Annotation

Книга посвящена истории трансформации управления государственным сектором Великобритании, произошедшей за короткий период времени и оказавшей значительное влияние на жизнь каждого британца. Автор – сэр Майкл Барбер в течение второго срока пребывания Тони Блэра на посту премьер-министра Великобритании (2001–2005) отвечал за реализацию реформ в сфере государственных услуг. Повествование ведется в востребованном во все времена жанре мемуаров, а методологическим ядром книги является приложение, объединяющее документы, которые представляют собой своего рода инструкцию по претворению в жизнь политических решений правительства и закреплению достигнутых результатов.

Книга будет интересна специалистам в области государственного управления, политологам и историкам, а также широкому кругу читателей.

- Майкл Барбер

- Вводное слово к русскому изданию

- Вводное слово к английскому изданию

- Предисловие автора к первому английскому изданию книги

- Предисловие автора ко второму английскому изданию книги

- Предисловие автора к русскому изданию книги

- Об источниках

- Часть I

- Глава 1

- Стремление выигрывать, неумение проигрывать и квакерство

- Политика

- Работа: вступление на учительскую стезю

- Блэр, Бланкетт и политика «новых лейбористов» в области HapoäHoro образования

- Школьная реформа

- Часть II

- Глава 2

- Истоки

- Приоритеты

- Ключевые контакты

- Глава 3

- Характер задачи

- Планирование

- Наука добиться результата: определение[80]

- 11 сентября

- Отчет о результатах

- Глава 4

- Долгий трудный путь

- Добиться согласованности действий

- Счастливого Рождества, господин премьер-министр!

- Мягкое, но неумолимое давление

- Обучение Уайтхолла

- Обучение Кабинета министров

- План государственных расходов 2002 г. и Государственная служба здравоохранения

- Реформы и рутина

- Прогресс с переменным успехом: выполнение предвыборных обещаний год спустя

- Глава 5

- Уличная преступность

- Уровни интенсивности

- Анья

- Отделения скорой и неотложной помощи

- Январь – февраль 2003-го: воина на всех фронтах

- Будущее целевых показателей

- Железные дороги

- Грамотность и математика в школах

- А сработает ли это в Анфилде?

- Глава 6

- Июль 2003-го

- Реорганизация Группы

- Реформа государственной службы

- Стратегии

- Трудовые будни

- Энергия движения

- Подготовка к новому парламентскому сроку

- Июль 2004-го

- Сделать возможное и невозможное

- Декабрь 2004-го

- Глава 7

- Перед финальным свистком

- Начало третьего срока

- Организационная подготовка третьего срока

- Пора уходить

- Глава 8

- Государственные услуги: вердикт истории

- Общество: вердикт истории

- Как сделать мир понятным

- Вклад Группы в обеспечение реализации реформ в сфере государственных услуг

- Часть III

- Глава 9

- Имитация

- Власть премьер-министра: полномочия и их границы

- Границы полномочий премьер-министра

- Новый премьер – новые начинания[201]

- Департамент премьер-министра и кабинета (ДПМК)

- Казначейство и продуктивность в государственном секторе

- Мое понимание реформы государственной службы

- Выводы

- Postscriptum: переоценка[209], или Размышления о путешествии во вселенную государственных услуг мирового класса

- Прямо и нелицеприятно

- Обновленное правительство?

- Алхимия отношений: углубление

- Приложение

- Документ 1

- Руководство по составлению отчетов о достижении результатов

- Руководство по подготовке ежемесячных записок премьер-министру

- Руководство по проведению совещании по ходу реализации реформ

- Руководство по обзору приоритетов

- Краткое руководство по построению траектории реализации реформ

- Документ 2

- Транспортная служба в Лондоне и за его пределами

- Документ 3

- Схема проведения оценки. Руководство для министерств и департаментов

- Документ 4

- Выступление на конференции по ходу реализации реформы в Уайтхолле (2002 г.)

- Документ 5

- Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг (2003–2004 гг.)

- Документ 6

- Заседание Кабинета министров (17 июля 2003 г., четверг)

- Документ 7

- Документ 8

- Документ 9

- Документ 10

- Библиография

- notes

- 1

- 2

- 3

- 4

- 5

- 6

- 7

- 8

- 9

- 10

- 11

- 12

- 13

- 14

- 15

- 16

- 17

- 18

- 19

- 20

- 21

- 22

- 23

- 24

- 25

- 26

- 27

- 28

- 29

- 30

- 31

- 32

- 33

- 34

- 35

- 36

- 37

- 38

- 39

- 40

- 41

- 42

- 43

- 44

- 45

- 46

- 47

- 48

- 49

- 50

- 51

- 52

- 53

- 54

- 55

- 56

- 57

- 58

- 59

- 60

- 61

- 62

- 63

- 64

- 65

- 66

- 67

- 68

- 69

- 70

- 71

- 72

- 73

- 74

- 75

- 76

- 77

- 78

- 79

- 80

- 81

- 82

- 83

- 84

- 85

- 86

- 87

- 88

- 89

- 90

- 91

- 92

- 93

- 94

- 95

- 96

- 97

- 98

- 99

- 100

- 101

- 102

- 103

- 104

- 105

- 106

- 107

- 108

- 109

- 110

- 111

- 112

- 113

- 114

- 115

- 116

- 117

- 118

- 119

- 120

- 121

- 122

- 123

- 124

- 125

- 126

- 127

- 128

- 129

- 130

- 131

- 132

- 133

- 134

- 135

- 136

- 137

- 138

- 139

- 140

- 141

- 142

- 143

- 144

- 145

- 146

- 147

- 148

- 149

- 150

- 151

- 152

- 153

- 154

- 155

- 156

- 157

- 158

- 159

- 160

- 161

- 162

- 163

- 164

- 165

- 166

- 167

- 168

- 169

- 170

- 171

- 172

- 173

- 174

- 175

- 176

- 177

- 178

- 179

- 180

- 181

- 182

- 183

- 184

- 185

- 186

- 187

- 188

- 189

- 190

- 191

- 192

- 193

- 194

- 195

- 196

- 197

- 198

- 199

- 200

- 201

- 202

- 203

- 204

- 205

- 206

- 207

- 208

- 209

- 210

- 211

- 212

- 213

- 214

- 215

- 216

- 217

- 218

- 219

- 220

- 221

- 222

Майкл Барбер

Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании

Карен, Наоми, Анье и Элис:

«Ты будешь светом над пучиной океана»

Кин Долорес. You’ll Never Be the Sun (Не станешь солнцем ты)

Michael Barber

Instruction To Deliver

Fighting to Transform

Britain’s Public Services

Methuen

Перевод с английского

под научной редакцией Я.И. Кузьминова, А.В. Клименко

Copyright © Michael Barber 2007, 2008

Вводное слово к русскому изданию

«Приказано добиться результата» – уникальная книга, благодаря которой читателю в деталях открывается история трансформации управления государственным сектором Великобритании, произошедшая за короткий период времени и оказавшая значительное влияние на жизнь каждого британца. Книга написана сэром Майклом Барбером, который в течение второго срока пребывания Тони Блэра на посту премьер-министра Великобритании (2001–2005 гг.) отвечал за реализацию реформ в сфере государственных услуг.

Жанр мемуаров государственного служащего, в котором написана книга, на первый взгляд не слишком интригует, тем не менее он точно соответствует замыслу автора. М. Барбер раскрывает внутреннее устройство одной из наиболее прогрессивных бюрократических машин в период ее очередной настройки и делает это так, чтобы читателю, далекому от профессиональной бюрократической деятельности, было интересно. Такой рассказ не может оставить равнодушным и российского читателя, поскольку государственное устройство остается одной из излюбленных тем для обсуждения почти в каждой семье.

Благодаря сэру Барберу, повествующему о трудностях, неизбежно встающих на пути реформаторов, и о том, как их преодолеть, мы получаем возможность окунуться в атмосферу Уайтхолла – сердца британского правительства, почувствовать накал политической борьбы, профессиональных дискуссий и кулуарных споров. Явные и скрытые стороны британской бюрократической машины описаны непосредственным участником событий, что создает эффект присутствия, сопереживания за успех смелых начинаний.

В книге живо обрисованы личности Тони Блэра и его ближайших соратников, ярко воспроизведены впечатления о беседах с премьер-министром и членами кабинета, происходивших как в критические моменты принятия важнейших стратегических решений, так и при рутинной работе и в повседневной жизни.

Методологическим ядром книги является часть, озаглавленная автором «Delivery Manual». Ее название в русском издании переведено как «Руководство по реализации реформ». Это своего рода инструкция по претворению в жизнь политических решений и закреплению достигнутых результатов.

Книга не просто рассказывает о разработанной автором системе достижения поставленных целей; повествование передает сам дух, идеологию управления Майкла Барбера – четкость, лаконичность, организованность, сфокусированность на приоритетах.

Одна из основных тем книги связана с внедрением так называемого управления по результатам. Эта идеология стала своего рода непременным стандартом «приличного» государственного управления. Однако на практике она воплощается не всегда адекватно. М. Барбер отмечает важное обстоятельство: оказывается, даже в Великобритании, находящейся, как считается, в авангарде инноваций государственного управления, не был определен круг приоритетов правительственной политики – ни во время первого срока пребывания Блэра у власти, ни во время правления любого другого правительства.

Определение приоритетов – лишь часть задачи государственного управления. Наряду с этим необходимо обеспечить стабильность выбранных ориентиров и, главное, продвижение в направлении их реализации, что в терминах демократических форм правления означает исполнение предвыборных обязательств. Обеспечением этого и занимался сэр Барбер на своем посту.

По мнению автора, группа, аналогичная той, которую он возглавлял, то есть занимающаяся обеспечением выполнения предвыборных обещаний, является необходимым элементом механизма управления по результатам. Такая организационная структура должна быть компактной, гибкой, пользоваться поддержкой высшего руководства, а ее функции не могут сводиться к обычному бюрократическому контролю.

Группа М. Барбера стала своего рода усилителем власти премьер-министра, рассматривая в своей деятельности эту власть как капитал, который необходимо рационально использовать. Поскольку вопросы, которыми приходилось заниматься Барберу и его сотрудникам, носили зачастую весьма деликатный характер, важно было не допускать утечек информации: только так можно было обесценить решения, испортить отношения с членами Кабинета министров. И того, и другого, по словам М. Барбера, ему и его коллегам удалось избежать.

Книга сэра Барбера помогает нам разобраться в причинах «пробуксовки» и способах реализации механизма управления по результатам. Лучшему пониманию истоков этой идеологии и ее развития способствует рассказ о жизни самого автора и о становлении его идеалов. От студенческой скамьи в Оксфорде до преподавателя истории в Зимбабве, от члена комитета по образованию муниципалитета Хэкни до руководителя департамента образования Великобритании и правой руки премьер-министра – вот уникальный путь Майкла Барбера, определивший его философию управления.

Книга «Приказано добиться результата» щедро приправлена цитатами из классиков и государственных деятелей, хорошо знакомых русскому читателю, – от Карла Маркса до Виктора Степановича Черномырдина. Интересны выводы автора из некоторых рассмотренных им эпизодов американской и британской истории (что ожидаемо от историка с оксфордским дипломом), но более привлекательным для русского читателя будет анализ истории России. Много путешествовавший по России Майкл Барбер демонстрирует неординарный и острый взгляд на исторический опыт России и его значение для Великобритании.

«Приказано добиться результата» – подлинное руководство к действию, заряжающее энергией, задающее направление движения, предоставляющее опробованный и доказавший свою эффективность арсенал средств для достижения успеха в деле государственных реформ.

А.В. Клименко,

проректор

Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

Москва, 2011 г.

Вводное слово к английскому изданию

Настоящая книга – редкий пример того, как, заплатив за одну вещь, можно получить бесплатно не только вторую, но и третью. Во-первых, перед нами повесть о реформировании государственных услуг – важном элементе второго срока Тони Блэра[1] на посту премьер-министра, – рассказанная Майклом Барбером, который изнутри знаком с этой работой, и его свидетельства останутся первосортным историческим источником, важным для тех, кому интересна эпоха правления Блэра. Во-вторых, читателю дается замечательный урок того, каким образом можно лучше организовать работу правительства страны в будущем (проблема, которая так или иначе мучила всех министров начиная с 1945 г.), не уничтожив при этом коллективное управление со стороны Кабинета министров тем, что премьеру будет предоставлена чрезмерная власть.

Немаловажное достоинство книги – увлекательность. В ней рассказывается откровенная человеческая история, написанная человеком, который честно относится к себе и не страдает самовнушенным комплексом мессианства. Ведь Майкл Барбер не питает ложного пиетета ни к себе, ни (при всех дружеских чувствах и уважении) к своему бывшему начальнику Тони Блэру. Именно такими должны быть мемуары, но почему-то записки политиков редко таковыми являются.

Безусловно, Майклу Барберу помогло то, что он сформировался как историк в университете, как учитель – в Харфордшире и Африке, а как писатель – при подготовке книги о Законе об образовании (Education Act) 1944 г. Не меньше достоинств придало книге то, что ее автор обладает талантом воскресить момент и запечатлеть его настроение, а также умеет поддерживать хорошие отношения с людьми. Работая в 2001–2005 гг. на посту главы Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг (Prime Minister’s Delivery Unit)[2], он должен был согласовывать свои действия одновременно с пятью заинтересованными сторонами – с Тони Блэром, Гордоном Брауном, несколькими членами Кабинета министров, руководившими государственными чиновниками, и с людьми из окружения самого влиятельного премьера и самого влиятельного канцлера нашего времени. Есть много доказательств того, что ему практически всегда это удавалось. Учитывая непростые условия работы в правительстве как в человеческом плане, так и в процедурном, это почти чудо.

Работа по обеспечению реализации реформ как предмет описания книги довольно сложна и, пожалуй, скучна. Не исключено, что непосвященным такая книга покажется узкоспециальной и даже нудной. Любая другая, но не эта. Существует опасность, что помпезные аспекты премьерства Блэра (особенно барабанный бой, провозвещавший войну в Иране, и ее последствия) затмят собой реальную историю 1997–2007 гг., которую еще только предстоит написать. (Нужно отдать должное интуиции и опыту Майкла Барбера, который не имел никакого отношения к войне в Ираке.) Издание данной книги означает шанс, полученный «новыми лейбористами», чтобы ключевые элементы их деятельности заслужили должные признание и оценку в истории.

Одна из многих опасностей, подстерегающих экс-премьеров, – поток мемуаров и дневников бывших коллег, которые подобно дурному сну нарушают спокойную жизнь отставника. Эта книга не из такого числа. Она не льстит Тони Блэру, но и ему, и нам доставит немалое удовольствие.

Питер Хеннесси,

член Британской академии,

профессор современной истории Великобритании в Университете Королевы Марии (Лондон)

2007 г., февраль

Предисловие автора к первому английскому изданию книги

Эта книга посвящена работе по претворению в жизнь реформ в сфере государственных услуг, которые проводились в период второго срока Тони Блэра на посту премьер-министра (2001–2005 гг.), и ее результатам. Как руководитель созданной Блэром Группы по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, я находился бок о бок с ним в течение всех этих четырех лет и поэтому вряд ли могу претендовать на беспристрастность. Тем не менее я все время стремился придерживаться трезвого и взвешенного подхода. Я представляю здесь только собственную точку зрения, но никак не взгляды своих руководителей – прошлых или нынешних.

Я постарался свести воедино четыре сюжетные линии. Отчасти эта книга представляет собой политические мемуары – личные воспоминания человека, проведшего в доме № 10 по Даунинг-стрит[3] четыре года (таков итог моей работы там для меня лично и моей семьи). Отчасти это история деятельности Блэра по проведению реформ в сфере государственных услуг и рассказ о воздействии, которое эти преобразования оказали на всю страну. Отчасти речь пойдет об анализе отношений между аппаратом премьер-министра и остальным правительством и о том, каким образом они могут плодотворно развиваться в дальнейшем. Но в первую очередь это рассказ о том, как добиваться конкретных результатов работы правительства; ответ на вопросы о реформах государственных услуг, но не столько о том, что является содержанием этих реформ, сколько о том, как провести их в жизнь. Главной задачей Группы как раз и был ответ на вопрос «как?», причем не только премьер-министру, но и членам Кабинета министров, и сотрудникам департаментов, отвечавшим за реализацию широкомасштабных и далекоидущих реформ. В работах по истории и политике вопросом «как?» несколько пренебрегают. Как говаривал мой учитель истории, в учебниках пишут, что тот или иной средневековый король собрал армию и поспешил на север, не останавливаясь на том, каких трудов стоило это сделать. В современном мире ответ на вопрос «как?» по-прежнему остается нелегким. На страницах этой книги показано, что в 2001–2005 гг. мы многое узнали о том, как на него нужно отвечать. Это не только помогло премьер-министру добиться значительно большего, чем могло бы быть в иных обстоятельствах, но и повсюду вызвало большой интерес, ведь во всем мире правительства пытаются найти ответ на вопрос «как?»

Книга состоит из трех частей и похожа на сэндвич с полезной и питательной начинкой. В части I (главы 2–8) описана история реализации реформ со всеми недостатками. При желании можно прочитать только эту часть книги, не обращаясь к двум другим, более коротким. В части II повествуется о странных поворотах моей карьеры, которые привели к тому, что меня попросили создать и возглавить Группу по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. В части III дается анализ уроков, которые могут извлечь из нашего опыта будущие премьеры. На эту тему ведется широкая дискуссия в академических кругах, посвященная полномочиям премьер-министра и изменению природы государства. Наконец, в книге есть приложение «Руководство по обеспечению реализации реформ», где содержатся тексты выступлений, письма, выжимки из документов, которые проливают свет на методы работы Группы.

Это моя история, но еще и история многих других, поэтому я должен выразить признательность большой группе людей.

Прежде всего – премьер-министру. Если бы не то доверие, которое он мне оказал, рассказывать было бы нечего. Работать с ним было одно удовольствие; я считаю его и замечательным человеком, и замечательным лидером. Кому-то еще придется давать оценку наследия его деятельности в целом. В известной степени мнение историков будет зависеть не только от действий кабинета во внутренней политике, но и от положения дел в мире и – не в последнюю очередь – от результатов войны в Ираке. В этой книге читатель найдет лишь оценку той части деятельности Блэра, которая связана со сферой государственных услуг и с изменениями общественного устройства. У меня сложилась положительная картина (думаю, она и войдет в историю), но я не скупился на критику, если считал ее уместной. Как заметил еще Дж. Босуэлл[4] в «Жизни Самюэля Джонсона», «в любой картине должен присутствовать не только свет, но и тени». Похожую мысль высказывал и Черчилль: «Отдать должное великому человеку невозможно без пристрастной критики». Так или иначе, я благодарен Тони Блэру за потрясающую возможность работать с ним и надеюсь, что отдал ему должное на этих страницах.

Моя признательность – министрам, как членам кабинета, так и другим, с которыми мне выпала честь работать. В прошлом мне приходилось выслушивать обвинения в представлении всех политиков в розовом свете. Думаю, что это не так, хотя много раз, беседуя с государственными служащими и с теми, кто работал в сфере государственных услуг, я неуклонно стремился развеять их закоренелый скептицизм в отношении политиков как класса. Прежде всего я считаю уважение по отношению к тем, кто избран служить народу, важнейшей основой демократии. Не так-то просто участвовать в избирательной кампании, а тем более нелегко принимать решения от имени народа. Более того, как показывает мой опыт, не все политики преследуют личные интересы, рвутся к власти и готовы делать лишь то, что поможет им добиться переизбрания. Я не стану утверждать ни того, что среди них не встретишь ни одной паршивой овцы, ни того, что лучшие политики лишены недостатков, – в конце концов, все они люди. Нет, я хочу сказать другое: такие политики, как, например, Джиллиан Шефард и Аластэр Дарлинг (лишь двое из тех, о ком говорится на этих страницах), пришли в политику потому, что в соответствии с теми ценностями, в которые они верят, хотели сделать мир лучше. С ними можно не соглашаться, их можно призвать к ответу за ошибки и неудачи, но нынешняя мода на критику поголовно всех политиков является абсолютно деструктивной. Так или иначе, я благодарен всем тем, кто смог уделить мне время и внимание. Отдельно хочу упомянуть Дэвида Бланкетта. Подобно всем нам он, конечно, тоже ошибался, тем не менее внес значительный вклад в достижения правительства, и работа с ним в 1997–2004 гг. по-настоящему вдохновляла меня.

Не менее важную роль в деятельности политиков в описываемый мною период играли некоторые из моих коллег по работе на Даунинг-стрит и в аппарате Кабинета министров. Джереми Хейвуд, Эндрю Адонис и Питер Хайман стали моими близкими друзьями, и я не раз обсуждал с ними многие из тем, поднятых в этой книге. У меня были прекрасные коллеги – Энджи Хантер, Салли Морган, Джонатан Пауэлл, Лиз Ллойд, Аластэр Кэмпбелл, Дэвид Хилл, Годрик Смит, Том Келли, Джеф Малгэн, Пэт Макфадден, Мэтью Тейлор, Джон Берт, Айван Роджерс, а в конкретных областях – Саймон Стивенс и впоследствии – Джулиан Легранд (здравоохранение), Джастин Рассел (преступность и проч.), Гарет Дэвис (социальное обеспечение), а также многие другие сотрудники, вместе с которыми мне довелось ежедневно трудиться. Все сотрудники аппарата премьер-министра были людьми одаренными и преданными делу, благодаря этому на Даунинг-стрит, 10 всегда было приятно работать.

В Казначействе (Treasury)[5] Гордон Браун, Эд Боллз, Гас О’Доннелл (в то время, когда он занимал там пост постоянного секретаря[6]) и далеко не последний там человек Ник Макферсон постоянно оказывали помощь и поддержку работе Группы по обеспечению реализации реформ.

В период работы в Группе я сталкивался со многими государственными служащими. Нельзя сказать, что мы облегчали им жизнь (наша задача состояла не в этом). Зачастую мы критиковали их не менее резко, чем я делаю это на страницах настоящей книги. Но они непременно уделяли нам время, относились к нам с уважением и, что самое удивительное, часто были рады нам, хотя, появляясь у них, мы не всегда могли рассчитывать на радушие. Все три секретаря, сменявшие друг друга на этом посту, – Ричард Уилсон, Эндрю Тернбулл и Гас О’Доннелл – неизменно выражали мне свою поддержку, даже когда им проще было этого не делать. Так же поступали и постоянные секретари Министерства образования (Department of Education) Майкл Бичард и Дэвид Нормингтон.

Наконец, нет пределов моей благодарности сотрудникам самой Группы. Это фантастические люди; работа с ними радовала и вдохновляла, все они внесли огромный вклад в достижения, которые описаны на этих страницах. Многие из них лишь упоминаются в этой книге, но они – часть целого, и я благодарен всем без исключения. Каждый из нас понимал: все, что мы испытали, представляет собой из ряда вон выходящий опыт, благодаря которому мы сами изменимся, станем совсем другими людьми. Не думаю, что, оглядываясь назад, кто-нибудь пожалеет о произошедшем.

Четыре члена Группы заслуживают, чтобы я упомянул их отдельно: это те, кто в разное время организовывал работу моего личного секретариата и мой рабочий график, – Кейт Миронидис, Линдси Оливер, Нуртен Юсуф и Карен Уэллс. Иногда им приходилось работать с запредельной нагрузкой, но они всегда с пониманием относились ко всем моим требованиям и не давали мне оторваться от реальности.

Мои близкие друзья, не работавшие в правительстве, помогли мне разобраться в том, чем я занимался, и понять, ради чего я это делал. Дэвид Питт-Уотсон, неоднократно упоминаемый в книге, обладает четким и ясным умом и движим ценностями, которые объединяют нас в течение всех 30 лет нашей дружбы. Алан Иванс уже 20 лет является моим наставником. Тим Уильямс – с его глобальным пониманием исторического процесса и страстной верой в важность коллективных усилий всего народа во имя более высокого уровня общественного равенства – постоянно ставил передо мной новые задачи и подвергал сомнению мои действия, и для меня это было очень полезно. Робин Альфред все время возвращал меня к этическим основам моей работы, часто просто тем, что задавал вопросы. Наши встречи с Дэвидом Путтнамом подчас бывали слишком краткими, но не проходили без того, чтобы он не поделился своим глубоким пониманием людей и организаций и позитивной оценкой происходящего. Питер Хеннесси – с его огромным запасом знаний по современной истории и государственному управлению – ставил вопросы в отношении моих решений и находил исторические параллели мыслям и делам.

Питер – один из тех людей, которые прочитали отрывки из этой рукописи или весь текст и сделали конструктивные замечания. Это сделали также Гас О’Доннелл, Питер Ридделл, Дэвид Питт-Уотсон, Тони Данкер и Джорджина Кук. Особенно я признателен Саймону Ри: он изучил всю мою рукопись с точки зрения человека, работавшего в Группе, и сделал много полезных замечаний. Алан Гордон Уокер и Джонатан Уодман из издательства Methuen, опубликовавшего эту книгу, постоянно выражали мне поддержку и давали ценные рекомендации, а Брюс Хантер, мой агент, был неистощим на практические советы.

В подготовке рукописи огромную роль сыграли два человека, которые заслуживают того, чтобы я упомянул о них отдельно. Таня Крайски, с которой я работал над несколькими книгами в 1990-х гг., не отказалась вновь взяться за дело. На этот раз она работала над подготовкой плана, следила за тем, чтобы в тексте не оказалось мелких противоречий, что всегда особенно важно, и внесла в него столько исправлений и уточнений, что мне даже неудобно об этом вспоминать. При этом она не теряла оптимизма и даже родила своего первенца – сына Оуэна, причем как раз тогда, когда в работе наступил самый ответственный момент. Уже упоминавшаяся Джорджина Кук, работавшая моим секретарем с тех пор, как я ушел из Группы, мой, так сказать, поводырь в жизни за пределами правительства, была бесценным помощником на протяжении последних полутора лет. Она организовывала встречи и не позволяла отчаиваться, когда я уже думал, что никогда не доведу эту работу до конца, была великолепным сотрудником и верным другом.

В заключение я должен упомянуть о самом главном – о моей жене Карен и трех дочерях – Наоми, Анье и Элис. Они тоже иногда появляются на этих страницах. Как и во всех семьях, у нас были взлеты и падения, в описываемые годы нередко случалось и то и другое, но любовь и дружба, царящие в моей семье, для меня, по крайней мере, являются той основой, на которой зиждется все остальное. Поэтому я и посвятил эту книгу им.

Необходимо добавить, что все неверные мысли и факты следует относить исключительно на мой счет.

2007 г., апрель

Предисловие автора ко второму английскому изданию книги

Второе издание книги выходит менее года спустя после первого, поэтому изменений в нем относительно немного. Самое существенное событие, произошедшее за это время, – смена премьер-министра. Оно потребовало некоторых уточнений текста, довольно незначительных и не касающихся сути изложенного. Небольшие изменения стали необходимы и в результате издания ряда книг, тематически связанных с описываемым мною периодом. Главная из них – дневник Аластэра Кэмпбелла, на материалы которого я ссылаюсь в новом издании, в основном в сносках. Но эта книга не содержала ничего такого, что вызвало бы поправки в моем повествовании или изменило мои умозаключения. Равным образом книга «Blair Unbound» («Блэр на воле») Энтони Селдона, которая содержит ценные сведения о тогдашней обстановке, тоже не потребовала корректировки повествования или аргументации (см.: [Seldon, Snowdon, Collings, 2007]). В меньшей степени я учитывал в новом издании материалы книги Джона Дэвиса «Prime Ministers and Whitehall. 1960–1974» («Премьер-министры и Уайтхолл. 1960–1974»). Эта книга представляет собой увлекательный рассказ о том, как еще в прошлом Макмиллан, Дуглас-Хьюм, Уилсон и Хит мучились с теми же проблемами, которые встали перед Блэром в период, описываемый в моей книге (см.: [Davis, 2007]).

Ряд рецензий на книгу, а также, что более важно, соображения, высказанные в частных беседах и письмах, привели к уточнению по сравнению с первым изданием кое-каких мыслей и аналитических выводов. Так появилось совершенно новое заключение: «Postscript. Second Thoughts» («Postscriptum: переоценка»). Я признателен всем, кто прочитал первое издание и прислал свои комментарии.

Дебаты, последовавшие за изданием книги, несомненно, способствовали тому, что я смог больше сосредоточиться на главном, и в этом заключении постарался уточнить свои соображения о том, что должно произойти в будущем. Особенно я признателен своим родным, которые были свидетелями того, как я работал в Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг (и выслушивали мои рассказы об этом!), а потом, когда я писал книгу, пережили все это со мной заново, читая мои записи. Мои отец и брат Дэвид сказали, что им было интересно узнать, чем же я занимался в течение последних лет. Мои сестры говорят, что прочли книгу с удовольствием. Карен, моя жена, утверждает – несомненно, имея на это все основания, – что ей не нужно читать книгу от корки до корки, поскольку она это все и так слышала (и неоднократно!). Моим дочерям Наоми и Анье не понравились графики, но остальные главы книги они читали с удовольствием. Зато моей младшей дочери Элис очень понравились графики, равно как и вся книга; мне радостно, что ее заинтересовал бюрократический эквивалент экстремального спорта, и я надеюсь, это не станет чрезмерным бременем в ее дальнейшей судьбе! И снова, как и прежде, от всей души я посвящаю эту книгу им.

2008 г., февраль

Предисловие автора к русскому изданию книги

Я очень рад возможности написать новое предисловие к своей книге, на этот раз – к ее русскому изданию.

Когда готовилось первое издание этой книги – в 2007 г., я надеялся, что главным образом жители Великобритании узнают из нее, как трудно было добиться радикальных перемен в сфере важнейших государственных услуг (таких как образование, здравоохранение, транспорт и борьба с преступностью) и что необходимо для достижения результата. Я надеялся также, что эта книга сможет оказать влияние на деятельность правительства – тогдашнего и будущего. Мне приятно сознавать, что хорошо информированные люди в Великобритании, включая ведущих политиков и государственных служащих, и в самом деле почерпнули что-то для себя из этой книги.

Однако, к некоторому моему удивлению, данная книга вызвала значительный интерес во всем мире. Правительства таких непохожих стран, как Канада, Австралия, Южная Африка, Либерия, Норвегия, Индия и США, сочли ее весьма поучительной. Судя по тому, что мне пришлось услышать, на то есть три причины. Во-первых, люди, занимающие руководящие государственные должности, считают, что моя книга действительно отражает суть тех непростых усилий, которые необходимы предпринять, чтобы изменить что-то в правительстве. Тем, кто работает в правительстве, знакомо чувство бессилия, возникающее подчас при попытках сдвинуть с места неподатливую бюрократическую машину, а некоторые мои истории вызывают у них улыбку понимания и сочувствия.

Во-вторых, в этой книге описывается и объясняется не разработка государственной политики, а деятельность по достижению ее результата. Изданий, посвященных такой теме, не так уж и много. Моя книга – одно из них. Конечно, копья чаще ломаются по поводу подготовки политических решений, но успех и неудачи правительства в значительно большей степени определяют результаты таких решений. Именно это имел в виду ныне покойный Виктор Черномырдин, произнеся свое знаменитое: «Хотели как лучше, а получилось как всегда».

В-третьих, если оценивать эту книгу с практической точки зрения, в ней предлагается простой и понятный способ обеспечить успешное (и более, чем обычно) осуществление государственной политики. Со времени публикации книги доказательства эффективности этого способа только увеличиваются. Это происходит с тех пор, как книга была опубликована, и по мере того, как во всем мире – буквально на всех континентах – правительства приспосабливают наш метод к своим условиям и убеждаются в его преимуществах.

Издание моей книги на русском языке меня очень радует. В результате своих неоднократных поездок в Россию я узнал, что во всех уголках страны есть многочисленные государственные чиновники высочайшего ранга, приверженные цели создать такую систему государственных услуг, которая позволит сделать Россию более справедливой, более благополучной, более открытой и хорошо организованной страной. Надеюсь, что такие руководители найдут эту книгу полезной и сейчас, и в будущем.

Я признателен московской Высшей школе экономики за перевод и издание моей книги. Будучи приглашенным профессором этого вуза, я регулярно пользуюсь возможностью участвовать в содержательных дискуссиях как с его руководителями, такими как Ярослав Кузьминов и Исаак Фрумин, так и со студентами, учить которых для меня большая честь. Предвижу, что этим талантливым молодым людям удастся построить ту Россию, которой они смогут гордиться; страну, которую будут высоко ценить ее друзья во всем мире. Им я и посвящаю это издание книги.

Сэр Майкл Барбер

23 марта 2011 г.

Об источниках

Настоящая книга в значительной мере основана на личных заметках, сделанных автором в ходе описываемых событий. Когда приводятся выдержки из них, делается соответствующая пометка в тексте. Если цитируются журнальные или газетные материалы, в тексте или сноске указаны соответствующие названия изданий и даты публикации материала. На все остальные источники ссылки даны в обычном порядке, а сами источники включены в библиографию, приведенную в конце книги. Не все включенные в библиографию материалы цитируются в книге.

Часть I

Учимся добиваться реализации реформ

Мандат на реформу… наказ обеспечить реализацию предвыборных обещаний о преобразованиях.

Тони Блэр – о сути всеобщих выборов, на которых он одержал безоговорочную победу. 8 июня 2001 г.

Глава 1

Каким ветром меня сюда занесло?.

Философы лишь различным образом объясняли мир, но дело заключается в том, чтобы изменить его.

Карл Маркс. Тезисы о Фейербахе. Тезис 11

В середине 2003 г., через два года после того, как я возглавил Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, я едва не опоздал на заседание кабинета на Даунинг-стрит, 10. А задержался я из-за того, что пришлось уточнять пару вопросов в секретариате премьер-министра. Речь шла о совещании по ходу реформ в Министерстве здравоохранения, и вопреки обыкновению Тони Блэр не стал этим заниматься сам из-за напряженной международной обстановки.

Войдя в знаменитый зал, где с 1856 г. заседал Кабинет министров страны, я увидел на дальнем конце стола членов команды, ведающей вопросами здравоохранения, которые сидели в соответствии с занимаемыми должностями во главе с постоянным заместителем министра[7]. Ближе ко мне на другом конце стола расположились те, кто обычно присутствовал на заседаниях правительства в доме № 10 по Даунинг-стрит, члены Группы и руководители Казначейства. Я знал, что в отсутствие премьер-министра мне придется взять на себя роль председателя. Но совершенно не ожидал и, признаюсь, был потрясен тем, что никто из присутствующих не занял место председателя, – кресло премьер-министра, стоящее прямо у камина, оставалось свободным. И как выразился бы Боб Дилан[8], меня «словно сбил товарняк»: все считали, что я должен занять именно это место. Такое случилось впервые.

Отлично помню, что, пока я шел до кресла председателя, сделав полдюжины шагов, и садился в него, меня не оставляла мысль: «А каким ветром меня сюда занесло, и что, собственно, я здесь делаю, черт подери?»

Стремление выигрывать, неумение проигрывать и квакерство

И действительно, каким ветром меня сюда занесло? Если вспомнить прошлое, то, думаю, немалую роль в этом сыграло мое воспитание. В детстве я страстно увлекался спортом, с доходящей до абсурда одержимостью болел за «Liverpool», футбольную команду из моего родного города, и за ланкаширскую команду по крикету. По воспоминаниям матери, однажды в 1960-х она застала меня в слезах после того, как клуб Liverpool проиграл какой-то рядовой матч в Лиге на стадионе клуба West Ham[9]. А я отлично помню, как вскоре после этого мы с мамой ликовали и кричали от восторга, когда Клайв Ллойд, игравший за Ланкашир, набрал победные 100 очков в финальном матче Лиги на стадионе Lords[10]. У моего страстного увлечения спортом была и другая сторона: я обожал выигрывать и ненавидел проигрывать, когда играл сам. Как-то в школе, проиграв товарищескую партию в настольный теннис, я от досады разбил окно. Столь любимый мною крикет был и благословением, и проклятием одновременно: как сказал бы покойный комментатор Брайан Джонсон[11], я всегда вылетал посередине удачной подачи. Мое неумение проигрывать отнюдь не похвально (и думаю, иногда я просто доводил этим своих братьев и сестер до белого каления), но в то же время упорное нежелание смириться с поражением вопреки очевидным фактам оказалось весьма кстати, когда пришлось добиваться поставленных правительством целей, достижение многих из которых граничило с героизмом[12].

В моем воспитании есть еще один аспект, сильно и часто влиявший на работу. В нашей семье во многих поколениях все поголовно были квакерами. Еще детьми мы послушно посещали квакерские молитвенные собрания и научились вести себя тихо. Затем, в Йорке, я ходил в квакерскую школу Бутхэм (Bootham), где целая плеяда хороших учителей привила мне любовь к истории (хотя это и не научило меня достойно проигрывать). Но гораздо важнее, наверное, то, что в семье, в первую очередь от матери, да и в школе я перенял и усвоил квакерские ценности: понял, что многое могу изменить в этом мире, сделать его совершеннее. Меня вдохновляли и принципы, которые исповедовал отец, – большую часть войны он в качестве пацифиста-добровольца доставлял медицинскую помощь в Китай, а позже стал председателем Oxfam[13]. Большое влияние оказали на меня и другие важные аспекты квакерства – например, умение ценить немногословность, способность относиться к любому человеку с уважением независимо от его социального статуса, а также убежденность в возможности ненасильственного совершенствования мира. Это очень действенное сочетание, пожалуй, даже сами квакеры не подозревают, насколько оно результативно.

На самом деле, при активном применении этих принципов, особенно в сочетании со здравым смыслом и эпизодическим отступлением от безупречности, такая комбинация поистине беспроигрышна. Отец рассказывал мне случай из военного времени о том, как в Китае кто-то из его коллег-пацифистов из соединения содействия полевым госпиталям, воспитанный в обстановке жестокости в семье обитателей Ист-Энда и из чувства противоречия ставший квакером, был однажды послан для оказания скорой помощи в один из районов страны. Однако из-за какой-то бюрократической волокиты его с коллегой задержали на полпути. И тогда этот человек, помня о важности и срочности своего задания и потеряв всякое терпение, недолго думая вырубил низкорослого китайского бюрократа привычным хуком справа, а затем отправился дальше. «Возможно, мне не следовало этого делать», – кратко прокомментировал он произошедшее, обращаясь к своему спутнику. Пожалуй, с натяжкой такое поведение можно было бы назвать квакерством в действии, но терпение – далеко не всегда добродетель. Бывало, во время затянувшихся переговоров с кем-то из официальных лиц по поводу улучшения исполнения предвыборных обещаний я вспоминал этот случай и испытывал сильное искушение дать в челюсть, если бы умел это делать. Историк А.Дж. П. Тэйлор, чьими работами я восхищался в юности, который тоже когда-то учился в школе Бутхэм, в типичной для себя, несколько преувеличенной манере так охарактеризовал полученное там образование: «Квакеры часто раздражают. Они всегда стараются найти компромисс и неохотно признают необходимость применения силы в переносном или прямом смысле слова. И все же они – лучшие представители рода человеческого» [Taylor, 1983, p. 63]. В общем и целом я с ним согласен.

Итак, я вышел из стен школы с багажом истинно квакерских ценностей и с прямо противоречащим им упорным нежеланием мириться с поражением. Кроме прочего, окончив школу в 1973 г., я застал конец шестидесятых, самый расцвет радикализма, и был убежден, что, отрастив длинные волосы и исповедуя левые политические убеждения, смогу изменить мир. Когда спустя несколько лет я повстречал моего – великолепного! – учителя истории Питера Брэггинса, он сказал: «Выпускники вашего курса были последними идеалистами».

Политика

Поступив в Оксфорд в октябре 1974 г., я стал участвовать в любительских спектаклях, по-прежнему (преимущественно) побеждал в настольном теннисе, иногда играл в футбол и крикет, вечера проводил за разговорами и выпивкой, а затем (постепенно) увлекся историей, особенно американской, и уже на третьем курсе погрузился в нее с головой. Но по большей части я активно занимался политикой, конечно, не столько партийной, сколько студенческой. На втором курсе меня избрали президентом студенческого союза Колледжа королевы (Queen’s College Student Union)[14], или младшей самоуправляемой «комнаты» – Junior Common Room (JCR)[15], а мой закадычный друг, Дэвид Питт-Уотсон, был его вице-президентом и казначеем[16]. И поскольку это была середина семидесятых, мы устроили забастовку по поводу платы за жилье, естественно, с мизерным успехом. Мы могли бы добиться лучших результатов и при организации референдума о введении в нашем колледже совместного для мужчин и женщин обучения. Стоит ли говорить о том, что подавляющее большинство электората из молодых людей в возрасте 18–22 лет горячо поддержали идею приема девушек в колледж. И даже большая часть преподавателей восприняли это предложение не без энтузиазма. Однако, как нам объяснил наставник – руководитель нашей группы, у начальства не было возражения против студенток, а вот перспектива, что женщина может со временем стать преподавателем или профессором, буквально ужасала.

Одно из наших важнейших достижений (вернее, достижений Дэвида) убеждает меня в том, что мы были «новыми лейбористами» уже тогда. Нам в наследство достался огромный дефицит бюджета (который, несомненно, был нормой для курса), а через год мы уже имели гигантский профицит (раньше такого никто не видывал). Если бы Гордон Браун уже в то время сформулировал свои финансовые принципы, то мы, без сомнения, их применили бы. Вообще-то добиться профицита удалось довольно простым способом – мы расходовали меньше, чем зарабатывали. Мы провели опрос среди студентов о том, какие газеты лучше. Выяснилось, что можно сэкономить, отказавшись от подписки на «Morning Star» и «Daily Express», которые никому не нравились. Кроме того, мы решили сэкономить и не делать взносы в университетский союз, а затем решили заняться доходными статьями бюджета. У нас не было места, чтобы поставить еще один автомат для игры в пинбол[17] или «бильярд с перекладиной»[18]. Но зато (явное упущение) у нас не было и автомата для продажи сигарет, который сулил очень приличный и постоянный доход. В те времена курение еще не считалось антиобщественным поведением, скорее, на него (особенно на курение сигарет «Gau-loises») смотрели как на декадентство с левым уклоном – что-то наподобие поведения Жан-Поля Сартра или Симоны де Бовуар в Cafe de Flore[19]. Но даже при таком отношении студенты медицинского факультета и некурящие представляли собой мощное противоборствующее лобби. В критический момент Дэвид произнес краткую, но блестящую речь. «Всем известно, – воскликнул он, – что три самые лучшие вещи в мире – это выпивка до и сигарета после… У нас уже есть пивной погреб и автомат с “Durex”[20]. И теперь нам нужно добиться третьего».

Оппозиция была сметена, а наши сундуки пополнились «неправедно» нажитым богатством[21]. В конце 1970-х гг. от студенческого движения активистов до Лейбористской партии был всего один шаг. Помню, как с восхищением слушал в 1976 г. знаменитое выступление министра финансов Дениса Хили на конференции Лейбористской партии, когда он отстаивал правильность своего решения обратиться за финансовой помощью к Международному валютному фонду. За этим последовали урезание бюджета и девальвация фунта. Находясь в 1979 г. на преподавательской практике в Оксфорде, я безуспешно участвовал в предвыборной кампании лейбористов, но потом меня, как и остальных, сбила с ног волна набиравшего тогда огромную популярность тэтчеризма[22]. В Сент-Клеменсе продавец магазинчика, торгующего горячими чипсами и прочей снедью, так высказался на этот счет за неделю до дня голосования: «Если тори победят, то и погода улучшится»[23]. По крайней мере, «Liverpool» тогда выиграл первенство Футбольной лиги. А в 1983 г. результаты выборов были еще хуже.

Как получалось, что при всеобщей ненависти к Маргарет Тэтчер[24] она легко побеждала на выборах? Ответ на этот вопрос я получил, когда из простого подмастерья в предвыборных кампаниях с 1985 г. стал настоящим партийным активистом. В моем избирательном округе Хэкни в Лейбористской партии было полным-полно безумцев – безрассудных, но необычайно упорных[25]. В том году Нил Киннок предпринял инициативу, которая положила начало перестройке в его любимой партии, хотя, чтобы добиться победы на выборах, потребовалось еще целых 12 лет. Он отказался от воинствующего подхода и начал борьбу за чистку партийных рядов. В Хэкни сразу все уяснили: отныне они, разумеется, по-прежнему ненавидели Маргарет Тэтчер, но главным врагом уже стал Киннок. Комитет южной части Хэкни (Hacney South General Committee) рассмотрел предложение об осуждении развязанной Кинноком «охоты на ведьм». Председательствующий спросил: «Полагаю, решение принято единогласно?» Однако это было не совсем так: трое из нас проголосовали против по присущей потомкам буржуазии предательской слабости – вероятно, именно так это выглядело в глазах примерно 50 членов партии, полностью солидарных с мнением «товарища» председателя.

Вскоре то же благородное собрание обсуждало возможность привлечения женщин к партийной работе. Может быть, хоть на этот раз здравый смысл возьмет верх и партийные «товарищи» увидят, какими заботами живут простые люди в Хэкни? Жилищные вопросы, образование, здравоохранение и безработица – вот что сильно тревожило обитателей округа. Однако у комитета было иное мнение, и было решено, что для привлечения женщин к более активной партийной работе необходимо провести собрание, посвященное империализму.

У меня было огромное искушение все бросить и уйти подальше от этого безумства, но природное упрямство возобладало. В 1986 г. я выдвинул свою кандидатуру в Совет Хэкни в одном из немногих маленьких городских избирательных маргинальных округов, моем собственном. Кевин Хойс и Марк Маккаллум превратили нашу партийную окружную ячейку в машину для победы на выборах, поставив ее в оппозицию к остальным членам местного отделения Лейбористской партии, и до тех пор настойчиво призывали членов партии участвовать в агитации, пока те не согласились выйти на улицы. (Нам заранее были известны все отговорки. «Я не могу заниматься агитацией в воскресенье утром; боюсь, нужно присмотреть за детьми», – попыталась увильнуть одна из активисток, пока ей не напомнили, что обоим ее детишкам уже под 20 лет.) Ко всеобщему – в том числе и моему – удивлению, я победил!

И практически сразу встал перед дилеммой. Вновь избранная группа лейбористов, которая, несмотря на свое безумие, смогла «свергнуть» бывшее руководство, получив более 50 из 60 мест в Совете округа, решила собраться в субботу в 15 часов. Потенциальный руководитель сразу зачислил меня в бунтовщики, поскольку я сказал, что в это время занят. «И чем же это?» – поинтересовался он. «Буду смотреть телевизор: финальный матч Футбольной лиги, “Liverpool” против “Everton”», – ответил я. Это было невероятным декадентством. «Liverpool» выиграл со счетом 3:1, два гола забил Иан Раш. Я наслаждался игрой от начала и до конца матча. Но на следующий день расстроился, узнав, что моему другу (и одному из наиболее разумных людей в партийной группе) не хватило как раз одного голоса, чтобы занять место председателя в Комитете по муниципальному строительству.

Я прилежно посещал вечерние заседания и особенно в первые два года уделял пристальное внимание моему городскому избирательному округу, преимущественно – муниципальному строительству. На мои еженедельные приемы приходило множество избирателей по поводу жилищных проблем, большинство из которых не удавалось решить из-за пассивности и сопротивления бюрократии. Посещая избирателей на дому, я убедился: дело не в том, что люди жаловались часто, а, наоборот, в том, что они делали это слишком редко. Из-за глухой невосприимчивости бюрократии и «безумия» Лейбористской партии люди просто отчаялись. Но при этом упорно продолжали голосовать за лейбористов. И когда в городском управлении возникла альтернатива, они все равно предпочли привычную некомпетентность неизвестности перемен. Вот что бесправие делает с людьми!

Между тем на заседаниях городского Совета я наблюдал окружающее меня безумие и старался голосовать разумно. На самом деле в Лейбористской партии нас, тех, кого остальные пренебрежительно называли излишне осмотрительной партийной фракцией, было меньшинство, отчего я невольно недоумевал: кем же они сами-то себя считают? В том далеком прошлом по какой-то неведомой причине Хэкни, район Большого Лондона, был побратимом прекрасного немецкого университетского города Гёттингена, где мне довелось проучиться год. Когда на заседании Совета на голосование поступила резолюция, предписывающая нам разорвать отношения с Гёттингеном и побрататься с каким-то населенным пунктом в Никарагуа (куда ни один из обитателей Хэкни ни разу в жизни не выбрался бы), я отказался поддержать ее. С помощью оппозиции, а также из-за отсутствия некоторых членов Совета и голосования неопределившихся членов Совета резолюция не прошла. И город Гёттинген остался почему-то весьма доволен тем, что братские отношения сохранились. Оглядываясь назад, я считаю странным, что по собственной воле проводил вечера за подобными занятиями.

В 1987 г. я продолжил политическую карьеру, став кандидатом в парламент от Лейбористской партии в Хенли-на-Темзе. К тому времени партия во главе с Кинноком заняла более разумную позицию на большей части территории страны, но даже при этом шансов победить гаргантюанское по численности большинство, поддерживающее Майкла Хезелтайна, было мало. Я с подлинным энтузиазмом вступил в предвыборную кампанию. Мои родители жили в округе, где я баллотировался. И, приезжая туда, я останавливался у них. «По крайней мере, голоса двух избирателей у меня уже есть», – думал я. Мобилизовать крошечную местную ячейку Лейбористской партии было нелегко. И хотя в ней было много поистине преданных членов партии, им не хватало активности. Годы поражений сказались на моральном духе и уровне притязаний. Среди членов партии ходила мрачноватая шутка: «Вопрос: что должен сделать кандидат от лейбористов, пройдя в Совет? Ответ: добиться пересчета голосов». На одной из встреч с избирателями меня спросили, когда в последний раз лейбористы побеждали в Хенли. Отчаянно, словно хватаясь за соломинку, я ответил: «Не уверен, но, по-моему, город был занят силами парламентаристов во время Гражданской войны». А когда на Тэйм-Хай-стрит я представился какому-то прохожему кандидатом от лейбористов, в ответ мне пожелали утонуть в собственной блевотине. К концу предвыборной гонки я перестал выкрикивать лейбористские лозунги через громкоговоритель с крыши агитационного грузовичка, а вместо этого сообщал людям счет одного из международных турнирных матчей по крикету[26]. Последнее их явно интересовало больше.

Невероятно, но мне удалось убедить самого себя, что я сумею добиться победы за последние несколько дней перед выборами. И дело не в том, что я терпеть не мог проигрывать. Выяснилось, что в 1945 г., когда лейбористы уверенно побеждали в целом по стране, партии консерваторов удалось выиграть выборы в северной части Хэкни. А это значило, что чудеса все-таки случаются! Разумеется, необходимого резкого политического поворота не произошло, и по всей стране электорат лишь слегка качнулся в сторону лейбористов. Тэтчер снова одержала убедительную победу. Значит, быть разумнее, чем четыре года назад, было уже недостаточно. Я утешался тем, что в Хенли, на юго-востоке, лейбористы знавали и более благоприятный исход выборов (3 %). Как и годом ранее в административном районе Хэкни, мы смогли добиться этого, просто убедив прийти на выборы лейбористский электорат, преимущественно проживавший в бедном районе центральной части города Беринсфилд, что причудливо раскинулся в сельской местности Оксфордшира. Кроме того, я направил большинство активистов, чтобы те поддержали лейбористов на востоке Оксфорда, где победил Эндрю Смит. Я очень многому научился: узнал, чем живет средний класс Англии, как парировать каверзные вопросы въедливых избирателей, как выступать перед большой аудиторией, и понял, что большинство членов Лейбористской партии отнюдь не так безрассудны, как их однопартийцы в Хэкни.

Однако безумства продолжались, причем не только в Лейбористской партии. Как-то один из либералов дважды пальнул из ружья в палате Совета, за что (совершенно справедливо) был арестован. В другом случае группа скваттеров[27] набросилась с кулаками на председателя Комитета по строительству и повалила его на землю прямо во время выступления. Постепенно, хотя и медленнее, чем хотелось бы, ситуация менялась. Избитый скваттерами председатель Комитета по строительству оказался на земле именно потому, что все-таки начал общаться с этими людьми. Введенные консерваторами строгие законы, требовавшие сбалансированности бюджета, порождали яростные выступления оппозиции. Но как бы безрассудны ни были люди, мало кто решался рискнуть ввергнуть лично себя в нищету. А тем временем руководитель Совета Эндрю Пуддефатт становился настоящей политической звездой. Он решительно принялся искоренять коррупцию и неэффективность в управлении. При сопротивлении левых, подстрекаемых профсоюзами из государственного сектора экономики (именно их члены – в первую очередь как потребители – и страдали от царящей вокруг чудовищной управленческой неразберихи), он великолепно пускал в ход субмарксистскую риторику, восклицая: «Неэффективность управления – это обворовывание рабочего класса». Наконец-то у лейбористов появился лидер, который отстаивал интересы не производителей, а потребителей.

В 1988 г. правительство ввело Закон о реформе образования (Education Reform Act), что, как потом оказалось, радикально изменило всю мою дальнейшую карьеру. А тогда на меня в первую очередь повлиял тот аспект этой реформы, который предусматривал разделение Управления народного образования центрального Лондона (Inner London Education Authority)[28] и распределение управленческих полномочий между районами, включая и Хэкни. Я, как один из членов «излишне осмотрительной партийной фракции», баллотировался на пост председателя Комитета по образованию в Совете Хэкни. Прошел туда я отчасти потому, что был человеком со стороны, а отчасти потому, что теперь, когда безрассудство понемногу пошло на убыль, члены Совета решили, что выбор человека, разбирающегося в образовании, сулит преимущества если не для самой партии, в которой на меня по-прежнему смотрели как на неисправимого правого, то хотя бы для системы образования, где по понятным причинам ситуация сложилась очень тревожная.

Мы с талантливой Джанет Добсон (единственным человеком в Совете, который тогда занимался образованием) прилагали нечеловеческие усилия, чтобы составить план, который в соответствии с новым законом нужно было представить в Министерство образования в начале 1989 г. Я объехал весь округ, посетил десятки школ, выслушал мнения людей. Побывал я и во всех этнических общинах, выяснил, чего в действительности хотят родители из разных этнических групп (а не то, что им было нужно, по мнению преподавателей). Поражало, с каким жаром они снова и снова настаивали, что их детям необходимы качественное образование – безупречная грамотность, знание арифметики, строгая дисциплина – и уважительное отношение. Помимо этого, мы провели письменный опрос среди учеников. Одна из девочек на вопрос, чего она ждет от реформы в образовании, грустно ответила: «Мне хотелось бы не засыпать после полудня».

Я потратил немало времени, чтобы установить контакты с соседними районами, прежде всего с руководством в центре. Мне казалось, что переговоры представителей районов с министром образования Кеннетом Бейкером проходили сравнительно благополучно, пока председатель Комитета по образованию из Ламбета не явился на встречу в смехотворно яркой розовой рубашке. В противоположность ему мы с Пуддефаттом решили выглядеть достойно. Может быть, у Эндрю и был-то всего один галстук, зато настоящий – от Армани. Я воспользовался возможностью, чтобы наладить связи с благоразумными лейбористскими лидерами в сфере образования в других районах страны, и именно в это время познакомился с несколькими будущими министрами, в том числе со Стивеном Байерсом, Хилари Бенном и, среди прочих, с Джеком Строу. В то время они представляли оппозицию в области образования. На этом этапе в политике лейбористов начались подвижки (приходилось наверстывать упущенное) в том направлении, которое позже и стало партией «новых лейбористов». Строу поддерживал введение общенациональной программы обучения, отстаивал перераспределение ресурсов в пользу школ и выступал за принцип добровольного выбора типа обучения не только для верующих Англиканской и Католической церквей, но и для мусульман, ортодоксальных иудеев и представителей иных религий. В этом наши взгляды совпадали, отчасти это объяснялось тем, какие районы мы представляли. До Блэра подобный подход имел минимальную поддержку внутри партии. В октябре 2006 г. в Хэкни Тони Блэр в торжественной обстановке открыл внушительное на вид здание общеобразовательной школы для девочек иудейского вероисповедания (Yesodey Hatorah School), одной из многих, построенных во времена его правления. Это событие стало кульминацией кампании, которую вела в Хэкни община ортодоксальных иудеев в течение 18 лет и которую я активно поддерживал.

Составление реального, перспективного плана для школ Хэкни в ходе консультаций с общиной района воодушевляло, но необходимость добиваться поддержки со стороны лейбористов, представлявших в Совете этот округ, было тягостной обязанностью, от которой у меня была бессонница по ночам. Получилось, что с удачно составленным планом меня в один день поздравили ведущий сторонник партии консерваторов сэр Майкл Коулман, занимавший в Хэкни пост председателя местного отдела школьного образования, а также городское отделение Коммунистической партии. Однако тот факт, что меня с таким энтузиазмом поддержали представители полярно противоположных по политическим убеждениям партий, немногого стоил в глазах местных лейбористов, которые находились под сильным влиянием здешнего отделения Национального союза учителей (НСУ) (National Union of Teachers – NUT)[29], отличавшегося левыми взглядами и яростным, но чисто формальным отстаиванием принципа всеобщего равенства. Никто не устраивал жарких дебатов по поводу, скажем, низкой успеваемости темнокожих учеников в школах Хэкни, зато все бурно обсуждали, прилично ли упоминание слова «антигетеросексизм» в печатной версии нашего плана. Именно тогда я лучше, чем когда бы то ни было, усвоил, что точность в формулировках имеет огромное значение. Вместо бессмысленной критики таких терминов, как «антиэто» или «антито», мы просто решили вставить в план фразу о том, что наша партия будет способствовать разработке политики, создающей положительный и правдивый образ существующих в общине меньшинств. На удивление все остались довольны. Наконец-то разум взял верх! «Должно быть, вы провели огромную работу», – заметил один из моих коллег по Совету. А я сделал еще один вывод: в политике нельзя завоевать голоса и бюллетени избирателей, не уделяя личного внимания людям, которые опускают эти бюллетени в урну, и на это нужно потратить очень много времени.

План провели через Совет. Правда, месяцами я не виделся со своей семьей (которой недавно обзавелся). Мы сразу приступили к формированию руководящего органа и назначению должностных лиц (включая Гаса Джона, одного из первых в Хэкни темнокожих руководящих работников в сфере народного образования), к составлению бюджета и даже начали принимать решения относительно закрытия школ. В то время Нил Флетчер, возглавивший Управление народного образования центрального Лондона, и Дэвид Маллен, его бывший руководитель, опубликовали перечень самых неблагополучных школ центрального Лондона, включая и Hackney Downs School, общеобразовательную школу для мальчиков на нашем участке в Хэкни, – своеобразное наследство, во владение которым мы должны были вступить спустя несколько месяцев. В нашем избирательном округе это вызвало бурю возмущения. Я пообещал лоббировать интересы округа в данном вопросе, но в душе был согласен с оценкой руководителей управления. До сих пор неблагополучное положение учеников в таких школах, как Downs, оставалось тайной за семью печатями. И вот теперь Флетчер и Маллен сделали это достоянием гласности. На моем месте мужественный председатель Комитета по народному образованию рекомендовал бы немедленно закрыть подобные учебные заведения, но я побоялся, что не заручусь необходимым количеством голосов, и ретировался. А Флетчер и Маллен в то время бросили в почву семена, позже давшие ростки политики «новых лейбористов» в области народного образования. Именно тогда определились принципы прозрачности и здравомыслия по отношению к неблагополучным школам, к которым мне вскоре пришлось обратиться. А пока проблема школы Downs в Хэкни повисла в воздухе и, как привидение, снова появилась передо мной несколько лет спустя.

В сентябре 1989 г. я поступил на работу, которая была несовместима с должностью председателя Комитета по народному образованию в Совете Хэкни, и мне с большой неохотой пришлось подать в отставку. В январе 1990 г. моя жена Карен уехала на учебу в Болонью, на целый семестр оставив со мной трех дочерей и двух кошек. Погруженный в новую работу и занятый по горло с детьми, я покинул пост председателя комитета, который занимал четыре года и где в ходе нелегкой работы очень многому научился. Как говаривал Эндрю Пуддефатт, «если что-то удалось сделать в Хэкни, то в любом другом месте это и подавно получится!»

Работа: вступление на учительскую стезю

Осваивая по вечерам азы политики на нелегкой ниве школьного образования, дневное время на протяжении большей части 1980-х гг. я проводил в реальных школах. Вообще-то тем, что в итоге оказался так тесно связанным с образованием, я обязан двум факторам. По окончании университета мне не пришло в голову ничего более оригинального, как стать учителем. И несколько месяцев я проработал в школе для детей с отклонениями в развитии, нуждающихся в особом уходе. Во мне взыграл идеализм, и я решил, что мне очень нравится работа с детьми. Кроме того, я обожал историю. Так что, с моей точки зрения, было разумно стать преподавателем истории.

В сентябре 1979 г. я впервые поступил на преподавательскую работу в Уотфордскую среднюю школу для мальчиков (Watford Grammar School for Boys)[30]. Моим друзьям с левыми взглядами я сказал, что это было сделано с целью всестороннего изучения ситуации в рамках реорганизации в графстве Хартфордшир[31]. Так оно и было, однако перемены давались с трудом, а директор школы Кит Тёрнер настаивал на сохранении традиционного духа этого учебного заведения. Отчасти мои взгляды на образование, которые я так убежденно отстаивал спустя 10 и более лет, сформировались именно здесь: да, равенство было необходимо, но его следовало добиваться не за счет снижения планки и ухудшения традиционно добротного преподавания, а за счет повсеместного обеспечения высокого уровня и качества образования. Помимо этого, я был убежден, что приобщать детей к истории Британии необходимо еще в школе.

Пожалуй, единственное, чем я прославился в школе, – это увлечение крикетом. Я участвовал в ежегодном школьном чемпионате графств Англии и Уэльса и относился к этому настолько серьезно, как только способен относиться человек, ненавидящий проигрывать. Во время первой игры я был за главного. Наш боулер подал отличный мяч (что бывало редко), но рановато – мяч задел за край биты и отлетел к игроку команды противника, который стоял у калитки. Вся наша команда, включая меня, апеллировала ко второму судье: бэтсмен должен выйти из игры. И тут вдруг до меня дошло: я-то здесь тоже судья, и я засчитал очко. (Позже некоторые средства массовой информации упрекали меня в том, что я точно так же поступал с правительственной статистикой.)

В субботу, 1 мая 1982 г., в день, когда я должен был судить еще один крикетный матч чемпионата, я женился на Карен. Ярко светило солнце, и мы провели длинный уик-энд в Бате, а утром во вторник я вернулся к преподаванию истории. Вообще-то мы с Карен познакомились примерно за 10 лет до этого. И как бывает при настоящей любви с первого взгляда, уже в 13 лет решили, что непременно когда-нибудь поженимся. Затем на 10 лет наши пути разошлись. Карен не окончила школу (причем проучилась в нескольких), в ранней молодости родила двух дочерей, вышла замуж за кого-то другого, развелась, а потом написала мне. Все это время не проходило и дня, чтобы я не вспоминал о ней. Она утверждала, что с ней было то же самое. Так что нетрудно догадаться, как я решил поступить, когда совершенно неожиданно получил от нее письмо в 1981 г.

Из холостяка, жившего в небольшой квартире в северном Лондоне, я превратился в мужа, отца и жертву перенаселенности, поскольку, вполне естественно, Карен переехала ко мне вместе с дочерьми – Наоми, которой тогда было семь лет, и пятилетней Аньей. Через год мне удалось удочерить девочек, и они стали и моими детьми тоже. Я ушел с преподавательской работы в Уотфорде, и в 1983 г. мы отправились в Африку. Мы жили на южной окраине Хараре посреди фруктовых садов. Сперва девочки ходили в местную начальную школу, где, несмотря на обретение Зимбабве независимости тремя годами ранее, еще царили колониальные порядки. Когда учитель выходил из класса, он оставлял за главного старшего по возрасту ученика с веревкой в руках. В национальный день посадки деревьев наши дочери были в ужасе оттого, что деревья сажали только мальчики, а девочкам разрешалось лишь молча наблюдать за ними. А затем на родительском собрании директор школы сказал многочисленной аудитории, что он поощрял занятия спортом среди учеников, потому что хотел, чтобы те разбогатели, как теннисист Джон Макинрой[32]. После чего мы перешли на домашнее обучение. Расписание занятий было написано на плакатах, которые висели на стенах. Девочки вдруг поняли, что я буквально помешан на графиках. Позже они часто напоминали мне, как вынуждены были все утро просиживать на дереве в саду, считая машины, проезжавшие по Килуиннинг-роуд, а затем, естественно, должны были рисовать диаграммы. Во время семейных ссор они, тогда еще подростки, всегда могли ехидно парировать мои призывы к благоразумию фразой: «Вот сейчас-то он точно отправит нас графики чертить!»

О новостях с родины мы узнавали, слушая зарубежное вещание BBC, замечательное явление в области британской культуры. Это была эра забастовок шахтеров. И BBC давала четкую картину происходящего. Существовало свирепое и беспощадное консервативное правительство. Была влиятельная, вдумчивая, но несколько возбужденная оппозиционная сила под названием Англиканская церковь во главе с епископом Даремским, которая опубликовала конструктивный доклад под названием «Faith in the City» («Вера в городе»), а кроме нее – отдельные партии крайнего толка: Социал-демократическая, либералы и лейбористы (до знаменитой речи Нила Киннока).

Мы объединились с двумя местными преподавателями, чтобы экономить на бензине, проезжая 17 миль до Читунгвизы, огромного, раскинувшегося на большой территории города с населением 300 тыс. человек, который в стране, получившей независимость, не мог еще похвастаться больше ни одной общеобразовательной школой, кроме нашей. Мои попутчики по автомобильному пулу были не только моими наставниками в школе, они еще и помогали мне толкать старенький, 17-летней давности, «Ford Anglia» под гору, чтобы у него завелся двигатель. Тяга к образованию среди молодежи была настолько велика, что учились в две смены: утренняя – с 7 до 12 часов, вечерняя – с 12 до 17. Несмотря на необходимость вставать ни свет ни заря и, дрожа от утренней прохлады, возиться с двигателем старенького автомобиля, я предпочел работать в утреннюю смену, потому что при невыносимой послеполуденной жаре даже самые прилежные студенты считали, что вздремнуть гораздо важнее, чем учить историю.

Я преподавал историю Африки и Европы в восьми классах, примерно по 45 учеников в каждом. (Это объясняет мой последующий скептицизм по поводу государственной политики в отношении численности классов.) В истории Зимбабве наступила пора надежд, и многие молодые люди тянулись к знаниям. Они пели национальный гимн «Ише комборера Африка» («Боже, храни Африку») с такой страстью и в таком безупречном четырехголосном исполнении, что у меня наворачивались слезы. А потом правительство обязало всех исполнять гимн ежедневно, и на этом энтузиазм иссяк.

Дефицит преподавательских кадров был острейшим. Поэтому любой, кто годом ранее получил Свидетельство об общем образовании хотя бы нулевого уровня, уже считался подходящим кандидатом в учителя. Весь преподавательский персонал делился на три группы. Во-первых, традиционные темнокожие учителя, получившие образование еще в колониальную эпоху и верящие в необходимость телесных наказаний (как сказал мне один из них: «Никогда не нужно жалеть учеников»). Во-вторых, были экс-патрианты вроде меня. И, в-третьих, была новая волна совсем неопытных учителей, за счет которых обеспечивалась «массовость» преподавательского состава. Однако ученики так стремились к глубоким знаниям, что порой устраивали преподавателям из новой волны нелегкую жизнь. Однажды из своей классной комнаты я видел, как на другой стороне пыльного, раскаленного на солнце двора молодой учитель, спотыкаясь, пятился из дверей своего класса, а вслед летели стулья, которыми явно метили в него.

По наивности я полагал, что помогаю строить образцовую африканскую демократию на развалинах колониализма и апартеида. Мои ученики тоже считали демократию своим будущим. А вот Карен убедить не удавалось. Она постоянно твердила во время вечернего чаепития: в режиме Мугабе есть что-то двуличное, и это непременно проявится самым разрушительным образом. Я отвергал такой скептический подход, ободренный энтузиазмом учеников и цивильным поведением коллег. Не замечал признаков зарождающегося диктаторского режима вокруг – ни ограничений свободы слова в средствах массовой информации и в парламенте, ни дискриминации в провинции Матабелеланд, ни время от времени обнаруживающего себя пока еще наивного авторитаризма. Вот простой пример. Мой приехавший из Австралии коллега позвонил матери и, отвечая на ее вопросы, сказал, что ей не стоит беспокоиться из-за режима Мугабе. Вскоре после окончания их разговора зазвонил телефон. Звонивший (судя по всему, государственный служащий) сказал, что он прослушивал состоявшуюся беседу и хотел бы поздравить моего коллегу с тем, что тот так энергично защищал правительство страны. Позже все ужасные последствия этой тенденции проявились в полной мере. Все опасения Карен оправдались с лихвой. Те мои ученики, которым удалось пережить режим Мугабе и эпидемию СПИДа, наверняка чувствуют, что их подло предали.

Несмотря на капризность нашего «Ford Anglia», мы много путешествовали по стране, причем умудрились даже добраться до восхитительного по красоте озера Малави, хотя нам и пришлось часто дозаправляться по дороге. Спустя некоторое время после этого эпического путешествия у нас родилась младшая дочь – Элис. Кстати, ее рождение стало для меня и первым знакомством с системой частного здравоохранения. Тараканы в палате для рожениц не произвели на Карен ни малейшего впечатления, а вот я, работник со скромной зарплатой, категорически возражал против счета, который прислал нам врач за ведение родов, несмотря на свое отсутствие во время них. Все сделала сама Карен при содействии акушерки и моем ободряющем похлопывании. Доктор соизволил заглянуть в палату только через 20 минут после рождения ребенка, всем улыбнулся и исчез. (Он чем-то напомнил мне преуспевающего специалиста по заболеваниям правой стопы с Харли-стрит[33], героя одного из произведений Спайка Миллигана: «Сэр Ральф сделал паузу, но не прекратил задавать вопросы»[34].) Мою жалобу по поводу счета отклонили, потому что по законам Зимбабве врач был вправе брать плату за медицинскую помощь, если он пришел не позже получаса после родов.

Когда Элис исполнилось семь месяцев и она полюбила манго, мы вернулись в Хэкни. Это было весной 1985 г. В тот момент я был готов устроиться на любую работу. Если педагогическая деятельность была первой случайностью в моей профессиональной карьере, то теперь я стал политическим «занудой» от образования и поступил на работу в отдел народного образования Национального союза учителей. В нашу задачу входило разъяснять руководящим работникам и рядовым членам Союза, какие последствия будет иметь для них проводимая правительством политика в этой области. Другие отделы занимались более насущными вопросами – оплатой, условиями труда, пенсионным обеспечением и консультативной помощью. Времена для профсоюзов учителей были нелегкие. Попытки правительства всячески сдерживать расходы на социальные нужды породили волну забастовок учителей. Однако, только что сокрушив шахтеров, Маргарет Тэтчер отнюдь не собиралась идти на поводу у учителей. А между тем общественное мнение распаляли страшными историями о том, как руководители от образования левого толка чрезмерно увлекались политкорректностью и не могли должным образом организовать обучение чтению, письму и арифметике. Мой опыт работы в Хэкни вскоре подтвердил, что эти истории были более чем правдивы.

В этой обстановке правительство действовало решительно и в 1988 г. приняло Закон о реформе образования, а вскоре лишило учителей права на ведение коллективных переговоров, упразднив устаревший и неэффективный комитет под председательством лорда Бернема и заменив его контрольным органом по регулированию трудовых отношений, который отныне устанавливал оплату и определял условия труда преподавателей. Национальный союз учителей заливался горючими слезами и затем годами отстаивал восстановление прав на переговоры, но был сам виноват в произошедшем. Он подмял под себя учителей, которые были в составе комитета Бернема, в течение ряда лет не мог достичь внутреннего консенсуса, тем самым обрекая на неудачу любую попытку провести профессиональный учительский съезд. Более того, другие профессиональные союзы учителей, которые считали позицию Национального союза излишне диктаторской, приветствовали его упразднение.

Эпоха, которой положил начало Закон об образовании 1944 г.[35], уходила в небытие на наших глазах. И хотя старой гвардии из Союза учителей было горько видеть крушение основ привычного мира, меня, молодого политического деятеля, это бодрило, особенно потому, что отдел народного образования возглавлял обладающий даром предвидения специалист – Алан Эванс, чьи преданность делу народного просвещения и трезвая оценка ситуации служили для меня источником вдохновения. Вместе с некоторыми прогрессивно мыслящими сотрудниками исполнительного звена мы постарались постепенно освоиться в новом, нарождающемся мире. Нам хотелось верить, что введение общенациональной программы обучения принесет положительные плоды, а перераспределение финансовых средств в пользу школ и ослабление бюрократической власти на местах будут способствовать улучшению качества преподавания. И уж совершенно точно, что целевое финансирование профессиональной подготовки учителей обеспечило бы введение Общего свидетельства о среднем образовании (General Certificate of Secondary Education – GCSE)[36]. Алан создал отдел, который стал оплотом новаторской мысли, а в следующем, 1989 г. ушел оттуда, чтобы реализовать свои идеи, вырвавшись из сетей Союза, переживавшего в ту пору период управленческого и финансового кризиса.

И вот горькая чаша должностных обязанностей Эванса перешла ко мне. Наступил момент, когда я должен был уйти с поста председателя Комитета по народному образованию в Хэкни и стать крупным руководителем в этой области. В «Times Educational Supplement» обо мне напечатали лестную статью, но выразили сомнение в том, что я окажусь достаточно твердым для сурового мира политики в профсоюзе учителей. У меня же после четырех лет работы в Совете Хэкни не было на этот счет никаких сомнений. Я беспокоился лишь о том, как бы мне наконец применить на практике то видение проблем в образовании, которое у меня сформировалось под чутким руководством Эванса.

Четыре года я работал с чрезвычайно самоотверженной командой в НСУ, в отделе народного образования и всеобщих прав, призванном интерпретировать необычные перемены в сфере образования, которые тогда происходили. За четыре года до этого, когда я только поступил в НСУ, мы еще были в состоянии реагировать, по существу, на каждый из присланных правительственных циркуляров. Теперь это стало совершенно невозможно – в сутках просто не хватало времени. Чтобы разумно оценить происходящее, нужно было несколько абстрагироваться от частностей и уяснить общую стратегию.

В целом правительственный подход стал ясен довольно скоро, если и не из официальных публикаций Министерства образования, то из выступлений министров и из брошюр излюбленного правительством мозгового центра – Центра политических исследований (Centre for Policy Studies). Суть изменений сводилась к следующему: правительство решило введением единой национальной учебной программы и единого национального экзамена установить новые стандарты и затем контролировать их соблюдение. А делегируя полномочия школам и направляя им финансовые средства, оно возлагало на директоров ответственность за обеспечение этих стандартов обучения. Между тем постепенно ограничивалась власть местных отделов образования, столь ненавистных сторонникам тэтчеризма. Школы поощряли к полной самостоятельности и переходу на прямое финансирование от Уайтхолла. Таким образом, школа становилась подотчетным субъектом. Позже, в 1992 г., к этому добавился принцип прозрачности: достигнутые школами результаты публиковались новым государственным органом – Бюро по стандартам в области образования (Office of Standards in Education, Ofsted)[37], в состав которого вошел бывший Инспекторат (Inspectorate); вместо ранее принятого порядка проверки теперь проводились во всех школах раз в четыре года.

Реформу осуществляли на основе разумных и смелых принципов. Рассматривались все проблемы, требующие решения. Министры менялись с ошеломляющей регулярностью. Национальная учебная программа, составленная специалистами по различным предметам, получилась настолько перегруженной, что даже сама Маргарет Тэтчер возмутилась. Финансирование было распределено между школами, но при этом оставалось скудным, поэтому эффект от нововведений поначалу был ограниченным. И, что еще хуже, не было предпринято никаких действий, чтобы оказать помощь тем школам и ученикам, которые находились в наименее выгодном положении. Кроме того, был допущен ряд ошибок в последовательности проведения реформ: например, школьным директорам делегировали определенные властные полномочия, изменив тем самым характер их деятельности, однако подготовить их к использованию новой власти додумались уже после того, как они ее получили.

Лично я полагаю, что наблюдение за этими драматическими событиями позволяло извлечь чрезвычайно поучительные уроки относительно того, как нужно (или не нужно) проводить широкомасштабные реформы в области народного образования. Усвоив именно эти уроки, я позднее и строил свою деятельность в правительстве. И еще я понял, как организации вроде НСУ реагируют на радикальные перемены. Члены Совета просто не поверили (так это обычно и бывает в крупных объединениях, чье существование оказывается под угрозой), что организацию могут упразднить: неужели с нами действительно так поступят? Когда привычная уверенность поколеблена, все вокруг рушится, люди склонны закрывать глаза на реальное положение вещей и ждать, что проблемы, так сказать, рассосутся сами собой. «Обойдется», – твердят они.

Затем проявляется иная реакция: мы будем сопротивляться, чему сможем, и постараемся ужиться с тем, чему не способны противостоять. И если члены НСУ с левыми убеждениями придерживались первого варианта поведения и пытались перевести стрелки часов назад, то большинство начинало адаптироваться. Поскольку отныне союзы учителей были лишены права вести коллективные переговоры об оплате труда, центральное место в сопротивлении заняла политика в области народного образования. Правительственные ошибки, совершаемые при осуществлении реформ, множились, и НСУ решил, что будет разумно теснее сотрудничать с другими союзами учителей. Разные поколения учителей разделяли разногласия по поводу оплаты и условий труда, но отношение к реформе народного образования давало им более обширное поле для сотрудничества. Мы взялись согласовывать совместные заявления шести союзов по таким вопросам, как оценка учительского труда и отношение ведущих занятия учителей к общенациональной учебной программе. Часто все бремя согласования и ведения переговоров ложилось на мои плечи, именно тогда я по достоинству оценил развитое благодаря квакерскому воспитанию умение договариваться[38].

Однако просто адаптироваться к изменившимся обстоятельствам недостаточно. Как только становится ясно, что пути назад нет и новая ситуация даже сулит определенные выгоды или открывает непредвиденные перспективы, наступает третий этап реагирования на перемены – стратегическая передислокация. Как раз в то время я читал книгу, написанную двумя американскими академиками – Чарлзом Тёрнером Керчнером и Дугласом Митчеллом, под названием «The Changing Idea of a Teachers’Union» («Учительский союз – новая концепция»). Возможно, эта книга и не была бестселлером, но для меня она стала откровением. Я начал размышлять: а что, если вместо сопротивления требованию отчитываться о результатах НСУ займет действительно стратегическую позицию? А если вместо того чтобы оспаривать правительственные предложения и настаивать на том, что правительству следовало бы больше тратить на образование и хорошо платить учителям, дабы система стала лучше, попытаться поставить вопрос иначе? Тогда дискуссия выглядела бы так: мы, учителя этой страны, соглашаемся с требованием отчетности и докажем вам, насколько способны улучшить всю систему. И тогда вы сами поймете, что в нас и в народное образование имеет смысл вкладывать деньги. Вероятно, надеяться на такой поворот и мыслить так было, с моей стороны, слишком смело и чрезмерно идеалистично, но зато уж точно подобный подход можно было расценить как стратегический.

Кто знает, как все обернулось бы, будь тогдашнее правительство более компетентным. Но оно таким не было. После выборов 1992 г. Джон Мейджор[39] совершил ошибку, назначив Джона Паттена министром образования; реализация комплексной и трудной реформы превратилась в хаос[40]. Вместо того чтобы сначала в порядке эксперимента, а уже потом – после доработки – более широко вводить тесты по английскому языку для школьников в возрасте 14 лет, Паттен предложил идти напролом и ввести их сразу с мая 1993 г., утверждая, что за всю историю страны ни один из экзаменов не был подготовлен лучше. И вот уже шепотком прошелестело по стране слово «бойкот». В декабре 1992 г. исполком НСУ поддержал составленный мною проект резолюции с требованием права совещательного голоса для учителей английского языка, что облегчало бойкотирование этих тестов. Более 90 % проголосовали за мой проект. И вместо того чтобы способствовать внедрению принципа отчетности, я оказался – пусть и временно – в ситуации, когда вынужден был добиваться его отмены. Национальная ассоциация директоров школ (National Association of Schoolmasters) и Союз женщин-учителей (Union of Women Teachers)[41] в марте 1993 г. проголосовали за бойкотирование всех национальных тестов. Причина – чрезмерная рабочая нагрузка преподавателей. Правительство оставалось непреклонным, но безуспешно. В мае того же года разосланные по школам бандероли с экзаменационными билетами так и остались нераспакованными. Стратегия правительства с треском провалилась. И тогда Паттен принял верное решение. Он назначил сэра Рона Диринга на должность главного школьного инспектора для анализа всей общенациональной программы обучения и соответствующих тестов, что тот и сделал в ходе консультаций с учителями и прочими сторонами. При обсуждении этих вопросов во время проверок Диринга я часто выступал в роли адвоката всех шести учительских союзов.

