне (или выше) предельных общественных издержек, совершат поездку, и тогда загруженность будет эффективной. Если обратиться к рис. 7.3, это означает введение налога, равного 1,4 ф. ст., на один проезжающий автомобиль при интенсивности потока в восемь автомобилей. Таким образом, частные издержки, создаваемые девятым водителем (т. е. тем, кто после ранжирования выгод от поездки оказался на девятом месте), возрастут до уровня предельных общественных издержек – до 2,4 ф. ст. Столкнувшись с более высоким уровнем частных издержек, включающих налог и превышающих выгоды от поездки, девятый и десятый автолюбители откажутся от поездок по этой дороге (или в определенное время) и, возможно, предпочтут пользоваться личным автотранспортом в другое время, или воспользуются другими видами транспорта, или же вовсе откажутся от поездки.

Теоретическое обоснование введения платы за пользование дорогами кажется достаточно простым. Но внедрение подобной схемы в жизнь намного сложнее. Кривые издержек и выгод, изображенные на рис. 7.3, – лишь примеры, в реальной жизни их точная форма, как правило, неизвестна. Для того чтобы разработать эффективную систему цен, применимую только к поездкам по определенной дороге в определенное время, государству нужно иметь представление о взаимосвязи между автомобильным потоком и перегрузкой дороги. Кроме того, нужно знать, как ценят водители изменения в загрузке дороги и какую значимость разные (потенциальные) водители придают своим поездкам.

На практике введение платы за пользование дорогами также затруднено тем, что кривые издержек и выгод будут существенно отличаться для разных автодорог и для разного времени суток из-за изменения дорожного трафика. Если кривая DD на рис. 7.3 пересечет кривую издержек на уровне, равном или ниже четырех машин, что отражает спрос на поездки в непиковые часы, то налог не потребуется, поскольку на этом промежутке предельные общественные издержки равны предельным частным издержкам. Из-за изменений интенсивности дорожного движения в течение дня на одном и том же участке дороге в какое-то время потребуется введение налога, а в какое-то – нет. И аналогично, на одних дорогах введение налогов может быть необходимо, тогда как на других, менее загруженных, этого не требуется. На практике существует огромный разброс в интенсивности дорожных потоков. Согласно оценкам, проведенным Ньюбери [Newbery, 1990], в среднем городской центр в часы пик сталкивается с издержками переполнения, в 10 раз превышающими средние издержки переполнения на всех остальных дорогах и более чем в 100 раз – на проселочных дорогах и автомагистралях. Эффективная налоговая система должна учитывать эти различия с помощью дифференцированных налоговых ставок.

Наконец даже если предположить, что государство располагает всей необходимой информацией, чтобы обеспечить эффективный уровень налоговых ставок, необходимо еще найти надежный метод, гарантирующий принудительный сбор налогов. В следующем разделе мы обсудим, каким образом это достигается на практике.

Но прежде вернемся к вопросу справедливости. Введение платы за пользование автодорогами приводит к появлению выигравших и проигравших. Люди, которые продолжат пользоваться дорогами, выиграют от более быстрых и приятных поездок. Это относится как к тем, кто раньше путешествовал на машине, так и к тем, кто пользовался другими видами транспорта, например автобусами или велосипедом. Однако снижение интенсивности транспортных потоков достигается за счет отказа некоторых бывших автолюбителей от совершения поездок на личном транспорте. Некоторые из них будут теперь совершать поездки, пользуясь альтернативными видами транспорта, другие изменят расписание своих поездок или скорректируют маршруты. Кто-то и вовсе откажется от поездок. В целом те люди, которые изменят свое поведение, скорее всего понесут потери от введения платы. Будут ли эти издержки различаться для разных социальных групп?

Плата за пользование дорогами снижает их загруженность за счет ценового механизма. Такое решение является эффективным (по сравнению с введением количественных ограничений), поскольку позволяет тем, кто высоко ценит поездки, совершать их, а тем, чьи выгоды не столь высоки, – отказаться от поездок. Другими словами, те, кто выше ценят выгоды от поездок, готовы за это платить. Однако в реальной жизни готовность индивида платить за некое благо зависит от его платежеспособности. Поэтому индивиды с более высокими доходами скорее всего заплатят и смогут пользоваться дорогами, тогда как менее обеспеченные люди, вероятно, понесут потери и будут вынуждены переключиться на другие, менее предпочтительные для них альтернативы. Как уже отмечалось, вызывает озабоченность и тот факт, что если бедные водители все-таки продолжают пользоваться дорогами после введения платы, они будут отчислять в бюджет относительно более высокую долю своего дохода, чем богатые. Наконец есть определенные социальные группы, например инвалиды, для которых возможность пользования личным автотранспортом особенно важна, чтобы не оказаться исключенными из повседневной жизни общества.

Если доходы, полученные от платы за пользование дорогами, поступают в бюджет наряду с другими налогами, они фактически представляют собой трансферт ресурсов от одной социальной группы (пользователей платных дорог) к другой (остальным налогоплательщикам). Эти доходы не стоит рассматривать как достоинство предлагаемой схемы. Но, в принципе, как было в случае с введением платы за проезд в центр Лондона, государство может в какой-то степени осуществлять перераспределение, направляя часть доходов на такие цели, которые позволяют улучшить положение проигравших, например на развитие общественного транспорта.

Практика взимания платы за пользование дорогами

В Лондоне система оплаты за въезд в центр города была введена 17 февраля 2003 г. Сначала была установлена единая ставка, равная 5 ф. ст. в день, которая действовала с 7.00 до 18.30 по будним дням (с понедельника по пятницу) и распространялась на въезд в центральный Лондон, включая самые известные районы, где располагаются магазины, офисы и туристические достопримечательности. В июле 2005 г. ставка оплаты была увеличена до 8 ф. ст. в день. Некоторые транспортные средства были от нее освобождены, в частности автомобили, управляемые инвалидами, велосипеды и мотоциклы, а также зарегистрированные в Лондоне автобусы и такси. Жители центральных районов платят лишь 10 % установленной суммы и полностью освобождаются от платы, если их автомобиль в течение дня стоит припаркованным.

Плата может вноситься заранее, ежедневно, еженедельно или раз в год, а также непосредственно в день совершения поездки. Ежедневно осуществляется около 100 тыс. платежей. Платежи можно внести различными способами, в том числе посредством Интернета, телефона, sms, а также через специальные пункты оплаты. При внесении платежа требуется указать регистрационный номер автомобиля, который затем заносится в центральную базу данных. Для проверки и обеспечения своевременной оплаты при въезде в центральную зону и на стратегических пунктах используется система автоматического опознавания номерных знаков (Automatic Number Plate Recognition – ANPR). Если владелец автомобиля не внесет оплаты, его регистрационный номер после проверки будет передан центральному регистрирующему агентству (Driver and Vehicle Licensing Agency – DVLA), которое выпишет ему штраф (сумма штрафа равна 50 ф. ст., если водитель заплатит его в течение двух недель, 100 – если в течение месяца и 150 ф. ст. – если позднее).

Внедрение этой схемы не обошлось без проблем. Административные издержки по управлению системой оказались в 2 раза выше ожидаемых из-за проблем с уклонением от правил и необходимости реализации механизма принуждения. Предварительный анализ внедрения и поддержания системы оплаты за въезд в город не выявлял слишком высоких издержек, но на практике они оказались существенными и, по некоторым оценкам, составили около двух третей совокупных выгод от снижения загруженности городского центра.

Альтернативная схема – электронная система оплаты за пользование дорогами (Electronic Road Pricing System) – была внедрена в Сингапуре в 1998 г. Так же как и в Лондоне, она распространяется на единую зону. Однако оплата производится посредством специального прибора (on-board unit – OBU), который устанавливается на каждом автомобиле. Когда автомобиль проезжает мимо сигнальных устройств, система автоматически его идентифицирует (посредством системы опознавания номерных знаков) и вычитает необходимую сумму со счета водителя, используя смарт-карту, встроенную в OBU. Денежные суммы на счете карты могут пополняться через Интернет или ритейлеров. В принципе, такая технология позволяет варьировать оплату в течение суток, но в схеме, которая работает в Сингапуре, размер оплаты пересматривается лишь ежеквартально, в зависимости от средней скорости движения в городе.

Еще более изощренные методы оплаты предполагают проведение дистанционных платежей с применением систем навигации и позиционирования автомобиля. В принципе, такие системы могут быть использованы для того, чтобы взимать с пользователей плату на всех участках дорожной сети, поскольку они фиксируют время и пройденную автомобилем дистанцию, однако эти технологии пока еще недостаточно развиты, чтобы внедрять их в практику.

Использование единой ставки за въезд в центр Лондона делает действующую систему простой в управлении. С точки зрения теории такой подход нельзя назвать неэффективным, учитывая особенности загруженности улиц Лондона, где до введения платного въезда в центр города интенсивность транспортных потоков была практически всегда на одном уровне вне зависимости от времени дня (с небольшими отклонениями средней скорости движения в часы пик).

Первые оценки результатов введения платы за въезд в центр Лондона показали, что эта система оказалась эффективной в борьбе с пробками в центральной зоне – она привела к 33 %-му снижению интенсивности автомобильного потока. Более половины водителей предпочли пересесть на общественный транспорт (в основном на автобусы); четверть изменили маршрут поездки так, чтобы не попадать в зону, требующую внесения платежа; 10 % переориентировались на другие виды частных поездок – на такси, велосипеды; еще 10 % либо отказались от поездок вовсе, либо изменили их время. В целом, по оценкам, загруженность улиц с введением платы за въезд в центр Лондона снизилась, а число пользователей автобусов выросло больше, чем ожидалось. Как уже отмечалось, введение платы за въезд в центр города сопровождалось дополнительными мерами по улучшению автобусного сообщения (которые финансировались из полученных средств), и рост числа пассажиров автобусов связывают как с эффектом введения платы для автомобилистов, так и с улучшением качества поездок на автобусах.

Несмотря на высокие расходы системы платного въезда в центр Лондона, ее введение в целом рассматривается как большой успех. В частности, она представляет собой самую масштабную в мире систему платных дорог, внедрение которой не встретило открытого противодействия. Многие другие города в Великобритании и других странах взяли ее себе на заметку, и вполне возможно, что похожие схемы скоро появятся в других местах. В скором будущем, с развитием технологий в сфере навигации и позиционирования объектов, дальнейшее распространение платных дорог представляется неизбежным.

Резюме

• Перегрузка дорог становится все более существенной проблемой. Согласно оценкам 70 % всех общественных издержек, возникающих при вождении, связаны с эффектом переполнения.

• В принципе, существует оптимальный уровень интенсивности автомобильного потока, который определяется издержками (в том числе издержками переполнения и прочими социальными издержками) и выгодами от вождения. При оценке издержек переполнения необходимо определить денежный эквивалент времени, потраченного в пробках.

• Существует несколько способов, позволяющих государству бороться с пробками. К ним относятся строительство новых дорог, увеличение мощностей общественного транспорта, регулирование числа автомобилей, допускаемых на загруженные дороги, или введение платы за пользование дорогами.

• В сравнении с другими альтернативами введение платы за пользование дорогами скорее позволит уменьшить пробки и распределить ограниченные ресурсы дорожной сети эффективно. Введенная в 2003 г. в Лондоне система платы за въезд в центр города позволила успешно сократить автомобильный поток на 33 %.

Литература для дополнительного чтения

Работа Ньюбери [Newbery, 1990] содержит ясное объяснение экономических проблем платных дорог, в том числе обсуждение различных типов социальных издержек, возникающих при вождении. Более современный материал «Feasibility study of road pricing in the UK» (2004) можно найти на сайте министерства транспорта: http://www.dft.gov. uk/pgr/roads/roadpricing/feasibilitystudy/studyreport/. Приложение А этого исследования содержит экономический анализ введения платы за пользование дорогами, тогда как приложение С описывает особенности ее взимания и технологии, применяемые в рамках существующих схем.

Блоу и соавторы [Blow et al., 2003], а также Лип [Leape, 2006] предлагают полезные обзоры, посвященные работе лондонской системы платного въезда в центр города. Дополнительная информация, включая ежегодные отчеты о ее работе, может быть найдена на сайте лондонской транспортной системы: http://www.cclondon.com. Прудомм и Бокаджеро [Proud'homme, Bocajero, 2005], а также Маки [Mackie, 2005] придерживаются противоположного мнения по вопросу социальных издержек и выгод лондонской системы платного въезда в центр города.

В нескольких интересных работах обсуждаются способы оценки издержек и выгод, например, в работе [The MVA…, 2003] изучаются проблемы оценки времени, а Портни [Portney, 1994] и Даймонд и Хаусман [Diamond, Hausman, 1994] обсуждают проблемы условной оценки.

Вопросы для обсуждения

1. Является ли система количественного квотирования машин на дорогах, которая действует в Афинах, более справедливой, чем система платы за въезд в город, внедренная в Лондоне?

2. Каковы социальные издержки и выгоды от введения платы за въезд в центр Лондона?

3. Какие факторы могут иметь значение для успеха похожих на лондонскую систем оплаты проезда по центру города, если они будут внедряться в прочих городах Великобритании и других странах?

4. Ценность сохраненных человеческих жизней формирует значительную часть общественных выгод от мероприятий по безопасности дорожного движения. Каким образом экономисты могут оценить денежный эквивалент сохраненной человеческой жизни?

5. Обсудите, каким образом введение платы с автомобилистов в целях финансирования строительства новой дороги будет отличаться от введения платы, нацеленной на борьбу с пробками.

6. В Сингапуре владение частным автотранспортом регулируется системой лицензионных торгов, которая позволила ограничить число частных автовладельцев 10 % населения. Чем отличается такой метод борьбы с пробками от введения оплаты за проезд по загруженным участкам дорожной сети?

Глава 8

Изменение климата

Во всем мире изменение климата становится все более значимой социальной проблемой. Мрачное заключение, содержащееся в Отчете Стерна об экономике изменения климата (Stern Review on the Economics of Climate Change, 2006), говорит о том, что если бездействовать, то:

Совокупные издержки и риски изменения климата будут приносить потери, как минимум, 5 % глобального ВВП ежегодно, сегодня и в дальнейшем. Если же принять к рассмотрению более широкий набор рисков и последствий изменения климата, оценки ущерба могут возрасти до 20 % ВВП и более. Наша деятельность в настоящее время и в течение следующих десятилетий может серьезно подорвать экономическую и социальную активность, что по масштабам будет сопоставимо с великими войнами и экономической депрессией первой половины XX в.

Для того чтобы избежать худших последствий климатических изменений, авторы отчета призывают правительства всех стран ежегодно тратить 1 % глобального валового внутреннего продукта (ВВП), что эквивалентно 450 млрд долл., на снижение выбросов углекислого газа в атмосферу.

В основе Отчета Стерна лежит экономический анализ издержек и выгод изменения климата. И специалисты в области окружающей среды, и – во все большей степени – политики могут призывать общество к тому, чтобы принять меры по спасению планеты. Но действия, направленные на замедление или обращение вспять процесса глобального потепления, сопряжены с издержками. Одна из причин для беспокойства, вызванного изменением климата, состоит в том, что развивающиеся страны находятся в худшем положении по сравнению с развитыми. Средства, расходуемые на снижение уровня выбросов углекислого газа, могли бы быть потрачены на программы по борьбе с малярией или СПИДом или же на инвестиции в технологии и человеческий капитал. В этом случае в будущем развивающиеся страны смогли бы лучше адаптироваться к глобальному потеплению. По оценкам ООН, для того чтобы уже сегодня обеспечить жителей этих стран питьевой водой, средствами гигиены, базовыми услугами здравоохранения и образования, достаточно 75 млрд долл. Бытует мнение, что лучше потратить средства на эти цели, чем предпринимать меры по борьбе с глобальным потеплением. Решение этой проблемы находится вне рамок данной главы, однако мы покажем, каким образом экономическая наука может помочь с предоставлением инструментария для размышления над этими вопросами.

Важно понимать, что изменение климата существенно отличается от многих других социальных проблем, рассматриваемых в данной книге. По сравнению, например, со здравоохранением, образованием, перегруженностью дорог или пенсиями, которые в значительной степени являются проблемой каждой страны в отдельности, изменение климата – это международная проблема. Парниковые газы, произведенные в одной стране, влияют на глобальную окружающую среду и оказывают воздействие на жителей других стран. Более того, если одна страна предпринимает у себя меры по контролю выбросов парниковых газов, то ее действия могут быть нивелированы за счет увеличения выбросов где-то еще. Ни сама проблема, ни ее решение не ограничены территорией одной страны. Более того, изменение климата затрагивает несколько поколений, поскольку действия, которые предпринимаются сегодня, будут иметь существенные последствия для будущих жителей Земли. Обдумывая меры, необходимые для ослабления последствий изменения климата сегодня, нужно оценивать издержки и выгоды, которые в будущем лягут на разные поколения – возможно, в течение нескольких столетий. В спорах об изменении климата центральный вопрос заключается в следующем: какой вес следует придать этим будущим издержкам и выгодам по сравнению с выгодами и издержками, которые мы несем сегодня. Рамки традиционного анализа издержек и выгод могут быть расширены, с тем чтобы учесть и международный, и межпоколенческий аспекты исследуемой проблемы, однако скорее всего потребуется обращение и к моральным, а не только к экономическим суждениям.

В данной главе акцент сделан на изменении климата и способах снижения выбросов углекислого газа в атмосферу – основной причине глобального потепления. Однако большинство рассуждений может быть применено для анализа и других проблем изменения климата.

Цели

Как и прежде, эффективность является основной задачей государственной политики. Авторы Отчета Стерна постарались количественно оценить и монетизировать издержки изменения климата для определения эффективного уровня выбросов. Вопросы справедливости в отношении жителей одной страны, разных стран и разных поколений также важны в спорах об изменении климата.

Эффективность

Основная проблема с эффективностью в случае изменения климата состоит в том, что многие виды деятельности потребителей (например, вождение автомобиля или путешествия на самолете) или производителей (например, промышленное производство или производство энергии) приводят к возникновению внешних издержек загрязнения окружающей среды, которые не включены в их частные издержки. Эти издержки известны как отрицательные экстерналии. Как уже было показано в предыдущих главах, поскольку индивиды сами не оплачивают эти издержки, итоговый уровень потребления или производства будет неэффективным – совокупные издержки для общества, включая воздействие на окружающую среду и частные издержки, будут выше частных выгод.

Анализ проблемы эффективности сталкивается одновременно с эффектом перепроизводства или сверхпотребления и неоптимальным уровнем расходов на предотвращение ущерба, наносимого им окружающей среде. Потребители и производители могут снизить объем загрязнения различными способами, например инвестируя в очистительные технологии или переключаясь на сжиженный углеводородный газ, но это потребует некоторых финансовых затрат. С точки зрения общества снижение уровня выбросов будет иметь смысл до тех пор, пока издержки такого снижения не превышают выгоды от предотвращенного ущерба. Однако, если индивиды не несут непосредственных издержек от ущерба окружающей среде, у них нет никаких стимулов для его предотвращения. Экстерналии, таким образом, можно рассматривать как проблему неэффективно высокого уровня потребления или производства либо неэффективного уровня контроля загрязнений.

Поскольку большинство дискуссий вокруг изменения климата затрагивает вопросы расходования средств на снижение выбросов (а не возможности прямого сокращения потребления или производства), то и здесь мы будем придерживаться этого направления анализа. Проиллюстрируем данную проблему на простом примере. Предположим, что при сложившемся уровне выпуска компьютеров предприятие производит 10 единиц выбросов углекислого газа. В силу того что издержки загрязнения ложатся на все общество, а не на непосредственного производителя компьютеров, они не окажут влияния на его решение об объеме выпуска компьютеров, напротив, его решение будет принято на основании ожидаемой цены компьютеров и частных издержек их производства.

Рис. 8.1. Издержки и выгоды снижения загрязнения

Если производитель компьютеров сможет снизить уровень загрязняющих выбросов (при сохранении объема выпуска компьютеров), тогда все общество выиграет от снижения загрязнения. Это проиллюстрировано на рис. 8.1, который отражает предельные издержки ущерба (marginal damage costs – MDC), соответствующие различным уровням выбросов углекислого газа. Это издержки, которое несет общество от производства дополнительной единицы углекислого газа, например, 10-я единица углекислого газа приносит ущерб, равный 30 ф. ст. Издержки, вызванные ущербом, одновременно отражают потенциальные выгоды общества от снижения выбросов на каждую дополнительную единицу. Поэтому, если фирма сможет снизить уровень выбросов с 10 до 9 единиц, выгоды общества составят 30 ф. ст. Кривая имеет положительный наклон, поскольку издержки от каждой дополнительной единицы выбросов углекислого газа (или выгоды от сокращения выбросов на единицу) положительно зависят от сложившегося уровня концентрации углекислого газа в атмосфере.

Однако для того чтобы снизить уровень выбросов углекислого газа, фирма должна потратить какие-то средства, например инвестируя их в очистные технологии или переключившись на более дорогие, но и более чистые источники энергии. Эти издержки на графике характеризует кривая предельных природоохранных издержек (marginal abatement costs – MAC), которая отражает дополнительные издержки, возникающие при снижении уровня выбросов углекислого газа ниже текущего уровня. Кривая MAC показывает, что при сложившемся уровне выбросов углекислого газа в 10 единиц его снижение на 1 единицу потребует 10 ф. ст. Кривая MAC имеет отрицательный наклон, поскольку предполагается, что фирмам скорее всего придется тратить все больше денег, чтобы свести уровень выбросов к нулю.

При текущем уровне выбросов углекислого газа, равном 10 единицам, издержки снижения выбросов на 1 единицу равны 10 ф. ст., что намного ниже выгод общества (30 ф. ст.). Таким образом, общество выиграет от расходования средств на снижение выбросов углекислого газа ниже этого уровня. График позволяет убедиться, что сокращение объема выбросов до нуля не будет оптимальным, поскольку в этой точке предельные издержки снижения загрязнения выше предельных издержек ущерба. Эффективный уровень выбросов углекислого газа равен 5 единицам – в этом случае предельные общественные издержки снижения выбросов в точности равны предельным выгодам. При уровнях выбросов, превышающих это значение, издержки снижения выбросов (MAC) меньше выгод (MDC), и потому имеет смысл продолжать сокращение выбросов. Тем не менее при более низких уровнях выбросов выгоды от их снижения превышают затраты на природоохранную деятельность.

Несмотря на то что в теории определить эффективный уровень инвестиций в снижение загрязнения довольно легко, осуществить это на практике, так же как и в других сферах, намного сложнее, в частности, и из-за международного и межпоколенческого характера данной проблемы. Рассмотрим предельные издержки снижения ущерба. Чаще всего при анализе издержек и выгод учитываются расходы на очистные технологии, однако этими издержками дело не ограничивается. Если фирмы расходуют средства на снижение загрязнения, возникают дополнительные последствия – или сокращается прибыльность бизнеса (и даже возникает вопрос о его сохранении), или увеличиваются цены на выпускаемую продукцию. В тех случаях, когда потребители изменят свое поведение в ответ на рост цен, переключаясь с потребления «грязных» на «чистые» продукты, общие издержки окажутся выше инвестиций в «чистые» технологии. Если некоторые фирмы будут выдавлены с рынка, возникнут дополнительные краткосрочные адаптационные издержки для местной экономики из-за роста безработицы.

Если у фирм нет средств для снижения загрязнения, то увеличение издержек производства будет скорее всего перенесено на потребителей и приведет к сокращению потребления. Однако, в принципе, внедрение энергосберегающих технологий может привести к снижению цен и, следовательно, увеличению спроса на конечный продукт, компенсируя таким образом затраты на введение энергосберегающих технологий. Это явление известно как эффект бумеранга или обратный эффект. Оно возникает, когда из-за роста эффективности сокращается использование топлива и, следовательно, падают издержки определенных видов деятельности, например отопления домов или автомобильных поездок. Снижение цен на топливо приведет к росту его потребления, например более интенсивному обогреву жилья или более длительным поездкам на машине, и увеличение потребления компенсирует тем самым эффект энергосбережения, вызванный ростом эффективности. Такой эффект менее вероятен в случае с налогами на выбросы углекислого газа (которые мы обсудим далее), поскольку снижение совокупных затрат на энергию из-за роста эффективности компенсируется ростом издержек уплаты налога.

На практике издержки снижения выбросов, как правило, неизвестны. Мы не можем сказать, к каким последствиям приведет в будущем использование новых очистных технологий, внедряемых сегодня в отдельных отраслях. Более того, учитывая, что многие виды издержек изменения климата проявляются лишь в долгосрочной перспективе, нельзя с уверенностью прогнозировать будущие затраты на снижение уровня загрязнения. Вероятно, с увеличением инвестиций в исследования и разработки новых очистных технологий издержки снижения выбросов углекислого газа со временем снизятся. Если снижение выбросов углекислого газа через 5 или 10 лет станет значительно дешевле, то, учитывая долгосрочный характер проблемы, предприятия предпочтут осуществить относительно больше инвестиций в снижение выбросов в будущем, по мере удешевления технологий. Поэтому совершенно обоснованной стратегией является отказ от расходования средств на снижение выбросов углекислого газа сегодня с одновременным осуществлением инвестиций в производственные технологи и человеческий капитал и перенос мер по снижению загрязнения на будущие периоды, когда затраты на эти цели будут ниже (а ущерб от загрязнения окружающей среды – больше). Этот подход известен как эскалация политики по борьбе с изменением климата, поскольку он предполагает целенаправленное наращивание усилий по борьбе с изменением климата в динамике.