Открытый и прагматичный до мозга костей Диринг упростил программу обучения и упразднил связанную с ней бюрократию, а также признал профессионализм учителей. Он заявил, что учителям следует доверять, но в ответ они должны принять принцип подотчетности, согласившись с тем, что «чем сильнее доверие, тем больше и подотчетность» [Barber, 1996a, p. 65]. Поскольку нагрузка уменьшилась, здравомыслие возобладало, и возникли интеллектуальные предпосылки для налаживания отношений между учителями и правительством; большинство преподавателей и союзов хотя и были не в восторге, но все же остались удовлетворены. Все союзы, кроме НСУ, отменили бойкот тестов в 1994 г. Позиция НСУ меня чрезвычайно огорчала. У меня появилась возможность реализовать то внезапно открывшееся мне стратегическое видение, которое возникло еще до того, как я услышал о Диринге, а Союз, на который я работал, занял ретроградскую позицию, вместо того чтобы возглавить движение вперед. К тому же у меня сильно осложнились отношения с генеральным секретарем Союза Дугом Макавойем в связи с сокращением штатов и другими вопросами.

В конце ноября 1993 г. я ушел из НСУ в Университет Киля – на должность профессора, а несколько недель спустя, кажется, в «Times», опубликовал статью, где откровенно рассказал об испытанных разочарованиях. Полагаю, что почти не преувеличил, написав, что НСУ скоро придется выбирать между подотчетностью и забвением. В любом случае, отныне я был свободен, и прекрасный человек – вице-канцлер[42] Университета Киля Брайан Фендер поощрял мою активную деятельность. Я без устали писал статьи в различные издания, пропагандируя подотчетность, агитируя за принятие принципов реформы, которые проводили консерваторы, но настаивая на большей последовательности и ясности в ее проведении, на большем равенстве и – что немаловажно – на достаточном финансировании в соответствии с масштабами задуманного. Я выступил на сотне конференций перед директорами школ – от Пула в Дорсете до Эмблсайда в Камбрии, – отстаивая свою позицию. В багажнике моей красной «Vaxhall Astra» лежали пять-шесть типовых текстов выступлений. Приезжая на место, я выбирал наиболее подходящую по теме титульную страницу и начинал речь, наилучшим образом соответствующую моменту. Вскоре у меня угнали машину, а заодно украли и тексты выступлений. Интересно, что вор с ними сделал? Правда, к тому времени я уже знал все свои речи наизусть.

Во время подготовки к одному из выступлений (на этот раз – в Шеффилде) я узнал о смерти лидера оппозиции Джона Смита. Через несколько недель мне позвонил молодой человек по имени Джеймс Пернелл, работавший на Тони Блэра. Он сказал, что пишет речь для Блэра на тему народного образования, которую тому предстоит произнести во время кампании, являвшейся частью его борьбы за лидерство в Лейбористской партии. И поскольку Пернелл был несведущ в вопросах образования, то подумал, не помогу ли я ему. Мы встретились, как принято, за чашкой кофе в Айлингтоне и вместе написали текст выступления. Это и стало одним из поворотных моментов в моей жизни.

Блэр, Бланкетт и политика «новых лейбористов» в области HapoäHoro образования

Одержав победу и став лидером Лейбористской партии, буквально через несколько дней Тони Блэр сделал крутой поворот в политике, касающейся народного образования. Вступив в противоречие с Энн Тэйлор, пресс-секретарем по делам народного образования, которая досталась ему в наследство от Джона Смита, 26 июля 1994 г. Блэр объявил о том, что поддерживает статистические сравнительные таблицы (league tables)[43] и составляемые на их основе рейтинги школ Великобритании для сопоставления результатов экзаменов. Это стало первым недвусмысленным сигналом от Блэра, что при реформировании государственного сектора экономики, включая народное образование, он будет руководствоваться интересами не производителя, а потребителя. Лидер лейбористов, безоговорочно поддерживающий рейтинги частных школ, – это было внове.

В октябре того же года Блэр подготовил почву для радикальной революции в политике лейбористов в сфере образования, назначив своим пресс-секретарем по этим вопросам Дэвида Бланкетта. А Дэвид Милибанд стал у Блэра главой стратегического аппарата. К тому времени я знал Милибанда уже пару лет, потому что в 1992 г. вместе с Тимом Бригхаузом – в ту пору харизматичным профессором, а позднее не менее харизматическим лидером Службы народного образования в Бирмингеме (Birmingham’s Education Service) – мы написали брошюру об учителях для Института общественных политических исследований (Institute for Public Policy Research – IPPR)[44]. И вот теперь он организовал семинар для своего нового босса в комнате для совещаний Теневого кабинета в Вестминстере, пригласил Бланкетта, его политического советника и пресс-секретаря Конора Райана, чье тихое, но авторитетное влияние быстро сделало его незаменимым. Нас с Бригхаузом пригласили в качестве независимых экспертов, а мне было предложено подготовить доклад.

На совещании, состоявшемся в конце января 1995 г., я впервые встретился с Тони Блэром, моим будущим боссом. В то время мне показались важными две вещи. Первая из них: степень открытости повестки дня. Не было никаких предрассудков, которые так часто мешали радикально переосмыслить политику лейбористов в недавнем прошлом. И тот факт, что какую-нибудь идею поддерживали консерваторы, отнюдь не означал, что к ней автоматически нужно относиться с подозрением: идею оценивали по существу. Вторая: Блэр действительно был предан идее приоритетности народного образования в отличие от своего предшественника. Оглядываясь назад, я понимаю, что вел себя излишне прямолинейно. Я сказал Блэру, что многие политические лидеры провозглашали, что будут «премьер-министрами народного образования» или «президентами народного образования», но мало кто из них (скажем, Джон Мейджор или Джордж Буш-старший) затем воплощал в жизнь обещанное, если вообще занимался этим.

В подготовленном к этому совещанию докладе впервые использовались две фразы, имевшие действительно большое значение для проведения дальнейшей политики. Первая: «Вмешательство со стороны государства должно быть обратно пропорционально успеху». Консерваторы, хотя и с переменным успехом, старались поощрять школы к выходу из-под чрезмерной опеки местных властей, и ключевое испытание для «новых лейбористов» состояло в пересмотре этого политического курса. Нужно ли говорить о том, что и власти на местах, и профессиональные союзы не довольствовались бы меньшим? Формула «вмешательство со стороны государства должно быть обратно пропорционально успеху» подразумевала, однако, нечто иное: степень свободы школы не должна зависеть ни от чего, кроме результатов работы самой школы.

Вторая вошедшая в доклад формулировка: «Стандарты значат больше, чем структура». Она также обрела огромное значение. Судя по результатам исследования, на успеваемость учеников в наибольшей степени влияло качество преподавания. Правительства сколько угодно могут модифицировать систему образования, но если им не удастся добиться улучшения преподавания непосредственно в школе, качество всей системы народного образования так и останется неизменным. Для первой команды во главе с Блэром это стало мантрой, объясняющей то внимание, которое уделялось «часу грамотности» или отказу упразднить еще оставшиеся средние классические школы для детей в возрасте старше 11 лет. По мере приближения конца первого срока пребывания у власти Блэр, стремившийся сделать проводимые им реформы самоокупаемыми, начал утверждать, что предпочтение стандартов структуре было ошибочным принципом. Во время второго срока его премьерства в центре внимания оказались именно структуры. К тому времени я уже работал на него и должен признать, что автором фразы «стандарты значат больше, чем структура» был именно я. Правда, я не сомневался, что на первом этапе этот принцип был оправдан, потому что именно он позволил улучшить результаты работы в первые несколько лет реформ, что, в свою очередь, вселило людям уверенность в себе.

После того совещания я регулярно встречался с Милибандом и Райаном и время от времени с Бланкеттом, поскольку по мере революционного изменения политики приходилось составлять документы и вырабатывать дальнейший политический курс. В мае 1995 г. я выступил с Гринвичской лекцией (Greenwich Lecture), которая стала знаменательным событием в области народного образования. Несколькими месяцами ранее мой университетский товарищ Дэвид Питт-Уотсон подначил меня, спросив: «А почему, собственно, у нас вообще должны быть неблагополучные школы?» В ответ я долго и нудно стал перечислять те оправдания, к которым всегда прибегали официальные лица в сфере народного образования, частью которой был и я. Но затем, при зрелом размышлении, я вынужден был признать неопровержимую истину, что неблагополучное положение в любой школе было настоящей катастрофой для ее учащихся, и мириться с этим нельзя. Прогрессивный подход предусматривал искоренение подобных явлений не в последней степени потому, что и неблагополучные школы должны были стоять на страже интересов учеников, чьи жизненные перспективы зависели преимущественно от добротного народного образования. Этой теме я и решил посвятить Гринвичскую лекцию. К началу 1995 г. стали проводиться регулярные проверки в средних школах, которые выявили, что примерно в 1–2 % школ результаты были отрицательными, а примерно 5—10 % учебных заведений балансировали на грани приемлемого.

Готовясь к выступлению, я произвел самые простые подсчеты. Оказалось, при таких показателях ко времени окончания проверки (на которую уйдет приблизительно четыре года) 250–500 школ станут неблагополучными, а 1250–2500 попадут во вторую категорию – не слишком благополучных. Раньше никто не делал таких расчетов (по крайней мере, их не афишировали). А ведь речь шла об огромном количестве учебных заведений. Кроме того, я постарался логически обосновать рекомендации о том, что следует сделать для вывода этих школ из кризиса. Отсюда и название лекции – «Imagining an End to Failire» («Мое представление о том, как покончить с неблагополучием»). В конце я утверждал: если ситуация в школе настолько катастрофична, что ее нельзя исправить за год и при этом невозможно закрыть школу, то следовало предпринять нечто более радикальное.

В подобных обстоятельствах я всемерно поддерживал идею, которую Бланкетт озвучил несколькими неделями ранее на приуроченных к Пасхе конференциях профессиональных учительских союзов: подобной школе необходимо дать «новый старт», в том числе – новых попечителей, новое руководство, новые ресурсы, на которые можно было бы нанять высококвалифицированные преподавательские кадры и радикально перестроить саму школу. Эта идея, разработанная в преддверии Пасхи, вызвала бурю протеста, в результате чего произошел тот известный скандальный случай, когда на конференции НСУ на слепого Бланкетта набросилась группа разъяренных, фанатично настроенных активистов. Переданные по телевидению кадры, запечатлевшие этот позорный инцидент, способствовали продвижению политики «новых лейбористов» в области образования больше, чем любое событие, предшествующее 1997 г.

А в своей Гринвичской лекции я дал теоретическое обоснование того, что позднее, после 1997 г., стало политикой правительства. В речи явно просматривались зачатки идеи создания муниципальной академии. Под роскошными мраморными сводами ратуши Гринвича эту идею с энтузиазмом восприняли отнюдь не все. Кое-кто перебивал меня скептическими замечаниями, но мне это даже понравилось, ибо сама лекция была задумана как вызов застойной культуре[45].

Слишком давно в культуре нашей страны укоренилось представление, что неблагополучие в области народного образования неизбежно и оно, как и бедность, неискоренимо… От нас, работников народного образования, ждут, чтобы мы были в авангарде кампании по реформированию культуры, где существует засилье бедности. А мы зачастую лишь усугубляем положение. Тем, кто пытается затронуть вопрос о неблагополучии, традиционно отвечают, что следует принимать во внимание успех многих, а не неудачу нескольких. а ведь серьезное обсуждение неблагополучной ситуации, по сути, и есть залог успеха.

Эта лекция вызвала многочисленные дебаты не только благодаря приведенным статистическим данным, но и изложенным в ней идеям. Меня прежде всего интересовало то же, что и правительство, и оппозиция согласились с сутью выступления.

Спустя пару месяцев, словно желая проверить мою готовность претворить слова в дела, Джиллиан Шефард, бывшая тогда министром образования и занятости, предложила мне войти шестым членом в состав организации с политкорректным названием Ассоциация образования Северо-Западного Лондона (North East London Education Association). В нашу задачу входило продумать от имени этой организации, как быть со школой Downs в Хэкни, и поскорее дать свои рекомендации на этот счет. Председателем нашего «ударного взвода» (как окрестили нас в прессе) был спокойный, деловитый человек по имени Ричард Пэйнтер. Но, будучи наиболее сведущим в вопросах народного образования и единственным местным жителем из всех членов ассоциации, на первой линии огня оказался я. Осенью 1995 г., тщательно проверив каждый аспект деятельности школы, особенно качество образования, которое там давали 200 или более мальчикам, мы пришли к выводу, что школа подлежит немедленному закрытию, а учеников следует распределить по соседним учебным заведениям. Для тех учащихся, которые следующим летом должны были сдавать экзамены на аттестат о среднем образовании, мы предусмотрели репетиторство за государственный счет. И хотя подобные действия были сопряжены с определенным риском, ибо упразднение в таких масштабах отнюдь не идеально, это был один из тех часто встречающихся в деятельности правительства случаев, когда риск радикальных действий был значительно ниже, чем риск бездействия. Ведь, в конце концов, мальчиков почти ничему не учили. При анализе результатов тестирования прошлогодних выпускников оказалось, что наилучшие оценки были выставлены по турецкому языку – по предмету, который вообще не преподавали. А на занятиях по математике 16-летние учащиеся с большим трудом могли разделить 168 на 12; еще в одном классе школьники не смогли ответить, сколько пенсов в 1,85 фунта. Этот вопиюще ужасающий уровень преподавания был скрыт под флером витиеватых оправданий и заниженных требований. Кроме того, плохую успеваемость учеников старались объяснить бедственным финансовым положением их семей.

Закрытие школы, как и следовало ожидать, вызвало бурю дискуссий среди общественности, а мне выпало играть ведущую роль в обсуждении проблемы. Я отстаивал правильность принятого решения и в печатных изданиях, и в выступлениях, о чем никогда не пожалел. Это решение, безусловно, было позитивным и принималось в интересах мальчиков, что и имело первоочередное значение. Три последующих года я проверял результаты их тестирования на аттестат о среднем образовании. Закрытие школы благотворно сказалось и на системе образования. Была проведена четкая разграничительная линия: отныне катастрофическая, постоянно неблагополучная ситуация в школах считалась морально неприемлемой.

Чтобы предпринять этот шаг, от Шефарда требовалось большое мужество, а Бланкетт, с которым я был в постоянном контакте в течение всего этого времени, занял принципиальную и сочувственную позицию, в то время как политический деятель более мелкого масштаба не преминул бы воспользоваться разногласиями для получения краткосрочных политических дивидендов. Занятая нами позиция относительно школы Downs в Хэкни стала основой для политики «новых лейбористов» в области народного образования после прихода Блэра к власти. Спустя 10 лет на месте школы Downs была создана великолепная, отличающаяся блестящей успеваемостью учеников Общественная академия Моссбурна (Mossbourne Community Acadamy), ставшая, возможно, самым убедительным символом наследия Тони Блэра и его правления в области народного образования.

В конце 1995 г. я перешел из Университета Киля в Институт образования (Institute of Education) Лондонского университета. Как раз в это время меня неожиданно пригласили на чрезвычайно интересную встречу, в которой участвовали многие видные деятели из числа «новых лейбористов», включая Дэвида Милибанда, а председательствовал Питер Манделсон. За полтора года до первой победы «новых лейбористов» на выборах мне поручили подготовить документ, который бы отразил партийные приоритеты на потенциальный второй срок. Я сделал акцент на радикальный перенос власти и управления от производителя к потребителю. По мере моего карьерного роста вопрос об обучении наших детей неизбежно начал обретать общественный характер. По возвращении из Африки Наоми и Анья ходили в местную начальную школу, и, хотя там было нескучно, дети не знали ни таблицы умножения, ни названий столиц даже европейских государств. Затем девочки посещали общеобразовательную школу в центральном Лондоне, где у них были самые разные оценки: у Наоми «хорошо» по английскому языку, а у Аньи «неудовлетворительно» по математике. И Наоми, и Анья учились по «прогрессивной» математической программе под названием «SMILE Maths» («Математика с улыбкой»). Каждый ученик был предоставлен сам себе и мог опуститься на самый низкий для себя уровень успеваемости. Хороший преподаватель сумел бы правильно использовать эту программу, но посредственным учителям это не удавалось. Анье не повезло. Как-то она мне рассказала, что, по словам ее учителя математики, ему было некогда отвечать на вопросы учеников. Я решил, что так она пытается оправдать свое нежелание делать домашние задания, однако, поговорив с учителем, выяснил: так оно и было. Учитель полагал, что отвечать на вопросы детей в перерывах между выставлением оценок и ведением документации обременительно. Мою жалобу директор школы выслушал вежливо, но никак не отреагировал. Вся школа была заложницей культуры, предусматривающей полную свободу действий. Позже, когда Анья перешла в другую (государственную) школу, в шестой класс, она поразила меня, сказав: «Здесь не так, как в прежней школе: им не все равно, как я учусь».

Когда пришло время выбирать школу для Элис, Карен заняла непримиримую позицию. Больше никто из ее дочерей не пойдет в посредственное учебное заведение, Элис будет учиться только в частной школе. Я согласился посетить несколько частных и государственных школ, а затем выбрать подходящую, сочтя, что моя принадлежность к Лейбористской партии и участие в проведении ее политики не должны мешать выбрать наилучший вариант образования для младшей дочери. Ознакомившись со школами, Карен только утвердилась в своем мнении. Сделав выбор в пользу частного образования, я позвонил Бланкетту и предложил отказаться от должности его советника. Однако он возразил мне: «Вы не политик. И пока Вы работаете над тем, чтобы государственные школы стали настолько хороши, что в них хотел бы учиться любой, я смогу смириться с Вашим выбором». Затем я позвонил одному из журналистов, полагая, что лучше самому изложить произошедшее, чем пытаться скрыть правду. С учетом того, что сам Тони Блэр выбрал содержащуюся на гранты Oratory & Harriet Harman’s – государственную элитную школу, сделанный нами выбор оставался в центре всеобщего внимания всего несколько дней. А 11-летняя Элис только сказала: «Надеюсь, они правильно будут писать мое имя». В университете к случившемуся отнеслись несколько враждебно, но в моей почте выражающих поддержку писем было втрое больше, да и журналисты оставили нас в покое, наверное, потому, что я был откровенен. Самое главное, что Элис в школе очень нравилось.

Примерно в эту же пору Дэвид Питт-Уотсон задал мне очередной из своих каверзных вопросов: «Как так получается, что мы не в состоянии научить каждого (или почти каждого) ребенка правильно писать и читать?» И я серьезно стал размышлять над этим вопросом. К тому времени уже было известно, что уровень грамотности в начальной школе являлся ключевым показателем потенциальной успеваемости по всем предметам для 16-летних учеников. Но грамотность семилетних была тесным образом связана с их будущим заработком в возрасте 37 лет. И если речь шла о том, чтобы обеспечить наибольшее равенство возможностей, то центральное место в этом, несомненно, занимала именно грамотность. Как отметил Питт-Уотсон, основатели Лейбористской партии в начале ХХ века ожидали, что обеспечение всеобщего народного образования гарантирует трудящимся равенство и более широкие возможности. Но почти век спустя не разочаруют ли их достигнутые реальные результаты – система образования, которая всего лишь воспроизвела социальное неравенство одного поколения в другом? В ней, как следовало из опубликованного в 1996 г. отчета Национального исследовательского фонда народного образования (National Foundation for Educational Research), стандарты грамотности были теми же, что и в 1948 г. [Brooks, Pugh, Schagen, 1996]. Это шокировало. Продекларированный Блэром знаменитый лозунг «Образование, образование и еще раз образование» означал значительно большее.

Я затронул эту тему в беседе с Бланкеттом у него в офисе в присутствии Конора Райана и Софи Линден. Бланкетт с готовностью ответил. Будучи выходцем из рабочего Шеффилда, он отлично понимал сложность стоящей перед ним задачи, ибо повсюду видел, что существующая система образования буквально предает интересы детей из-за заниженного уровня требований и отказа внедрять в преподавание новаторские практики. Он попросил меня возглавить рабочую группу по проблемам грамотности, которой предстояло отчитаться перед ним в преддверии долгожданных выборов в мае 1997 г. и дать рекомендации о том, как обеспечить каждому ребенку возможность научиться грамотно писать и читать. И мы, члены этой группы, очень скоро поняли, что для достижения поставленной цели потребуются широкомасштабная программа переподготовки учителей и директоров общеобразовательных школ, а также радикальные изменения в культуре. Нам следовало наметить конкретную цель. Учитывая, что в 1996 г. только 57 % школ достигли необходимого уровня качества преподавания, мы задались вопросом: каким должен быть показатель при достижении всеобщих высоких стандартов? Наш коллектив работал на оппозицию, поэтому мы не располагали полными данными, тем не менее мы решились поставить амбициозную цель: 80 % к 2002 г.

Однако ядром стратегии должна была стать образцовая практика обучения грамоте. Не было никакого смысла в широкомасштабной переподготовке учителей, если она лишена конкретного содержания. И здесь нам снова на помощь пришла Джиллиан Шефард, также обеспокоенная стандартами грамотности и учредившая в том же году Национальный проект по грамотности (National Literacy Project). Возглавлять проект должен был Джон Стэннард, один из инспекторов Ее Величества. Программу планировали осуществлять всего в 300 из 19 тыс. общих начальных школ, так что речь не шла о реформировании всей системы народного образования. Однако Джон, один из невоспетых героев в области просвещения, методично совместно с коллегами создавал структуру образования, которая четверть за четвертью определяла, чему, когда и как (что всего важнее) следует учить детей в возрасте 5—11 лет. Так и появился Час грамотности (Literacy Hour), в основе которого лежал метод фонетического обучения. Наша первая встреча с Джоном в конце 1996 г. стала поворотной точкой во всей стратегии применительно к грамотности: Джон во всех деталях знал содержательную сторону дела, а у нас была амбициозная стратегия. И, перефразируя Франклина Рузвельта, можно сказать: все, что нам оставалось сделать, – это «сшить вместе эти части». Бланкетт оказал нам существенную поддержку в начале работы над программой в феврале 1997 г., при том, что за его спиной (метафорически, разумеется) стоял Тони Блэр. Между тем срок пребывания Шефард на посту министра образования истекал через пару месяцев, приближались выборы, поэтому мне хотелось заранее проинформировать о нашей работе Министерство образования. С разрешения Бланкетта я ознакомил с нашими предложениями постоянного заместителя министра Майкла Бичарда. Я также разъяснил их суть склонному к полемике главному инспектору школ Крису Вудхеду.

Последнего я уже довольно хорошо знал, поскольку регулярно встречался с ним в 1990-х. Зная о резкости его критических нападок на некачественное преподавание, плохую подготовку учителей и неэффективность работы местных руководящих органов в области образования, многие хотели бы, чтобы приходящее к власти правительство лейбористов как можно скорее отправило его в отставку. А на самом деле именно по этим причинам ему необходимо было остаться. Ведь, в конце концов, «новые лейбористы» критиковали правительство за неблагополучное состояние школ и низкие стандарты грамотности не потому, что оно неверно оценивало их, а за то, что мало сделало для решения этих проблем. И Вудхед стал верным сторонником правительства «новых лейбористов» как применительно к неэффективности школ, так и, хотя и после некоторых, но непродолжительных сомнений, по проблемам грамотности[46].

Ко времени проведения всеобщих выборов в мае 1997 г. мы существенно продвинулись вперед в разработке политики в отношении неэффективной работы школ и низкой грамотности. По многим другим серьезным вопросам Дэвиду Милибанду и Конору Райану, писавшим тексты выступлений для Блэра и Бланкетта и составлявшим проекты политических документов, удалось сформулировать радикальную и всеобъемлющую политику «новых лейбористов» в области народного образования. Предусматривалось сократить численность классов в школах для малышей[47], увеличить финансирование и ответственность всех школ, а не только тех, которые субсидировались правительством; предлагалось также увеличить число специализированных общеобразовательных школ. Кроме того, планировалось сосредоточить усилия на особо неблагополучных областях.

По мере приближения выборов и Бланкетт, и Милибанд обсуждали со мной, чем я мог бы заняться в случае победы лейбористов. Конечно, у меня было огромное искушение поработать с новым честолюбивым премьер-министром на Даунинг-стрит, 10, за этой знаменитой дверью. Однако меня больше привлекла идея Бланкетта о создании в Министерстве образования специального Отдела стандартов и эффективности – ОСиЭ (Standards and Effectiveness Unit), который стал бы локомотивом в реализации программы нового правительства по реформированию школьного образования. Анализ, проведенный Дэвидом и подкрепленный выводами Бичарда, убедительно показывал, что в нынешнем виде Министерство образования не способно провести реформы нового правительства в жизнь. А возглавляемый мною новый отдел помимо осуществления реформ призван был изменить культуру внутри министерства.

Из-за отсутствия у меня достаточного управленческого опыта успешное выполнение этой миссии представлялось мне совершенно невероятным, но отказаться от шанса реформировать неэффективную систему школьного образования в Англии было невозможно. И потом, с самого начала у меня было твердое убеждение, что у нас все получится. Приступив к выполнению своих обязанностей, я сразу же обговорил свою зарплату и особенно подчеркнул, что хотел бы увязать ее с успеваемостью 11-летних школьников, а именно – с результатами их тестов на грамотность. Мне сказали, что это нереально. Но я лишний раз убедился (на этот раз в новых обстоятельствах), что все еще ненавижу проигрывать.

Школьная реформа

Оглядываясь назад, на сумбурные реалии 10-летнего пребывания лейбористского правительства у власти, мне легко забыть эйфорию от победы 1 мая 1997 г. Лично у меня в связи с этим возникли особые сложности: это был не просто день всеобщих выборов, но и годовщина нашей с Карен свадьбы, к которой мы всегда относились очень серьезно. Кроме того, Карен скептически воспринимала мое участие в работе нового правительства. В отличие от нее, для меня это был долгожданный день, первая подвижка политических тектонических слоев со времени победы на выборах Маргарет Тэтчер 18 лет назад. И это был шанс сыграть видную роль в одной из областей политики – в образовании (в образовании и еще раз в образовании), которое Тони Блэр объявил своим основным приоритетом. Я очень хотел присутствовать на ныне знаменитом торжестве в Royal Festival Hall[48], где отмечали это историческое событие. Карен не усмотрела никаких достоинств в моем предложении до полуночи остаться с ней, а затем отпустить меня в Фестивал-холл. Вспоминая то время, признаюсь, что все происходящее немного напоминало один из судебных процессов, которые выигрывают или проигрывают за счет чисто технических приемов. Жену не подкупило даже ожерелье из янтаря, которое я преподнес ей ближе к полуночи[49]. Однако я все же пошел на торжество, которое продолжалось всю ночь, встретился со старыми друзьями (Дэвидом Питтом-Уотсоном), с будущими коллегами (Дэвидом Милибандом) и со знаменитостями (кое с кем из них я потом подружился, например, с Дэвидом Путтнамом). После торжественного вечера я прогулялся по мосту Ватерлоо и добрался домой на заре, покормил Элис завтраком и отвез ее в школу. Возникший лед в отношениях между мной и Карен не удалось растопить. Вечером следующего дня я ужинал у Шефарда в Вестминстере с Дэвидом Бланкеттом, Майклом Бичардом и новым референтом Бланкетта Алуном Эвансом (не следует путать с Аланом Эвансом), а затем, во время официально нерабочего дня, присутствовал на ряде совещаний, где мы стремились сформулировать новую политическую повестку дня для руководителей министерства.

Первые несколько недель были очень сумбурны, тем не менее невероятно продуктивны. На протяжении этого времени у всей пришедшей к власти команды, включая (применительно к школьному образованию) Стивена Байерса, Эстелл Моррис, Бланкетта, Райана и меня, было чувство нереальности происходящего и одновременно – уверенность, которая была способна преодолеть даже силу притяжения.

Первое совещание, состоявшееся в первый же полный рабочий день в министерстве (вторник, 5 мая), я специально посвятил Национальной стратегии грамотности (National Literacy Strategy). В мой офис пригласили несколько скептически настроенных официальных лиц, и мы обсудили, что необходимо для реализации стратегии. Я был совершенно уверен: проект заработает лишь в том случае, если ему постоянно уделять первоочередное внимание. Вместе с Питтом-Уотсоном я заранее подсчитал необходимые финансовые затраты и, как оказалось, сделал это весьма точно: они составили всего 40 млн фунтов, и именно эту сумму я и запросил на совещании. («Десятки миллионов изыскать сравнительно просто, вот сотни миллионов гораздо труднее», – сказал один из руководителей старшего звена.) Несколько дней спустя мы объявили о намерении добиться уровня грамотности в 80 % и об учреждении оперативной аналитической группы из специалистов по математике, которая сформулировала бы предложения, аналогичные тем, что касались грамотности. А между тем Бланкетту при поддержке Тони Блэра пришлось отстаивать меня (о чем мне было неизвестно) перед руководителем Государственной гражданской службы (Qvil Service) Робином Батлером, выступавшим против моего назначения [Blunkett, 2006, p. 8].

Первая неделя моего пребывания в должности была продуктивна, но беспорядочна. Я столкнулся с Райаном в фойе министерства, и он спросил, готов ли я к утреннему совещанию с премьером на Даунинг-стрит, 10. «Какое совещание?» – недоумевая, спросил я. Вскоре я впервые очутился в зале заседаний кабинета и чуть не задохнулся от волнения, когда Блэр поинтересовался, действительно ли мы считаем поставленную цель (80 %) достижимой. Все молчали и выжидающе смотрели на меня. Если и был момент, когда я осознал в полной мере свою личную ответственность за происходящее, то это было именно тогда. Понимание всей серьезности ситуации возросло позже, когда Бланкетт сказал, что «отвечает за это головой», имея в виду достижение цели. А потом я получил от него жизнеутверждающую записку (подобные записки я позже стал называть «бланкетто-граммы»): «Если я пойду ко дну, то и ты тоже».

В эти же первые дни работы под мощным влиянием Байерса и при поддержке Бланкетта мы стали продвигать идею публикации перечня самых неблагополучных школ в стране. Не прошло и месяца, как это было сделано. Критики назвали этот решительный и с практической, и с символической точки зрения документ «Naming and Shaming» («Назвать и устыдить»). Данный перечень был первым шагом к осуществлению политики, разработанной Бланкеттом на основе Гринвичской лекции и опыта со школой Downs в Хэкни. Мы дали понять всем, что как бы трудно ни было, какие бы ошибки ни были сделаны, правительство не сдастся до тех пор, пока неэффективные и неблагополучные школы не канут в Лету. Как отмечал Бланкетт в своих дневниках, основной смысл заключался в том, чтобы сделать успеваемость детей приоритетом правительства, даже если это кому-то и не нравилось [Blunkett, 2006, p. 15–16]. В этом и заключался практический смысл публикации списка неблагополучных школ.

А символическое значение сделанного заявления о необходимости публикации перечня состояло в том, что существующая система испытала шок. Руководство министерства изо всех сил старалось блокировать реализацию стратегии. Одновременно за пределами системы наше заявление должно было убедить общественность в том, что «новые лейбористы» будут тверды как кремень и не отступят, и это породило некоторую долю разочарования среди скептиков, которое никогда и не исчезало. Поскольку мне часто приходилось пропагандировать нашу политику на конференциях учителей, я должен был быть уверен в своей правоте.

«Полная неспособность смириться с неудачей – это оборотная сторона медали “Успех для всех”. Но одно без другого не бывает», – считал я.

Кроме того, мы готовили White Paper (Белую книгу)[50], ее предполагали опубликовать перед началом летних каникул. В нескончаемой череде совещаний, проходивших обычно под председательством проницательного Байерса и при участии Милибанда, теперь ставшего руководителем стратегического аппарата правительства, мы в ходе жарких дискуссий определяли политику, а я – при содействии молодого сотрудника по имени Роб Ред – пытался облечь ее в словесную форму. Полученные в результате проекты документов нужно было успеть надиктовать на магнитофон в пятницу вечером и отправить суровому Бланкетту, который, будучи незрячим, прослушивал записи по уик-эндам. А по понедельникам мы с Редом получали его замечания, часто весьма критического свойства, и вносили правку в проект документа. Нашу Белую книгу опубликовали 3 июля, ко всеобщему удовлетворению, хотя не обошлось и без скептических выпадов по поводу слишком радикальных перемен в чрезмерно короткие сроки. Мы признавали себя виновными, если нас обвиняли в излишнем честолюбии, полным отсутствием которого как раз и отличалась система образования, доставшаяся нам в наследство. «Итак, вот она, первая Белая книга нового правительства, крупнейший за многие годы документ по вопросам образования, созданный в ходе консультаций, и первый из важнейших для любого лейбористского правительства; а мы подготовили его за девять недель![51] И это было совершенно замечательно, хотя нескромно говорить об этом самому», – наговорил Бланкетт в аудиозаписях своих дневников [Blunkett, 2006, p. 30]. Вся подготовительная политическая работа, которую перед выборами провели Милибанд, Райан и другие, теперь получила официальное воплощение в правительственной политике, а год спустя была законодательно оформлена в виде Закона о стандартах и структуре школьного образования (School Standards and Framework Act).

Я научился составлять документы и руководить не только должностными лицами, но и системой в целом. По сравнению с университетскими мои министерские впечатления были положительными: в отличие от профессоров чиновники обычно выполняли данные им поручения. Не было никаких признаков саботирования политической повестки дня начавшего работать нового лейбористского правительства со стороны политизированного аппарата государственной службы. Тем не менее вскоре возникли проблемы. Хотя государственная служба и не была сильно политизирована, она испытывала давление со стороны мощных лоббистских групп, боровшихся за влияние в министерстве, и при рассмотрении различных вопросов это склоняло позицию последнего в пользу производителей. Такая ситуация порождала тенденцию видеть не столько возможности, сколько проблемы; благоприятствовала градуализму[52], а не скачку к переменам. Более того, отсутствие амбиций, характерное для системы образования в целом, сказывалось и на министерстве.

Государственные служащие, хотя министерство ожидало от них выработки политики и установления правил, вовсе не жаждали реформирования. Поэтому главной задачей для меня стало внушить им веру в осуществимость перемен. Вот этого я и стремился добиться при ежедневных контактах с чиновниками. Мне была обеспечена поддержка со стороны вдумчивого постоянного заместителя министра Бичарда. Когда мы добились огромных сдвигов в результатах тестирования по грамотности и математике в 1999 и 2000 гг., люди (даже Фомы неверующие) поверили нам. Но до этого на моей стороне была только моральная сила. А если и были сомнения, терзавшие меня бессонными ночами, я старался держать их при себе. Месяц шел за месяцем, и постепенно все больше чиновников заглядывали ко мне в офис, чтобы глотнуть эликсира честолюбия.

Ключ к переменам – это эффективное управление. До работы в правительстве я прочел много учебных пособий по менеджменту, некоторые мне очень понравились. Именно из них, а также из наблюдений за попытками тори осуществить радикальные реформы в области образования я и почерпнул знания в этой области. В отсутствие практического опыта я прибегнул к этой базе знаний, и, к моему удивлению, это сработало. Кроме того, мы стали принимать в отдел стандартов и эффективности тех, кто успешно работал в данной системе. Огромным влиянием пользовались такие сотрудники, как Ральф Табберер и Пол Ханбери, поскольку они действительно досконально знали ситуацию в школах и местных отделах образования, то есть в тех учреждениях, которые были объектами плохо сформулированной государственной политики. Суть заключалась в том, что если мы собирались реализовать намеченные планы и, как того хотел Бланкетт, должны были проводить реформы из центра, то делать это следовало безупречно.

Возможность наглядно продемонстрировать в деталях внимательное отношение к правильному исполнению намеченного представилась осенью 1997 г. В Лондоне мы организовали конференцию для руководителей отделов образования местного уровня, на которой планировали разъяснить их роль в осуществлении Национальной стратегии грамотности и показать, какие задачи им надлежит выполнять в 2002 г. для достижения намеченной общенациональной цели. За две недели до конференции государственные служащие с радостью сообщили мне, что будут присутствовать две трети руководителей, то есть значительно больше, чем обычно. Я ответил, что мне нужна стопроцентная явка, и поручил обзвонить всех руководителей, кто не откликнулся на наше приглашение, и разъяснить, что их присутствие необходимо. Еще через неделю я поручил обзвонить всех снова. В результате на конференцию отказывался приехать только один человек. Тогда я позвонил ему лично и спросил, знает ли он, что он единственный, кто не собирается приехать. Естественно, он приехал. Именно тщательность и целеустремленность были необходимы для достижения нужного эффекта.

Следующим летом каждый директор начальной школы и по одному-два учителя посетили одну или больше из 300 двухдневных конференций, где им разъясняли суть Национальной стратегии грамотности, знакомили их с великолепными материалами и давали точные методические инструкции по проведению Часа грамотности, в том числе – занятий по фонетике. В сентябре 1998 г. в школах ввели практические Часы грамотности. А школам, которые сталкивались с очень серьезными трудностями, оказывалась дополнительная поддержка. Вскоре мы получили очень ощутимую отдачу от проведенной работы. Возможно, учителям и не слишком нравилось, что правительство учит их преподавать, но им точно было по душе, что дети у них в школах стали учиться быстрее и усваивали материал лучше. Благодаря объявленному Национальному году чтения (National Year of Reading) о нашей стратегии узнали все. Родители чаще читали детям перед сном. Школы трижды в течение года получали субсидии на приобретение книг, и этого хватило бы для покупки 20 млн экземпляров.

Было ощущение, что дело сдвинулось. При параллельном осуществлении стратегии в области математики стало очевидно, что всего через два года облик системы начального образования изменится до неузнаваемости. Летом 1999 г. произошел первый существенный сдвиг в результатах тестирования, а через год последовал и второй. В 2001 г. международное сравнительное исследование показало, что успеваемость английских 10-летних школьников существенно повысилась относительно других стран (включая и Шотландию, где такой стратегии не было). Мы вышли на третье место в мире по этому показателю. И что важнее всего, учителя начальных школ увидели результаты непосредственно в классах, как и преподаватели средних школ: после 1999 г. значительно улучшилась успеваемость по математике и английскому языку[53]. Особенно это отличие было заметно учителям иностранных языков, поскольку теперь, наконец, детям в начальной школе стали преподавать грамматику. Стоит ли говорить, что и отношение родителей стало весьма позитивным.

Некоторые преподаватели предпочитали ныть и жаловаться, оставаясь в роли наблюдателя и стараясь доказать, что ничего не изменилось. Происходило это от досады, что мрачные прогнозы относительно наших неудач не сбылись[54]. Активнее и положительнее реагировали руководители отделов образования на местах. Сначала они сетовали на то, что Национальная стратегия ограничивала их свободу выбора (что в общем-то было правдой), но потом уяснили: при реальном осуществлении стратегии их репутация на местах улучшалась. Мы публиковали результаты в форме рейтинга школ, и такие стремительно развивающиеся районы, как Тауэр-Хамлетс[55] и город Блэкберн в графстве Ланкашир, могли заслуженно гордиться своими успехами. Боб Кларк, возглавлявший тогда департамент образования в городе Уиган (в конурбации Большой Манчестер), так обобщил мнение этих людей в беседе с Бланкеттом и со мной в 1999 г.: «Год назад мы считали вас сумасшедшими, а вашу идею неосуществимой. Теперь мы думаем, что результаты будут, но все равно считаем вас сумасшедшими». Полагаю это справедливым подведением итогов нашей работы.

Конечно, не все проходило так безоблачно, были и ошибки. У меня, разумеется, тоже. Мы взялись сразу за многое, не все было важным для реформирования системы в целом. Некоторые программы были неудачно разработаны. Классический пример: районы активных действий в области образования. Я серьезно ошибся в тот день, когда сделал заявление об этом. При поддержке со стороны министерства я включил подробный рассказ о действиях в таких районах в речь, которую произнес в Брэдфорде. После моего выступления на брифинге перед журналистами, в тот же день, 6 января 1998 г., «Evening Standard» на своей первой странице заявила, что «частные фирмы будут управлять плохими школами». На следующий день тему подхватили еще несколько изданий. В системе образования это вызвало шквал возмущения, особенно среди местных руководителей, которые решили, что их собираются сместить с должности[56]. Джон Прескотт, которого мои предложения застали врасплох, позвонил Бланкетту и возмущенно потребовал уволить «ненормального профессора» [Blunkett, 2006, p. 61].

Конечно, буря постепенно улеглась, но когда политические планы искаженно представляют в средствах массовой информации (что в данном случае произошло по моей вине), поправить дело бывает очень трудно. Личный секретарь Стивена Байерса несколько лет спустя рассказал, что его босс так прокомментировал этот случай: «Вот что получается, когда ученому поручают сделать политическое заявление». Честный парень, подумал я. Мою следующую большую речь на сравнительно малозначимую тему «Этика реформы в области образования» упомянули на первой полосе «Guardian» от 23 марта 1998 г., невероятным (и обманчивым) образом заявив, что «советник по делам народного образования предлагает заменить Бога моральным кодексом». После этого мне позвонили из канцелярии архиепископа Кентерберийского. К счастью, на этот раз Бланкетт больше позабавился, чем рассердился. Однако теперь Конор Райан и министры с вполне понятной неохотой позволяли мне делать публичные заявления. Урок был очень поучительным: иногда правительства больше заинтересованы в руководстве средствами массовой информации, чем в осуществлении реальных перемен, но если недостаточно эффективно управлять средствами информации, осуществление реформ вообще значительно осложняется. Принимая во внимание возможность негативных ассоциаций, следует помнить: способ подачи имеет значение, и опасно, если информация отрывается от своей сути.

Мы сделали выводы из неудачной инициативы с «районами активных действий в области образования» и впоследствии предложили более радикальную и – в итоге – более результативную политику под названием «Excellence in Cities» («Отличное образование в городах»). Она была нацелена на устранение реальных проблем, с которыми учителя сталкиваются в бедных кварталах центральной части крупных городов, – это плохое поведение и низкая посещаемость. Мы стремились сделать школы в таких районах более привлекательными для живущих там родителей, чтобы они не забирали детей и не переводили их в другие учебные заведения. Этого мы добивались путем создания специализированных школ, программ для особо одаренных детей и муниципальных академий. Сначала такую политику проводили в шести крупных городских районах, включая Лондон, а затем распространили ее на другие районы. Восходящая звезда журналистики – Эндрю Адонис, который в 1998 г. занял место в команде на Даунинг-стрит, 10 и освещал политику в области образования, и я трудились в поте лица, чтобы добиться сочетания приоритетного для Блэра акцента на интересы родителей и обеспечения равенства, за которое ратовал Бланкетт. Результаты были хорошими. Позднее для центрального Лондона разработали более интенсивную версию программы под названием «London Challenge» («Вызов Лондону»), которая оказалась еще удачнее.

Начиная с 2000 г. наши время и энергию в отделе стандартов и эффективности всецело поглощала работа на самом трудном политическом направлении – речь идет о воздействии на неэффективные отделы образования на местах. Используя властные полномочия, полученные в 1998 г. и позволявшие центральному правительству воздействовать на неэффективно работавшие местные отделы образования и добиваться, чтобы те заключали контракты с частными фирмами на оказание услуг, мы предложили Крису Вудхеду в ускоренном темпе приступить к проведению проверок на местах. По мере выявления его инспекторами проблем наш отдел старался найти приемлемое решение, и от некоторых местных руководящих органов мы добились заключения таких договоров. Большинство (хотя и не все) подобных мероприятий дали положительный результат. На протяжении всего этого времени огромную поддержку нам оказывала Эстелл Моррис, которая всегда была готова бросить вызов либеральным демократам или консерваторам в органах власти, если был хоть малейший повод, чтобы вмешаться.

В последний год нашего пребывания в парламенте мы буквально задыхались от кризиса, вызванного нехваткой преподавательских кадров. И хотя его масштабы были до определенной степени раздуты средствами массовой информации, он действительно сильно затронул школы в неблагополучных районах и в Лондоне. Бланкетт инстинктивно (впрочем, как и всегда) склонялся к микроуправленческому решению, что в условиях кризиса обычно бывает оправданным. Если СМИ собираются распекать министра за то, что в какой-то одной-единственной отдаленной школе дети учатся всего четыре дня в неделю, то пусть, полагал Бланкетт, министерство первым займется этой проблемой. Кризис послужил толчком для обоснования одной из самых успешных наших реформ за тот период правления: в марте 2000 г. были учреждены гранты, чтобы привлечь студентов к преподавательской работе. Самые существенные денежные пособия выплачивались тем, кто решал стать преподавателем одной из научных дисциплин или математики, – там нехватка кадров ощущалась острее всего. Недавно назначенный на должность исполнительного директора Агентства по найму и подготовке учителей (АНПУ) (Teacher Training Agency – TTA) Ральф Табберер капитально перестроил работу, превратив это учреждение в современную организацию с маркетинговыми и регулирующими функциями, которая получала награды за великолепные рекламные кампании и обращение любого человека рассматривало как возможность установить с ним длительные отношения как с клиентом. Правительство определило четкие стандарты в области подготовки учителей. АНПУ материально поощряло те университеты, где задача выполнялась эффективно, и штрафовало те, которые не справлялись. В редких случаях дело доходило до закрытия учебных заведений (принцип «вмешательство со стороны государства должно быть обратно пропорциональным успеху» в действии). К 2005 г. системой профессиональной подготовки учителей в Великобритании уже восхищались во всем мире.

К концу 2000 г. Отдел стандартов и эффективности стал крупной структурой. Его влияние на результативность работы неблагополучных школ и на уровень грамотности и знания математики к тому моменту было бесспорным. Вполне объяснимо, что в ведение отдела стали передавать и другие вопросы. К нам попали стандарты для обучения 11—14-летних, программа «Отличное образование в городах», специализированные школы и проч. Я был польщен и рад заняться чем-то новым, тем более что на государственной службе о достоинствах руководителя (часто неверно) судят по количеству его подчиненных. Но я ошибся: расширение сферы ответственности означало ослабление внимания к деталям. Основным темам повестки дня (грамотность и математика) я уделял меньше внимания, чем следовало. Это и стало причиной того, что в 2001 г. рост показателей успеваемости в начальных школах замедлился, за что я несу существенную долю ответственности. (Учитывая этот опыт, уже работая в Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, я старался не слишком расширять сферу своей ответственности, поскольку при стремлении добиться масштабных перемен главное – сосредоточиться на конкретной цели.)

К тому же стремительно приближались выборы лета 2001 г. Лейбористы не боялись проиграть, но и триумфа на двух всеобщих выборах подряд у них никогда не было, поэтому все министры в правительстве стали осторожничать. И у нас, в Министерстве образования, смелость и рискованность 1997–2000 гг. остались в прошлом. И поскольку одним из подлинных успехов лейбористского правительства в реформировании общественной сферы был несомненный прогресс в работе начальных школ, основной предвыборной идеей, отражавшей нашу миссию, стала следующая: «Мы уже реформировали начальную школу, теперь дело за средней». Она и была заложена в Green Paper (Зеленая книга)[57]. Этот документ увидел свет в феврале 2001 г., в преддверии всеобщих выборов. «Мне не понравилось составлять и редактировать Зеленую книгу по образованию», – признавался Бланкетт в своих дневниках [Blunkett, 2006, p. 241]. И я вполне понимаю, каково ему пришлось: ближе к концу работы мы с отличным сотрудником министерства Джоном Коулсом ночи напролет вносили поправки, которые непрерывно, вплоть до последней минуты, предлагали Бланкетт и другие, включая Адониса. Нам зачастую приходилось примирять непримиримое и принимать решение, потому что текст нужно было отдавать в печать уже на следующее утро.

Самым трудным в подготовке проекта было найти баланс между страстной позицией Блэра и осмотрительностью Бланкетта. Блэр требовал четко обозначить, что после реформы среднего образования партия намерена вступить в новую эру, оставив позади время единой средней школы (post-comprehensive era)[58]. По мнению же Бланкетта, подобным образом выраженная точка зрения привела бы к серьезному, ненужному конфликту с учителями и Лейбористской партией перед самыми выборами. Меня неоднократно вызывали на Даунинг-стрит, 10, чтобы доработать этот пункт проекта. Однако, в конце концов, это не сыграло никакой роли, поскольку накануне выборов Аластэр Кэмпбелл заявил, что Зеленая книга знаменовала собой конец «убогой единой средней школы», и скандал все равно разразился. Оглядываясь назад, я полагаю, что действительно в феврале 2001 г., почти к всеобщему удовлетворению, было покончено с «убогой единой средней школой». Я, во всяком случае, доволен. И все же в политике Лейбористской партии существует странное, негласное, но незыблемое правило: нельзя публично предвосхищать события, нарушая планы и договоренности, а именно так и поступил Кэмпбелл.

Затем мы вступили в предвыборную кампанию. Я все больше внимания уделял разработке концепции и определению возможностей Группы, о чем расскажу в следующей главе. У меня за плечами был четырехлетний уникальный опыт работы. Конечно, не удалось избежать и множества ошибок, но общую ситуацию в области образования оказалось возможным радикально улучшить. Блэр обратился ко всем сотрудникам отдела стандартов и эффективности с письмом, где говорилось: «Ваш вклад в достижение наших целей… целей правительства был выдающимся… Вы были подлинными пионерами»[59].

Нет никаких сомнений, что наш послужной список был основной причиной, по которой после окончания предвыборной кампании 2001 г. Тони Блэр предложил мне организовать и возглавить Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг.

Вот каким ветром меня занесло на Даунинг-стрит, 10, где теперь, на заседании Кабинета министра, я не без внутреннего трепета направлялся к пустующему креслу премьера, чтобы занять место председательствующего. Я сел в кресло, надеясь, что никто не заметит моего волнения.

Часть II

Обеспечивая реализацию реформ

Между возможностью

И реальностью,

Между сущностью

И проявлением

Падает Тень.

Т.С. Элиот. Полые люди (перевод А. Сергеева)

Глава 2

Миссия

Страна дала нам новый шанс, но люди очень обеспокоены положением в Великобритании и состоянием государственных услуг, разочарованы в политике и настаивают на выполнении наших предвыборных обещаний. Только это и имеет значение.

Из частной записки Аластэра Кэмпбелла коллегам (25 июля 2001 г.)

Истоки

Через несколько часов после того как 8 июня 2001 г. Тони Блэр одержал судьбоносную победу, получив власть на второй срок, он обратился к народу Великобритании и сказал, что результаты этих выборов и есть «мандат на реформу… наказ обеспечить реализацию предвыборных обещаний о преобразованиях». Один из самых популярных таблоидов страны – газета «Daily Mirror» обобщила настроение британской общественности, поместив на первой полосе броский заголовок «Get Back to Work!» («Принимайтесь за работу!»).

Спустя несколько дней мне позвонил главный личный секретарь премьер-министра Джереми Хейвуд и сообщил, что премьер подтвердил свое намерение создать под моим руководством специальную Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг.

– На обговоренных условиях? – уточнил я.

– Каких условиях? – спросил Хейвуд напряженно, возможно, в ожидании непомерных запросов заработной платы.

– Офис на Даунинг-стрит, 10 и непосредственное подчинение Блэру, – ответил я.

Он облегченно вздохнул:

– Это не проблема.

На следующей неделе меня пригласил и принял премьер-министр, чтобы лично подтвердить свое предложение. И хотя он этого не говорил, я почувствовал в тот момент, что задача выполнить наказ на проведение реформ, который, по его мнению, дал ему британский электорат, переходил ко мне. У меня же к нему был всего один вопрос: будет ли он лично и постоянно уделять внимание Группе и ее работе? И в качестве примера я привел деятельность сэра Дерека Райнера, проводившего в 1980-х гг. анализ деятельности министерств, в котором Маргарет Тэтчер принимала самое живое участие. Блэр с готовностью согласился. И сразу после этого меня проводили в мой будущий небольшой, слегка обшарпанный кабинет всего в нескольких ярдах от кабинета премьера. Однажды я прочел, что в Белом доме о статусе чиновника администрации судят по близости его кабинета к офису президента. В этом смысле мне не на что было жаловаться[60].

Через день или два о моем назначении известили общественность. Газета «Times» от 22 июня 2001 г. написала: «Главный специалист по школьным стандартам прибыл на подкрепление в Уайтхолл». Только что назначенный министром внутренних дел Дэвид Бланкетт, с которым я так много сотрудничал на протяжении четырех лет его пребывания на посту министра образования, прислал мне письмо с выражением сердечных поздравлений. «Я с нетерпением жду нашего сотрудничества на новом поприще. Надеюсь, Вы постараетесь не слишком на нас наседать». Передо мной была поставлена необычайно сложная задача, но я ни минуты не колебался и не отказался от этой возможности. Я страстно верил в то, что трещащую по швам и весьма неэффективную систему государственных услуг Великобритании необходимо реформировать. Ее значительное усовершенствование изменило бы жизнь миллионов людей.

Я чувствовал, что это был переломный момент в британской политике. Либо мы сумеем доказать, что инвестирование заработанных нелегким трудом денег налогоплательщиков ощутимо улучшает жизнь общества, как я и надеялся, либо волей-неволей мы окажемся в ситуации, когда в обществе богатые люди будут иметь средства для оплаты качественных услуг, а государственные услуги останутся жалким прибежищем для тех слоев населения, которые не могут себе позволить ничего лучшего. Кроме того, реформы в области образования, которые Бланкетт и я проводили на протяжении предыдущего срока правления лейбористов, и Блэр, и общественность расценивали как несомненный и самый заметный успех в выполнении предвыборных обещаний. В то время я еще считал, что с работой в Министерстве образования ничто не сравнится, но предвкушал возможность усовершенствовать, а затем применить на практике в области других государственных услуг знания, приобретенные на ниве реформирования образования.

В любом случае я ощущал огромный внутренний подъем. На протяжении минувшего года я постоянно твердил советникам Блэра, включая Дэвида Милибанда, что они не о том меня спрашивают. Когда мы с ними обсуждали политику в области образования, то, как правило, от меня ждали новых смелых идей. Разумеется, в этом не было ничего плохого, но я постоянно повторял, что не мешало бы поинтересоваться, насколько эффективно мы реализуем намеченную политику и приводит ли это к каким-либо реальным результатам. Подобные вопросы задевали обитателей Даунинг-стрит, 10, поскольку и премьер-министр, и его ближайшие советники были расстроены отсутствием прогресса в реформировании сферы государственных услуг. Блэр и его соратники получили власть, имея большой багаж ведения политических кампаний, но минимальный практический опыт осуществления широкомасштабных реформ. И в отличие от других премьер-министров, управлявших страной в послевоенное время, у Блэра не было опыта руководства крупными организациями. Блэр и его команда полагали, что методы, с помощью которых им удалось добиться триумфальной победы на выборах в мае 1997 г., помогут им и в правительстве. На протяжении большей части первого года пребывания у власти это было в определенной мере справедливо. А пока они изучали механизм действия государственных услуг изнутри. «Новые лейбористы» предполагали, что после 18-летнего пребывания у руля команды Маргарет Тэтчер их встретят с консервативной предвзятостью. И это было вполне естественно. С исторической точки зрения члены Лейбористской партии считали чиновников руководящего звена неотъемлемой частью истеблишмента, а следовательно, людьми, не заслуживающими доверия. На деле же оказалось, что такое подозрение беспочвенно, и это стало приятной неожиданностью. То, с чем мы столкнулись в Министерстве образования, как в зеркале, отражало положение дел в Уайтхолле: в целом государственные служащие положительно воспринимали правительство, уверенно идущее к своей цели и обладающее реальной властью. Не в последней степени это было связано с тем, что именно этих двух качеств в последнюю пару лет так не хватало ушедшему правительству во главе с Джоном Мейджором. Поэтому и в Министерстве образования при Бланкетте, и в Казначействе при Гордоне Брауне государственные служащие были заинтересованы в переменах. Тем более что цель была четко поставлена. Там же, где отсутствовало политическое руководство (например, в социальном страховании), мотивация чиновников была менее ощутимой.

Во время первого срока правления в Министерстве образования мы в большой степени пользовались поддержкой неуемно энергичного постоянного заместителя министра Майкла Бичарда. Он являлся редким по тем временам высокопоставленным чиновником, который добивался результатов вне Уайтхолла, как в местном правительстве, так и в Агентстве по социальным пособиям (Benefits Agency)[61]. К сожалению, в Уайтхолле очень не хватало подобного руководства. Там плохо представляли себе, что необходимо для практического выполнения предвыборных обещаний. И это открытие стало неприятным сюрпризом для Блэра и его соратников. Неспособность осознать необходимость радикальных социальных реформ была ошибкой, которую сам Блэр понял с опозданием, и это дорого ему обошлось. Опубликованная в 2000 г. Белая книга «Modernising Government» («Модернизация правительства») получилась посредственной и «беззубой».

Вдобавок попытки добиться политического влияния через аппарат Кабинета министров[62] также оказались сомнительными по эффективности. Члены кабинета в первый срок правления (например, Питер Манделсон и Чарли Фальконер), несомненно, обладали влиянием благодаря своим связям с премьер-министром. Однако в целом концепция аппарата Кабинета министров как «проводника» воли премьера в правительстве провалилась. Летом 1998 г. при первой перестановке кадров Блэр назначил в аппарат кабинета Джека Канингема с четкой миссией проводить в жизнь идеи правительства. Но результат был мизерным. Когда в аппарате с аналогичной миссией пришла Мо Моулам[63] после напряженной работы в Северной Ирландии, это тоже не дало эффекта.

С учетом отсутствия реформ в сфере государственной службы и невозможность проводить свою линию неудивительно, что Блэр испытывал разочарование, которое выразил в июле 1999 г. в знаменитой речи, где говорилось «о шрамах у него на спине». Несмотря на полученный во время всеобщих выборов мандат безграничного доверия избирателей и – на тот момент – всеобъемлющую власть на политической арене, Блэр обнаружил не просто слабость имевшихся у него рычагов управления, но и то, как далеко могут зайти руководители государственной службы, чтобы отстоять существующий статус-кво, даже если он был неадекватным. Отсюда и резкие высказывания Блэра в выступлении в Ассоциации рискового капитала (Venture Capital Association) [Riddell, 2005, p. 39]:

Мы стараемся добиться перемен в государственном секторе и коммунальных службах. После двух лет пребывания в правительстве у меня шрамы на спине, и бог знает, что будет спустя еще некоторое время. У тех, кто работает в общественном секторе, больше, чем у любой другой группы населения, с которой мне приходилось сталкиваться, глубоко укоренилось убеждение, что если что-то всегда делалось определенным образом, то так должно быть и впредь.

Эти высказывания вызвали бурный и разноречивый отклик у общественности, а у руководителей профессиональных союзов коммунальных служб – ярость. Как смеет премьер-министр так критически отзываться о трудящихся, которых, по его словам, он представляет?! Мнение большинства сводилось к тому, что премьер-министр допустил оплошность. Возможно, если взглянуть на ситуацию объективно, так оно и было. Однако моя реакция в то время оказалась иной. Я тогда был очень занят реализацией программ правительства по повышению грамотности, улучшению знаний математики и суровым подходом Блэра к неэффективно работающим школам, поэтому мое мнение отличалось от точки зрения большинства. Во-первых, я считал, что премьер-министр попал точно в цель. Я чувствовал то же самое, находясь на переднем крае реформ в сфере государственных услуг. Во-вторых, и это сыграло решающую роль в создании Группы, сказанное Блэром свидетельствовало о том, что премьер в своем стремлении добиться реальных подвижек в системе извлек нелегкие уроки из попыток решить эту сложную, запутанную и всегда противоречивую задачу. Освещение темы в СМИ с выгодной для правительства точки зрения не решало проблемы.

Уроки, извлеченные из практики, стали еще убедительнее зимой 1999/2000 г., когда разразилась эпидемия гриппа, высветившая все недостатки Государственной службы здравоохранения (National Health Service – NHS). Началась радикальная реформа, последовали существенные инвестиции в здравоохранение, которые подкрепили подход Блэра к этому сектору экономики. В лице Алана Милбурна, назначенного как раз за несколько месяцев до кризиса на пост министра здравоохранения, Блэр обрел союзника, обладавшего высоким интеллектом и сильной политической волей, необходимыми для того, чтобы продвигать вперед честолюбивые замыслы правительства и разжать мертвую хватку производителей. Как писал Питер Ридделл[64], после 2000 г. сформировалось «ясное представление», или стратегия явно демократического толка, то есть убеждение, что для решения существующих в Великобритании проблем и улучшения положения в сфере государственных услуг необходима активная позиция правительства, подкрепленная увеличением расходов на социальные нужды [Riddell, 2005, p. 55].

После того как эту стратегию, сформулированную в 2000 г., в 10-летнем плане развития здравоохранения, в более общем виде применили к общественному сектору (в том же году – при составлении обзора расходных статей), как никогда очевидной стала потребность в эффективном осуществлении намеченной премьер-министром программы и по отношению к компетентной государственной службе. Короче говоря, к 2000 г. для Блэра было очевидно, что применительно к государственному сектору, реформирование которого всегда было его приоритетом, нужно выполнить предвыборные обещания или погибнуть. Вот что писал об этом тот же Ридделл: «Именно в этот период советники премьера (особенно Дэвид Милибанд в отделе политики) были убеждены, что правительству следует сосредоточить усилия на практическом выполнении уже взятых на себя обязательств, а не увеличивать бесконечное множество новых инициатив» [Riddell, 2005, p. 103]. Мой собственный опыт подтверждает заявление Ридделла: Милибанд начал направлять ко мне, тогда еще работавшему в Министерстве образования, чиновников из других министерств на сеансы политического психоанализа.

Именно на базе этого опыта и зашел разговор о создании чего-то вроде Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. За несколько недель до выборов, после беседы с Милибандом, Джереми Хейвуд предложил мне написать докладную записку о том, как я представлял себе будущую работу такой Группы. И содержание этого документа стало предметом для обсуждения сначала с самим Хейвудом, а потом с руководителем аппарата премьера Джонатаном Пауэллом и с сэром Ричардом Уилсоном, главой аппарата Кабинета министров. Поскольку теперь мне уже официально предложили руководить Группой, служебную записку можно было рассматривать как предложение о структуре будущего подразделения. В предложение входили две новаторские концепции, которые с ретроспективной точки зрения можно назвать ослепляющими проблесками очевидного.

Во-первых, документ в большей степени, чем описание организационной структуры Группы, призванной контролировать выполнение внутренней политики правительства, отражал необходимость энергичного и неустанного осуществления ключевого набора приоритетов, намеченных премьер-министром. Такая концентрированность на жизненно важных целях потребовала от премьер-министра и правительства определить круг преимущественных направлений работы и неукоснительно их придерживаться, чего не было ни во время всего первого срока пребывания Блэра у власти, ни при любом другом правительстве. Это также означало, что Группа должна быть небольшой, мобильной, ее нельзя превращать в огромную бюрократическую структуру, надзирающую за еще более громоздкой бюрократической структурой, что было бы абсурдом в духе Кафки.

Во-вторых, в документе предлагалось, чтобы премьер-министр проводил серию совещаний по ходу реализации реформ раз в два-три месяца. На таких совещаниях соответствующие министры должны докладывать о достигнутых результатах по реализации намеченных приоритетов. В Уайтхолле самый ценный ресурс – это время премьер-министра. Предложенные мною отчетные совещания по ходу реализации реформ, идею проведения которых премьер-министр одобрил, когда предлагал мне создать Группу, доказывали, что для выполнения предвыборных обещаний потребуется немалая часть этого ресурса, и Блэр был к этому готов. Эти совещания для министров, приглашенных на них, явно представляли определенную угрозу, но вместе с тем этим людям предоставлялась возможность объяснить свою позицию, принять участие в дискуссии, обсудить решение, привлечь внимание премьер-министра и его самого к решению насущных вопросов. Разумеется, члены кабинета имеют регулярный доступ к премьеру. А вот заместители министра, не входящие в состав кабинета, были рады случаю познакомить премьера со своей работой, ведь от этого могло зависеть их продвижение по службе. Таким образом, можно сказать, что именно так и реализовалась роль «проводника» политики премьера, отведенная Группе; и она могла делать это эффективно.

Приоритеты

С готовностью приняв предложение и приступив к созданию Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, я взял на себя роль «проводника» правительственной политики; у меня были и краткое руководство к действию, и возможность его осуществлять. Не стоит скрывать и тот факт, что это начинание было сопряжено с большим риском. Раньше такой структуры никогда не существовало, поэтому нужно было подыскивать людей, создавать методику работы, запускать процессы и устанавливать связи. Ведь руководство к действию, было, по сути, весьма неконкретным. Одно дело – предложить приоритеты, и совсем другое – точно определить их. При этом все спешили, и премьер-министр ничуть не меньше остальных. Во время одной из встреч, когда я предстал перед ним уже в новом качестве, Блэр подчеркнул, что реформы должны быть «радикальнее, оперативнее, комплекснее». А у меня в то время не было даже персонала и имелось лишь весьма туманное представление о том, что следует делать.

Приоритеты мы наметили в конце июня – начале июля 2001 г., сделав это в ходе нескольких встреч. Первая из них состоялась великолепным солнечным днем на террасе зала заседаний Кабинета министров. Как обычно, чай подали на серебряном подносе. Кроме Блэра и меня, присутствовали с полдюжины членов политической команды Блэра. Мы уже пришли к единому мнению, что Группа во главе со мной будет заниматься только министерствами образования, здравоохранения, транспорта и внутренних дел. На этой встрече Блэр дал понять, что хочет, чтобы Группа по обеспечению реализации реформ «сосредоточила усилия на небольших, но наиболее заметных участках работы внутри министерств… Например, в транспорте Майклу следует сосредоточиться только на железных дорогах». В то время стремление премьер-министра, поддержанное Аластэром Кэмпбеллом, к точечной концентрации было таким сильным, что я начал опасаться, как бы сфера деятельности моей Группы не стала слишком ограниченной. Но со временем такая сосредоточенность себя полностью оправдала. Перечень намеченных к выполнению приоритетных задач не был коротким (см. табл. 2.1).

Таблица 2.1.

Приоритетные задачи, подлежащие выполнению

Вооружившись списком первостепенных задач, составленным на встречах с Блэром и в ходе бесед с другими обитателями Даунинг-стрит, 10, я обсудил всю ситуацию с лордом Гасом Макдональдом, министром аппарата кабинета, которому поручили постоянно надзирать за деятельностью Группы. У него за плечами были большой опыт работы в бизнесе и продолжительная карьера в Лейбористской партии. Он являлся ярым сторонником создания нашей Группы и обеспечил нам свободу действий, а также наладил необходимые связи с ключевыми фигурами правительства, например, с заместителем премьер-министра Джоном Прескоттом. В итоге за четыре года работы в парламенте перечень наших задач немного изменился, но суть его осталась такой же, как в первоначальном списке правительственных приоритетов (см. табл. 2.1 и приложение, документ 10, отражающий результаты (к 2005 г.) реализации поставленных целей).

По каждому из аспектов были разработаны критерии или намечены подзадачи, выполнение которых гарантировало успех. Например, для ожидания плановой госпитализации (в случае несрочных хирургических операций) был установлен предельный срок в полгода. Было также установлено максимальное время ожидания в приемных покоях больниц и у врачей – четыре часа для пациентов, нуждающихся в обследовании и дальнейшем лечении и госпитализации либо в выписке из отделений скорой помощи. Большинство этих задач были взяты либо из манифеста 2001 г., либо из перечня целей, опубликованного годом ранее, когда был составлен обзор расходных статей. Важность решения этих задач подтверждал тот факт, что аморфные надежды таким образом переводились в плоскость конкретных мероприятий, которые можно измерить количественно[65].

После составления перечня приоритетных задач я приступил к переговорам с соответствующими министрами, с их министерствами и с Казначейством. Кроме того, необходимо было, грубо говоря, расчистить место в аппарате Кабинета министров для Группы, ведь имелись и конкурирующие подразделения в виде недавно созданного Отдела реформ государственной службы (Office of Public Service), чья сфера компетенции потенциально могла пересекаться с нашей. Здесь нашим могущественным союзником оказался Макдональд, игравший роль «автоинспектора» (по его собственному выражению), который следил за соблюдением дистанции и держал всех остальных на расстоянии от нас.

Процесс установления мириад контактов был сопряжен с наивысшим риском. Первая опасность заключалась в том, что можно было бы условно назвать совещательной трясиной. На тот момент фраза «выполнение предвыборных обещаний» была у всех на слуху, поэтому каждому хотелось, чтобы глава Группы присутствовал в их министерстве на совещании (так можно было добавить в перечень приоритетов строку о своих задачах). Возник феномен, который мой друг Майкл Фуллан назвал «рука дающего наносит новый удар». Через неделю пребывания в должности я сказал премьер-министру, что могу до скончания века просиживать на совещаниях, устанавливая контакты с людьми, и при этом в главном деле не продвинусь ни на шаг. Я попросил его позволить мне игнорировать большую часть этих официальных мероприятий и сосредоточиться на тех министерствах, чья работа могла сказаться на выполнении предвыборных обещаний. «Это абсолютно верно, – одобрил он. – Вы совершенно правы». Через несколько месяцев я уже хорошо разбирался в том, на какие совещания мне нужно пойти, чтобы отстоять свою точку зрения или отметиться, а какие следовало отнести к бюрократическим проволочкам.

Помимо этого, я понял, кто играет видную роль на Даунинг-стрит, 10 и в других местах. Короче говоря, я приступил к управлению Группой и разобрался в том, с кем необходимо контактировать, – в этом заключалась суть вопроса. Главным для всех, в терминах «Monty Python» («Монти Пайтон»)[66], был вопрос: «Что Группа сможет сделать для нас?» Вскоре, когда Группа обрела международный авторитет, дискуссии с другими правительствами или организациями (в частности со Всемирным банком) сосредоточивались преимущественно на разработанной и применяемой нами методике. Сама по себе методика была и остается чрезвычайно важной составляющей нашей деятельности, но стоит отметить, что не позаботься мы о том, чтобы все контакты Группы с министерствами были полезными для обеих сторон, у нас никогда не появилось бы шанса вообще разработать какую-либо методику[67]. Ведь мы с невероятной легкостью могли кануть в безвестность, увязнув в бюрократическом болоте, обзаведясь множеством офисов, бюджетом, посещая мириады совещаний и составляя бесчисленное множество документов, но не имея решительно никакого влияния. Такова обычно участь многих новоиспеченных подразделений в Уайтхолле, как только к ним утрачивается интерес.

Ключевые контакты

Премьер-министр

Первым и главным контактом для нас были, конечно, отношения с самим премьер-министром. Взаимная выгода здесь была очевидной. Он был нужен нам, чтобы обеспечивать доступ куда следовало, поддерживать нас, предоставить возможность сосредоточиться на приоритетах и наделить влиянием, которое впускало в коридоры власти Уайтхолла. В ответ я обращался за информацией только в случаях действительной необходимости, обязался не тратить его время попусту и, что важнее всего, должен был неукоснительно добиваться реализации намеченных им приоритетов ежедневно и ежечасно, а также выполнять те задачи, которые время от времени ставил перед ним его секретариат. Для премьер-министра, который с 2001 г. вынужден был уделять огромное внимание внешнеполитической деятельности, моя преданность была крайне необходима. Более того, учитывая отсутствие у него министерского опыта и знания тонкостей реализации реформ (а подчас и интереса к таким тонкостям), у Блэра практически не было выбора, ему пришлось довериться мне в частностях, чтобы добиться общего результата.

Благодаря поддержке премьер-министра для нас были открыты все двери, на наши звонки всегда отвечали. И совершенно неслучайно (по настоянию Кейт Миронидис) мы всегда представлялись как состоящая при премьер-министре Группа. Но, как и со всеми ценными ресурсами, благоволением и влиянием премьер-министра нельзя было злоупотреблять, следовало использовать их с умом. Ведь, в конце концов, когда вам открывают дверь или отвечают на звонок, все зависит от того, что именно и как вы скажете. Как я нередко говорил своим подчиненным, «бренд Группы при премьере поможет вам войти в дверь, а уж дальше все зависит от вас»[68]. Если вы зайдете слишком далеко, то произведете впечатление заносчивого человека. Если предъявите непомерные требования, ослабите собственные позиции на будущее. Если возьметесь говорить от имени премьер-министра, а на самом деле его не представляете, попадете в смешное положение. А если сами грубы, невежественны или агрессивны, то выставите премьер-министра в смешном свете. Или, что еще хуже, если совершите все эти оплошности разом, то в жужжащем сплетнями улье, каковым является правительство любой страны, это скоро станет известно самому премьеру, а утратив его доверие, вы проиграете. Главная тема этой книги – власть премьер-министра и способ ее наиболее эффективного использования. Полагаю, решение в том, чтобы действовать от его имени скромно, настойчиво, дальновидно и опираясь на факты[69]. И одной вещью, связанной с работой Группы, я горжусь больше всего: когда я покидал эту должность, Блэр сказал мне, что ему на меня никто ни разу не жаловался. Так получилось потому, что мы относились к влиянию премьер-министра, как к капиталу, который нужно увеличивать, а не транжирить.

Даунинг-стрит, 10

Ко второй группе важных контактов относились приближенные к премьер-министру люди, которые ежедневно виделись с ним. Например, Салли Морган (советник по политическому управлению), Аластэр Кэмпбелл, а позднее Дэвид Хилл, которые управлялись с ненасытными на новости СМИ; руководитель аппарата премьера Джереми Хейвуд и позже Айван Роджерс; спичрайтер и доверенное лицо Блэра Питер Хайман, а также референт, отвечавшая за график, Кэти Кей. Все эти люди были лояльными, талантливыми и строгими. Если премьер-министр рассуждает вслух или у него возникает вопрос, на который он хочет получить ответ незамедлительно, то, естественно, он обращается к самым близким людям, и во время моего пребывания на Даунинг-стрит, 10 это, как правило, был кто-то из названной мной «заветной» команды. Поэтому я задался вопросом: «Если бы премьер-министр спросил у кого-то из своих доверенных лиц мнение о Группе и ее работе, что бы они ответили?» – и мысленно постарался повлиять на их потенциальный ответ. С моей точки зрения, хуже ответа: «Они раздражают людей», – мог быть только вариант: «Да мы ее вообще не замечаем» или «Какой еще Майкл?» Поэтому я задался целью регулярно общаться с каждым из названных выше людей, всегда ссылаться на них в своих докладных записках премьер-министру, присутствовать на совещаниях, в которых они принимали участие, даже если повестка дня не касалась моей Группы. И хотя мои сотрудники размещались на другом конце Уайтхолла, я ежедневно несколько часов проводил у себя в небольшом кабинете на Даунинг-стрит, 10. За то время, что я возглавлял Группу, мне пришлось немало побродить по Уайтхоллу, и даже если было не совсем по пути, я все равно заглядывал на Даунинг-стрит, 10 в надежде встретить кого-либо из упомянутых лиц. Поскольку они постоянно спешили, у меня всегда наготове было какое-нибудь положительное известие о работе моей Группы, которое можно было сообщить очень быстро, и затем каждому отправиться по своим делам. Иногда мне везло, и я сталкивался с самим премьер-министром. Особенно подружился я с Хайманом. Он всегда был полон идей, необычайно оптимистичен и страстно предан делу Лейбористской партии. И обычно всегда, едва прочтя что-нибудь интересное (из истории, текущих новостей, чьего-то выступления, книги по бизнесу или управлению), он каждый раз задавался вопросами, которые заставляли задуматься и меня.

Помимо этих ключевых политических фигур в жизни премьер-министра, не менее важным для Группы было политическое управление (Policy Directorate), состоящее из назначенцев, которые разрабатывали аспекты политики, напрямую касающиеся и работы Группы. Например, необычайно талантливыми и невероятно влиятельными были Саймон Стивенс (курировал вопросы государственного здравоохранения) и Эндрю Адонис (ведал проблемами народного образования). Я должен был обеспечить, чтобы наша Группа была осведомлена о политическом курсе и равнялась на него. Доверие к моему подразделению оказалось бы подорвано, если бы мы сообщали коллегам из министерств одну информацию, а из политического управления им поступали другие сведения. Вскоре после моего назначения Дэвид Милибанд, недавно избранный в парламент и еще не ставший министром, рассказал мне полезную притчу об администрации Клинтона, с работой которой был хорошо знаком. В Вашингтоне, в бытность Клинтона президентом, если вы ссылались на Белый дом, вас ехидно спрашивали, какую именно часть тамошних обитателей вы представляете. Вот такой участи я и старался избежать. В результате я советовал своим подчиненным держаться поближе к своим коллегам из политического управления, прилагать усилия к тому, чтобы они были в курсе работы Группы, и видеть в них влиятельных союзников. Главным было то, что выполнение предвыборных обещаний и политика неразрывно связаны, и ни то, ни другое не может быть успешным, пока не укоренится, формально и неформально, во властной структуре организации.

В самом начале работы я потратил много личного времени на выстраивание этих взаимоотношений. В 2001 г. еще сохранялась практика подачи докладных записок к установленному сроку для рассмотрения премьером в выходные. Делать это следовало к вечеру в пятницу (позже время изменили и благоразумно перенесли на полдень). Выяснилось, что если подняться на верхние этажи Уайтхолла ближе к 18 часам пятницы и какое-то время побродить там, можно было застать почти всех сотрудников политического управления, лихорадочно строчащих записки премьер-министру на ближайший уик-энд. Обычно у меня не было строго регламентированной повестки для общения с ними, но мне важно было удостовериться, что я с ними в контакте. И если не нужно было обсуждать с ними политические вопросы, то заведенный порядок подачи записок премьер-министру давал мне неплохой шанс. В любом случае это помогало мне держаться в седле.

В обобщающей нашу деятельность записке, составленной для сотрудников ближе к концу моего руководства Группой, я писал, что вокруг премьер-министра или любого другого влиятельного лица образуется водоворот, круговерть, и чем ближе вы к центру этого водоворота, «тем меньше у вас свободы и времени. Но как только вы отдаляетесь хотя бы на шаг, ваше место занимают, а вашего исчезновения никто не замечает. В общем-то ничего плохого в этом нет. Так и должно быть… Короче говоря, необходимо вооружиться стратегией, чтобы на вас обращали внимание, а не то вы окажетесь на обочине. Третьего не дано».

Сказанное почти не является преувеличением. Когда Группа, просуществовав несколько месяцев, превратилась в заслуживающий уважения бренд, жить в эпицентре водоворота стало легче. А вот в начале схватки за влияние мне часто приходилось извиваться ужом на Даунинг-стрит, 10, опровергая слухи, торопливо извиняясь за допущенные оплошности, робко предлагая что-то или просто привлекая к себе внимание. При этом я старался не выглядеть обидчивым, болтуном или нытиком, то есть таким, с кем наверняка никто не захотел бы иметь дело. Конечно, помогало то, что мне нравились люди, работавшие на Блэра, и хотя в прессе применительно к Даунинг-стрит, 10 часто фигурировало выражение «провальная ментальность», в действительности там работала слаженная, сильная команда, стремящаяся к единой цели. Роберт Райх, бывший четыре года министром труда в администрации Клинтона, в своей замечательной книге описал, как иногда он слонялся по парковке у Белого дома, стараясь подслушать сплетни, которые помогли бы ему удержаться на поверхности [Reich, 1997, p. 181]. Ненавязчиво, но упорно вращаясь вместе с водоворотом, я избежал его участи, но понимал, каково ему было.

Казначейство

Третьим по значению контактом было Казначейство. При предыдущем составе парламента Казначейство во главе с могущественным канцлером Гордоном Брауном добилось необычайных успехов в регулировании процентных ставок Банка Англии, поддержав экономический рост, несмотря на различные сложнейшие задачи, стоящие перед мировой экономикой, выплатив часть государственного долга Великобритании и неуклонно – начиная с 1999 г. – осуществив финансирование «больной» системы государственной службы страны. Более того, это ведомство учредило новый, более прогрессивный на тот момент, порядок определения государственных расходов. Вместо разработки ежегодных планов государственных расходов, что практиковалось в Уайтхолле невесть как долго (и существует как норма по сию пору во многих других странах), оно ввело анализ расходных статей бюджета, ассигнуя фонды на трехлетний срок и перераспределяя их раз в два года. Существенно, с точки зрения нашей Группы, было то, что Казначейство также ввело концепцию целей в рамках Договора об оказании государственных услуг (Public Service Agreement – PSA) – публикацию с распределением по министерствам ожидаемых результатов работы, которые правительство намеревалось добиться взамен осуществляемого государственного финансирования. С учетом политической вероятности нереализации намеченного (что в некоторых кругах расценивалось как невыполнение обещаний) это было смелым и рискованным начинанием.

Когда была сформирована наша Группа, в Казначействе с его 200-летней историей и значительными недавними достижениями, вполне естественно, заподозрили, что это новообразование может представлять угрозу для давно и не без труда сложившейся и слаженно действующей структуры. Во-первых, министерства могли использовать Группу в своих целях – например, как инструмент при лоббировании дополнительных бюджетных ассигнований, утверждая, что для реализации определенной намеченной премьер-министром задачи не хватает средств, выделенных Казначейством. Кроме того, существовало подозрение (и небезосновательное), что Группа станет влиять на премьер-министра, а тот – на Казначейство. Если бы это произошло, то введенная новая дисциплина, установленная для регулирования бюджетных ассигнований, пошла бы насмарку. Я быстро развеял опасения в Казначействе к их большому удовлетворению: мы просто встроили в ДНК нашей Группы положение, по которому априори, как бы нерационально это ни казалось, выделенные бюджетные средства являлись достаточными. И если в министерствах были не согласны с этим, мы отсылали их в Казначейство.