Мы также не можем с уверенностью прогнозировать параметры предельных значений издержек ущерба от выбросов углекислого газа (т. е. социальных издержек). Это обусловлено несколькими причинами:

• неопределенностью зависимости между выбросами углекислого газа и температурой на Земле;

• неопределенностью оценок размера ущерба, причиняемого повышением температуры на планете;

• нерешенностью вопроса о том, каким образом оценивать издержки и выгоды для людей в разных странах;

• каким образом оценивать издержки и выгоды для людей разных поколений.

Рассмотрим последовательно каждую причину.

Моделирование зависимостей

Для того чтобы оценить влияние выбросов углекислого газа на окружающую среду, необходимо построить модели, объясняющие различные зависимости. Каким образом выбросы влияют на состав атмосферы? Как состав атмосферы влияет на температуру на планете? Как температура на Земле влияет на климат и погоду в отдельных регионах? И каким образом климат и погода оказывают воздействие на людей? Каждую из этих зависимостей необходимо моделировать отдельно. Наука не может дать четкого ответа на вопрос о величине исследуемых эффектов, и на каждом этапе анализа приходится прибегать к ряду допущений относительно границ значений полученных показателей. В результате мы имеем набор различных оценок, характеризующих экологические эффекты, включая и возможность экологической катастрофы. Один из вопросов заключается в том, чтобы понять, как относиться к этим маловероятным, но чрезвычайно тяжелым по своей природе последствиям. Должен ли анализ строиться на наихудшем сценарии (который может потребовать больших затрат на борьбу с глобальным потеплением) или же на самом правдоподобном?

Денежные оценки воздействия

На следующем этапе требуется оценить полученные эффекты глобального потепления в денежном выражении. Эти эффекты могут затрагивать широкий спектр видов деятельности, в том числе оказывать воздействие на урожаи и домашний скот, здоровье людей (включая вероятность смерти) и качество жизни. В ряде случаев глобальное потепление может иметь и положительные последствия (люди, как правило, предпочитают теплую, солнечную погоду), которые также необходимо учитывать. Некоторые потенциальные эффекты достаточно легко поддаются денежной оценке, если существуют рынки соответствующих благ: например, оценить убытки от потери урожая вследствие засухи или ущерба, причиненного собственности в результате наводнений, просто с помощью рыночных цен. Для многих других возможных последствий (включая потери из-за болезни или смерти) очевидных рыночных оценок не существует. Напротив, их значения получают, используя либо методы выявленных предпочтений, либо методы условной оценки (подробнее эти методы описаны в главе 7, посвященной дорожным пробкам).

В нескольких исследованиях были сделаны попытки оценить значение улучшения здоровья и ценность человеческой жизни. Эти исследования вполне оправданны, поскольку правительства и индивиды часто принимают явные или неявные решения о том, сколько расходовать на цели, связанные с улучшением состояния здоровья или спасением человеческих жизней. Однако разброс полученных оценок достаточно велик, и они варьируются в зависимости от использованных методов и данных. Другие возможные последствия, включая общественные беспорядки и миграцию (так называемые социально обусловленные эффекты), еще менее предсказуемы, но потенциально могут быть очень сильными. На практике из-за различного уровня точности оценок издержек и выгод (рыночных, нерыночных, социально обусловленных) они могут быть рассмотрены отдельно, как это было сделано в Отчете Стерна. Оценка в 5 %, приведенная в начале данной главы, характеризует только рыночные издержки, которые могут быть более или менее точно оценены. Если к ним добавить воздействие на здоровье людей и окружающую среду, то эта оценка увеличится до 11 %. Стерн не пытался как-либо оценить социально обусловленные эффекты. При таком определении минимальных издержек задается нижняя граница оправданных расходов на мероприятия по борьбе с изменением климата.

Некая степень неопределенности существует и потому, что многие издержки возникнут в будущем, а некоторые – в далеком будущем. Оценки издержек основаны на информации о текущем состоянии климата на планете, но если ситуация будет ухудшаться, существует вероятность того, что люди отреагирует изменением поведения для того, чтобы минимизировать негативные последствия (например, прекратят строить дома на затапливаемых участках или переключатся на выращивание устойчивых к изменениям погоды сельскохозяйственных культур). Финансовые издержки этих видов деятельности являются закономерным следствием изменения климата, но их масштабы скорее всего будут значительно меньше последствий, которые могли бы наступить, если бы индивиды не изменили своего поведения. Включение в анализ поведенческих реакций отразится снижением прогнозируемых значений ущерба и, вероятно, в более реалистичных оценках, но вместе с тем приведет к еще большей их неопределенности.

Межстрановые сопоставления

Влияние изменения климата носит глобальный характер. Выбросы углекислого газа в одной стране влияют на температуру на всей планете и потому затрагивают людей, проживающих в других странах. Согласно общему мнению сильнее всего от изменения климата пострадают жители развивающихся стран. Это связано с их географическим положением, более высокой зависимостью от сельского хозяйства, а также с тем, что в их распоряжении находится меньше ресурсов, необходимых для адаптации к последствиям изменения климата. Более того, из-за низкого уровня доходов этих стран негативные последствия скорее всего ударят по ним особенно сильно. В силу снижения предельной выгоды от дополнительной единицы дохода (см. главу 4, посвященную пенсиям) 1 ф. ст. потерь для индивида с годовым доходом в 100 ф. ст. существеннее, чем для индивида с годовым доходом в 10 тыс. ф.ст.

Для анализа вопросов распределения может быть использована методология простого анализа издержек и выгод. Если сообщество обеспокоено тем, что потеря 1 ф. ст. для жителя Сенегала существеннее, чем для жителя США, то можно ввести веса, которые повысят ценность каждого 1 ф. ст. издержек и выгод в Сенегале по сравнению с США. Однако выбор значения этих весов является довольно спорным вопросом. Один из способов определения весов заключается в том, чтобы отталкиваться от поведения индивидов, избегающих негативных последствий, например, на основе оценки их готовности платить за то, чтобы не потерять 100 ф. ст. (используется цена страховой премии при потерях, эквивалентных 100 ф. ст.). Но подобные исследования обычно проводятся в развитых странах и не могут использоваться в общих случаях, требующих межстрановых сопоставлений. Другая возможность определения весов состоит в том, чтобы осуществить следующий мысленный эксперимент (известный как «дырявое ведро Оукена»). Предположим, что политик осуществляет программу помощи бедным, которая требует от богатых граждан расходов, равных 100 ф. ст. Из-за того что часть денег «утечет» из системы, состояние бедного индивида улучшится на величину Х ф. ст., где Х меньше 100. Решающий вопрос: насколько большой должна быть величина Х для того, чтобы политика имела смысл. Будем ли мы довольны, если бедный индивид улучшит свое состояние на 1 ф. ст., или на 10 ф. ст., или на 50 ф. ст.? Достижение консенсуса по этому вопросу – достаточно трудная задача на практике.

Проблема будущих поколений

Другой принципиальный вопрос: каким образом оценить издержки и выгоды, которые проявятся в далеком будущем. Ущерб, вызванный одной единицей выбросов углекислого газа сегодня, сказывается более 400 лет. Конечно, ущерб, возникающий в ближайшем будущем, относительно мал, но он быстро нарастает, достигая пика через 100 лет, после чего постепенно снижается. Поэтому если сегодня сократить выбросы углекислого газа, то это окажет незначительный положительный эффект в краткосрочном периоде, но принесет выгоды в последующие столетия. Каждый день, принимая те или иные решения, индивиды (и правительства) дисконтируют будущее, как уже было показано в главе 4. Они придают большее значение издержкам и выгодам, имеющим место сегодня, по сравнению с теми, которые их ждут в перспективе. Отчасти дисконтирование будущего вызвано тем, что человечество может и не просуществовать так долго, оно также может объясняться нетерпеливостью людей, их желанием получить блага сегодня, а не потом. Как правило, рыночная процентная ставка (например, выплачиваемая по денежным депозитам, размещенным на сберегательных счетах) отражает, как индивиды дисконтируют будущее, поскольку она показывает, насколько нужно увеличить денежную сумму завтра, чтобы индивиды не потратили ее сегодня. Часто утверждается, что рыночная процентная ставка является подходящей мерой ставки дисконтирования, поскольку она отражает среднюю рыночную отдачу на инвестированный капитал. Все, что требует инвестиций сегодня в обмен на будущие выгоды, имеет альтернативную стоимость в терминах второй наилучшей альтернативы, на которую могли бы быть потрачены эти средства для получения отдачи. Таким образом, выгоды должны быть, как минимум, не меньше тех, которые могли бы быть получены от альтернативных вариантов инвестирования. Вот почему бытует точка зрения, что сегодня осуществление инвестиций в продуктивный человеческий или технологический капитал является лучшим способом использования ограниченных ресурсов по сравнению с инвестициями в мероприятия, противодействующие изменению климата.

На практике существует множество различных рыночных процентных ставок, отражающих отдачу от сбережений или безрисковых вложений капитала. Они различаются из-за особенностей налогообложения. Использование рыночной ставки процента дает значение ставки дисконтирования на уровне не менее 5 %. Если принять ставку дисконтирования, равной этой цифре, то через 100 лет будущие издержки и выгоды будут фактически сведены к нулю. Это означает, что при проведении анализа «издержки – выгоды» большинство выгод, связанных с текущим снижением выбросов углекислого газа, будет учитываться с нулевыми весами. Не все специалисты разделяют обоснованность такого подхода. Многим подобный результат кажется неправильным. Более того, существует масса причин, по которым применение рыночной ставки процента для обоснования долгосрочных мер государственной политики может считаться неуместным, в частности и потому, что существует высокая степень неопределенности относительно будущей величины рыночной ставки процента в том периоде, когда наступят оцениваемые издержки и выгоды. Среди аргументов против использования рыночной ставки процента стоит отметить и тот факт, что она отражает решения плохо информированных людей, действующих в собственных интересах и рассматривающих только временной отрезок, равный их собственной жизни. На результаты работы финансового рынка воздействуют интересы ограниченного числа очень богатых людей. Напротив, государство должно рассматривать интересы нескольких поколений, учитывать интересы каждого члена общества, тем более что оно может обладать дополнительной информацией о социальной (а не только частной) отдаче от альтернативных форм инвестиций.

Другая крайняя точка зрения состоит в том, что государство вообще не должно дисконтировать издержки и выгоды будущих поколений, поскольку этически неправильно придавать меньшие веса интересам будущих поколений по сравнению с ныне живущими. Из этого следует, что государству нужно придать равные веса выгодам, которые через 500 лет будут оценены в 100 ф. ст., и выгодам, которые сегодня оцениваются в 100 ф. ст. При таком подходе все выгоды, возникающие из-за сегодняшнего снижения выбросов углекислого газа, будут учтены в анализе «издержки – выгоды», и это существенно повысит обоснованность мер, направленных на борьбу с глобальным потеплением. Вывод для государственной политики, таким образом, состоит в необходимости более активного инвестирования в мероприятия по борьбе с изменением климата. В самых общих чертах именно этот подход заложен в Отчете Стерна, хотя в нем и допускается очень небольшая вероятность исчезновения жизни, например, в результате падения астероида.

В обществе могут существовать сильные этические установки в пользу того, чтобы интересы будущих поколений при анализе издержек и выгод учитывались в той же степени, что и интересы ныне живущего поколения. Однако, поступая так, мы порождаем некоторые другие очень серьезные проблемы. Нордхаус [Nordhaus, 2008] иллюстрирует это на примере следующего «эксперимента»: предположим, что ученые обнаружили изменения в климатической системе, ущерб от которых начнет проявляться с 2020 г. и будет равен 0,1 % от мирового объема потребления (ежегодно и бесконечно). Если при анализе издержек и выгод интересам всех будущих поколений придаются равные веса, то ради предотвращения подобных изменений климата необходимо будет сократить текущее потребление на 56 %. Но такой результат вряд ли порадует большинство людей, живущих сегодня.

Мы можем по крайней мере верить в то, что наши потомки будут жить лучше, чем мы сегодня, и соответственно снижение потребления на 0,1 % принесет будущим поколениям относительно меньшие потери в уровне благосостояния, чем нам. Подобные размышления лежат в основе альтернативного подхода к дисконтированию, который учитывает темпы будущего экономического роста. По сути, этот подход основывается на том, что мы должны дисконтировать будущие выгоды (и издержки) в соответствии с нашими предположениями об ожидаемом приросте благосостояния будущих поколений по сравнению с нашим. Это означает, что будущие издержки и выгоды ценятся ниже, чем сегодняшние, но дисконтируются с помощью ставки, равной темпу экономического роста, которая обычно ниже, чем рыночная норма отдачи инвестиций.

И наконец последнее замечание об оценке и дисконтировании будущих издержек и выгод. Подход к оценке издержек и выгод изменения климата, лежащий в основе Отчета Стерна, – велфаристский. Он предполагает анализ влияния политики на благосостояние индивидов, т. е. ответ на вопрос, приводят ли сегодняшние меры к повышению уровня благосостояния (сегодня и в будущем). Рассматривая издержки и выгоды в течение будущих столетий, мы не можем быть уверены в том, что благосостояние индивидов будет определяться так же, как и сегодня. Значение, которое придается издержкам и выгодам индивидов при таком анализе, задается сегодняшними оценками (и, следовательно, предпочтениями современного общества). Но, как утверждает Нордхаус, через несколько сотен лет индивиды скорее всего будут потреблять товары и услуги, о которых мы сегодня не имеем представления, и масштабные технологические достижения затронут сектор здравоохранения. Поэтому неизвестно, как будущие поколения оценят выгоды от снижения выбросов углекислого газа в 2008 г.

Справедливость

В предыдущих рассуждениях по поводу эффективного уровня снижения ущерба от изменения климата уже упоминалась проблема справедливости. Оценка выгод, которые общество получает от сокращения выбросов углекислого газа, во многом зависит от того, какие веса мы придаем выгодам, получаемым развивающимися странами, и выгодам будущих поколений. В свою очередь эти оценки подразумевают принятие во многом субъективных решений о том, как относиться к богатым странам по сравнению с бедными и к будущим поколениям по сравнению с нынешним.

Другой важный вопрос, касающийся справедливости: как определить, какие страны должны нести издержки снижения выбросов углекислого газа. Согласно Отчету Стерна суммарные расходы на эти цели должны составить 1 % мирового ВВП, но эти расходы должны быть каким-то образом распределены между разными странами. На первый взгляд ответ на вопрос, кто должен платить, довольно прост: тот, кто загрязняет атмосферу. Для развитых стран, таких как США, принцип «загрязнитель платит» не вызывает серьезных сомнений. США являются главным мировым «производителем загрязнения», а также одним из самых богатых государств мира. Но что можно сказать в отношении Индии и Китая? Эти быстро развивающиеся страны вносят все более серьезную лепту в мировой объем выбросов загрязняющих веществ: по прогнозам в 2010 г. Китай должен опередить США и выйти на первое место среди стран, производящих загрязнение. Но будет ли справедливым требовать от Китая огромных расходов на снижение выбросов углекислого газа, притом что доходы на душу населения там все еще ниже, чем в США и странах Западной Европы? Должны ли эти страны тратить деньги на снижение выбросов углекислого газа, когда миллионы их жителей живут в бедности? По этим соображениям Китай и Индия в 2006 г. были освобождены от соблюдения условий Киотского протокола, который устанавливает обязательные требования к снижению выбросов парниковых газов. Такой подход может показаться справедливым. Однако, если одни страны освобождаются от обязательств, тогда как другие обязаны их соблюдать, не создает ли это условий для нечестной игры на поле международной торговли? Можно считать справедливым, чтобы для Китая и Индии устанавливались такие же условия внешней торговли, какие в свое время существовали для США и стран Западной Европы, когда они находились на сходной ступени развития? Но если Китай и Индия, которым не нужно придерживаться стандартов Киотского протокола, будут в результате производить товары по относительно более низким ценам, они смогут претендовать на большую долю мирового спроса. А это в свою очередь приведет к концентрации сильно загрязняющих производств именно в этих странах. В литературе это явление получило название «убежище для загрязнителей»[14].

Другая потенциальная проблема справедливости связана с распределением издержек политики противодействия изменению климата внутри страны. Принцип «загрязнитель платит» предполагает, что издержки должны нести фирмы, но, как мы видели, это не решает всех проблем, поскольку реальные издержки снижения уровня загрязнения могут перемещаться на других экономических агентов. Расходы на сокращение уровня загрязнения могут снизить прибыль фирмы, и в этом случае издержки понесут ее акционеры (которые в свою очередь могут представлять пенсионные фонды, инвестирующие средства миллионов относительно мелких инвесторов). Некоторые фирмы будут вынуждены уйти с рынка, и в этом случае часть издержек ляжет на безработных, ранее занятых на предприятиях отраслей с высоким уровнем загрязнения окружающей среды. Кроме того, некоторые фирмы будут стремиться переложить часть издержек на покупателей за счет повышения цен. Применение принципа «загрязнитель платит» ко многим отраслям, производящим большие объемы загрязнения, например к топливной промышленности, вызовет регрессивный эффект, поскольку бедные домохозяйства обычно тратят большую долю своего дохода на топливо, чем богатые. Это не означает, что правительства должны отказаться от проведения такой политики (хотя в Великобритании рост налогов на топливо встретил противодействие именно по причине его несправедливости), однако может потребоваться введение компенсаций бедным домохозяйствам за счет других налогов и системы социальных трансфертов.

Рыночная система и окружающая среда

В Отчете Стерна утверждается, что проблема изменения климата угрожает стать крупнейшим в истории провалом рынка. Как мы показали выше, провалы рынка возникают из-за того, что действия частных агентов порождают отрицательные внешние издержки. Поскольку частные экономические агенты не несут эти издержки, у них нет стимулов к ограничению своей деятельности или снижению уровня загрязнения. Может показаться, что проблема не разрешима в отсутствие государственного вмешательства, так как рыночный механизм не сможет привести к эффективному результату. Однако в выдающейся работе нобелевского лауреата по экономике Рональда Коуза доказывается, что эффективный результат на самом деле может быть достигнут именно благодаря действию рыночного механизма.

Рассмотрим издержки и выгоды снижения уровня загрязнения, изображенные на рис. 8.1, и предположим, что существует один загрязнитель – производитель компьютеров и один пострадавший, который несет все издержки загрязнения. Поскольку загрязнитель не несет издержки загрязнения окружающей среды, у него отсутствуют стимулы к снижению уровня выбросов углекислого газа ниже 10. Напротив, пострадавший от загрязнения несет все издержки и имеет стимулы к тому, чтобы предпринять какие-то действия. Вероятно, что он постарается как-то убедить производителя компьютеров снизить уровень выбросов углекислого газа. Поскольку самым действенным методом убеждения являются деньги, пострадавший от загрязнения может предложить производителю компьютеров сделку, по условиям которой он оплатит издержки снижения выбросов углекислого газа. Как видно из графика, страдающему от загрязнения будет выгодна сделка, поскольку его страдания оцениваются в 30 ф. ст., тогда как компенсация фирме, необходимая для снижения выпуска выбросов углекислого газа, составляет 10 ф. ст. У страдающего от загрязнения стимулы к выплате компенсации производителю компьютеров будут сохраняться до тех пор, пока размер компенсации, необходимый для снижения выбросов на дополнительную единицу, не станет равным предельным выгодам, которые он от этого получит. Это произойдет в точке Е, где предельные издержки снижения загрязнения равны предельному ущербу, другими словами, при эффективном уровне выбросов углекислого газа.

Такое объяснение приводит к серьезным выводам. А именно: если имеют место подобные переговоры между двумя заинтересованными сторонами, то эффективный уровень загрязнения может быть достигнут без государственного вмешательства. Более того, существует другой способ достижения эффективного уровня. Мы предполагали, что у пострадавшего от загрязнения нет никаких прав на чистый воздух. В этом случае у него существуют стимулы к тому, чтобы платить загрязнителю за снижение загрязнения. Но что если у пострадавшего есть такое право, и он может подать в суд на загрязнителя и потребовать возмещения ущерба? Тогда, вместо того чтобы компенсировать ущерб, загрязнителю будет выгодно снизить объем выбросов углекислого газа. Он будет продолжать снижение выбросов до того момента, пока издержки снижения не превысят размер ущерба, т. е. до эффективного уровня выбросов углекислого газа.

Ключевой момент аргументации Коуза заключается в том, что рынок может привести к достижению эффективного результата. Все, что требуется, это четко определить, кто на что имеет право: пострадавший ли от загрязнения имеет право на чистый воздух или загрязнитель имеет право загрязнять. Если это сделано, то, как мы убедились, для достижения эффективного результата не имеет значения, кто именно имеет право. Этот вывод известен как теорема Коуза. Однако при отсутствии четко определенного права на чистый воздух все издержки снижения уровня загрязнения будет нести пострадавший от загрязнения, поскольку он будет вынужден платить компенсацию, а такой результат может вызвать возражения по соображениям справедливости.

На практике, однако, существует множество препятствий к достижению эффективного уровня загрязнения. Прежде всего рассмотренный выше пример включал лишь одного загрязнителя и одного пострадавшего. Однако гораздо чаще проблема загрязнения затрагивает множество фирм, производящих выбросы, а также множество индивидов, которые вынуждены страдать от последствий, в случае с изменением климата – это население всего мира. Достижение взаимовыгодной сделки между всеми загрязнителями и пострадавшими в таком случае будет чрезвычайно дорогим, если вообще возможным. Порой издержки проведения переговоров и принуждения к исполнению соглашения могут превысить потенциальные выгоды от самой сделки. В других ситуациях соглашение может оказаться невозможным: если, например, у какой-то стороны существуют стимулы к фрирайдерству, т. е. уклонению от издержек при пользовании выгодами, возникающими в результате действий других агентов. В результате изменения климата многие из пострадавших – представители будущих поколений, которые еще даже не появились на свет. В этом случае не ясно, кто будет участвовать в переговорах с их стороны.

Другая проблема состоит в том, что модель Коуза предусматривает четкую спецификацию прав собственности, иными словами, предполагается, что обе стороны (и загрязнитель, и пострадавший) знают, что загрязнитель имеет право загрязнять или же пострадавший имеет право на чистый воздух. Если эти права собственности четко определены, то ясно, кто кому должен платить, но если они определены плохо, достижение соглашения может оказаться очень дорогим или вовсе невозможным. Кроме того, должны соблюдаться условия полной информированности сторон и равноправных переговоров. Чтобы пострадавший от загрязнения понимал, какую сумму предложить для сделки, он должен знать предельные издержки снижения уровня загрязнения. Но загрязнитель может намеренно действовать таким образом, чтобы максимизировать свой выигрыш.

Более того, даже если загрязнитель и пострадавший смогут благодаря переговорам достичь эффективного уровня загрязнения, «рыночный» результат может подвергнуться критике с точки зрения справедливости. Ведь если права собственности четко не закреплены за пострадавшими, им придется платить компенсацию загрязнителю. А это полностью противоречит принципу «загрязнитель платит», поскольку финансовые издержки приходится нести пострадавшим, что, безусловно, несправедливо.

Упомянутые практические проблемы объясняют, почему теорема Коуза зачастую рассматривается как теоретически любопытная, но имеющая слабое отношение к практике. В реальной жизни имеются отдельные подтверждающие ее примеры. Так, жители одного швейцарского города заплатили компенсацию австрийской компании атомной энергетики, чтобы она не строила электростанцию вблизи городской границы. Однако, учитывая международный и межпоколенческий характер проблемы глобального потепления, мы не можем ожидать, что рыночный механизм приведет к эффективному результату, и потому требуются определенные формы государственного вмешательства.

Политика государства

Государственная политика по защите окружающей среды обычно реализуется в двух формах: прямое регулирование объемов выбросов, которые разрешается осуществлять фирмам (известное как командно-административный поход), и использование экономических стимулов (налогов и продажи квот на загрязнение). Мы последовательно обсудим эти подходы, но сначала кратко рассмотрим возможность прямого государственного обеспечения защиты окружающей среды.

Государственное обеспечение

В принципе, государство могло бы напрямую управлять отраслями, загрязняющими окружающую среду. Поскольку государство представляет интересы каждого члена общества, у него есть стимулы к тому, чтобы вести дела загрязняющих отраслей и определять уровень, при котором чистые общественные издержки выпуска каждой произведенной единицы товара равны чистым общественным выгодам, с учетом, что общественные издержки включают загрязнение и ущерб, который оно приносит нынешнему и будущим поколениям. Исторически государство владело различными видами общественного транспорта (например, железнодорожным и автобусным) и жилищно-коммунальными компаниями (предоставляющими электричество и воду) на том основании, что государственное обеспечение этими услугами позволяет достичь уровня производства, близкого к эффективному. Однако доказательства успеха этих предприятий в достижении эффективного уровня выпуска не слишком убедительны. Частично это связано с тем, что у государства могут быть и другие, конкурирующие с этой задачей приоритеты, например экономический рост.

Регулирование объема выбросов

Исторически регулирование (известное как командно-административный подход) было наиболее популярной формой контроля загрязнений окружающей среды. В принципе, это простой и понятный способ снизить уровень выбросов до эффективного. Рассмотрим рис. 8.1. Если предположить, что правительство знает, как располагаются кривые предельных издержек снижения загрязнения и предельного ущерба от загрязнения, оно может определить оптимальный уровень выбросов углекислого газа и гарантировать выпуск на этом уровне. На практике это значит, что компьютерной фирме было бы выдано разрешение на производство только 5 единиц выбросов углекислого газа.

Конечно, как уже отмечалось, на практике мы неизбежно сталкиваемся с некоторой неопределенностью относительно значений тех и других издержек. Поэтому правительство скорее всего не сможет точно определить объем выпуска, необходимый, чтобы гарантировать достижение оптимального уровня выбросов. Однако эта проблема не уникальна для командно-административного подхода, аналогичные сложности возникают, например, при определении эффективных налоговых ставок.

Безошибочный мониторинг эффективного уровня выбросов также может оказаться очень дорогим (или вовсе нереализуемым) мероприятием. Это в свою очередь вызывает ряд проблем, которые скорее всего затронут как экономические стимулы, так и сам процесс регулирования. Во-первых, если правительство не имеет возможности измерить объем выбросов, осуществляемых фирмой, оно не сможет регулировать выбросы. Тогда придется выбрать другой показатель для контроля (связанный с объемом выбросов), например производственные затраты предприятия. На практике правительства чаще всего предпочитают регулировать объем топлива (устанавливая налог) в зависимости от содержания в нем углеводородов, а не непосредственно выбросы углекислого газа. Регулирование будет действительно эффективным только в том случае, если существует очевидная и прямая связь между затратами на производство и выбросами углекислого газа. Регулирование и налогообложение производственных затрат вместо самих выбросов могут привести к снижению стимулов для инвестиций в технологии, которые улучшают состав выбросов. Вторая проблема состоит в том, что если мониторинг выбросов проводится неаккуратно и (или) нерегулярно, это снижает стимулы фирм к соблюдению правил регулирования (и к честному декларированию объемов выбросов, облагаемых налогом).

Хорошо известная (и упоминаемая далее в главе 10) проблема регулирования связана с возможностью «захвата» регулирующего органа. Этот термин используется для описания ситуации, в которой те, чью деятельность регулируют, могут убедить регулирующие органы действовать в их интересах, а не в интересах общества в целом. В случае с загрязнением окружающей среды это приведет к установлению разрешенного предела загрязнения на уровне выше социально оптимального. Суть проблемы в том, что отдельные фирмы или отрасли могут манипулировать правительством так, что оно принимает неоптимальные решения. Это может выражаться в более мягких условиях регулирования или слишком низких ставках налога, не обеспечивающих эффективного уровня выбросов.

По сути, как мы увидим далее, основной аргумент против командно-административного подхода состоит в том, что он вряд ли позволит достичь эффективного уровня снижения выбросов.

Налоги

Вместо того чтобы напрямую регулировать объемы выбросов, допустимые для отдельной фирмы, можно использовать альтернативный способ достижения эффективного уровня загрязнения: установить цену выбросов и позволить фирмам самим корректировать объемы производимых выбросов. Фактически речь идет о налоге на загрязнение. Это очевидное решение проблемы внешних эффектов, когда недоинвестирование в меры по снижению загрязнения возникает из-за того, что частные потребители и производители не осознают бремени порождаемых ими издержек загрязнения. С помощью налога на загрязнение правительство вынуждает их принимать во внимание эти издержки.

Вновь обратимся к рис. 8.1. Государство может достигнуть эффективного уровня выбросов, установив налог в сумме 20 ф. ст. с каждой единицы произведенного углекислого газа. В результате такой политики производитель компьютеров предпочтет снизить выбросы до 5 единиц и заплатить с них налог. При уровне выбросов свыше 5 единиц оказывается дешевле снизить объем выбросов, чем заплатить налог, поскольку предельные издержки снижения выбросов ниже 20 ф. ст. Однако при уровне ниже 5 единиц производитель предпочтет заплатить налог, поскольку это дешевле, чем продолжать дальнейшее снижение выбросов углекислого газа.

На практике, устанавливая налог, правительство столкнется со многими из тех же проблем, что имеют место при регулировании объема выбросов. Как и раньше, правительство вынуждено будет действовать в условиях неопределенности относительно предельных издержек снижения загрязнения и предельных издержек ущерба от загрязнения, что может привести к установлению либо завышенной, либо заниженной ставки налога. Если правительство хочет достичь желаемого объема выбросов углекислого газа (например, как в случае со странами, подписавшими Киотский протокол), то количественное регулирование, очевидно, является более надежным способом достижения этого результата. При введении налога государство рассчитывает на ответную реакцию фирм в виде снижения объемов выбросов.

Ранее было показано, что в условиях неопределенности регулирование может быть предпочтительнее налогообложения, однако это зависит от угла наклона кривых, отражающих предельные издержки ущерба от загрязнения и предельные издержки снижения уровня загрязнения.

Предположим, что кривая МАС довольно «плоская» по сравнению с кривой MDC, как показано на рис. 8.2, а. В этом случае установление налоговой ставки чуть выше или чуть ниже оптимального уровня приведет к значительным издержкам. Оптимальному уровню загрязнения на рисунке соответствует значение q*, а издержек – значение с*. Если, например, правительство устанавливает ставку налога немного выше, на уровне с, то реакцией фирмы будет движение по кривой MDC до точки q, которая находится далеко от оптимального уровня. То есть фирмы сократят объем загрязнения на слишком большую величину. Ровно обратная ситуация будет иметь место, если налоговая ставка чуть ниже оптимального уровня. Таким образом, в случае относительно «плоской» кривой MAC количественные ограничения на выпуск будут гораздо эффективнее в достижении оптимального объема выбросов углекислого газа.

В ситуации, изображенной на рис. 8.2, б, где кривая МАС имеет более крутой наклон по сравнению с кривой MDC, ценовое регулирование будет работать лучше количественных ограничений. В этом случае введение количественных ограничений на выпуск на уровне чуть ниже оптимального (q по сравнению с q*) приведет к очень высоким издержкам снижения уровня загрязнения для регулируемой отрасли по сравнению с выгодами от снижения выбросов (с против с*).

Рис. 8.2. Количественные ограничения и ценовое регулирование

Главный плюс налогообложения загрязнений окружающей среды по сравнению с количественным регулированием состоит в том, что определенное снижение уровня загрязнения достигается более эффективным способом. На практике не у всех фирм кривые предельных издержек снижения уровня загрязнения одинаковы. Некоторые фирмы могут обеспечить сокращение выбросов углекислого газа, не расходуя значительных ресурсов (низкозатратные фирмы), тогда как другим на это потребуются существенные расходы (высокозатратные фирмы). В идеале для государства было бы выгодно, чтобы фирмы с относительно низкими удельными затратами сокращали выбросы в большем объеме, чем те, для которых это дорого, поскольку таким образом можно снизить суммарные издержки сокращения загрязнения (и тратить больше ресурсов на другие продуктивные виды деятельности).

Можно представить себе систему регулирования, которая приведет к аналогичному результату. Если у правительства есть информация об издержках снижения уровня загрязнения для всех загрязнителей, то оно сможет идентифицировать фирмы, которым природоохранные мероприятия обходятся относительно дешево, и принудить их к более существенному сокращению выбросов по сравнению с высокозатратными фирмами. Однако для того чтобы осуществить такую политику, правительство должно располагать полным объемом информации о форме кривых МАС каждой фирмы. Получить эту информацию от фирм нелегко, поскольку у них имеются стимулы к увеличению прибыли и соответственно искажению истинных издержек снижения выбросов углекислого газа для получения разрешения на производство большего объема выбросов.

Напротив, при использовании инструмента налогообложения правительству нет необходимости получать от каждой фирмы информацию об издержках снижения загрязнения. Ведь при единой для всех участников рынка ставке налога высокозатратные фирмы автоматически будут уменьшать выбросы в меньшей степени, чем низкозатратные. Это проиллюстрировано на рис. 8.3, который отражает предельные издержки снижения загрязнения для двух фирм – с низкими и высокими затратами. При отсутствии государственного вмешательства обе фирмы производят 10 единиц выбросов углекислого газа. Предположим, правительство хочет сократить уровень выбросов наполовину, другими словами, снизить совокупный отраслевой объем выбросов с 20 до 10 единиц. Оно может этого добиться, выдав каждой фирме разрешение на производство 5 единиц выбросов, но это решение не будет самым эффективным. Издержки низкозатратной фирмы на снижение выбросов с 5 до 4 единиц будут ниже, чем у высокозатратной фирмы на снижение выбросов с 6 до 5 единиц. В целом низкозатратной фирме целесообразно сокращать выбросы в большей степени, чем высокозатратной. Если государство устанавливает единую ставку налога Т, фирмы отреагируют на это движением вдоль кривой предельных издержек снижения выбросов до точки, в которой предельные издержки снижения загрязнения будут равны величине налоговой ставки. В этом случае низкозатратная фирма снизит объем выбросов до двух единиц, поскольку при превышении этого уровня ей будет выгоднее отказаться от дополнительных единиц выбросов, а не платить налог. С другой стороны, высокозатратная фирма уменьшит объем выбросов только до 9 единиц, поскольку дальнейшее уменьшение выбросов для нее будет менее выгодным, чем уплата налога. Таким образом, при налогообложении автоматически достигается эффективный уровень снижения выбросов для каждой из фирм, и государству при этом не нужна информация о структуре издержек отдельных фирм.

В принципе, как уже упоминалось, один и тот же эффективный уровень загрязнения может быть достигнут как путем регулирования объема выбросов, так и с помощью налогообложения. Однако влияние этих мер на относительные издержки каждой фирмы будет существенно различаться. При регулировании объема выбросов низкозатратная фирма будет вынуждена заплатить больше, чем высокозатратная, что может быть расценено как несправедливость. Чтобы убедиться в этом, рассмотрим суммарные издержки снижения загрязнения для каждой фирмы, которым соответствует область под кривой МАС – между фактическим уровнем выбросов углекислого газа и максимальным (т. е. 10). Если в результате регулирования низкозатратная фирма должна снизить объем выбросов до 2 единиц, а высокозатратной фирме разрешается снизить выпуск до 8, совокупные издержки снижения загрязнения выше у низкозатратной фирмы.

Рис. 8.3. Влияние налогообложения на уровень загрязнения

Если же используется система налогообложения, каждая фирма должна заплатить налог с каждой единицы загрязнения. Налоговые обязательства отдельной фирмы соответствуют области под линией налога Т – между нулем и фактическим уровнем выбросов. Совокупные издержки каждой фирмы равны расходам на снижение выбросов и сумме уплачиваемого налога с каждой единицы произведенных выбросов. В этом случае совокупные издержки высокозатратной фирмы выше.

Это подводит нас к обсуждению еще одного преимущества системы налогообложения перед регулированием объема выбросов. Оно состоит в том, что налогообложение создает для загрязнителей долгосрочные стимулы к снижению уровня загрязнения. И наоборот, при регулировании, если загрязнитель однажды снизил объем выбросов до разрешенного уровня, у него нет никаких стимулов к дальнейшему снижению. Более того, загрязнители могут опасаться, что при снижении затрат на сокращение выбросов размер их квоты на загрязнение также будет урезан. При системе налогообложения на каждую единицу выбросов углекислого газа установлена цена, и это стимулирует повышение эффективности природоохранных мероприятий.

Другое важное отличие регулирования от налогообложения состоит в том, что взимание налогов приносит доход государству. Исторически сложилось, что средства, поступившие от налогов на загрязнение окружающей среды, относительно невелики. Однако в ближайшем будущем их роль может возрасти, и потому, учитывая значение, которое сегодня придается проблемам окружающей среды, налогообложение можно рассматривать как перспективный инструмент повышения доходов государства. В некоторых странах, например в Швеции, доходы от «зеленых» налогов используются для того, чтобы снизить налоги на рабочую силу. Некоторые специалисты считают, что таким образом происходит замещение «плохих» налогов (тех, которые порождают искажения на рынке) «хорошими» (теми, которые корректируют экстерналии). Однако необходимо помнить, что «зеленые» налоги также порождают издержки, поскольку во многих случаях они непропорционально высоким бременем ложатся на бедные домохозяйства. Кроме того, поскольку «зеленые» налоги призваны создать стимулы для снижения выбросов, они не могут рассматриваться как надежный источник доходов в долгосрочном периоде.

Торговля квотами на загрязнение

Существует еще одна альтернатива регулированию и налогообложению – продажа квот на загрязнение. Как и в случае с регулированием объема выбросов, правительство устанавливает допустимые границы или максимальную величину выбросов за счет выдачи квот. Однако квоты не выдаются фирмам государством, а распределяются рыночным способом, через систему аукционных торгов, на которых фирмы борются за право осуществлять загрязнение. В принципе, фирмы с высокими издержками снижения уровня выбросов будут готовы заплатить и заплатят большую сумму за право осуществлять загрязнение. Так же как и в случае налогообложения, это приведет к тому, что низкозатратные фирмы сократят выбросы на большую величину, что позволит им достичь заданного уровня выбросов при относительно меньших издержках. Конечный эффект будет таким же, как и при налогообложении, но с одним важным отличием: цена квоты устанавливается самими фирмами в результате аукционных торгов. Торговлю квотами на загрязнение иногда называют «рыночный энвайронментализм» (free-market environmentalism), поскольку она предполагает рыночное решение проблем загрязнения окружающей среды.

В мире действует несколько различных схем продажи квот на загрязнение, среди которых самая масштабная – Схема торговли выбросами Европейского союза (European Union Emission Trading Scheme), созданная в 2005 г. в соответствии с Киотским протоколом. В рамках этой схемы фиксируется максимальная величина общего объема выбросов диоксида углерода, который выпускают крупные установки, такие как электростанции и сильно загрязняющие заводы. Данная схема охватывает почти половину выбросов диоксида углерода на территории Европейского союза.

На практике в рамках данной схемы изначальное размещение квот на загрязнение среди фирм происходило на основе их предыстории, другими словами, фирмы получали квоты пропорционально исторически сложившемуся объему выбросов (а не в результате аукционных торгов). После первоначального размещения фирмы могли решать, осуществлять ли им выбросы на установленном уровне или же продать часть прав на загрязнение другим фирмам. Подобный «ретроподход» оказывается политически привлекательным, поскольку в этом случае снижается первоначальная нагрузка на предприятия и тем самым можно предотвратить выход отдельных фирм из бизнеса. Однако в отличие от аукциона при данной схеме правительства теряют средства, которые они могли бы получить от продажи квот. Кроме того, возникают и антистимулы, связанные с тем, что самые злостные в прошлом загрязнители получают самые щедрые квоты на выбросы. Ретроподход может помочь на начальном этапе запуска схемы, однако есть мнение, что квоты на выбросы при начальном размещении в рамках Схемы ЕС оказались слишком щедрыми. Позже квоты торговались на рынке по крайне низким ценам. На втором этапе внедрения данной схемы, который начался в 2007 г., Европейский союз намного жестче относился к выдаче квот.

Еще одно критическое замечание в отношении торговли квотами на выбросы касается издержек, возникающих в процессе торгов, которые оказываются намного выше, чем издержки администрирования налогов на загрязнение. Существует также угроза нестабильности рыночных цен и, следовательно, их непредсказуемости, что может создавать препятствия для долгосрочного планирования деятельности компаний.

Резюме

• В принципе, существует эффективный уровень сокращения загрязнения окружающей среды, который определяется путем сопоставления издержек снижения загрязнения и выгод от уменьшения эффекта глобального потепления. На практике оценить этот уровень совсем не просто, поскольку его определение поднимает ряд чрезвычайно сложных вопросов.

• Во-первых, существует высокая степень неопределенности относительно последствий изменения климата. Мы должны ориентироваться на самый худший или наиболее вероятный сценарий?

• Во-вторых, по своей природе сама проблема и ее решение имеют глобальный контекст. Это может потребовать принятия решений о том, какие веса придавать издержкам и выгодам людей, проживающих в разных странах.

• В-третьих, выгоды от снижения эффекта глобального потепления в основном почувствуют люди, которые будут жить спустя несколько столетий. Какой вес мы должны придавать их интересам по сравнению с интересами тех, кто живет сегодня?

• Все эти проблемы носят далеко не академический характер. Они имеют принципиальное значение при ответе на вопрос о том, сколько мы должны сегодня тратить на снижение выбросов углекислого газа. Это важно, поскольку любые средства, потраченные на снижение выбросов углекислого газа, могли бы быть израсходованы на другие цели, например борьбу со СПИДом или сокращение бедности.

• В целом существуют три основных подхода к борьбе с выбросами углекислого газа – регулирование, налогообложение и торговля квотами на загрязнение. Основное преимущество налогообложения и торговли квотами состоит в том, что они снижают выбросы более эффективно с точки зрения издержек и выгод по сравнению с регулированием. Правительства все в большей степени ориентируются на применение этих рыночно-ориентированных инструментов.

Литература для дополнительного чтения

Кроппер и Оутс [Cropper, Oates, 1992] предлагают изложенное в доступной форме введение в экономику окружающей среды. Работа Пирса [Pearce, 2003] представляет собой хорошее введение в экономику изменения климата. В открытом доступе имеется итоговый вариант Отчета Стерна, который содержит богатый теоретический и эмпирический материал. Он доступен на сайте: http://www.hm-treasury.gov.uk/Independent_ Reviews/stem_review_economics_dimate_change/stemreviewjndex.cfm. В многочисленных работах обсуждается Отчет Стерна, в том числе в статьях Нордхауса [Nordhaus, 2007, 2008] и Дасгупты [Dasgupta, 2006].

Последние данные по налогам на загрязнение окружающей среды могут быть найдены у Фуллертона и др. [Fullerton et al., 2007]. Икинс и Баркер [Ekins, Barker, 2001] и Королевское общество [Royal Society, 2002] рассматривают экономические инструменты борьбы против выбросов углекислого газа, в том числе торговлю квотами.

Интерес представляет и сайт проекта «Copenhagen Consensus», где проблемы изменения климата обсуждаются в сравнении с другими важными проблемами, такими как СПИД и бедность. Для ознакомления с ними можно рекомендовать работу Ломберга [Lomberg, 2007] и сайт проекта: http://www.copenhagenconsensus.com.

Вопросы для обсуждения

1. Должен ли оптимальный уровень загрязнения быть равным нулю?

2. Существует мнение, что отсутствие оценок лучше, чем плохие оценки. Согласны ли вы с этим мнением применительно к оценке социальных издержек выбросов углекислого газа?

3. Согласны ли вы с тем, что Отчет Стерна должен рассматриваться как преимущественно политический документ по своей сути?

4. Использование положительной ставки дисконтирования ведет к ущемлению интересов будущих поколений, а использование нулевой ставки – ущемляет интересы ныне живущих. Что хуже?

5. Может ли теорема Коуза быть полезной применительно к анализу проблем изменения климата?

6. Имеет ли смысл утверждать, что загрязнитель должен платить за выбросы?

7. Следует ли освободить Индию и Китай от соблюдения международных соглашений по снижению уровня выбросов парниковых газов?

8. В торговле квотами на загрязнение сочетаются преимущества двух других инструментов снижения выбросов, так как желаемый уровень загрязнения достигается при наименьших издержках. Вы согласны с этим утверждением?

Глава 9

Бедность и социальное обеспечение

В марте 1999 г. бывший в ту пору премьер-министром Великобритании Тони Блэр заявил о необходимости полностью покончить с детской бедностью в течение 20 лет (позже это заявление было скорректировано – было решено сократить детскую бедность вдвое в течение 10 лет). Сформулировав явным образом цель борьбы с бедностью, премьер-министр положил начало широкой дискуссии о том, как ее определять; в частности, отличается ли современное понимание детской бедности от страшных картин трущоб и лохмотьев времен Чарльза Диккенса. В этой главе обсуждаются возможные способы измерения бедности и проблемы, которые при этом возникают. Далее рассматриваются связанные с понятием бедности концепции неравенства и социальной справедливости.

В этой главе также анализируются альтернативные способы государственного вмешательства с целью перераспределения ресурсов. Традиционное «государство благосостояния» подвергалось серьезной критике в 1980-е и 1990-е годы. Его обвиняли в культивировании иждивенчества, многочисленных злоупотреблениях и мошенничествах; говорили о том, что государство само по себе скорее является проблемой, а не решением, так как оно подрывает стимулы к труду и сбережениям. С тех пор были введены многие меры, призванные решить проблему антистимулов, в частности пособия по бедности с проверкой доходов, национальный минимум заработной платы и пособия для работающего населения в рамках программы льготного налогообложения работающих семей Великобритании.

Проблемы измерения

Измерение доходов и богатства

Прежде чем говорить об определениях и измерениях бедности, важно понять, что представляют собой основные измеряемые показатели – доход и богатство. Несмотря на то что эти термины постоянно используются в повседневных разговорах, в экономике они имеют точное значение. Барр [Barr, 2004b] определяет доход как «поток, генерируемый запасом богатства». Следовательно, начинать анализ нужно с понятия богатства. В повседневной жизни под этим обычно понимают финансовое богатство (деньги на сберегательных счетах, акции и облигации) и иногда физические активы (земля, здания, ценные произведения искусства, предметы длительного пользования, такие как автомобили, видеотехника и пр.). Если посмотреть шире, богатство индивида включает также его человеческий капитал, состоящий из набора «продаваемых» навыков и умений, которые обычно являются следствием как природных талантов, например способности Дэвида Бекхэма играть в футбол, так и инвестиций в образование. (О том, как накапливается человеческий капитал, говорилось в главе 3.)

Каждый из этих трех видов богатства выступает источником доходов. Финансовое богатство предполагает денежные поступления в форме процентов по банковским вкладам или дивидендов по акциям. Физические активы также могут приносить денежный доход (например, если машины и оборудование используются для производства шоколадных батончиков, которые потом продаются), но доход может выступать и в натуральной форме – как услуги, которые получает владелец жилья, автомобиля или телевизора за счет пользования ими. Человеческий капитал тоже дает денежный доход в форме более высоких заработков, однако может приносить и неденежный доход, если индивиды посвящают свое время досугу или домашнему производству (включая воспитание детей). Это важно осознать, потому что люди часто принимают такие решения о распределении своего времени, которые делают их беднее в денежных терминах, однако приносят больше удовольствия и свободного времени.

Теоретически было бы правильно измерять все три вида богатства и генерируемые ими потоки доходов. Барр [Barr, 2004b] определяет полный денежный доход индивида как сумму денежных и неденежных доходов (включая удовлетворение от работы и досуга, а также стоимость потока услуг от предметов длительного пользования). Поскольку денежные доходы индивидов отражают не только их богатство, но также и то, что они решили делать с этим богатством, понятие полного дохода скорее представляет набор возможностей. На практике, конечно, провести такую оценку крайне затруднительно. Как, например, оценить время, проведенное с детьми, или поток услуг, возникающий вследствие владения автомобилем? По этой причине обычно в качестве индивидуального дохода рассматривают только денежный доход. Однако важно помнить, что этот показатель не отражает доход полностью.

Как правило, при измерениях бедности или неравенства принимают в расчет не только доход отдельного индивида, но также и общий доход домохозяйства, в котором он живет. Это, безусловно, имеет смысл. Понятно, что уровень жизни человека, получающего доход в 10 тыс. ф.ст., будет отличаться в случае, если он живет один, от того, когда он живет с партнером, чей доход равен 100 тыс. ф.ст. Но, рассматривая совокупный доход домохозяйства, приходится неявным образом предполагать, что он распределяется поровну между отдельными членами. Большинство исследований не заостряет на этом внимания. Однако на практике пара, получающая неравные доходы, вовсе не обязательно делит их в пропорции 50: 50, а значит, и уровень жизни отдельных членов домохозяйства различается.

Кроме того, чтобы использовать доход домохозяйства для измерения уровня жизни его членов, необходимо сделать корректировку на состав семьи. Возьмем для примера два домохозяйства, каждое с совокупным доходом 20 тыс. ф.ст., но первое состоит из одного человека, а второе – из семейной пары с двумя детьми. Члены этих домохозяйств, естественно, будут иметь разный уровень жизни, во втором домохозяйстве – ниже, чем в первом. Проще всего разделить совокупный доход на число членов домохозяйства, в таком случае средний доход получится равным 20 тыс. ф.ст. в первом домохозяйстве и 5 тыс. ф.ст. во втором. Конечно, вряд ли можно ожидать, что «двое тратят, как один». Вместе с тем двоим скорее всего не понадобится вдвое больший доход, чем одному, чтобы поддерживать такой же уровень жизни. В домохозяйствах большого размера всегда будет наблюдаться определенная экономия на масштабе; некоторые расходы, например на жилье и электричество, не будут увеличиваться вдвое при появлении второго члена семьи.

Чаще всего простой показатель среднего дохода корректируют с учетом размера и возрастного состава домохозяйства, используя так называемые шкалы эквивалентности. Каждому члену домохозяйства вменяется определенный коэффициент в зависимости от того, сколько в домохозяйстве человек и каков их возраст. Полученная взвешенная сумма дает скорректированную численность домохозяйства. Идея состоит в том, что, разделив общий доход домохозяйства на его скорректированную численность (а не просто на число членов), мы получим так называемый эквивалентный доход в расчете на одного члена домохозяйства, который приносит одному человеку ту же полезность, что и нескорректированный доход для домохозяйства, состоящего из одного человека. Например, часто используемая модифицированная шкала эквивалентности ОЭСР устанавливает вес для главы домохозяйства равным 1, для всех прочих взрослых членов – 0,5, для каждого ребенка – 0,3. Применяя эту шкалу, мы получим, например, что семья из двоих взрослых с суммарным доходом 30 тыс. ф.ст. имеет такой же уровень жизни, как одинокий человек с доходом 20 тыс. ф.ст. или семья из двоих взрослых и двоих детей с доходом 42 тыс. В основе шкал эквивалентности лежит техническое предположение об экономии на масштабе потребления (которое в свою очередь может быть оценено эмпирически с помощью данных о расходах домохозяйств разного размера и структуры). Однако шкала эквивалентности может также отражать и ценностные суждения о приоритетности потребностей тех или иных членов домохозяйства, например детей или пожилых. Очевидно, что выбор той или иной шкалы может существенно затронуть большие группы населения с относительно невысокими доходами. Например, увеличение весовых коэффициентов для каждого ребенка снизит эквивалентные доходы всех семей с детьми и приведет к тому, что многие из них окажутся за границей установленной черты бедности.