Во-вторых, многих беспокоило, что приоритеты премьер-министра, которые Группа согласовывала с министерствами, вступят в противоречие с целями Договора об оказании государственных услуг, отвлекут от их реализации или вообще окажутся полной их противоположностью. Случись такое, выполнение поставленных правительством задач только усложнилось бы. Чтобы развеять эти страхи, Группа, добиваясь согласования намеченных премьером целей и задач, обнародованных в 2000 г., провела несколько продолжительных совещаний с чиновниками Казначейства и Эдом Боллзом, замечательным советником по экономическим вопросам, который был правой рукой Брауна, а позднее стал членом парламента и министром. Поставленные перед Группой цели и легли в основу нашей работы, а предложенные нами дополнения были либо предусмотрены стратегией работы министерств на 10-летний период, опубликованной после перечня самих целей 2000 г., либо обязательствами из политического манифеста только что закончившейся предвыборной кампании. И, разумеется, Казначейство так же было предано делу осуществления этих дополнений, как и достижению самих целей.

В любой стране с Казначейством трудно договориться, такова уж его суть. Но мы добивались согласованного контракта по выполнению предвыборных обязательств со всеми ведомствами, с которыми нам предстояло работать. Контрактом предусматривались достижение намеченных премьер-министром перед конкретными ведомствами приоритетов, количественная оценка результатов, показывающая, успешно ли происходит продвижение к поставленной цели. Предполагались также уточняющая корректировка премьер-министра, который в целом старался сократить число приоритетов и упростить задачи, и одобрение канцлера Казначейства, который соглашался с итоговыми дополнительными запросами, если те были обоснованы.

В результате Казначейство стало преданным союзником Группы. Ник Макферсон, тогда ведавший бюджетными ассигнованиями, а ныне постоянный заместитель министра Казначейства, также был неуклонно привержен этому делу. Его своеобразный юмор, как оказалось, сочетался с управленческими способностями и необходимой твердостью, которая позволяла добиваться результатов. Те рабочие взаимоотношения, что установились между нами, были не только взаимовыгодными, они помогали министерствам, поскольку обусловливали процесс (и язык), общий для определения бюджетных расходов, ставили соответствующие задачи и обеспечивали их реализацию. Ядро правительства занималось неожиданным для себя и не слишком популярным делом – пело хором с одного нотного листа. В 2002 г. мы после доработки обговорили цели нашей Группы в рамках анализа расходов на тот год, и, таким образом, их окончательное согласование, начатое в 2001 г., было завершено.

С точки зрения Казначейства, эта договоренность была чрезвычайно выгодной. Благодаря ей возникла новая структура, которая увязывала общественные расходы с опубликованными итогами работы. И теперь нашей Группе предстояло создать систему, которая бы гарантировала действительно эффективное использование выделенных средств, чтобы не получилось, как в 1998 г., когда при анализе расходных статей – увы, слишком поздно – премьер-министру и канцлеру Казначейства стало известно, что все выделенные средства провалились, как в черную дыру, а сделано было очень мало. И по этой тоже причине Казначейство обратилось к нам с просьбой подготовить персонал, который бы занимался оценкой целей Группы, не относящихся к числу приоритетов премьер-министра, но все же являющихся важными, и на это выделялись значительные денежные средства.

Для Группы договоренность с Казначейством была выгодной. Заручившись его поддержкой, мы могли говорить не только от имени премьер-министра, но и от лица Казначейства. Усиление нашей позиции стало очевидным, когда в начале 2003 г. из маленького затрапезного временного офиса, расположенного над кафе «Churchill», рядом с пабом «Red Lion», мы перебрались во вновь отделанное здание Казначейства, где заняли помещение непосредственно над офисом Брауна и с видом на Сент-Джеймсский парк. С точки зрения раскрутки бренда нашей Группы представлять премьер-министра именно отсюда было самым лучшим, что только можно представить. Возможность работать в такой непосредственной близости и в неофициальной обстановке совместно с руководителями, ответственными за бюджетные ассигнования, была большой удачей, а вероятность встречи с Брауном в столовой Казначейства давала дополнительные преимущества. Тогдашний постоянный заместитель министра Казначейства (а позже секретарь Кабинета) Гас О’Доннелл был одним из влиятельных сторонников нашего тесного сотрудничества с Казначейством и использовал любой шанс для его укрепления.

Кроме того, просто счастьем и благословением свыше была обретенная возможность говорить министерствам, что денежные вопросы не подлежат обсуждению. После того как мы в течение нескольких недель неуклонно проявляли твердость, представители министерств больше не поднимали этот вопрос. Любой министерский чиновник при посещении Казначейства (как и я в бытность сотрудником Министерства образования) всегда настроен на то, чтобы независимо от цели встречи убедить служащих этого ведомства в необходимости получения больших денег. В таком ключе строятся любые встречи или выступления. Сотрудники Казначейства, разумеется, это хорошо знают, поэтому умеют отказывать. (Подобно тому как в языке эскимосов-инуитов есть множество вариантов для передачи понятия «снег», чиновники Казначейства научились самыми разными способами говорить «нет».) Во время встречи с сотрудниками Казначейства обычно происходят одновременно два диалога: самый выразительный, но наименее важный касается официальной цели встречи и подспудный, но наиболее важный, в ходе которого представители министерств пытаются убедить Казначейство, что им нужно больше денег. На встречах же с сотрудниками Группы министерские чиновники знали, что деньги – запретная тема, от них ждали откровенного разговора о своей работе, и именно такой разговор происходил. И этому совсем не мешал тот факт, что мы у себя в Группе постоянно поддерживали диалог с коллегами из Казначейства, находящимися в том же здании. Все зависит от восприятия.

Министры кабинета

Многое зависело также от согласованности в работе с министрами кабинета, возглавлявшими ведомства в той сфере, к которой относились приоритеты, подлежащие курированию Группой. Поэтому контакты с этими людьми были очень важны. Подозрения, которые возникли у министров на счет органа, приближенного к премьеру, были очевидны, и могли бы стать роковыми для нашей работы, если бы нам не удалось их развеять. Для членов Кабинета министров ключевыми являются прямые взаимоотношения с премьером, и, разумеется, они не потерпели бы чьего-то постороннего вмешательства, а менее всего – какой-то группы технократов. Кроме того, члены кабинета вполне обоснованно полагают, что должны руководить министерствами. И как прикажете им реагировать, если у них в министерстве появится и начнет распоряжаться от имени премьера некая Группа по обеспечению и реализации реформ? Важнее всего то, что от доверия к членам кабинета со стороны премьер-министра зависел срок их пребывания на службе, и для них было настоящим кошмаром существование группы аналитиков, которые проверяли их работу и приватно сообщали обо всем премьеру. Тревога усиливалась еще и документально подтвержденным фактом: в первый срок своего правления Тони Блэр мало сделал для того, чтобы сплотить Кабинет министров в единую команду, и обычно общался с каждым министром отдельно.

Мне пришлось бороться с настороженностью по отношению к Группе с самого начала нашей деятельности и при содействии Гаса Макдональда создавать условия для плодотворного сотрудничества. С самого начала мне помогло то, что я был достаточно близко знаком с каждым из четырех министров, занимающих ключевые посты. Прежде всего я уже знал Дэвида Бланкетта (новый министр внутренних дел), Эстелл Моррис (новый министр образования), Стивена Байерса (вновь назначенный министр транспорта и местного самоуправления). Эти трое в мою бытность чиновником в Министерстве образования бывали в нашем департаменте на протяжении всего первого срока правления Лейбористской партии. Нас объединяли пережитые вместе трудности и радости. Кроме того, на заседаниях парламента прошлого созыва мы с Аланом Милбурном в Министерстве образования время от времени обсуждали стратегию реформ в области народного образования. Так что у меня была хорошая база для развития отношений с каждым из названных лиц. Я также интенсивно работал, чтобы укрепить отношения со всеми советниками по особым вопросам. Например, министра кабинета Алана Милбурна я знал хуже других, но в начале 1990-х гг. мне пришлось тесно сотрудничать с его советником по особым вопросам Полом Корриганом, и в этом мне повезло: его я знал отлично. Бывали случаи, когда вместо длительного обсуждения на совещаниях и официальных брифингах я оперативно согласовывал вопросы с Корриганом. Таким образом, помогали личные знакомства, но ключевым фактором для успеха, как и в отношениях с другими людьми, оставалась взаимовыгодность сотрудничества, почву для которой необходимо было найти.

В связи с этим Кабинету министров я предложил следующее: «Вы с премьер-министром согласовали приоритеты в работе ваших министерств во время этого срока пребывания в парламенте, и все правительство в курсе, что успех зависит от достижения намеченных целей. А в задачи Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг входит помочь вам мобилизовать аппарат для решения этих приоритетных задач… Если мне понадобится доступ к материалам, я никогда не стану транжирить ваше время. И непременно поделюсь с вами той информацией, которую сообщаю премьер-министру. А если в результате нашей совместной работы мы решим проблему или добьемся успеха, то ни я, ни моя Группа никогда не станем приписывать все заслуги себе». По большей части этот подход, основанный на взаимной выгоде, который поначалу и восприняли с определенным скептицизмом, но все же преимущественно позитивно, сохранялся во время всего срока пребывания в парламенте и на протяжении всех неизбежных кадровых перестановок и министерских отставок. Конечно, качественный аспект моих взаимоотношений со многими министрами кабинета, с которыми я работал, был разным, но он варьировал только в диапазоне между просто радушными в худшем случае и превосходными – в лучшем. Можно не сомневаться, что такие люди, как Дэвид Бланкетт или Чарлз Кларк, не говоря уже о Джоне Прескотте и Гордоне Брауне, быстро разделались бы с нами, подведи мы их. Но они не сделали ничего подобного. Не исключено, что их осведомленность о безоговорочной поддержке нашей Группы со стороны премьер-министра какое-то время удерживала их от критики в наш адрес. В то же время я всегда помнил, что возможен и другой вариант развития событий и мы утратим доверие премьер-министра, если постоянно будем ставить его в неловкое положение, вынуждая вести нелицеприятные беседы со старшими по возрасту министрами кабинета. Подобный подход если и не оказался бы губительным для нас, то уж наверняка превратил бы нас в изгоев.

Я сознавал, что наибольшей опасностью для сложившихся отношений была утечка информации. Ничто так сильно не могло огорчить любого из министров, как то, что СМИ застанут его врасплох. Материалы, которые Группа готовила для премьер-министра, имели весьма деликатный характер, поскольку содержали подчас нелицеприятную оценку деятельности ведомств. Мы старались найти объяснения такой неэффективной работы и предлагали варианты решения проблем. Таким образом, Группа выполняла при премьер-министре функцию управленческого и аналитического центра. Многие из сделанных нами выводов были поистине сенсационные. Поэтому с самого начала я старался никогда не выносить сор из избы и даже не проводить неофициальных брифингов для журналистов, кроме тех случаев, когда мне настойчиво рекомендовали сделать это в пресс-службе на Даунинг-стрит, 10. Но деликатные отношения между министрами и СМИ наша Группа не портила никогда. Пара утечек, произошедшая за четыре года нашей работы, лишь усиливала мою врожденную бдительность.

Чиновники

Еще одним фактором, жизненно важным для нашего успеха, был контакт с чиновниками, которые напоминали мне китайских мандаринов. В первую очередь нам необходимо было наладить взаимодействие с руководителем аппарата кабинета и четырьмя постоянными заместителями министров, ведавшими министерствами, с которыми работала наша Группа. Для большинства государственных служащих в Уайтхолле постоянные заместители министров и глава аппарата кабинета, который одновременно руководит и государственной службой, являются некими абстрактными фигурами, находящимися в чиновничьей иерархии на недосягаемой высоте и имеющими едва ли не легендарное влияние. Благодаря необычайной мировой популярности сатирического телевизионного сериала «Yes, Minister» («Да, господин министр») их наделили просто фантастическими способностями в глазах общественности. Среди многих скрытых свойств этих людей было умение малозаметным коллективным напряжением мышц выталкивать из системы центральные подразделения, учрежденные премьер-министром и призванные улучшать качество их работы. И одним из способов это сделать (его-то одно время пытались применять и к моей Группе) был отказ делиться служебной информацией. В результате могла разразиться длительная и изнурительная бюрократическая война, подрывавшая силы маленького подразделения, но не влиявшая на управленческий монолит, который оставался целым и невредимым. С точки зрения любого постоянного заместителя министра, такие центральные подразделения, как Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, являются преходящим, раздражающим фактором, а защита ведомственных интересов вечна. В конце концов, для подобных нашей Группе образований всегда актуальны взаимоотношения с любым министром.

И я начал укреплять отношения в первую очередь с руководителем аппарата Кабинета министров – сэром Ричардом Уилсоном. Еще с довыборной поры он всегда неуклонно поддерживал идею создания такой Группы, как наша, ценил мой опыт работы в Министерстве образования и знал, что у меня сложились хорошие рабочие отношения с государственными служащими. Он также наблюдал за моей деятельностью на некоторых совещаниях у Дэвида Бланкетта по политике в области народного образования, которые проходили при участии Тони Блэра. И если бы мне удалось установить с ним хорошие отношения, я мог бы поладить и с его коллегами, постоянными заместителями министра. Я понимал, что рано или поздно вызову недовольство у кого-то из них или у всех сразу, и они втайне от меня пожалуются Уилсону. И когда это случится, мне хотелось бы, чтобы Уилсон был настроен ко мне максимально доброжелательно и хотя бы намеком дал мне понять, в чем дело. Поэтому я всегда предоставлял Уилсону исчерпывающую информацию, упоминал его имя практически во всех записках, адресованных премьер-министру, и был ему признателен не только за достижения Группы, но даже за само ее существование. Накануне выборов у меня состоялась беседа с Уилсоном, в ходе которой он (по совету Джереми Хейвуда) обратился ко мне с просьбой приватно проконсультировать его по ряду вопросов относительно концепции Группы и ее возможных функций. Я пообещал ему через несколько дней представить доклад по данному вопросу, не говоря о том, что у меня в портфеле уже лежал проект документа на эту тему, который я успел обсудить с окружением премьер-министра. В то время я полагал, что подобный не слишком честный, но действенный прием позволит мне заполучить его в союзники. Позже мне пришло в голову, что, скорее, он использовал меня в своей игре как разменную пешку, нежели наоборот.

В любом случае это сработало. Уайтхоллу, как, впрочем, и другим подобным местам, не хватает оригинальных идей, возможно, из-за синдрома «безличностного авторства». Оглядываясь назад, должен признаться, что не исключено влияние и другого, менее известного синдрома под условным названием «авторство весомого лица». Тони Блэр и Ричард Уилсон, а также Джереми Хейвуд, Дэвид Милибанд, Джонатан Пауэлл и другие, включая меня, считали себя вдохновителями и создателями Группы. И, несомненно, все мы и были таковыми, хотя некоторые из нас принимали в этом не столь непосредственное участие, как другие.

Уже заняв свою должность, я регулярно встречался с Уилсоном. Я как можно реже обращался к нему с просьбами, но делился с ним кое-какой конфиденциальной информацией с Даунинг-стрит, 10, чтобы «смазать колеса» нашего сотрудничества. Его поддержка, одобрение и доброжелательность по-настоящему пригодились мне. В первую же неделю после назначения, помню, он мне сказал: «Это момент торжества твоей власти. Мы прибьем твой флаг к мачте и будем его защищать». Я специально обращался к нему за советами и внимательно их выслушивал, но старался не спрашивать у него разрешения, поскольку мне нужна была наибольшая свобода действий, которой только можно было обладать. Я хотел подотчетности только Блэру, и никому, кроме него. И когда колея наших взаимоотношений с Уилсоном стала накатанной, все пошло именно так, как я и хотел: «милостивое невнимание» к нам, по большей части, и активная поддержка, когда мне это было необходимо. В обмен на это я был рад приписать ему наши заслуги. Правда заключается в том, что, по большей части, время руководителя аппарата кабинета представляло собой непростую комбинацию рутины и кризиса, но если удается успешно справляться со своей работой, то и рутина, и кризис обходят вас стороной.

Учитывая свою преданность премьеру и договоренность с министрами его кабинета, я понял, что даже при содействии Уилсона должен создать прецедент и вопреки исторической традиции установить плодотворные, длительные отношения с постоянными заместителями министров и их руководящими сотрудниками. Поскольку существовавшие ранее подразделения, подобные нашей Группе, сошли со сцены, логично было бы добиваться цели, оценив, что делали мои предшественники, и поступать иначе, чем они. У меня уже был подобный опыт. Когда я работал в Министерстве образования в мою деятельность пытался вмешаться Отдел эффективного регулирования (Regulatory Impact Unit), который старался добиться, чтобы при реформировании народного образования я сократил бюрократический аппарат. Конечно, сокращать бюрократический аппарат было необходимо. Но на практике Отдел эффективного регулирования просто прислал ко мне незнаек, совершенно несведущих в политике в области образования (Найджел Лоусон назвал бы их недозрелыми щелкоперами), и, проконсультировавшись с некоторыми представителями учительских союзов, потребовал, чтобы я не давил на учителей. Безуспешно! В концептуальном смысле они были неспособны отличить бюрократию от давления. В итоге я понял, что спокойнее для меня просто не отвечать на их звонки.

Недавно вступивший в должность постоянного заместителя министра в Министерстве образования Дэвид Нормингтон, бывший одним из ближайших моих коллег, с которым я трудился бок о бок в течение трех лет, сказал мне в день моего назначения на должность руководителя Группы, что, может статься, Казначейство будет чураться моего подразделения, поскольку меня с Блэром будут разделять Отдел политики (Policy Unit) и ведомственное сопротивление министерских чиновников. «Тогда Группу похоронят», – добавил он, и практика подтвердила его правоту. Но во взаимоотношениях с постоянными заместителями министров я старался применять тактику внезапности. Многие вновь образованные подразделения сначала пользуются большой популярностью, разрастаются и превращаются в постоянные структуры, но затем их популярность постепенно сходит на нет, а сами они становятся чем-то вторичным. Я решил бросить вызов этой тенденции и не увеличивать штат моей Группы, не терять влияния и самоликвидироваться, то есть распустить Группу по собственной инициативе примерно через три-четыре года. Об этом я объявил постоянным заместителям министров. Дело в том, что в первый день моей работы в качестве руководителя Группы меня пригласили в загородную поездку, в которой участвовали все эти люди, и именно там – совершенно спонтанно – я заявил о предельной численности моего штата и неуклонно придерживался этого принципа все последующие четыре года работы. После того как я не слишком уверенно представил им свой отдел, немного оробев в присутствии такой аудитории, один из заместителей начальственным тоном спросил меня:

– Ну, и если округлить до сотни, – и он презрительно улыбнулся, – то сколько человек вы собираетесь нанять?

И здесь я рискнул и ответил так:

– Если округлять до сотни, то ни одного.

С тех пор я неизменно придерживался указанной численности штатных сотрудников, не нанимая более 49 человек, а как правило – 35–40. Это было удачное количество[70]: мы все помещались в одной комнате, поэтому каждый был в курсе дела. Я лично мог набирать штатных сотрудников, поэтому у меня получалось сформировать определенную внутригрупповую культуру по принципу «от каждого – по способностям» и поддерживать качество. Наш бюджет был ограниченным, и добиться его гибкости можно было сравнительно просто. Конечно, не все шло легко, мы трудились с большим напряжением, особенно в первый год, но зато все мои сотрудники благодаря качественной работе пользовались заслуженным авторитетом в Уайтхолле. И когда мы обрели вес, многие уважаемые люди захотели сотрудничать с нами, что помогало нам постоянно и неуклонно повышать качество работы. А это, в свою очередь, было жизненно необходимо для поддержания контактов с постоянными заместителями министров, которые быстро поняли, что, хотя совещания с участием сотрудников моей Группы и ставили перед ними достаточно трудные задачи, их все же стоило проводить.

На моем опыте в проведении реформ в области образования было основано еще одно ключевое «прозрение». Группы, подобные моей, в прошлом оценивали министерства по линейной шкале, на одном конце которой было суровое обращение, а на другом – мягкое. Если с людьми обращаться слишком сурово, это их обижает, поэтому все стараются по большей части вести себя мягко. Я считал такое представление ошибочным. По-моему, руководящие работники не возражают, когда перед ними ставят трудные задачи, делая это уверенно, особенно если такое поведение подкрепляется фактами, которые излагают компетентные люди, знающие, о чем они говорят, и высказывающие это с должным почтением. На такое общение не жалко времени, а вот разговор в мягких полутонах с невежественным собеседником – пустая его трата. Проще говоря, малочисленный коллектив, состоящий из отличных специалистов, гораздо лучше большого, но сформированного из посредственных работников. Малочисленность имеет определенные преимущества. Небольшой штат означает и меньший бюджет, чем у остальных отделов. Я не хотел, чтобы моя Группа разрасталась, поэтому не просил увеличить ассигнования на нашу структуру. Более того, старался экономить и по возможности возвращать неизрасходованные средства. Планируя наш бюджет, я учитывал соотношение расходов на нашу Группу и затрат на содержание громоздкой системы государственной службы, на которую мы старались повлиять: получалось примерно 1: 50 000.

Еще более важным было стремление создать отдел, который не стал бы обременительным бюрократическим аппаратом. Было бы настоящей катастрофой, хотя и весьма типичной для того времени, сформировать Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, которая препятствовала бы этим преобразованиям. Вот так мы и пришли к мысли о заключении контракта с постоянными заместителями министров. На первых же встречах перед каждым из них я положил лист формата А4 со следующим текстом:

Наш подход к работе предусматривает отказ от:

• микроуправления;

• бюрократии и лишней работы;

• вмешательства в чужие дела;

• политических трюков;

• потакания средствам массовой информации;

• недальновидности;

• бездоказательности;

• пересмотра целей.

Наш подход основывается на:

• информировании премьер-министра о выполнении намеченных им приоритетов;

• неуклонной реализации этих приоритетных задач;

• фактической достоверности и доказательности;

• простоте изложения;

• раннем выявлении проблем;

• творческом подходе к решению проблем;

• применении передовой практики;

• признании ведомственных различий и сходства;

• срочности исполнения;

• наращивании потенциала;

• должной ответственности и доверии;

• нацеленности на успех.

Затем я объяснил, что мы будем руководствоваться вторым перечнем, а если они вдруг столкнутся с чем-либо из первого, пусть известят меня, и я покончу с этим в ту же секунду. Первый перечень вызвал у них улыбку: слишком много отличительных черт они в нем узнали. Однако обращаться ко мне по поводу этого перечня никому из них не пришлось, поскольку мы (почти всегда) действовали в соответствии с провозглашенными ценностями. Добиться этого можно с помощью несложных приемов. Например, занятые люди терпеть не могут затянутых совещаний, они предпочитают встречи, которые заканчиваются не поздно. Поэтому мы взяли себе за правило указывать продолжительность мероприятий – 45 минут, а укладываться в полчаса. При встречах с глазу на глаз с премьер-министром я просил уделить мне полчаса, а заканчивал, как правило, через 20 минут и задерживался только в том случае, если он просил продолжить разговор. У себя в Группе мы часами совершенствовались в краткости изложения. Добавьте еще несколько таких маленьких технических хитростей и получите культуру, ориентированную на конкретные дела, и сотрудников, старающихся как можно оперативнее выполнить порученное, а также Группу, которая соответствует своему предназначению.

* * *

Я так долго и подробно описывал все эти взаимоотношения потому, что они были крайне необходимы для результатов нашей работы. В основе нашего подхода лежало то, что я назвал бы резонансом. Сам подход стар как мир, новым является лишь термин для его обозначения. Ключевая идея заключается в следующем: если делать больше, чем от вас ожидают, и иногда приятно удивлять и радовать людей, то они расскажут об этом друг другу. Хорошие вести быстро дойдут до премьер-министра, и возникнет атмосфера успеха. Вот как я написал об этом в моем заключительном обращении к сотрудникам: «Я всегда представлял себе мою работу как обеспечение взаимопонимания, то есть деятельность, благодаря которой премьер-министр, Казначейство, канцелярия Кабинета министров и в целом политические классы доверяли нам, чтобы мы могли как можно лучше исполнять свои функции. По мере роста доверия к нашему бренду и его авторитета каждый сотрудник получал возможность внести больший вклад в общее дело, потому что министерства стали более восприимчивыми. Теперь [после моего ухода. – М. Б.] каждому из вас нужно будет непрерывно работать на бренд. Крайне важно, чтобы вас ассоциировали с понятиями “конструктивность”, “успех” и“ качество”».

Создание плодотворной атмосферы предоставляет персоналу возможность эффективно работать, благодаря чему общий климат в коллективе улучшается… И так далее. Получается гармоничная прогрессия, возникает эффект резонанса.

* * *

Бурная деятельность по формированию Группы и завоеванию авторитета достигла кульминации в последнюю неделю июля, как раз перед началом летних парламентских каникул, и политики, уставшие после предвыборной кампании и от бесконечного множества последовавших за ней дел, уехали из Лондона в Дордонь или Тоскану.

Сначала вся команда управленцев высшего эшелона из окружения Блэра уехала на отдых в Чекерс[71]. Там они уточняли политическую повестку дня на второй срок. Особенно энергично обсуждали реформу государственной службы. Сам Блэр подчеркивал важность реального выбора для родителей или пациентов. И не соглашался ни с какими советами, которые шли вразрез с его собственным радикализмом. Когда кто-то предложил, что, введя «преимущественные права», можно было бы заручиться поддержкой профсоюзов и всей партии, он ответил просто: «Выбор есть выбор». И добавил, как оказалось, пророчески: «Большую часть времени, пока мы будем этим заниматься, вокруг будет сущий ад; я не вижу смысла в том, чтобы быть премьер-министром и не рисковать». Взглянув туда, где на другом конце стола сидел я, он вновь подчеркнул, насколько важно добиться быстрого прогресса. Если мне и следовало напоминать, что выполнение предвыборных обещаний для Блэра – центральный вопрос, это нельзя было сделать яснее[72].

Между тем мы с Джереми Хейвудом подготовили четырехстраничный документ с перечислением будущих задач Группы. Этот документ должен был официально одобрить Кабинет министров, и после этого ему предстояло стать перечнем должностных обязанностей сотрудников нашего отдела. Мы терпеливо согласовывали все детали с Казначейством, а также с соответствующими официальными лицами и министерствами. Особенно сильно и небезуспешно на нас наседало Казначейство, добиваясь, чтобы перечень досконально соответствовал анализу расходных статей и уже намеченным целям. А в Кабинете министров, в свою очередь, хотели точно знать, по каким позициям они должны будут отчитываться.

На предыдущей сессии парламента Гордон Браун учредил комитет при Кабинете министров по надзору за расходами на государственные услуги (Cabinet Committee on Public Services and Public Expenditure – PSX). Именно на заседаниях этого комитета министры, входящие в состав кабинета, отчитывались о выполнении задач. А чиновники Казначейства составляли свои достаточно шаблонные сводки и раздавали их министрам кабинета, членам этого комитета, которые затем по ним задавали вопросы тому из министров или постоянных заместителей, кто в тот день выступал. И как бы ни был сформулирован вопрос, он не мог поставить в тупик министров кабинета, которые были гораздо лучше информированы, чем члены комитета. Исключение составляли, пожалуй, только Браун или Эндрю Смит (старший секретарь Казначейства в то время). Более того, поскольку члены комитета, как правило, лишь бегло просматривали сводки Казначейства, содержательных вопросов после основного выступления обычно никто не задавал. В заключение на каждом заседании Гордон Браун энергично подводил итоги, и, таким образом, все вопросы, касавшиеся непосредственно его вотчины, обязательно протоколировались. Благодаря этому комитет при Кабинете министров выполнял свою основную задачу и помогал канцлеру Казначейства держать под контролем государственные расходы.

Когда учредили нашу Группу, министры в составе кабинета, в частности Алан Милбурн, забеспокоились о том, что им придется отчитываться, с одной стороны, перед Блэром на совещаниях по бухгалтерскому и управленческому учету, которые недавно ввел премьер, а с другой – перед Брауном на заседаниях комитета, считая, что это чревато бесполезной тратой времени и управленческой неразберихой. Четырехстраничный перечень функций нашей Группы призван был разрешить этот вопрос ко всеобщему удовлетворению.

На практике вопрос был решен в три этапа. Во-первых, решили, что на совещании по ходу реформ у Блэра будет присутствовать Смит. Во-вторых, всех успокоило достижение рабочих договоренностей между нашей Группой и Казначейством. И, в-третьих, на последней неделе июля этот документ был представлен на официальное одобрение комитета по надзору за расходами на государственные услуги. Для меня это был важный момент: если бы документ прошел, то наша Группа получила бы поддержку не только Блэра, но и всего Кабинета министров. Так что риск, на который я пошел, оставив реформаторское поприще в области образования, оказался бы оправданным. А ежели нет…

Совещание состоялось в комнате А для заседаний комитета, в помещении, благозвучное название которого немного затушевывало его огромное историческое значение. Именно здесь заседал первый, сформированный в XVIII веке, Кабинет министров, члены которого располагались немного поодаль от трона Георга II, слушавшего прения своих министров. Гас Макдональд монотонно зачитал четырехстраничный документ, все молчали, и канцлер Казначейства, слегка кивнув, продолжил рассмотрение других пунктов повестки дня. Вот так – без особого шума и, я бы сказал, даже без крика новорожденного – появилась на свет Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. По счастливому стечению обстоятельств следующим пунктом в повестке значился отчет двух независимых экспертов о причинах нерезультативного выполнения предвыборных обещаний при предыдущем парламенте. Причины были названы следующие: отсутствие планирования и четкого руководства, низкое качество и недостоверность данных, невнятность распоряжений управленческой вертикали. И комитет не мог не заметить, что это сообщение как нельзя лучше иллюстрировало оправданность создания нашей Группы.

В тот же день мне позвонил Милбурн. Несмотря на одобрение комитетом по надзору за расходами на государственные услуги, он был настроен скептически: сработают ли наши предложения на практике? Милбурн благосклонно воспринял задачи, стоящие перед Группой, но не хотел конфликта интересов при выполнении контрольных функций. Как оказалось, его опасения были оправданными. На самом деле Казначейство и Группа теснейшим образом сотрудничали, особенно во время запарки, как любили говорить в Уайтхолле. А комитет был склонен сосредоточиваться на главных вопросах расходования средств на государственные услуги, а не на прогрессе в выполнении задач, находившихся под контролем Группы. И, как часто случается в политике, острейшие противоречия возникали как раз по поводу тех вопросов, которые, как выяснялось в итоге, не имели никакого отношения к делу.

На той же неделе я вел семинар по работе Группы, в котором приняли участие главы четырех ключевых министерств. Семинар проходил под председательством

Макдональда, в великолепном зале с колоннами – на Даунинг-стрит, 10. Открыл его сам Блэр. Он подчеркнул, насколько важными считает работу Группы и выполняемые ею задачи. Моя презентация была содержательной и вызвала оживленную дискуссию. Но значимость события заключалась в его символичности. Создание Группы было «освящено» премьер-министром в присутствии основных игроков. А ведь именно символика так часто подкрепляет влияние. В то время я отметил: «Когда Блэр встал и собрался уходить (он отбывал в Камбрию в связи с бушевавшей там эпидемией ящура), на прощание он коснулся моего плеча в знак дружеского расположения. Не думаю, что это был обдуманный жест с его стороны, но для меня, особенно в присутствии той аудитории, это было проявлением огромной благосклонности».

К тому времени, когда я, как и остальные чиновники из Уайтхолла, вернулся после летних каникул (в моем случае это был трехнедельный отдых в Хэкни), у Группы уже были миссия, контакты и зачатки репутации.

Теперь предстояло решить, что делать.

Глава 3

Наука добиваться результата

Майкл расскажет вам о том, как функционирует Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, а лично я называю это наукой добиваться результата.

Ник Макферсон, один из руководителей Казначейства. Из обращения к сотрудникам

Характер задачи

Нескладное выражение – «наука добиваться результата» (deliverology[73]). Но Ник Макферсон предложил его, и оно прижилось в Уайтхолле, став местным термином для краткого обозначения всех методов, которые мы разработали в Группе для того, чтобы обеспечить реализацию предвыборных обещаний о реформах в сфере государственных услуг. Мои сомнения в существовании подобной науки рассеял один незначительный случай. Еще не имеющий практического опыта персонал Группы было решено разместить в доме № 53 по Парламент-стрит, как раз там, где заканчивалась Даунинг-стрит. Зажатый между Министерством здравоохранения и печально известным пабом «Red Lion», где политики от здравоохранения скармливали жадным до информации журналистам не понятные непосвященным отрывочные сведения («метали искусственный бисер перед настоящими свиньями», как кто-то метко охарактеризовал обучение в подготовительной школе, но это сравнение представляется мне уместным и в данном случае). Само здание, где нам предстояло расположиться, было грязным и обшарпанным. Некогда белоснежные тюлевые занавески безнадежно посерели, а в наши комнаты нужно было подниматься по угрожающе шаткой деревянной лестнице, которая пришлась бы по вкусу Альфреду Хичкоку. Единственным отрадным фактом было то, что здесь размещался лондонский офис Изамбарда Кингдома Брюнеля[74], так что хотя бы с точки зрения эффективности деятельности мы получили поистине достойное наследство в виде этого здания.

В любом случае мы были чрезвычайно рады приступить к делу, и для начала заботливая сотрудница моего офиса Кейт Миронидис отправила в отдел снабжения Кабинета министров заявку на чайный сервиз для шести персон (новые чашки, блюдца и чайные ложки). Если уж мы не могли порадовать наших гостей чистотой и современной обстановкой, то, по крайней мере, предложить им кофе или чай в приличной чашке было, казалось бы, в наших силах. Отправив заявку, Кейт стала ждать. Спустя шесть недель и после многочисленных вежливых, но настойчивых телефонных звонков нам наконец доставили объемный ящик из фанеры. «Прислали-таки», – решила Кейт, нетерпеливо открывая посылку, словно ребенок в предвкушении рождественского подарка. И начала вытаскивать из ящика большие куски мятой упаковочной бумаги, которыми обычно перекладывают посуду. Вытаскивала, вытаскивала и вытаскивала, а на самом дне этого огромного ящика обнаружила шесть чайных ложечек и всего одно сиротливо лежащее блюдце. Мы старались представить себе человека, сокрытого где-то в чреве бюрократической махины, который взял этот гигантский ящик, нашел шесть ложечек и одно блюдце, трепетно положил все на самое дно, затем тщательно набил ящик доверху бумагой, закрыл посылку, правильно написал адрес (не забыв и почтовый индекс) и после этого, позаботившись об отправке, возможно, удовлетворенно откинулся на спинку стула и подумал: «Вот и хорошо, дело сделано!»

Конечно, абсурдно и нелепо, но невероятно символично, поскольку отражает масштаб труднейшего реформирования государственной службы, которое предстояло предпринять. И я хорошо помню, что выявили независимые эксперты при анализе неудачного осуществления одной из приоритетных целей правительства в первый срок его пребывания у власти – отсутствие плана.

Установленные нами в июле контакты были предпосылкой для успеха, но не более. Мы еще не приступили даже к поиску ответа на важнейший из стоявших перед нами вопросов: как могут 40 человек, то есть малочисленная группа людей, каковой мы являлись в первые недели своей работы, реально повлиять на выполнение обещаний, данных миллионам граждан? Если же взглянуть на этот вопрос с более насущной для всего мира точки зрения, то он мог звучать и так: как правительство, даже возглавляемое человеком с такими обширными властными полномочиями, как у нашего премьер-министра, может добиться от громоздкой бюрократии и еще более громоздкой государственной службы (применительно к Великобритании речь идет почти о 5 млн служащих, то есть о четверти всей рабочей силы) действительно поддающихся количественному измерению улучшений в работе за срок в три-четыре года? Если сказать короче: как применить власть премьер-министра на практике?

Вопрос стоял достаточно остро задолго до того, как в XIX веке были изобретены первые бюрократические аппараты и государственные услуги. Еще в 1640 г. незадачливый Карл I сетовал (вскоре после этого ему отрубили голову), что «дел обычно больше, чем обязательств их сделать». Он был не первым и не последним, кто осознал суть проблемы, когда было уже слишком поздно. Спустя 300 лет, комментируя попытки консервативного правительства реформировать систему социального государства, Николас Тимминз сделал аналогичное замечание: «Большая часть истории образования, здравоохранения и других государственных услуг на протяжении 1980-х гг. сводилась к поиску рычагов, надавив на которые государственные чиновники добивались количественно измеряемых результатов» [Timmins, 1995, p. 398].

Мое излюбленное сетование принадлежит бывшему премьер-министру России Виктору Черномырдину, который подобно многим политикам начал стремительную карьеру с огромных надежд, а закончил горьким разочарованием. «Хотели как лучше, – жаловался он, – а получилось как всегда».

Разумеется, не только политики постепенно становятся устало циничными. Государственные служащие также подвержены этому вирусу, поскольку именно на их работе сказываются (и не самым благоприятным образом) бравурные заявления о проведении реформы, которая потом куда-то бесследно исчезает. Вероятно, им тоже сначала обещали чайные сервизы, а затем присылали одно жалкое блюдечко. Спустя некоторое время торжественное объявление о проведении очередной реформы воспринимается уже скептически, и на него реагируют, недоверчиво приподняв бровь или критически сжав губы. Вот как описал это положение один из государственных чиновников в 1990-х гг.: «Реформы похожи на лондонские автобусы: не страшно, если вы на один опоздали, через минуту придет другой».

Успешному проведению реформ мешает множество препятствий, и никто не удивляется, что в итоге ничего не получается. Отсутствие позитивного опыта порождает не только цинизм. Заметна тенденция к осуществлению необременительных и маломасштабных проектов, которые лишь слегка затрагивают проблемную область, но не меняют ситуацию коренным образом. Всегда присутствует риск спустить на тормозах предложение ради достижения консенсуса, что чаще всего приводит к преображению рычащего льва в писклявую мышь. Есть риск и того, что, прежде чем скажутся результаты реформы, политическая повестка дня изменится, внимание переместится на другой объект и до конца не преобразованные службы снова погрузятся в свое первоначальное состояние. А более всего актуальна опасность недооценить необычайно убийственную силу ведомственной инерции. Неудивительно, что многие реформы проваливаются благодаря ей. Я забыл сказать еще о двух барьерах – это убожество идей и сплошная некомпетентность, которые настолько очевидны, что не заслуживали бы упоминания, если бы не их «родословная»: помните подушный налог?[75]

В подобной ситуации перед правительством, которому премьер-министр дал приказ о проведении реформы, стоит трудноразрешимая задача: составить эффективную программу реформирования, разработать стратегию для ее осуществления и постараться заинтересовать в ее проведении огромную массу скептически настроенных чиновников. В правительстве много людей, которые будут генерировать политику, но это отнюдь не означает, что сформулированные ими предложения будут хотя бы приблизительно похожи на стратегический замысел или готовую стратегию. Хорошо, если хотя бы что-то из сгенерированных ими идей превратится в ряд инициатив. Меня научил этому весьма отрезвляющий опыт работы Блэра в первый срок его правления. Если бы я мог, то совсем изъял бы из лексикона правительства слово «инициатива».

Задача контроля за разработкой проектов, стратегий и политики, предлагаемых преимущественно от лица премьер-министра, не входила в функции Группы.

Среди избыточного количества учрежденных Тони Блэром подразделений были мощное политическое управление для решения кратко- и среднесрочных задач, а также все более эффективно действующий Отдел стратегического планирования (Strategy Unit), работающий на отдаленную перспективу. Эти оперативные подразделения при Блэре делили между собой функции, позволяющие ответить на вопросы «почему?» и «что?». У нашей Группы была собственная ниша: мы отвечали на вопрос «как?». Наладив контакты и согласовав приоритеты, мы приступили к поискам ответа именно на эти вопросы: «Как вы собираетесь выполнять это?», «Как в конкретный момент вы определяете, действительно ли намеченное выполняется?», «Как собираетесь решать проблему, если не удается добиться желаемого прогресса?», «Как мы могли бы вам помочь?» Но главным для нас был вопрос: как выполнить нашу работу?

В государственном бюрократическом аппарате есть бесчисленное множество людей, чья основная задача – осложнять работу других (тут же на память приходят адвокаты, которые обычно начинают так: «Ну, все зависит от…»). Я не собираюсь здесь никого критиковать, ведь, в конце концов, любое правительство – сложная структура. Однако, чтобы добиться реальных подвижек, необходимо приложить встречную силу и привлечь людей, способных прояснить ситуацию и вернуть чиновников к основам их деятельности, то есть озадачить их следующими во просами:

• Что вы стремитесь сделать?

• Как вы планируете это осуществить?

• Как будете судить об успехе?

• Если не получается, что собираетесь изменить?

• Чем мы можем вам помочь?

Именно эти пять вопросов стали сутью деятельности нашей Группы. Главный секрет заключался в том, чтобы спрашивать терпеливо и упорно. Но сначала нам предстояло разработать методику получения убедительных, достоверных и обоснованных ответов на эти пять вопросов. Вот ее-то Ник Макферсон и назвал наукой добиваться результата.

Как истинный профессор, я приступил к решению задачи с ознакомления с литературой на данную тему, занявшись этим во время летних каникул 2001 г. Я читал книги, которые помогли бы мне понять, как следует поступать. Среди них был авторитетный, но пессимистичный анализ под названием «The Trouble with Government» («Проблема с правительством») Дерека Бока. Автор книги писал о причинах, по которым не удалось осуществить американскую федеральную политику на протяжении жизни целого поколения. Была еще ярко написанная Биллом Браттоном оптимистичная книга «The Turnaround» («Резкий поворот») – история о том, как удалось успешно снизить уровень преступности в Нью-Йорке[76]. Прочитал я также ясно изложенный лаконичный отчет Джона Коттера о мерах по трансформации крупного бизнеса, озаглавленный «Leading Change» («Впереди перемен»)[77], и, наконец, вдохновенный труд Ричарда Оливье «Inspirational Leadership» («Воодушевляющее управление») – великолепная переработка исторической хроники Шекспира «Генрих V» в пособие по эффективному лидерству.

Из всего прочитанного мне запали в память два фрагмента – один оптимистичный, другой аналитический. Оба произвели на меня впечатление жизненно важных для выполнения нашей миссии. В первом запомнившемся мне фрагменте Р. Оливье, выводя мораль из правления Генриха V, цитировал Теодора Рузвельта [Olivier, 2001, p. 82]:

Заслуги достаются тому, кто делал реальную работу на политической сцене, чьи лица измазаны пылью, потом и кровью. Тому, кто первым наносит решительный удар, ошибается, падает, но поднимается снова и снова. Тому, кто проявляет неизбывный энтузиазм и – в лучшем случае – познаёт триумф высочайших достижений, а в худшем – при неудаче – падает с высоты дерзновенных замыслов и разбивается.

Я полагал, что это напутствие почитаемого мною президента США поможет мне в выполнении собственных сложных задач. Как приступить к моей новой работе, я не очень знал, но понимал, что провал обусловлен не только бездействием.

А второй фрагмент был равносилен ключевому политическому озарению [Marmor, 1994]:

Пренебрежение аспектами практической реализации – это больше, чем просто интеллектуальная ошибка; оно может быть разумной реакцией на то, что наша политическая система в большей мере вознаграждает за искусное манипулирование символами и общими аргументами, нежели за подробный реалистический анализ и прогнозирование.

Этот комментарий по поводу американской политической системы был, как я полагал, особенно уместен при критике первого срока правления Блэра. Наша Группа была призвана изменить структуру стимулов в политической системе и внедрить реалистичный анализ и прогнозирование. Я попытался увязать вихрь вычитанных мною идей с собственным опытом, полученным за четыре года работы в Министерстве образования, чему способствовала возможность хорошенько отоспаться во время каникул.

Планирование

Вернувшись на работу после парламентских каникул и еще не слишком точно зная, чем именно займусь, я все же ощущал наивный, но мощный прилив оптимизма. В нашем офисе я нашел два жизненно необходимых компонента, которые направили мои мысли в нужное русло: небольшую, но преисполненную энтузиазма команду и необходимость срочно действовать.

При предыдущем правлении Лейбористской партии я понял, что отведенные в парламенте четыре года – слишком короткий срок для радикальных перемен.

И однажды даже не вполне точно процитировал Гарольда Уилсона: «В политике неделя может быть долгим сроком, а вот четыре года пролетают незаметно». Книга Джона Коттера еще больше укрепила меня в этом мнении. Он утверждает, что первый из восьми шагов на пути к достижению реальных перемен – это осознание срочности задачи.

Быстро и энергично взяться за работу нам помогли два крупных проекта. Первый предусматривал получение от министерств перечней быстрореализуемых задач. Это мероприятие оказалось нелегкой борьбой с властями предержащими, которая спровоцировала закономерные недовольные стоны в Уайтхолле. К примеру, один из постоянных заместителей министра пожаловался, что любая концентрация на задаче, дающей быстрый результат, отвлекала от главной цели. Классический случай излюбленного способа времяпрепровождения в Уайтхолле – дискуссии по поводу дихотомии[78]. Я ответил ему довольно жизнерадостно, подчеркнув, что решение краткосрочных и быстрореализуемых задач может предотвратить неправильные действия при достижении долгосрочных целей, если вдруг выбраны ошибочные. А с другой стороны, если цели намечены верные, краткосрочные задачи жизненно важны для ускорения всего процесса. И в подтверждение своей правоты процитировал Коттера, который показывает важность краткосрочных и быстрореализуемых задач, считая их частью общей программы преобразований. Я закончил свой ответ афоризмом, который считаю дилеммой современного политика: долгосрочная стратегия необходима, но без краткосрочных целей и быстрых результатов в нее никто не поверит. В итоге все краткосрочные цели, позволяющие добиться быстрого эффекта, были сведены в один документ, который со спокойной решимостью подготовила для Блэра Клара Суинсон (она тогда только начала работать, но позже стала очень известна). Премьер-министру предстояло просмотреть этот документ после каникул.

Вторая и более важная часть работы на тот август сводилась к составлению шаблона письма к постоянным заместителям министров с просьбой прислать нам их планы по обеспечению реализации реформ в подведомственных им областях. Это послужило основой для планирования работы и составления ее графика так, как мы в Группе считали целесообразным, и позволило задать модель всех последующих взаимоотношений с министерствами. Я очень придирчиво обдумал, в каком тоне хотел бы обратиться к министерствам. Поводом стало письменное обращение одного из постоянных заместителей министра с жалобой, что мы вмешиваемся в дела его ведомства, прибегая к микроуправлению. И чтобы смягчить резкий тон своего письма, он завершил его обещанием: «Мы сделаем все, что в наших силах». В этой жалобе я увидел ее истинную суть – рефлекс Уайтхолла. Мне хотелось моим первым серьезным письменным обращением дать понять чиновникам, что я поддамся им, и тем самым задать тон нашему общению. Мы работали над документом всей Группой, а затем я еще проконсультировался по поводу него кое с кем из тех, кому мог доверять в Уайтхолле. Не всегда эти люди занимали руководящие посты, но они хотели перемен и готовы были сказать мне правду. Я обратился к Крису Уормальду и великолепному старшему референту министра Эстелл Моррис. Прежде чем письмо приобрело свою окончательную редакцию, прошло несколько дней. Вот каким оно получилось:

Общий подход

Получив шанс обдумать подход и обсудить его с ключевыми сотрудниками министерств, я уяснил, что мы – все мы вместе – стремимся разработать новый, более эффективный подход к выполнению взятых на себя правительством ключевых обязательств в сфере реформирования государственных услуг. И я сознаю, что пока ни у кого из нас нет четкого плана на этот счет.

Некоторые опасаются, что Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг будет пытаться, особенно на этапе планирования, осуществлять микроуправление, порождая бюрократический процесс, препятствующий осуществлению ведомственных приоритетов. Такой подход неконструктивен и не входит в наши намерения. Напротив, мы хотели бы вместе с вами дать импульс процессу, который позволил бы составить планы работы на основе передовой практики и имеющегося опыта, накопленных общественным и частным секторами, а также другими областями деятельности, в том числе в зарубежных странах.

Чтобы достичь намеченной цели, мы вычленили ключевые направления.

Подотчетность и руководство

Кто подотчетен нам на министерском и официальном уровнях?

Кто в итоге несет ответственность, в том числе преимущественную, за выполнение приоритетной задачи?

Управление проектами

Кто будет изо дня в день руководить работой и каким образом (в том числе на уровне отделов министерств)?

Какие управленческие звенья задействованы в принятии решений?

Кто является ключевыми фигурами в этом процессе?

Владеют ли ключевые руководители необходимыми навыками, чтобы выполнить поставленную задачу?

Рычаги для достижения перемен

Какие рычаги для достижения перемен есть в нашем распоряжении (сбор данных, инспекторские проверки, аудит, как оценка эффективности внутри службы, так и сопоставительный анализ по секторам)?

Каков порядок подготовки кадров (профессиональная подготовка и обучение)? Как распознавать сотрудников, реально добивающихся перемен?

Как использовать политику кнута и пряника для поощрения успехов и наказания за провалы?

Обратная связь и коммуникации

Как организовать повседневную обратную связь с чиновниками и потребителями услуг?

Как использовать эту связь для усовершенствования политики правительства и ее разработки?

Как передавать персоналу ключевые данные о программах реформ?

Сроки осуществления

Что такое график работы?

Каковы основные положения этого графика?

Риски и сдерживающие факторы

Какие факторы риска и сдерживания способны воспрепятствовать выполнению намеченного и как с этим бороться?

Межведомственное сотрудничество

В чем заключается участие других министерств и как использовать межведомственные механизмы управления (например, официальные рабочие группы или комитеты Кабинета министров)?

Есть ли среди этих структур и организаций ответственные за отдельные вопросы?

Ресурсы

Какие ресурсы – кадровые и финансовые – доступны?

Оценка эффективности

Какие индикаторы оценки эффективности следует использовать в работе и при сотрудничестве с другими службами и секторами экономики, включая зарубежные?

Конечным сроком составления проектов планов я наметил середину сентября, а их окончательных вариантов – конец октября. Разумеется, возник определенный ажиотаж, и, хотя в реальности сроки несколько сдвинулись, они имели эффект электрического разряда.

К своему письменному обращению я прикрепил заимствованный у Коттера перечень восьми наиболее характерных ошибок, возникающих при реформировании организаций, полагая – возможно, напрасно, – что это придаст научную обоснованность моим заявлениям. Перечень Коттера (см.: [Kotter, 1996]) не просто интересен: на протяжении последующих нескольких лет мы на практике столкнулись с примерами всех восьми грубейших ошибок.

Восемь наиболее распространенных ошибок при реформировании организаций[79]:

избыток самоуспокоенности;

• неумение создать достаточно влиятельную команду реформаторов;

• недооценка умения формулировать конечные цели;

• отставание пропаганды видения будущего в 10, 100 и более раз;

• позволить препятствиям блокировать новое видение;

• отсутствие ощутимых быстрых успехов;

• преждевременное празднование победы;

• изменения не укореняются в корпоративной культуре.

Уже отослав это письмо и возвращаясь домой на велосипеде, я вдруг подумал, что не посоветовался по поводу него ни с одним из трех политиков – ни с Ричардом Уилсоном, ни с Гасом Макдональдом, ни с самим премьер-министром. Со временем все трое прониклись доверием к моему чутью в отношении такого рода вопросов и оставляли их на мое усмотрение; но тогда, на ранней стадии работы, была вероятность, что я совершил оплошность. Поэтому я подготовил краткую записку для Блэра, где объяснил цель письма, сделал ее копии для остальных двух чиновников, прикрепил копию самого письма и (с определенной долей опасения) ждал ответа. Хотя Блэр отсутствовал, он ответил буквально через день или два. «Отлично», – написал он и предложил после парламентских каникул собрать министров кабинета и главных руководителей, чтобы самому подтвердить, что мы пользуемся его полной поддержкой. Именно подобного одобрения с его стороны я и ждал, однако при этом он попросил меня отредактировать текст письма и убрать некоторые пункты, которые в случае утечки могли привести к проблемам. Но поскольку письмо уже было отослано, ничего не оставалось, как только надеяться, что все обойдется. Кстати, мне было не слишком понятно, что за парламентские каникулы у премьер-министра, если с государственной точки зрения по несрочному, малозначительному вопросу он ответил мне буквально за двое суток. Тогда же процесс заключения мира в Северной Ирландии в очередной раз находился под угрозой, а британские войска только что были расквартированы в Македонии.

Хотя наша Группа располагалась в здании на Парламент-стрит, я всегда отправлял свои письма на фирменном бланке Даунинг-стрит. Дело не в том, будто я думал, что вправе постоянно пользоваться самым известным адресом в стране, это тоже было вопросом усиления имиджа моей Группы. Мне всегда хотелось произвести впечатление (отчасти иллюзорное), что все предпринимаемое нами исходит непосредственно от премьер-министра. После того как письмо было отправлено, мы стали разрабатывать центральные для науки о том, как добиться результата, понятия. Эта наука (или псевдонаука) задействовала власть премьер-министра для выполнения поддающихся количественному измерению значимых перемен в системе государственной службы.

Наука добиться результата: определение[80]

Постановка целей

В правительстве шли постоянные споры о достоинствах и недостатках стоящих перед нами целей. Общественное мнение не отставало в этом вопросе от правительства[81].

Это бурное обсуждение не столько прояснило, сколько еще больше запутало дело. Несмотря на то что говорилось в большинстве политических комментариев, стоящие перед нами цели не были придуманы в Казначействе при анализе расходных статей 1998 г. Они уходят корнями в более далекое прошлое. Например, в 1909 г. правительство либералов намеревалось построить шесть новых дредноутов[82], а, по мнению оппозиции, этого было недостаточно. Она предложила более амбициозный план – восемь линкоров: «Нам нужно именно восемь, и мы не желаем ждать!».

А после Второй мировой войны, когда одной из приоритетнейших задач в социальной сфере стало строительство новых домов на месте разбитых бомбежками, правительство лейбористов в самых неблагоприятных экономических обстоятельствах умудрялось возводить около 200 тыс. зданий по инициативе ответственного за эту сферу сэра Джона Ригли. В беседе со своим министром Аневрином Биваном он посетовал: «Если мы построим больше, чем 200 тыс. жилых домов, меня уволит канцлер Казначейства, а если возведем меньше – уволите вы» [Timmins, 1995, p. 147]. В 1951 г. к власти пришли тори, что отчасти объяснялось амбициозностью намеченной ими цели – ежегодно строить 300 тыс. домов. Вот как об этом вспоминает тогдашний министр по делам строительства Гарольд Макмиллан: «Мой ум напряженно и лихорадочно обдумывал исключительно проблему скорейшего сооружения этих зданий» [Timmins, 1995, p. 182]. И мне очень хорошо понятно, каково ему пришлось.

Даже при «новых лейбористах» первую цель сформулировали еще до появления аналитического обзора расходных статей за 1998 г. Как уже говорилось в главе 1 этой книги, к 2002 г. находившиеся в оппозиции лейбористы предложили добиться 80 %-го уровня грамотности среди 11-летних детей, достигших четырехбалльного уровня по результатам экзамена по английскому языку. Эта цель была объявлена в мае 1997 г. – спустя всего несколько дней после победы на всеобщих выборах.

Из развернувшейся дискуссии также следовало, что если бы правительство захотело обойтись без каких-либо целей, то именно так оно и поступило бы. Верно, если бы правительство могло обходиться без публикуемых количественных индикаторов; как верно и то, что любому правительству пришлось бы энергично и убедительно разъяснять, что именно оно планирует сделать и из чего населению станет ясно, что задача выполнена. Иначе говоря (используя управленческий жаргон, к которому мы иногда прибегали в Группе), в каждой ключевой отрасли правительство должно ответить на вопрос: «Как выглядел бы положительный результат?» Верный ответ на этот вопрос и будет целью по сути, если не по названию. Публично заявляя о своем намерении достичь цели и указывая срок ее достижения, правительство создает импульс для существующей системы к выполнению намеченного в определенные сроки, отражающие срочность задачи. Грамотность в 80 % в итоге не была достигнута, но, несомненно, эта цель встряхнула всю систему. Поэтому ставить цели в той или иной форме совершенно необходимо. Они вызывают благотворный эффект.

С целями все непросто. Совершенно очевидно, что при неправильно поставленной цели непременно возникнут проблемы. А если целей слишком много (общеизвестно, что в 1998–2002 гг. было намечено слишком большое их количество), может возникнуть путаница. И потому есть опасность непреднамеренных или возникших из-за недопонимания последствий. Тут-то и начинается сумбур. Если цель заключается в том, чтобы усилить приоритетность какой-то отрасли, автоматически получается, что другие сферы останутся без должного внимания и в итоге могут пострадать. Именно поэтому правительству бывает так трудно наметить приоритетные задачи, как, например, было с правительством Блэра в первый срок пребывания у власти. Но премьер-министр извлек поучительный урок из этого опыта и позже решился весьма избирательно подойти к определению целей для нашей Группы. А вот Маргарет Тэтчер удалось проявить приверженность приоритетному подходу с самого начала. Как отметил Николас Ридли, «она с самого начала своего пребывания у власти была непоколебима и уверена в том, что ей не придется идти этим путем (реформировать систему социального государства). Ей хватало дел. Нужно было навести порядок в промышленности, в экономическом секторе, в налогообложении и разобраться с профессиональными союзами. Она была убеждена, что “в первую голову необходимо производство”» [Timmins, 1995, p. 370].

Еще один риск таится в развитии непредсказуемых и непреднамеренных последствий. Я выяснил, что стоит лишь наметить какую-либо новую цель или задачу, как сторонники существующего статус-кво немедленно начинают разъяснять те непредсказуемые последствия, к которым это приведет. Применительно к планам по повышению уровня грамотности и знания математики нас убеждали, что в этом случае ухудшатся результаты по естественным наукам (а они, напротив, не только не ухудшились, но улучшились, поскольку бегло читающие, грамотно пишущие и хорошо считающие школьники отлично усваивают и естественные науки). Когда в 2002 г. мы наметили в качестве приоритета снижение уровня уличной преступности, руководство Министерства внутренних дел предупреждало, что в этом случае увеличится количество грабежей и дорожно-транспортных происшествий (но этого тоже не произошло; все показатели продолжили улучшаться, потому что повышение эффективности работы полиции в целом – это результативность во всем). Поэтому реакция нашей Группы на все апокалипсические предсказания сводилась к тому, чтобы не принимать их во внимание, поскольку слишком часто они оказывались всего лишь городским фольклором. Если мы с чем-то и соглашались, то непременно все перепроверив. Чаще опасения оказывались напрасными и слухи попросту развеивались, но иногда данные подтверждались и приходилось принимать решения о целесообразности перемен.

Вероятно, для реализации целей наиболее труден их политический аспект, связанный с амбициозностью. Честолюбивая цель способствует активизации реформирования. Однако если удается добиться реальных улучшений, но цель остается недостигнутой, правительство непременно обвинят в неудаче, как, например, произошло с намеченным на 2002 г. повышением грамотности. К тому времени Великобритания занимала третье место в мире по чтению, но смелое заявление Дэвида Бланкетта, что он «ручается головой» за выполнение этой задачи, печально аукнулось впоследствии и отчасти послужило причиной ухода Эстелл Моррис в 2002 г. Подобные вещи чреваты сильным политическим риском, в том числе персональным. По мере невыполнения или неточного выполнения намеченных целей в глазах общественности формируется представление о провале работы правительства.

В Кабинете министров наблюдались разброд и шатания, ставшие заметными при внезапном объявлении Блэром намерения сократить в 2003 г. в два раза число принимаемых в приюты. Иногда министры призывали усилить давление, а порой настаивали на постановке достижимых целей или отрицали их количественную оценку. Не думаю, что им когда-нибудь воздадут должное, но министры из возглавляемого Блэром кабинета проявили недюжинную смелость по сравнению со многими зарубежными политическими деятелями, с которыми мне довелось иметь дело, и наметили цели, о достижении которых было непросто отчитаться как перед общественностью, так и перед СМИ. Приведу лишь один пример для сравнения: цели программы «Growing Victoria Together» («Все вместе сделаем штат Виктория лучше»), благодаря которой премьер-министр этого австралийского штата Стив Брэкс добился весьма успешной политической карьеры, были сформулированы достаточно мягко и осмотрительно. Брэкс придерживался мнения, что лучше обещать меньше, а сделать больше. Именно это я часто слышал, бывая на Даунинг-стрит, 10. Со стратегической точки зрения при таком подходе значительно снижается риск. Но в поэтапных, а не в радикальных переменах также таится определенная опасность. Блэр сам иногда был политически амбивалентен в отношении к целям. Его беспокоило разрастание бюрократии, и он был склонен выбирать меньше целей, вполне обоснованно побаиваясь, что система воспримет намеченные цели слишком однозначно, и, сосредоточившись на их достижении формально, чисто механически, он упустит суть реформ. Например, мы настаивали на введении четырехчасового максимального времени ожидания в приемных покоях отделений скорой и неотложной помощи, и, когда мы уже приближались к ее достижению на практике, Блэр призывал нас не слишком настаивать на повсеместном внедрении этого показателя. Он уже знал, что деятельность скорой и неотложной помощи в системе Государственной службы здравоохранения радикально изменилась к лучшему, и не хотел давить на квалифицированных профессионалов, доводя их до отчаяния и требуя непременного выполнения намеченного, чтобы обесценить тем самым достигнутое. Для него это был просто вопрос здравого смысла. Но в конце концов он проявил твердость и, когда окружающим уже казалось, что он колеблется, уверенно заявлял: «Ни один здравомыслящий бизнесмен не станет работать без определения нескольких целей или ключевых приоритетов».

Обобщая сказанное, можно заключить, что задачи, обнародованные правительством Тони Блэра в Договоре об оказании общественных услуг, это вопрос выбора. Однако любое пользующееся доверием правительство должно иметь четкие цели и обладать методикой их определения на каждом конкретном временном отрезке, чтобы выполнить намеченное (верным курсом оно движется или нет). Обнародование поставленных целей обеспечивает их прозрачность и увеличивает вероятность достижения, но требует большой политической смелости.

Карта реализации реформ и выполнения предвыборных обещаний

Отчасти для того, чтобы помочь решить амбициозную дилемму политика, о которой упоминал выше, осенью 2002 г. я разработал для Кабинета министров Карту реализации реформ и выполнения предвыборных обещаний (Map of Delivery) (см. рис. 3.1). Эта карта была призвана помочь министрам оценить в целом те цели, за достижение которых они несли ответственность. На вертикальной оси координат отражена степень радикальности реформ. Для Уайтхолла традиционны разногласия: некоторые министры предпочитают смелые реформы (как их любил называть Блэр), но чиновники по большей части склонны к осмотрительным действиям, помня о том, как часто в прошлом самоуверенность приводила к максимальному количеству разногласий и минимальному результату. В ответ на стремление того или иного министра к радикальным реформам у чиновников всегда находится огромное количество скептических вопросов и реплик вроде: «А по карману ли нам это?», «А не страшно ли рисковать?», «Мы уже пробовали это раньше, но ничего не вышло», «А не лучше ли сначала отработать пробный проект?», «А не стоит ли провести более тщательные исследования в этой области?», «А что, если нам немного замедлить темпы реформирования?» или (еще до восстановления в 1999 г. парламента в Шотландии) «Не лучше ли сначала опробовать этот вариант где-нибудь у северных границ?». Типичный консервативный рефлекс, направленный на то, чтобы сохранить статус-кво. В условиях повышенных ожиданий со стороны общественности это приводит к управляемому спаду.

Картина меняется, если в центре внимания оказывается качество исполнения. Не слишком радикальная, но вполне убедительная идея при условии ее хорошего воплощения приведет к переменам и улучшит эффективность работы служб. В качестве примера можно привести наше неуклонное требование сократить к 2005 г. хотя бы до полугода время ожидания для пациентов, нуждающихся в хирургических операциях. Радикальная, смелая реформа при ее правильном проведении способствует трансформации. Возможность выбора пациентом времени и места проведения операции – это тоже трансформация. Кабинету министров и подчиненным министерствам необходимо соотнести существующую структуру и содержимое своего портфеля с целями и проследить, где на карте окажется каждый элемент.

Рис. 3.1. Карта реализации реформ и выполнения предвыборных обещаний

Если все они будут находиться по левую руку, то потребуется со временем сместить их в другую сторону. Кстати, иногда для осуществления изменений необходимы противоречия, не ведущие к конкретным результатам (в споре рождается определение, как принято говорить у специалистов по связям с общественностью, но полемики на конечном этапе лучше избежать). Если реформировать придется все проекты в портфеле, то в целом программы слишком рискованны. Если же все проекты после оценки попадают в квадрат «Улучшение результатов», то, вероятнее всего, таким проектам не хватает амбициозности. Что касается целей, то следует стремиться к тому, чтобы перед каждым министерством стояла парочка действительно претенциозных, или, используя ведомственный жаргон, перспективных, задач, но в то же время нужны и такие, которые являются более осмотрительными. При таком подходе к формированию портфеля проектов риск сводится к минимуму. Вот почему, представ перед Комитетом по государственному управлению (Public Administration Select Committee), мы с Ником Макферсоном утверждали: если правительству удастся реализовать все намеченные цели, это будет свидетельствовать об отсутствии амбиций.

Планы

В некоторых своих частях наука добиваться результата настолько очевидна, что может показаться несомненной. Так, если у правительства есть какая-то цель или задача, то совершенно неоспоримо, что кто-то должен иметь план ее реализации. Иначе говоря, необходим план выполнения обещанного. Однако в первый срок пребывания Блэра у власти, как известно из отчета двух независимых экспертов перед комитетом по надзору за расходами на государственные услуги, такого плана не было. Об этом я не забывал ни на минуту, и в августе 2001 г. написал письмо к постоянным заместителям министра с просьбой прислать нам их планы. В этом обращении был элемент блефа: они не могли сказать мне правду и ответить, что у них нет планов, поэтому им пришлось к указанному сроку составлять искомые планы, поскольку выбора я им просто не оставил.

Затем мы обратились к преодолению той же проблемы на ином уровне. В извилистых коридорах Уайтхолла было не принято составлять планы. Там работали над серьезными политическими документами – это Белая книга, Зеленая книга, законы, правила, ответы на парламентские запросы. А вот составлением планов в Уайтхолле категорически не занимались. Поэтому, получив мою просьбу составить план работы по определенному направлению, чиновник Уайтхолла обычно принимался за написание вдумчивого текста, который, чтобы произвести впечатление на получателя, помещал в глянцевый конверт. Говоря языком одного из моих коллег, в Уайтхолле пишут эссе, декорированные скудными цифровыми данными, в надежде, что после их прочтения вам захочется оставить всех в покое. Разумеется, нам нужно было совсем другое. Мы хотели получить пусть черновые, но реальные, пусть не совсем четкие, но дельные и толковые планы – мятые или сложенные, пусть даже каракули на бумаге в пятнах от кофе и с неразборчивыми пометками на полях. Именно поэтому мы и не рассылали по министерствам никаких шаблонов или образцов, которые чиновники просто могли бы заполнить. Это было бы слишком простой механической работой для них, а мы хотели вовлечь их в анализ суровой реальности, получить стоящие предложения. Отсутствие образцов и шаблонов мы объясняли нежеланием осуществлять микроуправление их ведомствами.

А параметры, которые нас интересовали, были перечислены в письме об общем подходе, приведенном выше. Мы не требовали ничего из ряда вон выходящего. Нас интересовала стандартная практика управления проектами, научной дисциплины, которая появилась на базе инженерии во второй половине ХХ века и вошла в природу бизнеса. Прикладное программирование и управление проектом не гарантируют успеха, но обеспечивают – при энергичном их осуществлении – внимание к жизненно важным деталям и раннее выявление возникающих проблем.

Между 2001 и 2003 гг. в Уайтхолле по большей части говорили о необходимости усовершенствования программ и управления проектами. Отдел по управлению реформой государственной службы (Office of Public Service Reform) наряду с Отделом по управлению государственными расходами (Office of Government Commerce)[83] способствовал внедрению этой дисциплины, причем не только применительно к нашей Группе, но и в целом. Работа этих ведомств имела важные последствия, но, к сожалению, для нас, в 2001 г., слишком запоздалые. Планы, которые поступили к нам из министерств непосредственно к установленному сроку или с опозданием, были либо едва приемлемыми, либо совершенно неадекватными, как станет ясно из этой главы. Оглядываясь назад, я считаю, что мы могли бы оказать чиновникам более активное содействие. Нам следовало яснее, подробнее и доступнее разъяснить им, что за концепция лежала в основе нашей науки. Однако тогда, в августе 2001 г., мы не смогли этого сделать, потому что сами еще не все знали, и нам нужно было многому учиться.

Цепочка обеспечения реализации реформ

Цепочка иерархических связей была необычайно важна для выполнения наших задач. Возможно, это всего лишь проблеск очевидного, но от этого он не становится менее важным. Нагляднее всего цепочку связей можно проследить, если представить себе, что именно происходит, когда какой-то из министров дает предвыборное обещание. Предположим, министр, как было в случае с Дэвидом Бланкеттом, пообещал повысить уровень грамотности и знания математики среди 11-летних учеников. Такое обещание позволяет предположить, что министр неким образом способен повлиять на то, что происходит в голове у каждого школьника в возрасте 11 лет. Например, где-нибудь в Уиднесе, на северо-западе Англии. И эту связь министра из Вестминстера с 11-летним школьником олицетворяет цепочка звеньев, представляющих собой последовательные этапы реализации реформы. На 11-летнего ученика в первую очередь влияет его преподаватель – это и есть первое звено в иерархической цепочке. На преподавателя оказывает воздействие школьный координатор по грамотности, над которым довлеет директор школы, – вот вам второе и третье звенья вышеупомянутой цепочки. Учитель также зависит от совета попечителей школы и местных властей (от местного отдела народного образования), а те – от регионального директора, ответственного за реализацию Национальной стратегии грамотности, который подотчетен национальному директору. Последний дает отчет в своих действиях руководителю Отдела стандартов и эффективности в Министерстве образования, а уже тот – министру. Вот мы и получили полное представление об иерархической бюрократической цепочке, ответственной за выполнение предвыборных обещаний.

На практике многие иерархические цепочки существенно сложнее этой (см. приложение, документ 2). Но даже в нашем примере умение ребенка читать зависит и от родителей, поэтому существует и более короткая цепочка, также заслуживающая внимания. Родителей можно побудить больше читать с ребенком дома, склонив их к этому с помощью социальной рекламы, а вот на директоров школ сильное воздействие оказывают инспекторы Бюро по стандартам в области образования – такова еще одна потенциальная цепочка влияния на ученика. Главное заключается в том, чтобы проанализировать все звенья, способствующие выполнению предвыборных обещаний. Причем важно отметить, что цепочка далеко не всегда совпадает с властной вертикалью, которая является лишь одним из элементов воздействия. И только когда все звенья установлены, можно наметить оптимальные способы направленного воздействия вдоль цепочки. Ответственные за выполнение предвыборных обещаний лица должны изыскать самые эффективные способы влияния на каждое звено. А когда составленный план начнет осуществляться, можно будет оценить продуктивность каждого элемента в задействованной структуре. Обнаруженное слабое звено следует укрепить.

Таков достаточно пространный пример, иллюстрирующий всего лишь то, что подсказывает здравый смысл: для выполнения обещанного необходимы соответствующие иерархические структуры. Если таковых создать не удастся, то и задача останется невыполненной; это произошло в 2001 г. с некоторыми министерствами, например. Мы поняли: в ряде случаев чиновники, уяснив, что не обязаны отчитываться перед непосредственным начальником, просто решили, что утратили всякое влияние. В этом случае они произносили ненавистную мне фразу: «У нас только резиновые рычаги». Кое-кто просто наслаждался собственной беспомощностью, поскольку она позволяла уходить от ответственности: если они не добивались никаких результатов, то не считали себя в этом виноватыми. Например, в Министерстве транспорта нам сообщили, что, поскольку большинство железных дорог были приватизированы, невозможно улучшить регулярность движения. И это при том, что большая часть капитала в железнодорожной структуре страны принадлежала государству, то есть оно оставалось главным акционером отрасли! А в Министерстве внутренних дел нам сказали, что главные констебли теперь совершенно независимы, поэтому у официальных лиц нет над ними никакой власти. В первую очередь эта проблема носила чисто психологический характер. Вместо того чтобы настроиться на решение проблемы и искать способы такого решения, чиновники заведомо расписались в собственной беспомощности и искали отговорки, объясняя неизбежные в этом случае неудачи. Короче говоря, наши усилия, направленные на выполнение предвыборных обещаний, носили не столько технический, сколько культурный характер.

Интересно отметить, что спустя некоторое время, когда определилась иерархическая структура для выполнения стоящих задач, многие чиновники почувствовали вкус к своей работе. Ведь, в конце концов, многие государственные служащие вступили на эту стезю в надежде что-то изменить, но их задавила машина бюрократической инерции, частью которой стали и они сами[84]. А нам казалось, что своими действиями мы сумели изменить мотивацию этих людей.

Данные и траектория

В Уайтхолле всегда кажется, что ты находишься далеко от передовой. Если только государственные служащие не сделают над собой усилия, они всю жизнь могут спокойно пребывать на ведомственных совещаниях, вдали от тех общественных служб, за результаты деятельности которых они несут персональную ответственность. И что еще хуже, они часто и представления не имеют о том, как функционируют политические установки в реальной жизни, в «приземленной» практике возглавляемых ими служб. С конца 1980-х гг. появилась модная тенденция выражать в цифрах результат любого политического усилия. Это было попыткой отреагировать на осечки при определении отдачи от такого рода действий. Однако чаще всего дело заканчивалось многословным анализом, итоги которого публиковались, но происходило это значительно позже самого события. Такого рода исследования в большей мере интересовались подсчетом баллов, нежели формированием будущей правительственной политики. Будучи профессором, я часто подтрунивал, говоря своим коллегам: «В ученом только одно качество может быть хуже наплевательского отношения к работе – слишком серьезное отношение к ней».

Таким образом, оценки в цифровом выражении эффективности не отражали. Эта работа напоминала оценивание динамики бизнеса в эпоху перемен: данные собираются на каждом этапе и по каждому поводу, включая объемы продаж. Более того, все имеющиеся сведения комплектуются максимально оперативно, с тем чтобы возникающие проблемы выявлялись и решались незамедлительно. Подобный подход с большим успехом применялся в ряде областей государственного сектора. Например, именно благодаря тому, что называют «данные в реальном времени» (real-time data), знаменитому начальнику полиции Биллу Браттону удалось резко снизить уровень преступности в Нью-Йорке после совершенно беспрецедентного ее роста на протяжении значительного времени – жизни нескольких поколений горожан. Билл взял за практику изучать сводки преступности по всем полицейским участкам, чтобы добиваться от их руководителей снижения уровня преступности и улучшения раскрываемости на опыте самых преуспевающих сослуживцев. Он прославился своей теорией «разбитых окон» (broken windows). Согласно этому подходу, чем оперативнее раскрывались мелкие преступления, тем лучше распутывались и сложные. Ключевым фактором успеха Браттона было эффективное использование собранных данных.

В Министерстве образования я занимался формированием лучшей национальной системы сбора школьной статистики и хотел сделать ее лучшей в мире.

К 2001 г. каждая школа была в состоянии сравнить собственные показатели эффективности и успеваемости не только с эталонными индикаторами системы, но и с показателями школ, имеющих ту же численность; а также на основе полученных данных планировать дальнейшую деятельность. К моему удивлению, в ходе проведенного осенью 2000 г. опроса среди тысяч директоров школ о том, что из политики правительства они считают наиболее удачным за предыдущий период, они назвали постановку целей. Более того, поскольку существовала национальная система оценки на основе совокупных данных по школам, можно было вычленить тот вклад, который каждая школа внесла в повышение эффективности. В Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг мы стремились к тому, чтобы эффективно действующие системы, подобные тем, что использовались в Министерстве образования или в Полицейском управлении Нью-Йорка (New York City police), распространились повсеместно. В 2001 г. мы провели оценку состояния дел в Уайтхолле и получили самые разные результаты. У нас была обширная база данных, собранных в реальном времени, о движении железнодорожных поездов. Такие сводки можно было бы получать ежедневно. (Это лишний раз доказывает, что важно не столько количество, пусть даже и очень хороших, данных, но их последующее использование!) Аналогичным образом Министерство здравоохранения ежемесячно снабжало нас довольно качественными сведениями, сообщая показатели ожидания в приемных покоях больниц, но, к сожалению, ничего не предпринимало, чтобы интегрировать эти данные в собственную деятельность для повышения эффективности медицинских структур.

В области криминологии (в рамках Британской криминологической службы (British Crime Survey) данные о тенденциях в области преступности собирали по выборкам) до 2002 г. в отдельных полицейских подразделениях опросов вообще не проводили, и было совершенно невозможно определить, какое подразделение работает эффективно, а какое нет. В системе правосудия и исполнения наказаний дело обстояло так же применительно к условному наказанию, тюремному заключению и судебному разбирательству. Но хуже всего было в дорожно-транспортном секторе. Там платили 13 сотрудникам, чтобы те постоянно разъезжали по городу – по самым разным маршрутам, в разное время суток – и собирали данные, которые сводились воедино и обобщались раз в два года. ^общая мне об этом, чиновники неловко извинялись за то, что в разъездах находятся всего 12 человек, так как один днем раньше попал в ДТП. Ничего удивительного, что в этом министерстве не было никаких улучшений! Уже через три года под нашим давлением Министерство транспорта (Department for Transport) ввело регулярный ежедневный контроль на дорогах категории А[85] и автомагистралях в стране. Кроме того, стали измерять интенсивность движения в каждой зоне, где часто возникали пробки, например, мониторинг движения стали проводить в районе так называемого Бирмингемского узла (автострады М6, М42 и М5); там регулировали пробки, улучшая проходимость машин, тщательнее информировали водителей, что оказалось ко всеобщей пользе. Государственные служащие, отвечавшие за состояние на автодорогах, перестали отчаиваться и обрели надежду. Совместно с ними нам удалось сначала количественно определить, а затем и устранить наиболее распространенные причины задержек. Оказалось, что сбор данных не только полезен для контроля, но может и заинтересовать. В некоторых случаях у нас уходило 2–3 месяца на то, чтобы преодолеть сопротивление чиновников, мы убеждали их усовершенствовать сбор и учет статистических данных и систем, а когда удавалось добиться улучшений, тут все соглашались с тем, что дело сдвинулось с мертвой точки. И я готов побиться об заклад: хотя героические усилия сотрудников Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг так и остались неизвестными, все эти достижения являлись преимущественно результатом наших действий.

Еще до создания систем сбора сведений мы ввели в лексикон Уайтхолла новый термин – «траектория»[86]. Само понятие довольно простое, но его влияние весьма значительно. В рамках процесса планирования мы предложили соответствующим сотрудникам старшего звена соединить на графике тонкой линией точку, обозначающую настоящее положение дел, с той точкой, где намеченная цель должна будет находиться спустя три, четыре или пять лет (в зависимости от намеченного графика работ). Обращаясь к ним с этой просьбой, мы исходили из того, что чиновники министерств должны обдумать взаимосвязь между действиями, которые они собираются предпринять, и результатами, которые должны получить. Иначе говоря (проще, но яснее), они должны были обосновать свои предложения определенными фактическими данными. Попросить составить такую траекторию было несложно. А вот с умом начертить ее весьма нелегко. Данные в общественных науках далеко неоднозначны и неокончательны. Очень трудно спрогнозировать, какое именно конкретное действие по сравнению со множеством других переменных повлияет на ситуацию в целом (например, как введение Часа грамотности в начальных школах повлияет на уровень и стандарты чтения в школах). Для многих людей сложный поиск ответа начисто отбивает охоту вообще заниматься этим вопросом. А вот у нашей Группы была совершенно иная позиция: необходимо все-таки попытаться что-то предпринять на основе максимально достоверной информации и посмотреть, что из этого выйдет. Потом нужно начать анализировать предположение, которое и послужило стимулом к действию; делать это можно по мере поступления информации по механизму обратной связи, тем самым улучшая и аналитическую работу. Другими словами, следует сочетать построение траектории и реальные данные и постоянно учиться. Например, важно было соотносить статистику времени ожидания в приемных покоях больниц с траекториями. Если предположить, что в целом картина получается неблагополучной, все равно существуют больницы, где дело обстоит хорошо. И тогда неизбежен вопрос: что они такого делают, чего нет у других? При этом речь может идти о чем угодно – об операциях в области оториноларингологии или о тяжелых ортопедических хирургических вмешательствах. И снова встает тот же вопрос: в чем причина различий?

Если данные поступают достаточно быстро и система успевает вовремя на них отреагировать, а те, кто использует эту информацию, обладают конструктивным мышлением, проблемы удается разрешить еще до того, как они перерастут в кризисы или обернутся абсолютной неудачей. Судя по комментариям работы правительства в прессе, для каждого комплекса сложных проблем, стоящих перед современным обществом, есть совершенно верные или абсолютно неверные решения, и все будет прекрасно, если, как их величают, тугодумы от политики выберут верное решение. Но в действительности крупные государственные услуги и социальные проблемы обычно значительно сложнее, чем представляется. И решение находится не с помощью применения одного-единственного средства, а при постоянном использовании целого спектра действий. При подобных обстоятельствах большинству тех, кто отвечает за политику, необходимы позитивный подход и способность быстро учиться (более всего). На самом деле при реализации сложных программ, нацеленных на оперативное, крупномасштабное совершенствование в одной из областей экономики, умение «схватывать на лету», то есть учиться в процессе работы, жизненно необходимо, потому что никто не знает всего сразу и заведомо. В одной из работ гарвардского профессора Рона Хейфеца выведен любопытный афоризм: «Сложные проблемы адаптации требуют способного адаптироваться руководства» [Heifetz, 1994]. А вот президент Эйзенхауэр сформулировал это гораздо проще, сказав: «План – ничто, планирование – все».