Измерение бедности

Очень немногие страны формально устанавливают официальное понятие бедности. Только Великобритания и США ведут официальную статистику бедности. Канадское правительство регулярно публикует данные о численности домохозяйств, чьи доходы оказываются ниже определенного уровня, правительство Австралии делает то же самое, но нерегулярно. В большинстве стран Северной Европы и Скандинавии дискуссии сконцентрированы в основном на том, каков должен быть уровень минимального государственного пособия, а также на проблемах социальной исключенности.

Великобритания и США используют общий подход к измерению, устанавливая так называемую черту бедности и называя каждого, кто оказывается ниже этой черты, бедным. Масштабы бедности в таком случае могут быть определены как численность населения, чьи доходы оказались ниже черты бедности. На первый взгляд такой подход кажется простым и понятным, но на деле это вовсе не так. Главная проблема – определить, что же все-таки означает бедность, а это предполагает использование ценностных суждений.

Бедность может определяться в относительных и абсолютных терминах. Относительная бедность задается некоторым пороговым значением в сравнении с доминирующими в обществе жизненными стандартами – обычно это фиксированный процент среднего дохода. Наоборот, абсолютная бедность определяется жизненным стандартом, необходимым для простого выживания человека. Такой подход применяется в США, где показатель официальной бедности определяется как размер дохода, необходимый для покупки «жизненно необходимых товаров и услуг». Его величина сохраняется неизменной (с поправкой на инфляцию) с тех пор, как он был впервые введен в 1960-х годах. Поскольку доходы в обществе постоянно растут в реальном выражении, показатель официальной бедности значительно сократился относительно среднего дохода: с 48 % от медианного дохода семьи в 1960 г. до 29 % в 2000-м (см. [Smeeding, 2006]).

Как бы то ни было, абсолютное определение бедности не свободно от влияния социальных норм. Еще в 1776 г. Адам Смит писал:

«… под предметами первой необходимости я понимаю не только те товары, без которых невозможно прожить, но также и те, отсутствие которых, по мнению общества, непристойно, даже у людей низшего сословия. в наше время и уважающему себя поденщику было бы стыдно показаться на публике без льняной рубашки».

Сумма, которая определяется как прожиточный минимум в США, конечно, значительно больше того, что потребуется, например, в Центральной Африке. Всемирный банк и Организация Объединенных Наций определяют бедность в Африке и Латинской Америке, используя пороговый уровень дохода, равный 1 или 2 долл. на человека в день. Черта бедности в США в несколько раз выше этого значения.

Абсолютные стандарты бедности критикуются на том основании, что они задают лишь самый минимум дохода, необходимый для выживания, тогда как большинство членов общества ведут вполне комфортабельную жизнь. Еще в 1960 г. Герман Миллер, представитель Бюро переписей США, заявил: «Со временем мы ликвидируем бедность, если понимать ее статистически, однако мало кто в это поверит, и уж точно не те, кто получает жилье, образование, медицинскую помощь и другие товары и услуги на уровне значительно ниже стандартов, которые считаются приемлемыми в этом обществе». Но как далеко должны простираться определения относительной бедности? В ходе недавнего опроса британских детей половина опрошенных ответили, что ребенок беден, если у него нет мобильного телефона. Как звучит такое утверждение для жителей Центральной Африки, которые не всегда имеют достаточно пищи для выживания?

В Великобритании в качестве официальной черты бедности установлен уровень среднедушевого дохода домохозяйства, равный 60 % медианного дохода. Это относительная мера, поскольку бедность определяется в отношении к сложившимся в данный момент жизненным стандартам общества. Медианный доход домохозяйства – тот, который находится ровно в середине распределения доходов всех домохозяйств, доходы ниже и выше медианного получает равное число семей. Так, в 2006 г. медианный среднедушевой доход домохозяйства составлял 363 ф. ст. в неделю, тогда как средний (рассчитанный как среднее арифметическое значение) доход равнялся 445 ф. ст. в неделю. Среднее значение выше медианного, поскольку оно находится под влиянием небольшого числа самых богатых домохозяйств, находящихся на верхушке доходного распределения. В соответствии с принятым определением в 2006 г. в Великобритании бедными были 12,7 млн человек, или 20 % населения. Самое высокое значение этого показателя отмечалось на уровне 25 % в 1997 г. (см. [Brewer et al., 2007]).

Смидинг [Smeeding, 2006] сравнивает бедность в разных странах, используя в целях сопоставимости одинаковый порог в 50 % медианного дохода. Великобритания с уровнем бедности 12,4 % оказывается в лучшем положении, чем США (17 %), Ирландия (16,5 %) и Италия (12,7 %). Однако ее опережают Канада (11,4 %), Германия (8,3 %), Нидерланды (7,3 %), Швеция (6,5 %) и Финляндия (5,4 %). Если же использовать абсолютный стандарт бедности, принятый в США, то Великобритания характеризуется самой высокой долей бедности (12,2 %), а США занимают второе место (8,7 %). Различия в уровнях бедности, полученных с использованием разных определений, объясняются разницей доходов в отдельных странах. В Великобритании относительно меньше бедных людей, чем в США, если сравнивать их доходы со средним доходом в стране. Однако, если использовать одно и то же определение абсолютной бедности, в Великобритании бедных оказывается больше, потому что в целом в США доходы выше. Тот факт, что Финляндия всегда демонстрирует самые низкие показатели бедности независимо от используемых определений, объясняется просто: в этой стране доходы относительно равномерно распределены и одновременно это богатая страна.

Показатели уровня бедности (как относительной, так и абсолютной) оказываются полезны, когда надо оценить общую численность людей, находящихся в состоянии нищеты, и провести межвременные сопоставления. Но они имеют определенные ограничения. Например, эти показатели не дают понятия о «глубине» бедности, другими словами, насколько ниже черты бедности опустились доходы домохозяйств. Ведь для кого-то достаточно получить всего 1 ф. ст., чтобы из бедного стать небедным. Вопрос в том, на каком уровне находятся доходы тех, кого мы считаем бедными, – лишь немного ниже границы или значительно дальше от нее? Есть опасность, что официальный уровень бедности может быть легко сокращен за счет роста доходов людей, кто находится чуть ниже установленной границы, тогда как домохозяйства, находящиеся в наихудшем положении, фактически не получат помощи.

И в США, и в Великобритании оценки бедности проводятся на основании показателей текущих доходов домохозяйств. Этот показатель действительно относительно прост для понимания, и данные для его оценки обычно доступны. Однако доход никоим образом нельзя считать наилучшим показателем бедности. Как мы видели выше, денежный доход частично есть результат того, как индивид распределяет располагаемое богатство между работой и досугом. Кроме того, денежные доходы индивидов могут варьировать в течение жизненного цикла. Есть некоторые группы людей с низкими денежными доходами, о которых мы обычно не думаем в терминах бедности, например студенты, которые, вероятно, будут получать высокие заработки уже в скором будущем. Доходы могут временно снижаться, когда человек по каким-то причинам не работает, или, наоборот, повышаться, если возрастают доходы от самозанятости. В идеале лучше оценивать денежный доход каждого человека в течение всей его жизни вместо той «моментальной фотографии», которую фактически дает показатель месячного или годового дохода. В некоторых случаях показатель расходов может быть лучшим индикатором уровня жизни, поскольку расходы обычно имеют более сглаженный профиль по сравнению с флуктуациями дохода.

Итак, есть опасения, что отдельные показатели текущих доходов или расходов не позволяют улавливать сложную природу бедности. Бедность – не просто нехватка денег, и, фокусируя внимание лишь на доходах (или расходах), можно упустить из виду другие ее важные аспекты. В качестве альтернативы предлагается использовать индексы депривации, комбинирующие различные показатели бедности. Эти индексы призваны отразить многоплановый характер бедности, определяя набор благ, доступ к которым считается нормой в данном обществе. Относительная депривация (или лишение) означает невозможность доступа к таким благам из-за нехватки финансовых средств (известна также как вынужденная депривация). В основу многочисленных работ по построению индексов депривации легли идеи Таунсенда [Townsend, 1979]. Первый вариант индекса, предложенный им в 1960 г. для Великобритании, включал потребление пищи, наличие в домохозяйстве холодильника и ванной, проведение отпуска. Понятно, что наличие или отсутствие лишений зависит от денежного дохода человека (и значительная часть ранних работ Таунсенда посвящена именно связи дохода и депривации). Но люди могут сталкиваться с временным сокращением дохода, однако не испытывать лишений, если они в состоянии привлечь другие финансовые ресурсы. Отдельные индивиды с низкими доходами могут удовлетворять свои потребности в названных благах, используя поддержку семьи или благотворительность местного сообщества.

Индексы депривации являются абсолютной мерой бедности в том смысле, что одни и те же показатели могут использоваться из года в год; и в то же время они относительны, поскольку набор благ, который в них заложен, отражает представления общества (и этот набор меняется со временем). В настоящее время правительство Великобритании интегрирует индексы депривации в процесс измерения детской бедности. Целый ряд дополнительных вопросов был включен в стандартную анкету регулярного опроса населения с целью измерения бедности: о возможности всегда поддерживать тепло в доме и проводить необходимый ремонт; заменять или ремонтировать неисправные электроприборы и старую мебель; иметь две и более пар обуви; проводить праздники вне дома; иметь хобби и время для досуга; приглашать и угощать гостей; тратить деньги на себя; делать регулярные сбережения и страховать свое жилье.

МакКей [McKay, 2004] отмечает две возможные проблемы, возникающие при использовании индексов депривации. Во-первых, не так просто достичь согласия о том, какие именно блага включать в этот индекс. Во-вторых, отдельные демографические группы могут по-разному оценивать свои лишения в отношении конкретных благ – как добровольные или как вынужденные. Поэтому индексы депривации часто комбинируют со стандартными показателями бедности.

Значительный интерес представляют также показатели локальной бедности или депривации (бедности района). Дело в том, что бедность обычно концентрируется в относительно немногочисленных географических зонах, но такая концентрация имеет очень существенные последствия для всех, кто живет на этой территории (в главе 5 эти вопросы обсуждаются более подробно). Это обстоятельство подтолкнуло специалистов к разработке целого ряда индексов депривации в применении к отдельной территории, отражающих доходы, занятость, здоровье и инвалидность, образование, профессиональные навыки, барьеры доступа к жилищным услугам, условия окружающей среды и уровень преступности.

Отдаленно связана с идеей относительной депривации альтернативная концепция бедности, предложенная лауреатом Нобелевской премии по экономике Амаритией Сеном и основанная на понятии возможностей. Сен утверждает, что уровень жизни отдельного человека определяется его потенциальными возможностями достижения определенных форм существования и действий. В понятие возможностей входят самые базовые функции (такие как достаточное питание, одежда, жилье, отопление). Но сюда также включаются и некоторый уровень образования и здоровья, необходимый индивиду для реализации его возможностей, и политические свободы, и общение с другими людьми, и эмоциональное состояние. Концепция бедности в таком случае формулируется в терминах лишения этих возможностей. В сравнении с индексами депривации идеи Сена простираются дальше. Его концепция предполагает больше, чем просто удовлетворение материальных потребностей, она охватывает также и понятие свободы, в том смысле, что индивид должен быть свободен в достижении определенных результатов, и одновременно свободен от ограничений. Сен не обозначил в явном виде список потенциальных возможностей, хотя их предлагали другие авторы [Nussbaum, 1999]. Идея потенциальных возможностей положена в основу расчета индекса развития человеческого потенциала ООН[15], хотя он включает относительно небольшой набор показателей – доходы, образование и здравоохранение.

Измерение неравенства

Концепция неравенства существенно отличается от концепции бедности. Если понятие бедности предполагает определение некоторого жизненного стандарта, так что все люди, не достигающие его, считаются бедными, то понятие неравенства связано с тем, как распределены доходы в обществе между отдельными его членами и сколько ресурсов получает одна группа в сравнении с другой. Если бедность определять в абсолютных терминах, то возможна ситуация полного равенства и одновременно 100 %-й бедности (и точно так же возможно полное неравенство при полном отсутствии бедности). Если принять понятие относительной бедности, то в этом случае, поскольку бедность будет связана с жизненными стандартами, доминирующими в обществе, бедность и неравенство, вероятнее всего, также будут связаны. В обществе, характеризующемся высокой степенью неравенства, скорее всего найдется группа людей, чей жизненный уровень ниже приемлемого обществом стандарта бедности.

Один из возможных способов измерить степень неравенства в стране состоит в том, чтобы посмотреть, как сконцентрированы все ресурсы общества в руках относительного небольшого числа людей. На практике для этого рассчитывают, какой процент суммарных доходов населения попадает в руки 1 % самых богатых людей страны, 5 % и т. д. Такие данные для Великобритании приводятся в табл. 9.1.

Данные табл. 9.1 могут многое сказать о распределении богатства в Великобритании. Прежде всего оно распределено неравномерно.

Таблица 9.1. Распределение общественного богатства, Великобритания

Примечание. Богатство включает финансовые активы и недвижимость.

Источник: HM Revenue and Customs, Distribution of Personal Wealth (http://www. hmrc.gov.uk/stats/personal_wealth/menu.htm).

Один процент населения владеет непропорционально большой долей общественного богатства. Даже сегодня наименее обеспеченная половина населения имеет не более 10 % богатства общества в расчете на всех. Распределение окажется еще более неравномерным, если исключить из рассмотрения жилье, так как эта форма богатства распределена более равномерно. Во-вторых, степень неравенства сегодня ниже, чем раньше. Сравните 2004 г., когда самый богатый 1 % населения владел 21 % всего богатства общества, с 1911 г., когда в руках 1 % самых богатых было сконцентрировано 70 % общественного богатства. Однако, если сравнить 1986 г. с 2004-м, мы увидим, что в течение последних лет неравенство постепенно возрастало.

Другой способ измерить степень неравенства в обществе предполагает построение кривой Лоренца для распределения доходов. Она представлена на рис. 9.1, где на графике по вертикальной оси откладывается кумулятивный (накопленный) процент национального дохода, полученный разными процентными группами населения, начиная с самых бедных и до самых богатых, а по горизонтальной – доля населения в этих процентных группах. Иначе говоря, кривая Лоренца показывает, какую долю национального дохода получают самые бедные 20, 40, 60 % и т. д. населения. Если бы в обществе существовало полное равенство, т. е. 60 % населения получали 60 % национального дохода, а 80 % населения – 80 % дохода, тогда кривая Лоренца была бы прямой линией, совпадающей с диагональю на рис. 9.1. Следовательно, чем дальше кривая отодвинута от диагонали, тем дальше фактическое распределение от ситуации полного равенства и выше степень неравенства распределения дохода в обществе. Мы можем, таким образом, судить о степени неравенства по расположению кривой Лоренца на графике.

Более строгая мера неравенства, основанная на кривой Лоренца, – это коэффициент Джини. Он рассчитывается путем деления площади фигуры, заключенной между кривой Лоренца и диагональю, на площадь треугольника, формируемого диагональю и осями координат. На рис. 9.1 это область А, деленная на А + В. По мере того как кривая Лоренца отодвигается дальше от диагонали, область А становится больше в отношении А + В и коэффициент Джини приближается к единице, обозначающей максимальное неравенство. И наоборот, по мере приближения кривой Лоренца к диагонали область А становится меньше в отношении А + В и коэффициент Джини приближается к нулю, обозначающему абсолютное равенство.

Рис. 9.1. Кривая Лоренца и распределение доходов (Великобритания) Источник: [Atkinson, 1989].

Использование коэффициента Джини облегчает сопоставление. Мы можем сравнить коэффициент Джини для распределения богатства, который в 2004 г. был равен 0,67, с аналогичным показателем для распределения дохода, который в том же году составлял 0,35. Такое соотношение говорит, что богатство в обществе распределено гораздо менее равномерно, чем доходы. Можно также провести межвременные сопоставления. Коэффициент Джини для доходов возрос с 0,33 в 1997 г. до 0,35 в 2006-м. Таким образом, мы видим, что неравенство по доходам в Великобритании увеличивалось одновременно с сокращением уровня бедности.

Такие показатели, как коэффициент Джини, дают нам полезную обобщающую статистическую картину неравенства. Но важно понимать, что это именно обобщающий показатель. Фактически это попытка суммировать обширную информацию о доходном неравенстве и свести ее к одному-единственному числу. В ходе подобного процесса неизбежна потеря важных элементов информации. В то время как коэффициент Джини отражает общую картину распределения доходов, нас может особенно интересовать концентрация доходов в руках небольшой верхушки общества или доступность ресурсов для самых малообеспеченных граждан, например беднейших 20 %. Особое внимание к конкретным аспектам распределения диктуется ценностной ориентацией общества, и не существует объективного метода измерения степени неравенства.

Измерение мобильности по доходам

Показатели бедности и неравенства дают «моментальный снимок» жизненных стандартов людей в тот или иной момент. Однако есть подозрение, что этого недостаточно для полноты картины. Например, как мы уже видели, некоторые люди могут попадать в состояние бедности и выходить из него на отдельных жизненных этапах, более того, их состояние может меняться даже в течение одного года. Неравномерное распределение ресурсов может показаться не такой серьезной проблемой, если внутри доходного распределения происходит постоянное движение и каждый имеет шанс перейти на более высокую ступень.

Поэтому интересно оценить динамику доходов во времени и особенно измерить мобильность населения по доходам. Можно сделать это на уровне индивидуальных доходов, т. е. посмотреть, как меняются позиции отдельного индивида в распределении доходов общества от года к году. Можно проанализировать мобильность доходов от поколения к поколению, а именно оценить, до какой степени позиции детей в распределении доходов коррелированны с позициями их родителей. Эти показатели доходной мобильности занимают центральное место в концепции социальной справедливости, обсуждаемой далее.

Для того чтобы измерить мобильность по доходам, требуется гораздо более детальная информация, чем для моментальных оценок бедности и неравенства. Так, измерение мобильности индивидуальных доходов предполагает регулярный сбор информации о доходах одних и тех же людей в течение ряда лет. Оценки мобильности между поколениями требуют одновременно информации и о родителях, и об их детях. Обычно эмпирический анализ межпоколенческой мобильности строится на основе исследования возрастных когорт. Это означает, что прослеживается жизнь каждой возрастной когорты от рождения до взрослого состояния, а информация о родителях собирается в момент рождения детей.

Таблица 9.2. Мобильность по доходам между поколениями

Источник: данные NCDS [Dearden et al., 1997; Johnson, Reed, 1996].

Информацию о мобильности по доходам проще всего представить с помощью так называемой матрицы перехода. Межпоколенческая мобильность представлена в табл. 9.2 (тот же метод можно применить и в отношении индивидуальных доходов). Прежде всего распределение доходов как детей, так и родителей рассматривается в разрезе N доходных групп одинакового размера – в нашем случае это четыре доходные группы, или квартили. Матрица перехода соотносит позицию отца в доходном распределении с позицией его сына[16]. По горизонтали в таблице представлены доходные квартили, к которым относится сын, а по вертикали – квартили, к которым относится отец. Если читать таблицу по строчке, мы увидим, какой позиции достигли сыновья отцов, принадлежащих к одному отдельно взятому квартилю. Наоборот, если прочесть отдельный столбец, мы увидим, из каких квартилей «произошли» сыновья, принадлежащие сегодня к определенному квартилю. Поскольку квартили имеют одинаковый размер, сумма всех элементов таблицы как по строчкам, так и по столбцам равна единице. Верхняя часть таблицы (панель А) иллюстрирует ситуацию полного отсутствия мобильности. В этом случаи все сыновья отцов, принадлежавших к нижнему квартилю распределения, также оказываются в нижнем квартиле. Средняя часть таблицы (панель Б) показывает ровно обратный случай – полную мобильность. Здесь сыновья отцов, принадлежавших к нижнему квартилю, оказываются равномерно распределенными между всеми четырьмя доходными группами. Нижняя часть таблицы (панель В) представляет фактические данные о мобильности британских детей по доходу. Данные были получены в рамках национального опроса по проблемам развития детей (National Child Development Survey – NCDS) – исследования возрастной когорты родившихся в течение одной недели марта 1958 г. Информация о доходах собиралась в 1991 г., когда исследуемым исполнилось 33 года.

Эти данные однозначно указывают на некоторую степень мобильности. Среди сыновей отцов, происходивших из нижней доходной группы, лишь треть сами оказались в нижнем квартиле. Однако на верхушке распределения картина другая: более половины детей родителей из верхнего квартиля также оказываются в верхнем квартиле. Это предполагает определенную степень асимметрии в процессе мобильности: оказывается, легче подняться вверх со дна, чем спуститься с вершины. Понятно, что, как и в случае с измерениями неравенства, оценки мобильности по доходам требуют изначально определенных ценностных суждений, чтобы сказать, какой тип мобильности более или менее желателен обществу. Кроме того, нужно заранее решить, на сколько доходных групп делить общество в ходе подобного анализа. Использование укрупненной группировки, например квартилей, не позволит получить информацию о движениях внутри этих групп. Переход к более мелким группам (например, децилям) скорее всего выявит больше подвижек, однако часть из них может быть лишь видимой, а не реальной, так как для перемещения из одного дециля в другой достаточно лишь минимального изменения дохода.

Возможно, а иногда и желательно построить некоторую общую меру мобильности по доходам, которая облегчила бы межвременные и международные сопоставления. Информацию, представленную матрицей перехода, можно обобщить в виде единого показателя доли людей, которые остаются в той же доходной группе, где были их родители (в верхней части таблицы это 1,0; в средней части – 0,25; в нижней – 0,35). В качестве альтернативы, основываясь на непрерывных статистических рядах индивидуальных доходов, можно рассчитать коэффициенты корреляции между доходами родителей и детей. Однако, как и в случае с неравенством, обобщенные статистические показатели часто могут скрывать важную информацию.

Цели

В предыдущих главах мы говорили о целях государства в отношении эффективности и справедливости. В контексте обсуждаемых вопросов эффективность также имеет большое значение. В исторической ретроспективе борьба с бедностью мотивировалась в основном желанием получить здоровую рабочую силу (позитивные экстерналии) и боязнью социальных конфликтов (негативные экстерналии). Кроме того, как мы покажем в следующем разделе, провалы рынка с высокой вероятностью делают страхование от безработицы в рамках рыночной системы неэффективным. Все эти обстоятельства оправдывают государственное вмешательство даже в отсутствие проблем справедливости. Однако по большей части роль государства в отношении бедности и социального обеспечения состоит именно в том, чтобы добиться справедливого распределения, хотя здесь весьма вероятно возникновение разногласий о том, как же понимать справедливость.

Минимальные стандарты

Есть точка зрения, в соответствии с которой справедливость может быть обеспечена лишь за счет введения базового стандарта минимального дохода, ниже которого не должны опускаться доходы ни одного члена общества. Подобными убеждениями руководствовался лорд Беверидж, заложивший основы послевоенного «государства благосостояния» в Великобритании. Его целью было предоставить гражданам минимальный уровень социальной поддержки на случай безработицы, инвалидности, выхода на пенсию и потери кормильца. Поскольку минимальный необходимый уровень поддержки зависит от потребностей, была разработана специальная система помощи для семей с детьми. Однако подобный подход, основанный на минимальных стандартах, оказывается весьма ограниченным, так как предлагает чаще всего лишь временное решение проблемы сокращения доходов. Он, возможно, был хорош в первые послевоенные годы, когда практически каждый, кто хотел, мог найти относительно высокооплачиваемую работу. Однако для решения проблемы бедности XXI в., обусловленной отсутствием возможностей для низкоквалифицированных работников и распадом семей, этот подход не годится. Концепция социальной справедливости, которую мы обсуждаем далее, гораздо шире. Кроме того, само по себе обеспечение минимальных стандартов дохода нельзя считать единственной целью. Применение концепции минимальных стандартов означает, что общество не заботит, насколько богаты самые обеспеченные его члены и как в целом распределяется богатство, т. е. каков уровень неравенства. Мы уже видели, что минимальные стандарты, в принципе, трудно определить, не учитывая доминирующие в обществе представления об уровне жизни. Более того, есть причины, по которым общество обычно беспокоят и общий уровень неравенства, и положение наименее обеспеченных граждан.

Социальная справедливость

В самом общем виде социальная справедливость означает претворение в жизнь концепции равенства возможностей. Как показывает в своей книге Ле Гранд [Le Grand, 1999], проще всего привести ясный пример того, что такое социальная несправедливость. Предположим, есть два человека, чьи доходы существенно различаются. Мы знаем, что от природы они одинаково способны, однако один жил в бедном районе и ходил в плохую школу, не получил какой-либо квалификации и поэтому способен выполнять лишь низкоквалифицированную работу, в то время как второй вырос в богатом окружении, посещал престижную школу, получил профессию и сделал прекрасную карьеру.

Большинство людей расценят этот пример как очевидную несправедливость. Установив причины, по которым люди считают подобную ситуацию несправедливой, мы можем понять, что же означает справедливость. Во-первых, суждение о том, является ли та или иная ситуация справедливой, во многом зависит от того, как люди в нее попали. Если они оказались на низкооплачиваемой работе просто потому, что ленились хорошо учиться в школе, оценка их положения будет совсем иной. Важно условие, что люди оказались бедными в силу не подвластных им причин. Концепция минимальных стандартов, напротив, совершенно игнорирует причины, из-за которых человек стал бедным. Во-вторых, в нашем примере барьеры, препятствующие получению равного дохода, имели социальную, а не генетическую природу. Если два человека добились разных результатов по причине неодинаковых природных способностей (например, один из них – Дэвид Бекхэм), такую ситуацию мало кто решится назвать несправедливой (хотя многие хотели бы оказаться на месте Бекхэма). Таким образом, идея социальной справедливости простирается дальше простого обеспечения минимальных стандартов уровня жизни и предполагает, что все члены общества должны иметь шанс улучшить свое положение.

Вот почему оценка результатов государственной политики в достижении целей справедливости предполагает использование показателей мобильности по доходам, а не только индикаторов бедности. На практике это, однако, не так просто. Оценка межпоколенческой мобильности по доходам в долгосрочной перспективе требует по крайней мере нескольких десятилетий. Кроме того, даже если мы сможем аккуратно оценить мобильность по доходам, важно различать естественные и социальные барьеры мобильности. Человеческий капитал включает, помимо прочего, природные таланты и способности, которые часто передаются от родителей детям. Дети более способных родителей могут сделать успешную карьеру частично и потому, что унаследовали талант, а не только потому, что их более обеспеченные родители смогли дать им лучшее образование.

Равенство

Социальная справедливость означает равенство возможностей, но не результатов. Для многих сторонников социальной справедливости неравные результаты, полученные отдельными людьми, представляются справедливыми, если сам процесс их достижения был справедливым. Но есть и другая точка зрения, сторонники которой полагают, что справедливость распределения результатов достигается лишь в случае полного равенства. Другими словами, все члены общества должны иметь одинаковые доходы или, по крайней мере, доходы должны быть распределены относительно равномерно.

Если предположить, что все члены общества имеют одинаковые вкусы и предпочтения, полное равенство можно объяснить с позиций утилитаризма. В рамках концепции утилитаризма цель общества – максимизация суммы индивидуальных полезностей (или счастья) всех его членов. Предположим, что, как считают сторонники утилитаризма, можно сравнивать уровни полезности (или счастья) отдельных индивидов. Предположим далее, что снижение предельных выгод от дохода (обсуждавшееся в главе 4) означает, что дополнительный 1 ф. ст. дохода приносит меньше полезности богатому, чем бедному. Тогда, отняв деньги у богатого и отдав их бедному, мы увеличим сумму полезностей, и по мере того, как будем продолжать перераспределение от богатых к бедным, общественная полезность будет возрастать. Она достигнет максимального значения, когда все члены общества будут иметь одинаковые доходы.

Однако подобный рецепт уязвим для критики по многим причинам. Во-первых, возникнут неминуемые трудности в ходе сравнения уровней полезности (или счастья) отдельных людей. Во-вторых, даже если это удастся сделать, вовсе не очевидно, что дополнительный 1 ф. ст. дохода стоит меньше для богатого, чем для бедного: по мере роста доходов у людей часто формируются дорогие вкусы и привычки. В общем случае мы не можем утверждать, что вкусы и предпочтения людей идентичны. И в-третьих, облагая доходы богатых налогами и перераспределяя эти деньги бедным, мы можем столкнуться с тем, что и те, и другие станут работать меньше. В результате сократятся и совокупное производство, и совокупные доходы, а значит, суммарная полезность, которая может быть достигнута обществом.

Но если стремление к полному равенству доходов неразумно, стоит ли, в принципе, беспокоиться о равенстве как таковом? Прежде всего в обществе, для которого характерно высокое неравенство доходов, нельзя достичь равенства возможностей. Те, кто находится в лучшем финансовом положении, используют его, чтобы обеспечить своих детей. Богатые, как правило, обладают политической властью и способны использовать ее в своих целях. Если государство не в состоянии обеспечить равенство возможностей с помощью политики образования и занятости, тогда оно вынуждено решать проблему равенства доходов более прямолинейными методами. Есть точка зрения, что стремление к равенству доходов оправдывается как этическими, так и практическими соображениями [Giddens, 1999]: этическими в том смысле, что все мы часть одного сообщества и поэтому не должны слишком различаться по уровню жизни; практическими, поскольку последствиями высокого неравенства часто становятся низкий уровень доверия в обществе и преступность.

Рыночная система и бедность

Крайне маловероятно, что рыночная система сможет обеспечить такое распределение ресурсов в обществе, соответствующее какой-либо из названных выше целей. Как минимум, в обществе всегда останутся люди, чьи доходы не соответствуют минимальным стандартам, в том числе те, кому работать не позволяет здоровье. Теоретически частные рынки способны обеспечить страхование на случай болезни и безработицы. Однако есть ряд причин, в силу которых рынки медицинского страхования и страхования занятости не могут функционировать эффективно, так что возникает необходимость государственного вмешательства. В прошлом сторонники правых взглядов утверждали, что поскольку силы рынка обезличены в отличие от намеренных действий, то и результат рыночного распределения ресурсов нельзя назвать ни справедливым, ни несправедливым – он просто такой, какой есть. Но внимательный анализ рыночного механизма выявляет некоторые проблемы его функционирования и отдельные примеры того, как сам рынок может работать несправедливо. Эти проблемы и примеры обсуждаются дальше.

Провалы страховых рынков

Частное страхование на случай инвалидности, безработицы и достижения пожилого возраста было широко распространено в большинстве стран Европы и в США вплоть до 1930-х годов. Затем предоставление помощи гражданам, оказавшимся в подобных жизненных ситуациях, стало рассматриваться в качестве одной из первоочередных задач государства. Есть несколько причин, по которым частные рынки могут оказаться не в состоянии предоставить страховые полисы всем, кто хотел бы их купить, или предлагают недостаточное страховое покрытие.

Социальные риски

Как уже говорилось в главе 4, бывают такие риски, которые затрагивают всех членов застрахованной совокупности одновременно и от которых частные компании не в состоянии застраховать. Они известны как социальные риски. Один из них – инфляция, другой – рост безработицы, вызванный падением агрегированного спроса в экономике. Частный страховой рынок не в состоянии распределить эти риски, поскольку с ними сталкиваются одновременно все застрахованные. Государство со своей стороны может повысить налоги для другой части населения или финансировать расходы за счет роста государственного долга, заимствуя у будущих поколений.

Неблагоприятный отбор

Проблема неблагоприятного отбора уже обсуждалась ранее в контексте образования, здравоохранения и жилья. Она также возникает на рынках частного страхования, например страхования от безработицы. Страховым компаниям трудно определить, кто из потенциальных страхователей в будущем вероятнее всего окажется без работы, а для кого такой риск маловероятен. Страховщики предлагают полисы всем желающим по одной и той же цене, но эта цена будет более привлекательной для индивидов, у кого велик риск. В результате среди застрахованных будет расти доля «невыгодных» клиентов и компания вынуждена будет поднимать цену полиса, чтобы обеспечить выплаты. Поэтому для многих людей, для кого риск безработицы относительно мал, предложение страховщика окажется невыгодным, и они откажутся покупать страховой полис.

Моральный риск

Проблема морального риска возникает, когда, застраховавшись от наступления какого-то события, люди меняют свое поведение (см. главы 2 и 4 о здравоохранении и пенсиях). Например, оказавшись безработными, они менее активно ищут новую работу, поскольку были застрахованы и теперь получают компенсацию. Результат морального риска для страховщика – растущие объемы выплат, что в свою очередь заставляет его повышать цены полисов и делает страхование менее привлекательным для потенциальных клиентов. Однако нужно отметить, что, хотя наличие морального риска оправдывает государственное вмешательство на страховых рынках, социальное (государственное) страхование также не свободно от этой проблемы.

Рыночные механизмы и распределение ресурсов

Как происходит распределение ресурсов в рамках рыночной системы? Упрощая, можно сказать, что люди получают доходы от принадлежащего им богатства, продавая его на рынке. Например, имея в собственности землю или оборудование, можно использовать их с прибылью. Но для большинства людей это фактически означает, что они продают свой человеческий капитал и получают доход от занятости. Рыночные доходы зависят, следовательно, от изначального распределения (аллокации) ресурсов и от цены, которую люди могут получить, продавая их на рынке. Люди, обладающие большим запасом ресурсов или особенно ценными ресурсами, получат и более высокий доход; те, у кого ресурсов меньше или они менее ценные, окажутся в худшем положении.

Рыночные доходы отражают, таким образом, изначальное распределение ресурсов. К ним относятся природные таланты и способности, но значительную долю составляет унаследованное богатство. В свою очередь часть унаследованного богатства может определяться неравномерным распределением природных талантов в прошлом, однако оно может включать и ресурсы, полученные когда-то путем насилия или других нечестных действий. Когда мы задаемся вопросом, насколько справедливо работает рынок, ответ во многом зависит от того, считаем ли мы, что изначальное распределение ресурсов было справедливым и (или) правильным и что доходы каждого последующего поколения должны определяться доходами предыдущего.

Государство может влиять на изначальное распределение человеческого капитала в обществе, обеспечивая гражданам услуги образования и медицинской помощи. Должно ли оно предоставлять всем членам общества равные объемы услуг или же помогать в первую очередь тем, кто находится в наихудшем положении, – вопрос дискуссионный. Но можно сказать наверняка, что государство не должно предоставлять лучшие услуги тем, кто и без того является достаточно обеспеченным (например, более качественное школьное образование в богатых пригородах).

Распределение рыночных доходов также зависит от сложившейся структуры цен. Теоретически все люди свободны продавать свой финансовый, физический и человеческий капитал по максимальной цене, которую предложит покупатель, что позволяет каждому получить лучшую цену. В общем случае эти цены будут отражать продуктивность соответствующего ресурса, так же как и условия спроса и предложения. Активы, предложение которых ограничено и спрос на которые высок, получат на рынке самую высокую цену. Следовательно, рыночные цены и доходы будут отражать действие обезличенных законов спроса и предложения. Однако возможны случаи, когда рыночные цены устанавливаются несправедливо. Вот несколько примеров.

• Некоторые профессиональные сообщества могут ограничивать предложение труда в своей сфере деятельности искусственно (и тем самым увеличивать его цену). Например, есть мнение, что процесс обучения врачей растянут на больший срок, чем это действительно необходимо.

• Отдельные люди, обладающие рыночной властью, могут тем самым влиять на цену своих собственных услуг. Так, внимание, прикованное к сверхдоходам топ-менеджеров корпораций, вызвано не только тем, что их доходы в сотни раз (и несправедливо) выше, чем у рядовых сотрудников, но и тем, что они используют свои позиции в собственных интересах.

• С другой стороны, есть люди, вовсе не обладающие никакой рыночной властью и эксплуатируемые работодателем, который платит им заработную плату ниже того, что они на самом деле стоят. Это относится к низкоквалифицированным работникам и особенно к женщинам, для которых возможности занятости ограничены из-за необходимости ухода за детьми. В частности, по этой причине был введен национальный минимум заработной платы (см. ниже в этой главе).

• Возможны случаи дискриминации на основании пола, возраста, расы или инвалидности, в результате чего установленная на рынке цена труда (заработная плата) не отражает продуктивности работников.

Во всех названных случаях рынок сам по себе не устанавливает справедливых цен (а значит, не обеспечивает справедливое распределение доходов), тем самым оправдывая государственное вмешательство в той или иной форме.

Политика государства

На практике государства используют различные инструменты для того, чтобы повлиять на распределение ресурсов в обществе: прямую поддержку доходов, регулирование, налоги и субсидии. Мы рассмотрим по очереди все эти способы, фокусируя внимание на степени их эффективности в достижении обозначенных ранее целей.

Поддержка доходов

Государство предоставляет гарантии определенного дохода во многих ситуациях, которые грозят человеку нищетой (инвалидность, безработица, пожилой возраст). Как мы уже видели, частные рынки могут оказаться недостаточно эффективными, чтобы обеспечить страхование подобных рисков. Со времен Бевериджа британское правительство обеспечивает социальное страхование своих граждан.

Выплаты безработным, инвалидам и пенсионерам известны как категориальные пособия (categorical benefits), поскольку все, кто попадают в определенную категорию, имеют право на их получение независимо от уровня доходов. И хотя принадлежность к такой категории часто коррелирует с низким доходом, в принципе, даже миллионеры имеют право на пособие. Категориальные пособия действительно вносят свой вклад в обеспечение минимальных стандартов уровня жизни и сокращение неравенства, однако они не нацелены непосредственно на решение этих проблем.

Более того, право на получение категориальных пособий обычно связано с предшествующей занятостью. Некоторые люди, находящиеся сегодня в состоянии бедности, не будут удовлетворять установленным критериям и не получат право на помощь. Поэтому только посредством категориальных пособий нельзя обеспечить минимальные стандарты жизни для всех членов общества, и точно так же нельзя существенно сократить неравенство. Не стоит и объяснять, что подобная система пособий имеет мало общего с достижением социальной справедливости. Категориальные пособия задуманы как определенная форма замещения дохода. Они могут помочь некоторым людям не опуститься до уровня полной нищеты, однако вряд ли существенно улучшат их положение.

Поэтому был предложен другой, более радикальный подход – социальное обеспечение в форме финансовых активов (asset-based welfare). Сторонники его утверждают, что государство должно обеспечивать граждан финансовыми активами, а не просто предоставлять замещение дохода. Дело в том, что финансовые активы могут выполнять разные роли в обеспечении уровня жизни населения. Во-первых, как мы уже видели в главе 4, посвященной пенсиям, люди делают сбережения, чтобы финансировать свои расходы по окончании трудовой карьеры (или в те периоды, когда доходы ниже, например во время безработицы). Финансовые активы, таким образом, играют важную роль в сглаживании потребления во времени. Государство уже делает это с помощью системы социального страхования, так что социальное обеспечение в форме финансовых активов не внесет здесь ничего нового по сравнению с существующей системой пособий.

Финансовые активы играют и другую роль – позволяют людям финансировать потребление в те периоды, когда необходимость в расходах особенно высока (например, необходим серьезный ремонт дома). В подобных случаях роль государства в предоставлении помощи действительно весьма ограничена. Многие люди с низкими доходами не могут взять кредит в банке, а потому вынуждены брать взаймы у неофициальных ростовщиков под грабительские проценты. Такой ситуации можно избежать, если предоставить им некоторый объем финансовых активов.

Активы также играют важную роль как фонды для инвестиций в образование или переобучение, или создание нового бизнеса. Наличие определенных финансовых активов может дать людям такие возможности, которые не в состоянии предоставить социальное страхование. Именно эта идея легла в основу создания Детского трастового фонда, который выделяет каждому ребенку в Великобритании 250 ф. ст. при рождении с возможностью израсходовать эти деньги лишь по достижении 18 лет. Будет ли этого достаточно, чтобы изменить возможности людей, или же они просто потратят полученные деньги на потребительские товары – покажет время, однако здесь важно подчеркнуть, что для достижения социальной справедливости одной лишь системы социального страхования недостаточно.

Регулирование

Государство также влияет на распределение доходов путем ценового регулирования. Очевидным примером подобного подхода выступает национальный минимум заработной платы, введенный в Соединенном Королевстве в 1999 г.

Многие экономисты долго возражали против введения минимальной заработной платы, доказывая, что результатом будет безработица среди тех групп работников, которых это коснется. Если сложившаяся на рынке заработная плата отражает продуктивность работников, то принуждение работодателей платить зарплату выше этого уровня приведет к сокращению спроса, так как им будет невыгодно платить людям больше, чем они производят. Однако, как мы уже видели, бывают работники, для которых возможности занятости ограничены и которые поэтому получают зарплату ниже своего уровня продуктивности. В таком случае не очевидно, что введение минимальной зарплаты сократит занятость. И действительно, исследования показывают, что в Великобритании снижения занятости не произошло (см. [Dickens et al., 1999; Stewart, 2004]).

Конечно, введение минимума заработной платы будет иметь неизбежные перераспределительные последствия. Если в результате не возникнет безработицы, то издержки будут нести акционеры предприятий в форме сокращения прибыли или потребители производимой продукции в форме повышенных цен. Выгоду, разумеется, получат работники, которые в противном случае имели бы более низкую зарплату. Введение национального минимума заработной платы в Соединенном Королевстве по оценкам единовременно увеличило заработную плату более чем одного миллиона низкооплачиваемых работников примерно на 15 %. Некоторые из этих людей проживали в бедных домохозяйствах, но многие низкооплачиваемые работники живут в достаточно обеспеченных семьях, например женщины, чей заработок не играет существенной роли, поскольку их мужья зарабатывают на порядок больше. Минимальную зарплату нельзя назвать эффективной мерой в борьбе с бедностью и неравенством еще и потому, что многие бедные в принципе не работают.

А что можно сказать по поводу социальной справедливости? В основе введения минимума заработной платы лежала вера в то, что это даст людям возможность получать справедливую оплату труда, поскольку в условиях свободного рынка многие низкооплачиваемые работники фактически получают меньше, чем предполагает их уровень продуктивности. Кроме того, повышение зарплаты в этом сегменте рынка не только увеличит вознаграждение работающих, но и сделает работу более привлекательной для тех, кто не трудился раньше, и может стать стимулом для выхода на рынок труда дополнительных работников. Это, без сомнения, важный аргумент, так как в последние годы в условиях все возрастающей глобализации экономики постоянно увеличивается разрыв в зарплатах низко- и высококвалифицированных работников. Поэтому введение минимальной заработной платы может косвенным образом оказать позитивное влияние на занятость (и, следовательно, содействовать росту уровня жизни людей), хотя доказательств этому пока немного.

Быстрый рост оплаты труда топ-менеджеров (в сравнении с ростом средней заработной платы) объясняет стремление правительств регулировать зарплату не только в «нижнем» сегменте рынка труда. Потолок заработной платы (wage caps) устанавливается в некоторых видах спорта, например для баскетбола и американского футбола в США, для регби в Великобритании. Основанием для такой меры служит необходимость сохранения конкуренции в спортивной лиге, где в противном случае будут доминировать самые богатые клубы. В случае с топ-менеджерами корпораций регулированию подлежит процесс определения заработной платы, но не сам ее уровень.

Налоги и субсидии

Последний, но никак не менее важный инструмент, позволяющий государству воздействовать на распределение ресурсов в обществе, – налоги и субсидии. Налоговая система в Великобритании прогрессивная, что означает, что богатые домохозяйства платят подоходный налог по более высокой ставке, чем бедные. Кроме того, параллельно с категориальными пособиями, обсуждавшимися выше, действует ряд пособий с проверкой нуждаемости (means-tested benefits), нацеленных именно на помощь бедным семьям и включающих поддержку доходов, жилищные субсидии, льготы по уплате местных налогов и дополнительное пенсионное обеспечение. Начиная с 1970-х годов доля пособий, предполагающих проверку нуждаемости, постоянно растет по сравнению с долей категориальных пособий.

Поскольку пособия с проверкой нуждаемости нацелены непосредственно на помощь лицам с низкими доходами, они предположительно должны быть более эффективны в борьбе с бедностью, чем категориальные. Однако и эти пособия нельзя назвать совершенным инструментом, поскольку на практике они не охватывают всех бедных. Один из пяти потенциальных получателей, имеющих право на пособие, не обращается в службы социальной помощи. Причины могут быть разные: отсутствие информации, нежелание чувствовать себя просителем (стигматизация), сложность административных процедур, недостаточный размер пособий или, вероятнее всего, сочетание всех этих причин.

Система налогов и субсидий значительно сокращает неравенство. Это легко продемонстрировать, сравнивая коэффициенты Джини, рассчитанные для первичных доходов (до уплаты налогов и получения пособий) и доходов после выплаты налогов и получения пособий. В первом случае коэффициент равен 0,5, а во втором – 0,35.

Система пособий обычно гораздо менее эффективна в терминах достижения социальной справедливости. Как и в случае с категориальными пособиями, пособия с проверкой нуждаемости призваны поддержать доходы в краткосрочной перспективе, но не предполагают долгосрочного решения проблем, из-за которых люди оказываются – и остаются – бедными. Более того, сами пособия с проверкой нуждаемости рассматриваются некоторыми специалистами как часть проблемы бедности. И в США, и в Великобритании, по их мнению, предоставление пособий создает «культуру зависимости». Эту точку зрения яснее всего выражает в своей работе Мюррей [Murray, 1984], который утверждает, что предоставление пособий может на самом деле быть причиной бедности. Такая причинно-следственная связь может объясняться по-разному. Во-первых, действует культурный механизм: когда люди начинают получать пособие, для них (а также для их друзей и соседей) становится вполне приемлемой жизнь за счет государства и нет необходимости искать работу. Во-вторых, действует экономический механизм: получение пособий с проверкой нуждаемости создает сильнейшие стимулы к тому, чтобы не начинать работать и не зарабатывать больше, поскольку по мере сокращения пособий положение их получателей либо не улучшается, либо улучшается незначительно. Во многих развитых странах механизм пособий устроен таким образом, что с ростом самостоятельного заработка на 1 ф. ст. пособие сокращается ровно на 1 ф. ст. Вдобавок к этому с выходом на работу и ростом дохода люди могут потерять право на получение натуральных пособий, таких как бесплатные стоматологические услуги или субсидируемое жилье, и, наоборот, столкнуться с дополнительными затратами, например на детский сад или услуги няни. Такая ситуация, в которой люди не могут улучшить свое материальное положение из-за антистимулов, созданных системой пособий, известна как ловушка бедности.

Очень важно осознать тот факт, что нежелание получателей пособий больше работать определяется серьезными экономическими причинами. Во-первых, это радикально меняет тон дискуссий. Термин «культура зависимости» изображает бедных как безответственных и ленивых иждивенцев, тогда как на самом деле они всего лишь действуют как рациональные экономические агенты. Во-вторых, это заставляет искать решение проблемы в изменении самой системы пособий, чтобы создать у людей экономические стимулы к труду.

Рис. 9.2. Налоговая льгота для работающих

Недавние попытки реформирования «государства благосостояния» в США и Великобритании были сфокусированы на том, чтобы люди получали больший доход от работы: вводились специальные программы льгот для работающих – льготы по налогу на заработанный доход (earned income tax credit – EITC) в США и льготы по налогу для работающих семей (working families tax credit – WFTC) в Великобритании. И в том, и в другом случае речь идет фактически о пособиях с проверкой нуждаемости, но с обязательным условием, что люди работают. На рис. 9.2 иллюстрируется механизм работы программы WFTC. Люди имеют право на получение максимальной налоговой льготы (или, что то же самое, пособия), если они соответствуют установленному критерию, т. е. работают. В Великобритании такой критерий означает, что человек должен трудиться, как минимум, 16 ч в неделю. Однако начиная с некоторого порогового значения суммарного заработка (обозначенного на рис. 9.2 как Т) размер налоговой льготы постепенно снижается с ростом дохода до тех пор, пока индивид не потеряет право на льготу. В рамках программы WFTC темп сокращения задан на уровне 60 %. Другими словами, с каждым дополнительным 1 ф. ст. заработка человек теряет 60 пенсов налоговой льготы. Кроме того, право получения льготы есть только у семей с несовершеннолетними детьми. Это требование отражает, с одной стороны, дополнительные нужды таких домохозяйств, а с другой – наличие барьеров входа на рынок труда из-за необходимости оплачивать помощь по уходу за ребенком.

Программа WFTC оказала существенное влияние на занятость одиноких родителей. Большинство исследований оценивает рост занятости в этой группе домохозяйств на уровне 10 %, т. е. 60–85 тыс. одиноких родителей в результате начали трудиться (см. [Brewer, Brown, 2006]). И это неудивительно. Для одиноких родителей возможность получения пособия с условием работы влияет на занятость однозначно позитивно. Те из них, кто не трудится в настоящий момент, получает стимул выйти на работу, так как это условие получения пособия. Те, кто уже работает, получат значительную прибавку к доходу и, возможно, решат трудиться меньше, сохранив при этом прежний уровень дохода (с учетом сокращения рабочего времени и дополнительного пособия). Если их заработки таковы, что приводят на наклонный участок кривой налоговой льготы (см. рис. 9.2), тогда они сталкиваются с высокой эффективной предельной ставкой налога, равной 60 %, и, вероятно, не захотят работать больше. Однако они не станут прекращать работу вовсе, поскольку это лишит их права на получение пособия. Значит, занятость в этой группе одиноких родителей не сократится.

Сравните ситуацию одиноких родителей с полными семьями, где женщина чаще всего не является кормильцем. Если ее муж работает, она получает выгоду от налоговой льготы, которая полагается мужу, но при этом сама вовсе не обязательно должна работать. Увеличение дохода мужа вряд ли стимулирует жену к поиску работы, если она в данный момент не работает. Если же они оба работают, одновременный эффект увеличения дохода и возросшей эффективной предельной налоговой ставки могут привести к тому, что они сократят часы работы и, возможно, кто-то из них решит вовсе покинуть рынок труда. Большинство исследований, посвященных влиянию реформы на занятость замужних женщин, показывает либо слабый отрицательный эффект пособий на занятость, либо отсутствие значимого эффекта. Итак, хотя пособия с условием работы задумывались, чтобы повысить привлекательность труда, результат нельзя оценить однозначно. Тот факт, что для получения права на пособие достаточно занятости лишь одного члена семьи, может, наоборот, сократить занятость членов домохозяйства, чьи заработки намного ниже. Приведенный пример показывает, как сложно построить систему поддержки доходов малообеспеченных домохозяйств и в то же время стимулировать занятость.

Резюме

• Показатели бедности, неравенства и мобильности по доходам – это разные способы описать сложившееся распределение ресурсов в обществе, что обычно важно для политиков. Чтобы предложить обобщенные показатели, необходимо сначала определить единицу измерения, временной горизонт и т. п.

• Государство обычно вмешивается в процесс распределения ресурсов в обществе, исходя из соображений справедливости. Справедливость в понимании разных людей может означать достижение минимальных стандартов, более равномерное распределение доходов или равенство возможностей, часто называемое социальной справедливостью.