Конечно, когда Группа впервые потребовала от министерств представить графики, все выше перечисленные соображения были незнакомы чиновникам Уайтхолла. Они поначалу более всего опасались того, что от них потребуют данные, отражающие будущее состояние дел. А это было чревато двумя проблемами. Во-первых, сделанный ими прогноз мог стать достоянием общественности, и в прессе его воспримут как намеченную цель или обещание непременно чего-то достичь. Страх был вполне реальным, но ему, к счастью, не суждено было осуществиться. Во-вторых, чиновники боялись, что в случае неверного прогнозирования ответственность ляжет на министерство в целом. Нашей Группе было очень важно преодолеть такую реакцию. Ведь, в конце концов, стремясь к переменам, мы хотели понять потенциал траекторий, чтобы организовать обучение. Именно поэтому, когда кто-то выражал свои опасения, мы обычно отвечали, что прогнозы, как правило, редко бывают точными; если так случится, что прогноз не оправдается, главное – сделать должный вывод. Понять, какие предположения оказались неверными, какие перемены не удалось предугадать. При этом я цитировал дирижера Бенджамина Зандера, который советовал своим сильно сфальшивившим музыкантам не ругаться грубо, а тихо произносить про себя: «Какая прелесть!»

Со временем построение графиков в виде траекторий стало привычным делом в Уайтхолле, опорой науки о том, как добиться результата. Разумеется, сказанное отнюдь не означает, что все присылаемые нам графики были хорошо продуманы или отлично выполнены. Некоторые действительно были великолепны, как, например, тот, что мы получили с опозданием в 2004 г., – об обеспечении надежности железнодорожного движения. Но другие были сырыми. Мой заслуженный коллега Тони О’Коннор, один из виртуозов составления графиков, имел обыкновение шутить по этому поводу: «Получив распоряжение составить какой-нибудь график, чиновники в Уайтхолле начинали лихорадочно искать свой самый совершенный аналитический инструмент – линейку». Но даже и это было шагом вперед.

Совещания по ходу реформ

Главным элементом любого процесса, предполагающего достижение неких результатов, всегда является совещание, посвященное отчету тех, кто отвечает за работу. Как уже говорилось, учрежденные Тони Блэром совещания по ходу реформ, на которых отчитывались соответствующие министры, стали для Группы частью рутинной деятельности. Некое подобие таких совещаний зародилось еще во время первого пребывания лейбористов у власти. На протяжении всего этого времени руководители Министерства образования – Бланкетт, Байерс (затем его место заняла Моррис), Бичард и я – совещались с Тони Блэром при участии его советников регулярно раз в два месяца. На половину этих встреч также приглашали главного школьного инспектора Криса Вудхеда. Вместе с ним мы заранее готовили отчет с обзором достижений и анализом новых проблем (что отнюдь не всегда давалось легко)[87]. По воспоминаниям биографа Тони Блэра Энтони Селдона, с осени 1999 г. «Блэр все больше времени проводил на двусторонних встречах с министрами образования, здравоохранения, социального обеспечения, транспорта… а также с министром внутренних дел» [Seldon, 2004, p. 432]. Именно подобные встречи и стали прототипом для будущих совещаний по ходу реформ во второй срок правления Блэра. Однако подозреваю, что большинство из них были посвящены преимущественно политике и стратегии, а не эффективности исполнения, что должно являться ключевым вопросом на таких встречах. Правда, было одно совещание, которое действительно было посвящено эффективности исполнения, и оно стало легендой Уайтхолла. На нем чиновники Министерства внутренних дел провели презентацию и показали, как преступность неуклонно росла во время экономического кризиса из-за высокого уровня безработицы, а в период экономического роста повышалась потому, что увеличилось количество товаров и у людей появилось больше шансов совершить кражу! Нетрудно представить отношение премьер-министра к подобному фатализму! Тем не менее таково было весьма распространенное воззрение на преступность. Например, Рой Дженкинс, бывший ранее министром внутренних дел, предостерегал Дэвида Бланкетта, собиравшегося стать министром внутренних дел в первый срок пребывания лейбористов у власти, что ему не следует заниматься снижением уровня преступности, просто потому, что нет рычагов воздействия на нее. Неудивительно, что Бланкетт проигнорировал этот мрачный совет.

Чтобы организованные Группой совещания по ходу реформ проходили успешно, нужны были соответствующие ключевые компоненты: (1) сосредоточенность на эффективности работы; (2) постоянная концентрация на четко определенном спектре приоритетов; (3) регулярное присутствие лично премьер-министра или соответствующего министра кабинета; (4) гарантия того, что все присутствующие принимали и разделяли высказанные на совещании мнения. Любая из этих составляющих, возможно, покажется несколько прямолинейной, но их сочетание носило поистине революционный характер.

С самого начала одной из своих основных задач я считал то, чтобы в графике премьер-министра уделялось достаточно времени совещаниям по ходу реформ. Конечно, я понимал, что претендую на слишком многое: четыре часовых совещания каждые два месяца и по возможности с предварительной встречей. На непосвященного это, вероятно, не произведет внушительного впечатления. Но представьте себе, что только на первые несколько месяцев пребывания у власти у Тони Блэра было запланировано семь встреч с главами европейских государств, две встречи с представителями Совета Европы, встреча на высшем уровне с президентом Франции, прием премьера Госсовета Китая и еще множество дел, связанных с внешней политикой государства. Следует также иметь в виду, что Блэру предстояло сформулировать законодательную повестку для будущего срока пребывания у власти, выдерживать постоянный (практически круглосуточный) натиск средств массовой информации, а также совершать деловые поездки по стране в качестве премьер-министра и лидера Лейбористской партии. В вихре дел количество уделенного кому-то времени в его расписании – самое яркое свидетельство степени влияния. Поэтому стремление Блэра столько времени отводить на совещания по бухгалтерскому и управленческому учету, даже когда на Даунинг-стрит, 10 раздавались недовольные голоса против, отражает меру его ответственности за выполнение предвыборных обещаний. Позже мы увеличили интервалы между совещаниями, встречаясь раз в квартал. И, разумеется, иногда эти встречи приходилось отменять или переносить, но уже ко второй половине срока пребывания в парламенте процедура устоялась. Блэр был не склонен тратить время на предварительные совещания, полагая, вероятно, что если он уже ознакомился с документами, то не нуждается в дополнительных советах. Иногда бывало даже трудно получить у него всего пару минут, чтобы найти более выразительный заголовок или шапку для статьи. Если повезет, можно было войти в кабинет с ним одновременно, излагая суть дела по дороге, но даже в этих случаях не было уверенности, что его удалось убедить. Мне всегда казалось, что спонтанность, отсутствие подготовки – это один из его недостатков, особенно в тех случаях, когда он не успевал до встречи прочитать документы. Обычно он выступал очень хорошо, в его предваряющих совещания сообщениях обычно фигурировали все ключевые проблемы, которыми он отлично владел. Но мне всегда казалось, что после пятиминутного предварительного разговора все получилось бы еще лучше.

При подготовке к совещаниям по ходу реформ между соответствующим министерством и Группой, которая взаимодействовала с политическим управлением, все время дипломатически сновали сотрудники. Необходимо было убедиться в согласованности данных об эффективности работы, в солидности представленного министерством документа и в убедительности изложенной в нем точки зрения на положение дел, а также (и это было очень важно с практической точки зрения) в наличии списка участников. Стоит премьер-министру собраться на одно из совещаний, как число желающих присутствовать на нем увеличивается в геометрической прогрессии. Так что любой, кто отвечает за проведение мероприятия, должен проявлять несгибаемость при ограничении числа участников. Мне доводилось видеть, как задуманные в качестве неофициальных встречи с премьер-министром превращались в настоящие совещания, когда на них приходили 20–30 министров и более (а еще больше хотели присутствовать) вместе со своими референтами и руководящим составом ведомства: они просто решили, что должны здесь быть. А ведь для плодотворного обсуждения эффективности работы необходима определенная степень конфиденциальности. Обычно на совещании по ходу реформ со стороны премьер-министра присутствовали он сам, я, один из постоянных секретарей, соответствующий советник из политического управления, Гас Макдональд, пока он не ушел в отставку в 2003 г., и иногда секретарь аппарата кабинета. Со стороны министерства, как правило, присутствовали министр кабинета, постоянный секретарь, младший министр, политический консультант и еще один-два чиновника. Казначейство представлял Эндрю Смит (а позже Пол Боатенг), приходивший обычно в сопровождении другого чиновника. Так и набирались 10–15 человек.

Покончив с планированием, мы отсылали премьер-министру сводку с указанием повестки дня, с перечнем присутствующих и документами министерства вместе с соответствующими данными. Обычно это происходило в пятницу, а во вторник следующей недели проходило итоговое совещание. В сводке, подготовленной совместно с политическим управлением, мы в конфиденциальном порядке излагали премьер-министру наши соображения об эффективности работы министерства и указывали на те вопросы, которые следовало ему затронуть и узнать о результатах их решения.

Во время совещаний премьер-министр вел себя необычайно непринужденно и, если успел ознакомиться со сводкой, очень деловито. Совещание, как правило, начиналось с моего пятиминутного вводного слова, где я показывал основные графики, отражающие ключевые данные, и характеризовал наиболее трудные задачи. Члены Группы уже стали настоящими специалистами не только по анализу данных, но и по их презентации в таком ключе, чтобы занятому премьеру было проще уловить суть. Совещанию надлежало пройти эффективно, для чего следовало избегать малоприятных споров о достоверности ключевых данных, поэтому необходимо было, чтобы представители министерств согласились с подлинностью представленных данных. И на раннем этапе нам приходилось для должной подготовки итогового совещания собираться по вечерам в моей дешевой комнатушке-офисе с видом на Кенотаф[88], обсуждать и оттачивать презентацию, которую мы проектировали на экран. И именно во время этих неформальных обсуждений и зародился дух общности и совместного обучения, столь важный для результатов нашей работы. После очередного итогового совещания, где нам, как правило, удавалось затронуть важные вопросы (это делал если не премьер-министр, то я, вступая в разговор в подходящий момент), мы в течение минуты согласовывали суть рекомендаций с политическим управлением, затем рассылали соответствующие документы всем участникам, а впоследствии осуществляли контроль за министерством, чтобы обеспечить выполнение принятых решений.

По установленному в 1856 г. порядку премьер-министры встречались со своими коллегами в зале заседаний кабинета на Даунинг-стрит, 10. Но от прочих совещаний наши отличались содержанием. По традиции темой обсуждения служили средства массовой информации, политика, общественное мнение, законодательство, а также различные слухи о коллегах. Политики всегда интересуются подобными вещами, но мы старались привнести в эту беседу официальный разговор на тему эффективности, приводя фактические сведения. Помню, что испытал чувство гордости, когда Тони Блэр, ознакомившись с представленной мною диаграммой о времени ожидания в приемных покоях больниц, обратился к Алану Милбурну со словами: «Алан, по-моему, здесь ничего не меняется. Что ты собираешься с этим делать?» Помню также, как бросился к своему сослуживцу из Группы Тони О’Коннору, чтобы поделиться: Блэр впервые употребил на наших итоговых совещаниях слово «траектория». Другой человек даже не обратил бы на это внимания, но для меня это символизировало не только более пристальное внимание к выполнению предвыборных обещаний и обсуждению этой темы, но и появление нового термина в языке правительства.

Позже мы старались, чтобы на совещаниях презентацию проводила не наша Группа, а министерство. У некоторых моих сотрудников было мнение, что так можно делегировать ответственность. Да и в бизнесе происходит именно так. Лично я относился к этому скептически, но не потому, что мне нравилось выступать с пятиминутными презентациями. Когда их проводили мы сами, они были точными, краткими и отражали суть дела, содержали четкие указания о необходимых мерах, а министрам и другим руководителям оставалось либо согласиться с нашими планами, либо оспаривать их в присутствии премьер-министра. Презентации же, подготовленные министерствами, были порой очень неконкретными, изобиловали различными перечнями и иллюстрациями в PowerPoint, а главное – грешили многословием. Меня снова и снова поражала неспособность руководящих работников кратко, за пять минут, сформулировать какое-либо положение. Если выступающий слишком долго говорил, Блэр иногда прерывал его. Это несколько улучшало положение, но в результате совещание получалось сумбурным. А мне, сидя рядом с Блэром, приходилось все время думать о том, как вернуть обсуждение в нужное русло, вместо того чтобы вдумываться в то, о чем шла речь.

Совещания по ходу реформ не всегда проходили гладко. Например, в ноябре 2001 г. я отметил для себя, что обсуждение проблем образования прошло неудачно. Министерство подготовило весьма невнятный доклад, где данные об эффективности работы школ противоречили друг другу. Министр образования Эстелл Моррис и постоянный заместитель министра Дэвид Нормингтон не смогли убедить присутствующих в том, что ключевые стратегические задачи выполняются как должно. Усугубило ситуацию то, что премьер-министр лишь бегло просмотрел сводку перед совещанием, а кроме того, он выглядел очень усталым и рассеянным.

К сожалению, в реальной политике такое случается. В предыдущих случаях представители Министерства образования выступали гораздо убедительнее. С точки зрения задач, стоящих перед нашей Группой, необходимо было выявить причину этой неудачи. Поэтому пару дней спустя я обсудил с Нормингтоном и подготовительный этап совещания, и его ход. Он сказал, что, по мнению министра Моррис, совещание не удалось, и им тоже важно было выяснить причины этого. По его собственному признанию, воздействие со стороны нашей Группы на министерство начинало приносить плоды. Мы всего лишь направляли их своими вопросами: «Что у вас происходит?», «Почему вы приняли именно это решение?». В замыслы Нормингтона, которые пока не осуществились, входило доказать, что его министерство будет всегда настолько впереди нашей Группы, что в ней отпадет всякая надобность. Подобное обсуждение уже после совещания доказало, что даже не слишком удачное мероприятие лучше, чем его полное отсутствие.

Тогда же, в ноябре 2001 г., состоялось итоговое совещание, которое прошло очень хорошо. Дэвид Бланкетт сделал четкий доклад, помимо прочего, обезоруживающе честно выступил его постоянный заместитель Джон Джив, который правдиво описал все трудные задачи, стоящие перед министерством. И оба положительно отозвались о нашем труде, пусть и усложняющем их работу. Единственным, что нарушило ход совещания, был крик сына Блэра за пределами зала заседаний Кабинета министров. И это не был вопль отчаяния государственного служащего, которого не допускали на совещание к премьеру: Блэр (отец, а не премьер) извинился и вышел ненадолго. Уладив дела с сыном, он вернулся и продолжил обсуждение проблемы снижения уровня преступности.

Итак, в июле 2001 г. мы ввели совещания по ходу реформ, а уже к ноябрю они стали неотъемлемой частью процесса обеспечения реализации реформ.

Сравнительные таблицы и рейтинги

Общественность не в восторге от рейтингов и сводных статистических таблиц. А лично мне они нравятся. Большую часть последнего десятилетия я как мог пропагандировал их, обычно выступая перед аудиторией, состоящей из скептически, а подчас и враждебно настроенных учителей. Сравнительные таблицы делают работу любого учреждения достоянием общественности, наглядно показывают ее эффективность, помогают сосредоточиться на приоритетных аспектах. Кроме того, независимо от системы, которую анализируют с их помощью, будь то школа, больница, полицейское подразделение или властная структура на местах, такие таблицы дают возможность увидеть, что в небольших подразделениях, расположенных в самом низу иерархии, тоже проводится определенная работа. Именно поэтому я никогда не соглашался с концепцией, которую многие применяли в области народного образования: если в отрасли в целом наметился положительный сдвиг или уже наблюдается поддающийся количественному определению прогресс, то необработанные первичные данные, поступающие с мест, можно не принимать в расчет. Я всегда был сторонником публикации обеих категорий индикаторов. Индикаторы условно чистой продукции (value added figures)[89]применительно к школам отражают, какой вклад каждая школа внесла в общее улучшение, что очень важно; сырая (необработанная) информация указывает, где существуют наиболее трудноразрешимые задачи для достижения всеобщих высоких стандартов, и, что гораздо важнее, помогает сосредоточить деятельность системы на непростых участках. Выявляя существующие проблемы, обнажая трудности, сводные аналитические таблицы стимулируют активную деятельность. Благодаря таким таблицам всем становится ясно, что такая-то школа поработала на совесть и улучшила свои показатели (хотя ей предстоит еще многое сделать), а разрыв между неэффективными школами и теми, где в среднем все обстоит благополучно, постепенно сокращается. По-моему, нет более действенного стимула добиться реальных изменений, чем сравнительный анализ эффективности.

После назначения на должность руководителя Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг я, что вполне естественно, начал воплощать это свое убеждение на практике. Однако идея создания сравнительной аналитической таблицы для внутриведомственной оценки эффективности в деле достижения намеченных Блэром приоритетов исходила не от меня. Ее предложил необычайно способный молодой сотрудник Министерства образования Крис Уормальд во время беседы в кафе «Starbucks» 15 июня 2001 г., всего за несколько дней до моего официального назначения. В течение предшествующего года Уормальд занимался проблемой неэффективной работы школ. За это время он успел подсчитать, что мы потратили на столь любимый нами кофе в «Starbucks» более тысячи фунтов каждый[90]. Я обратился к нему за советом, и он перечислил ряд рычагов, которые, по его словам, отлично работали в сфере образования. Сначала упомянул о деньгах, но этот ресурс не был мне нужен, учитывая минимальное финансирование Группы. Потом он заговорил о сводных аналитических таблицах, и меня словно осенило. При следующей встрече с Ричардом Уилсоном я предложил применить сводные аналитические таблицы к оценке реализации намеченных Блэром приоритетных задач. И, к моему удивлению, эта идея была воспринята с большим энтузиазмом.

Однако сама идея применения сводных аналитических таблиц ничего не значила без ее конкретного наполнения. Важно было решить, что именно нужно сопоставлять: опоздания железнодорожных составов с плохими результатами школьных экзаменов или со снижением уровня преступности? У себя в Группе мы только об этом и говорили. Я настаивал на применении подобного статистического анализа. Другие отнеслись к этой идее с недоверием, полагая, что после введения сводных таблиц непременно возникнут разногласия, чем будет нанесен ущерб нашей репутации. Тем не менее мы бурно обсуждали, что же именно предстоит сравнивать и измерять. К концу срока работы предыдущего парламента, учитывая сравнительные успехи в выполнении предвыборных обещаний по части образования, меня пригласили на аудиенцию в cекретариат Кабинета министров (Cabinet Office), в библиотеку в своде Арки Адмиралтейства, с докладом об основных составляющих успешного выполнения предвыборных обещаний. Это выступление помогло нам прояснить картину и решить спор о сводных таблицах. Мы внезапно осознали, что в действительности, применительно к намеченным Блэром приоритетам, нам нужно не столько анализировать то, что происходит в данный момент, сопоставляя текущую эффективность структур, сколько получить перспективную оценку и спрогнозировать, что случится в будущем.

Команда во главе с Тони О’Коннором при участии всех первопроходцев и пионеров, создававших нашу Группу с нуля, принялась вычислять, с помощью чего же можно прогнозировать сроки достижения намеченной цели. После непростых размышлений и продолжительных дебатов, а также под определенным давлением с моей стороны (я хотел, чтобы первая сводная таблица была готова уже в октябре, то есть всего через четыре месяца после создания Группы) мы пришли к такому заключению: есть всего четыре элемента, которые в определенном сочетании и дают то, что мы привыкли именовать «вероятностью выполнения предвыборных обещаний». Первый элемент – оценка трудности достижения намеченной цели. Мы назвали этот показатель «степень трудности задачи». По определению, все аспекты, которые мы контролировали (от крушения поезда возле Хэтфилда до сокращения сроков ожидания госпитализации), были не из легких. Однако некоторые явления были сложнее остальных. Особенно в тех областях (например, в образовании), где были намечены весьма амбициозные цели. Единственный способ оценить степень трудности задачи – обсудить это внутри группы. Первую сводную таблицу, которую предстояло представить на суд посторонних, мы не собирались обсуждать прилюдно на случай, если сама идея не понравится и ничего не выйдет. И вот наконец мы все-таки решили, какая из задач была чрезмерно трудной, какая – просто трудной, а также определили задачи средней и незначительной сложности.

Второй элемент касался качества планирования, осуществляемого каждым министерством. Был ли в министерстве надежный план? Позаботились ли там о способах надзора за его выполнением? Скоро ли станет понятным, получится ли достичь поставленной цели, или все пойдет совсем не так, как запланировано? Обсуждая у себя в Группе планы, которые министерства сдали нам в конце сентября, мы старались определить лучшие и худшие из них. Мы присвоили им цвета светофора для оценки качества: зеленый – хорошо, желтый – сомнительно, красный – плохо. Позже мы усвоили одно из правил, выведенное в исследованиях в области общественных наук: при наличии трехступенчатой системы оценки наблюдается тенденция выбирать промежуточный вариант как наиболее простой. Поэтому мы добавили желто-красный и желто-зеленый варианты оценки, чтобы заставить людей анализировать и размышлять.

Третий элемент мы назвали «способность добиваться прогресса». Например, у одного из министерств есть добротный план и механизмы для повышения эффективности работы. Но персонал этого министерства перегружен, политические лидеры заняты другими проблемами, не хватает финансирования и не налажены отношения с такими ключевыми политическими силами, как профессиональные союзы и бизнес. Такая ситуация была особенно актуальна для Министерства внутренних дел, на которое возлагалась ответственность за решение проблемы, связанной с наркотиками, однако успешное выполнение поставленной задачи зависело и от других ведомств – от Министерства здравоохранения, Министерства образования, Таможенного и акцизного управления (Customs & Excise Department). Хороший план мог в таком случае легко споткнуться о недостаточное межведомственное взаимодействие. В 2001 г. именно из-за подобной несогласованности и буксовала работа не только по борьбе с наркотиками, но и по многим аспектам уголовного права, создания приютов для инвалидов и других категорий граждан, а также иммиграции. Один из невоспетых подвигов Дэвида Бланкетта на посту министра внутренних дел, а позже Чарлза Фальконера на посту лорд-канцлера заключался в том, что они при содействии Группы перевели взаимоотношения между ведомствами из сферы конфликта в сферу сотрудничества. В любом случае, даже применительно к способности добиваться прогресса мы применили свою систему оценки под названием «Светофор».

И наконец, четвертый, и последний, элемент для характеристики вероятности выполнения намеченных целей имел отношение к графику. Если стратегия действий уже разработана и необходимо принять соответствующее законодательство, а этого пока не сделано, то возникает большая опасность провала в случае реализации намеченного, причем на заключительном этапе более серьезная, чем на раннем. Применительно к этому параметру мы и прибегли к системе четырехкомпонентной оценки. Например, составление Белой книги или политическое консультирование – это «разработка политики»; дальше шли «осуществление на раннем этапе», «проведение перемен» и (настоящая нирвана) «необратимые реформы».

Договорившись по всем четырем ключевым компонентам оценки и взглянув на текущую эффективность с целью проверки на реальных данных, мы смогли составить общее представление о вероятности выполнения той или иной намеченной задачи. И применительно к ней тоже использовали систему «Светофор». Результат виден на шаблоне (см. рис. 3.2).

Разумеется, следует подчеркнуть, что все это не было чистой наукой. Речь шла о проблемах, для которых небольшая группка людей пыталась найти решение, сделав максимально объективные выводы при весьма ограниченной информации. Испытание заключалось не в том, дают ли сводные таблицы объективные суждения и являются ли они безупречными, а в том, признают ли их премьер-министр или Казначейство и, что еще важнее, различные министерства. Кроме того, методика составления и использования сводных аналитических таблиц со временем подлежала интенсивному пересмотру.

Быстрее, чем я даже осмеливался надеяться, методика применения сводных таблиц не только была принята, но и прижилась в Казначействе и во многих государственных министерствах. Сейчас легко недооценить всю значимость нововведения. Метод не просто позволял с различных точек зрения сопоставлять на первый взгляд несравнимые явления (например, эффективность работы железных дорог и время ожидания в приемных покоях больниц), но и давал нам возможность с достаточной долей достоверности прогнозировать, что будет выполнено в будущем, а что (и это еще важнее) выполнить не удастся, если не предпринять срочных мер. И конечно, мы, как коллектив, постоянно совершенствовались в вынесении важных суждений. Позже введенный нами порядок работы превратился в рутинный. На первом этапе нашей деятельности министерства привыкали сами оценивать вероятность выполнения собственных приоритетов, а уже затем обсуждали это с нами. Со временем им в помощь мы издали руководство по подобному прогнозированию «Assessment Framework» («Схема проведения оценки») (см. приложение, документ 3). Но поначалу мы намеренно старались не вовлекать в эту работу министерства, хотя понимали, что ступаем по очень тонкому льду. В составе Группы были разумные люди, утверждавшие, что рано вводить сводные таблицы в октябре 2001 г. Они полагали, что для оценки выполнения не обязательны именно рейтинги: почему бы просто не отбирать три-четыре группы, успехи которых варьировали бы от хороших до неудовлетворительных? Можно было также ввести рейтинги образцовых учреждений (как было сделано с больницами).

Структура оценки позволяет предсказать вероятность выполнения намеченной задачи

Рис. 3.2. Шаблон для оценки осуществимости намеченной цели

Приемлемый подход, но я хотел, чтобы мы имели собственную методику для воздействия на ситуацию. Ведь в гигантской бюрократической махине, с которой нам приходилось иметь дело, легко бесследно затеряться, но все данные указывали на то, что внедрение сводных аналитических таблиц не позволит нам этого сделать, поскольку является оптимальным поводом порождения споров и дискуссий. Кроме того, мне хотелось удивить Уайтхолл и особенно поразить воображение постоянных заместителей министров, кое-кто из которых намекал на наше неизбежное поражение. В отношении самой идеи с таблицами я заручился поддержкой Ричарда Уилсона и был убежден, что премьер-министр отнесется к этому благосклонно, если с помощью этого метода мы получим достоверную информацию, сможем отстоять ее правильность перед разгневанными министрами или высокопоставленными руководителями. Вот так сводные таблицы стали центральным звеном науки о результативности и, как станет понятно из продолжения этой главы, они привели к тем взрывным последствиям, которые мы и предвидели.

Доклад о достижении результатов

Премьер-министр и министры кабинета вместе с постоянными заместителями министров хотели получить нечто большее, чем просто сводные таблицы. Им были необходимы доклад с пояснениями приводимых в таблицах показателей, а также рекомендации о дальнейших шагах. Причем они нуждались в комментариях тройного назначения: (1) выводы Группы для Уайтхолла в целом; (2) предложения Группы для каждого из министерств; (3) конкретные рекомендации по каждой из намеченных целей. Поэтому помимо самих сводных таблиц мы составляли доклады для каждого из ведомств по каждой проанализированной теме. Копии докладов я отсылал премьер-министру с конфиденциальной сопроводительной запиской. Такие же записки получали только Гас Макдональд, Ричард Уилсон и еще несколько посвященных сотрудников на Даунинг-стрит, 10. В записках разъяснялись мои взгляды на общее положение дел с выполнением предвыборных обещаний.

На составление таких докладов Группа тратила много времени и труда, но постепенно их содержание становилось точнее и лучше. Говоря образно, доклады о выполнении предвыборных обещаний напоминали большой механизм, запускающий весь процесс. Как и в случае со сводными таблицами, мы совершенно самостоятельно составили доклад о выполнении намеченных целей, ни с кем не консультируясь, а затем, после бесчисленных правок (в том числе и моих), разослали экземпляры доклада по министерствам и премьер-министру, чувствуя себя неимоверно счастливыми и гордыми, несмотря на ограниченность данных, которыми на тот момент располагали. Это обстоятельство доказывает, что работа по оценке и составлению отчетности по обеспечению реализации реформ началась без вмешательства консервативных сил Уайтхолла, которые способны утопить в пустословии любой доклад, усложнить или отсрочить его подачу. Иначе говоря, нам удалось избежать всей той тактики, что так часто и весьма успешно применялась для подрыва различных внутриведомственных аналитических процессов. Я отлично знал, что, создавая прецедент со сводными таблицами и докладами по обеспечению реализации реформ, мы ставили на карту свою репутацию. Но у наших действий была важная подоплека: сообщая премьер-министру неприкрашенные сведения в сводных таблицах и докладах о выполнении предвыборных обещаний по его ключевым приоритетам, мы тем самым способствовали укреплению его власти.

11 сентября

В сентябре 2001 г. стало очевидным, что министерства все серьезнее относятся к планированию выполнения предвыборных обещаний и делают это в соответствии с тем письмом, которое я отправил им в середине августа. Мы провели специальные совместные семинары по планированию, регулярно обсуждали достигнутый прогресс с теми, кого считали высшим эшелоном управления, своими ключевыми контактами в каждом из министерств, которое должно было с нами сотрудничать. Мы также предложили министерствам в течение сентября ознакомить нас с отчетами о достигнутых в планировании выполнения предвыборных обещаний результатах. К тому времени мы подобрали группу специалистов не из Уайтхолла, а так называемых помощников Группы, обладавших опытом работы как в бизнесе, так и в государственном секторе; они также стали участниками итоговых совещаний с представителями министерств. Перед совещаниями мы проводили подробные собеседования, точно обговаривали все вопросы повестки дня, а в конце совещания я кратко подводил его итоги, выделяя наиболее ключевые моменты. Результаты совещания позволяли нам объективно оценить готовность министерства к выполнению предвыборных обещаний. Мы использовали шкалу оценки работы министерств как в целях планирования, так и для определения их способности добиваться прогресса. Приглашенные помощники были поражены той путаницей при выполнении намеченного, которая царила в головах у вполне добропорядочных людей. Некоторые чиновники пытались скрыть свою неуверенность за современным управленческим жаргоном, другие обиженно доказывали, что владеют ситуацией. Иногда презентация в PowerPoint, подготовленная министерством, была настолько сложна и запутанна, что сразу становилась очевидной безнадежность положения. Особенно показательной в этом смысле была презентация, посвященная управлению приватизированными железными дорогами.

Одиннадцатого сентября 2001 г. у нас состоялась встреча с сотрудниками ключевых ведомств, которые должны были отчитаться о ходе предшествующих итоговых совещаний и подготовить министерства к предстоящим аналогичным мероприятиям. На предыдущей неделе премьер-министр ездил в Чекерс, где он еще раз подтвердил свою неуклонную решимость не просто добиваться намеченных результатов, но и проводить широкомасштабные реформы в здравоохранении, школьном и университетском образовании. Складывалось ощущение, что наша Группа взяла хороший старт, но реальная работа по выполнению намеченного еще только-только начинается. На встрече с руководителями ключевых ведомств я всячески стремился подчеркнуть личную заинтересованность премьер-министра в нашей программе.

Я шел по коридорам здания на Даунинг-стрит, 10 и по пути на совещание заглянул к Джереми Хейвуду. «Ты это уже видел?» – спросил он, указывая на телеэкран. И тут я впервые увидел, как самолет таранит первую из башен-близнецов Всемирного торгового центра. Решив, что это ужасная, вызванная действиями какого-то маньяка, но все же просто техногенная катастрофа, я отправился на совещание. Во время совещания поступили сообщения об обрушении обеих башен Всемирного торгового центра. К тому времени Блэр уже срочно возвращался с конференции Британского конгресса тред-юнионов (БКТ) (British Trade Union Congress – BTUC). Он так и не успел произнести полную противоречий речь о роли частного сектора в реформировании системы государственных услуг, для которой многие из нас готовили материалы со времени нашей с ним летней встречи в Чекерсе. К вечеру мне стало окончательно ясно, что этому дню суждено не только изменить судьбу мира, а применительно к нашей стране еще и радикально трансформировать приоритеты премьер-министра и его роль. Естественно, тем вечером вся машина Даунинг-стрит, 10 переориентировалась на глобальный кризис. Я был уверен: моя помощь заключается в том, чтобы как можно лучше продолжать делать свое дело, пока остальные занимаются неисчислимыми последствиями произошедшего. В пятницу, 14 сентября, Группа в полном составе собралась у Кенотафа на Парламент-стрит. Когда Биг-Бен пробил 11 раз, все движение в Лондоне, как и во всей стране, остановилось, и мы вместе со всей страной скорбно склонили головы в память безвинно погибших.

Вспоминая те события, не устаю поражаться, как с 11 сентября и до разгрома движения «Талибан» несколькими месяцами позже Блэр умудрялся уделять достаточно времени реформированию системы государственных услуг, несмотря на огромную загруженность международными делами. На одном из совещаний на Даунинг-стрит, 10, которое состоялось 27 сентября, Джонатан Пауэлл настоятельно подтвердил, что выполнение предвыборных обещаний остается центральным приоритетом для премьер-министра. Я помнил, у Блэра во время предыдущего срока пребывания у власти сложилось впечатление, что в моменты кризиса выполнение предвыборных обещаний застопоривалось. И в ответ на ободряющие замечания Пауэлла доложил, на каком этапе находилась в тот момент работа по обеспечению реализации реформ: министерства действительно старались уделять ей большое внимание, но их планы были далеки от совершенства. Затем подчеркнул свою ключевую мысль: «Сама идея учреждения Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг предполагает, что, несмотря на огромную занятость премьер-министра другими делами, он может быть совершенно уверен: мы всегда на посту».

На той же неделе меня вызвали на квартиру к премьер-министру на Даунинг-стрит, 10. Присутствовавшие там Хейвуд и Эндрю Адонис бегло просматривали вопросы внутриполитической повестки дня, им нужно было знать мои прогнозы на сей счет. Хотя меня застигли немного врасплох, оказалось, что я отлично помню большую часть наших прогностических программных материалов и могу ответить на многие вопросы премьер-министра, доведя до его сведения главную информацию. В целом я считал положение дел в Уайтхолле с выполнением предвыборных обещаний неблагополучным и не преминул резко отозваться об этом. Блэр выглядел усталым, но выслушал меня внимательно. Должно быть, его ужасала неготовность бюрократического аппарата к реализации его обещаний, но на пятый год пребывания у власти его это уже особенно не удивляло. Я еще раз подтвердил мою преданность порученному мне делу и добавил: «Если Вы проснетесь среди ночи от беспокойства за выполнение предвыборных обещаний, можете быть уверены: наша Группа не смыкает глаз!» Когда в 2005 г. я покидал свою должность, Блэр отметил, что для него было крайне важно знать: выполнением его предвыборных обещаний занимались неустанно, что бы он сам ни делал в это время. И это самая большая польза от деятельности Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг.

Отчет о результатах

Всего неделю спустя, 9 октября, я отослал Блэру первый доклад по обеспечению реализации реформ, снабженный первой же сводной сравнительной таблицей. Помню, что этот документ был составлен в суровом тоне. В нем говорилось, что мы изучили все присланные нам проекты планов по выполнению поставленных целей от министерств и предложили направить их на рецензию правительственным и неправительственным экспертам. «Конечно, процесс нельзя назвать безупречным, – отметил я, – но сейчас на Даунинг-стрит, 10 мы уже имеем значительно более репрезентативную картину, отражающую способность чиновников Уайтхолла выполнять ключевые приоритетные задачи, чем имели в прошлом. У меня есть все основания полагать, что приведенные в данном докладе оценки верны». И, прежде чем перейти к деталям, я сделал следующие выводы:

В целом я уверен, что основные приоритетные задачи правительства можно выполнить вовремя и в соответствии с нормами, но только при условии, что:

• из успешного практического выполнения предвыборных обещаний будут извлечены уроки и их результаты будут использованы в реальной работе;

• будут предприняты срочные и решительные меры для решения проблем, выявленных на первом этапе;

• начиная с сегодняшнего дня и до 2004–2005 гг. будет уделяться пристальное внимание выполнению этих задач.

Затем я познакомил премьер-министра с обзором ситуации в области выполнения предвыборных обещаний, начав с положительных аспектов (я отчаянно пытался их отыскать, но в действительности был просто в ужасе от существующей ситуации). Среди положительных моментов удалось отметить следующее:

• и у ключевых политиков, и у постоянных заместителей министров был настрой действительно заниматься выполнением предвыборных обещаний: «Во всех ключевых министерствах выполнение предвыборных обещаний действительно значится среди главных пунктов повестки дня»;

• по сравнению с предыдущим периодом существует большая ясность относительно приоритетов;

• наметилась позитивная тенденция перенимать и внедрять положительный опыт других ведомств;

• уже есть первые реальные достижения, на примере которых чиновники Уайтхолла могли бы учиться.

Больше ничего позитивного найти было нельзя, поэтому далее следовала горькая правда:

• культура, предполагающая выполнение предвыборных обещаний, находится в зачаточном состоянии, и положительный сдвиг только начинается;

• во многих отношениях планирование мер по обеспечению реализации реформ было слабовато. И еще я добавил: «Нет ясности в том, какие критически важные шаги следует предпринимать, какими рычагами воздействия мы располагаем и как их задействовать в правильной последовательности. В отдельных политических областях нет верного понимания того, с чего начинать и чем заканчивать процесс, не говоря уже о способах совершенствования работы»;

• ответственные за выполнение предвыборных обещаний чиновники на местах не владеют средствами для оперативного и регулярного выяснения того, как проводимая политика сказывается на низовом уровне, а следовательно, они не в состоянии оценивать прогресс на регулярной основе и при необходимости повышать эффективность;

• отсутствует дух оперативности. И это положение я подкрепил примером из практики первого периода правления премьер-министра: «Говоря об успехах в области выполнения предвыборных обещаний предыдущим парламентом, стоит отметить, что основная часть политической работы была проделана еще до выборов 1997 г., а вот сам процесс выполнения предвыборных обещаний растянулся до 2000–2001 гг. Что же касается большинства нынешних приоритетных задач, то политика находится еще только на стадии разработки… или отсутствуют возможности для претворения намеченного в жизнь»;

• отсутствие понимания того, что тенденция к делегированию ответственности на места (например, в школы или фонды первичной медико-санитарной помощи) требовала и повышения качества руководства;

• очень плохо налажено или вообще отсутствует межведомственное сотрудничество;

• более всего угнетает следующее: у некоторых высокопоставленных чиновников Уайтхолла не было веры в то, что нам когда-либо удастся выйти за пределы кризисного управления и постепенных перемен.

Затем в своем докладе премьер-министру я разъяснил, не вникая в подробности, суть сводной аналитической таблицы. Только по двум из намеченных премьер-министром приоритетов вероятность выполнения обозначалась зеленым цветом, все остальные были окрашены в мало обнадеживающий желтый (то есть возможность их выполнения внушала серьезную озабоченность) или в тревожный красный (трудноразрешимая задача).

Когда мне приходилось направлять премьер-министру записку с плохими известиями, я непременно старался объяснить, что намереваюсь предпринять дальше, и отлично сознавал, что у каждого премьер-министра мириады проблем, а самое меньшее, чего они ждут от своих советников, так это оперативного поиска их решения. Мне памятна фраза, сказанная Маргарет Тэтчер о лорде Дэвиде Янге: «Другие приходят ко мне с проблемами, он – с решениями». И мне хотелось стать в глазах Блэра именно таким человеком.

Исходя из этого, свой доклад я закончил перечнем предстоящих мер, сказав: «Моя сама важная задача – сделать все возможное, чтобы убедить министерства действовать решительно и конструктивно». В этом мне чрезвычайно помогла поддержка Блэра, когда в августе он запланировал посетить министерства, встретиться с их руководством, с персоналом основных подразделений, еще раз подтвердить свою приверженность идее выполнения предвыборных обещаний. Теперь эти встречи были занесены в планы его мероприятий и должны были произойти в течение следующих нескольких недель. Прекрасная возможность для нас! А пока министерствам снова предложили «домашнее задание». Мы попросили сдать нам пересмотренные варианты проектов планов к концу октября, через две или три недели. Мы также попросили поименно указать всех чиновников, лично ответственных за выполнение той или иной приоритетной задачи. «Это должен быть человек (сотрудник или сотрудница), практически все свое время уделяющий данной приоритетной задаче; он должен в буквальном смысле не спать ночами и беспрестанно думать только об этом» – таково было наше мнение. (Позже от кого-то из политических советников я услышал, что ни один человек не должен принимать приоритеты так близко к сердцу, чтобы лишаться из-за них сна. Тогда я с ним не согласился, и теперь тоже не согласен.) Наша идея заключалась не столько в том, что мы формировали группу ответственных и подотчетных нам лиц, сколько в том, что для них следовало организовать своего рода мастер-классы по обеспечению реализации реформ. Иначе говоря, мы предполагали использовать политику кнута и пряника (оказывать поддержку и давление одновременно). Кроме того, мы обратились к министерствам и попросили продемонстрировать, как они реструктурируются для выполнения предвыборных обещаний, и наконец, применительно к каждой приоритетной цели мы дали исчерпывающие практические рекомендации и комментарии, необходимые для того, чтобы облегчить составление планов впредь.

Прежде чем представить свой первый доклад об обеспечении реализации реформ, я посоветовался с Блэром, Гасом Макдональдом и Ричардом Уилсоном, предвидя, что в Уайтхолле поднимется большой шум. Я зачитал Блэру заголовки по телефону. «Звучит неважно», – заметил он. Я предупредил его, что могут поступить жалобы, поэтому мне необходима уверенность в его поддержке нашего подхода. «Можете не сомневаться», – ответил он.

Макдональд тоже был на нашей стороне. В определенном смысле я опасался, что могут возникнуть трудности с Уилсоном. Ведь, в конце концов, на долю возглавляемого им уже в течение трех лет чиновничьего аппарата министерств приходилась большая часть критики в моем докладе. К его чести следует отметить, что он и бровью не повел, когда я перечислил ему основные пункты моего предстоящего выступления. Напротив, он отметил, что «от Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг веет успехом», и он непременно примет мою сторону, если на меня будут жаловаться. Как ни странно, он сказал, что наш с ним разговор его подбодрил. Итак, подготовив тылы, я приступил к боевым действиям.

Едва доклад был готов, я стремглав бросился на Даунинг-стрит, 10, чтобы документ успел попасть в красный ящик премьер-министра еще до его отъезда за рубеж. Я также дал экземпляр Аластэру Кэмпбеллу, который сопровождал Блэра. Он взглянул на доклад, нахмурился и выругался. В ответ я заверил его, что намерен добиваться перемен на внутренних фронтах. «Разумеется», – сказал он.

Удостоверившись, что мой доклад уже у премьер-министра и, следовательно, не подлежит пересмотру, я обзвонил всех постоянных секретарей, к которым имело отношение мое сообщение. Объяснил им, что будет говорится о каждом из их министерств в плане выполнения предвыборных обещаний. Несмотря на не слишком радостное содержание, большинство разговоров прошли довольно миролюбиво. И только один постоянный заместитель министра был чрезвычайно зол. Он только что услышал от Уилсона, что будет рассмотрен доклад по министерствам. Возражал он главным образом против того, что я послал документ Блэру, предварительно не обсудив его с ним. Разговор принял еще более резкий оборот, когда я попытался объяснить ему, что такое сводная таблица и как мы ее составляли. «Какого черта, – воскликнул он, – тут еще и светофоры приплели!» Вернувшись к главной теме разговора, я сказал, что в мои обязанности входит информировать премьер-министра о состоянии дел с выполнением предвыборных обещаний. И добавил, что со времен появления премьер-министров последние всегда обращались к своим ближайшим советникам за информацией о работе ключевых министерств и официальных лиц, и советники высказывали свое мнение. Это был замкнутый процесс. А вот наша Группа разработала новый подход. Да, мы действительно отправили свой доклад премьер-министру без консультаций с вами. Однако важно, что мы основывали свои выводы на фактических данных, с которыми ознакомили и постоянных заместителей министров. Так что наши оценки их работы ни для кого не секрет. Если удастся доказать, что наши выводы ошибочны, мы внесем исправления. А если наши оценки верны, то премьер-министр вправе знать об этом. Довод был неопровержим.

В ответ я услышал, что мой собеседник подумает, стоит ли допускать членов Группы до внутриведомственной информации. Заметив, что это его дело, я пообещал поразмыслить над его соображениями. На деле мы изменили подход к составлению докладов, предоставив министерствам возможность самим предварительно оценивать собственную работу по нашей системе «Светофор». После этого постоянный заместитель министра обсуждал со мной разногласия по телефону. Я всегда оставлял за собой последнее слово, если нам не удавалось прийти к единому мнению, поскольку доклады по обеспечению реализации реформ были моей прерогативой. Но обычно мы находили общую точку зрения. А если нет, то каждый отстаивал свою. И тем не менее я никогда не сожалел, что свой первый доклад отдал наверх без предварительных консультаций с министерствами: будь хоть малейшая возможность вносить изменения, на меня стали бы оказывать сильнейшее давление, чтобы смягчить формулировки, и, зная себя, не могу исключить, что уступил бы.

На следующий день оказалось, что премьер-министр уже прочитал доклад. Я обедал в Сити, ко мне подошел официант и передал, что меня просят позвонить в офис премьер-министра. Забеспокоившись, я позвонил на коммутатор на Даунинг-стрит, 10, где дежурный клерк сообщила мне, что премьер-министра очень тревожит доклад по обеспечению реализации реформ и он хотел бы знать, кому были высланы его копии. Я сказал, что экземпляры были высланы постоянным заместителям министров, и больше никому. Дежурная не знала, чем именно недоволен премьер-министр, и это меня встревожило. Неужели первое же плавание, в которое, как новый корабль, должна была отправиться наша Группа, обернется крушением? Может быть, я превысил свои полномочия? Ведь я даже не пытался уточнить основные положения доклада ни с премьер-министром, ни с Макдональдом, ни с Уилсоном.

Позже Джереми Хейвуд объяснил мне, что премьер-министра беспокоила не содержательная сторона доклада, а вероятность утечки информации. Я немного успокоился. Следующим утром я побывал в айлингтонском полицейском участке – мне нравилось бывать на передовой, когда удавалось. И тут премьер-министр сам позвонил мне на мобильный. «Мне хотелось бы поговорить о докладе… Он великолепен. Но я полагаю, копии следует направить только постоянным заместителям министров и министрам кабинета», – сказал Блэр. Я ответил, что чиновники, ответственные за конкретные участки работы, должны ознакомиться с нашей оценкой, но я непременно позвоню постоянным заместителям министров и попрошу пронумеровать каждый экземпляр. Впоследствии мы всегда нумеровали экземпляры докладов перед рассылкой и никогда не отправляли тексты по электронной почте, чтобы избежать утечек. В тот момент я был слегка разочарован, что Блэра интересовала преимущественно презентация материала, а не содержательная сторона. Но и это стало поучительным уроком в моей работе на премьер-министра. Возможность писать записки на фирменных бланках с адресом Даунинг-стрит, 10 налагала и дополнительную ответственность, приходилось учитывать вероятность утечки информации и думать о том, что, случись такое, последствия могли быть весьма серьезными. Напряжение, связанное с необходимостью разослать всем министрам доклады и одновременно избежать утечки, не покидало меня ни на минуту за все четыре года работы в Группе. Кое-кто из моих сотрудников полагал, что я был слишком осмотрителен в данном вопросе, но зато, когда непредвиденная утечка все же происходила, я чувствовал, что всегда могу оправдаться за нее перед премьер-министром.

Я был в полном восторге, что нам удалось совершить гигантский рывок вперед. Доклад, содержащий строгую критику министерств, был обнародован, и, хотя он и вызвал много споров, с его сутью согласились. Открыв в конце этой судьбоносной недели дневник, я сделал запись о том, что едва начавшая складываться репутация нашего отдела «подверглась испытанию… когда доклад о выполнении предвыборных обещаний отослали Блэру и каждому из постоянных заместителей министров. Еще рано говорить, какими последствиями для моей личной и нашей коллективной репутации это было чревато, но несомненно, что нам грозили необратимые риски.

Главное – люди знают, что мы работаем и будем работать. хотя они могли предположить, что мы превратимся в еще одно маргинальное и малозначительное подразделение в центре властных структур. Вряд ли они так считают и сейчас. Полагаю также, что для них мы малоприятны, и они не признают в нас коллег».

Итак, наука добиваться результата уверенно утвердилась на политической сцене. Развивая и применяя ее на практике, мы помогали премьер-министру осуществлять намеченное.

* * *

Есть одна деталь, которую мне так и не удалось прояснить. Когда я отправился обедать в Сити, где меня и застал звонок от премьер-министра с просьбой срочно позвонить на Даунинг-стрит, 10, я забыл свой мобильный телефон. Только Кейт Миронидис знала, где я нахожусь. Но она была дома задолго до звонка с Даунинг-стрит, 10. На следующее утро она подтвердила, что ее никто не расспрашивал о том, куда я поехал после работы. Как же меня разыскала та самая телефонистка с коммутатора? Эта загадка только утвердила меня во мнении, что коммутатор на Даунинг-стрит, 10 является самым эффективным секретным оружием Великобритании.

Глава 4

Рабочий режим

Надеюсь, вы сумеете понять, что это всего лишь случай, а не свершение. Люди же, которые никогда не участвовали в свершениях, не в состоянии постичь незначительность случая.

Т.С. Элиот. The Family Reunion (Воссоединение семьи)

Долгий трудный путь

Однажды мне довелось проехать по Транссибирской железнодорожной магистрали от Иркутска, куда при царе ссылали инакомыслящих, до Красноярска – огромного города, раскинувшегося по берегам мощного Енисея, который течет на север и впадает в Северный Ледовитый океан. Это путешествие, охватывающее, если взглянуть на карту, лишь небольшую часть расстояния от Владивостока до Москвы, заняло тем не менее 18 часов. После того как поезд выехал за пределы Иркутска, унылый пейзаж за окном почти не менялся: одинокие деревья, покатые склоны, кое-где не растаявшие пласты снега – и так без конца и без края. Время от времени поезд останавливался у какого-то богом забытого, блеклого, небольшого городишка. Помню, один из них, с обшарпанными домишками, назывался Зима, где опустившийся пропойца, спотыкаясь, брел по платформе. Мне понравилась эта поездка. Возможно, просто в силу моего душевного склада, а не потому, что из окна поезда мне могли открыться хорошие виды. Колеса поезда, пересекая эту тысячекилометровую заброшенную мерзлоту, монотонно выстукивали определенный ритм, который звучал непрестанно, километр за километром. За окном вагона с той же монотонностью сменяли друг друга похожие пейзажи. На каждую убогую станцию поезд прибывал точно по расписанию (я проверял). Короче говоря, у меня было чувство неуклонного продвижения вперед.

Что-то аналогичное я ощутил однажды, когда Майкл Атертон набрал 108 очков в матче против «West Indies» в чемпионате на лондонском стадионе «Oval»[91]. Атертон набрал в четыре раза больше очков, чем любой другой игрок, забивающий мяч при подачах, получая очко за каждую перебежку. Но свои очки Атертон набирал небыстро. Мой друг Алан Эванс, опоздавший на тот матч на полчаса, не пропустил ни одного очка. Великолепие серии подач заключалось не в энергичности бросков, а в их нескончаемости, протяженности во времени, рутинности и неизменности. Это не было очень красиво, но зато Англия победила. Если перейти на язык футбольного фаната, то один из лучших матчей, что мне довелось видеть, был матч Англия – Италия, закончившийся со счетом 0:0. Он состоялся в Риме, в 1997 г., когда наша команда прошла на квалификационный тур чемпионата мира.

Теперь все эти впечатления, приобретенные и во время поездки по Транссибу, и от пробежек Майкла Атертона, и от обороны нашей футбольной команды в ее лучшие моменты, я стремился применить, осуществляя порученную мне работу Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. В литературе, посвященной правительственной деятельности и истории политики, явно недооценивается важность рутинной деятельности, монотонного, неустанного труда, педантизма и упорства. Историки в первую очередь обращают внимание на яркие случаи, драматические моменты или трагические происшествия, которые вопиют о разоблачении. Взять, к примеру, написанное Эндрю Ронсли увлекательное повествование о первом сроке правления Блэра, озаглавленное «Servant of People» («Слуги народа») [Rawnsley, 2000]. В книге живо отражен характер работы лейбористского правительства, но в центре каждой главы – инцидент: споры по поводу политики социального страхования (глава 7), Соглашение Страстной пятницы (Good Friday Agreement)[92] (глава 8), трения между Брауном и Блэром по поводу евро (глава 9) и т. д. Безусловно, каждая глава по-своему захватывающе интересна, но книга в целом не дает подлинного представления о реальной деятельности правительства. Повествование Ронсли сопоставимо с рассказом о жизни семьи по фотографиям из семейного альбома: вот дни рождения, годовщины свадеб, празднование Рождества, каникулы и совместный отдых. Но ведь торжественные моменты отнюдь не отражают сути семейной жизни, на то они и торжественные, праздничные. Каждому известно, что настоящая семейная жизнь складывается из бытовых мелочей, из повседневных взаимоотношений вроде совместных трапез, просмотра телевизионных передач, недовольства по поводу незакрытого тюбика с зубной пастой в ванной комнате, сборов в школу, возвращения с работы домой… У Ронсли именно этот повседневный аспект работы правительства и выпал из виду. Приведу лишь один пример: можно долго искать в указателе к его книге упоминание о национальных стратегиях повышения грамотности и улучшения знания математики, благодаря которым удалось перестроить и сделать эффективной начальную школу в нашей стране, но так ничего и не найти. Автор попросту упустил их из виду, потому что с ними не были связаны никакие скандалы, не принималось специальное законодательство, а велась методичная, скучная работа по внедрению нового подхода. Само Министерство образования в книге Ронсли упомянуто лишь однажды – на странице 147, и, что весьма примечательно, – в связи с перепалкой в Казначействе.

Один из ключевых аспектов миссии Группы заключался в том, чтобы развить и сделать приоритетными пока еще недостаточно оцененные характеристики, которые так важны при отслеживании выполнения намеченных задач. Суть внедрения таких характеристик заключалась в том, что малозначительные, повседневные действия не менее важны для власти премьер-министра, чем серьезные политические решения, касающиеся стратегий или судеб людей. Более того, именно этого Тони Блэру и не хватало в первый срок его пребывания у власти[93]. Иногда мне приходилось спорить со своими сотрудниками по поводу такого подхода. Естественно, в первую очередь они уделяли внимание непорядку и ошибкам, а также тем мероприятиям, которые необходимы для их исправления (см. главу 5 настоящей книги). Но угроза возникала тогда, когда кому-то из членов Группы, обоснованно уделявшему внимание проблемным аспектам, вдруг приходило в голову, что только ими мы и должны заниматься. И тогда на служебных летучках я вынужден был снова и снова спускать их с небес на землю, добиваясь, чтобы они не забывали о рутинной работе, для чего необходимо было присутствовать на совещаниях по ходу реализации реформ, сравнивать текущие результаты с тем, что намечали графики, составлять отчеты, короче, воплощать в жизнь науку добиваться результатов. Государственные чиновники иногда поступают так же, как спортивные комментаторы или историки, подчас поддаваясь искушению описывать преимущественно выдающиеся события. А на самом деле без скучной рутинной работы не только нельзя понять события, они просто не происходили бы, и не было бы никаких реальных результатов. Со стороны жизнь правительства всегда производит впечатление хаотичной, отчасти потому, что это действительно так, а отчасти потому, что известными становятся лишь краткие ее мгновения, которые случаются в перерыве между повседневными делами, – те самые яркие события. Отчасти миссией Группы, по крайней мере, так мы ее воспринимали, было обеспечить приоритет порядка над хаосом.

В данной главе я как раз пытаюсь показать, как мы старались сочетать элементы науки добиваться результата с постоянной и скучной рутиной. Бывший губернатор штата Нью-Йорк Марио Куомо как-то сказал: «Предвыборная кампания – это поэзия. Реальное управление – проза». Я бы уточнил эту формулировку: управлению даже необязательно быть хорошей прозой, если оно справляется с ключевыми задачами. Единственным человеком, которому удалось хотя бы приблизительно уловить эту мысль, был комментатор Метью ДАнкона, написавший в «Sunday Telegraph» 6 января 2002 г.: «В выполнении предвыборных обещаний нет ровным счетом ничего драматичного… только долгий душераздирающий вой, усиливающийся от разочарования общественности в скорости реформ». Я ухватился за это удачное сравнение, процитировав его в том же месяце на встрече с премьер-министром, а потом неустанно повторял его по другим поводам, поскольку это было очень меткое определение, данное человеком со стороны, того умонастроения, которое, как мне казалось, необходимо было парламенту.

Добиться согласованности действий

Осенью 2001 г. наиболее актуальной и требующей больших энергетических затрат проблемой, которая преобладала и в моей работе, было то, что можно условно назвать поиском согласованности действий в ядре правительства. Разумеется, скоординировать действия было весьма желательно, но попытки добиться слаженности были лишь бесполезной тратой времени. В то время до меня очень быстро дошло, что если о согласованности действий только спорить, ничего путного не получится. В реальности рассуждения на эту тему превращались в суррогат действий или оправдание для бездействия. И хотя Блэр с самого начала одобрил то, что мне не следует тратить время на совещания о сотрудничестве различных подразделений с Даунинг-стрит, 10 c секретариатом Кабинета министров, он отчасти сам породил эту проблему, учредив бесчисленное множество конкурирующих отделов c дублирующими функциями. Кроме того, я не мог игнорировать эти совещания. Некоторые из них действительно были бесполезной тратой времени, но на иных порой принимались важные решения, и в случае моего отсутствия могло получиться, что эти решения не учтут интересы нашей Группы. Проблема заключалась в том, чтобы суметь отличить один тип совещаний от другого.

На том этапе не было никаких намерений радикально перестраивать центральные правительственные органы. Приходилось извлекать максимум пользы из того, что имелось. Например, на этих совещаниях я преследовал свои интересы, в частности, хотел добиться наибольшей свободы действий, необходимой Группе, и сохранить ее. Пожалуй, в те первые месяцы работы меня можно было обвинить в местничестве. К 2002 г. у меня были налажены контакты и с премьер-министром, и с Ричардом Уилсоном. Так что если бы со мной плохо обошлись, я мог достать эти два козыря из рукава. Однако мне не хотелось делать это без особой нужды, потому что – по определению – это было бы проявлением слабости и еще потому, что у премьер-министра и министров кабинета множество дел и им недосуг вникать в склоки между различными отделами в структуре Секретариата Кабинета министров.

Итак, хотя это и было утомительным занятием, но на протяжении всей той осени я охранял границы наших «владений», стараясь отогнать отделы-мародеры или подразделения, которые попытались бы претендовать на наши функции или воспрепятствовать нашей работе. И в этом не было ничего смешного. Однажды я записал в дневнике: «Каждую неделю я сомневаюсь, верную ли стезю выбрал, занявшись этим делом… потому что слишком часто все сводится к совещаниям для установления тесных деловых контактов. А это ужасно скучно». Пытаясь установить эффективно действующие взаимоотношения с постоянными заместителями министров всех четырех министерств, я выслушивал сетования с их стороны по поводу беспорядка в центре и отсутствия радикальной реструктуризации. Тогда я понял, что решить проблему можно, держась подальше от вновь созданных отделов и уже действующих подразделений. В этом деле большим подспорьем для меня стала помощь Гаса Макдональда. Он приходил в Группу, встречался с персоналом, всегда пропагандировал нашу работу на совещаниях на Даунинг-стрит, 10, в политическом управлении, а на различных вечерних заседаниях, где он председательствовал, неизменно способствовал тому, чтобы решения принимались в нашу пользу. И Уилсон, которому приятно было видеть определенные результаты нашей работы, также поддерживал нас. Когда он спрашивал меня о переменах в центре, я цитировал высказывание Кристофера Хилла о Гражданской войне в Англии: «Революция остановилась на полпути», – и говорил, что по сравнению с первым сроком правления подход Блэра стал более разумным, а его властные полномочия упрочились. Одним из удачных нововведений было учреждение Отдела стратегического планирования с Джефом Малгэном во главе и Джоном Бертом в его составе. Однако в целом проводимые изменения все еще имели беспорядочный характер. Чтобы с этим покончить, я предложил создать полноценный Департамент премьер-министра (Prime Minister Department). Эта структура была действительно необходима (см. главу 9 настоящей книги). В глазах всего внешнего мира премьер-министр, получивший подавляющее большинство на выборах, как Тони Блэр или Маргарет Тэтчер, его предшественница, кажется всесильным и могущественным. Но из здания на Даунинг-стрит, 10 ситуация выглядит иначе: возникает сильное ощущение, что небольшая группа людей тщетно пытается совладать с гигантской, неуступчивой и неуправляемой бюрократической машиной.

Мои интересы на Даунинг-стрит, 10 отстаивали преимущественно два ведомства, на которые мне приходилось полагаться: политическое управление и Казначейство. И хотя наша Группа с самого начала хорошо зарекомендовала себя в этих двух инстанциях, я все же не был ни в чем уверен до конца и старался укреплять контакты. Например, когда поступило предложение, что, помимо нашей работы с министерствами внутренних дел, здравоохранения, образования, а также транспорта, Департамент по управлению реформой государственной службы тоже будет проводить ведомственные опросы по целому списку разнообразных критериев, я бросился в Уайтхолл, на Даунинг-стрит, 10 и в Казначейство, обратился к Макдональду и Уилсону, убеждая их, что вся эта дополнительная работа перегрузит подконтрольные мне министерства и отвлечет постоянных заместителей министра от выполнения предвыборных обещаний именно тогда, когда в результате наших настойчивых усилий они только-только сосредоточились на этом. И в итоге я победил, действуя, скорее, как нападающий в регби, чем как член корпорации, которой являлся Секретариат Кабинета министров. Иногда в борьбе против бюрократии приходится прибегать к жестким мерам. В результате Департамент по управлению реформой государственной службы обратил свое неусыпное внимание на Департамент лорд-канцлера (Lord Chancellor’s Department), Министерство окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства (Department of Enviro-ment, Food and Rural Affairs – DEFRA) и уполномоченного по делам Шотландии (Scottish Executive).

К началу 2002 г. всякие попытки добиться согласованности действий прекратились, поскольку при том составе парламента ничего внятного реализовать не удалось бы. Все решили, что у них есть другие, более важные дела. Между тем Группа, став верным союзником Даунинг-стрит, 10, Отдела стратегического планирования и Казначейства, основательно укрепила свои позиции. Как-то за ужином, в январе 2002 г., Джереми Хейвуд заметил, что Группа «значительно усилила власть премьер-министра, не разорвав при этом никаких связей». Ключом к развитию успеха было разумное использование этой власти, а залогом успеха – выполнение рутинной работы, которой накопилось очень много.

Счастливого Рождества, господин премьер-министр!

В декабре 2001 г., всего через пару месяцев после составления первых докладов, мы приступили ко второму раунду аналитической работы. Министерства, получив в октябре наши замечания, учли их и прислали пересмотренные проекты планов. Мы провели новый раунд переговоров, опять привлекая при необходимости сторонних экспертов. В Группе мы обсудили степень прогресса, которую обеспечивали эти эксперты; постарались заручиться мнением других отделов из центра (пока еще действующего несогласованно), а затем всей группой собрались в душном помещении, именуемом Вестминстерским залом, на Парламент-стрит, 53, и составили нашу вторую сводную аналитическую таблицу. И, как обычно бывает во время длительных, но необычайно конструктивных совещаний, не обошлось без взаимных обид. Моему персоналу казалось, что я стараюсь взять их лестью или шантажом, а они донимали меня вопросами и сомнениями. Все это можно назвать одним словом: познание. Работа была важной и трудной, и мы все еще искали собственный путь.

В итоге мы его обрели. Уже с октября наметилось значительное улучшение. Для меня это было очень важно, поскольку я впадал в отчаяние от того, что приходится начинать оперативно действовать с очень низкого уровня, о чем нам пришлось докладывать ранее. Теперь можно было доложить о другом. Кроме того, я понимал, что без ощутимых результатов целесообразность существования Группы оказывалась под вопросом. Но даже при этих условиях объективность была важнее всего, а обеспечивало ее обсуждение происходящего с персоналом. Сотрудники же Группы утверждали, что об улучшении следует сообщать, только если оно действительно значительное. Помню, что курировавшая Министерство здравоохранения Клара Суинсон многое оспаривала и была настроена весьма скептически. Оглядываясь назад, я рад тому, что мои коллеги решили тогда придерживаться этой линии поведения: объективность была для нашей репутации более важной в долгосрочном плане, чем осуществление реформ в краткосрочном. Заканчивая 13 декабря сводные доклады и обзор, предназначенный для Блэра, я отменил все намеченные дела, которые значились в моем ежедневнике, включая и ужин, куда был приглашен, и допоздна засиделся на Даунинг-стрит, 10. После целого дня бесконечной правки, подобно умалишенному профессору, я, наконец, остался доволен содержанием длинной служебной записки. На этот раз, помимо сводной таблицы и аналитического обзора, я подготовил для Блэра резюме на 5—10 строк с изложением моих взглядов на все приоритеты.

В записке я касался основных трудно поддающихся решению проблем – грабежей, надежности железнодорожного транспорта и времени ожидания в службах здравоохранения. Последнее, писал я, было наиболее важным для общественности и наиболее сложным для решения. Не обошлось и без пророческих комментариев: «Две самые трудные задачи в борьбе с преступностью – это уличные грабежи, в отношении которых у Министерства внутренних дел нет внятных планов; и антиобщественное поведение, политическое осознание которого также находится еще только на начальной стадии. Реальность такова, что если не добиться осязаемых результатов по этим двум видам преступности, то все остальные результаты, хотя они и есть, останутся практически незамеченными». За последние несколько недель уличная преступность и антиобщественное поведение (именно в таком порядке) стали превалировать в криминологической и политической повестке дня.

Что касается железнодорожного транспорта, то, хотя Гас Макдональд и считал меня безнадежным оптимистом, я был уверен, что в этой области удастся добиться прогресса, поскольку Стивен Байерс принял ряд необходимых жестких мер для прекращения субсидирования железных дорог, в частности прекратил субсидирование группы Railtrack[94], которая поглощала деньги, как бездонная яма, а вместо нее учредил более устойчивую в финансовом отношении Network Rail. Такое решение оказалось верным, хотя заслуги Байерса в этом так никто и не признал.

Что касается времени ожидания в учреждениях, подведомственных Государственной службе здравоохранения, то я утверждал следующее: там необходимо внедрять более жизнеспособный подход, предоставив тем пациентам, которые уже ждали операции в течение полугода, право в экспериментальном порядке выбирать поставщика медицинских услуг. Применительно же к нелегальному использованию наркотических и лекарственных средств я указал, что «риск невыполнения намеченного очень велик, поскольку отсутствует координация действий между соответствующими ведомствами и службами».

К декабрю 2001 г. мы уже точно определили наиболее трудноразрешимые проблемы, которые будут доминирующими и для парламента. В ретроспективе кажется невероятным, как долго пришлось правительству осваивать необходимые рычаги воздействия, чтобы добиться хоть какого-то системного сдвига и некоторых результатов. Прежде чем появилась уверенность в том, что у нас получится сократить время ожидания в приемных покоях больниц и при плановой госпитализации, прошло полтора года. А позитивных сдвигов на железнодорожном транспорте удалось достичь только более чем через два года.

В докладе я был более оптимистичен, чем точен в отношении нескольких пунктов, и в первую очередь там, где речь шла об общеобразовательных школах: «Планирование и подготовка на местах в настоящее время осуществляются достаточно интенсивно и выглядят внушительно». Возможно, я был не вполне объективен, потому что на своей прошлой должности тесно сотрудничал с работниками образования, включая министра кабинета Эстелл Моррис.

В докладе были сделаны некоторые общие выводы. Подчеркивалась необходимость постоянного внимания к намеченным приоритетам: от них не следовало отвлекаться, как бы этого ни хотелось. «Выполнение предвыборных обещаний требует постоянной, стратегической и бдительной работы; политические планы следует доводить до этапа претворения в жизнь. Неистовство средств массовой информации и новые инициативы легко могут заставить нас свернуть с пути стратегического осуществления намеченного». Снова акцентировались необходимость эффективного руководства и важность оперативного информирования министерствами о результатах их политических усилий на местах. И наконец, красной нитью по всему докладу проходила мысль о том, что важно убедить людей в реальности перемен. Апатия, которую породили годы неэффективного управления, подобно тучам нависала над огромной армией бюрократов, и эти тучи нужно было разогнать. В заключение своей записки я писал: «Выполнение предвыборных обещаний в намеченных масштабах… требует… огромного коллективного волевого усилия. Полагаю, что мы его осуществим. Как Вы и предвидели в июне, можно предполагать, что 2002 г. выдастся нелегким, но мы не должны сдаваться!» Полагаю, это был мой личный способ сказать: «Счастливого Рождества, господин премьер-министр!».

Моя записка была отправлена Блэру, а министры кабинета и постоянные заместители министра получили по экземпляру доклада. Как и в октябре, я переговорил по телефону с каждым из четырех постоянных секретарей, которых это касалось. Хорошо, что в октябре обошлось без утечки информации, однако я обратил внимание на горькое высказывание одного из высокопоставленных чиновников в его интервью газете «Financial Times» (1 ноября 2001 г.): «Мандарины Уайтхолла скрипят зубами от злости. Майкл Барбер, гуру Тони Блэра по обеспечению эффективности управления, разослал руководителям министерств аналитические доклады, оценивающие полсрока правления. И что еще хуже, он снова подтвердил одержимость сводными таблицами, составив беспрецедентный рейтинг результатов работы министерств. Реакция многих мандаринов выражается непечатными словами».

Вообще-то оказалось, что постоянные заместители министров готовы к сотрудничеству в рамках процесса, к которому они прониклись уважением. На этот раз не было серьезных споров и разногласий, хотя пара чиновников высказывалась достаточно резко, полагая, что я был излишне негативен в оценках. Если не удавалось прийти к согласию, я стоял на своем в том, что касалось сводной таблицы, но в записке к премьер-министру упоминал об особом мнении оппонента.

В этот раз я побеседовал с каждым из министров кабинета. Эстелл Моррис благосклонно отнеслась к нашим замечаниям, но все равно нервничала и по поводу мнения Группы, и по поводу мнения Даунинг-стрит, 10 в целом, хотя с ней мы всегда были в дружеских отношениях. Из неофициальных источников мне было известно, что в ее министерстве распорядились, чтобы чиновники отвечали на мои вопросы только с разрешения начальства, но одновременно я знал, что это распоряжение исходило не от нее. В последнем телефонном разговоре со мной Моррис не сильно волновалась, потому что по итогам проверки у нее в министерстве положение было одним из наиболее благополучных. Она вполне разумно решила каждый вторник по утрам проводить опрос подчиненных, отвечающих за выполнение предвыборных обещаний по ее ведомству. Дэвид Бланкетт тоже был спокоен, но по иной причине. Он полагал, что негативный отзыв с указанием трудноразрешимых задач в Министерстве внутренних дел поможет изменить ситуацию к лучшему. У него выдалась тяжелая неделя. Его законопроект о борьбе с терроризмом только что не прошел в палате лордов. Он усмехнулся, услышав, как я цитирую фразу Черчилля от 3 января 1911 г., обращенную к Асквиту (я вычитал ее в биографии этого премьер-министра, написанной Роем Дженкинсом): «Нам больше не нужны отсрочки из-за зазнавшихся лордов» [Jenkins, 2001, p. 193]. А о выполнении предвыборных обещаний он заметил, что хотел бы, чтобы руководящие работники в его ведомстве действовали энергичнее и подстегивали меня, дабы я не сбавлял обороты.

В конце раскаленной от политических страстей недели из-за дела Джо Мур и вмешательства правительства в ситуацию с железнодорожной компанией Rail-track Стивен Байерс все же поинтересовался докладом премьер-министру. Я сказал, что для улучшения положения потребуются железные нервы и огромная решимость; по моему мнению, он сделал правильный выбор, назначив Ричарда Боукера руководителем Стратегического управления железнодорожного транспорта (Strategic Rail Authority). С точки зрения Алана Милбурна, я слишком отрицательно воспринял ситуацию в здравоохранении. Он сказал, что хотел бы попробовать ввести альтернативные виды помощи для пациентов. Я ответил, что уделю его экспериментальным проектам, предоставляющим пациентам право выбора, и время, и внимание, но отметил, что у министерства нет для этого стратегических возможностей. Он настаивал на продвижении этой концепции. В целом моя главная сделка с министрами кабинета была заключена удачно, все телефонные переговоры не прошли даром: отныне министры воспринимали Группу как союзника, принимающего их сторону и помогающего им вытеснять неэффективную и инертную бюрократию.

Важнее всего был мой предстоящий разговор с Блэром, у которого времени было в обрез. Я отстаивал свою позицию в понедельник накануне Рождества, причем весьма напористо. Ко мне присоединились Гас Макдональд и еще несколько ближайших советников Блэра, пока я обсуждал с ним ключевые положения. Всего через час ему предстояло сделать в парламенте заявление по Европе и Афганистану; неудивительно, что он был несколько «рассеян и не так внимателен, как обычно» – это я отметил и сразу записал после встречи. То, что встреча состоялась, было уже достаточно символично и важно для меня, однако значимость этого обстоятельства была ограничена. Я тогда также записал, что Блэр остался доволен результатами, но в большей степени – достигнутым со времени последнего доклада прогрессом.

К Рождеству 2001 г. я уже знал, что и Гордон Браун доволен нашей работой. Примерно за месяц до Рождества Макдональд устроил мне встречу с Брауном, чтобы я мог проинформировать канцлера Казначейства. Воспользовавшись этой возможностью, я постарался объяснить ему наш подход к работе. В ответ он стал придирчиво расспрашивать меня о положении дел в области здравоохранения, и, хотя это была не совсем моя сфера, я не стушевался и вскоре понял, что, должно быть, произвел на него благоприятное впечатление, поскольку по предложениям предоставить ожидающим госпитализации пациентам выбор канцлер настоял, чтобы Министерство здравоохранения заручилось в этом вопросе поддержкой не только Казначейства, но и нашей Группы. Для нас это был величайший прорыв – первый знак официального признания со стороны Гордона Брауна.

Мягкое, но неумолимое давление

Один из моих американских коллег как-то сказал, что секрет выполнения предвыборных обещаний в мягком, но непрерывном давлении. После декабря 2001 г. мы составляли доклады по реализации реформ дважды в год – в декабре и в июле, и это стало рутиной, которая существует по сию пору. Доклады были центральным звеном нашей аналитической обобщающей работы, и мы существенно повысили их качество. У нас наладились отношения с министерствами, которые стали больше доверять нам и нашим методам, а следовательно, подготовка докладов превратилась в коллегиальное мероприятие. Хотя доклады были моим делом, персонал Группы в ходе консультаций с чиновниками постоянно осваивал все новые данные. Теперь обсуждение докладов в Уайтхолле проходило уже без прежней нервотрепки, несмотря на то что документы стали еще острее и со временем критичнее. Наш анализ перестал шокировать систему, он превратился в конструктивную повседневность.

Прорыв произошел в 2002 г., когда впервые готовилась система оценок, предлагавшая министерствам те вопросы, на которые отвечали сотрудники Группы при вынесении суждения об эффективности и перспективности работы по сводным таблицам (см. приложение, документ 3). Мы усовершенствовали эту систему, составляя свои таблицы в ходе консультаций с представителями министерств, ответственных за выполнение предвыборных обещаний. После распространения нашей системы министерства могли самостоятельно выставлять себе оценку по системе «Светофор» и зачастую применяли эту методику даже в тех областях, к которым наша Группа не имела отношения. Эту же методику приняло на вооружение и широко применяло Казначейство. Короче говоря, и мы, и Уайтхолл начали мыслить более профессионально в том, что касалось вопросов осуществления намеченных приоритетов.

По ходу дела мы поняли, какие отделы в Уайтхолле годами работали бессистемно и безынициативно. Годами чиновники лишь перечисляли все возможные риски от того или иного начинания; теперь же мы побуждали их активно эти риски преодолевать. С одной стороны, мы всего лишь внедрили простую – ничем не примечательную рутинную процедуру, а с другой – произвели настоящий переворот: показав сотрудникам министерств, что значит добиваться намеченных целей, мы стимулировали их обсуждение, углубленное понимание и, самое главное, улучшение работы.

Подобных вещей в нашей повседневной работе происходило немало. Это коснулось и ежемесячных служебных записок премьер-министру по различным темам. Осенью 2001 г. Джереми Хейвуд настойчиво добивался, чтобы я еженедельно присылал премьер-министру аналитические сводки, особенно по вопросам ключевой статистики, в частности – по преступности. Я поручил моим сотрудникам готовить по каждому из ключевых министерств сводку раз в четыре недели. Таким образом, получалось, что регулярно, каждую неделю, Тони Блэр будет иметь одну из наших сводок, а все остальные сводки, что я составлял, были бы дополнительными. К моему удивлению, сотрудники восприняли это предложение без энтузиазма. Они аргументировали свою позицию тем, что сводки нужно посылать только тогда, когда действительно есть что сообщить. В ответ я заметил, что большинство граждан нашей страны готовы были бы умереть за возможность регулярно, каждый месяц, общаться с премьер-министром; сводки были необходимы, чтобы наш отдел оставался на виду в общем бюрократическом водовороте, и, кроме того, если они действительно знатоки своего дела, им всегда есть что сказать.

Группа с неохотой взялась за составление сводок. Разумеется, лучше всего ситуация была в области здравоохранения. Даже на самых ранних этапах существования Группы это министерство всегда ежемесячно сообщало нам все основные статистические данные по ключевым показателям, в частности, по времени ожидания медицинской помощи. В других случаях приходилось изрядно потрудиться, чтобы выудить что-то новое или достойное внимания. В 2002–2003 гг. мы уже регулярно получали ежемесячные сводки по большинству индикаторов. Затем и эти сводки, адресованные премьер-министру, стали привычным делом (см. приложение, документ 1). По пятницам, перед тем как сводки должны были попасть к премьер-министру, я их редактировал: в первую очередь убирал жаргонизмы, которые имеют тенденцию распространяться совершенно бесконтрольно, а потом заострял взгляд на некоторых проблемах, привлекая внимание премьер-министра. В мою задачу входило, чтобы все в сводках было названо своими именами. И поскольку я был уверен, что у Блэра и без нас забот хватает, наряду с изложением проблемы непременно показывал, как мы собираемся ее решить. Часто я просил его подтвердить, что он одобряет наши действия. Простые повседневные отчеты перед премьер-министром о достигнутых результатах как раз и обеспечивали то мягкое давление, которое нам было необходимо.

Постепенно совещания по реализации реформ также превратились в рутинные мероприятия. Сначала убедить министерства в важности таких совещаний было непросто. Например, в марте 2002 г. я записал для себя в дневнике, что чиновники из Министерства транспорта утверждали, будто у них не хватает времени на составление докладов, и все время повторяли, что они бессильны перед ситуацией на железных дорогах. Пришлось позвонить одному из политических советников Блэра и постоянному заместителю министра, чтобы в Уайтхолле начали пошевеливаться. «Крайне важно, – утверждал я, – чтобы к Группе относились серьезно». Актуальность проблемы с железными дорогами усугубило для меня опоздание поезда Лондон – Эдинбург, когда я (с учетом незапланированной ночевки в Карлисле) прибыл на место назначения на 17 часов позже положенного.

В течение 2002 г. совещания по ходу реализации реформ проходили утром по вторникам. Каждое министерство отчитывалось сначала примерно раз в два месяца, а позже – раз в три месяца. А вот для нас с премьер-министром такие совещания проходили раз в две недели. Мы проводили их так, словно километр за километром, строго по расписанию, поезд движется по Транссибирской магистрали. Иногда совещания проходили четко по плану, без отступлений от повестки дня, и Блэр выражал удовлетворение работой соответствующего министерского чиновника[95]. В других случаях дискуссия заводила нас далеко и касалась непредвиденных вопросов, связанных с реформами. На одном из итоговых совещаний по вопросам образования мы обсуждали программу для общеобразовательных школ. Блэр поинтересовался, каким образом министр Эстелл Моррис собирается учитывать факультативные занятия, и скептически заметил, что к ним можно отнести и игру на гитаре в школьном ансамбле. Не менее скептически настроенный Эндрю Адонис лукаво добавил: «Или коллекционирование тритонов». А кто-то третий вставил: «И это приведет к тому, что кто-то станет премьер-министром, а кто-то – мэром Лондона!» Иногда моих сотрудников воодушевляли живое участие и заинтересованность премьер-министра (что чаще случалось при обсуждении проблем здравоохранения), а порой их приводила в уныние его безучастность (особенно при анализе транспортных проблем). Но я упорно твердил: нам следует стойко переносить превратности судьбы. Ведь на премьер-министре лежит огромная ответственность, и иногда его голова занята другими проблемами. И все же, продолжал я убеждать свою команду, важны не столько совещания с участием премьер-министра, сколько регулярность их проведения.