• Соображения эффективности также важны. Частные рынки чаще всего не в состоянии обеспечить страхование таких рисков, как инфляция и безработица, а также агрегированных рисков, тем самым оправдывая государственное вмешательство. Рыночное распределение ресурсов также может оказаться несправедливым, например создавая возможности для эксплуатации низкоквалифицированных работников.

• Традиционно государства старались перераспределять ресурсы в обществе с помощью налогов и субсидий, предоставляя категориальные пособия и пособия с проверкой нуждаемости. Одна из проблем, связанная с этими пособиями, в том, что они создают «культуру зависимости» и поэтому малоэффективны в достижении социальной справедливости. В последние годы правительство Великобритании стало использовать налоговые льготы для работающих, чтобы стимулировать занятость, и предложило использовать в качестве социального обеспечения финансовые активы.

Литература для дополнительного чтения

Книги Барра [Barr, 2004b] и Стиглица [Stiglitz, 2000] в наибольшей степени соответствуют материалу этой главы.

Более детально вопросы бедности и неравенства обсуждаются у Гудмана [Goodman et al., 1997] и Аткинсона [Atkinson 1983, 1989]. Проблемы мобильности по доходам представлены у Дирдена [Dearden et al., 1997] и Джонсона и Рида [Johnson, Reed, 1996]. Дискуссии по вопросам относительной депривации можно найти у МакКея [McKay, 2004] и Виллитса [Willitts, 2006].

Есть полезный веб-сайт, финансируемый Фондом Джозефа Раунтри, где представлена статистика бедности и социальной исключенности в Великобритании: http://www. poverty.org.uk/. Институт фискальных исследований (www.ifs.org.uk) также регулярно публикует свежие данные о бедности и неравенстве в Великобритании (см., например, [Brewer et al., 2007]).

Отдельные главы в книге Уокера [Walker, 1999] отражают интересную точку зрения на современное государство благосостояния. В работах Ле Гранда [Le Grand, 2006, ch. 6] и Келли и Лиссора [Kelly, Lissauer, 2000] обсуждается социальное обеспечение в форме финансовых активов.

Есть множество исследований, анализирующих последствия введения национального минимума заработной платы, например Диккенс и др. [Dickens et al., 1999] и Стюарт [Stewart, 2004]. По вопросу налоговых льгот для работающих можно посмотреть работы: Бланделл [Blundell, 2000], Хоц и Шольц [Hotz, Scholz, 2002], Брюер и Браун [Brewer, Browne, 2006].

Вопросы для обсуждения

1. «Если в обществе существует мобильность по доходам, тогда неравенство не имеет значения». Вы согласны с таким утверждением?

2. Как определяется количественно цель сокращения детской бедности?

3. Правильно ли определять бедность в терминах наличия/отсутствия мобильного телефона?

4. «По сравнению с 1997 г. относительная бедность сократилась, а неравенство выросло». Как такое возможно?

5. Введение национального минимума заработной платы не привело к сокращению занятости. Значит ли это, что он был установлен на слишком низком уровне?

6. Следует ли вводить ограничения на максимальный размер заработков топ-менеджеров?

7. «Вместо того чтобы предоставлять людям социальное обеспечение в форме финансовых активов, государство могло бы более эффективно достигать своих целей, субсидируя высшее образование и предлагая кредиты на создание нового бизнеса». Согласны ли вы с таким утверждением?

Глава 10

Рынок и государство

В главе 1 мы обсуждали те цели, к которым может стремиться государство, распределяя ограниченные ресурсы общества. В последующем изложении мы видели, как можно использовать рыночный механизм и государственное вмешательство в отдельных проблемных областях, и обсуждали, в какой мере их использование позволяет достичь поставленных целей. В ходе анализа мы постоянно сталкивались с одними и теми же непростыми вопросами. Многие трудности в распределении ресурсов связаны между собой, более того, часто они оказываются проявлением единой концептуальной проблемы. В завершающей главе книги мы постараемся подчеркнуть эти связи и сделать на основании всей предыдущей дискуссии некоторые общие выводы относительно различных экономических систем. А именно, здесь мы обобщаем материал предыдущих глав по вопросам эффективности и справедливости рыночного механизма и государства в распределении ограниченных ресурсов общества. Начнем с обсуждения того, насколько рыночный механизм способствует достижению эффективности и справедливости, а также других целей общества, таких как развитие свободы и социальной ответственности. Далее рассмотрим возможности достижения тех же целей путем непосредственного государственного вмешательства, а также смешанных механизмов, в частности квазирынков.

Рынок и эффективность

В главе 1 мы видели, что при определенных условиях рыночное размещение ресурсов обеспечивает общественно-эффективный уровень выпуска товаров. Напомним аргументацию этого утверждения. При выполнении условий, которые кратко обсуждаются далее, кривая рыночного спроса оказывается идентичной кривой предельных общественных выгод (msb). Аналогично при выполнении схожих условий рыночное предложение отражает общественные издержки, т. е. кривая рыночного предложения идентична кривой предельных общественных издержек (msc). Общественно-эффективный уровень производства достигается в точке равенства предельных общественных выгод и предельных общественных издержек, т. е. в точке пересечения кривых msb и msc. При рыночном размещении ресурсов объем товаров или услуг, который будет производиться, определяется равенством спроса и предложения, или точкой пересечения кривых спроса и предложения. Так как эти кривые идентичны соответственно кривым msb и msc, то и точки пересечения также будут совпадать. Следовательно, объем производства, заданный рынком, будет одновременно общественно-эффективным.

Спрос

Но какие же условия должны выполняться для достижения такого результата? Теперь мы можем определить их точнее, чем в главе 1. Сначала рассмотрим кривые msb и рыночного спроса. Их идентичность требует выполнения следующих условий:

а) отдельные индивиды как потребители хорошо информированы, могут оценивать качество приобретаемых благ и действовать на основании этих оценок;

б) индивиды рациональны и могут лучше других оценить свои потребности;

в) предельные частные выгоды потребления равны предельным общественным выгодам.

Если выполняются первые два условия, тогда спрос индивида на некоторое благо будет в точности отражать его частные выгоды, получаемые от этого блага. Если третье условие также выполняется, то сумма индивидуальных объемов спроса на это благо (рыночный спрос) будет равняться предельной общественной выгоде.

Однако, как мы уже видели, для многих благ, обсуждавшихся в этой книге, названные условия не выполняются. Например, для рынков медицинской помощи, образования, жилья, пенсионного страхования характерно несовершенство информации. Потенциальные пациенты слабо разбираются в современных методах лечения; у родителей может быть недостаточно информации, чтобы выбрать подходящую школу для ребенка; покупатель часто не может оценить строительные дефекты дома, прежде чем в нем поселится; людям бывает трудно найти и осмыслить информацию, необходимую для правильного пенсионного решения. Недостаток нужной информации означает, что потребители не в состоянии точно оценить свои выгоды. А если это так, то их спрос на рассматриваемое благо не будет отражать выгоды, которые они фактически получают от потребления, и условие a) не будет выполняться.

Нужно заметить, что несовершенство информации вовсе не обязательно означает провал рынка. Возможно появление специальных рыночных институтов, которые будут предоставлять необходимую информацию: например, эту роль выполняют независимые оценщики на рынке жилья или финансовые советники в случае пенсий. Однако чтобы подобные институты работали, потребители должны понимать, что им не хватает информации, и быть готовы в случае необходимости за нее платить. Но сам факт недостатка информации означает, что потребителям трудно оценить ее качество, а это значит, что и рынки информации в свою очередь могут оказаться неэффективными.

Даже если потребитель достаточно осведомлен о качествах приобретаемого блага, утверждение о том, что он лучше других знает свои потребности (условие б)), также достаточно спорно. В некоторых случаях потребители могут вести себя нерационально. Очевидным примером служат люди с психическими заболеваниями. Однако психологические эксперименты в рамках нового направления экономической науки, известного как поведенческая экономика, продемонстрировали, что даже абсолютно психически здоровые люди могут вести себя нерационально. Так, например, в главе 4 мы видели, что автоматическая запись в число участников корпоративной пенсионной программы (когда люди могли принять решение не участвовать) резко увеличила охват работающих по сравнению с вариантом «осмысленной регистрации» (когда люди сами принимали решение участвовать), хотя выбор, по сути, был одинаковым в обоих случаях. Инерция в этом случае, очевидно, победила простую рациональность.

Есть мнение, что люди, в принципе, находятся под таким давлением экономических и социальных условий, что не могут принимать рациональных решений в отношении собственного потребления: например, реклама и другие способы давления производителей заставляют их «выбрасывать» деньги на сигареты и спиртное вместо того, чтобы тратить их на полезную пищу или жилье.

Сторонники другой точки зрения считают такой взгляд неприемлемо патерналистским. Они ставят под вопрос само понятие рациональности и утверждают: индивид имеет право на то, чтобы его желания уважали, неважно, что лежит в их основе, являются они «рациональными» или «нерациональными». В рамках такого подхода единственным судьей выступает сам потребитель – он лучше всех знает, что для него хорошо, а что плохо.

Разница между этими двумя взглядами частично лежит в области философии и касается природы прав человека, а частично объясняется эмпирическими наблюдениями масштабов индивидуальной нерациональности. Однако общая точка зрения такова: если имеет место неинформированность потребителей, они не могут правильно оценивать свои потребности; и даже в условиях совершенной информации возможны случаи, когда индивидуальный спрос отдельных потребителей не отражает точно их интересы.

Условие в) – равенство предельных частных выгод предельным общественным выгодам – тоже скорее всего не будет выполняться в отношении многих благ, обсуждавшихся ранее в этой книге, поскольку оно требует отсутствия внешних выгод, т. е. индивидуальное потребление блага должно приносить выгоду только самому потребителю. Но мы уже видели, что медицинская помощь, образование, жилье и полицейское патрулирование городов всегда дают внешние выгоды. Например, существование инфекционных заболеваний означает, что предельные общественные выгоды вакцинации выше, чем предельные частные выгоды. Образование приносит выгоды не только тем, кто его получает, но и будущим коллегам и всему обществу в целом. Ремонт дома выгоден не только его жильцам, но и тем, кто живет рядом. Если отдельный домовладелец оплачивает охрану своего дома, он оказывает услугу соседям. Подводя итог, можно утверждать, что ни в одной из этих областей рыночная аллокация ресурсов не сможет обеспечить общественно-эффективный уровень выпуска.

Предложение

Теперь посмотрим на сторону предложения. Следующие условия должны выполняться, чтобы рыночное предложение в точности отражало общественные издержки, или кривая рыночного предложения совпадала с кривой msc:

г) производители обладают полной информацией;

д) предельные частные издержки равны предельным общественным издержкам;

е) не существует монополии или барьеров конкуренции на соответствующих рынках.

Если условие г) не выполняется, решения индивидуальных производителей могут не отражать их предельных издержек и тогда предельные частные издержки не будут совпадать с предельными общественными издержками (условие д)). Если не выполняется условие е), производители смогут манипулировать ценами на свою продукцию.

Обратимся снова к тем примерам, которые рассматривались в этой книге, чтобы понять, почему отдельные условия могут не выполняться. Помехой выполнению условия г) могут стать проблемы морального риска и неблагоприятного отбора, характерные для рынков страхования. Мы уже рассматривали их ранее в главе 2 в отношении здравоохранения, в главе 4 – на примере пенсий и в главе 9 – применительно к страхованию занятости. Страховщики не всегда точно знают, как будут вести себя застрахованные (проблема морального риска) или к какой группе риска их отнести (неблагоприятный отбор). Как следствие, цены страховых полисов часто оказываются выше, чем того требует социальная эффективность. Производство многих благ связано с внешними издержками, за счет чего возникает разрыв между частными и социальными предельными издержками и нарушается условие д). Мы видели в главе 5, как домовладельцы, плохо содержащие свои здания, создают издержки для владельцев и жильцов соседних домов, в главе 6 было показано, как частные автомобили создают пробки на дорогах, – вот примеры того, как издержки перекладываются на «третьих лиц». Многие виды промышленного производства, включая добычу полезных ископаемых, загрязняют природную среду. На самом деле проблема изменения климата (см. главу 8) может рассматриваться как показательный пример провала рынка, вызванного внешними издержками.

Что касается условия е) (совершенной конкуренции), то мы уже видели, что элементы монополии имеют место во многих сферах, которые рассматривались в этой книге, включая школы, больницы и рынки труда профессионалов (например, врачей). Являются ли такие монополии неизбежным элементом рыночной аллокации ресурсов или это нарушение естественного процесса – вопрос дискуссионный. С одной стороны, некоторые монополии возникают «под крылом» государства, например лицензии на определенный вид профессиональной деятельности. С другой стороны, сама практика государственного лицензирования обычно является ответом на определенные рыночные несовершенства, прежде всего недостаток информации. Поэтому, например, большинство стран ограничивает медицинскую практику, разрешая ее только дипломированным врачам, тем самым наделяя их определенной рыночной властью; но это делается, чтобы защитить потенциальных пациентов от шарлатанов, спекулирующих на медицинской безграмотности населения.

Более того, в определенных условиях рыночные силы сами по себе приводят к возникновению монополии. Речь идет о ситуациях, когда существуют значительные фиксированные издержки или, точнее, возникает экономия на масштабе, так что чем больше фирма, тем ниже будут средние издержки выпуска продукции. В таких условиях крупные производители будут вытеснять более мелких из бизнеса до тех пор, пока на рынке не останется единственная фирма-монополия. Экономия на масштабе достаточно редко проявляется в тех предметных областях, которые мы обсуждали в этой книге, но есть некоторые примеры: больницы часто сталкиваются со значительными фиксированными издержками. Если эта проблема принимает значительные масштабы, изначально конкурентные рынки постепенно перерождаются и возникает монополия.

Итак, в тех сферах, что рассматривались в этой книге, маловероятно выполнение всех условий – от a) до е). Следовательно, рыночный механизм не будет эффективным. Поможет ли он достичь других целей общества, прежде всего справедливости?

Рынок и справедливость

В отсутствие универсального определения справедливости непросто решить, может ли такой способ аллокации ресурсов, как рыночный механизм, способствовать ее достижению. Рассмотрим две основные интерпретации понятия справедливости, ранее уже обсуждавшиеся в этой книге и отражающие различные философские взгляды на проблему. Первая из них ставит во главу угла достижение равенства. Примерами могут быть: одинаковая медицинская помощь при равных потребностях как цель здравоохранения; образовательная политика, направленная на создание равных возможностей; политика сокращения неравенства доходов. Другая интерпретация справедливости концентрирует внимание на достижении определенных минимальных стандартов в каждой области. В рамках такого подхода целями могут быть наличие достойного жилья у каждой семьи и рост доходов малоимущих до определенной черты бедности.

Независимо от интерпретации маловероятно, однако, что рыночный механизм позволит обеспечить справедливость. В рыночной системе доходы отдельных людей, а значит, и их возможности покупать потребительские товары определяются ресурсами, которыми они располагают, и ценами, по которым они могут продавать эти ресурсы. Поскольку изначальное распределение ресурсов в обществе неравномерно и на многих рынках ресурсов есть существенные барьеры конкуренции (особенно на рынках труда), было бы удивительно, если рыночный механизм смог обеспечить в итоге равномерное (или близкое к равномерному) распределение доходов. Нет также повода полагать, что в рамках рыночной системы будут достигнуты минимальные стандарты; всегда есть группы населения, обладающие недостаточными ресурсами, и, следовательно, их уровень потребления окажется ниже разумного минимума.

Рынок и другие цели общества

Мы концентрировали внимание в основном на эффективности и справедливости как главных целях общества, однако видели, что и другие цели могут оказаться важными. Их, по крайней мере, две: содействие правам и свободам граждан и воспитание чувства социальной ответственности. Как действует рынок в достижении этих целей?

Часто утверждается, что конкурентные рынки содействуют свободе, а точнее – свободе выбора. Многочисленные мелкие производители, соперничая за покупателей, готовы удовлетворить любые их интересы и потребности. Свободу выбора можно распространить и на области, где она в данный момент отсутствует, внедряя элементы рыночного механизма. Например, в рамках ваучерной схемы родители могут свободно выбирать образование для своего ребенка, в отличие от предлагавшегося ранее принудительного варианта государственных школ.

Однако, как мы видели в главе 6, действие рыночных сил должно быть ограничено, например, в отношении «охотников за преступниками», на том основании, что их действия могут значительно ущемлять гражданские свободы. Кроме того, мы уже видели, что многие рынки в той или иной степени монополизированы. Монополии не только снижают экономическую эффективность, о чем говорилось выше, но и ограничивают свободу выбора. Если в городе есть только одна больница и нет смысла открывать вторую в силу экономии на масштабе, то у потенциального пациента фактически нет выбора; если для определенных профессий существуют барьеры входа, то выбор покупателя рабочей силы оказывается ограниченным. Следовательно, хотя в целом и существует высокая вероятность того, что рыночный механизм обеспечит свободу, нельзя однозначно гарантировать этого в любой ситуации.

Многие люди убеждены, что рыночная система не в состоянии справиться с достижением другой упомянутой цели – воспитанием альтруизма или социальной ответственности. Сторонники такой точки зрения утверждают, что рынок воспитывает в людях эгоистические качества – жадность и пренебрежение к окружающим, несовместимые с понятием общественной солидарности. С другой стороны, можно возразить, что рынок – это система взаимовыгодных трансакций, а значит, он способствует удовлетворению всех заинтересованных сторон и тем самым обеспечивает общественное благополучие. В поддержку такой точки зрения можно вспомнить, как приятно пройтись по уличному рынку и как привлекательны маленькие «рыночные» города, где обычно с удовольствием селятся люди и очень силен дух местного сообщества.

Кроме того, можно утверждать, что рыночная система способствует воспитанию в людях уважения к окружающим. Не так давно группа антропологов исследовала рыночную ориентацию представителей туземных племен Латинской Америки и Восточной Африки. Они обнаружили, что чем менее рыночно-ориентировано общество, тем менее вероятно, что участники психологических экспериментов проявляют такое качество, как щедрость. В целом антропологи утверждают, что люди, имеющие опыт рыночных взаимодействий, менее склонны к эксплуатации и строят свои отношения с окружающими на справедливой основе [Henrich et al., 2001].

Подводя итоги, можно сказать, что рыночная аллокация ресурсов в отсутствие государственного вмешательства вряд ли позволит полностью обеспечить достижение целей эффективности и справедливости, также как и других целей общества. Однако это вовсе не означает, что государство обязательно должно вмешиваться во всех случаях, поскольку такое вмешательство может только ухудшить ситуацию – снизить эффективность или усугубить неравенство по сравнению с теми результатами, которые достигнуты рынком. Следовательно, необходимо проанализировать возможные формы государственного вмешательства и оценить, насколько они позволяют достичь целей общества.

Политика государства

В предыдущих главах мы различали три формы государственного вмешательства: прямое обеспечение благами (товарами, услугами, денежными пособиями), политика налогов и субсидий и регулирование. Прямое обеспечение предполагает, что государство само владеет и управляет институтами, которые производят и предоставляют гражданам определенные товары и услуги, и нанимает для этого работников. Примерами могут служить государственные больницы и школы, дорожная система, государственное жилье и полицейская служба.

Использование государственных субсидий широко распространено в тех областях экономики, которые мы изучали. И медицинская помощь, и образование, и дороги могут предоставляться потребителям бесплатно, но возможно и платное использование по субсидируемым ценам. Значительная доля жилья также субсидируется – либо посредством прямых субсидий для жильцов, либо с помощью налоговых льгот для владельцев собственных домов и квартир. Налогообложение может использоваться как инструмент контроля экстерналий в случаях загрязнений окружающей среды или перегруженности дорог, например в виде «зеленых» налогов, обсуждавшихся в главе 8, или платы за пользование перегруженными дорогами, обсуждавшейся в главе 7. Налогообложение одновременно с программами социального обеспечения используется также для перераспределения денежных доходов в обществе, как мы видели в главе 9. Однако, поскольку большинство аргументов за и против налогов как инструмента социальной политики аналогично аргументам в отношении государственных субсидий, мы в дальнейшем будем концентрировать внимание на субсидиях.

Государственное регулирование может принимать разные формы. Одна из них – регулирование объемов, когда государство определяет, сколько товаров или услуг произвести. Примером может служить контроль уровня выбросов промышленных предприятий или транспорта, для чего государство устанавливает разрешенный максимум (мы обсуждали это в главе 8); еще пример – схема контролируемого въезда автомобилей в Афины (описанная в главе 7). Другая форма регулирования касается качества производимого товара или услуги: например, это упоминавшиеся в главе 2 квалификационные требования, которые нужно выполнить, чтобы получить право на медицинскую практику. Третья форма – регулирование цен, примером которого может быть контролируемая арендная плата в частных домах (обсуждавшаяся в главе 5) и минимальная заработная плата, с помощью которой контролируется «цена» труда (обсуждавшаяся в главе 9).

Как должно быть ясно из приведенных примеров, хотя все формы государственного регулирования могут дополнять одна другую, в принципе это не обязательно. Вполне возможно представить себе систему государственного обеспечения без субсидий, или систему, основанную на субсидировании без прямого обеспечения и регулирования, или регулирование без субсидий и т. п. Более того, одна форма регулирования может замещать другую. На самом деле большинство дискуссий по вопросам политики в тех областях, которые мы рассматривали, сосредоточено сегодня именно на возможностях такого замещения. Например, в образовании и здравоохранении в настоящее время идут реформы, направленные на замещение действующих систем государственного обеспечения услугами и субсидирования определенными формами квазирынков. В квази-рыночной системе государство по-прежнему продолжает субсидировать услуги, однако перестает само их предоставлять. Вместо этого оно тем или иным способом финансирует независимых поставщиков, чтобы обеспечить производство тех же услуг. Для обеспечения эффективного расходования средств государство расширяет область своего регулирования, а именно начинает контролировать деятельность частных производителей, получивших государственные средства. Таким образом, квазирынки – это комбинированная система государственных субсидий и регулирования, которая делает менее важной (или вовсе упраздняет) роль государства как производителя услуг.

Государство и эффективность

Каковы возможные последствия тех или иных форм государственного вмешательства с точки зрения эффективности? Аргументы в каждом случае будут свои, поэтому важно рассмотреть названные формы по отдельности.

Прямое обеспечение товарами и услугами

Есть много причин полагать, что уровень государственного обеспечения населения товарами или услугами будет отклоняться от социально-эффективного уровня их производства. Во-первых, государственные поставщики – монополисты, и на самом деле их монопольный статус гарантирован государством. Следовательно, рынок, на котором они действуют, нельзя назвать конкурентным, вход на него для других производителей либо затруднен, либо вовсе невозможен. Тот факт, что поставщики-монополисты принадлежат государству, означает, что им не грозит банкротство, управляющим не нужно отчитываться перед акционерами, нет угрозы поглощения конкурентами. Следовательно, у государственных производителей отсутствуют стимулы к повышению эффективности.

Можно сказать, что подобные рассуждения игнорируют различия между теми, кто работает в государственном секторе и трудится в частных компаниях. Речь идет об индивидуальной мотивации. Есть точка зрения, что работники в государственном секторе трудятся не ради прибыли или собственного интереса, но стремятся оказывать качественные услуги людям, которым призваны помогать, что существует своего рода этика государственной службы. Если использовать метафору одного из авторов этой книги, государственные служащие – скорее «рыцари» (вдохновенные альтруисты), чем «мошенники» (эгоисты, преследующие собственные интересы). То есть врачи, работающие в государственной больнице, заботятся не о доходах собственного учреждения и не о своих заработках, а о здоровье пациентов; учителя государственных школ беспокоятся о благополучии своих учеников, а не о выгодах для школы.

Если такая точка зрения верна, то прямое обеспечение государственными услугами имеет преимущества в достижении социальной эффективности. Как мы уже видели, в большинстве случаев потребители не имеют достаточной информации о качестве и необходимых объемах социальных услуг, которые получают. Пациенты, как правило, не обладают специальными медицинскими знаниями, чтобы оценить, правильное ли лечение им назначено, достаточна ли (или избыточна) оказанная помощь, и (возможно, в меньшей степени) родители и ученики также испытывают сложности в оценке качества получаемого образования. Подобная асимметрия информации дает возможность поставщикам услуг, которые озабочены только собственными интересами, – «мошенникам» – эксплуатировать неосведомленность потребителей, предоставляя услуги в объемах, отличных от социально-эффективного уровня. Например, доктора, которым платят в зависимости от числа проведенных операций, могут оперировать чаще, чем это действительно необходимо, и наоборот, если они получают фиксированную заработную плату, то могут предпочесть отдых работе и оперировать реже, чем это требуется.

Переходя от примера к обобщениям, нужно отметить, что профессионалы часто работают сами на себя, так что их доходы напрямую зависят от объема оказываемых услуг. И понятно, что в таком случае им выгодно увеличить свои заработки и поднять собственный статус, рекомендуя потенциальным потребителям больше услуг, чем им на самом деле необходимо. С другой стороны, если они трудятся в государственных организациях как наемные работники и их заработки не привязаны непосредственно к объему оказываемых услуг, возникает противоположная проблема – стремление снизить нагрузку, предоставляя тем самым меньше услуг, чем требуется.

Проблема мотивации занятых в государственном секторе касается не только профессионалов, но и менеджеров и бюрократов. Например, бюрократы-«мошенники» могут стремиться максимизировать свой бюджет. Это значит, они заинтересованы в увеличении собственных доходов и повышении своего статуса за счет роста числа подчиненных и, следовательно, общего бюджета организации или подразделения. Подобные стремления не имеют ничего общего с оказанием общественных услуг.

В отличие от «мошенников», государственные служащие, которых мы называем «рыцарями», в первую очередь озабочены благополучием потребителей, а значит, и качеством оказываемых услуг. Следовательно, они не станут жертвовать качеством своей работы ради собственных доходов. Например, доктора-«рыцари» будут оказывать пациенту ровно такую помощь, которую считают необходимой, независимо от того, как эта помощь оплачивается. Однако и здесь возникает проблема, поскольку у врачей нет стимулов думать о цене медицинской помощи, которую они предоставляют. Поэтому они могут оказывать такие услуги, которые действительно приносят выгоду пациенту, но эта выгода с общественной точки зрения меньше издержек. Другими словами, у «рыцарей» отсутствует мотивация к предоставлению услуг на общественно-эффективном уровне.

Итак, отсутствие конкуренции, фактическое или потенциальное, и значит, опасности поглощения, а также наличие «рыцарской» мотивации у работников государственного сектора подавляют стимулы к сокращению издержек, в то же время другой тип мотивации – мотивация «мошенника» – может привести к снижению качества услуг в сравнении с затратами. Следовательно, предельные издержки предоставления услуг государством в общем случае будут выше, чем предельные общественные издержки производства.

Вместе с тем государственные поставщики не обязательно должны быть монополистами. Например, квазирыночные механизмы в британской образовательной системе привели к тому, что государственные школы вынуждены конкурировать за учеников. Точно так же реформы национальной службы здравоохранения вызвали конкуренцию между государственными и частными больницами.

Последствия подобной конкуренции для эффективности работы государственных поставщиков во многом зависят от того, с кем именно им приходится конкурировать. Если все конкуренты государства – частные организации, максимизирующие прибыль, то государственный поставщик в отсутствие субсидий разорится, если не станет сокращать издержки. С другой стороны, если конкуренты – организации некоммерческого сектора, например волонтерские организации, государственному поставщику достаточно лишь поддерживать такой же уровень эффективности, чтобы остаться на рынке. В этом случае предельные издержки предоставления услуг (со стороны всех вовлеченных в производство организаций) могут оказаться выше, чем предельные социальные издержки.

Таким образом, возможны два случая, когда предоставление товаров и услуг государством оказывается неэффективным (издержки не минимизируются): или государственный поставщик выступает монополистом, или он конкурирует с поставщиками, которые также не стремятся максимизировать прибыль. Если производимый продукт продается по такой цене, чтобы покрыть издержки (т. е. в отсутствие государственных субсидий), тогда превышение фактических затрат над предельными социальными издержками приводит к установлению цены, слишком высокой для достижения социальной эффективности. Как следствие, спрос сократится, и объем выпуска и потребления рассматриваемого продукта окажется ниже общественно-эффективного.

Однако производимые государством товары и услуги чаще всего не продаются потребителям по таким ценам, чтобы компенсировать затраты, а предоставляются либо бесплатно, либо по ценам ниже себестоимости. Другими словами, государственное обеспечение населения товарами или услугами часто сопровождается государственными субсидиями. Каковы их последствия с точки зрения эффективности?

Налоги и субсидии

Если некоторый товар или услуга предоставляются гражданину государством, субсидирующим производство за счет налогообложения, тогда издержки потребления этого блага (в отсутствие связанных с потреблением затрат времени или транспортных расходов) фактически состоят из дополнительного налога, который вынужден платить потребитель. Поскольку такое приращение налога скорее всего составляет незначительную величину, спрос на подобные блага окажется больше, чем общественно-эффективный уровень спроса. Если кривая msb совпадает с рыночной кривой спроса и приращение налога, необходимое для потребления дополнительной единицы блага, воспринимается потребителем как незначимое, объем спроса установится в точке пересечения кривой msb и горизонтальной оси координат.

Обобщая, можно утверждать, что если некоторый товар продается по цене ниже, чем издержки его производства, в экономике всегда будет существовать избыточный спрос (по сравнению с уровнем спроса, который складывается, когда цена равна издержкам). Сталкиваясь с избыточным спросом, государство вынуждено выбирать один из двух альтернативных вариантов поведения. Первый предполагает, что оно удовлетворяет сложившийся спрос в полном объеме, обеспечивая тем самым более высокий уровень производства и потребления по сравнению с социально-эффективным. Второй вариант, напротив, заключается в том, чтобы предоставить населению именно такой объем блага, который является общественно-эффективным (в предположении что государство может оценить эту величину, что мы обсудим ниже). В таком случае возникает проблема рационирования потребления, решение которой требует использования специальных инструментов, например очередей, или предварительной записи, или делегирования полномочий по распределению благ чиновникам, менеджерам и профессионалам – врачам, учителям.

Очереди и система предварительной записи сами по себе представляют проблему, поскольку люди часто попадают в начало просто в силу счастливого стечения обстоятельств или же потому, что у них много свободного времени или есть полезные связи. В таком случае нет никаких гарантий, что именно эти люди нуждаются в распределяемом благе более других. Проблема делегирования решений чиновникам или профессионалам в том, что, как мы уже видели ранее, они могут преследовать свои собственные цели, не совпадающие с целями потребителей и (или) государства. Иначе говоря, они могут оказаться «мошенниками», а вовсе не «рыцарями».

Еще более значительные сложности возникают из-за того, что государство в рамках политики налогообложения и субсидирования отказывается от использования рыночных цен как средства аллокации ресурсов – возникает проблема информации. Как мы видели в главе 1, движение рыночных цен дает информацию производителям. Если предпочтения потребителей меняются таким образом, что спрос на товар растет, его цена поднимается, и этот сигнал доходит до производителей; они видят, что производство товара становится более выгодным и, максимизируя прибыль, увеличивают предложение, чтобы удовлетворить растущий спрос. Если же рост предложения окажется чрезмерным, производители снова получат рыночную информацию в форме снижения цен.

Здесь нужно оговориться, что иногда цены несут ложную информацию. Как мы видели в главе 8, из-за отсутствия специфицированных прав собственности цены многих естественных ресурсов, включая воздух и воду, равны нулю. Нулевые цены дают потребителям и производителям неверную информацию о том, что предложение этих ресурсов безгранично, т. е. в них нет недостатка. В результате этого возникает сверхпотребление по сравнению с социально-эффективным уровнем использования природных ресурсов. В подобных случаях государство может использовать политику налогов и субсидий, чтобы искусственно создать цены там, где их не было, и таким образом содействовать эффективности: налог на загрязнение окружающей среды, обсуждавшийся в главе 8, – очевидный тому пример.

Однако, если не рассматривать подобные случаи, эффектом налоговой политики и государственных субсидий обычно оказывается несоответствие спроса и предложения, и роль цены как информационного сигнала снижается либо вовсе пропадает. В отсутствие рыночных сигналов, которые вызывает движение цен, государству очень трудно обеспечить эффективный уровень производства товара. Дело в том, что без ценового механизма возможности оценки социальных выгод потребления определенного блага и соотнесения их с общественными издержками весьма ограничены.

Эта проблема стоит особенно остро в отношении оценки социальных выгод. В распоряжении государства есть для этого два механизма – процедуры голосования и, как и раньше, делегирование решений чиновникам или профессионалам. Есть причины полагать, что процедуры голосования могут дать лучшую оценку реальных общественных выгод производства определенного блага по сравнению с рыночными сигналами, такими как изменение цены. Во-первых, механизм голосования дает возможность выразить свое мнение каждому, кого так или иначе затрагивает производство или потребление данного блага. Следовательно, если существуют внешние выгоды или издержки, связанные с производством или потреблением этого блага, то по крайней мере теоретически они будут приняты во внимание в ходе политического процесса. Во-вторых, голосование дает всем равные права, в том смысле, что каждый человек имеет только один голос; следовательно, процедура голосования более демократична по сравнению с рыночным механизмом, в котором спрос формируется прежде всего за счет наиболее обеспеченных потребителей.

Но все эти преимущества процедур голосования могут быть нивелированы их многочисленными недостатками. Прежде всего при определенных условиях можно показать, что принятие решения большинством голосов придает больший вес предпочтениям одних групп населения по сравнению с другими. В частности, такой подход поощряет «медианного избирателя». Предположим, например, что проводится голосование по вопросу о том, в каких масштабах следует субсидировать производство некоторого товара. Одни избиратели предпочтут большую субсидию, другие выберут маленькую, третьи проголосуют против субсидии как таковой. Если всех избирателей выстроить в ряд по степени их предпочтений, найдется один-единственный, который окажется «медианным», т. е. половина электората будет голосовать за субсидию большего размера, чем предпочитает «медианный избиратель», а другая половина предпочтет субсидию меньшего размера. Если в стране есть всего две политические партии, то та из них, которая предложит субсидию в точности такую, которую предпочитает «медианный избиратель», победит на выборах; ведь если предложить любой другой размер субсидии, то по определению собрать большинство голосов невозможно. Следовательно, обе партии будут конкурировать за голос «медианного избирателя», чьим предпочтениям, таким образом, придается непропорционально большой вес.

Второй недостаток правила простого большинства вытекает из самого факта наличия только одного голоса у каждого избирателя. Это значит, что невозможно учесть интенсивность предпочтений отдельного человека, т. е. понять, насколько сильно он предпочитает данное благо другим. Если бы у избирателя было несколько голосов, он мог бы проранжировать предлагаемые ему альтернативы, отдавая больше или меньше голосов за каждую из них. Имея лишь один голос, он фактически может голосовать либо за, либо против. Существуют и более сложные системы голосования, которые позволяют придавать определенный вес отдельным предпочтениям, однако они, как правило, оказываются слишком громоздкими и непонятными для электората.

Третья проблема заключается в том, что выборы или референдумы дороги с точки зрения их организации и проведения. Как следствие, на практике люди нечасто голосуют по вопросу субсидирования производства какого-либо отдельного товара или услуги; наоборот, они голосуют редко и сразу за пакет мер, предлагаемых той или иной политической партией. Такая практика не позволяет осуществлять «тонкую настройку» решений об аллокации ресурсов.

Четвертая проблема голосования вызвана тем, что люди редко бывают полностью информированы обо всех издержках и выгодах предлагаемых им альтернатив. Экономисты расходятся во мнениях о том, что избиратели представляют себе лучше – выгоды или издержки. Одни отмечают активность групп влияния, которые лоббируют определенные направления государственных расходов, в результате чего избиратели переоценивают выгоды этих расходов и недооценивают издержки. Если это так, они будут голосовать за более высокий уровень расходов по сравнению с общественно-эффективным. Другие подчеркивают тот факт, что выгоды от государственных расходов часто распыляются, тогда как издержки в форме увеличения налогов вполне очевидны. Следовательно, люди скорее будут голосовать за слишком низкий уровень государственных расходов. И в том, и в другом случае маловероятно, что избиратели выберут ровно тот уровень расходов, который является социально-эффективным.

И наконец есть еще один источник потенциальной неэффективности государственных субсидий. Речь идет о снижении стимулов к труду и сбережениям в ответ на рост налогов, необходимых для финансирования государственных расходов. Оценка реальных потерь экономики в каждом конкретном случае требует специальных эмпирических исследований.

Регулирование

Если следовать теории, государство, будучи полностью информированным и опираясь на необходимый штат правильно мотивированных служащих, может обеспечить эффективную аллокацию товара или услуги, регулируя производство (количество и качество). Иначе говоря, если государство знает точное положение кривых msb и msc и, следовательно, точку их пересечения, оно может заставить организацию-производителя обеспечить необходимый уровень выпуска и установить соответствующую цену. Однако на практике государство сталкивается с проблемами двоякого рода. Во-первых, очень трудно получить всю необходимую информацию. Мы уже видели, какие трудности возникают при оценке социальных издержек в отсутствие совершенно функционирующих рынков. Помимо этого государству понадобится информация об издержках производителей, которую последним, очевидно, невыгодно раскрывать.

Вторая и связанная с первой проблема получила название «захват регулятора». Регуляторы производства товаров или услуг по роду своей работы должны часто встречаться с представителями производителей. При этом между ними неизбежно складываются определенные личные взаимоотношения, и регуляторы могут поддерживать интересы тех производителей, которым симпатизируют. В результате сложившийся уровень регулирования может больше соответствовать интересам производителей, чем общества в целом (т. е. отличаться от социально-эффективного уровня).

И сложности с получением всей необходимой информации, и возможность «захвата регулятора» создают в свою очередь для государства сложности в регулировании объема и цены, а также качества выпускаемого товара. Отсутствие полной информации означает, что результатом регулирования объемов выпуска может оказаться как недопроизводство, так и перепроизводство товара. Недостаток информации и «захват регулятора» приводят к тому, что регулирование качества фактически превращается в защиту регулируемых сегментов рынка от конкуренции, создавая тем самым зону неэффективности. И наконец оба упомянутых явления могут привести к установлению цены либо на слишком низком уровне (создавая тем самым избыточный спрос и необходимость рационирования), либо на слишком высоком уровне (вызывая перепроизводство и избыточное предложение).

Последствия государственного регулирования в отношении эффективности могут проявиться не сразу, а с течением времени. Слишком жесткое регулирование подавляет стимулы к изобретениям и инновациям. Оно может препятствовать выходу на рынок новых поставщиков товара или услуги или даже заставить уже действующих поставщиков покинуть регулируемый рынок (как в случае с частными домовладельцами и контролируемой рентой). В частности, регулирование цен лишает их важной информационной роли, как уже отмечалось выше.

Коротко говоря, все формы государственного вмешательства могут быть источником неэффективности – неэффективности, которая может оказаться меньше, или сопоставимой, или даже больше, чем неэффективность рыночной системы, корректировать которую призваны государственные интервенции.

Государство и справедливость

Что можно сказать о способности государства достигать других общественных целей, в частности справедливости? Как и раньше, имеет смысл обсуждать этот вопрос по отдельности применительно к разным формам государственного вмешательства: прямому обеспечению товарами и услугами, политике налогов и субсидий и регулированию. Очевидно, нет никаких особых оснований полагать, что прямое обеспечение населения товарами или услугами со стороны государства будет справедливым или несправедливым само по себе (если оно не сопровождается субсидированием или регулированием), когда вопрос касается собственно распределения этих благ. Однако могут возникать последствия для распределения доходов. Например, замена частной монополии поставщика товаров монополией государства может обеспечить более равномерное распределение доходов в обществе, поскольку: а) госпоставщик менее склонен эксплуатировать свою монопольную позицию и б) прибыль государственных компаний в итоге достается налогоплательщикам, а не акционерам частной компании (которые, как правило, обычно богаче).

Государственные субсидии могут содействовать справедливости, если они определены в терминах минимальных стандартов. Поскольку субсидируемые товары и услуги становятся дешевле, бедные семьи могут покупать их в большем объеме, так что обеспечивается по крайней мере минимальный уровень потребления. Здесь полезно, однако, различать эффекты универсальных субсидий и субсидий, основанных на проверке доходов. В главе 9 обсуждались некоторые причины того, почему проверка доходов может сократить охват бедного населения денежными пособиями; в их числе – сложность административных процедур и возможная стигматизация. Те же проблемы возникают с проверкой доходов и в других сферах социальной политики, например при попытках установить оплату медицинской помощи в зависимости от доходов пациента.

Другая проблема пособий, основанных на проверке доходов, как уже отмечалось в главе 9, в том, что они влияют на предельную налоговую ставку, с которой сталкивается индивид и, следовательно, на его стимулы к труду. Получатели такого рода пособий могут потерять право на их получение, если станут богаче, а значит, им нет смысла пытаться больше работать и зарабатывать. С учетом всех отмеченных сложностей, можно предположить, что универсальные субсидии будут предпочтительнее. Однако и такие субсидии неидеальны. Они стимулируют спрос на товар или услугу со стороны как бедных, так и богатых. Следовательно, хотя такие субсидии позволяют обеспечить потребление на уровне минимальных стандартов всеми членами общества, они вряд ли помогут достичь большего равенства в потреблении. На самом деле в некоторых случаях универсальные субсидии могут даже ухудшить ситуацию. Как уже отмечалось, субсидии создают избыточный спрос, вызывая тем самым необходимость использовать неценовые инструменты рационирования. Эти инструменты в свою очередь могут в определенных случаях улучшать положение тех, кто в этом менее всего нуждается.

И наконец государственное регулирование. Меры ценового регулирования, такие как обязательная минимальная заработная плата или контролируемая арендная плата, часто внедряются именно с целью обеспечить социальную справедливость. Однако и здесь могут возникать нежелательные последствия. Например, введение обязательного минимума заработной платы может сократить занятость и сделать более затруднительным поиск новой работы, результатом также может стать рост издержек производства и цен, который затронет всех потребителей. Контроль арендной платы может сократить предложение на рынке арендуемого жилья и тем самым неблагоприятно отразиться на семьях, которые не могут себе позволить купить дом или квартиру. Меры государственного регулирования, нацеленные на обеспечение качества товаров и услуг, также могут иметь нежелательные последствия с точки зрения справедливости. Например, установленные государственными агентствами квалификационные требования для профессионалов могут ограничить вход на рынок определенных профессий и тем самым увеличить заработки и доходы тех, кто уже находится на этих рынках. Точно так же контроль качества продуктов может использоваться для ограничения конкуренции на рынках этих продуктов, что увеличит прибыль действующих поставщиков.

Разумеется, все перечисленные последствия регулирования являются возможными, но не обязательными. Если регуляторы полностью информированы и беспристрастны, некоторых нежелательных эффектов можно избежать. Но, как мы уже отмечали, обсуждая последствия государственного регулирования в отношении эффективности, несовершенство информации – один из рыночных провалов, которые собственно и оправдывают государственное вмешательство.

Государство и другие цели общества

Если говорить о достижении иных целей общества, помимо эффективности и справедливости, то, наверное, наиболее острую критику государственного вмешательства вызывает связанное с ним подавление индивидуальных свобод. С другой стороны, аргументом в пользу такого вмешательства может служить развитие общественной солидарности. Обсуждение подобных проблем уводит нас далеко за границы этой книги и на самом деле выходит за рамки традиционного экономического анализа. Тем не менее несколько кратких комментариев будут полезны.

Трудно отрицать, что общества, где государственные интервенции были наиболее масштабными, – бывшие коммунистические экономики Восточной Европы характеризовались одновременно и наиболее жестоким политическим режимом. С другой стороны, известны примеры сосуществования тирании и капитализма (в нацистской Германии), а также значительных масштабов государственного вмешательства и широких гражданских свобод (в Швеции). Таким образом, связь государственного вмешательства и разрушения гражданских свобод далеко не автоматическая.

Государство – конституционное олицетворение общества, а потому можно ожидать, что государственное вмешательство будет содействовать развитию общественной солидарности. Если, например, с помощью государственного обеспечения и субсидий удастся добиться того, что все граждане смогут пользоваться определенными услугами (образования или здравоохранения), это будет содействовать формированию общности взглядов и гражданских позиций. Однако и здесь нельзя забывать про опыт Восточной Европы, где единственным солидарным ответом на масштабные государственные интервенции стало объединение граждан против государства.

Квазирынки

Квазирынок – механизм аллокации ресурсов, который предполагает перераспределение покупательной способности между индивидами с помощью налогов и субсидий, но опирается на конкуренцию независимых поставщиков товаров и услуг (как государственных, так и частных). Примерами могут служить ваучерная система финансирования образования и реформы здравоохранения в Англии и Уэльсе, где независимые больницы и другие поставщики услуг медицинской помощи конкурируют за покупателей.

В сущности, квазирынки – это попытка соединить преимущества рыночной системы, в частности стимулы, которые она создает для повышения эффективности и реакции на нужды потребителей, с преимуществами государственной политики налогов и субсидий, которая призвана обеспечить справедливость. Так, например, в случае с образовательными ваучерами родители выходят на квазирынок не со своими собственными средствами, как это бывает на обычных рынках, а с ваучером, финансируемым государством. Стоимость ваучера устанавливается в соответствии с принципами справедливости. Родители решают, какую школу выбрать, т. е. где «потратить» свой ваучер. А значит, у школ появляются стимулы удовлетворять желания и потребности учеников и родителей, а также эффективно расходовать свои ресурсы.

Квазирынки не свободны от некоторых проблем, характерных для нормальных рынков. Прежде всего это несовершенство информации, и чтобы преодолеть эту проблему, могут предприниматься специальные меры (например, введение института советников, помогающих родителям выбирать школу для ребенка). Однако квазирынки дают интересную возможность организовать предоставление услуг таким образом, чтобы избежать многих трудностей, характерных как для свободного рынка, так и государственной системы.

Заключение

Как мы видели, и рыночная, и нерыночная системы аллокации ресурсов имеют свои достоинства и недостатки с точки зрения возможностей достижения целей общества. Какую из этих двух систем следует признать лучшей? Очевидно, это зависит от двух обстоятельств: относительного веса, который мы придаем тем или иным целям общества, и от того, в какой степени выбранная система достигает этих целей. Первый вопрос требует ценностных суждений, которые экономисты (оставаясь экономистами) вряд ли могут предоставить. Второй вопрос, однако, требует практических оценок, которыми как раз и занимаются экономисты. Для того чтобы подкрепить доказательствами преимущества или недостатки конкурирующих систем, нужны серьезные эмпирические исследования – как экономистов, так и представителей других наук. Если эта книга пробудила у кого-то из читателей интерес к подобным исследованиям, можно считать, что одна из главных ее целей достигнута.

Резюме

• Для того чтобы рыночная аллокация некоторого блага оказалась эффективной, требуется выполнение ряда условий. И потребители, и производители должны обладать полной информацией; потребители должны быть рациональными и лучше других судить о своих потребностях; ни потребление, ни производство не должно вызывать внешних выгод или внешних издержек; на соответствующих рынках не должно быть монополизма или барьеров для конкуренции.

Во всех проблемных областях, которые обсуждались в этой книге, большинство названных условий нарушается. Более того, рыночное размещение ресурсов скорее всего окажется несправедливым, и, хотя оно в состоянии обеспечить свободу, а именно свободу выбора, оно также с большой вероятностью будет стимулировать эгоистичное поведение и тем самым воздействовать на общественную солидарность.

• Государство, как и рынок, характеризуется определенными провалами. Прямое обеспечение государственными услугами может оказаться неэффективным, особенно если государственный поставщик оказывается монополистом. И хотя в некоторых случаях налоги или субсидии помогают корректировать провалы рынка, особенно в отношении экстерналий, они также могут создавать разрыв между ценами спроса и предложения, лишая тем самым цены их информационной роли. Альтернативные способы получения информации, такие как механизм голосования или делегирование решений чиновникам и профессионалам, имеют свои недостатки. Государственное регулирование тоже сталкивается с информационными сложностями, как и с проблемой «захвата регулятора».

• Государственное обеспечение товарами или услугами не обязательно должно иметь последствия в отношении справедливости. Государственные субсидии, основанные на проверке доходов, могут помочь в достижении минимального стандарта потребления некоторых благ, если только сама по себе проверка доходов не оттолкнет бедных потребителей от участия в программе. Универсальные субсидии не имеют таких дестимулирующих последствий, однако и не выравнивают потребление. Государственное регулирование может оказывать нежелательное воздействие на справедливость, углубляя существующее неравенство. Наконец государственное вмешательство может ограничивать индивидуальную свободу, но укреплять общественную солидарность.

Литература для дополнительного чтения

Глубокий анализ причин провалов рынка можно найти у Барра [Barr, 2004b], хотя временами читателю потребуются некоторые предварительные знания из области экономики. Последние результаты, полученные в области поведенческой экономики, представлены у Канемана и Тверски [Kahneman, Tversky, 2000]. Понятие провалов государства, особенно в отношении эффективности, основано на теории общественного выбора. Классический обзор соответствующей литературы можно найти у Мюллера [Mueller, 2003][17]. Проблемы мотивации обсуждаются в книге Ле Гранда [Le Grand, 2006], потенциальные возможности квазирынков – в работах Ле Гранда и Бартлета [Le Grand, Bartlett, 1993] и Ле Гранда [Le Grand, 2007][18].

Вопросы для обсуждения

1. «Можно считать счастливым совпадением, что именно та форма экономической организации, которая способствует эффективности, – совершенная конкуренция – одновременно характеризуется максимальной децентрализацией власти». Вы согласны с таким утверждением?

2. Обсудите проблемы рыночной аллокации ресурсов, которые возникают вследствие несовершенства информации (на стороне как спроса, так и предложения).

3. Верно ли, что проблема экстерналий всегда должна решаться государством с помощью налогообложения или субсидирования соответствующей деятельности?

4. «В экономике не хватает врачей, медсестер и полицейских, но нет дефицита пищи, рубашек, автомобилей и т. п., потому что во втором случае используется рыночная система, а в первом – нет». Обсудите это утверждение.

5. «В рыночной системе стремление к удовлетворению собственных интересов ведет в итоге к росту общественного благосостояния, однако в государственной системе аналогичные стремления заведомо губительны». Вы согласны с этим?

6. «Квазирынки – “наименее плохой” из возможных способов предоставления общественных услуг». Вы согласны?

Литература

Atkinson A.B. The Economics of Inequality. 2nd ed. Oxford: Oxford University Press, 1983.

Atkinson A.B. Poverty and Social Security. L.: Harvester Wheatsheaf, 1989.

Banks J., Blundell R., Tanner S. Is there a Retirement-Savings Puzzle? // American Economic Review. 1998. Vol. 88 (4). Р. 769–788.

Banks J., Smith S. Retirement in the UK // Oxford Review of Economic Policy. 2006. Vol. 22 (1). P. 40–56.

Barr N. Reforming Pensions – Myths, Truths and Policy Choices. World Bank Working Paper. 2000. URL: www.imf.org/external/pubs/ft/ wp/2000/wp00139.pdf.

Barr N. Higher Education Funding // Oxford Review of Economic Policy. 2004a. Vol. 20 (2). P. 264–283.