В промежутках между совещаниями по реализации реформ возникали вопросы, которые требовали срочного и пристального изучения. Для этого мы проводили ведомственные презентации с участием руководителей соответствующих департаментов, членов Группы, сотрудников политического управления, а также чиновников Казначейства, нескольких независимых экспертов и работников той службы, о которой шла речь. В течение часа или двух мы с пристрастием расспрашивали чиновников соответствующего министерства. Для этого мы специально заранее заказывали кабинет наверху здания на Даунинг-стрит, 10, что придавало совещанию должный статус, недостижимый в другом месте. Затем, по окончании совещания, я обычно писал высшему руководителю министерства служебную записку на 3–4 страницы с весьма резкими формулировками, которые мы одобрили на совещании, отсылал копию соответствующему министру и его постоянному секретарю. Все написанное основывалось на выводах, обобщающих итоги совещания.

О таких выводах в Группе ходили легенды: мои сотрудники никак не могли взять в голову, как мне удавалось вести совещание и при этом делать заметки, позволяющие затем обобщить 10–12 пунктов повестки дня в резюме встречи. Ответ прост: благодаря помощи сотрудников группы, которую они мне оказывали порой даже неосознанно, я готовил резюме заблаговременно, еще до начала совещаний. Любой, кто председательствует на совещании, должен хорошо владеть информацией и уметь с точностью до 80 % и более прогнозировать, какие именно вопросы могут быть затронуты и как их следует рассмотреть.

Одним из типичных примеров тому может служить состоявшееся в апреле 2002 г. совещание по улучшению поведения школьников и укреплению дисциплины в общеобразовательных учреждениях; это чрезвычайно важная задача для родителей, учителей и для образцовых учеников. В то время приоритетность темы была еще актуальнее из-за разгула уличной преступности, достигшей пика в том году. Мы призывали министерство сделать максимум возможного и на этот раз обойтись без классической оборонительной риторики Уайтхолла и увещеваний: они-де и так делают все, что только в их силах. Эффекта от их усилий не было никакого. Бурная, но нерезультативная деятельность. Мы призвали министерских чиновников приблизить их подход к практическим потребностям, ответив на вопрос учителя: «Как рекомендации министерства помогут мне улучшить мою работу?» Конкретность вопроса не позволяла направлять учителям ответы с многословными указаниями и наукообразными пересказами теоретических и научно-исследовательских работ по педагогике. В итоге мы настояли, что нужно убедить родителей со всей ответственностью отнестись к сложившейся ситуации и при необходимости прибегать к помощи закона. Иными словами, нужно было добиваться, чтобы родителей слушались.

При рассмотрении подобных проблем мы часто сталкивались с мягкотелым либерализмом, который мешал добиваться реальных результатов. Примером тому могут служить приговоры гражданских судов по антиобщественному поведению (anti-social behaviour orders – ASBO)[96]. Соответствующие министерства сначала затянули и превратили в волокиту и оформление родительских распоряжений, и приговоры гражданских судов, забюрократизировали их и не решались применять на практике. Разумеется, эти методы были отнюдь не совершенны, но стоило раскрепоститься, преодолеть колебания и барьеры и пустить их в дело, как ситуация не замедлила измениться к лучшему. Образно говоря, премьер-министр годами рвал на себе волосы от отчаяния, сидя на Даунинг-стрит, 10 и тщетно ожидая, когда же в министерствах возобладает здравый смысл. Такая презентация, как я описал, или подобные ей, когда премьер-министр придирчиво расспрашивал дюжину или более независимых экспертов прямо в присутствии ответственных министерских чиновников, часто помогали сдвинуть дело с мертвой точки.

Обучение Уайтхолла

Между тем мы приступили к осуществлению программы подготовки тех руководящих государственных служащих, которые несли личную ответственность за реализацию намеченных Блэром приоритетов. Чтобы вытащить их из бункера, где можно было отсидеться, мы представили их ведущим специалистам из бизнеса и организовали семинары, на которых они могли бы обсудить актуальные проблемы. Сам Блэр пришел на одно из этих мероприятий, отвечал на вопросы и в заключение пошутил, заявив, что если они опасаются, что невыполнение предвыборных обещаний пагубно скажется на их карьере, то его карьера, он уверен, еще в большей опасности. Затем, в октябре 2002 г., мы организовали конференцию не только для этих 20 руководящих чиновников, но и для их подчиненных со всего Уайтхолла. Общее число участников составляло примерно 200 человек. Это было одно из первых серьезных мероприятий, призванных внедрять новую культуру, нацеленную на выполнение предвыборных обещаний. Я воспользовался случаем, чтобы в нескольких словах охарактеризовать то, чему наша Группа научилась за пять лет работы, показать, как и почему она сумела бросить вызов преобладающей бюрократической культуре. Основная моя мысль заключалась в том, чтобы доказать: успешная реализация намеченных задач часто зависит не от крупных решений, а от повседневного упорного труда и от множества микрорешений, от взаимодействия с официальными лицами, партнерами и заинтересованными сторонами. Иными словами, барьеры на пути к успеху находились у людей в голове, и никто, кроме нас самих, не может раскрепостить мысль, как подытожил бы Боб Марли[97]. На презентации удалось показать, как в Группе мы воспринимаем существующую на Даунинг-стрит, 10 культуру, что необходимо для перемен (см. приложение, документ 4).

Ключевыми словами, которые я постоянно повторял с тех пор снова и снова, были: амбиции; сосредоточенность; ясность; срочность; необратимость. И вот какое главное соображение я стремился донести до госслужащих: «Все значительно изменилось с тех пор, как лорд Солсбери, бывший премьер-министром в начале

XX века, сказал: “Любые изменения всегда к худшему, поэтому в наших интересах сделать как можно меньше”. Наш нынешний премьер-министр, в начале

XXI века, придерживается противоположного мнения. Он говорит о постепенных переменах и спрашивает: “Сколько времени у нас осталось?”…Люди с нетерпением ждут перемен и скептически настроены в отношении нашей способности выполнить данные обещания».

Я стремился переубедить чиновников и доказать их неправоту, показать, что мы в состоянии осуществить быстрые и эффективные перемены. Вдруг я вспомнил одну старую шутку и привел ее к случаю:

– Чего обычно требуют государственные служащие на демонстрациях?

– Отсрочки!

– А когда она необходима?

– На следующей неделе!

Наши конференции по обеспечению реализации реформ стали ежегодными, на каждой из них нам предоставлялась возможность напомнить госслужащим о нашей основной цели, рассмотрев ее под разными углами зрения.

За первые три года нашей работы в Уайтхолле ведомственная культура изменилась в нужном направлении. Старшие управленцы, к их чести, осознали необходимость перемен, но затруднялись с практическим выполнением этой задачи. На них давил груз прежней ведомственной культуры. И, оглянувшись назад, понимаешь, что достигли мы совсем немногого из того, к чему стремились. Все неустанные усилия Группы, совершаемые в течение четырех лет напряженного труда, принесли желаемые перемены, но не дали необратимого прогресса в культуре государственной службы. Лишь к концу второго срока пребывания Блэра у власти зачатки этой культуры понемногу стали утверждаться, да и то преимущественно в четырех министерствах, с которыми мы постоянно работали. Добиться такой перемены – одна из труднейших задач, и она стоит теперь перед новым секретарем Кабинета министров Гасом О’Доннеллом, назначенным на эту должность в 2005 г.

Обучение Кабинета министров

Осенью того же 2002 г. у меня появилась возможность представить Кабинету министров то новое, что потом также превратилось в рутинную процедуру. Каждый раз, когда предоставлялся удобный случай, я старался как можно эффективнее использовать отведенное мне время и поэтому готовился к выступлению как одержимый. Я всегда говорил своим сотрудникам: если Бог не дал таланта, то добротная подготовка – это самое главное. На выступление мне обычно выделяли 10 минут, а я неизменно говорил 12 минут. Очевидно, члены Кабинета министров привыкли к такому регламенту, на большее их внимания не хватало. Я репетировал свои выступления много раз и никогда не укладывался в срок. С одержимостью обговаривал мельчайшие детали презентации и графики, пересматривал фразы, которые собирался произнести, темп речи и хронометраж при изложении наиболее важных пунктов. Я репетировал свои выступления перед подчиненными, которые всегда были настроены критически, но конструктивно, измучил Карен и дочерей, которые вынуждены были выслушивать мои рассуждения о выполнении предвыборных обещаний, сидя за кухонным столом. Помню, Элис однажды исправила у меня несколько грамматических ошибок. Мне как-то довелось подсчитать, что в целом на подготовку к выступлениям перед членами Кабинета министров я потратил больше 20 часов, и это не считая тех дней, что провели в подготовке к презентациям в PowerPoint тишайшая Кейт Миронидис, никогда не жаловавшаяся на мои диктаторские замашки, и особенно Тони О’Коннор, наш неутомимый и быстродействующий человек – вычислительное устройство.

Стоило ли оно того? Несомненно, стоило, ведь, в конце концов, это был Кабинет министров; если бы они могли сплотиться ради достижения единой цели, то результаты не замедлили бы сказаться и произошли бы огромные перемены. Но я был не столько сосредоточен на коллективной власти, которой они обладали, сколько на истории, которую они олицетворяли. А они были наследниками лидеров, изменивших жизнь целой нации, – Питта, Веллингтона, Пила, Гладстоуна, Дизраэли, Черчилля, Эттли, Тэтчер… Как же можно было не готовиться к встрече с ними со всей тщательностью, на которую я был способен? Мне доводилось встречать государственных служащих, готовившихся к заседанию Кабинета министров, словно к очередному семинару. Однажды я посоветовал коллеге, которому предстояло выступать перед членами Кабинета министров, тщательно проштудировать свой ежедневник и сосредоточиться на его содержании. «У меня противоположный подход, – ответил он, – обычно я его забрасываю подальше». Поразительно!

Во время своего первого выступления я обосновал введение пяти постоянно повторяемых мною госслужащим ключевых слов. Но мне хотелось большего: я стремился логически обосновать необходимость работы по обеспечению реализации реформ не только как технократического процесса, но как жизненно важного аспекта политической повестки дня второго срока пребывания лейбористов у власти. Для меня важно было вдохновить присутствующих, заразить их идеей выполнения предвыборных обещаний. И тогда я сослался на заявление Блэра, которое он сделал на конференции Лейбористской партии несколько недель назад, сказав, что в настоящее время мы переживаем переход от неповоротливого и огромного государства XX века к государству равных возможностей[98]. Я сопоставил два возможных варианта будущего: государство, появление которого возвестил Блэр, и минималистские государственные системы, возникающие в ряде регионов Соединенных Штатов или на Дальнем Востоке. Из-за этого стоило спорить, потому что разъясняло подход правительства Блэра к государственной службе и к тому, почему он считает выполнение предвыборных обещаний критически важным.

Если победит вариант минималистского государства, утверждал я, то ряд услуг, бывших государственными во второй половины ХХ века, в новом столетии превратятся в частные, будут оплачиваться страховкой или наличными, а оставшиеся государственные услуги станут прибежищем (своего рода страховочной сеткой) для тех, кто не в состоянии позволить себе ничего лучшего. Подобная перспектива разрушительна для социального согласия и равенства, но имеет одно неоспоримое преимущество – снижение налогов, скажем, 30 % ВВП вместо нынешних 40 %. По мере роста благосостояния большинства населения такой вариант кажется все привлекательнее. Этот механизм действовал, например, в Новом Орлеане, где платили низкие налоги и каждый состоятельный человек был в состоянии внести деньги за частное образование, которое стоило недорого, но и школьная система, даже до наводнения, была ужасающе плохой. Подобное состояние дел много лет назад как классический пример неблагополучия привел Ричард Титмусс, определив его как «убогие услуги для убогих людей».

Государство равных возможностей, в концепции Блэра, требует совершенно иного подхода к государственным услугам. Во-первых, такой подход предполагает признание многообразия современных обществ – в культуре, этническом составе, образе жизни и устремлениях. И если при Эттли, избранном на пост премьер-министра в 1945 г., слово «универсальный» было синонимом слова «единообразный», то в начале XXI века универсальными могли быть лишь государственные услуги, отвечающие требованиям многообразия. И именно в этом и заключена разница между «старыми лейбористами» и «новыми лейбористами»: первые придерживаются единообразия («всеобъемлющая сопредельность», например), вторые же – многообразия. И, разъясняя эти положения в выступлении перед членами Кабинета министров, я цитировал высказывания Блэра, сделанные тогда, когда он был еще в оппозиции.

Большинство людей старше 40 лет читали классическую книгу по истории У.С. Селлара и Р.Дж. Йитмана «1066 and All That» («1066 и все такое»). Для тех, кто не может похвастаться хорошей памятью, напомню, что это отлично, легким и доступным языком написанный увлекательный сборник очерков о тысячелетней истории Великобритании. Селлару и Йитману принадлежит множество мудрых мыслей и остроумных замечаний, а кроме этого, они придумали чрезвычайно полезную классификацию. Описывая времена Гражданской войны, авторы этой книги характеризовали рыцарей как неправых, но романтичных людей, а круглоголовых пуритан[99] – как правых, но отвратительных. И чем больше размышляешь над этой классификацией, тем больше кажется, что она применима почти ко всем аспектам жизни. По крайней мере, с ее помощью можно объяснить различие между лейбористами старого и нового толка (или охарактеризовать трудную задачу, стоящую перед современными консерваторами, которых Дэвид Камерон собирается радикально изменить).

Стоявшая перед нами трудная задача в краткой форме отражена в таблице 4.1. В верхнем левом углу таблицы представлено традиционное политическое сочетание неравенства и разнообразия. Говоря словами Селлара и Йитмана, его сторонники неправы в отношении к равенству, но романтичны в пристрастии к разнообразию. В нижнем правом углу таблицы представлены традиционные политические воззрения левого толка: их приверженцы правы в верности равенству, но отвратительны в увлечении единообразием.

Таблица 4.1. Равенство и разнообразие

В таблице есть еще два угла. В нижнем левом представлена совершенно неприемлемая комбинация неравенства и единообразия. Разумеется, никто преднамеренно не хотел бы выглядеть одновременно неправым и отвратительным, по крайней мере, по собственной воле[100]. А вот в верхнем правом углу таблицы расположились рядом равенство и разнообразие. Это сочетание даже и звучит-то как-то позитивно. И выбор такой комбинации обусловлен не только тем, что она чрезвычайно привлекательна. Что гораздо важнее, сочетание равенства и разнообразия признает две существующие социальные тенденции, которые сделали замшелые конфликты послевоенной эпохи совершенно излишними. С одной стороны, нам необходимы государственные услуги повсеместно высокого качества, а с другой – те же службы должны учитывать, насколько за последние 30 лет общество стало разнообразнее.

Более того, современные государственные услуги должны отвечать таким высочайшим требованиям качества, чтобы даже состоятельные люди, которым по карману частные службы, все равно выбирали бы государственные услуги. И это уже гораздо более высокая планка качества, чем преобладала в ХХ веке. Подобный аспект имеет решающее значение, ведь состоятельные граждане, в конечном счете, захотят платить налоги на государственные услуги, только если сами пользуются ими. А государственный сектор сможет предоставить не только сносный уровень качества обслуживания, но и большее равенство лишь в том случае, если налоговые выплаты богатых слоев населения составят около 40 % ВВП. Другими словами, провидческая концепция Блэра применительно к внутренней политике заключалась в том, что сфера государственных услуг будет в состоянии улучшить жизнь малоимущих, только если она одновременно будет привлекательной для среднего класса. Гордон Браун, озвучивая этот принцип в своих выступлениях, характеризовал его как прогрессивный универсализм.

Критическим моментом с точки зрения перспективы выполнения предвыборных обещаний было то, что намеченное Блэром – это огромная и необычайно трудная задача. Она предполагала смелые, решительные реформы, которые преобразовали бы посредственные услуги в высококачественные. А такие реформы сдвинутся с места только при абсолютно правильном подходе к их претворению в жизнь. Короче говоря, решение трудной задачи по обеспечению реализации реформ является центральным для осуществления всего политического проекта.

В противоположность сказанному минималистский подход к управлению ничего подобного не предусматривает. В реальности он, скорее, нацелен на ухудшение работы системы государственных услуг, чтобы лишить ее поддержки. Тогда все, кто может устраниться, уйдут, а налоги можно будет снизить. Между тем, если правительства, выступающие за государство равных возможностей, не справятся с выполнением обещанного, тогда и все остальные более или менее действенные силы самоустранятся, возможно, в течение ряда лет, и минималистское государство установится само собой. Иными словами, основанная на принципе минимализма государственная служба может сформироваться либо в результате сознательно реализованной политики, либо по причине некомпетентности. Я привел этот аргумент членам кабинета для того, чтобы они поняли: их политические ожидания зависят от успешного выполнения предвыборных обещаний. А я верил, что мы сумеем добиться успеха только при условии, если каждый из них и все они вместе отнесутся к предстоящей работе серьезно.

В конце выступления я обратился к членам кабинета с вопросом об их собственном вкладе в выполнение предвыборных обещаний. Например, отражены ли приоритетные задачи у них в ежедневниках? И по нервному смешку в зале понял, что задел весьма чувствительную струну. На самом-то деле один из самых точных индикаторов эффективности работы министра – способность или неспособность контролировать собственный ежедневник. Если дать волю частным фирмам, то они навяжут министерским чиновникам всевозможные деловые встречи; министры будут чувствовать, что заняты по горло, и действительно будут работать без продыху, бросаясь из огня да в полымя и не добиваясь ни малейших результатов. На одном из совещаний я довольно резко спросил: ставят ли министры перед своими сотрудниками трудные задачи, спрашивают ли с них строго, добиваются ли желаемого? Обладают ли они объективной информацией из внешних вневедомственных источников, которая позволяла бы им подвергать сомнению благостные уверения своих образцовых государственных служащих? (Когда в Группе мы пользовались словосочетанием «образцовый государственный служащий», то всегда отдавали себе отчет в его двусмысленности.) Единственной сенсационной новостью, добытой мною в качестве журналиста (я подрабатывал на ниве журналистики только в свободное время и еще будучи профессором – в 1990-х гг.), было интервью, которое мне удалось взять у Кеннета Бейкера в 1996 г. в связи с десятой годовщиной его назначения на пост министра образования и занятости. Он рассказал мне, как Маргарет Тэтчер готовилась к беседе с ним. У нее были аналитические сводки с Даунинг-стрит, 10, сводка из его министерства, но иногда откуда-то из глубины своей дамской сумочки она неожиданно извлекала записочку и размахивала ею у него под носом, подчеркнуто интересуясь тем, что Кеннет думает именно по этому поводу. Оказалось, что часть информации поступала к ней от ее парикмахерши в Ламбете, у которой дети учились в тамошней начальной школе, и она была в ужасе от происходящего там[101]. Ключевой момент заключается в том, что у Маргарет Тэтчер были альтернативные источники информации, в отличие от большинства министров, которые довольствуются убаюкивающими отчетами невозмутимых чиновников, принимая все сказанное ими за чистую монету.

Покидая совещание, я чувствовал, что мое выступление не осталось незамеченным. Ссылаясь на одно из упомянутых мной положений, кто-то из министров бодро заметил:

– У нас нет нужных людей в нужных местах и необходимой поддержки, но, по крайней мере, нам об этом известно!

– Что ж, с этого уже можно начинать! – парировал я.

План государственных расходов 2002 г. и Государственная служба здравоохранения

Еще одну важную задачу включили в перечень наших повседневных функций в 2002 г. – участие в подготовке планов государственных расходов (spending review)[102]. Саму концепцию анализа бюджетных расходов придумал Гордон Браун в свой первый год на посту канцлера Казначейства. Вместо того чтобы придерживаться прежнего годичного цикла составления бюджета, он ввел трехлетний бюджетный цикл. Радикальность реформ государственных расходов Гордона Брауна трудно переоценить. Во всем мире большинство правительств судорожно пытаются свести концы с концами к итогу финансового года. Это все равно что заново красить мост через Фёрт-оф-Форт в Шотландии[103], то есть едва первый раунд заканчивается, бюрократия начинает следующий. Однажды мне представилась возможность встретиться с секретарем Департамента государственного образования США Ричардом Райли в день, когда президент Билл Клинтон подписал государственный бюджет страны. Я отправился вместе с Райли в Белый дом и сидел в розарии, пока президент произносил речь. Но как только мы снова сели в машину, Райли взялся за телефон, чтобы обговорить бюджетные расходы на следующий год. Такова политическая рутина почти во всем мире, но она мешает достижению результатов. Политики и бюрократы играют в какую-то игру для посвященных, а не стараются спрогнозировать, к каким реальным результатам приведут их действия.

План государственных расходов 2002 г., третий за то время, когда Браун занимал пост канцлера Казначейства, предусматривал финансирование на трехлетний период – 2003–2006 гг. Центральным звеном было Министерство здравоохранения. Уже с осени 2001 г. из недр Государственной службы здравоохранения начали раздаваться жалобные стоны, что им никак не пережить зиму без дополнительного финансирования. И мне всегда было непонятно, почему приход зимы каждый год оказывался для Государственной службы здравоохранения настолько неожиданным. В заявлении, предваряющем обнародование бюджета в ноябре 2001 г., Казначейство и Даунинг-стрит, 10 (весьма неохотно) согласились с требованиями Министерства здравоохранения и изыскали дополнительный миллиард фунтов, чтобы профинансировать Государственную службу здравоохранения в зимний период. Но уже тогда Браун решил, что так дела не делаются и необходимо более оптимальное решение. Такое социально значимое министерство не должно из года в год жить с протянутой рукой. И поэтому вопрос об урегулировании расходов на здравоохранение Браун вынес в апреле на бюджетную сессию. Тогда он произнес захватывающую речь и предложил регулировать бюджетные вопросы раз в пять лет за счет увеличения национального страхования на 1 %. «Я полагаю, – сказал он, – это правильно, ведь каждый гражданин, наемный служащий или работодатель пользуется услугами Государственной службы здравоохранения; и каждый, кто способен, должен внести свой посильный вклад в нее» (цит. по: [Peston, 2005, Р. 265]).

И начиная с того момента это стало задачей второго срока правления лейбористов; необходимо было показать: существуют убедительные данные, свидетельствующие о значительном улучшении работы Государственной службы здравоохранения, особенно в том, что касается сокращения времени ожидания медицинской помощи. Но какой бы важной ни была эта задача, существовала и другая, несравненно более сложная. Как отметил Роберт Пестон, ее выполнение было связано с покушением на один из основополагающих принципов политики со времен Тэтчер, согласно которому прямые налоги нельзя повышать без огромного ущерба для правящей партии. «Это был экзамен, проверка: действительно ли избиратели настолько доверяют британскому правительству, что позволяют тому расходовать их средства?» [Peston, 2005, p. 274]. Поскольку в то время Браун возлагал на Группу большие надежды и хотел с нашей помощью добиться реальных результатов, мне приходилось очень нелегко.

К счастью, к весне 2002 г. в Министерстве здравоохранения, под строгим управлением Алана Мил бурна, наметились перемены к лучшему. На итоговом совещании в конце марта я напомнил Милбурну, что на таком же мероприятии в январе он обвинял меня в излишнем пессимизме. Теперь у меня появился повод сказать, что тогда он оказался прав. К концу финансового года Государственная служба здравоохранения подтянулась: сократилось время ожидания медицинской помощи как для амбулаторных пациентов, так и для госпитализированных больных. Правда, максимальный срок ожидания, как это ни ужасно, все равно составлял 15 месяцев. Вдобавок зимнего кризиса удалось избежать.

Кроме того, Группа изучила итоги экспериментального проекта по предоставлению пациентам права выбора и была готова рекомендовать Казначейству финансировать такой подход. Это был один из положительных примеров нашей работы. Мы не только проанализировали, как Министерство здравоохранения реализовало проект по предоставлению гражданам права выбирать медицинскую помощь или учреждение, но реально способствовали достижению положительных результатов и принимали в этой работе самое непосредственное участие. Для нас был важен результат. В январе с экспериментальным проектом ознакомился недавно пришедший к нам Адриан Мастерс, чародей от здравоохранения. Его обеспокоило отсутствие плана. Я послал электронное письмо Полу Корригану, политическому советнику Милбурна, и к концу месяца, благодаря содействию Милбурна и удивительным способностям Мастерса в области планирования, мы добились определенного прогресса. Но даже тогда один из независимых экспертов так прокомментировал ситуацию: «Если бы речь шла о деловом предложении, я ни за что не инвестировал бы средства в такой бизнес». Однако к марту этот план можно было представить руководству. Сказались наша помощь и давление со стороны Саймона Стивенса из политического управления, а также влияние Корригана.

И все же такие результаты, как сокращение времени ожидания медицинской помощи до полугода и менее, введение права выбора поставщика медицинских услуг для всех пациентов, улучшение первичной медико-санитарной помощи, а также специфических видов помощи (лечение коронарной болезни сердца и рака), той весной выглядели весьма внушительно. Бюджетом было предусмотрено пятилетнее урегулирование при реальном увеличении расходов более чем на 8 %, так что на недофинансирование как на причину неудач больше ссылаться было нельзя. Служба здравоохранения должна была выполнить намеченные задачи, а нам предстояло научить ее сотрудников этого добиться. В конце апреля я встретил Милбурна и отметил, что в его походке появилась пружинистость: в конце концов, никто из бывших министров здравоохранения никогда не добивался лучшего финансового урегулирования. Он четко знал, в чем состоит его задача: продвигать реформы, противодействовать тем, кто заинтересован в сохранении старого положения неизменным, приглашать частных поставщиков медицинской помощи в случае необходимости и создать условия для результативного осуществления экспериментального проекта, предоставляющего выбор пациенту.

После довольно быстрого урегулирования финансовой стороны дела с Министерством здравоохранения главными задачами Группы стали рассмотрение цели Договора об оказании государственных услуг, сокращение их перечня за счет неудачных формулировок, поддержка ряда радикальных проектов перед министерствами, которые так и норовили соскочить с крючка, а также уменьшение общего числа приоритетов для достижения большей ясности и актуальности. Выполнить эти задачи нужно было до июльского анализа расходов и при условии тесного сотрудничества с Казначейством. Впервые со времени учреждения Группы нам пришлось пересматривать цели. Это позволило уточнить задачи и заострить проблемы. Мы с Тони О’Коннором и многочисленными сотрудниками трудились в поте лица, проводя одно утомительное совещание за другим с министерскими чиновниками, добиваясь, чтобы устанавливаемые цели соответствовали современным критериям SMART[104], то есть были конкретными (specific), измеримыми (measurable), достижимыми (achievable), реалистичными (realistic), определенными по времени (time-limited). О’Коннор подготовил на эту тему весьма остроумную презентацию, расхаживая по Уайтхоллу, он всем о ней рассказывал, стараясь по мере сил (и небезуспешно) внести во все происходящее разумное начало. Блэр был решительно настроен на сокращение числа приоритетов и предпочтение качества выбранных целей. Казначейство было готово занять аналогичную позицию, но при условии, что ему объяснят причину сокращения. В связи с этим нам пришлось провести ряд совещаний с чиновниками с Даунинг-стрит, 10, из политического управления и Казначейства, где мы тщательно анализировали все задачи, оценивали достижения и обдумывали, что стоит оставить (по большей части так и делали), а что – устранить из перечня приоритетов (иногда это все же происходило)[105]. Критика, как правило, сводилась к следующему: правительство либо специально намечало слишком простые для выполнения задачи, либо отказывалось от их реализации, если они были трудными. Но все эти усилия били мимо цели. Вообще-то удивительным во всех этих дискуссиях было то, как команды Блэра и Брауна хотели сохранить лицо перед общественностью и верность данным обещаниям даже в случаях, когда это причиняло неудобства, и очень часто давили на министерства, чтобы те не уменьшали, а наращивали объем работы. В итоге число приоритетных задач все же было сокращено с 160 до 120, то есть у каждого министерства убавилось примерно по 8—12 задач, зато их амбициозность неизмеримо возросла.

Лично я вмешался в очень для меня небезразличную ситуацию с Министерством образования. Учитывая, что той весной было существенно увеличено финансирование Министерства здравоохранения, я беспокоился, что образование начнет потихоньку сползать вниз перечня приоритетных областей экономики. Помимо этого, по мнению Эстелл Моррис, у нее были проблемы с подчиненным ей ведомством, где она не могла добиться нужного авторитета, и нельзя было исключить, что финансового урегулирования проблем в области образования этим летом не произойдет. Питер Хайман, Эндрю Адонис и я составили для Блэра служебную записку, озаглавленную так: «Education: Still the No. 1 Priority?» («Образование: все еще приоритет № 1?»). Мы старались заручиться личной поддержкой премьера и его вниманием заблаговременно. В ответной записке Блэр отметил, что напоминание было весьма своевременным. В результате, когда в июле финансовые вопросы уже были урегулированы, Министерство образования получило хорошие ассигнования.

В связи с важностью вопроса для всех заинтересованных сторон согласование планов государственных бюджетных расходов обычно затягивалось до последнего момента. Помню, что при анализе расходов по одной конкретной цели мне пришлось решать вопрос по телефону в выходной день, дома, всего за два дня до публикации Белой книги. От решения, принятого тогда под влиянием минуты, зависело включение задачи в число приоритетных или исключение ее из списка с последующим соответственно выполнением или невыполнением (что и произошло в действительности). И еще один вопрос мне также пришлось решать по телефону, тоже в воскресенье, на этот раз в Аргосе[106]. Причем от моего ответа зависело финансирование одного из министерств. Не уверен, что дал тогда хороший совет позвонившему, да и чайник, который мы купили, был отвратительным.

Учитывая подобную специфику работы над планами государственных расходов, я всегда поражался качеству Белых книг, посвященных бюджетным вопросам. В таких документах разъясняются экономическое положение государства и предстоящие расходы, конкретные ассигнования по каждому министерству и ведомству, а также предложения по контролю расходования средств. Одновременно публикуются планы финансирования конкретных государственных услуг. Разумеется, ни один из этих документов не тянет на бестселлер (слишком уж объемные), но каждый отражает очень влиятельное мнение и являет собой прекрасный пример того, в какой области государственная служба действительно преуспевает. В этих толстых томах даже опечаток нет. Для меня чрезвычайно важным в 2002 г. было упоминание нашей Группы в следующем контексте: «В прошлом году была учреждена Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг с целью нарастить потенциал министерств для максимально эффективного осуществления намеченных задач… Тесное сотрудничество Казначейства и Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг должно облегчить министерствам составление действительно эффективных планов работы, выполнение задач, поставленных Договором об оказании государственных услуг, а также выработку объективных и четких индикаторов, составление графиков, показывающих ход выполнения предвыборных обещаний».

Спустя год после учреждения наша Группа превратилась в одну из важных шестеренок государственного механизма.

Реформы и рутина

В 2002 г. произошли и другие серьезные изменения, повлиявшие на работу Группы. Оглянувшись назад, полагаю: как с точки зрения достижения результатов, так и в плане завоевания доверия людей большое значение имело преодоление рутины. Помню (и даже сделал об этом запись в своем личном дневнике), как во время одного из наших повседневных обсуждений, на котором присутствовал Алан Милбурн, я ощутил сильно возросшее доверие к Группе. Мы способствовали постепенному выдавливанию бюрократизма. Разговор в тот день шел как раз о бюрократии и о государственной службе. «Все больше убеждаюсь, – отметил я, – что на государственной службе состоит слишком много народа». Милбурн и Пол Корриган, тоже присутствовавший на обсуждении, согласились со мной. Корриган недавно получил от одного из младших сотрудников министерства регулярную сводку с дополнительными данными, которые как нельзя лучше иллюстрировали правоту сказанного мною. Пол сказал: «Солнышко припекает, на дворе конец мая, а какой-то бедолага корпит над составлением ежедневной сводки о зимнем кризисе!» Следует отметить, что именно такие разговоры, происходившие между министрами все чаще, способствовали проведению в 2004 г. анализа эффективности государственного аппарата, в результате чего было предложено сократить его численность на 100 тыс. человек. Воспользовавшись представившейся возможностью, я аргументированно доказал, что нам дополнительно, всего на несколько месяцев, необходим менеджер, который занялся бы только экспериментальным проектом по предоставлению пациентам права выбора медицинской помощи, чтобы ускорить этот процесс в Лондоне. Проект, к сожалению, пробуксовывал. Мне не только не терпелось укрепить позиции программы, имеющей для реформ символическое значение, но и доказать, что государственная машина тоже способна действовать оперативно. «Приступайте!» – велел Милбурн. И буквально через несколько дней мы взялись за дело.

Еще одна заметка в дневнике, где я решил отражать свою работу, появилась две недели спустя:

Конец недели прошел в будничных хлопотах, связанных с подготовкой к совещанию по ходу реформ с Министерством образования, назначенному на четверг. Работал над предложениями для Министерства здравоохранения о повышении эффективности работы больниц. Закончил презентацию для предстоящего в понедельник совещания с министрами, занимающимися уличной преступностью, в котором будет участвовать Дэвид Бланкетт. Уточнил данные (совсем безрадостные) об опоздании поездов на железных дорогах, а также последние сводки по уличной преступности (они чуть улучшились).

Никто в Уайтхолле не был настолько одержим изменениями в графиках, как я. Мои подчиненные скоро поняли, что меня можно развеселить, показав даже небольшой положительный сдвиг на одном из графиков. И наоборот, если им нужно было добиться от меня решения в пользу собственного предложения, они могли показать график с отклонением в противоположную сторону. Моих дочерей чрезвычайно развлекал тот факт, что я превратился в «главного спеца по графикам» при премьер-министре. Для меня же это было образом жизни. Хотя Группа в полном составе с энтузиазмом чертила и обсуждала графики, они не предвещали ничего хорошего по сравнению с исходным уровнем 2002 г.: почти все кривые двигались в неверном направлении. У нас была превосходная репутация и интересная новаторская методика, но слишком мало конкретных, ощутимых результатов. Я отлично понимал, что, в конце концов, наша репутация зависела от способности переломить эту ситуацию. В комментарии к одной из моих служебных записок Блэр как-то написал в конце 2002 г.: «Мы не вправе так много целей оставить нереализованными».

Все же вопреки логике Блэр и его окружение прониклись убеждением, что созданная ими Группа как-нибудь исхитрится и исправит ситуацию. В начале 2002 г. чета Блэров, я и Салли Морган были приглашены на ужин к Бланкеттам [Blunkett, 2006, p. 343]. Тогда Блэр поинтересовался, как мне нравится работа, и пообещал нас проведать, встретиться с персоналом Группы. Несколько недель спустя, пройдя через весь Уайтхолл, Блэр появился у нас. Он хотел познакомиться со всеми, кто собрался в доме № 53 по Парламент-стрит. Трое из наших сотрудников рассказывали ему о нашей работе: Тони О’Коннор показал, как он отслеживает данные; Клара Суинсон поведала, как мы устанавливали контакты с Министерством здравоохранения; Йоун Дали продемонстрировал планы, касающиеся борьбы с уличной преступностью.

В свою очередь, Блэр сказал, что считает работу нашей Группы самой популярной и эффективной, если говорить о вновь учрежденных им в Уайтхолле структурах. Он ждал от нас еще большего усердия и настойчивости при внедрении новаторских и амбициозных планов. Для сотрудников Группы, которым нечасто выпадала возможность лично пообщаться с премьер-министром, эта встреча была знаменательным событием. Позже Блэр очень хорошо отозвался о моих сотрудниках. Большие надежды, которые он возлагал на нашу Группу, побуждали нас ускорить и улучшить работу. У меня же никогда не вызывало сомнения то, что судить о нас будут исключительно по результатам. Вообще-то в нашей команде постоянно шли споры не только о том, какой методикой мы пользовались, но также и об организационной стороне дела и о максимальном увеличении эффективности. Мои предубеждения против увеличения численности штатных сотрудников мешали развитию нашей Группы в нормальном, естественном для преуспевающего отдела, русле: все подобные структуры постепенно увеличивали штат. Лично для меня одним из лучших моментов визита Блэра был тот, когда он вошел в комнату и суховато спросил: «Что, действительно здесь все?»

В первой половине 2002 г. мы уже миновали первую – хаотичную – фазу работы, когда царила суматоха и все стекалось к нам. И тогда я вдруг понял, что мне ближе неопределенность, хотя Группа была предназначена именно для наведения порядка. А незадолго до своего ухода с поста руководителя группы я написал своим подчиненным: «Ваша работа заключается в управлении неопределенностью… нужно убедить людей, что неясность – это норма. Ведь нас объединяет не структура, а миссия. Не хочу сказать, что структура ничего не значит. Но она непостоянна».

Не исключено, что именно по этой причине организация работы внутри Группы и управление ею не были моими сильными сторонами. Но я сумел многому научиться, и не в последнюю очередь – от собственных подчиненных. Накануне Рождества 2001 г. они убедили меня, что нужно внести в царящий в отделе хаос хоть некое подобие порядка и определить функции каждого сотрудника. Особенно на этом настаивали Розмари Скалли, консультант по проблемам управления, которая была у нас на стажировке с самых первых дней, а также верный и преданный Уильям Джордан, государственный служащий. Оба они оказали огромное влияние на результаты первых трех лет нашей работы. Я склонен был согласиться, что нам необходима более четкая структура, но какого рода? На том этапе я был категорически против того, чтобы каждый из наших сотрудников считался политическим экспертом по таким ключевым вопросам, как здравоохранение или транспорт. И объяснялось это очень просто: в Уайтхолле было полным-полно подобных экспертов и в политическом управлении, и в Отделе стратегического планирования, и даже в Отделе эффективного регулирования, не говоря уже о самих министерствах. А мне нужны были специалисты по обеспечению реализации реформ. Внутренняя логика подсказывала, что любой из наших сотрудников теоретически должен уметь работать в каждой из политических областей. Постепенно мы составили план организации работы, отталкиваясь не от политических областей, а от функций персонала. Ключевые функции (общение с премьер-министром, ведение переговоров на Даунинг-стрит, 10 и улаживание отношений с Казначейством) оставались исключительно моей прерогативой и главной задачей моего секретариата. Группа по исследованию операций (operational research team) во главе с О’Коннором должна была собирать, анализировать и систематизировать данные для всех сотрудников[107]. Отношения с министрами и их постоянными заместителями поддерживал в основном я. Но за текущую работу на других уровнях отвечали сотрудники Группы, обеспечивая поддержание хороших отношений с нашими партнерами, то есть они делали то, чем обычно занимаются менеджеры по работе с клиентом в рекламных агентствах или банках. В команде были свои умники, к которым менеджеры обращались всякий раз, когда возникала проблема, требовавшая быстрого и неординарного решения. Этих сотрудников Группы усиливали нанятые по контракту консультанты и независимые эксперты, что позволяло нам в считанные дни и в любой момент прийти на помощь, как было в случае с экспериментальным проектом Министерства здравоохранения по выбору пациентами медицинской помощи. Еженедельных совещаний вполне хватало для информирования персонала о появившихся проблемах, что обеспечивало гибкость в работе. Кроме того, у нас была небольшая команда, отвечавшая за разработки методов и дизайн, а также за реализацию наших программ для руководителей высшего звена. Эту функцию мы называли наращиванием потенциала. И наконец, часть наших сотрудников обеспечивала Группе административную поддержку и вела дела с «византийской бюрократией» Секретариата Кабинета министров. Такая организационная модель предполагала малочисленную, простую структуру, обеспечивала высокую оперативность и гибкость в работе и успешно действовала примерно в течение года. Затем мы придумали кое-что получше. Существующая модель давала все козыри в руки менеджерам по работе с клиентами. Такие менеджеры были преимущественно молодыми, талантливыми государственными служащими, полученное ими профессиональное образование в области государственного управления, безусловно, помогало разобраться в том, как функционировали министерства и департаменты, понять жизненно важные подробности работы канцелярии министерств. Особенно большое влияние приобрели Клара Суинсон, курировавшая Министерство здравоохранения, Ванесса Николлс, отвечавшая за Министерство внутренних дел, и чуть позже – Саймон Ри, занимавшийся Министерством образования. Именно они больше, чем кто-либо, олицетворяли нашу Группу в глазах бюрократического аппарата, руководящих работников среднего и старшего звена. Они отлично действовали, воодушевленные моей постоянной поддержкой и благосклонностью премьер-министра, а также вооруженные нашими методами работы. Их советы неоднократно удерживали меня от предвзятого мнения, и, что очень важно, никто из них не позволял себе перенять привычки окружающей их бюрократии, чему обычно бывают подвергнуты люди в подобной роли. Мои сотрудники даже вели себя по отношению к курируемым министерствам более сурово, чем я. Наши умники, решавшие проблемы, пришли в Группу из различных консультаций, со вторых ролей, или были прежде стажерами в таких регламентирующих органах, как Счетная комиссия (Audit Commission) или Бюро по стандартам в области образования в школах и колледжах Англии и Уэлльса (см. приложение, документ 5).

И в наше время иногда случается, что по воле судьбы вместе сходятся люди, обладающие талантом, индивидуальностью, преданные делу и осознающие свою миссию, что в итоге дает экстраординарную команду. Так бывает в спорте, в искусстве, а также в общественных или частных организациях. Так получилось и у нас в Группе. Мы постарались сохранить эту атмосферу, и это заметили в Уайтхолле все – от постоянных заместителей министров до рядовых чиновников. Работа одновременно и вдохновляла нас, и давала нам силы, что позволяло нам воодушевлять и вселять веру в чиновников министерств, с которыми мы взаимодействовали. Мне трудно объяснить, как и почему так сложилось. Это попытался сделать Саймон Ри, когда поделился со мной замыслом своей будущей книги. Он выделил пять факторов нашего успеха. Сначала упомянул мое руководство Группой и способность вдохновлять сотрудников, затем добавил: «Для многих сотрудников работа в Группе была удовольствием, что и было особенностью нашего отдела». Было ли это результатом моей дотошности и пристрастия докапываться до сути, своеобразных способов работы или близости к премьер-министру, для меня так и осталось загадкой. Но одно я знал точно: меня воодушевляли мои сотрудники.

Второй отмеченный Саймоном фактор: «Удовольствие от сотрудничества с таким множеством хороших людей и то влияние, которое оно оказывало на всех». Что за группа единомышленников тогда собралась у нас! Разница в опыте и подготовке только помогала взаимному обучению.

Третьим Саймон упомянул качество рабочих взаимоотношений с министерствами: «Многие из нас, кто уже имел опыт сотрудничества в Секретариате Кабинета министров в ту пору, когда эти отношения были еще далеки от эффективных, предвкушали возможность привлечь ведомства к активной и конструктивной работе, чтобы быстрее добиться больших результатов».

Четвертым фактором нашего успеха Саймон Ри счел качество менеджмента и поддержку. Здесь он имел в виду не только помощь со стороны старших менеджеров, но и административную поддержку, которую оказывали Жак Мэттьюз и другие люди: «Лишь уйдя отсюда, я понял, насколько деловито и компетентно вся команда обеспечивала высочайшее качество обслуживания».

И в заключение Саймон особо отметил роль О’Коннора, нашего главного специалиста по исследованиям операций. Он не только чертил графики и анализировал данные, но еще был и душой всей компании, организовывал всевозможные викторины, тотализаторы и поездки за город. И все это, по мнению Саймона, «было жизненно необходимо для сплочения коллектива».

Впрочем, была еще одна причина успешной работы. С конца 2003 г. по рекомендации Питера Томаса, Адриана Мастерса и Уильяма Джордана, трех моих заместителей, мы стали активно задействовать четыре «ускорителя выполнения нашей миссии», как было сформулировано в одном из документов для внутреннего пользования. Это были: (1) «инструменты и процессы глобального характера, то есть наука добиваться результата»; (2) «великолепные взаимоотношения»; (3) «созданные Группой и отлаженные внутренние системы»; (4) «уникальные люди… с богатейшим опытом, необходимыми навыками и правильными нравственными ценностями». В качестве управленческой команды мы ежеквартально собирали данные по каждому из аспектов нашей работы и принимали решения о ее дальнейшем улучшении.

Как отмечал Саймон Ри, «дух нашей команды заключался в едином понимании цели и создании правильных взаимоотношений с министерствами. При наличии налаженного сотрудничества с ведомствами мы могли добиться чего угодно (и часто добивались), а вот без такого тесного взаимодействия у нас ничего не вышло бы». Другие сотрудники, которым довелось трудиться в нашей Группе с июня 2001 г. по июль 2005 г., возможно, сформулировали бы секрет успеха несколько иначе, но все знали, что случившееся с нами замечательно[108]. И самым приятным была причастность ко всему этому. Не думаю, что мне еще когда-нибудь настолько повезет в жизни.

Наш потенциал был подвергнут серьезной проверке тем летом, при анализе плана государственных расходов, когда нам пришлось заниматься не только основной повесткой дня, согласованной в 2001 г., но и более широким спектром задач, которые затрагивали сферу компетенции других министерств. Разумным было бы расширить деятельность по обеспечению реализации реформ и распространить наше видение на другие министерства. Однако я счел, что не следует ослаблять первоначальную нацеленность на главные приоритеты и не нужно расширять штат Группы, поскольку это означало бы, что роль старших менеджеров будет поручена большему числу людей. В результате оказалось, что мы эффективно действовали в Министерстве окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства или в секретариате заместителя премьер-министра, но чувствовали себя неуверенно с точки зрения достоверности базы данных и не всегда могли заручиться необходимой поддержкой и достаточным вниманием со стороны руководства в отношении проблемных аспектов, чтобы добиться реальных результатов. Через год работы с расширенной политической повесткой мы снова вернулись к прежним приоритетным задачам, к вопросам, которые действительно имели огромную важность для премьер-министра, где ему совершенно необходимы были положительные результаты в течение второго срока. Об этом пойдет речь в другой главе.

Но здесь интересно отметить то, что, едва мы перестали заниматься такими ведомствами, как Министерство окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства, на нас впервые за все время нашего существования стали поступать жалобы. Оказалось, что министерствам не хватает и нас, и связанного с нами влияния премьер-министра. Полагаю, им нравилось работать с нами, потому что они любили трудные задачи. Выяснилось, что Группа – это не самое большое зло; гораздо неприятнее ее отсутствие. А между тем ситуация вокруг нашей Группы постепенно менялась. В сентябре 2002 г. предстояла отставка Ричарда Уилсона с поста секретаря аппарата Кабинета министров. В высших эшелонах власти оживленно обсуждали, кто же займет его место. «Financial Times» заявила, что я поддерживаю кандидатуру Майкла Бичарда. Его назначение было маловероятным, но я был его ярым сторонником, зная еще со времен работы в Министерстве образования и занятости, каких поразительных результатов ему удалось добиться. Его воля и твердость лишь увеличивали мое к нему уважение. Он не боялся браться за трудные задачи. А тот факт, что он ушел из правительства, с моей точки зрения, играл ему на руку. Мне казалось, что человеку со стороны не помешает войти в Кабинет министров. В этом было нечто многозначительное. И во время консультаций с Блэром по этому вопросу я обратил его внимание именно на эти аспекты. В любом случае мне нужно было определенное решение, тем более что, казалось, даже звезды удачно сошлись на небе. Разумеется, решение должен был принять в первую очередь сам Уилсон. Поэтому я написал ему личную записку, приводя аргументы, которые, с моей точки зрения, были и долгосрочными, и межпартийными. Я считал, что появилась исключительная возможность провести радикальные реформы в государственной службе, и приводил свои аргументы в письме Майклу Бичарду:

• сложилась благоприятная обстановка, вызванная огромным общественным интересом к проблеме управления… У людей начали возрождаться надежды на качественные государственные услуги, но их доверие к способности правительства осуществить необходимые перемены ослабло. Повсюду царит цинизм, но, по крайней мере, существующий статус-кво пока не подвергается сомнению; люди все еще ждут перемен;

• между крупнейшими политическими партиями достигнуто согласие по широкому спектру вопросов, касающихся необходимости успешного выполнения предвыборных обещаний. Это означает, что проведение радикальных реформ потребует выхода за пределы узких партийных политических интересов;

• Группа, безусловным сторонником которой я являюсь, относясь к ее деятельности со всею страстью и необъективностью, уже приступила к разработке эффективной системы управления государственной деятельностью, чтобы премьер-министр (любой премьер-министр) мог добиваться выполнения ключевых приоритетных обещаний, а также начала создавать комплекс методов, которыми можно снабдить министерства, что позволит им нарастить собственный потенциал и успешно достичь намеченных целей;

• настоящий этап в выборном цикле означает, что именно теперь есть в наличии и время, и, возможно, политическая воля для проведения радикальных реформ.

[Все перечисленные соображения обеспечивают] возможность в течение 18 месяцев, или полутора лет, новому секретарю кабинета осуществить самую масштабную реформу в государственном аппарате за всю новейшую историю страны. Что касается дальнейшего, то по истечении этих 18 месяцев перспективы выглядят малообнадеживающими.

Уилсон ответил очень кратко: «Какая замечательная записка на память!» Но это скорее было отзывом о самой форме обращения к нему, нежели признаком согласия с моими доводами. Когда преемником Уилсона был назначен Эндрю Торнбулл, вскоре после начала работы он поинтересовался у меня, что, с моей точки зрения, было главным в сфере его деятельности. Я ответил: «Понять, насколько революционными должны быть перемены, которые нам предстоит провести». Он заметил, что не хотел бы объявлять революцию, но при выходе в отставку все же надеется полюбоваться на ее результаты. Это было своего рода уловкой с его стороны, отражающей противоречивость его подхода к происходящему. В течение трех лет пребывания Торнбулла на его посту я с уважением относился к его достижениям, но, подводя итоги, не могу утверждать, что было сделано все возможное.

Торнбулл довольно быстро произвел некоторые важные перемены, в частности, объединил руководителей профессиональных союзов в одну команду, осуществляющую реформы и обеспечивающую выполнение предвыборных обещаний, хотя этот форум, скорее, просто служил новым местом для обмена (зачастую весьма захватывающей) информацией. И, конечно, это объединение ничего конкретного не выполняло и не реформировало. С моей точки зрения, судя по главным вопросам их политической повестки дня, меня одинаково поддерживали как Уилсон, так и Торнбулл, и я располагал той же степенью свободы действий. И хотя я всегда выступал за более тесное сотрудничество с другими отделами, мне не хотелось бы делать это в том стиле, который принят в секторе государственной службы. Однажды какой-то критик бросил в мой адрес обвинение, что я был «фанатиком единственной цели». Что ж, приходится признать себя в этом виновным. А каким же еще образом при отсутствии согласованности действий ведомств можно решить проблему выполнения предвыборных обещаний? Правда, мне не стоило беспокоиться: Торнбулл всегда был на моей стороне. В итоге набранные нами темпы и гарантированная политическая поддержка позволили двигаться дальше.

Помогли и перемены на политическом фронте. Правда, пришлось проявлять постоянную бдительность, чтобы в случае необходимости отстоять интересы Группы. Например, одно время в кулуарах ходили слухи, что после очередной кадровой перестановки прямую ответственность за выполнение предвыборных обещаний возьмет на себя Джон Прескотт, и я переговорил об этом с Блэром. Тот рассмеялся и уверил меня, что не стоит обращать внимания на газетную писанину, у него и в мыслях ничего подобного не было. Когда же начались более масштабные, чем предполагалось, кадровые перестановки, поводом для которых стал уход в отставку Стивена Байерса в июне 2002 г. я убедился, и, несомненно, обоснованно, что меня держали в совершенном неведении. В произошедших переменах лично меня коснулись самым непосредственным образом два аспекта. Во-первых, мой старинный друг Дэвид Милибанд был переброшен управлять школьными стандартами. Во-вторых, Аластэр Дарлинг занял пост министра транспорта и привел нового постоянного заместителя министра Рейчел

Ломакс. А это значило, что в одном из наших ключевых министерств мне нужно было начинать устанавливать отношения заново. Как обычно и бывало после кадровых перестановок, в тот же день я позвонил новому министру и сказал, что буду рад сотрудничать с ним. А вскоре состоялась моя первая встреча с Ломакс, и я попытался обворожить ее, увлечь идеей выполнения предвыборных обещаний. Сотрудничество налаживалось медленно, но неуклонно, но затем стало достаточно эффективным.

Прогресс с переменным успехом: выполнение предвыборных обещаний год спустя

Летом 2002 г. закончился третий раунд составления итоговых отчетов. Наша сводная сравнительная таблица показывала незначительный прогресс с сентября, но тревожный красный цвет все еще преобладал. «В целом, – сообщал я Блэру в обзорной служебной записке, – прогресс в области выполнения предвыборных обещаний носит переменчивый характер. Необходимо интенсифицировать усилия в последующие два года. Чтобы нам по-прежнему верили, нужны реальные и значительные результаты».

Теперь, проработав на посту руководителя Группы уже год, я мог гораздо оперативнее выявлять проблемы и давать дельные советы Блэру по их решению. Положительным результатом было то, что в области здравоохранения, образования, борьбы с преступностью и охраны общественного порядка нам удалось существенно увеличить возможности для улучшения результатов. Непростая проблема в Railtrack была решена, а цели в этой области стали яснее и четче. Но даже при этом перед нами стояли необычайно трудные задачи. Настоящее оперативное планирование встречалось крайне редко, и хотя в целом темп осуществления намеченных задач увеличился, срочность все равно не стала образом жизни в Уайтхолле.

Более того, как только реформы из идеи превращались в конкретные дела, тут же проявлялась тенденция все заволокитить и спустить на тормозах. В результате получалось жалкое подобие первоначального амбициозного замысла. Я считал, что причинами такого аморфного подхода было стремление к компромиссу при малейшем признаке беспокойства со стороны лоббистских групп и привычный комплексный порядок проведения реформ, что было обусловлено традиционными подходами к регулированию. Бюрократы привыкли писать правила, нимало не заботясь о том, как они воплощаются в реальной жизни.

Оценивая наши перспективы, я заявил, что ближайшие два года будут решающими, и предупредил (пророчески, как подтвердило дальнейшее финансирование Государственной службы здравоохранения в 2005–2006 гг.): если увеличение заработной платы в системе государственной службы (в том числе и в службе здравоохранения) не позволит радикально изменить к лучшему работу занятых в них, то правительство попадет в весьма затруднительное положение, поскольку «расходование любых средств на оплату труда служащих, не влекущее за собой улучшения их работы, это средства, которые могли быть израсходованы на структурные изменения». Кроме того, я сообщил премьер-министру свое видение перспектив на 2002–2003 гг. С моей точки зрения, это был переходный период, когда от административного реформирования сверху мы должны перейти к непрерывному улучшению государственных услуг в ответ на запросы потребителей. Блэр определил этот период как «переход от подстегивания системы управления к ее структурному реформированию».

Разумеется, в здравоохранении, образовании, охране общественного порядка структурная реформа была нашей долгосрочной целью. Но я подчеркнул, что для этого необходим такой уровень политической мудрости и стратегического опыта, которым не обладали многие подразделения Уайтхолла. И министры, и руководящие чиновники высшего ранга были склонны к тому, чтобы пустить перемены на самотек, а это ослабляло требовательность на местах. В среде старых профессиональных кадров такое время было принято ностальгически именовать эпохой, когда на них никто не оказывал давления. А я-то как раз пытался убедить Блэра, что грядет другое время, когда профессионалам придется ориентироваться на спрос потребителей и на давление теперь уже с их стороны, на широко известные общественности данные, право выбора и инновационный подход. «Для всех них это будет значительно более напряженным периодом, ничуть не более легким, чем время проведения централизованной реформы», – весьма решительно утверждал я тогда. В начале парламентских каникул мы обсуждали с Блэром мою служебную записку, и было совершенно очевидно, что он отлично понимает суть моего анализа. Однако мне никогда не удавалось ощутить солидарность правительства, вероятно, возможные последствия моего подхода обескураживали.

По поводу этих сложных вопросов я также письменно обратился к постоянным помощникам министров, в частности – к Найджелу Криспу из Министерства здравоохранения, которому написал: «Запланированная Вами реформа настолько решительна, широкомасштабна и оперативна, что будет чрезвычайно сложно добиться объединения и согласованного действия всех причастных к ней сил. Вам необходимо усилить потенциал по надзору за проведением реформы и контролировать ее ход… иначе вы рискуете… возвести здание, в конструкции которого вроде бы есть все необходимые элементы, но с технической точки зрения отсутствует потенциальная энергия упругой деформации, а с эстетической – необходимая внешняя элегантность».

Сегодня, оглядываясь назад, я еще сильнее ощущаю собственную правоту в этих вопросах и корю себя за то, что не смог до конца сделать приверженцами подобного образа мыслей политиков и других официальных лиц того времени. Например, замедление реформы в области образования и отсутствие улучшения успеваемости во второй срок пребывания лейбористов у власти я отношу исключительно на счет недостаточного понимания характера и сложности задачи. Слишком часто получалось, что при реформировании не происходило замены давления правительства диктатом потребителя. Вместо этого министерские чиновники просто все передоверяли профессионалам. Из их аргументации своих действий следовало, что они передают руководство проведением реформы директорам школ и преподавателям, минуя родителей, которые и были реальными потребителями реформы. При этом усугублялся риск нарушения статус-кво. И на практике выходило, что реформы теряли темп и направление. Применительно к реформе подобного масштаба следует извлечь весьма поучительный урок: необходимы огромные (действительно огромные!) вложения в отбор и профессиональную подготовку руководителей высшего звена (министров и других официальных лиц), которые отвечали бы за выполнение предвыборных обещаний. Решительность и упорство в управлении – одна из предпосылок перемен. Предоставленные сами себе профессионалы редко предлагают что-либо, кроме поверхностных изменений, хотя, разумеется, всегда есть люди, которые идут впереди остальных. Несомненно, задуманная Блэром программа реформирования непременно оказала бы положительный эффект на качество и эффективность работы государственного сектора экономики, но добиться значительно большего позволило бы более массовое и глубокое осознание масштаба и характера стоящих перед ним трудных задач, а также сложности стратегии. Слишком часто складывалось впечатление, что происходит революция, которой не хватает революционеров. В связи с этим перед Блэром вставал вопрос: почему после восьми лет лидерства в Лейбористской партии и уже в середине второго срока пребывания у власти в качестве премьер-министра дела обстояли именно таким образом?

В начале лета 2002 г., после радикального пересмотра подхода отношения к средствам массовой информации, Блэр начал давать ежемесячные пресс-конференции, которые с тех пор стали привычным атрибутом политического пейзажа. В этих спонтанных беседах он изматывал журналистов, настолько подробно отвечая на их вопросы, что они предпочитали не задавать новых. Тогда же, в 2002 г., Блэр стал регулярно появляться на заседаниях Комитета по связям (Liaison Committee), на которых председатели парламентских комитетов имеют право с пристрастием допрашивать премьер-министра по любым вопросам в течение часа-двух или более. На этих политических аренах благодаря Блэру возник настолько мощный прецедент открытости и компетентности, что его преемнику на посту премьер-министра придется нелегко.

Кто-то (полагаю, Аластэр Кэмпбелл) решил, что во второй из таких пресс-конференций, в июле 2002 г., было бы целесообразно принять участие и мне, чтобы рассказать о перспективах выполнения предвыборных обещаний. Поначалу Блэр отнесся к этой инициативе настороженно. «Не покажется ли это слишком заумным?» – сказал он. Но все-таки решился. Как всегда, при старательной помощи Кейт Миронидис и Тони О’Коннора я готовился к этому конструктивному и весьма многообещающему выступлению со свойственной мне одержимостью. Многократно выверенная и отрепетированная до безупречности презентация должна была показать, как мы воспринимали выполнение предвыборных обещаний, и продемонстрировать это на конкретных примерах. Было решено, что выступление будет выдержано в строгом ключе. Я решил говорить невозмутимо и спокойно, чтобы показать: мы не пытаемся акцентировать внимание прессы на выгодных для нас обстоятельствах. Так возникла наиболее заметная часть повседневной работы Группы: каждое лето я появлялся перед массой журналистов из всех изданий мира и ровным, монотонным голосом знакомил их с графиками и чертежами, отражающими выполнение предвыборных обещаний. Наконец-то мои любимые графики увидел мир! Таким образом, до масс удалось донести жизненно важную информацию: независимо от занятости Блэра срочными делами на международной арене он был полностью поглощен обеспечением выполнения обещаний, данных электорату.

* * *

Случилось так, что вечером после моей «инаугурационной» речи на пресс-конференции в окрестностях небезызвестного паба «Red Lion» я столкнулся сначала с Дареном Мэрфи, суровым пресс-атташе Алана Милбурна, а затем – с Эдом Боллзом. Я был несколько ошарашен обеими встречами, поскольку не поставил ни одно из этих министерств в известность о предстоящей пресс-конференции, хотя и сообщал мировой прессе данные именно о них. Но оказалось, что никто из них не переживал; должно быть, сказалось начало парламентских каникул. Или их попросту забавляла мысль о той мучительной процедуре, которой меня только что подвергли.

Во время парламентских каникул я читал книги по американской истории и бродил по окрестностям Озёрного края. На одной из таких продолжительных прогулок, которая привела меня в Кентмер, я размышлял над тем, как работа сказывается на моих отношениях с родственниками. На сорокалетии моей сестры Люси тем летом мне пришлось в буквальном смысле отбиваться от нападок обожаемых мною братьев, отстаивая непопулярные правительственные меры. Я недоумевал: делает ли меня работа в правительстве более реалистичным и проницательным или, наоборот, узколобым и недальновидным? Мне было очень приятно бегать и играть в футбол с племянниками, но даже и в этом случае мысли о работе меня не покидали, и я планировал непременно поразмыслить над вопросами нашей политической повестки дня, обдумать включенные в нее нравственные вопросы, а именно: становилась Великобритания благодаря нашим усилиям более процветающей страной, государством социальной гармонии с равными возможностями для всех? И я дал себе слово непременно постоянно поднимать эти вопросы в беседах с персоналом Группы. Мне хотелось верить, что мы так никогда и не упускали из виду свою главную миссию: содействовать тому, чтобы премьер-министр осуществил реформы в сфере государственных услуг, для чего, собственно, его и избрали. Власть премьер-министра сама по себе нейтральна с нравственной точки зрения, но если ею пользуются для достижения достойных целей, применяя соответствующие средства, она становится силой добра. Разумеется, в демократическом обществе представления о добре со временем иногда меняются. Но ради демократии избранные правительства должны прилагать все усилия к выполнению обещаний, в противном случае и правительства, и политики лишаются доверия.

Был еще один телефонный разговор, значимый лично для меня, о котором я все время вспоминал на отдыхе в Кентмере, когда приехал на каникулы. Оператор в диспетчерской сказала, что со мной срочно хочет поговорить некто весьма настойчивый по имени Темплтон, но ни в какую не хочет объяснять причину своей настойчивости. Телефонистка спросила, буду ли я с ним говорить. Любопытство одержало верх, я согласился. «Привет, Майкл, это Ги», – услышал я в трубке и понял, что звонит приятель моей дочери Наоми. Но почему он звонит мне на службу? «Я хотел попросить руки Вашей дочери!» – произнес он. Я был рад получить лишнее доказательство, что современная молодежь гораздо воспитаннее нас, прежних, и воспринял это как еще одну проблему, требующую решения.

Из Озёрного края я направился в Манчестер на двухдневное совещание с Эндрю Тернбуллом и руководителями секретариата Кабинета министров. Мне снова предстояло впрячься в мучительные и нудные дела: итоговые совещания, служебные записки, профессиональная подготовка государственных служащих, отчеты о ходе выполнения предвыборных обещаний, презентации в Кабинете министров, пресс-конференции – словом, я возвращался к той повседневной жизни, которую вел в 2001 и 2002 гг. С моей точки зрения, именно те усилия обусловили прогресс, достигнутый нами в последующие три года. Но в то время нам почти нечем было похвастаться. Если бы тогда нам не удалось доказать, что с помощью науки добиваться результата можно преодолевать неизбежные кризисы, которые периодически потрясали государственные программы реформ сферы государственных услуг, мы бы просто не выжили и не сохранили нашу репутацию. Повсеместно (на Транссибирской железной дороге, в сборной Англии по футболу или в любой семье) время от времени случаются кризисы. Они являются проверкой на прочность, определяют ту степень живучести, которую сформировала рутина. Но об этом в следующей главе.

Глава 5

Кризисы

Чай с кексом и мороженое с блюдца —

И вдруг с «люблю» каким-нибудь рвануться?..

Т. С. Элиот. Песнь любви Дж. Альфреда Пруфрока (перевод В. Топорова)

Уличная преступность

В понедельник, 11 марта 2002 г., Тони Блэр и я спешили на Даунинг-стрит, 10 с дневной встречи с членами Кабинета министров и постоянными заместителями министров на важное совещание у Дэвида Бланкетта по уличной преступности. К моменту нашего прихода Бланкетта уже проводили в кабинет премьер-министра. Едва войдя, Блэр сразу же начал предлагать действенные инициативы, чтобы подавить взрыв насилия на улицах крупных городов. В то время многие лондонцы стали жертвами ограблений. Пострадали они сами или их знакомые. Обычно отбирали мобильный телефон. Статистические данные, стекавшиеся в Министерство внутренних дел, свидетельствовали о том, что этот вид преступности не только не снижался, как остальные, но, наоборот, взмыл до небес. Ничего удивительного, что пресса подняла вокруг этого неимоверную шумиху. По словам Блэра, все сделанные до сих пор предложения по изменению ситуации были недостаточно радикальны. Он не возражал против благожелательных взаимоотношений между министерствами, но считал, что они совершенно не соответствовали масштабу и серьезности нынешней проблемы. А чуть раньше, в первой половине дня, он с горечью сказал мне, что ему приходится заниматься одной и той же проблемой уже три года подряд. Я ответил, что мы как раз сейчас разрабатываем предложения совместно с Министерством внутренних дел, которые будут готовы через шесть недель, но это его совершенно не устроило.

На совещании Бланкетт искренне согласился с премьер-министром, что положение дел было абсолютно неприемлемым. Они с Блэром обсуждали эту проблему накануне вечером по телефону, и Бланкетту самому не понравились уверения собственных чиновников в том, что скоро все наладится[109]. И тут Блэра словно осенило: «А почему, собственно, когда мы переживаем острейший кризис вроде эпидемии ящура или нефтяного кризиса, мы занимаемся всем сами? Возможно, следует привлечь чрезвычайный правительственный комитет COBRA и с его помощью воздействовать на уличную преступность и бандитизм».

С тихим энтузиазмом в голосе Бланкетт сказал: «Я – за!» И договор был заключен. Бланкетт видел в этой ситуации возможность продемонстрировать свои руководящие способности. А я представлял, как наша Группа сможет раскрыть свой потенциал на новом уровне. Блэр же получал шанс лично доказать правоту своего утверждения, которое он высказал в загородной резиденции перед остальными членами Кабинета министров: в том, как правительство справляется с кризисами, есть свои весьма поучительные уроки. Известный экономист Пол Ромер из Стэнфордского университета заметил: «Некоторыми катастрофическими кризисами просто грех не воспользоваться!» (цит. по: [Friedman, 2005, p. 359]).

Вечером того же дня мне позвонил встревоженный постоянный заместитель министра внутренних дел, вдумчивый Джон Джив, и попросил уточнить происходящее, опасаясь, как бы ситуация не вышла из-под контроля. Я одновременно и успокоил его, и указал на трудность положения. «Нам следует относиться к этому, как к эпидемии, а не как к безжалостному восстанию, – сказал я, вспомнив упомянутую Блэром эпидемию ящура, и добавил: – здесь есть все признаки эпидемии, и обращаться с ними необходимо соответствующим образом. И если действовать правильно, то все будет под контролем. В любом случае для вас это огромный шанс. Мы сможем выстроить всех чиновников Уайтхолла по струнке по нашей команде, как вы всегда хотели».

Теперь, когда во главе всей деятельности Министерства внутренних дел стояли Бланкетт и Джив, чиновники этого ведомства стали тесно сотрудничать с нами, чтобы подготовиться к этому тяжелому процессу. Первые результаты нового подхода Блэра сказались уже на следующее утро, когда началось итоговое совещание по образованию. Я продемонстрировал присутствующим убийственный по убедительности график, согласно которому преступность молодых людей в возрасте 11–15 лет (речь шла и о грабежах) за последние 10 лет возросла на 500 %. От такой новости у всех сидящих за столом в зале Кабинета министров в буквальном смысле слова перехватило дыхание – и у Блэра, и у Эстелл Моррис, и у других ответственных работников министерства. Блэр стал очень настойчиво давить на Моррис, чтобы та немедленно занялась дисциплиной и посещаемостью в школах и непременно обеспечила доступ в школы полицейских в случае необходимости.

А между тем на Даунинг-стрит, 10 мы начали готовить первое совещание с участием членов COBRA, предстоявшее на следующей неделе. Приглашены были все министры кабинета и руководящие работники высшего звена, имевшие хотя бы малейшее отношение к уличной преступности, а также высшие чины полиции. По моему предложению и рекомендации Джереми Хейвуда было решено первое совещание такого рода провести в родных пенатах COBRA, в недрах Секретариата Кабинета министров. Мы считали, что это будет недвусмысленно символизировать четкость и решительность кризисного управления, которые хотелось бы видеть и Блэру, и Бланкетту. В следующее воскресенье Бланкетт объявил о «Программе замораживания» («The Frost Programme»). По поводу этой инициативы последовала целая буря комментариев в прессе. В центре внимания журналистов, как обычно, оказалась фраза Бланкетта о небезопасности пребывания граждан на улицах, но совершенно упускались из виду те меры, которыми он собирался решать данную проблему. Но чиновники Министерства внутренних дел все еще не понимали, насколько радикально изменилась их жизнь. Блэр и Бланкетт очень часто говорили о необходимости регулярных совещаний в помещении чрезвычайного комитета COBRA, как происходило во время эпидемии ящура в прошлом году, а чиновники все твердили, что и одного совещания в две недели более чем достаточно. На предварительной беседе, перед самым первым совещанием с членами комитета COBRA, Блэр нерешительно спросил меня: «А это подействует?» Прежде чем я успел ответить, у него зазвонил телефон, и ему пришлось говорить с одним из глав зарубежного государства. Но я действительно был уверен в его правоте, и, потом, кто-то же должен был излучать спокойствие. Отчасти моя уверенность объяснялась тем, что в Группе мы уже анализировали проблему уличной преступности в течение нескольких недель совместно с Министерством внутренних дел и полицией, и нам было ясно многое из того, что требовалось сделать.

После декабрьского совещания 2001 г., когда Блэр потребовал предпринять энергичные действия для пресечения уличной преступности, мы решили запустить новый экспериментальный проект, касающийся этой проблемы. В том же месяце я привлек к работе Ричарда Пейджа-Джонса из Бюро по стандартам в области образования. Он быстро приобрел влияние в нашей Группе: приятный человек с хорошим характером и неиссякаемым энтузиазмом, которые были под стать его профессиональной квалификации в разработке инспекционных и аналитических процессов. С самого начала мне мечталось создать в Группе условия для оперативного анализа эффективности реализации по каждому из приоритетов. Я знал, что полагаться лишь на данные было рискованно, какими бы достоверными они ни были. Нам следовало не только изучать информацию, но и видеть реальные достижения в практической жизни. Более того, мне хотелось приучить чиновников Уайтхолла – как бы это сказать попроще? – почаще выходить из своих кабинетов и проветриваться. Работая в Министерстве образования, я посещал в среднем по одной школе раз в две недели. Это значило, что я был в курсе того, о чем думают учителя, что они говорят и чем занимаются. Но в других подразделениях Уайтхолла подобные вылазки были весьма редки.

Разумеется, в некоторых государственных структурах проверок было хоть отбавляй. Инспекциями и аналитическими процессами занимались Бюро по стандартам в области образования, Комиссия по медико-санитарной помощи (Healthcare Commission), Инспекция Ее Величества в полицейских округах (Her Majesty’s Inspectorate of the Constabulary), Национальное финансово-ревизионное управление (National Audit Office) и Счетная комиссия – для них проверки были основным делом.

Но все эти подразделения, с точки зрения нашей Группы, обладали одним общим недостатком: они были слишком неповоротливыми. Например, Бюро по стандартам в области образования могло проанализировать осуществление политики в октябре, а отчет с результатами обзора опубликовать не ранее апреля или мая следующего года. Разумеется, за это время ситуация значительно менялась. Счетная комиссия тоже составляла великолепные отчеты, но публиковала их лишь через два года. Два года! Целая вечность в эпоху столь стремительных перемен! Группе же требовалась весьма оперативная методика обработки данных. И поскольку мы не собирались официально публиковать их, нам не обязательно было так уж педантично расставлять все точки над «и». Лично у меня концептуальный прорыв произошел после разговора с кем-то из сотрудников Счетной комиссии.

– Сколько времени проходит, – спросил я, – прежде чем вы узнаете 90 % всех данных, содержащихся в основном отчете?

– Месяц, – ответил он.

Именно в тот момент я решил, что мы разработаем такой процесс, при котором обработка данных не превысит месяца, на этой основе будем вносить предложения, точные на 90 %, а затем приступать к их осуществлению. Обладавший богатым опытом инспектирования европейских школ Пейдж-Джонс разработал методику, очень близкую к желаемой. Анализ конкретной приоритетной цели мы поручали 5–6 специалистам из соответствующих отделов нашей Группы. Те оперативно собирали и обобщали все данные, которые только можно было найти по этому вопросу, выдвигали гипотезы и искали ответы на ключевые вопросы: продвигаемся ли мы к осуществлению намеченной цели? Если да, то при каком риске? Если нет, то что можно сделать для решения задачи? Затем, вооружившись аналитическими данными и сформулированными гипотезами, члены Группы шли проверять, как все это выглядит на практике. Часто они приходили туда, где ситуация была просто ужасающей, и выясняли причину этого. А часто делали то же самое там, где все обстояло хорошо. Они задавали одни и те же вопросы: понятна ли цель? Есть ли успехи и какие именно? Что мешает работе? Что следует сделать для ускоренного выполнения приоритетных задач? И наконец, они предлагали респондентам высказать три самых главных пожелания премьер-министру. Мало кто отказывается от подобного предложения. И вот таким образом наша команда опробовала и проверяла сформулированные гипотезы, тестировала каждое звено в цепи выполнения предвыборных обещаний, чтобы найти способ еще больше укрепить его.

После окончания полевых исследований составлялся краткий, сухой доклад, содержащий практические рекомендации по конкретной работе. Экземпляры этого документа ложились на стол главы соответствующего министерства и его постоянного заместителя, а также направлялись премьер-министру. Как всегда, в ходе обзоров выяснялось очень многое. Сразу становилось ясно, что следует делать. Министерские чиновники сначала настороженно воспринимали работу аналитических групп (ведь, в конце концов, именно недочеты в их работе им предстояло выявлять). Однако затем этот процесс начинал увлекать и чиновников, во-первых, потому что им удавалось решать застарелые задачи, а во-вторых, это было действительно захватывающе интересно. Они учились многому на лету. И, что важнее всего, в большинстве случаев (если не во всех), последовав данным в отчетах рекомендациям, чиновникам действительно удавалось существенно повышать эффективность работы. Эти обзоры приоритетов, как окрестил их Пейдж-Джонс (см. приложение, документ 1), действительно оказались весьма результативными инструментами в комплексе методических приемов по выполнению намеченных задач.

Однако в начале 2002 г., когда мы приступали к тестированию нашей методики применительно к уличной преступности, нам еще только предстояло убедить чиновников в ее эффективности. Более того, чтобы сдвинуть дело с мертвой точки, пришлось сначала убеждать Министерство внутренних дел, а потом уже и полицию на местах в целесообразности этой работы. Чиновники из Министерства внутренних дел, естественно, неохотно допускали наших экспертов к данным, чтобы не обнаруживать неблагополучные участки, где результаты вышли из-под контроля. Однако Джон Джив был рад любой помощи от нас. В полиции к нам отнеслись более настороженно. Главные констебли ревниво стоят на страже своей служебной независимости, а им могло показаться, что наблюдение со стороны уполномоченных премьер-министром посторонних сотрудников за их работой по борьбе с уличной преступностью может представить для них угрозу. Но в то же время они надеялись, что наше участие способно привести к желаемым переменам в полиции, открыть определенные перспективы, повлиять на решения Уайтхолла, например, помочь с профессиональной подготовкой (что обычно было им недоступно). Чтобы наладить контакты, я переговорил со старшим офицерским составом Полицейского управления Лондона, а также с Кейт Поуви из Инспекции Ее Величества в полицейских округах. (Всегда можно определить, насколько близко к сердцу полицейские принимают тот или иной вопрос по тому, что они являются на совещания в парадной форме и при всех регалиях; а когда они не напряжены, то защитная униформа им не нужна.)

Вскоре после консультаций с Министерством внутренних дел и Полицейским управлением Лондона возникли непредвиденные обстоятельства, которые могли остановить движение вперед. Кто-то «слил» основную информацию в «Sunday Times», и 10 февраля 2002 г. под броским заголовком на первой странице газеты был опубликован следующий текст:

Уличная преступность вышла из-под контроля… Рост преступности так ужаснул Тони Блэра, что он направил одного из своих официальных сотрудников с Даунинг-стрит, 10 в Министерство внутренних дел и Скотленд-Ярд, чтобы выяснить, как справиться с кризисом. Он поручил профессору Майклу Барберу с Даунинг-стрит, 10, руководителю Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, составить план по преодолению захлестнувшей страну волны преступности. Полагаем, план будет готов через месяц.

Я постоянно твердил персоналу: любая утечка, касающаяся Группы, крайне неприятна, поскольку компрометирует соответствующего министра кабинета. В данной ситуации Дэвид Бланкетт делал все, от него зависящее, для осуществления радикальных действий и заручился нашей полной поддержкой. История с «Sunday Times» выглядела так, будто нас просто подставили. Позвонивший на следующее утро Бланкетт с готовностью согласился с тем, что утечка исходила не от меня и не от моих сотрудников и потенциально была настолько же разрушительна для Группы, как и для Министерства внутренних дел. «Если подобное будет случаться часто, – отметил Бланкетт, – никто из нас долго не продержится».

Его правота не вызывала у меня сомнения. Это был один из моментов в моей работе на том посту, который весьма наглядно подтвердил мое мнение о важности конфиденциальности в нашем отделе и о том, что мы должны быть чрезвычайно щепетильны в подобных вопросах, даже если это порой и разочаровывало моих подчиненных. В своей прощальной записке им по этому поводу я писал:

Мы живем в мире, где все «протекает». Я всегда был убежден, что три утечки информации [подобных той, о которой упоминалась выше. – М. Б.] попросту покончат с Группой. у меня даже и в мыслях не было, что кто-то из наших сотрудников сливал информацию, но остальные могли быть иного мнения. А это не менее разрушительно для отдела. В том странном мире, где мы живем, стоит зародиться хоть малейшему сомнению, и пятна с репутации уже не стереть… Положение становится еще губительнее, когда одно сбывающееся само по себе предсказание влечет за собой другое.

В данном случае положение спасли мои великолепные, доверительные отношения с Бланкеттом, и хотя 11 февраля, в понедельник, «Daily Star» следом за «Sunday Times» попыталась раскрутить сенсацию, напечатав материал под заголовком «Gun Crime Horror» («Ужас вооруженного криминала»), все-таки обзор приоритетов по борьбе с уличной преступностью ее опередил. Полиция несколько расслабилась, а чиновники в Министерстве внутренних дел с изумлением узнали, как к проводимой ими политике относятся и сами полицейские, и рабочая молодежь из бедных северных кварталов Лондона. Благодаря этому сотрудничеству нам удалось точно выявить проблему, и после переговоров с Полицейским управлением Лондона относительно планируемой ими новой кампании «Safer Streets» («Безопасные улицы») мы быстро поняли, что следует предпринимать.

Мы выяснили, что уличная преступность (в частности, грабежи) в 50 % случаев сводилась к похищению мобильного телефона, более 40 % всех краж совершалось в Лондоне. Грабителями преимущественно были молодые люди, а среди представителей темнокожего меньшинства такие кражи были просто развлечением. Пострадавшие тоже были очень молоды. В Лондоне лишь 26 % подобных преступлений заканчиваются арестом грабителя, а всего 4 % дел доходит до суда и вынесения приговора. Иначе говоря, совершать подобные преступления сравнительно безопасно, поскольку велика вероятность избежать наказания. Кроме того, командные подразделения полиции действовали разобщенно, и различия в их работе в огромном Лондоне были несоизмеримы. Результаты можно было существенно улучшить, если бы отстающие быстро перенимали опыт передовых сотрудников.

Конечно, сначала многие в Министерстве внутренних дел и даже среди старшего офицерского состава сомневались в том, что проблему удастся взять под контроль. Они полагали, что улучшить работу и снизить частоту грабежей можно только при большом везении и дополнительном финансировании, и утверждали, что при валообразном увеличении количества мобильных телефонов у молодежи даже существующий результат – уже настоящий триумф. Я знал, что у Блэра на этот счет было иное мнение, и понимал, что должен взять на себя личную ответственность и с уверенностью пообещать изменить ситуацию. Более того, я прочел автобиографическую книгу бывшего шефа полиции Нью-Йорка Билла Браттона и мог аргументированно опровергнуть все эти мрачные прогнозы относительно неизбежности роста уличной преступности при увеличении числа мобильных телефонов у молодежи. Я подчеркнул, что в Нью-Йорке, где такая же ситуация с телефонами, уличная преступность тем не менее идет на спад. Позже, в моей прощальной записке сотрудникам Группы, я отметил: «Если предстоит осуществлять радикальнейшую программу, подобную той, что была необходима в данном случае, кто-то один из всего отдела должен быть неблагоразумным и отчаянным». Начав соглашаться с отговорками и принимая оправдания, какими бы убедительными они ни были, легко оказаться на скользкой дорожке. Теперь, оценивая свою четырехлетнюю работу в Группе, я часто сожалею, что шел на поводу у министерств. А вот раскаяться в чрезмерной строгости мне не удается.

Намеченная в столичном управлении полиции кампания «Safer Streets» означала шаг вперед. В базовых командных формированиях, где ее осуществляли, она начала давать положительные результаты. Более того, эту действенную программу было легко внедрить, моментально регистрируя место очередного ограбления и нанося его на карту города. Основные криминогенные точки становились видны как на ладони. В этих районах усилили негласное присутствие полиции (сотрудники в штатском и полицейские машины без опознавательных знаков). После каждого ограбления поступал приказ действовать как можно оперативнее и выявлять подозреваемых. Этот прием известен как интеллектуальная полицейская оперативная работа, но на самом деле это обычный здравый смысл.

Обзор приоритетов также выявил недостатки в обращении с осужденными в системе предварительного содержания и следствия. Полиция не всегда добросовестно собирала доказательную базу для представления в Службу уголовного преследования (Crown Prosecution Service); пострадавшие и свидетели обвинения зачастую не хотели участвовать в процессе, опасаясь за свою безопасность, а полиция не гарантировала им адекватной защиты. Организовать процесс опознания преступников нередко было очень трудно, он затягивался до нескольких недель, и порой по наущению адвокатов обвиняемый отказывался участвовать в процедуре опознания, поэтому все приходилось начинать снова. В ходе нашего обзора также выяснилось, что отсутствует стратегия по профилактике грабежей. С прогулами в школах мирились, исключенные подростки шатались по улицам, а присутствие полиции в школах было минимальным.

В рамках обзора наша Группа рекомендовала усилить полицейское патрулирование по всему Лондону и в крупных городах в соответствии с программой «Safer Streets», улучшить прохождение уголовных дел через систему предварительного следствия, дознания и суда, усилить охрану свидетелей со стороны обвинения и пострадавших, значительно интенсифицировать профилактику преступлений. Наш аналитический обзор был закончен как раз за несколько дней до того, как премьер-министр и министр внутренних дел решили прибегнуть к помощи комитета COBRA. Значит, наш анализ мог послужить теоретической основой для практических радикальных политических действий. Просмотрев наш обзор, премьер-министр заметил в свойственной ему манере: «Все это лишь подтверждает, что мы должны проявить твердость, разъяснив суть принимаемых мер и доведя начатое до конца. Мы должны заняться этим делом, не мешкая ни минуты».

* * *

Первое совещание с участием членов COBRA, посвященное борьбе с уличной преступностью, прошло в среду, 20 марта 2002 г. Я прибыл на место ровно в семь часов утра в сопровождении Кейт Миронидис и Тони О’Коннора, чтобы проверить все приготовления и состояние презентаций. С восьми утра мрачное полуподвальное помещение постепенно стало заполняться людьми. Здесь оказались все члены Кабинета министров и целая армия официальных лиц, руководители соответствующих агентств и главные офицеры полиции при полном параде (разумеется). Места всем не хватило, даже стоять было негде.

Предстояли три презентации: две подготовило Министерство внутренних дел и одну – наша Группа. Первые две в определенной мере повторяли друг друга, а Блэру не терпелось взять дело в свои руки, и мои приготовления оказались напрасными, но это не имело ни малейшего значения, потому что Блэр затмил все, что было сказано до него. На этот раз он был во всеоружии: отлично владел данными, ставил перед присутствующими трудные задачи, был жестким и настойчивым. Каждому из министров кабинета, который отвечал за одно из приоритетных направлений, было поручено определиться с образом действий по решению проблемы и через несколько дней снова явиться к премьер-министру на совещание уже в полной боевой готовности. Главный аргумент Блэра заключался в том, что система правосудия и исполнения наказания склонилась к решению неприемлемому, потому что альтернативное и способное устранить проблему казалось слишком сложным. Кроме того, проблемой занималось огромное множество людей – от полицейских до работников школ, но никто из них не был в состоянии предпринять аналитический обзор. В ответ на очередное оправдание Блэр буквально прокричал: «Это же классический пример! Вместо решения проблемы вы соглашаетесь мириться с заведомо неадекватным положением вещей!»

Полиция сразу приступила к оперативной работе, чтобы оценить потенциал самого процесса. С помощью Блэра они наконец-то могли добиться перемен в системе уголовного судопроизводства, что позволило бы им совершать настоящие рейды и искоренять преступность. И действительно, Инициатива по борьбе с уличной преступностью (Street Crime Initiative) стала не только средством снижения частоты ограблений, но и способом для проведения более радикальных реформ в системе уголовного судопроизводства, которой давно угрожала полная разобщенность.

Во второй половине того же дня соответствующие официальные лица под председательством Джона Джива собрались, чтобы решить, как пустить в ход приемы, свойственные чрезвычайному комитету COBRA. Благодаря Джереми Хейвуду, который часто выступал от имени премьер-министра (например, во время эпидемии ящура), я отлично знал, что мне следует вести себя на совещании с Джоном во главе, как большевистскому комиссару сразу после Октябрьской революции, и требовать срочных и радикальных мер, отвергая любые оправдания или отсрочки. Старший констебль из столичного управления уголовного розыска – сэр Джон Стивенс, представлявший тогда комиссара полиции, широко улыбался мне с другого конца стола. В конце совещания я предложил Дживу услуги одного из моих талантливых сотрудников – молодого стажера из крупной консалтинговой фирмы. Вокруг него и сосредоточилась вся работа по осуществлению намеченной стратегии в течение следующих нескольких недель; он прикладывал свой пытливый ум и недюжинные интеллектуальные способности, занимаясь каждой проблемой по мере ее возникновения, и великолепно ладил с чиновниками Министерства внутренних дел. И составил совершенно уникальный отчет – всего одна страница текста с перечнем необходимых мероприятий. С тех пор Блэр использовал этот документ на каждом совещании с участием членов COBRA как справочное пособие.

Сначала совещания, посвященные Инициативе по борьбе с уличной преступностью, проходили еженедельно, затем интервалы между ними увеличились. Однако главные руководители, подстегиваемые Дживом и руководителем проекта, которого он назначил, а также при содействии с моей стороны (я в этом случае выполнял функцию и катализатора, и комиссара, и гончего пса) всегда встречались раз в неделю, что обеспечивало хороший темп работы. Главное (как часто бывает при выполнении крупномасштабных задач) заключалось в том, что нам необходимо было получать данные еженедельно из каждого из 10 подразделений, работавших в самых крупных городах. Разумеется, на обычные возражения никто и внимания не обращал: сбор данных, причем не всегда достоверных, выглядел бюрократической процедурой, но был жизненно необходим. Каждую пятницу и Блэр, и Дэвид Бланкетт могли ознакомиться с последними статистическими сведениями по всей стране и по любому из 10 задействованных подразделений или по всем вместе. Действуя от имени наших руководителей, мы имели право взыскивать за недостаточно эффективную работу и разбираться с причинами проволочек. Вскоре мы стали приглашать на совещания с участием членов COBRA главных констеблей наиболее неблагополучных полицейских участков и требовать у них объяснений. Как ни удивительно, но в короткий промежуток времени между приглашением на такое совещание и участием в нем к нам поступали необходимые сведения, которые раньше получить было затруднительно, что, кстати, только лишний раз подтверждало: правильное стимулирование обеспечивает достижение целей.

Время от времени я давал Дживу, который был непредубежденным и открытым для общения человеком, кое-какие рекомендации, касающиеся организационных трудностей, связанных с выполнением предвыборных обещаний и достижением необходимых результатов. Я особенно беспокоился о том, чтобы в каждом критически важном районе действовали соответствующие подразделения с хорошей координацией и было понятно, кто держит все под контролем, кто перед кем отчитывается. Через несколько дней после учреждения Инициативы по борьбе с уличной преступностью я написал Дживу, посоветовав ему направить в каждый из 10 районов своих людей, которые могли бы информировать его хотя бы раз в неделю. Вообще-то я имел в виду опытнейших независимых экспертов; когда-то, еще при предыдущем парламенте, они очень помогли в неблагополучных отделах образования на местах и в силу своих опыта и честности сохранили большое влияние во время последовавших перемен. «Нам нужна машина, которая спустя три недели заработает как новенький, только что сошедший с конвейера «Мерседес». Мы не можем ждать, пока распустятся все 10 цветков и начнут постепенно увядать, – убеждал я. – Настоятельно советую вам не идти на компромиссы, особенно при первых важных решениях по данным вопросам». Позднее для работы с каждым из 10 районов был назначен специальный министр, и там, где удавалось не отрываться от грешной земли, результаты не замедлили проявиться и оказались значительными.

В это время получили огласку абсурдные порядки в системе уголовного судопроизводства (правосудия и следствия), с которыми начали разбираться. Так, например, свидетели обвинения часто ждали опознания в том же помещении, что и друзья подозреваемых, и поэтому боялись за свою безопасность. Разумеется, опознание по видео могло бы значительно ускорить и упростить процедуру идентификации преступников, но этому препятствовали примитивные технологические барьеры. В магистратах не давали предварительных сроков заключения. Хотя они и считали такую меру пресечения обоснованной, но опасались перенаселенности тюремных изоляторов. Зачастую судебные заседания не удавалось провести потому, что либо обвиняемого не доставляли вовремя в зал суда из-за задержки по вине не заключившей соответствующего контракта транспортной службы, либо по какой-то другой причине. По всем этим случаям (больше напоминающим отсталую практику ХХ века, которая до сих пор была жива и применялась) Блэр требовал незамедлительных действий. А моя работа заключалась в оказании давления, пусть даже не всегда оправданного.

Первая неделя осуществления Инициативы по борьбе с уличной преступностью была на исходе, и я зашел в гости к Дживу. Мы посмотрели матч, в котором «Arsenal» разгромил «Sunderland» со счетом 3:0, и тут сын хозяина, слушавший на втором этаже радио, крикнул, что умерла королева-мать. Это было особенное событие, к которому постоянный заместитель министра внутренних дел должен был основательно подготовиться. Спустя несколько минут Дживу позвонили из секретариата министерства и, разумеется, совершенно конфиденциально сообщили новость, которую благодаря компании BBC и ее радиостанции «Radio Live Five», работавшей в прямом эфире, уже знал весь мир. Джива это необычайно позабавило, а я убедил его, что Инициатива по борьбе с уличной преступностью не останется без контроля, пока он будет занят другими делами.

На одном из совещаний с членами COBRA Блэр очень сильно наседал на Министерство образования, требуя от его сотрудников обеспечить борьбу с прогулами: ведь именно не присутствующая на уроках молодежь и пополняла ряды уличных преступников. Кроме того, он настаивал, чтобы Министерство внутренних дел и силы полиции активизировали действия. Бланкетт произнес свое обычное: «Нам, как всегда, не хватает времени; все следует делать оперативно». К концу апреля 2002 г. на борьбу с уличной преступностью по всей стране были мобилизованы более 2000 полицейских. Иногда их снимали с другой работы (например, с регулировки дорожного движения), но, поскольку общая численность офицеров полиции возрастала, причем рекордными темпами, это не представляло особой проблемы. Разумеется, старшие офицеры полиции информировали нас о том, что, когда показатели уличной преступности снижались, показатели другой преступности тут же двигались в противоположном направлении. Иначе говоря, нам четко давали понять, что Министерство внутренних дел работает на пределе возможностей: если откуда-то снять людей и бросить на решение одной задачи, то там удастся добиться успеха, но любое достижение на одном участке будет компенсировано неудачей на другом. Лично я ни на минуту не верил в эти отговорки, полагая, что полиция, как и остальные элементы системы государственных услуг, работала недостаточно эффективно[110]. И тем не менее мы соглашались отслеживать данные по всем главным видам преступлений, чтобы знать о появлении где-то не тех последствий, которых мы ожидали.

К тому времени полиция подписалась под обязательством, что к сентябрю 2002 г. (через полгода) уличная преступность вернется к уровню предыдущего лета, когда еще не было ее всплеска. Следовательно, премьер-министр во время вопросов и ответов в парламенте (Prime Minister’s Questions – PMQ) сможет доложить, что уже к сентябрю на улицах будет сравнительно безопасно. Привлеченные к этой работы Иан Блэр в Лондоне и другие старшие полицейские чины представляли собой внушительную силу. Благодаря столичному полицейскому управлению и данным, которые мы отслеживали еженедельно, ситуация наконец-то сдвинулась с мертвой точки и начала развиваться в правильном направлении. И, что еще лучше, не было никаких неблагоприятных последствий. В действительности мы сумели доказать, что силы, которым удалось справиться с уличной преступностью, одновременно снизили число и грабежей, и угонов машин. Живучий городской миф был разрушен.

Бланкетт постоянно выказывал нетерпение в связи с недостаточными результатами и в конце мая выразил разочарование медленными темпами работы. Его неуемность была совершенно искренней, и я поспешил заверить его, что сейчас мы нуждаемся не в большем количестве инициатив, а в более настойчивом их осуществлении. Этот довод не нравился ему еще со времен нашей совместной работы в Министерстве образования. Но в течение всего лета показатели преступности снижались, и я понял, что и Группа, и Бланкетт прошли проверку на прочность. Сам характер этой инициативы, интенсивное применение нашей методики, а также гигантские усилия со стороны премьер-министра подняли наши ставки очень высоко. Успешное достижение намеченных целей в сентябре было лишь частью общей победы; реформирование уголовного судопроизводства получило столь необходимый новый импульс, укрепились взаимоотношения между правительством и полицией (сэр Джон Стивенс как-то в связи с этим заметил, что за несколько недель ему удалось добиться большего, чем за предыдущие 20 лет). А в отношения между учреждениями, которые призваны согласованно обеспечивать закон, порядок и правосудие, был внесен элемент новизны и конструктивизма. И отнюдь не случайно в последующие два года буквально все показатели преступности и эффективности работы правоохранительной системы смещались в верном направлении, хотя движение и происходило – если воспользоваться фразой, к которой я еще вернусь, – от ужасного к удовлетворительному.

Весной 2002 г. обеспокоенность и нетерпение Тони Блэра по поводу реформирования системы государственных услуг и выполнения предвыборных обещаний были очевидны, что меня крайне тревожило. Обсуждая с ним презентацию, которую я подготовил для лидеров Японии, я заметил, что им еще многому предстоит научиться. На что он язвительно возразил: «У нас самих дел по горло!» В марте он напомнил мне и другим людям из своего окружения: «Правда в том, что, несмотря на весь прогресс, мы недостаточно сосредоточились на ключевых приоритетах». И все же благодаря тому, что летом того года удалось взять уличную преступность под контроль, его доверие к нам возросло. Теперь уже дело было не в том, что мы умели хорошо убеждать; совместно с министром внутренних дел нам удалось добиться реальных результатов, наша методика начала приносить практические плоды.

Уровни интенсивности

Именно благодаря этим результатам Блэр и предложил мне выступить с презентацией в июле, на его второй ежемесячной пресс-конференции. Я уже мог продемонстрировать прессе внушительные достижения – снижение уровня преступности в рамках Инициативы по борьбе с уличной преступностью. Накопленный опыт побудил сотрудников Группы обдумать, как нам следует действовать в ответ на возникающие сложные задачи. С самого начала я считал своей задачей добиться, чтобы Группа помогала премьер-министру превентивно реагировать на любую сложную ситуацию, когда вдруг не удавалось выполнить одно из предвыборных обещаний. Это было значительно лучше, чем реагировать в ответ на конкретный случай, то есть именно так, как это происходило в первый период правления лейбористов. Тогда я назвал подобный стиль руководства спастическим управлением (возможно, резковато). В первый год существования нашей Группы Блэр и его окружение, особенно те, кто был с ним в первый срок пребывания у власти, слишком часто возвращались к подходам того периода, что, к моему сожалению, оставляло меня вне игры. Я подумал: если мне удастся разработать систему, которая не только подразделяла бы трудные задачи по категориям, но и была способна прогнозировать их появление и контролировать ситуацию, не позволяя ей перейти в стадию социального взрыва, это способствовало бы существенному улучшению правительственной деятельности и помогло бы мне оставаться в игре. Исходя из подобных размышлений, в соавторстве с моим изобретательным Джереми Хейвудом я разработал концепцию уровней интенсивности (levels of intensity) и познакомил с ней Блэра. Объяснив саму суть концепции и получив его общее одобрение, я подробно описал в специальной записке ее содержание. Создав соответствующую структуру, полагал я, «при возникновении малейшего сомнения относительно любого вопроса, связанного с выполнением предвыборных обещаний, мы сможем всегда сказать, на каком уровне осуществления проблема находится в данный момент… и следует ли ею заниматься на более высоком уровне». Далее я сформулировал три уровня интенсивности, ключевой переменной на которых было время министров и особенно премьера.

Уровень 1, или стандартное решение проблем, был связан с рутинным применением нашей методики. Оно требовало регулярного и «своевременного пинка от Майкла» (как описал это один из постоянных заместителей министра), то есть от меня, если данные о ходе выполнения предвыборных обещаний противоречили нужному порядку развития событий. Если такой пинок не срабатывал, то к диагностике существующей проблемы подключались министерства, которые сотрудничали с Группой. Затем наша Группа, в дополнение к своим повседневным обязанностям, работала с чиновниками министерства, анализируя вместе с ними намеченные приоритеты, чтобы помочь ведомству найти решение. Именно этим мы и занимались в Министерстве здравоохранения в 2002 г., когда речь шла о времени ожидания медицинской помощи и праве выбора пациентом ее вида. В таких случаях отчеты, как обычно, заслушивали на итоговых совещаниях, но дополнительного внимания со стороны премьер-министра и затрат его времени не требовалось.

Уровень 2 предполагал проблемы, связанные с выполнением предвыборных обещаний, которые обладали такой срочностью и значимостью, что требовали дополнительных энергичных усилий. Вероятно, они были просто более глубоко скрытыми, и часто их разрешение нуждалось в совместной работе нескольких департаментов разных министерств. В этом случае, кроме стандартного решения, или уровня 1, необходимы были дополнительные меры – участие премьер-министра, его усилия и внимание. О достижениях обычно докладывали не ежемесячно, а каждую неделю. А одному из младших министров поручали отслеживать прогресс по данному вопросу. Помимо итоговых совещаний, премьер-министр уделял час времени в месяц, чтобы выслушать отчет этого младшего министра.

Уровень 3 был экстренным. В одном или двух случаях, когда возникала огромная угроза или возрастала ответственность, появлялась опасность настоящего кризиса, применялась тактика управления чрезвычайного правительственного комитета COBRA. Так произошло с уличной преступностью, а позже – с притоком нелегальных мигрантов, которые стремились получить в стране политическое убежище. Но, по определению, подобный способ решения проблем применяли крайне редко. Недостатком такого подхода были огромные затраты личного времени премьер-министра и старших министров. Но преимущество заключалось в оперативности и результативности.

После обсуждений с Блэром мы распределили различные проблемы по разным уровням интенсивности, и большую часть следующего года я отчитывался перед премьером именно в таком порядке. Периодически мы обговаривали, какую из задач перевести на уровень 2 или 3, а каким снизить уровень. На пяти приоритетных направлениях, которым мы придали уровни 2 и 3 в апреле 2002 г. (система среднего образования в Лондоне, сокращение перерывов в движении поездов на железных дорогах, отделения скорой и экстренной помощи в больницах, уголовно-судебная система, а также обращения нелегалов за политическим убежищем), в течение следующих двух лет мы добились ощутимых результатов.

Что касается обращений за политическим убежищем, то проблема сначала стояла очень остро. Потом ситуация несколько выровнялась, но к концу года мы перевели ее на уровень 3. Один из аспектов этой проблемы решился даже оперативнее, чем можно было предполагать. В ходе мониторинга проблем из второй группы интенсивности (уровень 2) я отправился весной в Дувр, Коквель и Кале-Фретан. Мне предстояло собственными глазами увидеть, что такое проблема убежищ. К тому времени вокруг Евротоннеля в Коквеле уже выстроили огромную отлично освещенную стену, и желающих штурмовать железнодорожные поезда компании Eurostar в поисках политического убежища изрядно поубавилось.

Однако на сортировочной станции в Кале-Фретан меня ждала совсем другая картина. Те, кто стремился получить убежище, могли спокойно перелезть через забор на территорию станции, сесть на товарный поезд и прибыть в Великобританию. В своей докладной записке Блэру я отметил: «Ограждение вокруг грузовой сортировочной станции SNCF[111] выглядит просто жалко… и похоже на забор вокруг ислингтонского теннисного корта».

За все четыре года работы на Блэра я никогда не прибегал к столь действенному сравнению; оно больше, чем что-либо другое, заставило его активизировать усилия. Я предложил: если французская сторона откажется платить за ограду, то эти расходы должны взять на себя мы – в частности Министерство иммиграции. Ограда обошлась бы нам примерно в 4 млн фунтов, но эту сумму мы очень скоро компенсировали бы сбережениями. Блэр ответил: «Разумеется!». В этой поездке меня больше всего поразило и ужаснуло то, насколько люди грубеют и черствеют в трудной ситуации. И пока либеральный истеблишмент заламывал чистые руки у себя дома, здесь, на севере Франции, афганцы и иракцы, которым, возможно, пришлось заплатить бесчестному перевозчику до 10 тыс. фунтов, отчаянно, с риском для жизни, искали хоть какую-нибудь работу, и если им везло и они ее находили, то по кабальному контракту еще долго выплачивали деньги за перевозку.

Эта поездка и мой отчет Блэру лишний раз доказывали, что концепция уровней интенсивности начинает работать. (И, кстати, она очень помогала разобраться непосредственно на местах.) Концепция была эффективной, потому что предполагала действенную систему раннего предупреждения. К концу 2003 г. мы уже не говорили об уровнях интенсивности проблем, но эскалация продолжалась. Одна из причин того, что ни одна из реализованных нами программ после 2003 г. не достигала уровня интенсивности уличной преступности (что случилось в 2002 г.) или борьбы за политическое убежище (как в 2003 г.), заключалась в нашей способности решать проблемы (как в случае с отделениями скорой и экстренной помощи в больницах), не давая им развиться до масштаба кризиса. В целом профилактическая способность предвосхищать проблемы и заранее ликвидировать их скопление, не доводя дело до кризисов, сильно повысила бы авторитет премьер-министра. Разумеется, время от времени за пределами программ, разработанных Группой, правительство то и дело одолевали различные кризисы. В любом случае можно считать, что наша концепция была удачной, но мы были еще только на пути к новаторскому подходу.

Меня же лично уже поглотил совершенно другой кризис, не имеющий отношения к тому, о чем шла речь выше.

Анья

За все время моей работы в Группе я с одобрения Блэра бывал по три-четыре раза в год в России, чтобы помочь в проведении школьной реформы. Одна из таких поездок пришлась как раз на 15–19 мая 2002 г., когда наконец-то статистические сводки об уличной преступности стали благоприятными. Мой визит в Россию предполагал посещение школы в небольшом заброшенном городишке севернее Москвы, где только что закрылась единственная фабрика. И вот теперь все население этого города было охвачено безработицей, и только малочисленная горстка мужественных преподавателей пыталась вытягивать общину, ухватившись за рваные шнурки от ботинок. В конце визита у меня состоялась встреча с министром образования Москвы, и тогда же, в воскресенье, накануне отлета домой, мне довелось побывать в Новодевичьем монастыре, куда Петр I заточил свою сестру – царевну Софью. Вскоре, бродя в одном из московских парков, где на траве свалены уже почти никому не нужные скульптуры бывших вождей, в том числе Дзержинского и Сталина, я позвонил домой и неожиданно узнал от Карен, что с Аньей, которой тогда было всего 25 лет, произошло несчастье – она в двух местах сломала позвоночник, упав с лошади. Теперь она находилась в больнице. Меня как оглушило, я словно врос в землю. Почему так случилось, что я оказался далеко в то время, когда был нужен рядом?

На следующий день была назначена операция, и я уже был в больнице. Мы с Карен видели, как Анья пришла в себя после того, как ей в позвоночник вставили штыри. К счастью, костный мозг не пострадал и чувствительность сохранилась. Врач надеялся, что со временем Анья совсем поправится. Позже, вечером, когда мы измотанные, но все же воодушевленные успехом операции вернулись домой, позвонил Блэр и выразил свои соболезнования. «У меня сейчас ужин с Дэвидом Бланкеттом и Салли [Морган. – М. Б.], и мы все мысленно с вами». А на следующий день Бланкетт написал Анье коротенькое, но полное сочувствия письмо.

Весь остаток недели я был как в чаду – рассеян, забегал на работу ненадолго и почти сразу мчался к Анье в больницу. Примерно через неделю ей уже разрешили вернуться домой. Но на первых порах ей была необходима помощь буквально во всем. И Карен превратилась в терпеливую круглосуточную сиделку. Медленно, очень медленно спина заживала, и Анья потихоньку начинала двигаться. Для нас был настоящий праздник, когда она впервые самостоятельно добралась до местного магазинчика. Затем – уже до Энджела, Ислингтон.

…На следующий год она перенесла еще одну тяжелейшую операцию, после чего все зависело только от ее выдержки и самообладания, а также от любви и заботы семьи, особенно матери, которая всегда была рядом с ней.

Из-за несчастного случая на карьере Анье пришлось поставить крест. Она буквально дневала и ночевала в стойлах и зарабатывала себе на жизнь тем, что тренировала лошадей для скачек по пересеченной местности. Еще с детства это была ее единственная мечта. Так что, помимо выздоровления физического, ей предстояло справляться также с нравственной и психологической травмой. И ей это удалось – тихо, незаметно, скромно, совершенно в ее духе. Спустя четыре года она уже работала на полставки, сама зарабатывала себе на жизнь, была вполне независима и являла мне пример для подражания; не сомневаюсь, что и остальным тоже.

Отделения скорой и неотложной помощи

Государственная служба здравоохранения всегда действовала эффективно во время массовых катастроф и при таких несчастных случаях, как с Аньей, но там, где дело касалось обычной, повседневной работы, по отношению к основной массе пациентов, отделения скорой и неотложной помощи действовали не столь образцово. В 1990-х гг. почти каждый гражданин страны имел опыт утомительно долгого ожидания в приемном покое больниц, в отделении скорой и неотложной помощи. Пресса обожала расписывать бессонные ночи пациентов, ожидающих помощи на каталках, но для многих из 12 млн человек, ежегодно попадающих в отделения скорой и неотложной помощи, едва ли не более серьезной проблемой было муторное ожидание на отвратительном пластиковом стуле в убогом помещении.

Десятилетний план реформирования здравоохранения, опубликованный в 2000 г., предполагал решение этого вопроса. Планировалось увеличить инвестиции, создать специальные центры отдыха для ожидающих пациентов в наиболее людных местах, а хирургам общей практики предлагалось активнее заниматься лечением рутинных травм вроде ссадин и синяков. Однако главным было обещание правительства о том, что к 2004 г. ни один пациент не будет ожидать дольше четырех часов в приемном покое больницы, когда ему нужна медицинская помощь. Необходимое лечение пациент получит, а в случае надобности его госпитализируют. И хотя даже четыре часа ожидания – срок немалый, это достаточно приемлемый показатель, по которому Великобритания обогнала бы многие страны мира. На протяжении всего 2002 г. наша Группа осуществляла пристальный ежемесячный мониторинг ситуации, и наш вывод был неутешительным: к лучшему ничего не менялось. Наши статистические данные свидетельствовали, что с того момента, когда был обнародован этот показатель, в среднем 80 % пациентов ждали помощи не менее четырех часов. Это автоматически означало, что 20 % пациентов ждали помощи еще дольше, даже значительно дольше. Вот таким и оставалось положение в течение всего лета 2002 г.: неприемлемым.

После успешной работы над анализом приоритетов в области уличной преступности мы решили снова попробовать применить тот же метод для отделений скорой и неотложной помощи. Наш ведущий менеджер по вопросам здравоохранения Клара Суинсон (которой удавалось скрывать необычайно твердую натуру под женственным обличьем) и уже ставший признанным экспертом по анализу уличной преступности Ричард Пейдж-Джонс теперь решили сосредоточиться на отделениях скорой и неотложной помощи. Члены бригады объезжали больницы летом (даже в каникулы мои люди не отдыхали – так я обещал), и уже к сентябрю у нас были поразительные результаты анализа и предложения, как исправить ситуацию. Статистические данные лишь указывали направление для анализа, а вот решение проблем можно было найти только на местах. Наша команда побывала в одном из образцовых подразделений, где намеченные цели были выполнены, а также в одном из весьма неблагополучных отделений. Это неблагополучное отделение скорой и неотложной помощи (а вернее, его неэффективное руководство) не ладило с главным исполнительным директором фонда местного отделения Государственной службы здравоохранения. И ситуация была настолько ужасной, что втиснутые в душные вагончики пациенты в буквальном смысле служили заложниками в борьбе между руководителями различного ранга. Руководители отделения скорой и неотложной помощи осуждали размещение пациентов в вагончиках, но использовали такое положение вещей для вытягивания ассигнований из властей. Подобное аморальное поведение повергло наших сотрудников в настоящий шок. А в благополучном отделении, наоборот, управление было весьма эффективным, там внедрили новый подход, радикально сокративший время ожидания. Эта новая практика, получившая название «Увидел – лечи» («See and Treat»), была невероятно действенной. При прежнем порядке пациенты сначала попадали к медицинской сестре, которая устанавливала очередность оказания медицинской помощи в зависимости от тяжести случая. Если случай был тяжелым и требовал срочной помощи, пациенту ее оказывали. Если же нет, ему предлагали посидеть несколько часов на пластиковом стульчике в вестибюле, порой рядом с еще не протрезвевшим алкоголиком, который то и дело норовил рыгнуть, что отнюдь не освежало и без того душную атмосферу приемного покоя. Здесь принцип «Увидел – лечи» воплощали в жизнь. Разумеется, если требовалась сложная медицинская помощь, в дело вступал врач. Но когда речь шла о ссадинах, ушибах, синяках, то есть о незначительных травмах, ими сразу занимались на пункте распределения, и, оказав необходимую помощь, пациента отправляли домой. Это, как и все подлинно революционные идеи, было настолько просто, что казалось удивительным, почему никто не додумался до этого раньше.

В обзоре приоритетов здравоохранения мы рекомендовали внедрить подход «Увидел – лечи» во всех отделениях скорой и неотложной помощи, которых было 200. Были и другие важные рекомендации. Персонал служб здравоохранения был осведомлен о существовании национальных приоритетов, но не верил, что правительству так уж важно их выполнение. Поэтому мы посоветовали Алану Милбурну и Найджелу Криспу (постоянному заместителю министра) принять срочные меры для повышения авторитетности подобной работы. Следует отметить, что эффективность отделений скорой и неотложной помощи никак не фигурировала в сводных отчетах и опубликованных рейтингах больниц, поэтому старшие менеджеры относились к ней пренебрежительно. По нашим рекомендациям, начиная с 2003 г. показатели работы отделений скорой и неотложной помощи стали включать в рейтинги больниц. И наконец, Министерству здравоохранения рекомендовали проводить контроль эффективности на регулярной основе, в том числе еженедельно анализировать данные по отделениям скорой и неотложной помощи всей страны. Если результативность была низкая, предлагали помощь независимых экспертов и изучали возможные причины затруднений. Правда заключалась в том, что даже внутри Министерства здравоохранения работе отделений скорой и неотложной помощи не уделяли должного внимания. В 2002 г. кто-то сказал, что больничными оркестрами государственные служащие занимались охотнее, чем отделениями скорой и неотложной помощи. Верно это или нет, но звучало в то время весьма правдоподобно.

Конечно, наш доклад ничего не решал. Нам и нашим соратникам в министерстве, например Полу Корригану, нужно было убеждать министров и чиновников, занимавших ключевые посты, в необходимости действовать. Следовало принять и верно изложить жизненно важные решения. К концу года, когда статистическая картина стала напоминать своей гладкостью плато, появились первые признаки надежды. Милбурн ясно дал понять Государственной службе здравоохранения, что работа отделений скорой и неотложной помощи, без сомнения, является одной из приоритетных. Было принято решение о включении этого вида помощи в национальные престижные рейтинги отраслей медицины. А Министерство здравоохранения организовало операционную палату для неотложного приема пациентов и укомплектовало ее персоналом. Это начинание стало образцово-показательным, а его организаторы и исполнители являли собой мини-группу по выполнению обещаний, сосредоточенную на этой одной цели и преисполненную энтузиазма для ее достижения. А между тем инициатива «Увидел – лечи» пробуксовывала. Ее внедрение в Службу здравоохранения поручили Агентству по модернизации (Modernisation Agency), которое когда-то работало на совесть, но ему было присуще сильное сопротивление новой культуре и новаторским концепциям. Как и большинство других учреждений, где работали профессионалы, сотрудники этого ведомства были одержимы идеей накопления передового опыта, а не его распространения. Это, в свою очередь, означало, что сотрудники агентства не слишком заботились о распространении передовой практики, а, скорее, пользовались ею сами. У них даже было определение подобной практики, которое говорило само за себя: содействие повторному изобретению колеса. Практика агентства оказалась весьма эффективной при распространении прогрессивных методов борьбы с раком и коронарной болезнью сердца, но с точки зрения улучшения работы отделений скорой и неотложной помощи у нее был существенный недостаток. На внедрение позитивной практики ушло бы несколько лет, которых у нас просто не было. Намеченный срок решения этой проблемы – два года. После многих месяцев разочарования по поводу медлительности в этом вопросе министерство внедрило подход «Просто сделай это!». Метод «Увидел – лечи» начал широко распространяться по стране. Иногда даже профессионалам необходимы четкое, простое и понятное указание, особенно применительно к важным приоритетам; организация деятельности, которая побеждает бесконечные бюрократические проволочки, видимость регулирования и рассеянность. Именно эту закономерность мы выявили, занимаясь проблемами грамотности и математики в начальной школе в первый срок правления лейбористов, а в 2002 г. ту же самую истину постигло Полицейское управление Лондона.

С декабря 2003 г. поступавшие еженедельные данные стали внушать некий оптимизм: вместо 80 % пациентов, которых обслужили менее чем за 40 минут, к последней неделе марта мы имели 90 %. И это происходило на решающей для составления рейтингов неделе. Поначалу все походило на ошибку в системе измерения, но это оказалось не так: эффективность ни разу не упала ниже 90 %. В министерстве начали ликовать по этому поводу. Но ведь электорату было обещано, что менее 40 минут лечения будут ожидать не 90 %, а 100 % пациентов в отделениях скорой и неотложной помощи. И как обычно, чем ближе была заветная цель, тем тяжелее давался каждый процент. Летом Министерство здравоохранения объяснило отсутствие роста в показателях обычным сезонным затишьем. Но тенденция сохранялась и осенью, поэтому мы решили принять дополнительные меры.

Неизменный успех подхода «Увидел – лечи», безусловно, имел конструктивный характер, но, как часто бывает, внедрение передового опыта на одном участке выявляет его острую нехватку на другом, причем на более глубоком уровне. Чтобы максимально полно выполнить обещанное, мало было просто увидеть и лечить. Необходимо было эффективное руководство всей больницей. Например, если пациенту в отделении скорой и неотложной помощи требуется консультация специалиста, то руководство должно обеспечить ее в приемлемый срок. Аналогичным образом, если пациент нуждается в госпитализации, руководство больницы должно позаботиться о том, чтобы для него приготовили койку, и сделать это в приемлемый срок. В действительности во многих больницах пациенты лежали в палатах значительно дольше объективно необходимого времени, просто потому, что некоторые консультанты не совершали утренние обходы. Или: если больница склонна обращать внимание на какие-то аспекты происходящего в ней, то она учитывает отмеченные факторы (например, интенсивность поступления пациентов вечером в пятницу) и соответствующим образом меняет график дежурств.

И это тоже вопрос управления. В 2003 г. Группа совместно с Министерством здравоохранения кодифицировала лучшую практику в этой области медицинской помощи и на основе еженедельных данных отправляла группы экспертов в соответствующие больницы для решения аналогичных проблем. Оказывалось, что, как только руководство решительно бралось за дело и больница сосредоточивалась на обеспечении пациентам максимально качественной помощи, намеченные цели выполнялись, а клинические результаты улучшались.

Однако просто распространять передовую практику и одновременно предупреждать о грядущей подотчетности в соответствии с результатами рейтингового распределения больниц, вероятно, было недостаточно. Требовался дополнительный стимул – личное благоволение премьер-министра. На одном из совещаний по ходу реформ, осенью 2003 г., Блэр поинтересовался у Джона Рида, который сменил на посту Джона Милбурна: «Каковы позитивные стимулы для достижения целей?». Стимулов не было решительно никаких, с этим согласились все разом. И Рид, всегда практичный и сосредоточенный, сказал, что пойдет разрабатывать пакет недостающих документов. На одной из встреч с премьер-министром с глазу на глаз я сообщил ему незадолго до декабря 2003 г., что у Джона Рида готов целый пакет документов, который предусматривал финансовое вознаграждение тем работникам отделений скорой и неотложной помощи, которым придется свернуть горы, чтобы к декабрю этого года выполнить задачи, намеченные на следующий, 2004 г. Блэр был в восторге, и, поскольку финансовое стимулирование начало работать, прогресс не замедлил сказаться.

На последнем этапе реформирования вместе с чиновниками из Министерства здравоохранения мы проводили совещания с руководителями крупных фондов, которые никак не могли объяснить, как они собираются выполнять поставленные задачи. Как и в случае с главными констеблями и уличной преступностью, ситуация резко изменилась примерно за месяц до совещания, поэтому, когда они прибыли на встречу, у нас был повод их поздравить, а также предложить необходимую поддержку для достижения целей. Настроенные прагматично Блэр и Рид не собирались требовать от нас фанатичного стопроцентного выполнения намеченного; они уже знали, что к концу 2004 г. качество и эффективность работы отделений скорой и неотложной помощи существенно улучшились. Причем это было видно не только по нашим графикам, но и по выявленному в ходе опросов изменению отношения со стороны пациентов. Поэтому Блэр призывал меня к прагматичности. В ответ я сказал, что сотрудники Группы должны относиться ко всему, в том числе и к цифрам, чисто профессионально, однако им не чужд и здравый смысл.

Пример с отделениями скорой и неотложной помощи наглядно продемонстрировал, как при проведении всесторонне продуманной реформы в сочетании с эффективным управлением можно радикально и очень быстро улучшить результаты. Кроме того, он иллюстрирует важность политического лидерства. Милбурн был очень хорошим министром здравоохранения, и его неожиданный уход по семейным обстоятельствам словно пробил неустранимую брешь в правительственном здании. А вот Рид, у которого за плечами был многолетний опыт работы в качестве министра кабинета в самых разных ведомствах, легко освоился на новой должности. Приведя с собой своих референтов и личных советников, например, Пола Корригана, Саймона Стивенса и Доминика Харди, он застраховался от снижения темпов работы. И в этом сказалось одно из пока еще невоспетых достоинств этого человека: в отличие от происходившего при его предшественниках, после того как Рид был назначен новым министром кабинета при Блэре, он не мог сменить приоритеты и изменить правила игры, потому что эти приоритеты стали общенациональными и принадлежали всему правительству. Переход от правления Милбурна к руководству Рида в Министерстве здравоохранения был самым плавным и неконфликтным на моей памяти, к чести их обоих. Это оказалось особенно важным применительно к актуальности качественной работы отделений скорой и неотложной помощи, а также и других областей, еще только ждущих своего часа перемен.

Как оказалось, мне было своего рода предзнаменование насчет назначения Рида. В день кадровой перестановки я заглянул в мужской туалет на Даунинг-стрит, 10, находившийся всего через коридор от кабинета премьер-министра, и внезапно столкнулся с Ридом. Он спросил, что я думаю по поводу объявленной еще утром отставки Милбурна и предстоящего назначения. Я ответил:

– Мне будет его чрезвычайно не хватать. По-моему, Милбурн был лучшим министром здравоохранения из числа лейбористов со времен Бивана[112].

– Очень мило так считать с вашей стороны, – заметил Рид. – А как вы полагаете, кто займет его место?

– Полагаю, по сравнению со мной вы значительно осведомленнее, – ответил я и отправился по своим делам.

Только позже, когда я узнал, что эту должность предложили именно Риду, я понял, что в тот момент он, должно быть, как раз обдумывал потенциальное предложение со стороны премьер-министра и ожидал с ним решительного разговора. А когда на следующее утро нас уже официально представляли друг другу на специальном заседании, он был убежден, что накануне я уже был в курсе. Я испытывал величайшее искушение не признаваться ни в чем, ибо самое ценное для политика – убедить окружающих в своей наивысшей осведомленности. Если я был заранее в курсе кадровых перестановок, значит, был весьма влиятелен. Но честность возобладала.

– Хотелось бы сказать, что был оповещен заранее, – сказал я Риду, – но не могу: не имел о вашем назначении ни малейшего понятия.

Рид занимал свой пост около двух лет и выполнял все намеченные цели. Иногда думаю: а не повлияло ли на него мое тогдашнее сравнение Милбурна с Аневрином Биваном? Хотя вполне вероятно, что он сразу же забыл о нашем разговоре.

Историю с отделениями скорой и неотложной помощи необходимо дополнить: гарвардский профессор Стив Келман скрупулезно собрал все данные о трастах, имеющих отношение к отделениям скорой и неотложной помощи в больницах, и передал все эти сведения в Школу государственного управления им. Джона Ф. Кеннеди (John F. Kennedy School of Government) Гарвардского университета, чтобы там провели самый исчерпывающий анализ, какой только может быть. Келман намеревался таким образом разрушить один за другим все городские мифы, которые противники данной стратегии бросали ему в лицо. Результаты изучения данных показали, что количество пациентов в больницах не увеличивалось, не было повторных поступлений в отделения скорой и неотложной помощи, не имелось никаких доказательств того, что снизился стандарт качества медицинской помощи или что медики специально выбирали среди пациентов только тех, кто еще не прождал четырех часов, и тем самым обделяли вниманием других пациентов, а также не приходилось говорить о фальсификации результатов. В целом удалось убедительно показать, что целенаправленность приводила к улучшению медицинского обслуживания, повышению его качества и улучшению технологии (см.: [Kelman, 2006])[113]. Таково было веское слово Гарварда в пользу радикального повышения качества обслуживания. Разумеется, многие сотрудники праздновали свой успех, однако и в Министерстве здравоохранения нашлось несколько циников, которые неизменно привлекали внимание прессы, ненавидели поставленные правительством цели и тем более их успешное выполнение. Именно они, вместо того чтобы поддерживать дело, которое обязались профессионально защищать, старались мелко и подло уколоть коллег.

Январь – февраль 2003-го: воина на всех фронтах

Елизавета I называла это разгаром и пылом сражений, Черчилль описывал как решающий момент судьбы, и в обоих случаях речь шла о великом предприятии, когда буря в самом разгаре, и главное – не уступать, а упорствовать, стоять на своем и ждать, когда рассеются тучи. Блэр описал 2003 г. как год ведения войны на всех фронтах. Он продемонстрировал свою гибкость и безграничную способность добиваться осуществления политической повестки дня. Конечно, учитывая вероятность развязывания войны в Ираке, у Блэра были не слишком веселые перспективы, но в 2003 г. речь шла именно о решающем сражении за выполнение предвыборных обещаний на внутренних рубежах страны. До того момента большинство данных, что мы собирали, указывали на неблагоприятную тенденцию. Но затем, начиная с усилий по борьбе против уличной преступности, которая годом раньше шла достаточно успешно, тенденция мало-помалу стала меняться в лучшую сторону. В эти критические и решительные, даже самые неприятные, моменты главное было сохранять самообладание. В субботу, 25 января 2003 г., в 9 часов утра у меня дома раздался телефонный звонок. Я проснулся всего 10 минут назад, но услышал фразу, способную поднять и свалившегося после бессонной ночи гуляку: «Говорит коммутатор. Премьер-министр на линии»[114]. Блэр очень быстро перешел от любезностей к серьезным проблемам, забросав меня вопросами о том, сколько сейчас зарегистрировано заявок на политическое убежище. Он уже успел накануне просмотреть мою сводную записку за неделю и понял, что цифры снова ужасающие. Блэр предложил снова привлечь чрезвычайный комитет COBRA, или, на языке Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, рассматривать сложившуюся экстремальную ситуацию как предполагающую по шкале интенсивности уровень 3. В понедельник премьер-министр так и поступил. Он внимательно просмотрел свой ежедневник, пригласил к себе соответствующих официальных лиц и начал скрупулезно анализировать всю последовательность действий, которые вынужден был предпринять человек, желающий получить политическое убежище у нас в стране. Очень тщательно, как под лупой, рассматривалась любая потенциальная лазейка. В Блэре проснулся адвокат, которым он, собственно, и являлся. Это был отличный пример того, как энергия премьер-министра, его воля и власть способствовали консолидации министерств[115].

Работая с Управлением по иммиграции и гражданству (Immigration and Nationality Directorate – IND) Министерства внутренних дел, мы действительно уже достаточно системно проанализировали данные о последствиях законодательства, введенного в 2002 г., а также спрогнозировали, в какой степени закрытие лагеря для иммигрантов близ Сангатта[116] скажется на потоке беженцев в предстоящем году или через год. Короче говоря, мы начертили график, который на первый взгляд выглядел убедительно и внушительно. Пик подачи заявлений на политическое убежище пришелся на ноябрь 2002 г. (8000 заявок), но затем график отразил существенное и резкое снижение в течение первого полугодия 2003 г., когда к середине лета число заявлений сократилось вдвое. Блэр это видел и, похоже, был доволен. Но почему-то возникали сомнения, что он всему этому верит. Ведь, в конце концов, его персональный опыт работы с Управлением по иммиграции и гражданству – это невыполненные обещания, постоянные извинения и неадекватные результаты. Однако на пике общественного интереса к проблеме предоставления убежища, движимый отчасти неподвластной нам статистикой, а отчасти надменными таблоидами, которые на первых полосах истерично раскручивали тему, приносившую неплохие дивиденды, и увеличивали тиражи, Блэр отправился на телеканал BBC «Newsnight» и там в прямом эфире заявил, что к сентябрю 2003 г. он собирается снизить число заявок на политическое убежище вдвое. Возможно, где-то в глубине души у него засел тот график, что я начертил. А возможно, как и в случае с уличной преступностью, его неожиданный поступок был чем-то вроде того, что Маргарет Тэтчер назвала в разговоре с Кеннетом Бейкером рассчитанным ударом.

Несомненно, удар был нанесен, но вот был ли он рассчитанным? Вскоре после этого я давал объяснения парламентскому Комитету по государственному управлению, и меня очень педантично расспрашивали об интервью в «Newsnight». Членов комитета интересовало, идет ли речь о новой приоритетной цели. Несколько неискренно я ответил отрицательно на этот вопрос, сказав, что, скорее, это было наитие. Я разъяснил: если премьер-министр хочет, чтобы его подвергли допросу по поводу озарившей его новой мысли, которая касалась темы, официально не упомянутой среди опубликованных приоритетов и неутвержденной, то это его право, как руководителя страны. Последовал убийственный вопрос: уж не я ли вдохновил премьер-министра декларировать эту цель? Мой ответ снова был отрицательным. Тем самым я показывал, что не всегда бываю в курсе дела.

– Вас это расстроило? – прозвучал следующий вопрос.

– Нет, я уверен, что это наитие воплотится в конкретные дела, – ответил я, вероятно, вспомнив график.

В тот же день, но позже, я увиделся с премьер-министром на Даунинг-стрит, 10 и подумал, что имеет смысл рассказать ему о состоявшихся расспросах на случай, если это попадет в газеты. Я признался, что вынужден был сообщить, что понятия не имел о его намерении сделать подобное заявление прессе. Он был невозмутим. «Не вижу, зачем вам было об этом знать», – довольно сухо заметил он, возможно, имея в виду, что сам принял это решение в самый последний момент.

После ряда итоговых совещаний под председательством премьер-министра на Даунинг-стрит, 10 начали поступать данные с мест, которые уже приближались к составленному нами ранее графику. Главными факторами для Блэра были осуществление законодательных актов, принятия которых добился Бланкетт в 2002 г. вопреки мнению оппозиции, и договоренность с французскими властями относительно закрытия лагеря близ Сангатта и ужесточения контроля на границе Франции. Подход, предусматривающий экстремальность ситуации, отмеченной по нашей шкале интенсивности как уровень 3, позволял Бланкетту оказывать давление на другие министерства в правительстве, особенно на Министерство иностранных дел (Foreign Office), которое до того времени медлило признать остроту и актуальность проблемы политического убежища как серьезной внешнеполитической цели, несмотря на согласительный подход со стороны Джека Строу. Проблема убежища на то время была самой актуальной и острой и требовала решения. Но в январе 2003 г. на меня обрушилась лавина трудных дел, хотя год начался для меня с настоящего отдыха. В начале января 2003 г. я был приглашен на конференцию в Сидней, приехав на день раньше, я бросился на крикетный стадион, где, к моему удовольствию, смотрел, как команда Англии пробивается к победе в отборочном матче с мощными австралийцами. Вместе с пивной армией фанатов, завернутых в тентовую ткань, в ярко-желтой шляпе от солнца на голове я выкрикивал слова: «Мы собираемся продуть 4:1». Со времен возникновения кубка «Ashes»[117] до чуда в 2005 г. такой счет казался максимально возможным достижением. Должно быть, в толпе меня узнал корреспондент «Financial Times», и в газете появилась, пожалуй, самая лестная за всю мою карьеру статья обо мне. Под заголовком «Good Delivery» («Выполнено на отлично») корреспондент «Financial Times» написал 3 января 2003 г.: «Прошел слух, что руководитель Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг присутствовал в Сиднее на крикетном матче, когда доблестная английская команда сокрушила австралийцев. Совпадение? Вероятно, возрождение английского крикета не будет долговечным: вряд ли Барбер будет воодушевлять команду и на Кубке мира в Зимбабве».

Однако столь идиллическое начало года продлилось недолго. В последний день пребывания в Сиднее я получил сообщение с просьбой перезвонить на Даунинг-стрит, 10. В конце концов, мне удалось поймать дежурного по связям с прессой и выяснить, что произошла гигантская утечка информации в «Financial Times», Нику Тимминсу. Это касалось содержания декабрьского итогового отчета по здравоохранению. На первых полосах газеты от 8 января 2003 г. красовались строки: «Премьер-министр признался, что дополнительные финансовые средства, выделенные Государственной службе здравоохранения, могли быть разбазарены». Внушительная и правдивая фраза «риск огромен», вырванная из контекста отчета, немедленно привлекла к себе внимание общественности. А уж таблоиды на следующий день разгулялись вовсю. «Азартная игра Блэра в реформы здравоохранения со ставкой в 40 млрд фунтов проиграна» – так газета «Sun» интерпретировала данные моего графика.

Получив факты из пресс-офиса, я уже знал, что нужно делать. Не могу сказать, что мне доставили удовольствие эти действия. Я позвонил Алану Милбурну. Дело было в Дарлинг-Харборе, в Сиднее, жарким солнечным утром. Температура выше 20°, солнце палило, вода сверкала, Англия только что выиграла отборочный матч по крикету, а австралийцы, сидя в кафе, заедали горечь поражения мороженым. В Лондоне же, куда я позвонил Милбурну, разбудив его среди ночи, шел снег, а на следующий день ему предстояло принять участие в программе «Today», как раз по поводу моего отчета. Следует отдать должное Милбурну. Сначала он процедил сквозь зубы новогоднее поздравление, а уже затем объяснил, что возникла огромная проблема. Единственное, что мне оставалось делать, – это многословно извиниться и пожелать ему удачи. «Что ж, наслаждайтесь отдыхом до конца!» – невесело сказал мне он.

Вновь оказавшись в Лондоне после длительного перелета, я сразу бросился на Даунинг-стрит, 10, чтобы узнать реакцию на случившееся Питера Хаймана, Джереми Хейвуда и других. Вообще-то Отдел по связям с прессой придумал очень удачный (точный и остроумный) вариант объяснения для представителей лоббистов: мы на Даунинг-стрит, 10 не привыкли рассылать по Уайтхоллу сами себе поздравительные открытки, считая это признаком нравственной силы. А вот Аластэр Кэмпбелл значительно больше интересовался подробностями крикетного матча и старался объяснить три самых неудачных момента в игре, свидетелем которой он был в эти выходные[118].

Тем не менее я предчувствовал, что в Министерстве здравоохранения может возникнуть напряженная атмосфера. И в любом случае доверие к нашей Группе было под угрозой. Я пообещал Милбурну, что разберусь и найду виновных. Оказалось, текст отчета был размножен в количестве 300 экземпляров и разослан всем исполнительным руководителям трестов. Вероятнее всего, утечка произошла именно отсюда. В следующий раз, когда рассылали итоговый отчет, мы строго предупреждали постоянных заместителей министров об их личной ответственности за последствия и выбор адресатов.

Когда я не смотрел крикет, не затыкал пробоины с утечками в стенах Уайтхолла, не занимался проблемами политического убежища по просьбе премьер-министра, я был занят собеседованиями с постоянными заместителями министров, чтобы обеспечить их работу над ведомственными итоговыми отчетами, – в этом и прошла большая часть января 2003 г. Помимо этого, я постоянно отслеживал ключевые индикаторы, особенно еженедельные сводки по уличной преступности и политическим убежищам. И вот в начале февраля сам чирканул себе на память:

Вечером в среду «Liverpool» был выбит командой «Crystal Palace» из Кубка Футбольной ассоциации; когда утром я ехал на велосипеде на работу, был охвачен мрачным настроением из-за проигрыша любимой команды. А вот возвращаясь домой вечером, я словно чувствовал весну в душе. И непонятно почему. Оказалось, что индикаторы уличной преступности и заявок на политическое убежище пошли на убыль… И для меня это было важнее, чем результаты игры «Liverpool».

Самую большую трудность при анализе результатов итоговых отчетов представляла реакция со стороны Министерства внутренних дел. У Дэвида Бланкетта был огромный авторитет политического руководителя, а Джон Джив как постоянный заместитель министра серьезно укрепил ряды этой организации, но внизу, непосредственно на местах, вопреки воле руководителей министерства, управленцы проявляли слабохарактерность, а правонарушения (убийства, торговля наркотиками, переполненность тюрем, терроризм, проблемы политического убежища и иммиграции) проявлялись все острее. Актуальность проблемы нарастала с каждой неделей. Бланкетт предложил мне выступить на конференции перед руководящим составом его министерства. Он призывал меня к твердости, даже к жесткости. Как мы и договаривались, в своем выступлении я указал на разительное противоречие между целями реформы государственной службы и углублением серьезнейшего кризиса, который, по моим прогнозам, вызван торговлей наркотиками, иммиграцией и терроризмом, и может стоить министру его должности. Позже мне позвонил некий руководитель и поинтересовался, не является ли сказанное мною своеобразным ультиматумом со стороны премьер-министра. Я был уверен, что премьер-министр со мной согласился бы, но я ведь с ним не консультировался. Поэтому я ответил: «Нет, это ультиматум, выдвинутый самой жизнью». И пообещал, что буду и впредь делать все возможное, чтобы поддерживать усилия Джива и его коллег по укреплению министерства. Последовали два назначения руководящих сотрудников высшего звена. Специальной целью этого решения было предоставление Дживу большей гибкости в управлении, которая была ему необходима.

Постоянных заместителей министров я знакомил с информацией во время и индивидуальных встреч с ними, и коллективных, напоминая об уроках выполнения предвыборных обещаний и подчеркивая те 10 актуальнейших для Блэра приоритетов, которым был придан уровень 3 по шкале интенсивности. На тот момент к таким вопросам относились:

• уличная преступность;

• заявления на получение политического убежища;

• крупномасштабная преступность (грабежи со взломом и разбойным нападением, кражи машин);

• наркотики;

• отделения скорой и неотложной помощи в больницах;

• время ожидания в лечебных учреждениях Государственной службы здравоохранения;

• уровень грамотности и знание математики в начальной школе;

• общеобразовательные школы в Лондоне;

• регулярная и точная работа железных дорог;

• пробки на дорогах, интенсивность дорожного движения.

Многое из перечисленного было выявлено еще год назад, и в решении ряда задач даже наметился определенный прогресс. Но в целом политическая повестка дня оставалась неблагоприятной, особенно для Министерства внутренних дел, что и объясняет уделяемое ему внимание. Практически все постоянные заместители министров к тому времени поддерживали Группу. Они убедились, что, кроме мониторинга, мы обеспечивали их реальной практической поддержкой. Применительно к проблемам уличной преступности, торговли наркотиками, политического убежища мы также помогали министерствам эффективно сотрудничать друг с другом в составе того желанного, но неуловимого так называемого объединенного правительства, о котором так много говорили. Наша способность предвосхищать, прогнозировать проблемы, а не только реагировать на их возникновение, не осталась незамеченной. Как метко заметил один из постоянных заместителей министров, «мы все время стремимся хотя бы на шаг обогнать Группу, но пока нам это не удается».

Что касается Блэра, то его «война на всех фронтах» увела его далеко от повестки дня по реализации приоритетных задач. Во внутренней политике он собирался как раз заняться высокооплачиваемыми университетскими должностями. Его политика в этой области, пока ее не осуществили, вызывала огромные разногласия и внутри самой партии, и в стране. Но потом вдруг всем сразу стало ясно, что именно она и спасла университетские доходы, в чем ректоры позже признались Блэру. Во внешней политике он никому не мог перепоручить ни дипломатические вопросы в Европе или в ООН, ни отношения с США в преддверии войны в Ираке. Когда 20 января нас с Блэром снова пригласили на ужин к Бланкеттам, премьер очень придирчиво расспрашивал меня о том, как я воспринимаю политическую повестку в плане выполнения предвыборных обещаний, и его очень ободрила моя уверенность в том, что к лету можно ждать перемен к лучшему[119].

По мере зарождения и развития международного кризиса, когда иракский конфликт уже разразился, у Блэра оставалось все меньше и меньше времени для выполнения предвыборных обещаний. Этот конфликт стоил Блэру очень дорого в отдаленной перспективе, а вот для меня последствия кризиса не замедлили сказаться сразу. Мне приходилось поддерживать боевой настрой для выполнения предвыборных обещаний, когда премьер-министр был в отсутствии и его внимание было целиком поглощено совершенно другими делами. Мои сотрудники волновались, но на ежемесячных служебных совещаниях я продолжал твердить им, что мы именно для того и существуем, чтобы обеспечивать выполнение предвыборных обещаний денно и нощно. И даже в самых сложных обстоятельствах мы должны поддерживать прогресс, в этом заключается наша обязанность; должны двигаться вперед, а не пасовать перед препятствиями. Я также неоднократно разъяснял на ежемесячных совещаниях, что нашу миссию и политическое будущее премьер-министра, которое зависело от волеизъявления других людей, нельзя отождествлять. Политическое будущее Блэра, скорее, зависело от того, чтобы вложенные в сферу здравоохранения огромные средства принесли дивиденды налогоплательщикам. Чиновникам в Уайтхолле показалось, что ослабление внимания к приоритетам со стороны премьер-министра означало сокращение усилий по осуществлению предвыборных обещаний вообще. И тогда мы бросили им вызов: премьер-министр поставил определенные приоритетные задачи, сказали мы, но когда он перестает уделять им должное внимание, энтузиазм по поводу реформ и их темпы ослабевают. Вот здесь-то у нас и появляется шанс доказать премьер-министру, что он не прав[120].

А между тем, когда у Блэра просто не было технической возможности проводить итоговые совещания, мы их не отменяли. Мы приглашали министров, я председательствовал, заслушивали отчеты соответствующего постоянного заместителя министра или другого высокопоставленного руководителя. Краткую сводку отсылали Блэру заранее, а затем отправляли еще и резюме. И по возможности, чтобы соблюсти все формальности, мы даже старались проводить итоговые совещания в зале заседаний Кабинета министров[121]. По мере возможности мы старались поддержать впечатление, что все шло, как обычно, и сохранять иллюзию присутствия премьер-министра и его неустанного интереса к происходящему. Правда, и я не устаю удивляться этому, даже в самый разгар серьезнейших международных событий на пике международного кризиса, Блэр все же улучал время, чтобы периодически высказываться по тем рутинным запискам, что мы ему отсылали. Как-то весной я встретился с ним в холле на Даунинг-стрит, 10, и он спросил: «Ну, как там, на внутреннем фронте?» И я ответил, что темпов мы не сбавляем. Тут он улыбнулся и снова куда-то исчез, как Чеширский кот.

Как ни странно, но после начала военных действий в Ираке у меня появилось гораздо больше времени для тщательной проработки всех данных и отслеживания процесса выполнения предвыборных обещаний, поскольку мне уже не нужно было так часто присутствовать на совещаниях на Даунинг-стрит, 10. Труд в рабочей комнате Группы – в сердце машины, обеспечивающей реализацию реформ, – возбуждал и будоражил воображение; персонал был отличный, а задачи необычайно увлекательны. Например, на протяжении предшествовавшей войне в Ираке недели, когда шли оживленнейшие парламентские дебаты, я, сидя на рабочем месте, часами пытался понять, почему показатели времени ожидания в приемных покоях больниц и перечни стоящих на очереди больных не сокращались в ожидаемом темпе. Еще я спорил с Министерством внутренних дел, будучи не в состоянии понять причины их самоуспокоенности по поводу статистики грабежей: да, частота преступлений снижалась, но не настолько быстро, чтобы люди начали чувствовать себя на улице в безопасности, как было, скажем, в Нью-Йорке. И вся моя Группа в полном составе оказывала давление на Министерство образования, добиваясь от них более четко разработанного плана реформирования лондонских школ, того самого плана, который в итоге принес столь внушительные результаты.

«И началась война», – произнес когда-то Авраам Линкольн[122]. Но война с Ираком скоро и закончилась. Я смотрел телевизионные репортажи, в которых показывали, как низвергали статуи Саддама Хусейна, в офисе у Эндрю Торнбулла и одновременно сообщал ему последние данные о выполнении предвыборных обещаний и о результатах нашей работы. Блэр был накануне посттравматического военного синдрома, но пока он уделял много внимания предвыборным обещаниям и намеченным приоритетам. Иллюзию присутствия премьер-министра и его неустанного интереса к реформам в стране пришлось поддерживать достаточно долго, и все это время мы работали с огромным напряжением. А когда Блэр вернулся, он увидел данные более обнадеживающие, чем когда-либо ранее. Мы уже дошли до вершины холма, но в то время это еще не было ясно.

Будущее целевых показателей

В начале 2003 г. Гордон Браун отчасти с подсказки Гаса Макдональда стал всерьез размышлять о будущем приоритетных целей. Они неизменно служили источником политических разногласий: одни политики стремились всячески их опорочить, а другие беспокоились за их выполнение. Наиболее дискредитирующая критика сводилась к тому, что осуществление приоритетов породило большое количество бюрократии, от которой стонали директоры школ, руководители служб здравоохранения и шефы полиции.

Эту тему в разговоре со мной затронул Макдональд, полагавший, что пришло время все взвесить загодя, до бюджетной сметы 2004 г., определиться, сколько приоритетных задач должно быть у правительства, и решить, как объяснить общественности успех или неудачи в какой-либо из областей. Как следует расценивать согласие со всеми предложенными целями? Является оно положительным результатом или же свидетельством индифферентности? С моей точки зрения, которую я и высказал Макдональду, министерства должны уметь сочетать в своей работе осуществление амбициозных замыслов с рутинными целями. Кроме того, амбициозных вызовов не должно быть слишком много. Применительно к некоторым сферам, полагал я, нам нужны не столько задачи, сколько прозрачность в их освещении. Иными словами, общественность вполне удовлетворит регулярная публикация открытых и объективных данных по ряду параметров, а не постановка некоей отдаленной цели. Незадолго до этого я прочел книгу мэра Нью-Йорка Рудольфа Джулиани, где он ратовал не за количество целей, которые считал политически рискованными, а за прозрачность в работе по их достижению. Он упорно публиковал все данные по преступности с указанием каждого полицейского участка и такой же подход применял к статистике по тюрьмам и государственным услугам.

Браун поднял эту тему в январе 2003 г., во время подготовки к серьезному выступлению перед Фондом социального рынка (Social Market Foundation)[123], которое предстояло в следующем месяце. Большую часть речи предполагалось посвятить тому, где и когда должны преобладать рыночные отношения. Но была еще часть, в которой был заинтересован лично я, и касалась она будущего приоритетных задач. Мы с Ником Макферсоном из Казначейства снабдили Брауна серией сводок по этой теме. Я был уверен, что, несмотря на страшную занятость, Блэр в курсе происходящего. И мы приступили к формированию серьезной политической позиции относительно будущего целей.

Во-первых, были предусмотрены общенациональные приоритеты, которых станет меньше по количеству, но они придадут всему политическому курсу амбициозность и целенаправленность. Во-вторых, должна была быть серия индикаторов, публикуемых открыто. Учреждения на местах уже сами будут выбирать, по каким индикаторам публиковать дополнительную статистику. Таким образом, при заключении сделки по учреждению траста для Государственной службы здравоохранения или на постройку школы придется считаться с мнением на местах, и это будет способствовать достижению прозрачности. Теория, проиллюстрированная книгой Джулиани, сводилась к тому, что избранный подход не предусматривал только командно-административных отношений и в то же время не был чисто рыночным механизмом, но при этом служил достижению приоритетных целей. За правительством же сохранялась возможность и ему вменялось в обязанность вмешиваться в случаях неэффективной работы. Это было крайне важно, потому что командно-контрольный метод в ряде ситуаций оказывался действенным, в других случаях подходили квазииндикаторы, но были и ситуации, где не помогало ничего (в связи с этим сразу же приходят на ум полицейская работа, уголовное судопроизводство и дорожные пробки). Аналогичным образом там, где квазииндикаторные модели отрицались в принципе, обеспечение прозрачности служило приемлемой альтернативой. В том же году, но позже, по просьбе канцлера Казначейства мы с Макферсоном послали в Нью-Йорк (и Балтимор) небольшую команду, чтобы посмотреть, как подход Джулиани работал на практике. Таким образом, Браун подготовился к расходной смете на 2004 г., где было сокращено число приоритетных задач и часть финансовых средств делегировалась на места[124].

Вскоре после произнесенной Брауном речи мы с Макферсоном отчитывались по теме приоритетов перед парламентским Комитетом по государственному управлению. Комитетом руководил остроумный и деятельный член парламента Тони Райт. Подготовились мы хорошо. Когда-то я прочел замечательную книгу Роберта Райха о том, как Клинтон готовился в своем кабинете к слушаниям в сенате. Персонал Министерства труда, который за этот случай назвали убийственным комитетом, в качестве репетиции гонял его по всем самым каверзным вопросам. Они все время подкидывали ему очень трудные вопросы, которые только приходили на ум, а он отвечал, и, как полагал, неплохо. И вдруг один из старейших сотрудников министерства поднял руку и заявил, что все это совершенно никуда не годится. Когда Райх спросил, почему, тот ответил, что смысл выступления в сенате – демонстрация смирения, а не правильные ответы на вопросы[125]. Я попросил персонал устроить для нас с Макферсоном подобный убийственный комитет, не только потому, что я, как всегда, одержимо хотел максимально хорошо подготовиться, но еще и потому, что некоторым стажерам, пришедшим из консультаций, не мешало бы поднатореть в парламентских процедурах. Наши сотрудники постарались, Макферсон и я так хорошо прошли испытание и настолько были готовы продемонстрировать собственное смирение, что когда мы действительно предстали перед комитетом, то чувствовали себя раскованнее, чем на репетициях.

Райт сразу начал с сообщений прессы о том, что будто бы нашу Группу переподчиняют Казначейству. Правда заключалась в том, что наши сотрудники действительно перебирались в здание Казначейства, но наш статус не менялся. Пресса же, разумеется, увидела в этом только то, что и могла увидеть: нашу Группу при Блэре просто поглотил Браун, что было прогнозируемо, но являлось вопиющей неправдой. Я убедил Райта, что данное перемещение всего лишь свидетельствует о крепких деловых отношениях и хорошем взаимодействии между Секретариатом Кабинета министров и Казначейством.

Однако большая часть дискуссии была сосредоточена вокруг приоритетов. Нас все время донимали вопросами, хороши стоящие задачи или плохи. Я категорически отрицал приписанную мне в январе корреспондентом «Independent» фразу о том, что «правительство ни разу не выбрало плохую цель», и взглянул на журналиста Эндрю Грайса, который проводил то интервью. Он улыбался, словно уличая меня во лжи. Затем в ответ на возникшие вопросы Макферсон решительно высказался на тему амбициозности и правильности целей[126]:

Не могу не согласиться с большинством солидарных с вами представителей от бизнеса в том, что если бы при существующей системе нам удавалось реализовать любую цель, вернее всего следовало бы заподозрить Казначейство в недостаточно хорошем выполнении своих обязанностей. Тогда необходимо кое-что подтянуть в системе… Производит огромное впечатление тот факт, что в отношении ряда задач, удачно намеченных, в целом был достигнут ощутимый прогресс, и министерства лишь чуть-чуть не дотянули до их полного осуществления. Так произошло с только что упомянутыми Майклом вопросами грамотности и знанием математики.

У Макферсона также допытывались, почему к февралю ряд ведомств все еще не подготовил бюджетных смет на осень. И здесь ему не изменило его тонкое чувство юмора, и он сказал: «Что ж, я с удовольствием отвечу на этот интересный вопрос, когда осень подойдет к концу».

Через несколько недель мы перебрались в роскошное, великолепно отделанное здание Казначейства и начали наслаждаться свободной планировкой здешних помещений, отличным кофе, приятным обществом сотрудников Макферсона, а еще и настольным теннисом, когда узнали о столе на цокольном этаже. И там мне удалось дать некоторым из моих самых молодых сотрудников важные уроки в области подлинного искусства пиара.

Железные дороги

В октябре 2000 г. в Хэтфилде (Хартфордшир) произошла железнодорожная катастрофа, после которой всю отрасль лихорадило. Этот несчастный случай вскрыл некоторые основательные недостатки в структуре приватизированной части отрасли, и показатели деятельности сектора стали стремительно снижаться. Согласно пророку Исайи, веровать значит видеть невидимое глазу. По какой-то причине в период полномочий парламента, работавшего в 2001–2005 гг., я неуклонно верил, что рано или поздно (несмотря на объективную реальность) мы все же увидим серьезные улучшения. После катастрофы положение в отрасли стало ужасным, но я продолжал надеяться, что поезда будут приходить по расписанию, правда, не знал, как это может произойти. И вскоре прочел интереснейшую книгу одного из бывших губернаторов Нью-Мехико, который сказал, что какие бы подходы и приемы ни пробовало любое правительство, оно всегда терпело поражение на железной дороге. И лишь однажды, в ноябре 2003 г., моя вера мне изменила, в душе воцарилось отчаяние, и я внезапно понял, что премьер-министр все это время был совершенно прав: пытаясь добиться успеха на железнодорожном транспорте, я буквально бьюсь лбом о каменную стену. Никакое пристальное внимание с моей стороны не может спасти положение. А еще хуже то, что впервые за четыре года работы я проявил слабость и выказал свое отчаяние перед сотрудниками. Вот, казалось мне, проблема, у которой просто в принципе нет решения. Обычно неутомимая Люси Чадуик, единственная из всей Группы пытавшаяся вспахать «железнодорожную целину», выглядела безутешной. Вскоре она передала все свои таблицы мне. Однако самое темное время суток бывает перед рассветом, и каждый месяц после того злополучного мрачного ноября ситуация потихоньку улучшалась.

Центральной мерой парламента была замена компании Railtrack железнодорожным перевозчиком – компанией Network Rail. Это произошло осенью 2001 г. Лично для Стивена Байерса этот вопрос оказался непростым еще и из-за причастности к этому его советника по особым делам – Джо Мур, но он поступил, как подобает настоящему политику, и принял в парламенте очень непростое и нелегкое решение. Затем он принял еще одно – очень умное и целесообразное – решение и назначил молодого, но талантливого Ричарда Боукера из компании Virgin Rail на пост руководителя Стратегического управления по железнодорожному транспорту (Strategic Rail Authority – SRA). Но ни одно из этих мудрых политических решений не помогло ему пережить зимний кризис 2001–2002 гг. Тем январем[127] из-за снежных заносов и отвратительной погоды, а также из-за серии забастовок в компании South West Trains в средствах массовой информации поднялась метафорическая снежная буря. И тот факт, что опаздывал каждый четвертый поезд, лишь подлил масло в и без того разгорающийся костер кризисного недовольства. Ужасно неудачно, что Байерс как раз в то время, именно в разгар всех этих бурных событий, несколько дней отдыхал в Индии. Из отпуска он вернулся с золотисто-бронзовым загаром, а в это время постоянно показывали, как опаздывающие пассажиры пригородных поездов мерзнут на заснеженных платформах. Приезд дался Байерсу нелегко. К тому времени пресса уже решила, что с него с первого «снимут скальп» в парламенте в качестве показательного наказания. Разочарование общественности состоянием железных дорог, обвинения по поводу Мур и ответные обвинения со стороны Мартина Сиксмита, руководителя пресс-службы Байерса, в конце концов настолько разозлили средства массовой информации, что Байерса свалили[128].

Пришедший ему на смену в июне 2002 г. Аластэр Дарлинг, который привел с собой в качестве постоянного заместителя министра Рейчел Ломакс, разумно решил не привлекать к себе особого внимания. В министерстве транспортом и экологией занимались разные департаменты, и он сосредоточился на главном. А когда его вызывали к прессе, он вел себя с ними так же, как Майк Атертон с острыми подачами боулеров Вест-Индской команды крикета. Оставаясь на заднем плане, он построил ведомство на том фундаменте, которое заложил Байерс. А наша Группа старалась установить плодотворные контакты с официальными лицами из Министерства транспорта. Не стоит говорить, что они были весьма ранимы после тех выволочек, которые им пришлось пережить. Одновременно мы пытались связаться напрямую с Боукером и Стратегическим управлением по железнодорожному транспорту. Для начала Боукер хотел от нас отгородиться. Он инстинктивно стремился держаться в стороне от политического хаоса и налаживать доверительные отношения с компаниями – железнодорожными операторами. Правда, в конце концов, он все же согласился с моей аргументацией и, воспользовавшись лексикой, принятой, по-моему, в частном бизнесе, заявил, что воспринимает

Группу как представителя правительства, своего основного акционера. После этого мы приступили к совместной работе по созданию структуры, с помощью которой можно было бы координировать работу примерно двадцати частных железнодорожных компаний-перевозчиков. Приведенные Боукером данные показывали, что примерно в половине случаев опоздания поездов были связаны с Network Rail, владевшей железнодорожными путями, а вторая половина нарушений графика движения поездов была уже на совести железнодорожных операторов. Если бы у Боукера были ежемесячные сводки, доказывающие их вину, и он мог поощрять их желание перенимать друг у друга передовой опыт, то ситуация улучшалась бы, пусть и медленно. В 2004 г. Дарлинг представил планы пересмотра управления железными дорогами, упразднения Стратегического управления по железнодорожному транспорту (которое, хотя и способствовало повышению эффективности работы дорог, с точки зрения Министерства транспорта и Казначейства, недостаточно эффективно управляло их расходами), а также усиления влияния Network Rail. Эта компания вернула старые повседневные процедуры управления железными дорогами. Эти начинания заложили основы, благодаря которым после 2005 г. ситуация стала постепенно улучшаться, но локомотивов реформ, способных обеспечить стабильную работу железных дорог с ноября 2003 г., еще не было.

На железных дорогах, как и в других секторах экономики, улучшения работы и повышения эффективности управления удавалось добиваться не в результате одного большого усилия, а при многочисленных малых усилиях. Примером тому может служить воздействие на людей, управлявших железными дорогами. В феврале 2003 г. я письменно докладывал Блэру:

На прошлой неделе я встречался с Ричардом Боукером, чтобы подчеркнуть, насколько важно, чтобы отрасль в целом в будущем году стремилась к хотя бы бесконечно малому повышению эффективности… У нас состоялся откровенный обмен мнениями, и он согласился, что общая эффективность отрасли за год должна повыситься хотя бы на 2–3 %.

Возможно, это эфемерная надежда, но в то время не было вообще никакого улучшения. И только это желание позволило Боукеру убедить ведущих железнодорожных перевозчиков в том, что необходимо учредить совместные c Network Rail центры контроля и управления, особенно на наиболее напряженных и загруженных участках и перегонах. Это способствовало бы оперативному реагированию совместными усилиями на различные нештатные ситуации, которые случались частенько. Невероятно, но факт: лишь в 2004 г., то есть спустя почти 174 года после отправления первого пассажирского поезда, удалось добиться того, чтобы свисток дежурного по станции раздавался ровно за минуту до отправления состава! Это давало пассажирам возможность быстро занять свои места, и поезд тут же отправлялся. Более того, начиная с 2003 г. нам все-таки стали отвечать на очень простой вопрос: «Как же так получается, что каждый год осень приходит неожиданно и застает вас врасплох?» А данные – совершенно объективные – показывали, что все довольно просто: мокрые вялые листья на рельсах действительно серьезно замедляли движение составов, ведь колея становится скользкой, и машинисты вынуждены снижать скорость тепловозов. Совершенно непростительно, что до 2003 г. никому и в голову не пришло провести соответствующее планирование и заняться такой проблемой, как уборка мокрых осенних листьев с рельсов.

Поворотной точкой стала страшная ночь 18 октября 2002 г., когда во время сильнейшего урагана землю по всей стране укрыло многотонной мокрой листвой, и на следующий день движение на железных дорогах было парализовано. Кто-то даже сказал, что в ту самую ночь опало до 40 % всей листвы. Но откуда им знать? И уже накануне следующей осени, перелистав страницы книги реформирования Государственной службы здравоохранения, в Министерстве транспорта стали так же основательно готовиться к осени, как в системе здравоохранения готовились к зиме. Эффективность повысилась. К осени 2004 г. железнодорожники также стали готовиться заранее, с учетом прошлого горького опыта. Описывая эти скромные успехи членам Кабинета министров летом 2003 г., я несколько перефразировал известное выражение и был уверен, что министры из лейбористов непременно его узнают: «Я хотел было назвать этот прогресс фабианским, но решил этого не делать, потому что, хотя он и произошел постепенно, он все же отнюдь не неизбежен».

В этом странном мире несуразицы множились и множились. Например, нам постоянно твердили о том, что внедрение нового подвижного состава обязательно приведет к снижению эффективности работы. И на наше недоумение по поводу столь противоречивой взаимозависимости нам обычно отвечали: «Зубки режутся» – новое, мол, всегда болезненно. И только когда нам на фактическом материале удалось показать, что аналогичные нововведения на железных дорогах за рубежом не дают такого странного эффекта, чиновники взялись за дело. Подрядчика вызвали в министерство и сообщили ему: то, что раньше считалось нормой, теперь совершенно неприемлемо. И очень быстро эффективность нового подвижного состава повысилась, продемонстрировав одну из главных слабостей правительства: услуги, которые предоставляют сторонние частные компании, обычно плохо контролируются. Этот недостаток часто приводят в качестве довода против аутсорсинга, а на самом деле это довод в пользу более четкого управления этим процессом.

В 2004 г. при тесном сотрудничестве со всеми заинтересованными сторонами мы провели два обзора бюджетов по приоритетным статьям: в первую очередь – по железным дорогам, и уже к концу года компании-операторы и Network Rail договорились, на сколько именно процентов каждый из них сократит свою долю в общем времени опозданий. На ежемесячном совещании под руководством министра – сначала Кима Хауэллса, а затем Тони Макналти – со всех строго спрашивали за нарушение графика, и понемногу дело стало улучшаться.

Незадолго до своего ухода из Группы я получил сообщение от Деборы Хенан, которая, в свою очередь, узнала об этом от Люси Чадуик: намеченная цель, состоявшая в том, чтобы к марту 2008 г. 85 % поездов ходили точно по расписанию, была выполнена даже раньше срока. Конечно, 15 % составов продолжали опаздывать, но ведь всего четыре года назад их было 25 %. И поскольку каждый процент – это миллион железнодорожных путешествий, совершенных своевременно, был достигнут серьезный прогресс. Однако, чтобы сравниться с подобной метроному регулярностью движения поездов на Транссибирской железнодорожной магистрали, нам еще предстояла огромная работа.

Грамотность и математика в школах

В 2001–2005 гг. Группа успешно работала совместно с Министерством образования, чтобы добиться повышения успеваемости при получении Общего свидетельства о среднем образовании. В этом большую помощь оказал Саймон Дэй, наш коллега по Группе. Он не только подготовил почву для ускорения прогресса, но и благодаря своим упорству и строгости способствовал распространению индикатора 5 + А*– С на тестирование по английскому и математике[129]. Однако, как явствует из главы 1 этой книги, ни одно из предвыборных обещаний так не было близко моему сердцу, как повышение грамотности и улучшение знания математики в начальной школе. Проведенное во время второго срока пребывания «новых лейбористов» у власти международное сравнительное исследование подтвердило результаты наших тестов: отныне успеваемость по грамотности в Великобритании была одной из образцовых, хотя все, кто был непосредственно занят этой политикой изнутри, отлично знали, как ситуация еще далека от совершенства. А еще через два года проведенное международное сравнительное исследование выявило, что повышение успеваемости по математике идет в Великобритании более быстрыми темпами, чем в других странах. И все же слишком много детей переходили из начальной школы в общеобразовательную с большими пробелами в знаниях по основным предметам.