Barr N. Economics of the Welfare State. 4th ed. Oxford: Oxford University Press, 2004b.

Barr N., Diamond P. The Economics of Pensions // Oxford Review of Economic Policy. 2006. Vol. 22 (1). P. 1–21.

Becker G. Crime and Punishment: An Economic Approach // The Journal of Political Economy. 1968. No. 76. P. 169–217.

Becker G., Stigler G. Law Enforcement, Malfeasance, and Compensation of Enforcers // Journal of Legal Studies. 1974. No. 3. P. 1–18.

Begg D., Fischer S., Dornbusch R. Economics. 8th ed. Maidenhead: McGraw-Hill, 2005.

Belfield C. Economic Principles for Education: Theory and Evidence. Cheltenham: Edward Elgar, 2002.

Blanden J., Gregg P. Family Income and Educational Attainment: A Review of Approaches and Evidence for Britain // Oxford Review of Economic Policy. 2004. Vol. 20 (2). P. 245–263.

Blundell R. Work Incentives and In-work Benefits Reform: A Review // Oxford Review of Economic Policy. 2000. Vol. 16 (1). P. 27–44.

Blow L., Leicester A., Oldfield Z. London’s Congestion Charge. Institute for Fiscal Studies Briefing Note. 2003. URL: http://www.ifs.org.uk/bns/ bn31.pdf.

Brand S., Price R. The Economic and Social Costs of Crime. Home Office Research Study 217. 2000. URL: www.homeoffice.gov.uk/rds/pdfs/ hors217.pdf.

Brewer M., Browne J. The Effect of the Working Families’ Tax Credit on Labour Market Participation. Institute for Fiscal Studies Briefing Note No. 69. 2006. URL: http://www.ifs.org.uk/bns/bn69.pdf.

Brewer M., Goodman A., Muriel A., Sibieta L. Poverty and Inequality in the UK: 2007. Institute for Fiscal Studies Briefing Note No. 73. 2007. URL: www.ifs.org.uk/bns/bn73.pdf.

Choi J., Laibson D., Madrian B. Plan Design and 401 (K) Savings Outcomes // National Tax Journal. 2004a. No. 57. P. 275–298.

Choi J., Laibson D., Madrian B., Metrick A. For Better or for Worse: Default Effects and 401 (k) Savings Behavior // Perspectives in the Economics of Aging / ed. by D. Wise. Chicago, Ill.: University of Chicago Press, 2004b. P. 81–121.

Coase R.H. The Problem of Social Cost // Journal of Law and Economics. 1960. No. 3. P. 1–44.

Cropper M., Oates W. Environmental Economics: A Survey // Journal of Economic Literature. 1992. Vol. 30 (2). P. 675–740.

Culter D. Equality, Efficiency and Market Fundamentals: The Dynamics of International Medical Care Reform // Journal of Economic Literature. 2002. Vol. XL. P. 881–906.

Culyer A.J., Newhouse J. (eds) Handbook of Health Economics (Vol. 1A and 1B). Amsterdam: Elsevier, 2000.

Dasgupta P Comments on the Stern Review’s Economics of Climate Change. Mimeo. 2006. URL: www.econ.cam.ac.uk/faculty/dasgupta/ STERN.pdf.

Dearden L., Machin S., Reed H. Intergenerational Mobility in Britain // Economic Journal. 1997. No. 107. P. 47–64.

Department of Transport. Feasibility Study of Road Pricing in the UK.

2004. URL: http://www.dft.gov.uk/pgr/roads/roadpricing/feasibilitystudy/ studyreport/.

Diamond P. A Framework for Social Security Analysis // Journal of Public Economics. 1977. No. 8. P. 275–279.

Diamond P. Social Security // American Economic Review. 2004. Vol. 94 (1). P. 1–24.

Diamond P., Hausman J. Contingent Valuation – Is Some Number Better than no Number? // Journal of Economic Perspectives. 1994. Vol. 8 (4). P. 45–64.

Dickens R., Machin S., Manning A. The Effects of Minimum Wages on Employment: Theory and Evidence from Britain // Journal of Labor Economics. 1999. Vol. 17 (1). P. 1–23.

Dietz R. The Estimation of Neighbourhood Effects in the Social Sciences: An Interdisciplinary Approach // Social Science Research. 2002. No. 31. P. 539–575.

Dilulio J. Help Wanted: Economists, Crime and Public Policy // Journal of Economic Perspectives. 1996. Vol. 10 (1). P. 3–24.

Dolan P., Olsen J. A. Distributing Health Care: Economic and Ethical Issues. Oxford: Oxford University Press, 2002.

Dominey N., Kempson E. Understanding Older People’s Experiences of Poverty and Material Deprivation. Department for Work and Pensions Research Report No. 363. 2006. URL: http://www.dwp.gov.Uk/asd/asd5/ rrs2006.asp#material.

Drummond M., Sculpher M., Torrance G., O’Brien B., Stoddart G. Methods for the Economic Evaluation of Health Care Programmes. 3rd ed. Oxford: Oxford University Press, 2005.

Durlauf S. Neighbourhood Effects // Henderson J., Thisse J.F. Handbook of Regional and Urban Economics. Vol. 4. Amsterdam, North-Holland, 2004.

Ehrlich I. Crime, Punishment and the Market for Offences // Journal of Economic Perspectives. 1996. Vol. 10 (1). P. 43–67.

Ekins P., Barker M. Carbon Taxes and Carbon Emissions Trading // Journal of Economic Surveys. 2001. Vol. 15 (3). P. 325–376.

Ellis R. Creaming, Skimping and Dumping: Provider Care on the Intensive and Extensive Margins // Journal of Health Economics. 1998. No. 17. P. 537–555.

Feinstein L. Mobility in Pupils’ Cognitive Attainment During School Life // Oxford Review of Economic Policy. 2004. Vol. 20 (2). P. 213–239.

Feldstein M. Rethinking Social Insurance // American Economic Review. 2004. Vol. 95 (1). P. 1–24.

Folland S., Goodman A., Stano M. The Economics of Health and Health Care. 3rd ed. Upper Saddle River, NJ: Prentice-Hall, 2001.

Freeman R. Why Do So Many Young American Men Commit Crimes and What Might We Do about It? // Journal of Economic Perspectives. 1996. Vol. 10 (1). P. 25–42.

Freeman R. The Economics of Crime // The Handbook of Labor Economics / ed. by O. Ashenfelter, R. Layard, D. Card. Vol. III. Amsterdam: Elsevier Science, 1999.

Frey B. On the Relationship Between Intrinsic and Extrinsic Work Motivation // International Journal of Industrial Organisation. 1997. Vol. 15 (5). P. 427–440.

Friedman D. Crime. Concise Encyclopedia of Economics. 2001. URL: http://www.econlib.org/LIBRARY/Enc/Crime.html.

Frank R.H. Microeconomics and Behavior. 6th ed. N.Y.: McGraw-Hill,

2005.

Fullerton D., Leicester A., Smith S. Environmental Taxes. Paper Written for Mirrlees Review «Reforming the Tax System for the 21st Century». L.: Institute for Fiscal Studies, 2007.

Galster G. Neighbourhood Dynamics and Housing Markets // Real Estate Issues – Housing Economics and Public Policy / ed. by T. O’Sullivan, K. Gibb. Oxford: Blackwell Science, 2002.

Gibbons S. The Costs of Urban Property Crime // Economic Journal. 2004. No. 114. P. F441-F463.

Gibbons S., Machin S. Valuing English Primary Schools // Journal of Urban Economics. 2003. Vol. 53 (2). P. 197–219.

Giddens A. Notes on Social Justice and the Welfare State // Ending Child Poverty: Popular Welfare for the 21st Century / ed. by R. Walker. Bristol: Policy Press, 1999.

Giles C., Johnson P., McCrae J., Taylor J. Living with the State: The Incomes and Work Incentives of Tenants in the Social Rented Sector. L.: Institute for Fiscal Studies, 1996.

Glaeser E., Sacerdote B., Scheinkman J. Crime and Social Interactions // Quarterly Journal of Economics. 1996. Vol. 111 (2). P. 507–548.

Glennerster H. Quasi-Market for Education? // The Economics Journal. 1991. No. 101. P. 1268–1276.

Glennerster H. United Kingdom Education 1997–2001 // Oxford Review of Economic Policy. 2002. No. 18. P. 120–136.

Grogger J. Market Wages and Youth Crime // Journal of Labor Economics. 1998. Vol. 16 (4). P. 756–791.

Goodman A., Johnson P., Webb S. Inequality in the UK. Oxford: Oxford University Press, 1997.

Hanushek E. Publicly-Provided Education // Handbook of Public Economics / ed. by A. Auerbach, M. Feldstein. Vol. 4. Amsterdam, North-Holland, 2002.

Henrich J., Boyd R., Bowles S., Camerer C., Fehr E., Gintis H., McElreath R. In Search of Homo Economicus: Behavioural Experiments in 15 Small-Scale Societies // American Economic Review. 2001. No. 91. P. 73–78.

Hill M. Pensions. Bristol: Policy Press, 2007.

Hills J. A New Pension Settlement for the Twenty-First Century? The UK Pensions Commission’s Analysis and Proposals // Oxford Review of Economic Policy. 2006. Vol. 22 (1). P 113–132.

Hills J. Ends and Means: The Future Roles of Social Housing in England, CASE Report No. 34. L.: Centre for Analysis and Social Exclusion, London School of Economics, 2007.

HM Treasury. The Barker Review of Housing Supply. 2004. URL: http:// www.hm-treasury.gov.uk/consultations_andjcgislation/barker/consult_ barker_index.cfm.

HM Treasury. The Stern Review of the Economics of Climate Change.

2006. URL: http://www.hm-treasury.gov.uk/independent_reviews/stern_ review_economics_climate_change/stern_review_rep ort.cfm.

Hotz V, Scholz J. The Earned Income Tax Credit. Mimeo. 2002. URL: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=256085.

Hoxby C. School Choice and School Competition: Evidence from the United States // Swedish Economic Policy Review. 2003a. No. 10. P. 11–67.

Hoxby C. The Economics of School Choice. Chicago, Ill.: University of Chicago Press, 2003b.

Johnson P., Reed H. Intergenerational Mobility Among the Rich and Poor: Results from the National Child Development Survey // Oxford Review of Economic Policy. 1996. Vol. 12 (1). P. 127–142.

Jones A. (ed.) The Elgar Companion to Health Economics. Aldershot: Edward Elgar, 2006.

Kahneman D., Tversky A. (eds) Choices, Values, and Frames. Cambridge: Cambridge University Press, 2000.

Kane T., Staiger D. The Promise and Pitfalls of Using Imprecise School Accountability Measures // Journal of Economic Perspectives. 2002. Vol. 16 (4). P. 91–114.

Katz L., Kling J., Liebman J. Moving to Opportunity in Boston: Early Results of a Randomized Mobility Experiment // Quarterly Journal of Economics. 2001. Vol. 116 (2). P. 607–654.

Kelly G., Lissauer R. Ownership for All. L.: Institute for Public Policy Research, 2000.

Ladd H. School Vouchers: A Critical View // Journal of Economic Perspectives. 2002. Vol. 16 (4). P. 3–24.

Ladd H. Comment on Caroline Hoxby: School Choice and Competition: Evidence from the United States // Swedish Economic Policy Review. 2003. No. 10. P. 67–76.

Landes W., Posner R. The Private Enforcement of Law // Journal of Legal Studies. 1974. No. 4. P. 1–46.

Leape J. The London Congestion Charge // Journal of Economic Perspectives. 2006. Vol. 20 (4). P. 157–176.

Le Grand J. Conceptions of Social Justice // Ending Child Poverty: Popular Welfare for the 21st Century / ed. by R. Walker. Bristol: Policy Press, 1999.

Le Grand J. Motivation, Agency and Public Policy: Of Knights and Knaves, Pawns and Queens. Revd paperback edn. Oxford: Oxford University Press, 2006.

Le Grand J. The Other Invisible Hand: Delivering Public Services through Choice and Competition. Oxford: Princeton University Press, 2007.

Le Grand J., Bartlett W. Quasi-Markets and Social Policy. L.: Macmillan, 1993.

Levitt S. Understanding Why Crime Fell in the 1990s: Four Factors that Explain the Decline and Six that Do Not // Journal of Economic Perspectives. 2004. Vol. 18 (1). P. 163–190.

Lipsey R., Chrystal A. Economics. Oxford: Oxford University Press, 2003.

Loewry E. Cost Should Not Be a Factor in Medical Care // New England Journal of Medicine. 1980. No. 302. P. 697.

Lomberg B. Solutions for the World’s Biggest Problems. Cambridge: Cambridge University Press, 2007.

McKay S. Poverty of Preference: What Do Consensual Deprivation Indicators Really Measure? // Fiscal Studies. 2004. Vol. 25 (2). P. 201–224.

McPake B., Kumaranayake L., Normand C. Health Economics – An International Perspective. L.: Roudedge, 2002.

Machin S., Meghir C. Crime and Economic Incentives // Journal of Human Resources. 2004. Vol. 39 (4). P. 958–979.

Machin S., Stevens M. The Assessment: Education // Oxford Review of Economic Policy. 2004. Vol. 20 (2). P. 157–172.

Mackie P. The London Congestion Charge: A Tentative Economic Appraisal. A Comment on the Paper by Prud’homme and Bocajero // Transport Policy. 2005. Vol. 12 (3). P. 288–290.

Mankiw N.G. Principles of Economics. 4th ed. Mason, Ohio: Thompson / South Western, 2007.

Marshall M., Shekelle P., Davies H., Smith P.C. Public Reporting on Quality in the United States and the United Kingdom // Health Affairs. 2003. Vol. 22 (3). P. 134–148.

Mueller D.C. Public Choice III. 3rd ed. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.

Murray C. Losing Ground: American Social Policy 1950–1980. N.Y.: Basic Books, 1984.

Newbery D. Pricing and Congestion: Economic Principles Relevant to Pricing Roads // Oxford Review of Economic Policy. 1990. Vol. 6 (2). P. 22–38; reprinted in: Layard R., Glaister S. (eds) Cost-Benefit Analysis. Cambridge: Cambridge University Press.

Nordaus W. Critical Assumptions in the Stern Review on Climate Change // Science. 2007. No. 317. P. 201–202.

Nordaus W. The Stern Review on the Economics of Climate Change // Journal of Economic Literature. 2008.

Nussbaum M. Sex and Social Justice. Oxford: Oxford University Press, 1999.

OECD. Health at a Glance. P.: Organisation for Economic Cooperation and Development, 2007a.

OECD. Education at a Glance. P.: Organisation for Economic Co-operation and Development, 2007b.

Oliver A. The English National Health Service: 1979–2005 // Health Economics. 2005. No. 14. P. S75-S99.

O’Sullivan A., Gibb K. Housing Economics and Public Policy. Oxford: Blackwell, 2002.

Oxley M. Economics, Planning and Housing. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2004.

Pearce D. The Social Cost of Carbon and Its Policy Implications // Oxford Review of Economic Policy. 2003. Vol. 19 (3). P. 362–384.

Portner P. The Contingent Valuation Debate: Why Economists Should Care // Journal of Economic Perspectives. 1994. Vol. 8 (4). P. 3–17.

Plant R. Social Justice // Ending Child Poverty: Popular Welfare for the 21st Century / ed. by R. Walker. Bristol: Policy Press,1999.

Propper C., Wilson D. The Use and Usefulness of Performance Measures in the Public Sector // Oxford Review of Economic Policy. 2003. Vol. 19 (2). P. 250–268.

Propper C., Wilson D. The Use of Performance Measures in Health Care Systems // The Elgar Companion to Health Economics / ed. by A. Jones. L.: Edward Elgar, 2006.

Propper C., Wilson D., Burgess S. Extending Choice in English Health Care: The Implications of the Economic Evidence // Journal of Social Policy. 2006. Vol. 35. P. 537–557.

Prud’homme R., Bocajero J. The London Congestion Charge: A Tentative Economic Appraisal // Transport Policy. 2005. Vol. 12 (3). P. 279–287.

Royal Society. Economic Instruments for the Reduction of Carbon Dioxide Emissions. Royal Society Policy document 26/02. 2002. URL: http:// royalsociety.org/document.asp?tip=l&id=1385.

Sen A. Commodities and Capabilities. Amsterdam: North-Holland, 1985.

Sen A. Development as Freedom. Oxford: Oxford University Press, 1999.

Smeeding T. Poor People in Rich Nations: The United States in Comparative Perspective // Journal of Economic Perspectives. 2006. Vol. 20 (1). P. 69–90.

Smith P. On the Unintended Consequences of Publishing Performance Data in the Public Sector // International Journal of Public Administration. 1995. No. 18. P. 277–310.

Smith S. The Retirement-Consumption Puzzle and Involuntary Early Retirement: Evidence from the British Household Panel Survey // Economic Journal. 2006. No. 116. P. C130-C148.

Stewart M. The Employment Effects of the National Minimum Wage // Economic Journal. 2004. No. 114. P. C110-C116.

Stiglitz J. The Economics of the Public Sector. 3rd ed. N.Y.; L.: WW Norton, 2000.

Thaler R., Benartzi S. Save More Tomorrow: Using Behavioural Economics to Increase Employee Saving // Journal of Political Economy. 2004. No. 112. P. S164-S187.

Thaler R., Benartzi S. Heuristics and Biases in Retirement Savings Behaviour // Journal of Economic Perspectives. 2007. Vol. 21 (3). P. 81–104.

The MVA Consultancy, Institute for Transport Studies at Leeds University and the Transport Studies Unit at Oxford University «Time savings: Research into the value of time» // Cost-Benefit Analysis / ed. by K. Layard, S. Glaister. Cambridge: Cambridge University Press, 2003.

Titmuss R. The Gift Relationship. L.: Allen & Unwin, 1970.

Townsend P. Poverty in the United Kingdom. Harmondsworth: Penguin; L.: Transport for London, 1979.

Walker R. Ending Child Poverty: Popular Welfare for the 21st Century. Bristol: Policy Press, 1999.

Whiteford P., Whitehouse E. Pension Challenges and Pension Reforms in OECD Countries // Oxford Review of Economic Policy. 2007. Vol. 22 (1). P. 78–94.

Whitehead C. The Economics of Social Housing // Real Estate Issues – Housing Economics and Public Policy / ed. by T O’Sullivan, K. Gibb. Oxford: Blackwell Science, 2002.

Whitehead C., Scanlon K. Social Housing in Europe. L.: London School of Economics, 2007.

Willitts M. Measuring Child Poverty Using Material Deprivation: Possible approaches. Department for Work and Pensions Research Report No. 28. L.: Department of Work and Pensions, 2006.

Wilson D., Burgess S., Propper C. The Impact of School Choice in England: Implications from the Economic Evidence // Policy Studies. 2007. Vol. 28 (2). P. 129–143.

notes

Примечания

1

Игра слов: knights and knaves – рыцари и слуги, но термин «knave» также имеет значение «мошенник», «плут», «жулик». (Примеч. пер.)

2

В роли покупателей на данном этапе выступали районные органы управления здравоохранением или частнопрактикующие врачи общей практики, являющиеся фондодержателями. (Примеч. пер.)

3

Управляемые планы медицинской помощи (managed care plans) – разновидность полиса добровольного медицинского страхования. (Примеч. пер.).

4

GCSE (The General Certificate of Secondary Education) – общее свидетельство о школьном образовании, которое получают выпускники школ Великобритании. (Примеч. пер.)

5

CVA (contextual value added) – система статистических показателей, применяемых в Великобритании для оценки качества работы школ. Дает возможность оценить прогресс в обучении учеников, контролируя ряд факторов, находящихся вне зоны ответственности учебного заведения. (Примеч. пер.)

6

«Налог на выпускников» – дополнительный налог, который выплачивают все, получившие высшее образование за счет государства. (Примеч. пер.)

7

Поведенческая экономика (behavioural economics) учитывает психологические (когнитивные) либо социальные аспекты человеческого поведения, выходящие за рамки парадигмы рационального «homo economicus». (Примеч. пер.)

8

Прокрастинация – понятие в психологии, обозначающее склонность к постоянному «откладыванию на потом» трудных или неприятных мыслей и дел. (Примеч. пер.)

9

PAYG – Pay-As-You-Go (англ.).

10

Funded system (англ.).

11

В Великобритании, как и в большинстве стран Западной Европы, действует прогрессивная шкала подоходного налога, при которой ставка налога увеличивается с ростом дохода. (Примеч. пер.)

12

Район Лондона. (Примеч. пер.)

13

Графически подобная ситуация хорошо иллюстрируется далее в главе 9 (рис. 9.2). (Примеч. пер.)

14

Буквально «pollution-haven», по аналогии с «tax-haven» – налоговое убежище, налоговая гавань. (Примеч. пер.).

15

UN Human Development Index (HDI) – индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) ООН, рассчитывается ежегодно для всех стран ООН, предоставляющих необходимую информацию. Значения ИРЧП по странам мира представлены на сайте Программы развития ООН (United Nations Development Program – UNDP): http://hdr.undp.org/en/data/explorer/. ИРЧП для регионов России рассчитывается при подготовке ежегодных национальных докладов ПРООН, которые можно найти на сайте: http://www.undp.ru/. (Примеч. пер.)

16

Элементы матрицы х.. представляют вероятность того, что у отца из квартиля i сын попадет в квартиль j. (Примеч. пер.)

17

См. перевод: Мюллер Д. Общественный выбор III. М.: Ин-т «Экономическая школа»: ГУ ВШЭ, 2007.

18

См. перевод: Ле Гранд Дж. Другая невидимая рука: предоставление общественных услуг на основе выбора и конкуренции. М.: Изд-во Ин-та Гайдара, 2011.

Table of Contents

Джулиан Ле Гранд, Кэрол Проппер, Сара Смит Экономический анализ социальных проблем

Благодарности

Введение

Проблемные области

Структура книги и аналитический подход

Глава 1 Цели общества и распределение ресурсов

Ограниченность ресурсов и выбор

Эффективность

Выгоды потребителя

Издержки производства

Эффективный уровень производства

Справедливость

Компромисс общественных целей

Другие цели общества

Рыночная система

Потребительский спрос

Предложение производителя

Рыночная система: реакция на изменения

Рыночная система и цели общества

Политика государства

Резюме

Литература для дополнительного чтения

Вопросы для обсуждения

Глава 2 Здравоохранение

Цели

Эффективность

Справедливость

Рыночная система и здравоохранение

Неопределенность спроса

Несовершенная информация

Внешние эффекты

Справедливость

Роль бескорыстных стимулов

Политика государства

Регулирование

Налоги и субсидии

Государственное обеспечение

Оценка государственной политики

Регулирование

Государственное обеспечение медицинской помощи

Субсидии

Объединение рыночных стимулов с государственным финансированием и обеспечением

Резюме

Литература для дополнительного чтения

Вопросы для обсуждения

Глава 3 Образование

Цели

Эффективность

Справедливость

Рыночная система и образование

Несовершенная информация

Экстерналии

Сигналы

Справедливость

Политика государства

Обязательное образование

Высшее образование

Финансирование высшего образования: гранты, «налоги на выпускников»[6] и кредиты

Внедрение рыночных механизмов в системе высшего образования

Резюме

Литература для дополнительного чтения

Вопросы для обсуждения

Глава 4 Пенсионное обеспечение

Цели

Эффективность

Справедливость

Рыночная система и пенсии

Справедливость

Эффективность

Политика государства

Государственное обеспечение

Регулирование

Субсидирование

Резюме

Литература для дополнительного чтения

Вопросы для обсуждения

Глава 5 Жилье

Цели

Справедливость

Эффективность

Рыночная система и жилье

Экстерналии

Несовершенство информации

Проблемы адаптации рынка: неэластичное предложение

Политика государства

Регулирование

Субсидии

Государственное обеспечение

Резюме

Литература для дополнительного чтения

Вопросы для обсуждения

Глава 6 Преступность

Цели

Эффективность

Справедливость

Свобода

Рыночная система и предупреждение преступлений

Политика государства

Резюме

Литература для дополнительного чтения

Вопросы для обсуждения

Глава 7 Дороги

Цели

Эффективность

Справедливость

Рыночная система и пользование автодорогами

Политика государства

Государственные дороги и общественный транспорт

Государственное регулирование

Взимание платы за пользование дорогами

Практика взимания платы за пользование дорогами

Резюме

Литература для дополнительного чтения

Вопросы для обсуждения

Глава 8 Изменение климата

Цели

Эффективность

Справедливость

Рыночная система и окружающая среда

Политика государства

Государственное обеспечение

Регулирование объема выбросов

Налоги

Торговля квотами на загрязнение

Резюме

Литература для дополнительного чтения

Вопросы для обсуждения

Глава 9 Бедность и социальное обеспечение

Проблемы измерения

Измерение доходов и богатства

Измерение бедности

Измерение неравенства

Измерение мобильности по доходам

Цели

Минимальные стандарты

Социальная справедливость

Равенство

Рыночная система и бедность

Провалы страховых рынков

Рыночные механизмы и распределение ресурсов

Политика государства

Поддержка доходов

Регулирование

Налоги и субсидии

Резюме

Литература для дополнительного чтения

Вопросы для обсуждения

Глава 10 Рынок и государство

Рынок и эффективность

Спрос

Предложение

Рынок и справедливость

Рынок и другие цели общества

Политика государства

Государство и эффективность

Прямое обеспечение товарами и услугами

Налоги и субсидии

Регулирование

Государство и справедливость

Государство и другие цели общества

Квазирынки

Заключение

Резюме

Литература для дополнительного чтения

Вопросы для обсуждения

Литература

Примечания

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18