В любом случае, как уже упоминалось в главе 1, прогресс в 2001 г. замедлился, и успеваемость и эффективность застыли на месте. На следующий, 2002 г. правительством было намечено, что 80 % школьников в возрасте 11 лет достигнут уровня А в знании английского языка (другими словами, смогут бегло читать и писать по-английски), а аналогичный показатель успеваемости по математике должен был достичь 75 %. Но когда успеваемость перестала улучшаться, создалась ситуация, при которой Эстелл Моррис вынуждена была подать в отставку. И хотя главными причинами ее ухода были экзаменационный кризис и непрекращающиеся разногласия с Управлением по профессиональной квалификации и учебной программе (Qualification and Curriculum Authority – QCA), все же самой острой проблемой оставалась успеваемость в начальной школе. Отставка Моррис больно ударила по всем, но тяжелее всех пришлось ей самой. Ее любили повсеместно, куда бы она ни приезжала, ее выступления воспринимались с восторгом – они были такими искренними! – и средствами массовой информации, и на учительских конференциях. При Дэвиде Бланкетте она отлично выполняла функции министра по стандартам образования. К 2002 г. я уже проработал с ней бок о бок пять лет и чувствовал себя отвратительно, когда СМИ камня на камне не оставили ни от ее карьеры, ни от репутации. Они откусывали от нее по кусочку, лишая уверенности в себе.

И хотя до сентября результаты ключевых тестов второй стадии были еще не известны, все мы уже с июля знали, что нас ждет провал. Лично я был просто опустошен, чувствовал свою огромную вину и ответственность больше, чем кто-либо другой. Тогда я обратился к Моррис и сказал ей, что самым правильным будет, если не она подаст в отставку, а уволят меня. С таким же точно предложением я обратился и к Блэру, но оба оставили мои заявления без внимания. Мне оставался единственный выход: делать все, что могу, для повышения успеваемости в начальной школе, одновременно увеличивая влияние Группы. Проблема заключалась в том, что система, которая великолепно функционировала в 1997–2000 гг., потеряла эффективность на всех уровнях. Моррис была очень расстроена и смущена, высокопоставленные чиновники ее министерства думали о своих делах, а после моего ухода из Министерства образования там больше некому было бессонными ночами неустанно размышлять о том, какой же ценой процент успеваемости будет достигнут в следующий раз. Более того, влияние возглавляемого Крисом Вудхедом Бюро по стандартам в области образования, ключевого рычага нашей стратегии, после его ухода с этого поста осенью 2000 г. ослабло. А с учетом того, что общий уровень знаний и успеваемости значительно повысился по сравнению с исходным, стало гораздо труднее добиваться заметных результатов.

Хорошей новостью было то, что министром по стандартам школьного образования стал Дэвид Милибанд, который при нашей поддержке постарался проанализировать проблему. Но даже при наличии такого, безусловно, талантливого министра, который находился как раз на своем месте, само Министерство образования в 2002–2003 гг. было сильно обременено труднейшими задачами, а существующую систему было крайне сложно перепрофилировать на грамотность и знание математики. В кратчайшие сроки экзаменационный кризис нужно было преодолеть. И вдруг весной 2003 г., когда Чарлз Кларк еще только осваивался в новой должности, разразился гигантский скандал по поводу платы за обучение. Начался странный финансовый кризис, поразивший меньшинство школ, которые потребовали от правительства возвращения старых порядков и отступления на год назад, хотя реальное увеличение расходов на школьное образование составило 6 %. (Это был классический пример малоформатного кризиса: формулы финансирования были изменены, а директоры школ, которые годами жаловались на недостаточное финансирование и ограниченные гранты, теперь оплакивали исчезновение последних.)

К этим стратегически важным отвлекающим от осуществления приоритетных целей обстоятельствам добавились изменения в самих национальных стратегиях грамотности и знания математики. При Моррис решили объединить их в одну приоритетную стратегию, что в целом было вполне разумно, поскольку обе стратегии предназначались для одних и тех же директоров и преподавателей школ. Но изменение названия влекло за собой и изменение приоритетности. С тех пор как Елизавета I определила обязанности мировых судей[130], появилась вполне объяснимая тенденция обременять особо выдающихся и преуспевающих общественных деятелей дополнительными нагрузками. Так произошло и со школой. Если раньше и руководители, и рядовой персонал сосредоточивались на грамотности и знании математики, то теперь оказалось, что они отвечают еще и за дисциплину, и за другие предметы, включенные в учебную программу, в том числе за интенсивное применение информационных технологий. Из узких специалистов, интересующихся исключительно показателями результатов экзаменов и их улучшением, они превратились в тех, кто отвечает за все подряд. Особенно заметно это стало летом 2003 г., когда правительство опубликовало новый документ, где разъяснялись изменения методики преподавания в начальной школе, называвшейся теперь «Excellence and Enjoyment» («Умение и удовольствие»). Применительно к грамотности и знаниям математики такое расширение акцентируемых навыков было шагом назад. Моя Группа в определенной мере способствовала сохранению стабильности показателей на протяжении 2003 г. Осенью 2002 г. по просьбе Дэвида Милибанда мы провели обзорный анализ ведомственного подхода и оценили его как разумный. Обычную профессиональную компетентность мы приняли за способность к проведению радикальных реформ. И когда в 2003 г., то есть уже третий год подряд, не удалось добиться никакого улучшения показателей, Милибанд потребовал провести всесторонний анализ данных и предложил осуществить серьезные перемены. Считалось, что хорошим подспорьем для неблагополучных школ является энергичная поддержка независимых экспертов. Эту программу расширили. Кроме того, Милибанд предложил, чтобы 1000 директоров преуспевающих начальных школ сыграли роль наставников для остальных 4000 менее успешных коллег. Все это получило название «Consultant Leaders’ Programme» («Программа лидеров-консультантов»). Преуспевающих руководителей для выполнения этой задачи должны были готовить в Национальном колледже управления школой (National College for School Leadership – NCSL). Это была великолепная идея с реальным потенциалом повысить успеваемость выше уровня плато.

В январе 2004 г. Министерство образования и наша Группа приступили к совместному обзору последствий этих нововведений. Мы решили сосредоточиться на работе 10 не слишком эффективных местных органов образования. Посещения школ и беседы с их директорами в одном из районов было достаточно, чтобы забить тревогу: ни грамотность, ни знание математики приоритетами там не являлись. Чиновники из Министерства образования уверяли и нас, и министров, что увиденное не было типичным. Но после посещения еще одного района наша тревога усугубилась. Неужели и это нетипично? Конечно, одна ласточка весны не делает, но две? Мы созвали большой совет из руководителей местных органов образования на Даунинг-стрит, 10, высказали нашу озабоченность и предложили действовать[131]. Руководители территориальных отделов образования подтвердили наши опасения: дело в том, что при профессиональной подготовке директоров школ для «Программы лидеров-консультантов» Национальный колледж управления школой недостаточно внимания уделял вопросам грамотности и знания математики. И действительно, стоило хотя бы раз прочесть материалы, предназначенные для этой программы, которую задумывали для повышения результативности единых национальных экзаменов, как сразу складывалось впечатление, что на нее сильнейшее влияние оказали демагоги, коих всегда немало в органах образования, и они улучили удобный момент. У нас даже были данные о том, что некоторые педагоги, прошедшие курс такого обучения, считали ошибочным внимание к грамотности и знанию математики. Моя вера в Национальный колледж была сильно поколеблена, а также пошатнулась уверенность в способностях тех ведомственных специалистов, которые должны были тщательно проверять учебные программы еще до их внедрения.

По чистой случайности сложилось так, что в начале февраля 2004 г. мне предстояло выступить на конференции в Бирмингеме, куда должны были приехать почти все преподаватели и 1000 руководителей районных отделов образования. Приложив при подготовке немало усилий, чтобы не касаться вопросов политики в области образования, теперь я решил отказаться от первоначального намерения и произнес такую обстоятельную речь, с какой ни разу не выступал в парламенте. Предвосхищая риск сильнейших разногласий, я решил написать полный текст выступления, а не ограничиваться тезисами, как делал всегда, и прочитал этот текст накануне вечером в присутствии одного из официальных и критически настроенных сотрудников Министерства образования. Возможностей для маневра я ему практически не оставил, построив свою речь на пропаганде официальной политики и на том, что сам подверг сомнению ее реализацию.

А начал я с принципов нравственного характера, объясняющих, почему грамотность и владение математикой так много значат [Barber, 2004]:

Откуда именно этот акцент? Потому что… мы все, здесь собравшиеся, хотим пойти дальше пустых разговоров о равенстве, которыми многие тешились в ХХ веке. Мы хотим добиться равенства! Любое другое решение только усугубит нищету, которая так и будет передаваться из поколения в поколение, как это – до отвращения предсказуемо – и происходило в XX веке.

Затем, продемонстрировав, что в течение последних 50 лет стандарты начального образования оставались неизменными и лишь в конце 1990-х поднялись, я сразу приступил к суровой критической оценке той программы обучения, в которой непосредственно участвовала вся многочисленная аудитория. Никто не старался обеспечить знание английского языка и математики; никто не думал о преподавании этих предметов ни с точки зрения близкого результата, ни с точки зрения долгосрочной перспективы. Кроме того, я раскритиковал нечеткость представлений о методике преподавания. А ведь возможность для совершенствования методов обучения существовала в каждом классе. Подчеркнув важность использования правильных методик обучения в классе, я повторил мантру, столь распространенную в педагогических кругах, согласно которой неизбежен конфликт между точностью исполнения стандартов и творческим подходом к преподаванию:

Истинное творчество заключается не в том, чтобы человек трудился только ради себя. Это совсем не творчество, это обман, граничащий с предательством. Педантичность и творчество неотделимы друг от друга. Взгляните на высочайшие шпили готических соборов! Послушайте «Страсти по Матфею»[132], посмотрите на игру величайших комиков, прочтите роман Джордж Элиот… От творческого подхода к педагогической деятельности зависит усвоение знаний учащимися. Сначала вы помогаете им усвоить все лучшее и передовое из прошлого, а затем, стараясь, чтобы ребенок усвоил определенные стандарты, поднимаетесь на новую ступень профессии. Это как в музыке: 99 раз вы исполняете «Скрипичный концерт» Бетховена, и только в сотый раз у вас это получается уже безукоризненно.

Возможно, все это звучит несколько пафосно, но именно так я и ощущал все, что касалось грамотности и знания математики в начальной школе (так я думаю и теперь). Потакая своей собственной слабости, я полагал, что защищаю стратегию, в которую вложил пять лет жизни, и, что еще важнее, стремился к тому, чтобы отличное министерское решение получило не менее великолепное воплощение. Успешное осуществление идеи целиком и полностью зависит от четкого воплощения задуманного; а в случае с наставниками, например, представители Министерства образования не только не проконтролировали качество учебной программы и не выяснили, что происходит, но к тому же, несомненно, под влиянием негативного отношения к происходящему со стороны учителей, впали в извиняющийся тон за то, что настаивали на повышении грамотности и лучшем знании математики. Как только подобное случается, правительство переходит в оборону. А ведь все данные свидетельствуют о том, что, если правительство действительно серьезно намерено устранить причины неравенства (в неграмотности и незнании математики), оно должно проявить истинно профессиональный интерес и уверенно выиграть спор, но ни в коем случае не извиняться.

Мое выступление разделило аудиторию на две группы. Прежде чем раздались первые аплодисменты, слушатели долго молчали. После выступления я сделал копию речи для каждого из руководителей Министерства образования. Некоторые были тронуты моими словами до глубины души. Более того, сотрудники Группы совместно с командой из Министерства образования посетили все 10 неблагополучных отделов образования на местах и помогли им оперативно приспособиться к новой форме работы еще до того, как 11-летние школьники начали сдавать экзамены в мае. А Национальному колледжу управления школой пришлось переписывать программу и наводить порядок в собственном доме.

Произнесенная мною речь имела последствия и на Даунинг-стрит, 10. Я сделал с нее копии для Блэра, Эндрю Адониса и других, сопроводив текст запиской:

Если срочно не принять необходимых мер в отношении существующей программы обучения, то не только в этом, но и в следующем году мы обречены на плохие результаты национального экзамена. При энергичных и срочных действиях мы, напротив, еще можем добиться повышения успеваемости. Все зависит от того, есть ли возможность решительно и четко действовать не только на министерском уровне, но и ниже.

Вечером после выступления мне позвонил Блэр, чтобы поздравить с хорошей речью. Это была лишь прелюдия к тому, чтобы предложить мне написать для него текст выступления по реформе государственной службы, которое ему предстояло в субботу. Он также побеседовал с Чарлзом Кларком, чтобы убедиться в его преданности делу повышения грамотности и улучшения знаний математики. Но самое важное, что, когда в 2004 г. пришли результаты экзаменов, оценки по английскому языку и математике оказались лучше ожидаемых. Проведенный нами анализ показал: столь значительные достижения были обусловлены интенсивной программой поддержки и привлечением наставников-педагогов. В следующем, 2005 г. результаты оказались куда скромнее. Решимость Дэвида Милибанда себя оправдала. А может, это мое выступление так повлияло на результаты? Я всегда полагал, что способен совершенно объективно оценить большую часть работы Группы. Но в отношении повышения грамотности и улучшения знаний математики в начальной школе я был слишком эмоционален, чтобы проявлять объективность. И тем самым подвергал себя риску, или, как метко выразился кто-то из министров, гиперболизации по Барберу.

А сработает ли это в Анфилде?

В Страстную пятницу 2004 г., спустя несколько недель после того, как 11-летние школьники сдали свои столь важные экзамены, я смотрел, как мой любимый клуб Liverpool проигрывал на стадионе в Хайбери клубу Arsenal со счетом 2:4. Их сбил с толку отличный хет-трик[133][134] Тьерри Анри. Для других поражение от Arsenal посреди победного шествия футболистов Liverpool, возможно, и не было трагедией. Но меня в тот день это не просто огорчило. Дело было не столько в счете матча, сколько в причине поражения. Прошло уже почти три года с тех пор, как я начал работать в Группе. Большинство ключевых индикаторов теперь двигались в правильном направлении. Я многое узнал о неэффективном управлении. И в Пасхальные каникулы, когда у меня вдруг возникла пауза, я задался вопросом: а сработают ли мои методы в Анфилде? И вот я поступил так, как не делал никогда, и написал письмо главному исполнительному директору того спортивного клуба, за который болел. Случилось так, что я несколько раз встречался с Риком Пэрри, что мне в итоге и помогло.

Дорогой Рик!

Как Вам известно, я страстный болельщик футбольного клуба Liverpool, хотя у меня никогда не бывает времени, чтобы смотреть все матчи… Но в этом году я видел уже три. И последним был матч в Хайбери на прошлой неделе. И вот после него и до поражения от клуба Charlton (хотя оно лишь усилило мое намерение) я и решил написать Вам.

У себя на работе, посвященной выполнению приоритетных обещаний премьер-министра по реформированию государственных услуг, которые он давал избирателям, мне приходится контактировать с широким кругом организаций. И хотя этих организаций очень много и все они разные, особенности, которые обусловливают победу или поражение, всегда похожи. Несколько раз подряд я заметил у моей любимой команды характерные признаки поражения. Должно быть, вы размышляете над этим постоянно, но позвольте отметить три момента, исключительно в терапевтических целях.

1. Менеджер команды Жерар Уллье слишком часто извиняется… Постоянные извинения наносят двойной ущерб эффективности. Во-первых, они отвлекают внимание и мешают адекватности действий как самого менеджера, так и команды (я имею в виду тактику, поведение на поле, отражение наступления противника и т. д.). Во-вторых, постоянно упоминая о травмированных звездах, не принимающих участия в матче, менеджер публично признает свое неверие в возможности игроков на поле. Как сказал когда-то один учитель, преобразовавший свою школу, «мы убрали со стола все поводы для извинений». Вот такое начало я считал бы удачным!

2. Игроки мало стараются. Чего бы ни ждали от них болельщики, это стоит того, чтобы выкладываться на 100 %. Приближение к мировым стандартам похоже в любой организации – здесь нет места нерешительности и малодушию. (Кстати, хотел бы отметить, что все критические замечания не имеют никакого отношения к великолепному Стивену Джерарду. Как смеют другие игроки, каждый день наблюдая за его игрой, не умирать со стыда за себя?)

3. Академия не оправдывает возложенных на нее ожиданий. В лучших организациях существует последовательность и преемственность в планировании. Они стараются учесть опыт, приобретенный в самых разных местах, и это предотвращает замкнутость и интроверсию. А потом соединяют этот опыт с молодым подающим надежды игроком, который необычайно предан команде. В команде клуба Liverpool явно не хватает молодых игроков в возрасте 18–19 лет, которые способны показать, что такое настоящая преданность. Ведь после Оуэна, Каррагера и Джерарда в команду больше не пришел ни один новичок!

Я знаю, чего Вы хотите добиться для клуба, и восхищаюсь Вашим упорством. Но теперь пришло время игрокам встать во весь рост и сказать свое веское слово. Они должны видеть в клубе. потенциального чемпиона Европы!

С наилучшими пожеланиями.

Пэрри был необычайно любезен и написал вдумчивый ответ, что считает мою критику справедливой, а письмо важным. Совершенно уверен, что мое письмо не имело ни малейшего отношения к высказыванию Джейми Каррагера, которое процитировала «Times». Спортсмен сказал, что перед командой была поставлена задача выкладываться как можно больше. Разумеется, письмо не имело и ничего общего с тем фактом, что в том спортивном сезоне команда собиралась выиграть три игры, а четвертый матч свести вничью, чтобы попасть на отборочный тур Лиги чемпионов. И уж совсем никакого отношения я не имел к отставке Уллье, которого заменили Рафаэлом Бенитесом. И совершенно невероятно, что мое письмо могло быть как-то связано с тем, что в Стамбуле в следующем году, вопреки всем расчетам и логике, со счетом 3:0 в половине финального матча, «Liverpool» все же добился победы и снова стал чемпионом Европы. Но такие фанатичные футбольные болельщики, как я, живут в нереальном, воображаемом мире.

Выдумка то или реальность, но среди моих коллег в Группе, особенно среди тех, кто восторгался той великолепной игрой, о которой только и говорили в коридорах нашего здания, влияние написанного мною письма к Пэрри обрело некий мистический характер. Все это лишь укрепило нашу веру, что прикладная методика, называемая наукой побеждать, способна помочь добиться чего угодно. И вот как раз об этом – следующая глава.

Глава 6

Энергия движения

В делах людей бывает миг прилива;

Он мчит их к счастью, если не упущен.

Уильям Шекспир. Юлий Цезарь (перевод И.Б. Мандельштама)

Июль 2003-го

В июле 2003 г., когда Группа уже проработала два года, мне во второй раз представилась возможность выступить перед Кабинетом министров. В выступлении рассматривался предстоящий третий год работы парламента, анализировались уроки, извлеченные из уже приобретенного нами опыта, и утверждалось, что главной задачей третьего года должно стать обеспечение необратимости уже достигнутого прогресса. Свидетельства такого прогресса, безусловно, становились все заметнее. Первоочередные задачи в области здравоохранения были выполнены к марту 2003 г., и уже никому не приходилось ждать операции более года. Показатели работы службы скорой медицинской помощи тоже значительно улучшились (что описано в предыдущей главе). Сокращалось количество краж со взломом и преступлений в отношении автотранспорта, был установлен контроль за уличной преступностью. Благодаря усилиям Тони Блэра в том же году уменьшилось количество обращений с просьбой о предоставлении убежища – с максимального уровня 8000 в месяц до 4000 и даже менее. Что касается образования, то систематически сокращалось количество неприемлемо плохих школ, хотя показатели грамотности и успеваемости по арифметике все еще не начали расти. К тому же нам удалось добиться первых, хотя и скромных, признаков улучшения положения в работе железных дорог. Общим выводом, сделанным в моем выступлении, был следующий: «Во всех сферах государственных услуг наблюдается прогресс, но пока он не стал необратимым, а времени осталось мало». Я решил подчеркнуть проблему недостатка времени, поскольку понимал, что в предстоящий год нам нужно будет сократить сроки исполнения решений. Из пятилетнего срока парламента, отметил я, два года уже прошли, а в предыдущие 30 лет парламенты не переизбирались досрочно, только когда правящая партия испытывала серьезные затруднения (правительства Уилсона – Каллагана в 1974–1979 гг., Тэтчер – Мейджора в 1987–1992 гг., Мейджора в 1992–1997 гг.). Более того, в месяцы, непосредственно предшествующие выборам, намного труднее принимать радикальные и непопулярные решения, поэтому уже начавшийся третий год у власти – последний период, когда правительству следует добиться того, чтобы реформы стали необратимыми. Далее я дал определение необратимости – это изменение структур (и стимулов), трансформация руководства, сдвиги в культуре в данной сфере, достижение видимых результатов, приобретение доверия населения.

Я также откликнулся на дискуссию по поводу перспективы поставленных целей. Согласно появившимся признакам, некоторые министры считали, что отпала необходимость в постановке конкретных задач и целенаправленных усилиях по их реализации. Однако, утверждал я, эти люди упускали из виду самое важное. Каждое правительство должно иметь широкие цели; в данном случае важны заметное улучшение качества государственных услуг и рост социальной справедливости. Конкретные задачи являются лишь мерилом движения к достижению целей. Главным в моем выступлении было то, что я обозначил как 10 уроков реформ. Их я впоследствии включил и в записку, адресованную кабинету и постоянным секретарям (до сих пор мне приходится сталкиваться с цитированием этого документа; подробнее см. приложение, документ 6).

Урок 1: неделя в политике может показаться долгой, но пять лет – невероятно короткий срок.

Урок 2: необходима постоянная концентрация усилий на небольшом числе приоритетов.

Урок 3: давление на систему уже не обеспечит достижение целей; необходимы реформы.

Урок 4: ничто не неизбежно, и можно повернуть вспять любую волну.

Урок 5: статистические показатели важны, но недостаточны – люди должны увидеть и ощутить перемены, их ожидания нельзя обманывать.

Урок 6: на всех этапах решающую роль имеет качество руководства.

Урок 7: прогресс зиждется на качественной системе планирования и управления.

Урок 8: второй этап перемен нелегок и нуждается в четких альтернативах и утверждении передового опыта.

Урок 9: для победы над циниками нужны исключительная дисциплина и чрезвычайное упорство.

Урок 10: любое продвижение вперед – дело достойное, но если прогресс достигается не слишком быстро, то особенно важно, чтобы люди понимали стратегические задачи.

В своем выступлении я также указывал те области, где подвижек так и не произошло (в частности, отмечал проблему посещаемости в школах, пробки на дорогах), и призвал министров лично обратить внимание на обеспечение результатов после возвращения из летних отпусков. Я неоднократно возвращался к своим соображениям о третьем годе; в написанном несколько позже письме министрам и постоянным секретарям напомнил, что третий год уже наполовину прошел. Надо признать, однако, что это было трудное время и для правительства, и лично для Блэра. Главенствующей темой политических дебатов оставались последствия войны в Ираке, только что покончил с собой Дэвид Келли[135]. Все это сильно обострило и без того взвинченную ситуацию, обычную для конца июля.

Тем не менее главный факт был доведен до кабинета: реформы стали давать результаты, члены правительства начали извлекать уроки из опыта по их осуществлению. Чтобы довести ту же мысль до широкой общественности, меня опять попросили принять участие в пресс-конференции Блэра. Это была последняя встреча с прессой перед летними отпусками. Блэр меня представил, и я выступил – без эмоций, но с иллюстративным материалом, со слайдами, графиками и таблицами. Это был простой и краткий отчет о некоторых показателях работы правительства. Например, говоря о здравоохранении, я указал на сокращение времени ожидания доврачебного осмотра, но также и на задачи, которые еще предстояло решить. Что касалось борьбы с преступностью, то я отметил ее общее сокращение, но также и рост особо тяжких преступлений, связанных с насилием, и на рост случаев антисоциального поведения граждан. Равным образом не стал я замалчивать и тот факт, что пробки на дорогах становились все больше, а успеваемость в начальных школах расти перестала. Я был беспощадно честен, и следует отметить, что представители пресс-службы премьер-министра (что бы о них ни говорили) в этом меня поддерживали. Мой главный вывод состоял в следующем: достигнут значительный прогресс, но реформы пока не стали необратимыми.

Блэр предложил собравшимся журналистам задавать мне вопросы, но они, как и следовало ожидать, все внимание обратили на Ирак и внешнюю политику. Один из журналистов спросил Блэра, собирается ли он уходить со своего поста или останется. В ответ Блэр указал на мои графики и сказал: «Вы сами видите, каков масштаб предстоящих задач. Моя жажда перемен не уменьшилась»[136]. Несмотря на то давление, которое тогда испытывал премьер-министр, ни у кого не осталось сомнений относительно его намерений.

На следующий день, 31 июля, пресса намного подробнее осветила мое выступление, чем за год до этого, заострив внимание на трех основных моментах. Во-первых, была опубликована подробная информация об описанных мною достижениях; в целом мой сбалансированный отчет о победах и поражениях был встречен с пониманием. В передовице газеты «Guardian» выражалось согласие с моими выводами и даже использовалась моя метафора: «Канат натянут высоко, рев собравшейся внизу толпы не так одобрителен, как сначала, но сейчас не время терять равновесие».

Во-вторых, в прессе писали о том, что Блэр пригласил меня, поскольку хотел избежать вопросов о Келли и об Ираке. Журналистка Энн Макэлвой написала в «Evening Standard» в день пресс-конференции (30 июля): «Как только страсти вокруг мистера Блэра начинают разгораться, он приглашает профессора Барбера, чтобы он успокоил нас своими графиками». Автор статьи была настроена критически, но фактов в ее материале было меньше, чем впечатлений. В конце концов, после того как я закончил, Блэр провел с журналистами еще больше часа и ответил на все вопросы, в том числе об Ираке, хотя никто не обязывал его поднимать брошенную ему прессой перчатку.

В-третьих, меня безжалостно высмеяли за занудство. Дамьен Уитворт писал в газете «Times»: «Барбер бубнил нам про свои тенденции… преференции… през-з-з-з-з-зумпции», – но и он, как многие другие, отметил решимость Блэра добиться осуществления реформ. Самым безжалостным критиком оказался Саймон Дженкинс, написавший в «Times» 1 августа, что я, «как крот, сгорбился в углу над проектором со слайдами и зачитывал текст, написанный на чистейшем лейбористском жаргоне». Вдобавок, для полноты картины, он назвал меня «жертвой жертвы тотального контроля… генералом компьютерных игр, засевшим в своей башне из слоновой кости и бесконечно “убивающим” выплывающие мишени, чтобы набрать нужное количество очков». Мои подчиненные долго смеялись над этим; думаю, они полагали, что автор той статьи был недалек от истины.

В любом случае с 1 августа наступал период отпусков, а мое выступление достигло цели. Самым главным событием июля был ставший уже привычным отчет о реализации реформ, где не просто содержались общие призывы, как в моем выступлении на заседании кабинета, но рассматривались конкретные задачи отдельных департаментов и руководителей программ. Как и в докладе кабинету, цветом были отмечены достигнутые результаты: скромный сдвиг в зеленую зону из мертвой красной. Но главная ценность таких отчетов заключалась в том внимании, которое уделялось деталям. Например, в отчете по положению дел в сфере образования мы отмечали необходимость укрепления связей между Министерством образования и такими органами, как Бюро по стандартам в области образования и Управление по профессиональной квалификации и учебной программе, а также поднимали вопрос о том, действительно ли гранты на развитие передового опыта в сфере руководства школами достигали цели (а именно – при замене плохих директоров)[137]. Кроме того, мы подчеркивали важность предупреждения рисков и их последовательной ликвидации, то есть как раз то, что не удалось сделать в отношении кризиса с финансированием в сфере образования в начале года.

Давая оценку другим, мы оценивали и собственную работу и пришли к выводу, что наши отчеты стали слишком широкими и многословными. Более того, наши задачи сильно расширились, а силы рассредоточились. Если нам предстояло оказать помощь правительству по успешному осуществлению всего, что было намечено на третий год его срока, необходимо было (хотя мы и проработали всего два года) реформировать самих себя, перераспределить силы и заново сосредоточиться на главном.

Реорганизация Группы

В своих заметках в те беспокойные июльские дни я написал о будущем Группы:

Если третий год парламентского срока так важен, как я об этом говорил. нам следует пересмотреть все основные программы и убедиться, что ничего не забыто и не упущено. Безусловно, надо выполнять то, что действительно является главным, и отказаться от всего остального. Но возможно ли это? Хватит ли нам, хватит ли мне внутренней дисциплины?

Я вчера спросил одного бизнесмена, известны ли ему компании на краю гибели, которым необходимо было во что бы то ни стало добиться каких-то целей к определенному моменту… И он сказал, что ключом к решению проблемы становится безжалостный отказ от всего неглавного, безоглядная приверженность руководителей установленным приоритетам и использование критической ситуации для стимулирования, а не для устрашения сотрудников.

Именно так мы и стали действовать. На самом деле я пришел к этим выводам даже позже, чем некоторые из моих сотрудников. Летом предыдущего года, во время анализа расходов за 2002 г., мы распределили отпущенные нам средства так, чтобы охватить все задачи по всем департаментам, а не только некоторые из них; мы также добавили другие департаменты, занимающиеся, например, окружающей средой, продовольствием, культурой, средствами массовой информации и спортом, и даже секретариат заместителя премьер-министра. При этом было предусмотрено, что мы сосредоточимся на главных задачах, но будем выделять ресурсы и на другие цели. Основной аргумент в пользу расширения нашей программы заключался в возможности распространить культуру обязательного осуществления поставленных задач на все государственные органы, еще, так сказать, не охваченные этой методикой. Нам были рады, до некоторой степени мы, несомненно, имели успех, но наши силы оказались распыленными, возникла опасность поверхностных решений из-за недостатка информации. Поэтому, несмотря на полученное удовлетворение при ознакомлении с работой сельского хозяйства после кризиса 2001 г., вызванного вспышкой ящура, и с деятельностью Министерства торговли и промышленности (Department of Trade and Industry) по осуществлению программы по совершенствованию услуг для малого бизнеса, я твердо решил вновь сосредоточиться на главных приоритетах правительства. Мне было ясно (и это отразилось в докладе кабинету), что необходимо ускорить продвижение к целям, если мы хотим их достичь, в ключевых областях – в здравоохранении, образовании и в борьбе с преступностью (не говоря уже о железнодорожном транспорте).

Более того, и в самой Группе, и у троих моих заместителей возникли сомнения по поводу специализации сотрудников, которые делились на управленцев и на ответственных за разрешение критических ситуаций. Безусловно, утверждали они, мы все участвовали в разработке методики, именуемой наукой добиваться результата, и теперь надо формировать команды по решению задач в отдельных департаментах и систематично применять разработанные нами методы во всех основных сферах, а не только там, где пока не удавалось достичь удовлетворительных результатов. Далее, говорили они, надо более последовательно формулировать планы на будущее. Тогда наши отчеты станут не только ретроспективой уже достигнутого, но и четким, внятным, согласованным с департаментами планом того, что необходимо осуществить в предстоящие полгода.

Таким образом, в период между началом августа и концом октября мы произвели реорганизацию в соответствии с этими соображениями. Выражая признательность своим сотрудникам за достигнутые результаты, я написал им накануне летнего отпуска:

Заглядывая вперед, становится ясно, сколько еще предстоит сделать, чтобы добиться в сфере государственных услуг тех результатов, которые все хотят увидеть, и достичь того их качества, при котором наша страна станет такой, как нам хотелось бы. Необходимо ускорить и усилить нашу работу по обеспечению реформ.

Вскоре после того, как эта записка была отправлена, мне пришлось свести воедино все свои заметки, сделанные в течение многих месяцев и лет, ради подготовки выступления, которому я посвятил даже больше времени, чем докладу Кабинету министров. Мне хотелось, чтобы эта речь оказалась самой лучшей в моей жизни, несмотря на то необычное обстоятельство, что я мог рассчитывать на полную симпатию слушателей. Готовилась свадьба моей старшей дочери Наоми, и, ради нее, ее избранника отдавая должное традиции, я хотел, чтобы это событие прошло идеально.

Тем временем Питер Томас, один из моих заместителей, руководил реорганизацией нашей Группы и после серии консультаций сформулировал новую структуру. Необходимо было сформировать четыре подразделения по тематическому принципу (здравоохранение, образование, борьба с преступностью и уголовное правосудие, транспорт и предоставление убежища) и два подразделения, занимающихся анализом данных и администрированием) (см. приложение, документ 5). У каждой команды – свой руководитель. Внутри команды необходимо было назначить ответственных за отдельные направления достижения поставленных целей. Их следовало назвать координаторами по направлениям, что подразумевало поддержание хороших рабочих отношений с чиновниками в соответствующих департаментах и подготовку «достаточных и необходимых» планов. Руководители команд должны были формулировать задачи и обеспечивать решение проблем, способствуя максимальной инициативности и эффективности этой деятельности. Такое распределение обязанностей должно было разгрузить меня и дать мне возможность заниматься выработкой стратегии и поддержанием рабочих отношений с ведомствами. Одновременно мы договорились с Блэром и Казначейством о том, что работаем исключительно над главными задачами и отказываемся от всех остальных направлений. В записке, направленной Блэру в начале сентября, я настаивал на необходимости «более жесткой постановки приоритетов, углублении сотрудничества с департаментами правительства и более смелой постановке задач»[138]. Оглядываясь назад, я думаю, что эта формулировка отлично суммировала задачи по обеспечению действенности полномочий премьер-министра и послужила основой моих предложений, содержащихся в главе 9 этой книги.

Мы планировали сосредоточиться на школьной успеваемости, на сокращении сроков ожидания медицинского обслуживании и предоставлении возможности выбора лечебного учреждения, на борьбе с уголовной преступностью и наркоманией, на совершенствовании деятельности по предоставлению убежища, на улучшении работы железных дорог, на уменьшении количества пробок на автомобильных дорогах. Кроме того, мы предполагали отказаться от постоянного контроля в ряде сфер деятельности, где дела обстояли удовлетворительно или хорошо, а также от достижения годом раньше намеченных целей, находящихся за пределами здравоохранения, образования, транспорта и дел, связанных с преступностью. Понимая, насколько загружен Блэр, мы перестали встречаться с ним для подведения промежуточных итогов и увеличили соответственно контакты с руководителями соответствующих министерств. Блэр согласился с нашими предложениями, сказав: «Все мы озабочены… одними и теми же ключевыми вопросами, не так ли?»

Я договорился о встречах со всеми министрами и постоянными секретарями в сентябре и октябре с тем, чтобы разъяснить им содержание нового этапа нашей работы. Как я неоднократно говорил, нет ничего более действенного, чем хорошая мысль, понятая буквально, и мы восприняли соображение о необходимости достижения результатов на третьем году парламентского срока буквально. Но это противоречило обычным представлениям, свойственным государственным органам: вместо постепенного расширения сферы деятельности мы резко сузили ее; вместо стремления обеспечить себе постоянное поле деятельности мы поставили задачу добиться поставленных в 2001 г. целей и не задумываться о том, что случится потом. Наша требовательность по отношению к самим себе усиливала значение тех сигналов, которые мы направляли чиновникам.

Я непрерывно повторял своим сотрудникам, что ключ к успеху лежит в отказе от гордыни; нам не следует превозносить себя как представителей премьер-министра, а нужно полагаться только на собственные достоинства, факты и нашу способность усваивать уроки быстрее, чем это удается кому-либо еще[139]. Первое обеспечивалось культурой нашего коллектива, а все остальное достигалась скорее случайно, чем планомерно. Благодаря тому что вся Группа размещалась в одной комнате, нетрудно было всех держать в курсе дел, дружелюбная атмосфера способствовала обмену информацией, но до середины 2003 г. мы не обменивались систематически планами по обучению и профессиональному росту каждого сотрудника и общим опытом управления и использования полученных знаний. Томас, который специально изучал планирование развития бизнеса в успешно работающих компаниях и получал рекомендации консультантов по вопросам управления, занялся разработкой системы по использованию этого внутреннего ресурса. Все сотрудники стали ожидать комментариев коллег по вопросу, касающемуся поведения на встречах с представителями департаментов правительства, причем рассчитывали вовсе не на невнятные комплименты. Появился график совещаний для обмена опытом; все элементы нашей методики по достижению результатов (от отчетов о проделанной работе до анализа приоритетных целей) подлежали обсуждению в коллективе, результаты таких встреч критически осмысливались и проводились в жизнь. Таким образом, все элементы науки добиваться результатов постоянно совершенствовались. Томас настаивал на том, чтобы руководители тематических команд ежеквартально подводили итоги. Каждые полгода мы теперь анализировали отклики на нашу деятельность как от самих сотрудников Группы, так и извне. В списке сотрудников Группы я отмечал 10 человек по принципу случайной выборки и с каждым проводил часовое собеседование, обсуждая следующие вопросы: каково значение работы в Группе для него лично? Каких целей он хотел добиться в жизни и в работе? Как работа в Группе могла послужить достижению этих целей? Одновременно мы договорились, что наши главные партнеры в правительственных департаментах (постоянные секретари и высокопоставленные чиновники) могли побеседовать с независимыми специалистами по вопросам нашей работы и о возможных путях ее совершенствования. Мы интересовались мнением сотрудников департаментов об отдельных членах Группы и принимали его во внимание при оценке нашей работы. Короче говоря, мы подняли качество работы с персоналом на совершенно новый уровень, по крайней мере, по стандартам государственной службы. В этом я руководствовался точкой зрения моих старших сотрудников; сам я не был готов к такой работе, но ее положительное воздействие на организацию и эффективность нашей деятельности произвело на меня сильное впечатление. В результате мы действительно стали учиться искусству достижения результатов быстрее, чем кто бы то ни было.

В этом нам помогла еще одна инновация, предложенная Блэром. Во время перестановок в кабинете, которые проводились летом 2003 г., Гас Макдональд ушел в отставку с поста канцлера герцогства Ланкастерского[140]. За два года нашего знакомства он стал для нас источником поддержки и доброго совета. На наших регулярных совещаниях по понедельникам после обсуждения событий в мире спорта мы переходили к вопросам о состоянии правительства и о задачах Группы. Он всегда, особенно в начале нашей работы, указывал мне на подводные камни микрополитики, таящиеся в центральном аппарате государственного управления, и помогал обходить их. Блэр заменил Макдональда на Дугласа Александера, но четко указал при этом, что наша Группа находится за пределами сферы его полномочий. Теперь мы практически работали прямо и исключительно на Блэра. Результатом, как я указывал своим сотрудникам (особенно тем, кто не имел опыта работы в правительстве), стало то, что, если мы оказывались лучше какого-либо министерства, нам не приходилось тратить время на помощь его руководителю. Равным образом обычно у нас не было необходимости отвечать на парламентские запросы и прессе. Нам не нужно было также работать с письмами или звонками от представителей общественности и не приходилось постоянно иметь дело с лицами, действующими по поручению различных кругов, которые поднимали шум по поводу практически всех вопросов, которыми мы занимались. Вместо этого мы всегда настоятельно рекомендовали им обратиться в соответствующие департаменты. В отличие от большинства других механизмов государственной машины, мы могли ежедневно и ежечасно посвящать все свое внимание нашим основным задачам. Это была привилегия, но это же возлагало на нас обязанность быть чрезвычайно эффективными.

Реформа государственной службы

Таким образом, к октябрю 2003 г. наша радикальная реорганизация завершилась, и мы были готовы к битве за результат, которая продолжалась не только до конца лета 2004 г., но и происходила до выборов, состоявшихся в мае 2005 г. Сначала не все шло гладко, но очень скоро и мы, и департаменты оценили преимущества нового положения дел.

Перед нами неизменно ставился вопрос о реформе государственной службы в целом. Возможности государственной службы добиваться тех результатов, которые от нее ожидались, были ограничены (и это показано в предшествующих главах данной книги). Один из связанных с этим серьезных вопросов касался наших задач: состояли ли они исключительно в том, чтобы обеспечить достижение поставленных целей, или включали создание таких условий, при которых департаменты правительства сами могли бы в дальнейшем обеспечивать безусловную реализацию задач? Честно говоря, оглядываясь назад, я полагаю, что за четыре года мы так и не разрешили эту проблему. Нашей первостепенной задачей было обеспечить выполнение намеченных целей; реформа департаментов нам в обязанность не вменялась, но мы должны были упрочить способности правительства обеспечивать достижение приоритетов, что предполагало игнорирование части департаментов и анализ деятельности всех организаций, не обязательно входящих в структуру государственной службы, но являющихся звеньями цепочки, с помощью которой исполнение поставленных задач доводится до результата. Тем не менее мы тратили немало времени и сил на контакты с сотрудниками Уайтхолла и их обучение, на формирование доказательной базы, благодаря предоставлению которой Блэру укрепилась, пусть и с запозданием, его решимость реформировать государственную службу.

Начиная с 2003 г. уже велась широкая общественная дискуссия о реформе государственной службы. Ее инициаторами стали внимательные наблюдатели, такие как Эд Стро, с которым я неоднократно беседовал по этому вопросу. После одной такой беседы он прислал мне замечательную книгу Нормана Диксона «On the Psychology of Military Incompetence» («О психологии некомпетентности военных»), написанную в 1970-е гг., и сказал: «Ответ [на вопрос о реформе государственной службы. – М. Б.], несомненно, скрывается где-то здесь». Я прочел книгу и написал ему, что он был прав. Ответ находился на страницах 152–153, где список проявлений некомпетентности военных за последние два столетия выглядел как совершенно актуальный комментарий к характеристике современной государственной службы. Приведенный в книге список включал, например, «масштабные неоправданные потери человеческих ресурсов», «закоренелый консерватизм», «тенденцию игнорировать или отвергать неудобоваримую информацию» и «упорное выполнение задания, невзирая на доказательства ее бессмысленности» [Dixon, 1976, p. 152–153].

Тогда, осенью 2003 г., мы провели еще одну конференцию для 300 чиновников государственной службы из разных подразделений правительства, на которой подробно обсуждали проблемы, подобные тем, о которых писал Диксон. Годом ранее на такой же конференции выступали и Блэр, и Гордон Браун. На этот раз главными ораторами были Блэр и Дэвид Бланкетт, который выступил с обезоруживающе откровенной критикой государственной службы, упомянув, например, слишком частую смену сотрудников в секретариатах министров: «Раньше я думал, что секретариаты министров предназначены для помощи им в работе, но теперь понял, что они представляют собой курсы подготовки кадров». В завершение конференции, желая убедить собравшихся в том, что наша Группа действительно готова сделать все, чтобы помочь им добиться результатов, я босиком прошел два метра по битому стеклу. Низко опущенный микрофон передал хруст осколков у меня под ногами. У меня не было ни единого пореза; бурная и продолжительная овация была мне наградой, и, несомненно, этот момент моего умопомешательства надолго запомнился чиновникам британского правительства, память о нем сохранится даже тогда, когда они забудут о самой науке достижения результатов.

Но конференции, как бы они ни воодушевляли всех, не меняют культуру организации, тем более такой большой, аморфной и традиционной, как государственная служба. Той осенью, следуя настоятельным рекомендациям советника по стратегическим вопросам Джона Берта и опираясь на помощь Эндрю Тернбулла, Блэр взял реформу государственной службы под свой личный контроль. Как это обычно происходит, персональное внимание и участие премьер-министра сделало эти жизненно важные преобразования безотлагательными и радикальными. Блэр явно сожалел о том, что не занялся этим раньше. Как-то в разговоре именно на эту тему он задумчиво сказал мне: «В некоторых отношениях у меня такое чувство, что мой второй срок на самом деле первый». Оптимизм и надежда наверстать упущенное время заставили его свести воедино все свои соображения относительно реформы гражданской службы и изложить их в выступлении в лондонском районе Доклэндс, состоявшемся в феврале 2004 г. Мероприятие было посвящено 150-летию предложений Норткота и Тревельяна[141], заложивших основы работы государственной службы. Блэр позвонил мне накануне, в предшествующую выступлению субботу, и спросил, не напишу ли я ему речь, включив в нее его собственные заметки. Как я мог отказаться?

Сидя дома в ожидании материалов из канцелярии премьер-министра, я занялся тем, к чему был готов как историк, и прочел основные главы биографии Гладстона[142], чтобы разобраться в реформах Норткота – Тревельяна и их историческом контексте. Потом, пользуясь черновиком Блэра и заметками, подготовленными другими людьми, я написал свой вариант текста. Блэр позвонил снова в воскресенье вечером и спросил, воспользовался ли я тем текстом, который написал он сам. Я ответил, достаточно беспардонно, что включил в новый вариант примерно третью часть его текста. Достаточно строгим (для него) тоном он сказал мне: «Когда я сам пишу часть речи, я рассчитываю, что она будет инкорпорирована вся, без изменений». На следующее утро он восстановил полностью свой первоначальный текст и несколько доработал всю речь. Подготовка выступления вынуждает уточнять не только слова, но и политические принципы, и я с удовольствием участвовал в дискуссиях с Тернбуллом и премьер-министром, связанных с этой работой.

В своем выступлении Блэр отметил основные качества гражданской службы, в том числе беспристрастность и неподкупность ее сотрудников. Он также отдал должное уровню сотрудников, признавая, что, в отличие от компаний, они не могут выбирать себе клиентов, а вынуждены иметь дело со всеми, невзирая ни на какие трудности. Тем не менее он привел сильные аргументы в пользу ее реформирования: «Мир изменился, и государственная служба должна измениться вместе с ним». Необходимо, утверждал он, добиться свободного стиля управления, правительства, которое способно помочь каждому, что особенно важно теперь, в эпоху всевозрастающих ожиданий. Поэтому главной задачей становился «переход от политики рекомендаций к политике свершений… результативности принятых решений… готовности идти на риск». Он подчеркнул важный момент, на который тогда не обратили особого внимания, сказав по поводу эпидемии ящура следующее: «Неприятная истина состоит в том, что решающим для преодоления ее [эпидемии. – М. Б.] последствий фактором оказалось участие военных. Почему? Потому что они не принимали ответ “нет”, они рассматривали правила не как цель, а как средство ее достижения».

В речи Блэра содержался ряд предложений по формированию небольшого центра стратегии государственного управления, который будет заниматься общими проблемами правительства и каждым департаментом, повышением квалификации управленцев и специалистов, привлечением людей из бизнеса и некоммерческих организаций, ускоренным карьерным ростом лучших сотрудников. Срок пребывания в должности для высокопоставленных чиновников следовало ограничить четырьмя годами и открыть, таким образом, другим возможность для продвижения и для совершенствования лидерских и управленческих навыков, а также умения обеспечивать достижение результатов. При последовательном проведении в жизнь это стало бы новаторской программой.

Несмотря на то что наша Группа не смогла в достаточной мере повысить качество работы департаментов, поддержка программы, описанной в речи Блэра, по крайней мере, поставила этот вопрос на повестку дня. По мере воплощения плана Блэра в жизнь готовилась почва для более радикальных реформ, которые уже осуществлял Гас О’Доннелл, сменивший Тернбулла на посту секретаря кабинета в 2005 г. Наряду с ускорением темпа реализации этой программы О’Доннелл расширил полномочия нашей Группы. Он поручил ей осуществлять ревизию функциональных возможностей департаментов, разрешив, наконец, спор, который мы вели в течение всего срока работы парламента, в 2001–2005 гг., о том, является ли это одной из наших основных задач. Такие ревизии могли стать действенным инструментом преобразования государственной службы, подобного которому не удалось найти предшественникам О’Доннелла.

Стратегии

Параллельно с работой по осуществлению реформы гражданской службы Блэр предложил всем основным департаментам подготовить стратегию развития на пять лет. Такие программы должны были не только продемонстрировать планы правительства по дальнейшему осуществлению реформ после завершения второго срока пребывания у власти, но и подготовить информацию для трехлетней программы государственных расходов 2004 г. и прояснить те цели, для достижения которых, собственно, и проводилась реформа государственной службы, департаментов и подразделений правительства, обеспечивающих оказание государственных услуг[143]. В ряде выступлений Блэр представил свое видение государственной службы: в результате реформ она должна была повысить уровень по всем показателям работы, увеличить способность более оперативно реагировать на запросы потребителей и предоставлять услуги, соответствующие стандартам коммерческого сектора, более индивидуализированные и отражающие интересы потребителя, а не производителя. Премьер-министр доказывал, что, помимо существенного роста финансирования, необходимы конкуренция, предполагающая участие новых поставщиков услуг из частного и некоммерческого секторов, и предоставление большей свободы действия на местах – директорам школ, начальникам полицейских участков, руководителям государственных медицинских учреждений и врачам. Блэр был решительно настроен на радикальное сокращение бюрократических процедур и проволочек, которые представляют собой политическую ахиллесову пяту и, как он выражался, «убивают» тех, кто обращен лицом к переменам. Я был приверженцем такой программы, и данные, имеющиеся у нашей Группы, все в большей степени свидетельствовали в ее пользу. Мы уже могли убедиться в том, что возможность выбора, которую получили больные в Лондоне, неизменно пользуется популярностью и способствует сокращению сроков ожидания медицинской помощи. Применение новой системы по всей стране оказало огромное влияние на результаты работы медицинских учреждений. Равным образом новые организации, предоставляющие услуги (независимые медицинские центры), привнесли в здравоохранение конкуренцию. То же произошло в других секторах сферы услуг, где аналогичную роль сыграли частные тюрьмы и частные образовательные учреждения. Одновременно в сфере образования появились данные о том, что успеваемость в специальных школах, которые активно развивались в рамках программы, проводимой Чарлзом Кларком, намного превышает средние показатели.

Тем не менее в 2003–2004 гг. моя работа в значительной мере заключалась в установлении тех рисков, которые угрожали успешной реализации программы реформ. Очевидным был риск потери ориентиров в 2005 г., когда ключевые политические деятели и чиновники гражданской службы должны были сосредоточиться на разработке программы для нового парламента. Жесткий график работы, связанный с подведением итогов, с ежемесячными совещаниями, отчетами о реализации реформ и выделением приоритетов устоял, но напряженность, вызванная не только реформами, но и отчетом Хаттона об обстоятельствах смерти Дэвида Келли и последствиях иракской войны, нарастала. Теперь нам было труднее привлечь внимание Блэра, чем прежде. Зачастую предложения о подведении итогов исходили от политического управления, и мы всегда были рады откликнуться на них, особенно если заодно можно было обсудить и повседневные вопросы.

Но были и более фундаментальные риски. Хотя никто не спорил по поводу избытка бюрократии и необходимости ее ограничения, не всегда было согласие относительно того, как это сделать. Например, одним из популярных способов добиться сокращения бюрократических процедур было предполагаемое ограничение проверок сферы государственных услуг, но я знал, что проверки на самом деле – один из наиболее действенных рычагов для достижения перемен, и доказывал, что их следует не ограничивать, а делать более целенаправленными. Равным образом практически повсеместно распространилось мнение, что целевые гранты (их предоставляли школам, местным органам власти и больницам для решения конкретных задач) создавали почву для бюрократических проволочек, поэтому они были вредны. Соглашаясь с тем, что такие гранты были слишком многочисленны и реализовывались неудовлетворительно, я настаивал на том, что в некоторых случаях – при правильной реализации – они также были действенным рычагом. Короче говоря, меня беспокоило, как бы борьба с бюрократией ненароком не подорвала нашу способность добиваться результатов; на одном из совещаний в политическом управлении я напомнил, что, хотя министры и старались делегировать ответственность, но к ответу за результат и СМИ, и общественность призовут все же именно их. «Не спрашивай, на ком лежит ответственность, она лежит на тебе», – повторял я вслед за Джоном Данном и Гарри Трумэном.

Программа реформ всей системы государственной службы и ее обеспечение утяжелили ношу Группы. Наша прежняя деятельность была направлена только на конкретные результаты. Стратегические задачи хотя и ставились для пользы дела, но были необязательны; важнее всего были четкое определение того, что считать успешным результатом, и некий способ установить, достигнут он или нет. К нам обращались с просьбой о проведении выступлений такие разные по своим задачам организации, как Министерство иностранных дел, Центр правительственной связи (Government Communications Headquarters – GCHQ) и Метеорологическая служба (Meteorological Office), и все они утверждали, что признают огромную пользу нашей методики достижения результатов. Но реформа всей системы (изменение структур, стимулов и отношений в такой большой системе, как здравоохранение или школьное образование) представляла собой задачу совершенно иного характера. Помимо прогресса по конкретным направлениям, Блэра все больше интересовало, предпринимаются ли в правильной последовательности и с должной четкостью шаги по реформированию, даже если их результаты могли принести плоды лишь в отдаленном будущем. Например, привлечение новых поставщиков для школ и создание, таким образом, конкуренции должно было принести пользу в перспективе, но не могло повлиять на результаты тестирования и экзаменов в текущем или следующем году. Наша команда по реформе в сфере здравоохранения во главе с очень хорошо знающим дело Адрианом Мастерсом, которого я называл единственным истинным профессором в нашей Группе, приступила к изучению вопроса о методах контроля за ходом реформ. Летом 2003 г. по предложению Казначейства мы провели оценку возможности финансирования и обеспечения увеличения выбора для всех государственных услуг в этой области. Такой шаг, с нашей точки зрения, был необходим, но главное значение проделанной теперь работы состояло в том, что мы впервые приступили к анализу возможности добиться выполнения задачи еще до того, как было принято решение о ее постановке, с тем чтобы определить потенциальные риски и предложить способы управления ими. Мы также понемногу приближались к разработке способов оценки прогресса в области системной реформы.

Наконец, центральное место в политических дебатах руководства заняли вопросы стратегии, по которым периодически возникали противоречия между отдельными лицами и департаментами. Блэр, разумеется, действовал в первую очередь через отдел стратегического планирования и политическое управление, а мы оставались в стороне. Тем не менее, как члены команды премьер-министра, мы иногда прикладывали серьезные усилия, чтобы не нарушились рабочие отношения. Мне лично сложнее всего было с образованием: будучи специалистом и имея ряд публикаций в данной области, я был знаком с точкой зрения профессионалов, не всегда совпадавшей с тем, что хотел Чарлз Кларк.

Осенью 2003 г. я отчасти уже готов был погрузиться в дискуссию о пятилетней стратегии развития образования, но понимал, что это серьезно отвлечет меня от главной задачи по обеспечению реализации реформ в целом. Поэтому иногда высказывал свое мнение на встречах у премьер-министра на Даунинг-стрит или в его загородной резиденции, но в остальном предоставлял партию первой скрипки всегда чрезвычайно компетентному Эндрю Адонису. Как и с прочими стратегическими программами, риски в сфере образования были вызваны возможностью того, что многочисленные сложности похоронят под собой главные ориентиры. Я полагал, что в сфере образования необходимо действовать по трем направлениям: снова и еще более четко сосредоточиться на повышении качества услуг, особенно для социально незащищенных слоев; предоставить полную свободу рыночным отношениям, не растрачивая при этом капиталы, наработанные в государственном секторе; сформулировать четкие стандарты «прав и обязанностей», касающиеся дисциплины и поведения. Этого же хотел и Блэр, но из департаментов приходили невнятные стратегии с многочисленными оговорками. Безусловно, иногда для оговорок имеются серьезные основания, но часто они являются всего лишь результатом внутреннего консерватизма системы или недостатком решимости, страхом перед риском. Однажды Блэр сказал мне: «Мне всегда хотелось, но никогда не удавалось сделать это: почувствовать на заседании кабинета необходимость сдерживать чей-то энтузиазм»[144].

В основном мне удавалось избежать соблазна полностью уйти в увлекательные споры о стратегии, хотя реорганизация Группы высвободила часть моего времени. Главным вкладом с моей стороны стало то, что мне удалось предотвратить ситуацию, когда споры о будущей стратегии и уделяемое им внимание отвлекли бы правительство от работы по обеспечению реализации текущей программы. Что касается в целом Группы, то наше участие в решении этих проблем лишь предстояло; реформы сначала нужно было принять, а нам надлежало контролировать их реализацию и решать проблемы по мере их возникновения. Между тем пока, в 2003–2004 гг., четкость нашей структуры, высокая эффективность методов и неординарность команды способствовали неустанной битве за результат.

Трудовые будни

Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг была чудесным коллективом; в ней собрались талантливые люди, приверженные общей цели и захваченные, даже завороженные тем воздействием, которое в перспективе могла иметь наша работа. Я непременно участвовал в решениях о назначении сотрудников, независимо от их роли, в основном потому, что хотел добиться хорошего командного духа, а также набрать незаурядных людей. Было воистину приятно каждый день приходить на работу; отклики из департаментов правительства неизменно подтверждали высокую квалификацию моих сотрудников и общую решимость добиваться результатов. Разговоры в коридорах были остроумны и касались не только реформ, но и последних политических сплетен и результатов воскресных футбольных матчей. Часто разговор заводил Тони О’Коннор, начиная, таким образом, одну из своих необычных игр, которые предполагали не только викторины и пари по поводу последних скачек, но и приводящий в смятение поход по пабам в выходные дни и распивание пива – по кружке на каждой улице или в другом пункте, представленном на поле для игры в монополию[145].

Однако работать приходилось на износ. Невзирая на все обрушившиеся на него трудности, Блэр постоянно задавал вопросы о ходе реализации реформ и никогда не казался довольным. В сентябре 2003 г. он отметил, что без нашей Группы процесс реализации реформ вообще сбился бы с пути, но ему хотелось большего. Дел было бесконечно много; часто я приходил на работу к 8 утра и добирался домой не ранее 11 ночи. Если я оказывался дома к 8 часам вечера, то считал, что пришел рано. При этом каждый день приносил захватывающие, но непростые задачи, которые были связаны с важнейшими вопросами, касающимися интересов миллионов людей. В 2003–2004 гг. у меня были и семейные проблемы, так что временами наступали периоды полного изнеможения, которое я скрывал на работе, но все это привело к тому, что в один прекрасный осенний вечер Карен сказала мне: «Ты поблек». У меня самого было такое же чувство.

Когда мы сократили повестку дня и свели ее к основным приоритетам, я очень выиграл: вся программа теперь укладывалась у меня в голове. Это означало, что, когда наступало время моей ежемесячной встречи с Блэром с глазу на глаз, я мог в течение часа набросать список основных положений на одной или обеих сторонах обычного листа формата А4, после чего быстро, в пожарном порядке, пройти их все с премьер-министром. Так что, если взять для примера одну такую встречу, за 30 минут, проведенные с ним 15 декабря 2003 г., я успел доложить ему о пяти вопросах из области здравоохранения (онкология, сердечно-сосудистая система, первичная помощь, запись на прием и выбор поставщика медицинских услуг, сроки ожидания и скорая помощь). Я также смог дать ответ на его замечание в связи с последним брифингом по вопросам здравоохранения, когда он отметил, что нужно сократить не только время ожидания медицинской помощи, но и список тех, кто ее ожидает (это нам, в конце концов, удалось в 2004 г.). На той же встрече мы пробежались по пяти пунктам, связанным с работой Министерства внутренних дел, в том числе рассмотрели темы предоставления убежища, обеспечения правосудия, показателей работы полиции, борьбы с наркоманией и уголовной преступностью. Что касается двух последних вопросов, я подчеркнул важность усиления давления на исполнителей. Далее мы перешли к трем основным вопросам в сфере образования (в том числе речь шла о посещаемости и поведении, где, как мне представлялось, прогресс был слишком незначительным), а также к проблемам железнодорожного транспорта и пробок на автомобильных дорогах. Еще мы затронули программу реформ в целом и перспективные задачи. Нам удалось настолько быстро обсудить так много вопросов потому, что мы оба хорошо разбирались в контексте и во многих деталях, и нам достаточно было кратко обменяться мнениями по поводу того, что следовало делать дальше.

Выражение «встречи с глазу на глаз» иногда следовало понимать буквально, а иногда нет. В тот раз присутствовали Джереми Хейвуд, который собирался уходить со своего поста, и его планируемый преемник Айван Роджерс. Их участие часто бывало полезным, поскольку распоряжения сразу направлялись исполнителям, а информация расходилась ко всем, кто находился в центре событий. По ходу повестки дня Блэр часто вставлял свои соображения, заостряя внимание на том, что его беспокоило, и указывая на те направления, где, по его мнению, наша работа была нужнее всего. В тот раз, когда мы уже расходились, он сказал: «Меня волнует уголовная преступность». Подобные замечания для меня были на вес золота. Я записал для себя сразу после той встречи: «Полчаса подобного разговора дают мне колоссально много сил. Всю неделю на встречах я смогу уверенно говорить: “Премьер-министр думает так-то…” или “Это его особенно волнует…”».

Разумеется, такие встречи были полезны и Блэру, поскольку фактически они позволяли мне озадачивать разные департаменты правительства тем, что его беспокоило. Однако даже при сокращенной повестке дня нам приходилось иметь дело с огромным количеством вопросов. Просто для иллюстрации приведу список того, чем я занимался в эти несколько месяцев (сентябрь 2003 г. – февраль 2004 г.).

• После консультаций с Блэром написал записку всем постоянным секретарям о настоятельной необходимости обдумать возможность применения международных стандартов в их сферах и уроки их внедрения. Значение международных стандартов и заимствование передового опыта, полагал я, будет возрастать по ходу глобализации. Следует сравнивать показатели работы наших министерств и соответствующих министерств других стран и извлекать уроки из наиболее успешного опыта. Более того, в некоторых других странах уже шел конкретный разговор как раз в том же духе, пока мы с опаской ожидали результатов сравнения с другими странами, уговаривали себя, искали оправдания своему отставанию и забывали обо всем до следующего раза.

• По просьбе Гордона Брауна выступил перед представителями Международного валютного фонда, рассказав им о нашей системе контроля за ходом реформ, направленных на обеспечение эффективности расходов (и по их реакции понял, что мы были в этом отношении впереди всей планеты).

• Вместе с коллегами присутствовал на встрече у премьер-министра со сборной Англии по регби, которая выиграла Кубок мира, и на себе испытал стальное рукопожатие ее капитана Лоренса Даллальо.

• По приглашению вновь избранного правительства канадского штата Онтарио провел там целые сутки (температура с учетом ветра составляла —33° по Цельсию) и выступил перед их кабинетом с докладом о нашем подходе к реализации реформ.

• Немедленно по возвращении выступил перед Блэром и членами кабинета с сообщением о ходе реализации реформ, что послужило вступлением к совещанию о подготовке пятилетнего стратегического плана.

• В понедельник, 12 января, встречался с Блэром: утром – для обсуждения работы нашей Группы, днем – по вопросам образования. В моих записках осталось замечание, которое хорошо передает то, как мне представлялось то время: «Я немало виделся с Блэром в период приближения кризиса, связанного с платой за обучение и докладом Хаттона. Он был спокоен, приветлив и сосредоточен больше, чем когда-либо, на политических и государственных приоритетах, намеченных на период до конца 2005 г. Можно было ожидать от него напряженности, но… он был сосредоточен на другом – на реализации реформ и разработке стратегии [подведения промежуточных итогов реформирования сферы образования. – М. Б.], что ясно продемонстрировало, чего стоит наша Группа. Без нас, без нашего подхода к процедурным вопросам, любая встреча премьер-министра и министра образования свелась бы к препирательствам по поводу платы за обучение, а на самом деле в их разговоре эта тема почти не звучала». Мы занимались грамотностью, успеваемостью по арифметике, поведением и школьным руководством.

• С руководством Министерства образования обсуждал теоретические вопросы распространения положительного опыта, что, возможно, звучит не очень внятно, но на самом деле является чрезвычайно важным вопросом в методике достижения результатов. В данном случае моя главная цель состояла в попытке – как оказалось, безуспешной – предотвратить государственные расходы на последние веяния в области образования (речь шла о сетевых учреждениях образования). Основываясь на замечательной работе сэра Джона Олдхэма, касающейся области здравоохранения, я доказывал, что создание сетей может иметь смысл только тогда, когда, во-первых, будет дано четкое определение положительного опыта, который им следует распространять; во-вторых, если найдется целеустремленный руководитель проекта; в-третьих, если для оценки результативности сети можно будет использовать методику сравнительного анализа в режиме реального времени. Поскольку ни одно из этих условий не выполнялось, я предсказал, что сети, которые собиралось финансировать Министерство образования, потерпят крах, что и произошло.

• В разгар всего этого мои родители, которым было за 80, решили переехать на новое место, а мои братья и сестры спорили о том, следует ли им это делать. Я не поддержал ни одну из сторон и не уделил им то внимание, которого они заслуживали, отчасти потому, что был слишком измучен (должен признать это).

Если мои силы были на исходе, то Блэр должен был устать еще больше, но его стойкость и все большая сосредоточенность на программе на третий срок были поразительны. В тот самый день, когда появились сообщения, что его положили в больницу, обнаружив у него шумы в сердце (20 октября 2003 г.), он вернулся на Даунинг-стрит еще до обеда со словами: «Не хочу слышать вопросов о моем самочувствии!» С января 2004 г., благополучно миновав проблемы с докладом Хаттона и платой за обучение, он уделял все больше внимания углублению реформы государственной службы, поскольку верил в ее необходимость и считал, что она поможет ему сохранить лидирующие позиции на политической арене.

Энергия движения

Результаты давались нелегко, но в течение 2004 г. стало ясно, что мы обрели пусть и неосязаемый, но необходимый импульс перемен – энергию движения. Воистину в современном государственном управлении, как и в авиации, единственной альтернативой движения является крушение – падение с небес на землю. Продвигайся или пропадай. Вперед или в никуда. Среднего не дано. Закончив реорганизацию Группы, мы сосредоточились на главных задачах и коренным образом пересмотрели все направления деятельности, за которые отвечали, расчистили завалы и настроились на результаты. В 2004 г. произошли прорывы (см. главу 5) в области грамотности и успеваемости по арифметике в начальной школе, а также в сфере железнодорожного транспорта, где на помощь нам пришли и золотая осень 2003 г., когда листья медленно кружились и падали на каким-то чудом остававшуюся сухой землю, и, главное, хорошее планирование и управление. Благодаря им железные дороги стали работать все лучше и лучше, и эта тенденция сохранялась еще два года. Показатели работы скорой помощи тоже росли, в соответствии с планом сокращалось время ожидания медицинских услуг. Одно из наших исследований продемонстрировало, что главная причина задержки сокращения среднего срока ожидания операций до шести месяцев лежала в сфере ортопедии (проще говоря, в основном проблема была с операциями на коленных и тазобедренных суставах), где срок ожидания помощи был практически статичным. Убедив Министерство здравоохранения разбивать статистические данные по типам операций, мы способствовали тому, чтобы они лучше поняли, в чем состоят главные трудности. В результате они реализовали специальную программу в области ортопедии, и цифры, наконец, сдвинулись в нужном направлении.

В сфере уголовного правосудия статистика тоже сдвинулась в лучшую сторону. Стабильно увеличивалось количество уголовных дел, которые доводились до суда, также рос, правда, с очень низкого уровня, и процент штрафов и наказаний, не связанных с лишением свободы. Продолжала сокращаться уголовная преступность, хотя общественность этого не замечала из-за роста числа преступлений, связанных с насилием. Даже антисоциальное поведение, с таким трудом поддающееся исправлению, стало заметно сокращаться к середине 2004 г.

Мы, члены Группы, вдруг поняли, что к 2004 г. перешли от создания правильной теории (как было в 2001–2002 гг.) к ее реализации, подкрепленной фактами (2003 г.), и к явно успешной методике, которая позволяла добиться улучшения результатов в любой области, где бы ее ни применяли. В мае я мог уже доложить Блэру, что по всем показателям в тех ключевых сферах государственного управления, которые мы контролировали, показатели были лучше, часто намного лучше, чем тогда, когда он стал премьер-министром. Было всего три исключения: уличная преступность, которая быстро росла в 2001–2002 гг., но теперь снова контролировалась и демонстрировала отсутствие роста; работа железных дорог, где показатели начали стабильно улучшаться; ситуация с пробками на автомобильных дорогах.

К 2004 г. на автомобильных дорогах стало тоже лучше, хотя бы на магистралях и шоссе класса А. Нельзя сказать, чтобы пробок стало меньше, но ожидалось, что из-за увеличения количества машин и роста их использования (это всегда характерно для периодов экономического роста) положение ухудшится. Аластэр Дарлинг признал, что в этих условиях он может предпринять два крупных шага. Во-первых, разработать крупномасштабный план по созданию платных дорог, и, не принимая самого решения, готовить для него политическую почву. Он осторожно продвигался в этом направлении. Во-вторых, и это было больше связано с работой нашей Группы, он мог совершенствовать систему управления дорожным движением. В начале парламентского срока был принят закон, передающий ответственность за движение на дорогах Агентству по управлению шоссейными дорогами (Highway Agency); полиция же теперь должна была сосредоточиться на борьбе с преступностью. Ранее Агентство по управлению шоссейными дорогами занималось в основном контрактами на строительство дорог, и его деятельность была знаменита главным образом благодаря печально известной «горячей линии» для справок о дорожном строительстве, учрежденной при Джоне Мейджоре. Теперь в задачи этой организации входило активное управление дорожной сетью, а ее руководителем стал энергичный и целеустремленный Арчи Робинсон, занявший этот пост вскоре после разгрома в СМИ способов ликвидации последствий сильного снегопада, в результате которого на многих дорогах, в том числе на важнейшей магистрали М11, остановилось движение и застряли на ночь в снегу люди и машины. Эта ситуация и создала для Робинсона, если дозволительно так выразиться, стартовую позицию.

Коллеги Робинсона по департаменту уже разработали и начали осуществлять разумную систему измерения транспортных потоков с использованием спутниковой связи (а не тех 13 несчастных сотрудников, о которых говорилось в главе 3. Интересно, что с ними стало? А что, если они так и остались, где были, подобно японским солдатам, которые продолжали воевать спустя годы после окончания Второй мировой войны?). Департамент испробовал новый подход – активное управление транспортом, как его стали именовать, – на дорогах в густонаселенных районах центра страны, который автолюбителям известен под названием «бирмингемская коробка» (Birmingham Box). Совместно с Агентством по управлению шоссейными дорогами и департаментом мы проанализировали опыт реализации этой системы, в том числе способы определения мест наибольшего затруднения движения на определенном отрезке шоссе М6, с тем чтобы помочь специалистам в установлении приоритетов по управлению транспортом. Самыми частыми причинами пробок за рассматриваемый период оказались аварии и разлив или рассыпание грузов, зато самой редкой – случай (единственный!), когда шоссе переходил слон. Так или иначе, эксперимент оказался весьма успешным, и его, как говорится, распространили на всю страну, начав с огибающего Лондон шоссе М25. Пробки еще росли в 2004 и 2005 гг., но постепенно улучшались управление движением и информирование водителей, создавались пункты для аварийной остановки на обочине, минимизировались затруднения, вызываемые ремонтом дорог. Кроме того, пуск платного шоссе М6 в районе Бирмингема (реализация решения, принятого еще при Мейджоре) и введение платы за въезд в центр Лондона привели к радикальному сокращению пробок в этих двух печально известных районах. Но для окончательного решения вопроса в национальном масштабе потребуется введение системы платных дорог различного ранга, с разными ценами. На это уйдет не менее 10 лет.

Ситуация с дорожным транспортом является иллюстрацией одной проблемы, которая характерна для вопросов обеспечения реализации реформ в целом. Фактически в большинстве случаев реформы шли все удачнее и, безусловно, лучше, чем в 1997 г., но это не означало, что все обстояло прекрасно или даже удовлетворительно, как любят оценивать состояние дел представители проверочных комиссий. Зачастую из-за чрезвычайно низкого стартового уровня даже после значительного прогресса ситуация осталась неприемлемо плохой. Шестимесячный срок ожидания медицинской операции все же очень долог; чуть более половины 16-летних школьников с пятью хорошими оценками в аттестате – не так уж много для страны; 75 % нарушителей, оплативших штраф, лучше, чем 50 %, но все равно постыдный результат. Лучшей иллюстрацией проблемы могут служить отчаянные усилия по реализации общенациональной стратегии борьбы с наркоманией, предпринятые парламентом, работавшим в 2001–2005 гг. В первый срок премьерства Блэра главным в этой области был назначен Кит Хеллауэл, который, хотя и давал красноречивые обещания, особых результатов так и не добился. Однако к 2004 г. последовательные усилия Дэвида Бланкетта и премьер-министра обеспечили некоторый прогресс. Результаты были связаны с тем, что любой человек, употребляющий наркотики, если он попадал в поле зрения полиции или судебных органов, ставился на медицинский учет и проходил контроль. Улучшилась координация действий различных государственных органов, появилось больше возможностей для получения медицинской помощи, статистические данные стали указывать на сокращение числа наркоманов среди молодых людей, и после периода роста связанная с наркоманией преступность пошла на убыль. Однако радоваться было нечему. Оставалась еще четверть миллиона лиц, употребляющих наркотики и «представляющих значительную общественную опасность» (как принято писать в официальных документах), и примерно половина всех уголовных преступлений совершалась именно такими наркоманами. Более того, наркомания являлась настоящим несчастьем как для самих наркоманов, так и для их родных. Мне это стало особенно ясно после одной поездки, в которую я отправился в 2004 г., чтобы посмотреть, как идут реформы вдали от Лондона. В одном городке на севере Англии я получил наглядное представление о муках целого района, где жили 175 наркоманов. По данным исследований, каждый употребляющий наркотики человек обходится бюджету в 200 тыс. фунтов в год. При этом, как это ни покажется невероятным, наркоманы приветствовали акции полиции по арестам отдельных распространителей наркотиков, поскольку считали их бесплатной рекламой. Наркоманы из упомянутого мною района попадали в тюрьму в среднем раз по шесть каждый – классический пример повторных ходок (revolving door). Понятно, что законопослушные люди, жившие в этом городке, особенно семьи с детьми, были в ужасе от такой ситуации.

Однако, поскольку правительственные программы были направлены (и совершенно правильно) на регионы с наиболее угрожающими проблемами, к которым этот городок не относился, там эти программы не действовали. Проще говоря, уже функционировали хорошие программы, они начинали давать результаты, но их было просто недостаточно для решения столь значительной проблемы. Сам Блэр хотел добиться большего, в его окружении были люди, призывавшие к более жестким мерам против наркотиков, но на пути стояли потенциальные риски и очень высокие затраты. В то же время было непонятно, как побороть колоссальное социальное зло, не прибегая к радикально новым решениям.

Успехи правительства в реализации реформ государственных услуг далеко не всегда вызывали энтузиазм общественности. В окружении премьера много говорили о недостатке понимания, а службы по исследованию общественного мнения собирали интересные данные. По их сведениям, население относилось к работе местных органов власти со значительно большим одобрением, чем к аналогичным услугам, предоставляемым национальными службами. Отчасти это происходило под влиянием средств массовой информации, которые постоянно освещали только плохие новости. Отчасти дело было в том, что по мере улучшения ситуации росли ожидания людей. Но, по крайней мере, общественность все в большей мере признавала успехи, достигнутые в области образования и здравоохранения.

Подготовка к новому парламентскому сроку

В мае 2004 г. мы обратились в правительственные органы, в первую очередь к постоянным секретарям, с просьбой прокомментировать деятельность нашей Группы и поделиться мнением о том, как следует изменить ее задачи или методы работы. Это было вызвано как тем, что мы начали задумываться о следующем парламентском сроке, так и тем, что я твердо намеревался выполнить свое обещание, данное постоянным секретарям еще в 2001 г., и распустить Группу еще до конца парламентского срока, если будет такая возможность. Беседу с каждым из них я начинал именно с такого предложения, но, совершенно естественно, все они его отвергли и сказали, что ценят нашу Группу, потому что она имеет четкие приоритеты и не отступает от них; в ней работают замечательные люди; методы работы простые, ясные и практичные; все действия основываются на строгом анализе и фактах; сотрудники Группы всегда готовы к взаимодействию, способствуют распространению опыта департаментов и постоянно обеспечивают постановку четких целей, что помогает каждому департаменту лучше делать свое дело.

Некоторые даже отмечали (и меня покорила их искренность), что было удобно иметь возможность сослаться подчиненным на требование Группы в тех случаях, когда сами они сомневались в необходимости какой-то меры. Другими словами, если им недоставало мужества, они замещали его нашим. Я говорил, что для того мы и существуем. Что касалось будущего, радикальных изменений в нашей работе они не желали, но хотели, чтобы список приоритетов был расширен. Эти встречи послужили основным источником данных для пересмотра целей и задач Группы, к чему мы приступили несколько позже.

В середине мая 2004 г. всеобщее внимание было приковано к последствиям войны в Ираке и к отставке Пьера Моргана, редактора газеты «Daily Mirror», опубликовавшей фальшивые снимки сцен пыток британскими военнослужащими иракских пленных. Во внутренней политике внимание Блэра было поглощено пятилетними стратегическими планами, работа над которыми достигла кульминационной точки. Его уверенность в успешном достижении краткосрочных задач возрастала, но теперь он рассчитывал на необратимость перемен в сфере государственных услуг, на превращение их, как он выражался, в самодостаточные системы, способные к самосовершенствованию. Один за другим министры представляли свои планы кабинету для обсуждения, уточнения и одобрения. Блэр в любом споре становился на сторону самого радикального оппонента: он поддерживал введение независимости государственных школ в системе образования и ратовал за школы, максимально свободные от бюрократического контроля и ответственные за результаты своей работы; одобрял систему здравоохранения с максимальной свободой выбора для потребителя, получающего услугу по установленному тарифу в государственных или частных лечебных учреждениях; склонялся к классификации уголовных преступлений по трем видам: (1) тяжкие и организованные, (2) средней и малой тяжести и (3) антисоциальное поведение (полиции и судам следовало по-разному бороться с каждым видом). При рассмотрении проектов пятилетних планов премьер всегда настаивал на большей ясности, усилении целенаправленности и сокращении бюрократических процедур. Таким образом, хотя рожденные к середине 2004 г. стратегические планы были продуктом труда многих людей, они стали личным достижением Блэра. Его неустанные увещевания, убеждение, нажим и давление вынудили министров занять значительно более радикальные позиции, чем можно было ожидать, куда более решительные, чем те предложения, которые сформулировали бы постоянные сотрудники департаментов самостоятельно. Самый главный урок, усвоенный премьер-министром за эти годы, он выразил во фразе, которую постоянно повторял: «Надо быть смелее». Чтобы обострить дискуссии, он всегда задавал свой любимый вопрос: «Если бы вас ничего не сдерживало, если бы наступило чрезвычайное положение, что бы вы сделали?» Процесс, начавшийся в сентябре 2003 г., который не все департаменты восприняли тогда всерьез, привел к постановке задач, остававшихся актуальными в сфере государственных услуг и в следующий срок работы парламента. К тому же Блэр настоял на том, чтобы департаменты сократили свои штаты и провели реорганизацию, чтобы иметь возможность реализовать новые, далеко идущие планы. Для него это было глубоко личным достижением, и трудно было не задаться вопросом: чего он смог бы добиться, если бы мы раньше организовали четкую систему центрального аппарата государственного управления и разработали такой подход к выработке стратегии, который бы предусматривал координацию с Казначейством[146]?

Это случалось нечасто, но 20 мая 2004 г. у меня была незапланированная встреча с Блэром для обсуждения всей внутренней политики. Я зашел в приемную премьер-министра, чтобы забрать почту, а Блэр выглянул из своего кабинета и пригласил меня зайти. Мы довольно бодро обсудили успехи в реализации реформ в сфере государственных услуг[147]. Все показатели в области здравоохранения изменялись в правильном направлении (в том числе и количество ожидающих медицинской помощи, и сроки ожидания). Возымело действие одновременное введение в строй новых медицинских учреждений и предоставление пациентам возможности выбора. В отношении просьб о предоставлении убежища я смог сообщить премьеру, что мы вернулись к уровню 1997 г., и показатели продолжали сокращаться. В области уголовной преступности наметилась правильная тенденция, хотя пока она была малозаметна. Я сказал, что больше всего меня беспокоили три вещи: преступность, связанная с насилием; результаты тестирования школьников; стратегия борьбы с употреблением наркотиков. Блэр поздравил меня с результатами работы Группы и пообещал надавить на министров на совещании по бюрократическим процедурам, в котором нам обоим вскоре предстояло участвовать. По моему мнению, ключом ко всему являлись заместители министров: им следовало не сидеть в своих департаментах, а бывать в больницах, школах, словом, на местах, и узнавать, как работают правительственные программы, а потом обсуждать свои выводы с государственными секретарями.

Когда Блэр стал настаивать, чтобы заместители министров попробовали делать это хотя бы в течение одной недели, они не выразили желания, поскольку, разумеется, были и без того заняты. Но какая часть этой работы действительно нуждалась во внимании руководителей министерства? По сравнению с другими странами у нас много министров и заместителей, а департаменты всегда найдут для них работу, хотя бы для того, чтобы избежать неприятностей. Не принесли бы эти люди больше пользы, если бы не занимались государственным управлением сверху, а поддерживали его на местах и осуществляли тесную связь между государственными секретарями и всей машиной государственного управления и реальной действительностью?

На совещании, посвященном бюрократическим процедурам, я говорил о том, что сбор фактической информации не создавал дополнительных проблем, а способствовал их решению: если собранные сведения показывали, что политические меры работают, можно вообще отказаться от дальнейшего регулирования тех элементов системы, которые давали отличные результаты, и предоставить им полную свободу, а вместо этого сосредоточиться на том, что работало недостаточно хорошо. Если информации не было, пришлось бы управлять всем и вся. Таково было стойкое общее убеждение нашей Группы и Казначейства, и относилось оно и к осуществлению предстоящих целей, и к готовящимся стратегическим пятилетним планам. Однако необходимо было изменение стиля работы департаментов, что позволило бы все то, что предстояло достичь за ближайший год, осуществить эффективнее.

Стратегические планы включали два аспекта, по которым необходимы были мое мнение или рекомендации Группы. Первый касался времени ожидания медицинской помощи. Нас спросили, как запланировать максимально возможное, но исполнимое сокращение сроков на 2005–2008 гг. Адриан Мастерс провел блестящую работу по этому вопросу и рекомендовал новую формулировку целевого показателя «от и до». Вместо существовавших на тот период отдельных показателей (для периода до госпитализации и времени, проводимого в больнице; при этом период диагностики вообще никак не учитывался) Мастерс, следуя просьбе Джона Рида исключить разночтения, предложил целевой показатель срока – 18 недель, которые включали бы период до госпитализации, диагностику и госпитализацию. Он смог показать, что если считать 18 недель максимально допустимым сроком, то в среднем время ожидания составит 12 недель, а это, по данным, вытекающим из международного опыта, снимет недовольство больных и общества в целом по поводу необходимости долгого ожидания медицинской помощи. Предложение укладывалось в бюджет, уже выделенный Министерству здравоохранения. Я случайно встретился с Ридом сразу после того, как он подробно доложил кабинету об этой новой важнейшей цели. Он сказал, что сообщил кабинету о своей уверенности в достижении этой цели, поскольку она проанализирована Группой.

– Хочу уточнить, – спросил я, – если получится, вы принимаете поздравления, а если нет – отвечаю я?

– Точно! – улыбнулся он.

Вторым аспектом было финансирование школ. Произошедший в 2003 г. кризис финансирования подорвал доверие и к Министерству образования, и к методам распределения средств. В бюджет, представленный в марте 2004 г., Гордон Браун включил пересмотренную статью расходов на образование (то же он сделал в 2002 г. со здравоохранением) и предусмотрел дальнейшее значительное увеличение финансирования. Один из ключевых вопросов программы реформ состоял в том, как распределять эти средства. Будучи опытным реформатором системы образования, я давно выступал за направление средств из государственного бюджета непосредственно школам. Средства, необходимые местным органам образования для исполнения их функций, следовало выделить в отдельный фонд. Таким образом, была бы обеспечена полная прозрачность, позволяющая покончить со спорами между школами и местными органами образования о том, что последние «придерживают» у себя средства и тратят их не по назначению. Я призывал к этому еще в 1999 г., работая в Министерстве образования, а провал с финансированием в 2003 г. предоставил мне новую возможность возродить эту идею. Более того, только что в здравоохранении средства на трехлетний период были распределены непосредственно на места. Если бы школам предоставили тот же порядок финансирования, причем не на один год, а на три? Это было бы логичным шагом вперед в стремлении Блэра дать свободу директорам школ, которым, в свою очередь, пришлось бы отвечать за обеспечение непрерывного совершенствования. Наконец, исчезло бы последнее оправдание их неспособности достигать нужных результатов.

Я пропагандировал эту идею всем, кто имел хоть какой-то вес в окружении премьер-министра, Казначействе и Министерстве образования. Почти все соглашались, что с точки зрения школ такой шаг был бы разумным и радикальным решением. Эндрю Адонис, неутомимый радикал в окружении Блэра, взял на себя инициативу по разработке этой идеи. Конечно, для местных органов образования она означала сокращение полномочий, и их лидеры при поддержке своих сторонников в правительстве повели лоббистскую кампанию против ее принятия. В 2003 г. они добились своего, но в 2004 г., после объявления о новых поправках в расходы, когда стало ясно, что необходимо найти окончательное решение вопроса о распределении средств для школ, кабинет одобрил прямое финансирование на трехлетний срок. Даже в тех странах, где подобное решение представляется крайне радикальным, прямое финансирование школ на три года считают одним из самых поразительных достижений Блэра. Насколько мне известно, ни в одной другой стране не было даже предложений такого рода.

Тогда, в июле, процесс бюджетного планирования включал распределение средств государственных расходов в 2005–2008 гг. Поскольку для здравоохранения расходы с поправками уже были утверждены на пятилетний срок в 2002 г., а для образования подобная мера заявлена в марте, главный упор делался на дальнейший рост расходов Министерства внутренних дел, а также и на другие статьи бюджетных расходов. Количество объектов планирования вновь было сокращено – примерно со 125 до 100 для правительства в целом в рамках ставшей привычной процедуры с участием Казначейства и нашей Группы. Главным новшеством стало введение планов по эффективности, основанных на анализе действенности государственного управления, проведенном Питером Гершоном. Были поставлены задачи по сокращению за три года государственных расходов на сумму до 20 млн фунтов и уменьшению количества государственных служащих на 100 тыс. человек. Отдел по управлению государственными расходами (Office of Government Commerce) совместно с Казначейством создали структуру по образцу нашей Группы, которая должна была обеспечить исполнение этой задачи.

В июле 2003 г. я старался привлечь внимание кабинета к важности следующего срока работы парламента. Истекший в июле 2004 г. 12-месячный период был крайне нелегким, но он завершился разработкой долгосрочной стратегии реформирования системы государственных услуг, выделением значительных средств на ее реализацию, подготовкой далеко идущих планов реформирования системы государственной службы и отдельных департаментов правительства с новым и столь необходимым акцентом на эффективности. С моей точки зрения, важнее всего было то, что за этот год мы набрали реальную и, возможно, неодолимую энергию движения вперед, к реализации тех задач, которые правительство наметило еще в 2001 г.

Июль 2004-го

Как и год назад, в июле 2004 г. мне пришлось выступать на заседании Кабинета министров, выпускать отчеты об исполнении планов и снова разделить с Блэром приятную или, может быть, неприятную (как посмотреть) обязанность участия в его ежемесячной пресс-конференции. На этот раз премьер-министр хотел, чтобы мое выступление перед кабинетом не просто сводилось к докладу о достигнутом: мне следовало разъяснить значение того, что удалось сделать. В разгаре была работа по завершению подготовки пятилетних планов, и Блэр хотел, чтобы члены кабинета ознакомились с эмпирическими данными, на которых основывались аргументы в пользу реформ. К счастью, факты действительно свидетельствовали в пользу того, что лучше всего удавалось воплотить в жизнь те реформы, которые были наиболее смелыми.

Чтобы не нарушить связь с прошлогодней презентацией, на этот раз я воспользовался названием «Delivery in Year Four: Time for Results» («Реформы, год четвертый: время результатов»). На основе данных по железнодорожному сообщению, борьбе с уголовной преступностью, вопросам предоставления убежища, здравоохранению и образованию я показал, что «самые впечатляющие достижения – результат комбинации смелых реформ и эффективного управления процессом их реализации». Например, что касается вопроса предоставления убежища, то такие изменения, как введение обязательного осмотра грузов, закрытие лагеря беженцев в Сангатте и создание выездного контроля на территории Франции с участием сотрудников миграционной службы Великобритании, а также совершенствование управления, направленное на обязательное выполнение намеченных целей, позволили добиться огромных успехов. Равным образом в сфере здравоохранения, где был достигнут самый значительный прогресс, сокращение времени ожидания медицинской помощи тоже стало результатом аналогичной комбинации, которая в данном случае учитывала необходимость предоставления пациентам возможности выбора поставщика медицинской услуги, конкуренцию, трехлетнее планирование финансирования и программу стимулирования и соединяла все это с постоянным контролем за данными о состоянии дел, с обнародованием информации о достигнутых результатах и с конструктивным вмешательством в случаях, когда результаты были хуже запланированных. Я также утверждал, что «в следующем году возникнет великолепная возможность воспользоваться тем, что так кропотливо выстраивалось уже в течение нескольких лет». Иначе говоря, достигнутые результаты были только началом. Мое выступление заканчивалось демонстрацией успехов за последние шесть месяцев. В декабре 2003 г., по нашим данным, контролируемые нами программы успешно воплощались в жизнь на 47 %; к июлю 2004 г. эта цифра возросла до 62 % и продолжала увеличиваться. Однако были области, в которых улучшения не произошло, например, школьная посещаемость и преступления, совершенные в состоянии алкогольного опьянения и связанные с насилием; эти проблемы нуждались в срочном внимании. Я подчеркнул важность того, чтобы в предстоящие шесть месяцев каждый министр продолжал лично следить за реализацией реформ и обеспечением результатов, какие бы прочие дела ни требовали их внимания. Для выразительности я хотел было воспользоваться цитатой из Брехта о том, что заря коммунизма не наступит после ночного сна, но решил, что это прозвучит не совсем в духе Блэра.

К этому времени те министры, которые работали непосредственно с Группой, наверняка были уже очень хорошо знакомы с нашей философией, хотя даже они, будучи заняты делами своих департаментов, нечасто имели возможность наблюдать целостную картину. Для других, например, для главы парламентской фракции Хилари Армстронг или государственного секретаря по международному развитию Хилари Бенн, многое было новым и вызывало уверенность в будущем, поскольку перспективы правительства в целом в значительной мере зависели от совершенствования способов предоставления важнейших государственных услуг.

Через неделю после презентации в департаменты были разосланы отчеты о реализации реформ. Как и в предыдущем году, мы постарались, чтобы в них не было противоречий, и ориентировались на то, что уже услышали члены кабинета. Тогда же, в июле 2004 г., мы провели встречи с постоянными секретарями и обсудили с ними главные проблемы и задачи по реализации реформ на ближайшие шесть месяцев, а также новые планы работы Группы, которые вытекали из пятилетних стратегических планов.

Время от времени я делал рассылку в различные правительственные органы писем о результатах, которые были из ряда вон выдающимися, продвигая, таким образом, бренд нашей Группы. Поскольку на майских консультациях мне стало ясно, что, с одной стороны, мы пользуемся полным доверием постоянных секретарей, с которыми работали, но, с другой – новая программа будет очень напряженной, я решил написать им свое самое откровенное письмо (полный текст см. в приложении, документ 7) и построил его на метафоре.

В 2001 г. премьер-министр попросил нас написать детективный роман на тему о государственных услугах. Оказалось ли нам под силу обеспечить в течение одного парламентского срока… реальный результат?..

В нашем детективе возникли неожиданные сюжетные повороты. Мы пережили несколько периодов полной неспособности творить, а пару раз нам, как Достоевскому во время работы над романом «Преступление и наказание», хотелось бросить рукопись в огонь и начать все сначала. Но, особенно в последние полгода, мы обнаружили, что у нас получается совсем неплохая книга.

Теперь, когда это наше первое произведение написано на три четверти, стало ясно самое важное. именно его последняя часть, развязка, определит, получится у нас бестселлер или пустышка. Проделана огромная работа, но теперь ее результат зависит от усилий нескольких месяцев!..

Между тем премьер-министр настолько уверен в успехе нашего первого романа, что заказал нам второй. И эта книга будет посвящена государственным услугам, но теперь речь пойдет о том, сможем ли мы. осуществить такие смелые реформы, которые приведут к новым и заметным переменам в качестве государственных услуг, позволив им войти в число наилучших в мире.

Далее в письме говорилось о том, что, по нашему мнению, должны сделать департаменты в ближайшие шесть месяцев, чтобы добиться достижения поставленных целей и подготовиться к реализации пятилетних стратегических планов.

В тот самый день, когда я написал это письмо, Эндрю Тернбулл попросил меня выступить перед всеми постоянными секретарями, чтобы они могли услышать те же соображения, что и Кабинет министров. Я выступил с тем же докладом, добавив к нему сводную сравнительную таблицу, в которой были представлены все результаты реализации реформ. Со всеми постоянными секретарями, с которыми мне пришлось работать, я связался заранее, чтобы не застать их врасплох. А с Дэвидом Нормингтоном я встретился за ужином.

Неудивительно, что все они, как зачарованные, рассматривали представленную им на экране таблицу (печатать и раздавать копии мы не стали, чтобы свести к минимуму риск утечки информации). Для них она была все равно что для школьников – сводная таблица успеваемости всего класса на конец года. Самым острым этот момент был для Нормингтона, потому что в нижней строке на красном поле было написано: «Посещаемость и поведение в средней школе», и вот там прогресс так и не был достигнут, и уже в течение года у нас было ощущение, что мы бьемся головой о каменную стену.

Сам Нормингтон до того времени этим вопросом непосредственно не занимался – никто из постоянных секретарей не может делать все и сразу. Но его реакция оказалась впечатляющей. Когда спустя две недели мы провели встречу с ним и с его основными сотрудниками, оказалось, что он взял все под личный контроль. Он сказал, что не хочет обсуждать в подробностях выводы нашей Группы, он намерен исправить дело. В целом он был согласен с предложенными нами мерами и хотел бы в ближайшее время провести еще одно совещание, на котором его коллеги выступят с предложениями о дальнейших действиях. С того момента началась расчистка завалов, и к Рождеству 2004 г. уже появились первые признаки исправления посещаемости в школах, особенно там, где ранее показатели были наихудшими. Так стало ясно, чего на самом деле может добиться постоянный заместитель министра, если сосредоточится на какой-то задаче. И, разумеется, это подтвердило пользу представления сводных результатов группе равных по положению людей из разных департаментов.

В тот же день я собрал и своих сотрудников на совещание по итогам последнего полугодия и поздравил их с завершением работы над сводными таблицами и отчетами по реализации реформ. Эта работа всегда была очень трудоемкой. Непростым было составление текстов, но особенно много сил уходило на согласование с представителями департаментов выводов о состоянии дел и мерах на следующие полгода, для которых нужно было иметь неоспоримые, основанные на фактах аргументы. Кроме того, сотрудникам Группы нелегко было сводить воедино выводы и заключения, касающиеся разных департаментов, и делать это так, чтобы все сравнения и сопоставления были справедливыми. К тому же в конце каждой недели надо было сдавать мне очередные черновые варианты и потом вносить изменения в соответствии с моими замечаниями. Я всегда посвящал субботу чтению первых вариантов отчетов, поскольку знал, что мне придется защищать их выводы перед министрами и постоянными секретарями. К тому же, и это очень важно, если выводы были верными, ясными и имели практическую ценность, они могли оказать огромное влияние на ситуацию в следующем полугодии.

Я считал, что моей главной функцией при редактировании отчетов является исключение любой непоследовательности, управленческих жаргонизмов, а главное – четкое формулирование наших выводов и заключений и постановка внятных и смелых целей дальнейшей деятельности. Тогда, в июле 2004 г., я делал, например, такие замечания:

Стоит помнить… любые уточнения текста способны в перспективе, к декабрю, принести пользу тысячам людей. Эта мысль пугает, но и придает силы.

При ключевых мерах… нужно указать дату исполнения и имя ответственного за них.

Прошу всех отредактировать тексты и проверить правописание, грамматику, а также исключить жаргонизмы. Помните, что премьер должен понять эти отчеты.

Можно заострить и уточнить? Например, что-нибудь насчет недопонимания неотложности и отсутствия четкого руководства.

Слово «перевыполнение» всегда неуместно; с точки зрения пациента, его не бывает.

Почему нас устраивает то, что есть? Разумеется, [предлагаемая мера. – М. Б.] может привести и к другим улучшениям.

Мои пометки носили уточняющий характер, но именно мелкие детали имели большое значение для того, чтобы донести до премьер-министра информацию о реализации реформ. Отчеты, подготовленные в июле 2004 г., были в некотором отношении самыми важными. Хотя в тот момент никто, даже, возможно, и сам премьер-министр, не представлял себе, когда будут следующие выборы, история предшествующей четверти века подсказывала, что с большой вероятностью они состоятся в начале лета 2005 г. В таком случае шесть месяцев, начиная с июля 2004 г., окажутся последним шансом, чтобы еще при этом составе парламента добиться реализации реформы государственных услуг и ее необратимости. Поэтому на нашем совещании, поздравив сотрудников, я также предупредил их, что самой страшной угрозой нам и реформам может стать успокоенность на достигнутом. Для нашего первого детективного романа предстояло написать захватывающую последнюю главу.

Как обычно, в конце июля парламент был распущен на каникулы, и почти все начали расслабляться, но нам с Блэром оставалось еще провести традиционную пресс-конференцию, посвященную реализации реформ сферы государственных услуг. Я не знал, чем буду заниматься в июле следующего года, и понимал, что предстоящая пресс-конференция могла стать для меня последним подобным событием. Вверх по знаменитой лестнице с портретами всех премьер-министров прошлого… в малую столовую… пауза… шум голосов журналистов в большом помещении за закрытыми двустворчатыми дверьми. Пока Блэр просматривал свои заметки для краткого вводного слова, я мысленно пробежался по собственному вступлению, для которого не писал текст. Блэр характерным жестом проверил пуговицы на пиджаке, потом спросил меня: «Вы готовы?» Я кивнул, мы прошли к прессе, и Блэр открыл пресс-конференцию[148]:

Как вы увидите, прослушав выступление Майкла, за последние годы, вне всяких сомнений, мы сделали шаг вперед в предоставлении всех государственных услуг. [Здесь премьер привел ряд статистических данных. – М. Б.] Как недавно говорил Майкл в своем выступлении на заседании кабинета, был достигнут всеобъемлющий и значительный прогресс, который становится необратимым. Это, конечно, радует, но этого недостаточно.

И Блэр перешел к аргументации в пользу принятия пятилетних стратегических планов. Потом наступила моя очередь, и я, как и во время своего выступления на заседании кабинета в начале месяца, рассказал о достигнутом прогрессе и представил статистические данные. Главным был акцент на необходимости продолжения радикальных реформ. При каждой возможности я подчеркивал, что правительственные данные подтверждались независимыми источниками, например, мнением Счетной комиссии.

Самой сложной была часть о борьбе с уголовной преступностью. Мы решили ничего не преувеличивать и не приукрашивать, и я представил данные, из которых следовало, что шанс стать жертвой уголовного преступления был в тот период ниже, чем когда-либо с 1981 г., когда впервые появилась подобная статистика. Тем не менее сохранялись реальные проблемы с насилием и преступлениями, совершенными в состоянии алкогольного опьянения (здесь правительству еще предстояло многое сделать), а также с преступлениями с применением огнестрельного оружия, число которых сначала увеличилось, но потом их рост остановился, хотя контролировать эти преступления все еще не удавалось. Как всегда, при общем снижении преступности были отдельные виды правонарушений, число которых увеличивалось. В заключение я сказал:

В прошлом году я говорил вам, что во всех областях достигнут заметный прогресс, пока не ставший необратимым. В этом году я настроен более оптимистично: достигнут всеобъемлющий и значительный прогресс, который становится необратимым; заложены основы для дальнейших радикальных реформ. Однако задача далека от завершения[149].

Блэр поблагодарил меня и предложил журналистам задавать мне вопросы. Как и можно было предвидеть, и к некоторому моему сожалению, они сразу перешли к заготовленным вопросам о том, станет ли Питер Манделсон новым комиссаром от Великобритании в Европейской комиссии, и снова заговорили о ситуации в Ираке. Я молча простоял за трибуной минут 20, потом сел.

Блэр, как всегда, продемонстрировал свое мастерство в этом жанре, умение сочетать быстроту реакции, глубокое понимание вопросов и остроумие. В тот день в помещении было очень жарко, и через час журналистам явно хотелось уйти, вместо того чтобы продолжать тщетные попытки вывести Блэра из равновесия. Тогда, чтобы развеселить их, под конец он сказал: «Ну, хорошо, прежде чем мы попрощаемся с вами, поскольку я понимаю, как вам понравилось выступление Майкла, он повторит его прямо сейчас». Журналисты нервно рассмеялись, и все закончилось. Тони О’Коннор, который вместе с Кейт Миронидис без устали трудился над подготовкой таблиц для презентации, всю пресс-конференцию просидел рядом с представителем одной известной желтой газетенки. Как он сказал, по мере того как таблицы одна за другой появлялись на экране, журналист негромко твердил: «Чушь собачья… Чушь собачья… Чушь собачья…»

Весь следующий день (23 июля 2004 г.) я провел за работой, но сначала просмотрел прессу. В очерках жаловались на духоту и скуку («Казалось, что нам читали лекцию говорящие часы», – написал Квентин Летс в газете «Daily Mail»)[150], но новостные материалы в основном осветили мое выступление точно и без комментариев. Более серьезные политические обозреватели, как, например, Питер Ридделл в газете «Times», отреагировали на поставленные нами вопросы: «Самое важное на пресс-конференции на Даунинг-стрит, посвященной окончанию парламентской сессии, сказал не Тони Блэр, а Майкл Барбер… Журналисты, как правило, оставляют без внимания [его] ежегодное выступление о ходе реформ, считая, что им приходится скучать эти 10 минут, пока, наконец, не удается перейти к настоящей политике». Далее Ридделл выражал одобрение всему, что я сказал, но потом проницательно, хотя не без скептицизма, вопрошал: как далеко мы зайдем в своем стремлении добавить права выбора и конкуренции, и что случится, когда сократятся темпы роста государственных расходов? Однако главным программным политическим заявлением дня стало высказывание Блэра о том, что «мы только что опубликовали стратегические планы на пять лет. и я хочу добиться их осуществления». В дискуссиях о том, сколько еще времени Блэру необходимо оставаться на посту премьера, эти слова играли роль четко сформулированных обязательств.

Сделать возможное и невозможное

Вскоре после окончания летних отпусков, в конце сентября, Блэр, ко всеобщему удивлению, пошел еще дальше и сказал, что если победит на предстоящих выборах, то проработает полный срок, но снова на выборы не пойдет. Я слушал программу «Today» («Сегодня»), когда прозвучало это сообщение, и остался дома до 8 часов, чтобы снова прослушать новости и убедиться, что понял все правильно. Надо сказать, что тот сентябрь оказался для Блэра весьма нелегким. В первую неделю после возвращения из отпуска он произвел перестановки среди министров. Благодаря им в рамках секретариата Кабинета министров возникла сильная команда под руководством Алана Милбурна, возвратившегося из собственноручно организованной ссылки и поддерживаемого Рут Келли. Они должны были отвечать за стратегическое планирование, а нашей Группе предстояло по-прежнему заниматься своим делом.

Меня самого эти перемены затронули только отчасти. Блэр согласился сняться на групповой фотографии со всеми сотрудниками Группы в качестве поощрения за отличную работу. Мы, как и планировалось, собрались в саду резиденции премьера, на Даунинг-стрит, 10, и смогли наблюдать (но не слышать), как Блэр беседует на террасе с министрами, которые приходили и уходили один за другим. Когда делались снимки, Блэр сказал членам Группы: «Не все реформы правительства срабатывают, но ваша Группа. отработала отлично». Позже он поставил свой автограф на фотографиях, которые получил каждый из них. Я упоминаю об этом как о единственном событии с моим участием, потому что на той неделе Саймон Дженкинс написал в газете «Times», что мы с Эндрю Адонисом готовили для Блэра списки «передовых министров». Для придания своему материалу убедительности, он уверил читателей: «И я не шучу». Не могу сказать, стали ли после этого относиться ко мне с большей серьезностью заместители министров, но точно знаю, что правды в той статье не было (и я на самом деле не шучу).

Осенью 2004 г. больше всего меня беспокоило, что вопреки моей презентации кабинету в июле Блэр и его министры будут больше сосредоточены на долгосрочной повестке и политике предвыборного периода, чем на задаче добиваться результатов. В действительности, когда Блэр возвратился с каникул, он настоял, чтобы итоговые совещания сохранились, и, хотя он пропустил одно или два, его участие в них давало мощный сигнал коллегам по кабинету.

И это было важно, поскольку, невзирая на ту энергию движения, которая возникла за предыдущие 12 месяцев, сохранялись значительные риски, а в тех случаях, когда прогресс начинался с очень низких показателей, он часто происходил недостаточно быстро и был небольшим. Сам я удостоверился в этом на примере железнодорожного сообщения, когда посетил диспетчерскую на вокзале Ватерлоо, а потом сел на поезд в Уокин вместе с ключевыми руководителями, которые докладывали о том, насколько улучшились показатели их работы за предыдущий год и какие остались риски. Они считали, что положительную роль в их достижениях сыграли решение руководства железных дорог о введении в штат ремонтников, а также сокращение сроков ликвидации технических неисправностей и более качественное и долгосрочное планирование. Их беспокоило, что погода осенью 2004 г. могла оказаться не такой хорошей, как в предыдущем году, но, по крайней мере, сказали они, у них был план. К сожалению для них, пока мы обо всем так хорошо говорили, поезд пришел в Уокин с опозданием на 20 минут из-за поломки электровоза в предыдущем составе.

Системе образования потребовалось время, чтобы внимание, которое стал уделять Дэвид Нормингтон посещаемости, возымело действие; что же касается поведения, департамент, казалось, никак не мог сформулировать четкую политику по этому вопросу, невзирая на постоянные призывы Блэра наметить четкие, внятные ориентиры, которые помогли бы сдвинуть с места закоренелые привычки. Иногда важное понимание проблемы приходит благодаря некоей конкретной детали. Например, той осенью я взялся проследить за случаем, с которым столкнулся сам: 14-летний мальчик перестал посещать свою школу в восточной части Лондона и просто выпал из поля зрения ответственных лиц. В местном совете мне сказали, что, поскольку мальчика не исключили из школы, ему не могут предложить альтернативную программу. На мое замечание об ответственности, которую они несут за возвращение ребенка в школу, мне ответили, что школа, где учится мальчик, находится в другом районе, поэтому за него отвечает школа, а не местный совет. В школе же выяснилось, что он уже не значится в их списках. В конце концов, совет предложил ему место на курсах для исключенных из школы учеников и настоял, чтобы утром такого-то дня он ждал на определенном перекрестке автобуса, который должен будет забрать его и доставить через весь Лондон на курсы. Почему они рассчитывали, что мальчик, который не являлся в школу, вдруг решит вовремя прийти к автобусу, чтобы ехать на занятия, которые вряд ли вызовут у него восторг? И почему не зашли к нему домой? Разумеется, никто из работников совета не потрудился выяснить, воспользовался ли он их предложением (конечно, нет). Несколько месяцев спустя я узнал, что его арестовали за нанесение тяжких телесных повреждений. Именно из-за таких случаев я настаивал, чтобы Министерство образования требовало от местных органов точной информации по каждому молодому человеку из группы риска. Меня обвинили в бюрократизме, однако я доказывал, что только четкая и последовательная система учета и контроля позволит предотвратить подобные трагедии, которых насчитывалось тысячи.

По вопросу о предоставлении убежища количество обращений после резкого снижения остановилось на одном уровне, количество отказов и людей, высылаемых из страны (всегда вызывавшие трудности вопросы), не менялось. Был риск, что не удастся исполнить обещание Блэра, и к 2005 г. количество высылаемых превысит количество обращений (в конце концов, это и произошло, но только в начале 2006 г.). Я считал, что в этой сфере и наша Группа, и я сам действовали недостаточно жестко, мы слишком легко соглашались с отчетами ответственных лиц. По уголовной преступности сохранялась обеспокоенность состоянием в области насильственных преступлений, и наша Группа вместе с Отделом полицейских стандартов (Police Standards Unit – PSU) играла ведущую роль в том, чтобы способствовать улучшению показателей работы полиции. Вдохновителем этой работы был Пол Эванс, глава Отдела полицейских стандартов, который ранее служил начальником полиции в Бостоне. Отсутствие культуры потребления алкоголя среди молодежи в нашей стране вызвало у него шок и опасение, что полиция полностью потеряла контроль над ситуацией. Серия организованных им с помощью Ассоциации начальников полиции (Association of Chief Police Officers) кампаний и соответствующие изменения в законодательстве (например, право закрывать конкретные пабы) позволили восстановить равновесие. В этом, как мне пришлось объяснять Блэру в одно прекрасное утро, участвовали и сотрудники нашей Группы (правда, как я сразу добавил, не я), которые по пятницам и субботам проводили вечера в не самых безопасных для жизни районах городов на севере Англии. Эти люди были далеко не кисейными барышнями, но даже они пришли в шок от того, что там увидели: от количества выпитого, от связанного с этим насилия и (до кампаний Эванса) от легкости, с которой несовершеннолетние могли купить алкоголь. Однажды в гостинице, где они остановились, кто-то пырнул кого-то ножом – воистину они оказались в нужном месте в нужное время. Мы также активно участвовали вместе с сотрудниками Министерства внутренних дел в уточнении стратегических планов по сокращению числа преступников-рецидивистов.

Даже в здравоохранении, которое в предыдущем году выглядело лучше всего, не все обстояло гладко. Время ожидания помощи стабильно сокращалось, но вопрос с обеспечением выбора предоставления медицинской услуги и места проведения операций решался медленнее, чем хотелось бы. И в этом случае у меня было ощущение, что наша Группа слишком часто полагалась на сотрудников министерства. Дело осложнялось внутренними конфликтами в министерстве. Тем временем появление нового штамма стафилококка, невосприимчивого к основным антибиотикам, грозило свести на нет все успехи, которых удалось добиться за этот парламентский срок, и, по предложению Джона Рида, мы оказали министерству помощь в планировании ответных мер. Когда я сказал одному высокопоставленному чиновнику министерства, что меня привело в шок количество больных, ежегодно погибавших от полученных в больницах инфекций, он пожал плечами и ответил: «Больницы – опасное место, уже много лет там умирает по 5000 человек в год». Это был один из многих увиденных мною примеров пассивной (и, честно говоря, аморальной) готовности принять неприемлемые вещи. Сколько жизней можно было спасти, если бы высокопоставленные чиновники, не ожидая распоряжений, добились решения проблемы? Насколько лучше стали бы у нас государственные услуги, если бы непримиримое стремление к совершенствованию было неотъемлемой частью культуры государственной службы?

Итоговые совещания и ежемесячные записки все время держали Блэра и его окружение в курсе относительно достигнутого, что обеспечивало их участие в решении проблем, но для сотрудников Группы поворотным пунктом было выездное заседание, которое мы проводили в начале октября в лондонском отеле «Docklands». Благодаря работе Питера Томаса, который привнес в нашу Группу профессиональные управленческие процедуры, у нас теперь проводились ежеквартальные контрольные мероприятия. Это означало, что где-то между июльскими и декабрьскими отчетами руководство Группы анализировало подготовленные сотрудниками оценки того, насколько продвинется реализация реформ к декабрю. Другими словами, я получал возможность понять, сможем ли мы добиться новых сдвигов из красного поля в зеленое на нашей сводной таблице. Читая накануне выездного заседания квартальные отчеты, я, к своему разочарованию, понял, что они предсказывали не значительный, а скромный прогресс. Тогда я решил, что главной темой выездного заседания должна стать необходимость удвоить усилия и добиться того, чтобы как можно больше показателей переместилось в зеленое поле, но, разумеется, без снижения наших стандартов. Мне пришлось сосредоточиться почти исключительно на этой теме. Так и прошли сутки, которые мы провели в «Docklands».

Сознавая, какого эффекта мы можем добиться в последующие несколько недель, на этот раз я подробно записывал все, что говорил, и после мероприятия размножил эти записки для всех сотрудников. «У нас сейчас лучшая команда, с которой я когда-либо имел удовольствие работать, а учитывая, что мне известно о новых сотрудниках, собирающихся у нас работать, я верю, что эта отличная команда станет еще лучше». (В Группе постоянно обновлялись кадры, но ключевые сотрудники оставались на месте практически весь срок, хотя многие приходили на год или два, а потом, внеся свой вклад в коллективный разум и культуру подразделения, двигались дальше, уходя в основном на хорошие места.) Потом я развил свою метафору о детективных романах и добавил, что нам осталось два месяца, чтобы закончить первый из них и одновременно приступить к работе над вторым. Прежде чем перейти к деталям, я отметил три основных достижения: наша репутация, которая, как мы знали из реакции постоянных секретарей и других коллег, была лучшей во всем правительстве, хотя она «завоевывалась непросто. Нам нужно снова и снова подтверждать ее»; наша проверенная методика, которая была проста по своей концепции, но требовала «экстраординарной дисциплины и последовательности при ее… воплощении в жизнь»; и наконец, наше умение выделять приоритеты и концентрироваться на «относительно крупных целях».

Но главная задача состояла в работе над квартальным отчетом по ходу реализации реформ. Я сказал, что поражен количеством данных в красном и желтом полях, а еще тем, что «во многих случаях либо не предвидится вообще никаких изменений, как в июле – декабре, либо в одном или двух случаях ожидаются изменения к худшему». Проще всего было критиковать департаменты, но мне хотелось, чтобы мы взяли ответственность на себя, поэтому я продолжил:

[Такое положение дел] может означать одно из двух – не исполнялись намеченные нами меры или [июльские] отчеты о реализации реформ были неверны. Тогда я обращаюсь к тому разделу квартального отчета о ходе реализации реформ, где указаны меры, которые предполагается принимать между нынешним днем и декабрем, и вижу следующую фразу: «Не предлагается значительных перемен…» Это не может быть правильным. Поймите меня верно: нельзя снижать наши стандарты, и я хочу, чтобы и у нас, и в департаментах были приняты необходимые меры.

Словом, я верил своей риторике. Невзирая на то, чего мы уже добились, предстоящие два месяца были очень важными. «Нужно пересмотреть, усилить, ускорить, заострить как наши действия, так и те, которые намечены департаментами. Главное – мы не можем дрогнуть, не можем пойти на компромисс».

Мои заметки главным образом касались планирования: какой станет государственная служба после реформ? Но для меня была очень важна этическая сторона нашей работы, поэтому закончил я следующими словами: «Все мы служим одной цели. Мы можем казаться наивными, можем быть оптимистами, но все мы. здесь. потому что хотим сделать мир лучше».

Наши этические принципы, утверждал я, видны по тому, как строятся наши отношения с коллегами: мы честны, откровенны, последовательны, принципиальны, убедительны и конструктивны. Этические принципы выражаются также и в нашей миссии, которая состоит не в обеспечении успеха Блэра на выборах (это не наша задача), а в «достижении такого качества государственных услуг, чтобы граждане любого происхождения и материального положения хотели ими воспользоваться, чтобы они обладали реальной ценностью и соответствовали высоким стандартам качества, наиболее продуктивно используя каждое пенни налогоплательщиков, доверяющих свои деньги правительству».

Все это было важно, потому что в предвыборной обстановке уже накалялась партийная политика, а я хотел снова подчеркнуть, что наша миссия состояла в службе гражданам, а не какой-то партии. На самом деле еще за неделю до этого, на конференции Консервативной партии, ее лидер – Майкл Ховард обещал: «В первую неделю работы правительства консерваторов я прикажу закрыть Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг с Даунинг-стрит». Нас это не только не обеспокоило, но мы даже испытали гордость: нас считали достойными ликвидации и нам планировали уделить внимание в первую же неделю работы нового правительства. Для себя я уже решил, что в случае избрания Ховарда постараюсь убедить его в том, что любой премьер-министр из любой партии, узнав, чего может добиться для него Группа, захотел бы ее сохранить. Иначе почему нами так интересовались лидеры других стран и даже пытались повторить у себя то, что делали мы?

Во всяком случае, мое выступление на выездном заседании получило потрясающий отклик, действие которого продолжалось еще долго. Сотрудники Группы приняли вызов; их энтузиазм утроился, и за следующие пару недель мы изучили все негативные показатели, пытаясь понять, что можно сделать вместе с ответственными за них департаментами, чтобы сдвинуть ситуацию с места. Поразительно, как комбинация реального стремления добиться результатов, упорства, внимания к деталям и решимости позволяют небольшой группе преданных делу людей всего за несколько недель добиться улучшения огромной системы!

На следующей неделе после выездного заседания я встречался с Блэром для очередного ежемесячного сообщения о проделанной работе и попросил его напомнить членам кабинета о необходимости сделать все возможное для перемещения к концу года показателей по приоритетным задачам из красного поля в зеленое. Он охотно согласился, поскольку сам беспокоился о том, что мы называли словом «пробуксовка». На той же неделе, в четверг, этот жаргонизм достиг сердца британской Конституции. Не знаю, как живший в XIX веке исследователь британской Конституции Уолтер Бейджхот отнесся бы к тому, что премьер-министр призывает своих коллег перевести свои показатели из красной зоны в зеленую, но я был этим очень доволен.

Руководящему составу нашей Группы я тоже сообщил о реакции Блэра, чтобы, общаясь с представителями департаментов, они могли прямо ссылаться на то, что именно этого желает и требует от членов кабинета Блэр. Я проверил также, чтобы эта ремарка попала в протокол заседания кабинета, поскольку знал, что его прочтут постоянные секретари, и это тоже возымеет действие. Резонанса можно добиться с помощью мелких стимулов.

Создав, таким образом, платформу для последнего броска в битве за результат, нам осталось только его добиться. Мои личные заметки, сделанные в один из выходных дней той осенью, передают атмосферу того времени:

Прошли серия встреч с Блэром и другими по подведению итогов по главным вопросам (наркотики… организованная преступность, отчет Томлинсона [о квалификации средних школ]) и поток рутинных, но замечательных совещаний у нас в Группе (молодежь и наркотики, выбор услуг в системе здравоохранения, уход за тяжелобольными, обращения об убежищах). Все в продолжение выездного заседания, на котором я повысил ставки. Такова задача – никогда никому не давать покоя.

А вот еще фрагмент заметок, месяц спустя: «Эта неделя была посвящена продвижению осуществления наших основных задач: доведение до конца отчетов по реализации реформ, согласование заключений о промежуточных итогах с постоянными секретарями, отбор главного для моего [декабрьского] выступления на заседании кабинета и споры (в хорошем смысле) обо всем этом в Группе».

Незадолго до Рождества оказалось, что еще две важные темы требовали нашего внимания. Во-первых, роль нашей Группы в реформировании центрального аппарата государственного управления после предстоящих выборов. Дискуссии по этому поводу уже шли (более или менее секретно), и мы в Группе считали, что следует не ждать, когда к нам обратятся, а готовить свои предложения (см. главу 7). Во-вторых, обеспечение нашего продуктивного участия не только в реализации реформы системы государственных услуг, но и в воплощении системной реформы в жизнь. Мы разработали для нашей методики достижения целей еще один элемент и протестировали его. Он касался процедур обеспечения выбора и создания конкуренции и должен был оказаться полезным в решении этих задач (см. приложение, документ 8). Эта работа вела к пониманию необходимости профессионализации всего процесса разработки политики. Наша методика достижения цели превратила планирование задач и сроков их выполнения в четкие процедуры, которые в перспективе можно было непрерывно совершенствовать. Почему не воспользоваться той же логикой при проектировании всей системы, при создании рынка услуг или в других важных видах деятельности?

Декабрь 2004-го

Мое последнее выступление на заседании кабинета было запланировано на 9 декабря. Мы уже практически закончили работу над отчетами о реализации целей и разослали их в конце недели. Наиболее заметным было то, насколько нам удалось добиться перемещения большого числа показателей из красного поля в зеленое. Сосредоточив внимание министров и ключевых ответственных сотрудников на том, чтобы до самой последней капли использовать весь возможный потенциал (так на крупных соревнованиях спортсменам удается выложиться больше обычного), за несколько коротких недель мы в самом деле добились улучшения показателей. После пробуксовки в начале осени энергия движения, накопленная в первой половине года, сохранилась и даже увеличилась.

Готовясь к этому выступлению на заседании кабинета, я, по предложению Питера Томаса, работал с небольшой командой сотрудников Группы. Это было важно, поскольку в своем коротком докладе я хотел добиться большего, чем просто продемонстрировать результаты и объяснить их. В мои намерения входило подробно показать уроки четырех лет работы, чтобы стало понятно, какое наследство остается кабинету[151].

Мы подготовили первый вариант выступления, в котором рассказывалось о нескольких примерах, говорилось об общем прогрессе, достигнутом с прошлого декабря, а в заключение приводилась презентация, состоящая из двух аналитических разделов и еще одного, где суммировались все главные выводы нашей деятельности. Разумеется, мы несколько раз прогнали презентацию перед нашими сотрудниками, и только потом, во вторник, я показал ее Блэру. Как мне не раз казалось за последние недели, он выглядел очень уставшим. Премьер сделал лишь несколько небольших замечаний по докладу. На следующий день я выступил со своей презентацией перед всеми постоянными секретарями, подчеркнув отдельно вклад Дэвида Нормингтона в то, что показатели школьной посещаемости переместились из красной зоны сводной таблицы в желто-зеленую. На следующий день я был в резиденции премьера на Даунинг-стрит, 10 с раннего утра. Накануне «Liverpool» сенсационно разгромил «Olympiakos» со счетом 3:1, благодаря потрясающему голу Стивена Джеррарда, и, ожидая у дверей Блэра, я просматривал спортивные страницы газет. Джон Прескотт, проходя мимо, весело заметил, что реализация реформ шла успешно. Когда собрались члены кабинета, я подумал, что и они выглядели измученными. Мне пришлось подождать, пока закончится довольно долгое обсуждение предыдущего вопроса, потом Блэр сказал: «Итак, Майкл, у вас 12 минут». Презентация прошла легко и быстро, отчасти потому, что я помнил наизусть все, что хотел сказать: в декабре 2003 г. реформы были реализованы на 47 %, в июле 2004 г. – на 62 %, а теперь, в декабре 2004 г., – более чем на 80 %. Внушительный прогресс. Что еще важней, заранее кратко сформулированные уроки позволили мне в сжатой форме изложить очень важные идеи (см. рис. 6.1, который является копией слайда, представленного на презентации; подробный анализ последует в главе 9). Например, постановка целей часто вызывала возражения в парламенте и даже в самом правительстве, но не надо заблуждаться на этот счет, сказал я, цели были очень важны для достижения результатов, особенно установленные для их оценки базовые показатели, которые задавали минимальные стандарты на достаточно высоком уровне и поэтому позволили добиться большего.

Рис. 6.1. Презентационный слайд (декабрь 2004-го)

Я также подчеркнул значение коалиции реформаторов, когда она появлялась. Это понятие подсказал мне Джон Коттер, великий специалист по менеджменту из Гарварда. И оно помогло мне подтвердить то, что я неоднократно обсуждал с Блэром и другими в течение всего срока работы парламента. Эту мысль я первоначально сформулировал так: если перемен добиваются один-два человека, то, какие бы посты они ни занимали, им это будет нелегко, но если найдутся семь человек, находящихся на ключевых позициях, с общим представлением о том, чего и как они хотят добиться, тогда можно перевернуть мир. В отношении правительства это означает не столько формирование команд, сколько привлечение на сторону реформ приверженных делу (и, конечно, талантливых) людей на 7—10 ключевых постах, позволяющих влиять на разработку и реализацию политики, – например, государственный секретарь, соответствующий заместитель министра, постоянный секретарь, ключевые ответственные сотрудники, политический советник, представитель политического управления из аппарата премьер-министра, отвечающий за эту же область государственный инспектор… Как-то так… Если все эти люди имеют общие взгляды на концепцию развития и представление о том, как ее следует реализовать, они могут добиться огромного прогресса, как это было доказано в области образования во время первого срока пребывания Блэра у власти и в области здравоохранения – во время второго. Коалиция реформаторов была жизненно необходима и Блэру, и кабинету. Такие коалиции могут создаваться и в других случаях, как я убедился на примере образования в Онтарио. В будущем перестановки в правительстве следовало проводить для создания команды реформаторов, а не просто ради перестановки людей на другие посты.

Реакция членов кабинета на главные положения выступления была положительной. Мне также показалось, судя по их мимике, что они нашли убедительным мое объяснение разрыва между внушительностью достижений, полученных за этот парламентский срок, и скептическим откликом общественности на них. Мне и моим сотрудникам это объяснение далось нелегко. Почему, недоумевали мы, был достигнут такой прогресс в реализации реформ государственных услуг, а британский народ не рад? Ответ, как оказалось, состоял из нескольких элементов. Необходимо учитывать задержку во времени между тем, что уже произошло, и тем, когда люди это начинают замечать. В некоторых случаях понадобилось много времени, чтобы добиться прогресса; не везде он зашел одинаково глубоко: если вы живете в районе с высокой преступностью, вас не особенно обрадует сообщение о том, что в других районах страны она падает. К тому же масштаб реформ вызвал раздражение у некоторых высокопоставленных чиновников, и они регулярно выражали его публично. Безусловно, учителя, медицинские сестры и врачи пользуются большим доверием общественности, чем министры. Невзирая на усилия Питера Хаймана в начале парламентского срока, не принимались постоянные и широкомасштабные меры по доведению до общественности информации о ходе реформ. Да и средства массовой информации неизбежно стремились подчеркнуть негативные стороны и искажали представление о положении дел, поэтому, когда сокращалось время ожидания операций, прессу интересовали новые опасные штаммы стафилококка. Наконец, по самым разным причинам (в первую очередь из-за войны в Ираке и ее последствий) к концу тяжелого и конфликтного второго срока общественность уже не была готова принимать на веру то, что говорит правительство. Но самое важное свое объяснение мы представили в виде клинообразной диаграммы (см. рис. 6.2).

Рис. 6.2. Удовлетворительный результат не устраивает общество

Джим Коллинз, американский специалист по бизнесу, написал прекрасную книгу «Good to Great» («От хорошего к великому»)[152], где объяснил, как ряд компаний добивались отличных результатов и оставались на этом уровне в течение 15 лет и более. Анализируя прогресс в сфере государственных услуг, мы вынуждены были начать свою шкалу отсчета с очень низкого уровня, и мы придумали шкалу, состоящую из четырех зон, которая и представлена на рис. 6.2. В своем выступлении на заседании кабинета я говорил, что прогресс, достигнутый за этот период, часто эволюционировал не от «хорошо» к «отлично» и даже не от «удовлетворительно» к «хорошо». Фактически (и в основном) он двигался от «ужасно» к «удовлетворительно» – кстати, совсем немалое достижение, – но если общественности предъявить такой прогресс, никто не запляшет от радости, никто даже не скажет спасибо, но все спросят: «А почему вы не сделали этого давным-давно?»

Итак, премьер-министру и членам кабинета было о чем подумать во время рождественских каникул: им предстояло поразмышлять о значительности масштаба своих достижений, о том, в каком плохом состоянии были унаследованные ими государственные услуги, и о том, что за первый срок они (за несколькими исключениями) не могли добиться того, что следовало; почему общественность неохотно соглашается признать их достижения, ну и, конечно, – и это было уже за пределами сферы моей компетенции – о политической задаче по преобразованию достигнутых результатов в вожделенную платформу для победы на следующих выборах. Эндрю Грайс написал тогда в газете «Independent» (11 декабря 2004 г.): «Прошло почти восемь лет с тех пор, как лейбористами были обещаны перемены к лучшему. Наконец, они начались… Опасность для господина Блэра заключается в том, что многие воспримут эти улучшения, не отдав должное правительству, которое они не настроены ни благодарить, ни вознаграждать». Однако еще до этого произошел политический кризис, один из тех, что на несколько дней поглощают всеобщее внимание, на этот раз он был связан с падением Дэвида Бланкетта. Я тесно сотрудничал с ним в течение четырех лет, когда он был министром образования, и мы часто работали вместе, когда он был министром внутренних дел. Я считал тогда (и считаю сейчас), что он был одним из самых замечательных людей, с кем мне приходилось встречаться, и первоклассным политиком; несомненно, он был лучшим в истории министром образования от Лейбористской партии, бесспорно, он был достойным министром внутренних дел в период после террористического нападения на США 11 сентября 2001 г., в один из самых непростых периодов послевоенной эпохи. Его падение пришлось на день, когда на Даунинг-стрит, 10 отмечали Рождество, и для меня (и, безусловно, для многих других) радость сменилась опустошением.

Глава 7

Эндшпиль

Мне очень жаль, что я не с вами в этот последний день… Я получал удовольствие от каждой минуты работы с вами. Вы – фантастическая команда.

М. Барбер. Записка сотрудникам. 8 июля 2005 г.

Перед финальным свистком

Второго января 2005 г. я отправился на длинную прогулку по восточному Лондону – через Бродвейский рынок, мимо паба «Blind Beggar», который в 1950-х гг. был любимым прибежищем близнецов-гангстеров Ронни и Регги Крэев, мимо несколько неухоженной церкви Святого Георгия на Востоке, через Тауэрский мост к Саутуоркскому собору, потом через мост Миллениума и обратно домой, в Хэкни, по маленьким улочкам Айлингтона. Я шел и размышлял о прошедшем годе, таком тяжелом для моей семьи, и о том, чем мне заниматься в будущем, поскольку был уверен, что после выборов (они ожидались в мае) я уйду из Группы, но я еще не знал, уйду ли совсем или захочу заниматься чем-то еще в центральном правительстве.

Мое выступление перед Кабинетом министров накануне Рождества практически было прощальным. Я понимал, что для меня это был последний шанс выступить перед членами правительства. И в то же время я хорошо знал, что в футболе часто все решают забитые на последней минуте голы, поэтому не считал, что моя работа закончена. Играть надо было вплоть до финального свистка. Премьер-министру да и всему кабинету предстояло сосредоточиться на подготовке к выборам, то есть нужно будет формулировать политическую программу, писать манифест, отлаживать механизм выборов, размечать разделительные полосы, прикрывать ахиллесовы пяты и минимизировать риски. Еще раз я убедился в этом на встрече 7 января в резиденции премьера в Чекерсе, где мы сосредоточились исключительно на повестке для третьего срока.

Что касается задач Группы, то Тони Блэр хотел, чтобы по возможности не прекращалось движение вперед, но я считал: мы можем сделать больше. Наша работа, как я всегда объяснял своим сотрудникам, заключается в обеспечении для общества результативности сделанных им инвестиций. И эту ответственность с нас никто не снимал, невзирая ни на какие избирательные кампании. Более того, чего бы ни добилась Группа в первые месяцы 2005 г., результаты этой работы дойдут до служб на местах не раньше лета, так что пользу для себя извлечет уже новое правительство независимо от того, какая партия победит на выборах.

На первом в новом году совещании с руководящими сотрудниками Группы я подчеркнул, что политическая система по мере того, как она будет готовиться к выборам, перестанет обращать внимание на наши задачи, но нам следует обеспечить непрекращающуюся борьбу за реализацию реформ – в этом состоит наш долг перед налогоплательщиками. Таким образом, наши приоритеты должны заключаться в том, чтобы (1) сдвинуть как можно больше показателей из красной зоны в зеленую; (2) совместно с департаментами обеспечить разработку их пятилетних стратегических планов; (3) обеспечить правительству, если оно сохранится после выборов, возможность без задержек приступить к работе; (4) подготовить короткую, на полдня, программу обучения для сотрудников высших государственных органов в целях распространения полученного нами за пять лет опыта, который я суммировал на своем декабрьском выступлении на заседании кабинета. Эти действия помогут укоренению в аппарате правительства умения добиваться реализации поставленных задач. Именно этим я и занимался в первые месяцы 2005 г. Вместо того чтобы смотреть на судью и ждать, когда же прозвучит финальный свисток, мы продолжали игру, как будто она была в самом начале. Тот факт, что политики играли теперь совсем в другую игру, только увеличивал важность нашей работы. Необходимо было сохранять режим и все процедуры, которые и были ключом к успеху.

Так, например, в январе я проводил немало времени с высшими чиновниками в школьном управлении Министерства образования, настаивая на том, чтобы они снова сосредоточились на повышении результатов тестирования, отточили систему отчетности и перестали так беспокоиться по поводу предоставления ученикам выбора и появления новых школ. Я напомнил им, что в середине 1990-х гг. вмешательство в дела неуспешных школ, например, в дела общеобразовательной школы для мальчиков в Хэкни, вызвало серьезную полемику. Теперь такие же меры стали рутинными, и все свидетельствовало только в их пользу. Оглядываясь еще дальше назад, я напомнил им гимн, который цитировал Р.А. Батлер, чтобы успокоить Церковь в период дебатов в парламенте по поводу прохождения второго чтения Закона об образовании 1944 г.[153] [Butler, 1971, p. 118–119]:

Мужайтесь же, отцы святые,

Не страшны тучи грозовые:

Дождь пронесся,

Нас напоя,

Они на благо нам, друзья!

Ровно то же было справедливо и в отношении предоставления учащимся права и возможности выбора, доказывал я. Другими словами, моя главная мысль заключалась в том, что и в этом случае (как и во многих других) преграды для реформ были в основном в головах – на этот раз в их головах.

Я также счел необходимым в течение всех этих месяцев продолжать давление на чиновников в сфере образования по поводу успеваемости в начальной школе. Моя позиция по этому вопросу всегда была сильной, поскольку премьер-министр, не говоря уже о родителях, придавал огромное значение успеваемости по чтению, письму и арифметике. После назначения в декабре Рут Келли вместо Чарлза Кларка на пост государственного секретаря по образованию моя позиция еще более усилилась, поскольку для Келли базовое начальное образование было личным приоритетом. Я настаивал на том, чтобы департамент добился уточнения современных методик преподавания чтения и письма, которые, согласно последним исследованиям, следовало усовершенствовать, что наталкивалось на колоссальное институциональное сопротивление. Некоторые чиновники считали, что внесение изменений в методики, рекомендованные школам в 1998 г., будет выглядеть как признание всего методического комплекса ошибочным. Я сам редактировал этот комплекс и придерживался иного мнения: совершенствование документа шестилетней давности на основе новейших данных было проявлением силы, а не слабости. Во всяком случае, наш долг перед школьниками состоял в том, чтобы распространить на всех передовой опыт, действенность которого была доказана на практике. Большее беспокойство вызывало сопротивление, коренившееся в желании некоторых чиновников, вместо того чтобы добиваться результата, идти навстречу отнюдь не самым передовым представителям учительской профессии, – классический случай того, как интересы производителя услуги ставятся превыше интересов ее потребителя. Поддаваясь давлению со стороны учителей и под тем предлогом, что реформа предполагала «больше свободы», некоторые сотрудники департамента отказывались настаивать на обязательном использовании в школе проверенных методик и не решались ставить смелые, амбициозные задачи.

В апреле 2005 г., как-то утром, за завтраком, я чуть не подавился глотком кофе, когда услышал, как Стивен Твиг, удачно в целом заместивший Дэвида Милибанда на посту заместителя министра по школьным стандартам еще в декабре, выступал по поводу современных методик преподавания в младшей школе в программе «Today». Добравшись до офиса, я тут же написал по электронной почте чиновнику, который отвечал за предоставление ему информации:

Мне не дает покоя мысль, что Стивен Твиг ужасно выступил в программе «Today»… Говорить, что каждый учитель лучше знает, что ему делать со своими учениками, это возвращение в 1970-е гг. Более того, это неправда. Представление о том, что новые методики уже пришли в школу, – просто благодушие. Это только отчасти так, но последние данные свидетельствуют о необходимости значительных перемен, и именно к ним нужно готовиться.

На самом деле с учетом надвигающихся выборов невозможно было рассчитывать на быстрый прогресс в этой сфере. После выборов, когда Эндрю Адонис стал членом палаты лордов и министром образования, необходимые изменения были проведены в жизнь.

Первые месяцы работы на новом посту оказались для Келли нелегкими. Ей надо было срочно принимать решение по докладу Томлинсона[154] и делать несколько важных политических заявлений в преддверии выборов. В том, что касалось ближайшей перспективы, ей приходилось полагаться на работу сотрудников департамента. Я сказал ее советникам, что ей следует вести себя, как защитнику в крикете, открывающему матч: надо отбить мяч, не потеряв своего места на поле, и волноваться не о счете, а о том, чтобы не выйти из игры до обеденного перерыва (выборов), и уже потом, на послеполуденном солнышке, активизировать игру.

Я не знал, насколько близки Келли заимствованные из крикета метафоры, но видел, что она отлично защитила свою позицию от очень агрессивных подач.

Другая неполадка, случившаяся в те же недели на образовательном фронте, продемонстрировала, что, имея опыт работы в системе образования, я иногда вмешивался в такие детали политики в этой области, которые в другой сфере никогда не стал бы трогать. Именно такую ошибку я совершил, когда 18 февраля раскрыл «Times Education» – посвященное образовательной системе приложение к газете «Times». Обычно оно было заполнено смесью рекламных объявлений о вакансиях и болтовней на профессиональные темы и неизменно, пока я работал в правительстве, вызывало мое раздражение[155]. К своему изумлению, я прочитал, что Управление по профессиональной квалификации и учебной программе консультировалось с учителями о том, насколько необходимыми в свете технического прогресса будут в ближайшее десятилетие базовые навыки в области чтения и письма. Чтобы спасти себя от апоплексического удара, я написал по электронной почте такую записку в департамент:

Тема: Прощай, Толстой!

Управление по профессиональной квалификации и учебной программе всерьез задает следующие вопросы [в проектном документе. – М. Б.]: «Останутся ли чтение и письмо необходимыми базовыми навыками в 2015 г.? Не пропадет ли печатная книга? Если чтение на экране компьютера сводится к коротким отрезкам, насколько необходимо умение читать и писать длинные тексты?»…Это безумие… это представляет собой такую степень безграмотности и безответственности, какую я даже не мог себе представить. Мне, вероятно, пора закончить, принимая во внимание представления Управления об объеме внимания современного человека! Не сомневаюсь, что Вы со мной согласны, но что можно сделать?

Я привожу этот пример, поскольку он демонстрирует, что даже государственному секретарю, не говоря уже о премьер-министре, невозможно контролировать все, что выдает на-гора государственная машина в каждый конкретный отрезок времени. Что говорить о чрезмерном контроле! Спасибо и на том, что иногда помогает случайность.

Подобные рутинные случаи вмешательства (даже в детали) бывали и в других областях. Например, однажды мы пригласили на совещание представителей тех немногих больниц, которым не удавалось снизить время ожидания скорой помощи до четырех часов. Как раз в тот период данные по железным дорогам позволяли надеяться, что мы все же добьемся запланированных показателей по пунктуальности. Как сказал бы небезызвестный Джон Клиз[156], нас убивало уже не отчаяние, а надежда. Даже удовлетворение потребителя обслуживанием на железных дорогах стало расти. Как-то в январе я был в Министерстве транспорта и столкнулся с Аластэром Дарлингом. Как всегда при случайной встрече с членом Кабинета министров, я воспользовался возможностью ознакомить его с важной для него статистикой. Удовлетворение пассажиров в отношении пунктуальности растет, сказал я, и добавил, что, вероятно, это можно будет упомянуть в каком-либо выступлении. Дарлинг поднял брови, обернулся к своему помощнику и сказал: «Да, как раз вчера мы встречались с одним таким пассажиром, не правда ли?» Это прозвучало так, будто раньше такого не бывало. Хотя, если подумать, возможно, именно так и было.

В остальном наша работа шла своим чередом. Ежемесячные записки направлялись Блэру в пятницу, и по-прежнему почти каждый раз он давал свои комментарии. В марте, как всегда, прошли итоговые совещания по ходу реформ. Я заранее спросил Блэра, хочет ли он, чтобы они проводились, и он ответил положительно. Позже несколько раз бывали случаи, когда я напоминал ему, что он сам говорил о важности таких совещаний, но он все же пропускал их. Меня это глубоко огорчало, поскольку я всегда говорил в министерствах, какое большое значение придает таким совещаниям премьер-министр. Тем не менее мы их проводили, пусть и без Блэра. Я занимал место председателя, а от лица министерства выступал постоянный секретарь. По крайней мере, у меня последний раз была возможность занять место премьер-министра на совещании, проходившем в зале заседаний Кабинета министров. Я настаивал на том, чтобы министерства не снижали темпов борьбы за реализацию реформ. В правительстве есть тенденция сбавлять обороты накануне выборов, которыми пользуются как предлогом, чтобы расслабиться. Для меня это было неприемлемо. В конце концов, деньги общества по-прежнему расходовались, и оно имело право ожидать, что государственные служащие будут стараться наилучшим образом потратить каждый фунт, независимо от того, проводятся выборы или нет.

Тем временем в период избирательной кампании прошли обещанные краткие, по полдня, учебные программы для руководящего состава всех ключевых министерств. Мы просили слушателей дать оценку собственной работы по обеспечению реализации плановых задач в предыдущий парламентский срок и затем назвать предполагаемые приоритеты для следующего срока. Это была для них прекрасная возможность рассказать историю своих достижений руководству других министерств. Как часто случается при обмене опытом, первая реакция такова: «Ну, конечно, у нас-то совсем другие условия!..». Нашей задачей было ответить: «Может быть, но не так уж они отличаются. Не пытайтесь объяснить, почему нельзя извлечь из этого уроки для себя; ищите, чему можно научиться» В целом на этих занятиях царил по-настоящему конструктивный дух. Мы удачно использовали избирательную кампанию, когда из-за занятости министров высвобождается время подчиненных им чиновников высшего ранга.

К концу марта у меня была уверенность в том, что во всех сферах ответственности Группы показатели несколько выросли по сравнению с декабрьскими, содержавшимися в отчете кабинету. В начале апреля я получил подтверждение нового роста показателей работы железных дорог; на скорой помощи уже в течение квартала время ожидания не превышало четырех часов, и даже по самому непростому вопросу – о количестве высылаемых людей, чье обращение о предоставлении убежища было отклонено, показатели, наконец, сдвинулись в нужном направлении.

По чистому совпадению, на следующей неделе Блэр объявил о назначении новых выборов. Я обещал оказывать ему помощь в реализации реформ в течение полного парламентского срока, так что, когда он объявил о новых выборах, я счел, что выполнил свой долг. Но была ли осуществлена миссия? В тот момент я был в этом уверен (подробнее об этом см. в главе 8). Мы доиграли до финального свистка.

Та Пасха была странной: я занимался семейными делами и пытался опровергнуть правительственную статистику по уголовной преступности. Наша младшая дочь Элис бросила университет и приехала домой, вела долгие разговоры по душам, которые, хотя и давались непросто, были необходимы, поскольку касались очень серьезных вещей. Тогда же я записал для себя:

Устал, устал, устал от этой недели, в том числе и эмоционально… Мне стало легче после того, как я поговорил с Элис по телефону, стоя прямо на улице, у Вестминстерского моста. Погода для ранней весны была прекрасной. Для Элис будет хорошим и верным решением, если она снова займется тем, чтобы строить свою судьбу. [Что, кстати, она и сделала. – М. Б.]

В один прекрасный день я ехал на работу на велосипеде, и меня остановил полицейский за проезд на красный свет. Меня раздирали противоречивые чувства: смущение, что меня поймали, радость, что, наконец, заработала система предупреждений о штрафах. Потом, спустя пару недель, я вез Элис назад в Норвич, где она раньше училась в университете, а теперь решила найти там работу. Высаживая ее около дома, я сказал: «Думаю, удача вот-вот улыбнется нам». Несколько минут спустя я столкнулся лоб в лоб с BMW и поспешно выскочил из машины, думая, что она горит. Я снова проехал на красный свет! К счастью, водитель BMW не пострадал (и оказался незлым человеком), а когда приехала полиция, я признал себя полностью ответственным за аварию. Они спросили меня, где я работаю.

– Лучше не спрашивайте! – сказал я.

– Но нам это необходимо, – последовал ответ, и мне пришлось признаться. Разговор перешел от причин аварии к тому, что нужно сделать премьер-министру для сокращения бюрократии в полиции. Понятно, что закон действовал своим чередом, и я заплатил второй штраф за несколько недель (и совершенно правильно). Каким-то образом этот инцидент меня встряхнул, и я решил, что нужно не просто двигаться дальше, но и больше думать о семье, оставляя для этого душевные силы.

Тем временем на работе мои мысли, как и мысли всех остальных, были о результатах выборов. Было понятно, что победят лейбористы, но оставался вопрос о том, каким будет их большинство.

Начало третьего срока

В перевернутом вверх дном мире современной политики победа лейбористов с перевесом в 66 парламентских мандатов была представлена как поражение средствами массовой информации, науськанными, надо признать, некоторыми второстепенными и недовольными членами лейбористской фракции. Но, откровенно говоря, даже в лейбористской верхушке было заметно разочарование, поскольку все надеялись на перевес в 80 или даже 100 мандатов. На самом деле консерваторы приобрели лишь немногим больше голосов, чем раньше (их позиции были слабее, чем при Ниле Кинноке в 1987 г.), зато улучшилось положение либеральных демократов благодаря голосам противников войны.

Наутро после дня выборов я зашел в кабинет Блэра. Во время избирательной кампании в его резиденции на Даунинг-стрит было пусто. Теперь она ожила. Я давно никого не видел из политической команды, и разговор немедленно пошел о действительно важных вещах – о победе команды клуба Liverpool над Chelsea в полуфинале Лиги чемпионов в прошедшую среду: был гол или нет? Какая разница в счете? Потом мы перешли к избирательной кампании. Я спросил, в чем были самая большая удача и неудача кампании. Самой большой неудачей считалась утечка информации о рекомендации генерального прокурора относительно Ирака. Удача? Ее не было. Все шло очень тяжело.

Я оставался на Даунинг-стрит до того момента, когда в резиденцию вернулся премьер-министр с семьей. Все сотрудники выстроились вдоль знаменитой лестницы от дверей до входа в зал заседаний кабинета. Тони и Чери Блэр были встречены бурной овацией и радостными приветствиями. Они пожимали всем руки и улыбались, но Тони выглядел совершенно измученным. В тот же день, но попозже мы с сотрудниками были в Казначействе и участвовали в таком же бурном приветствии канцлера, когда он вернулся в свой кабинет. Я могу даже гордиться тем, что пожал руку и премьер-министра, и канцлера в день их возвращения на свои посты.

Однако в пятницу меня постигло разочарование, связанное с перестановками в кабинете: беспокоило не столько чье-то персональное назначение, сколько общее отсутствие перемен. Я никогда не участвовал в обсуждении перестановок, но ожидал, что на первый план выйдет новое поколение. Однако перестановки, казалось, выдавали недостаток уверенности; у Блэра получилась команда, которая подходила скорее для обороны последнего рубежа, чем для свежего старта. Я рассчитывал увидеть на ключевых постах кабинета рядом с Дэвидом Милибандом, Десом Брауном и Рут Келли талантливых и успешных заместителей министров – таких, как Дуглас Александер, Джон Хаттон, Джеки Смит и Хейзел Блеарз, они придали бы кабинету более молодой и энергичный облик[157]. На ступеньку ниже кабинета все обстояло значительно лучше (меня особенно порадовало назначение Эндрю Адониса министром образования), но когда я столкнулся с премьер-министром в понедельник после выборов, я признался, что кадровые изменения мне представлялись недостаточно радикальными.

– Поздравляю с победой, – сказал я.

– Похоже, мы проиграли, – рассмеялся Блэр, имея в виду то, что писала пресса в конце недели.

По поводу перестановок я сказал, что следовало придерживаться знаменитых лаконичных формулировок Клемента Эттли: «Вы отлично сыграли»; «Не соответствует должности». Блэр улыбнулся[158].

В те первые дни после выборов неуверенными были не только перестановки в правительстве. Были отложены планы крупных организационных перемен. Даже не самое основательное изменение – новое название Министерства торговли и промышленности (которое должно было подчеркнуть важность энергетики и производительности) – было отброшено, когда его высмеяла пресса. К тому же было отложено на месяц назначение секретаря аппарата кабинета. Поскольку до этого назначения нельзя утверждать новых постоянных секретарей или передвигать на другие должности старых, был потерян важный импульс. Фактически новый состав постоянных секретарей был окончательно сформирован только в январе, спустя восемь месяцев после начала третьего срока правления Блэра. Я сам активно предлагал, чтобы предварительное назначение нового секретаря аппарата кабинета состоялось еще весной, до избирательной кампании. Тогда новый премьер-министр, кто бы им ни стал, мог просто подтвердить это назначение в течение недели после выборов и предоставить ему (или ей) разбираться с назначениями на высшие должности в правительстве, создавая, таким образом, энергию движения вперед. Если бы новый премьер категорически возражал против выбранного человека, он мог бы просто заново запустить процесс выбора кандидатуры. По крайней мере, тогда, наконец, был бы выбран хороший кандидат. Гас О’Доннелл подготовил планы глубокой модернизации Уайтхолла, и у него сформировались хорошие отношения как с Блэром, так и с Гордоном Брауном. Он умел отлично выступать на публике и с трибуны, а не только работать за закрытыми дверьми, чем отличаются традиционные аппаратчики.

Пол Корриган как-то сказал мне, что главной проблемой конституционного устройства Великобритании было то, что, сделав второе по трудности дело в политике (победа на выборах), приходилось немедленно, не отдохнув ни дня, приступать к самому трудному – управлению страной. Разве справедливо, что новый премьер-министр не может после традиционных приветствий сотрудников в резиденции на Даунинг-стрит сказать прессе, что теперь он (или она) возьмет в пятницу выходной, ляжет спать пораньше, а к формированию кабинета приступит в субботу утром?[159] Так или иначе, для центральных вопросов внутренней политики (образование, здравоохранение и так далее) третий срок Блэра начался с запинки и потери темпа.

Положение спасла внешняя политика. Еще не закончился май, когда граждане Нидерландов и Франции проголосовали категорически против новой европейской Конституции, и это помогло Блэру в один момент выскочить из ловушки, в которую он сам себя загнал, пообещав провести референдум по тому же вопросу. Обещание референдума помогло ему без проблем пройти и выборы в Европарламент, и всеобщие выборы в своей стране, а теперь ему не надо было за это расплачиваться (классический пример весьма рискованной стратегии, иногда необходимой в политике: приходится идти на риск и надеяться, что все как-нибудь обойдется). Вскоре после этого решение о проведении Олимпийских игр 2012 г. в Лондоне, встреча «большой восьмерки» в Глениглсе и реакция на террористические акты в Лондоне помогли Блэру еще больше укрепить неожиданно сильную позицию на политической сцене.

Организационная подготовка третьего срока

Тони Блэр и его окружение задумывались о подготовке к третьему сроку правления уже с конца 2004 г. Пятилетние стратегии, планирование бюджетных расходов в 2004 г. и манифест отражали политические задачи, в то время как новый состав кабинета отразил (к моему разочарованию) мнения о политических деятелях. Не менее важным, хотя и менее заметным, был вопрос об организационных изменениях, необходимых для подготовки третьего срока. Для меня эта проблема была наиболее близкой, отчасти потому, что я являлся доверенным советником как раз в этой области, а отчасти потому, что я возглавил Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, которая с большой долей вероятности оказывалась в центре любых перемен.

Я начал всерьез задумываться об этих вопросах летом 2004 г. Учитывая, что на тот момент все признавали заслуги Группы, я видел три варианта ее будущей деятельности, каждый из которых имел право на существование. Первый заключался в продлении полномочий Группы и установлении более тесных связей с Отделом стратегического планирования. И в самом деле были сильные аргументы в пользу объединения функций стратегического планирования и обеспечения реализации намеченных задач с поручением их органу, который бы совместно с департаментами правительства разрабатывал варианты стратегического планирования в отношении приоритетов правительства и предлагал их на утверждение премьер-министру и (или) кабинету, после чего отвечающее за реализацию подразделение могло бы контролировать осуществление намеченного. Второй вариант состоял в том, чтобы интегрировать Группу с теми подразделениями Казначейства, которые занимались государственными расходами, и сделать это так, чтобы распределение бюджетных средств, контроль исполнения и обеспечение эффективности расходов превратились в общую, последовательную функцию. В пользу такого органа, построенного по образцу вашингтонского Отдела управления и бюджета (Office of Management and the Budget), были сильные аргументы. Третий же вариант состоял просто в сохранении Группы в неизменном виде, поскольку никому в правительстве не хотелось ловить меня на слове и сворачивать нашу работу.

Я обсудил все варианты с сотрудниками Группы и понял, что они готовы на любой. В то время как у некоторых возникало вполне понятное беспокойство по поводу масштаба перемен, большинство были уверены, что, как бы ни повернулось дело, их роль, скорее всего, только возрастет. Мое личное мнение по поводу наилучшего варианта менялось с течением времени. Сначала, летом 2004 г., в период бюджетного планирования, я склонялся в пользу второго варианта – интеграции с Казначейством – и считал, что это наилучшим образом позволит поставить на повестку дня вопрос о продуктивности государственных услуг. Наша Группа в сотрудничестве с министерствами и департаментами смогла добиться повышения результатов их работы, но при этом оставалось непонятным, сопоставим ли рост результатов с масштабом государственных инвестиций. Проще говоря, обеспечивали ли мы увеличение отдачи на каждый фунт потраченных денег налогоплательщиков? Только объединив усилия по обеспечению результатов, расходованию государственных средств и повышению эффективности, можно было добиться того, чтобы этот вопрос, остававшийся ахиллесовой пятой правительства, оказался в центре внимания. Однако у интеграции с Казначейством были и негативные стороны. Во-первых, существовал риск, что министерства и департаменты сохранят свой обычный стиль работы с Казначейством (предоставление неполной информации) и не пойдут в этом случае на открытый и продуктивный диалог, который в значительной мере стал основой всего того, чего добились мы. Во-вторых, такая конфигурация могла бы оказаться действенной только в том случае, если бы Блэр и Браун могли поддерживать положение дел, при котором они имели одинаковое влияние на эту работу; причем премьер-министр больше влиял бы на бюджетные расходы, уступив при этом часть своего влияния на ход реализации реформ. Но летом 2004 г. Блэр и Браун не были к этому готовы.

К концу 2004 г. я стал рассматривать преимущества первого варианта – кооперации с Отделом стратегического планирования. У меня всегда складывались хорошие отношения с его руководителями – сначала с Джефом Малгэном, а потом со Стивеном Олдриджем, но тесной совместной работы мы никогда не вели. Отдел занимался планированием на три, пять или десять лет вперед, в то время как моя Группа обеспечивала реализацию в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Но, когда мы обратились к повестке дня на третий срок и к результатам пятилетних стратегических планов, перспектива сотрудничества стала выглядеть весьма привлекательно. Обеспечение реализации пятилетних планов потребовало бы системных изменений. Необходимо было добиться, чтобы выбор пациентов стал законом для здравоохранения, а выбор родителей – законом для школьной системы. Это представляло собой намного более сложную и радикальную задачу, чем конкретные планы по отдельным видам государственных услуг, какими бы трудными они ни были. Тут не просто понадобилось бы совершенствование работы по планированию и реализации, но требовались реорганизация целых государственных структур и заострение внимания на последовательности достижения плановых результатов. Например, что вводить сначала – оплату по результату или реформу органов управления первичной медицинской помощи? Если увеличивать полномочия и сферу ответственности директоров школ, то как государству добиться распространения передового опыта по обучению чтению и письму во все начальные школы страны? При решении такого рода вопросов видно, как правительственный орган, нацеленный на решение проблем в комплексе, может обеспечить интегрированный подход, в котором стратегическое планирование совмещается с решением организационных вопросов, а решение организационных вопросов – с постановкой краткосрочных задач, и они, в свою очередь, – с работой по обеспечению достижения результатов.

Помимо трех рассматриваемых мною вариантов, имелось еще два, и у каждого были влиятельные сторонники. Один состоял в расширении штата и полномочий Группы для того, чтобы она отвечала не только за ключевые приоритеты премьер-министра, но и за все пятилетние стратегические планы. Короче говоря, в этом случае Группа становилась механизмом обеспечения реализации исполнения воли Блэра всеми департаментами правительства. При всей привлекательности этого варианта не думаю, чтобы Блэр когда-либо рассматривал его всерьез. Это означало бы возврат к тому, от чего мы уходили с 2001 г., – потерю ориентации на приоритеты, что было критически важно для успешной деятельности Группы. И тогда вместо нашего активного и гибкого органа возникла бы бюрократическая махина. Этого нельзя было допустить. Еще один возможный вариант предполагал передачу нашей Группе или созданному на ее основе органу ответственности за реформу всей системы государственной службы, что с некоторым запозданием вошло в повестку дня Блэра после его выступления в 2004 г. В этом случае, очевидно, Группа должна была стать центральным элементом реформы государственных услуг. В конце концов, хотя таким вариантом и не воспользовались, в сентябре 2005 г. Гас О’Доннелл поручил Группе отвечать за анализ и пересмотр функциональных возможностей всех департаментов, что позволило ей стать главным двигателем реформирования системы государственной службы. Таковым оказалось самое серьезное изменение в назначении Группы после выборов 2005 г., то есть фактически анализ и пересмотр возможностей государственных органов стал ее важнейшей функцией, что вызвало трудности при фокусировке деятельности на приоритетах Блэра.

Все эти варианты и свое мнение о них я изложил в записке Блэру, написанной перед Рождеством, и в начале 2005 г. обнаружил, что он вернул ее без всяких комментариев и даже без характерной для него галочки, которая означала, что он, по крайней мере, прочитал документ. Как пояснил мне Джонатан Пауэлл, дело было в том, что Блэр сам обдумывал возможные варианты и не спешил выражать свое мнение, но я подозреваю, что он просто решил не читать записку, поскольку, несомненно, и так был в рождественские каникулы перегружен чтением других – более важных или срочных – бумаг.

Во всяком случае, разговоры по поводу будущего Группы периодически возникали в аппарате правительства – на официальных совещаниях, но чаще в кулуарах. Я поменял свой подход к диалогу с Блэром на эту тему. Вместо попыток представить ему свой готовый ответ я решил описать критерии, которым должно отвечать любое решение. Преимущество состояло в том, что окончательное решение по структуре и миссии Группы оставалось за секретарем аппарата кабинета и тем, кто заменит меня на посту руководителя Группы. В тот момент я, конечно, не представлял себе, сколько времени уйдет на эти назначения.

Критерии были изложены в моей записке лично Блэру, которая касалась подготовки к третьему сроку правления, где я призывал к принятию ключевых решений еще до начала кампании. Моим главным аргументом была «необходимость быстрого старта». «Вам стоит исходить из того, что все, чего Вы рассчитываете добиться за третий срок, необходимо осуществлять по крайней мере на 50 % в первый год», – писал я, но не стал излагать письменно, что после первого года его влияние начнет падать из-за переключения внимания на подготовку к его уходу и смене лидера. Впоследствии жизнь показала, что так оно и случилось. Если бы Блэр согласился с моей аргументацией, он должен был четко дать понять, чего хочет добиться от каждого департамента, еще до начала кампании – между маем и началом летних отпусков в июле. Я также призывал его принять решения по поводу организационных и персональных изменений еще до выборов, чтобы в случае победы обнародовать их сразу после возвращения к должности после кампании. «Как показывает опыт, очень легко потратить месяцы на работу по реорганизации, новым назначениям и проч. Необходимо же набирать скорость», – считал я, предвидя именно то, что и случилось на самом деле.

Наконец, я призывал Блэра создать что-то вроде группы по обеспечению перехода, как это делается в США, собрать ее членов и дать им все установки еще до начала кампании. Разумеется, сразу возникли возражения против сравнения с США. Там, в отличие от нас, есть разрыв в два с половиной месяца между избранием президента и его вступлением в должность, но я считал, что это только усиливает мои аргументы: «Тот факт, что в Великобритании нет переходного периода и, следовательно, новое правительство должно принимать немедленные меры в безотлагательном порядке, лишь подчеркивает необходимость формирования такой команды». (Очевидно, что с учетом партийной нейтральности государственной службы подобную команду нужно было бы формировать и в оппозиции.)

Спустя несколько дней у меня возникла возможность обсудить эту записку с Блэром на нашей ежемесячной встрече. Мне показалось, что он внимательно относится к моим словам, и я постарался подробно изложить свои аргументы, настоятельно рекомендовав ему подумать о команде кандидатов на ключевые посты – о министрах, постоянных секретарях, политических советниках. Наилучший прогресс будет достигнут, как я отмечал на своем выступлении на декабрьском заседании кабинета, в тех департаментах, где на ведущих постах находятся члены коалиции единомышленников, которые имеют связи с аппаратом премьера и Казначейством и понимают, что и как необходимо делать. Когда я закончил, Блэр сказал: «Спасибо, доктор», – и было непонятно, что он имеет в виду – мою научную степень или свое самоощущение больного, выслушавшего рекомендации о сильнодействующем, но полезном лекарстве.

Через несколько недель Блэр последовал полученным от меня (и, несомненно, от многих других) советам и провел последнюю перед выборами встречу со своими главными сторонниками в загородной резиденции в Чекерсе для обсуждения вопроса «как»; на аналогичной встрече в декабре он обсуждал вопрос «что». В марте, при подготовке этой встречи, я написал еще одну записку Блэру, где перечислялись «факторы успеха Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг». Я знал, что другие занимаются в первую очередь подготовкой к третьему сроку, но мне хотелось, чтобы на это повлияли главные уроки, которые можно было извлечь из моего опыта. Таких ключевых уроков было пять:

• руководитель Группы по реализации реформ должен иметь регулярную возможность прямого доступа к премьер-министру;

• жизненно важна жесткая и последовательная постановка приоритетов; любое предложение о том, что у премьер-министра может быть орган, способный контролировать все сразу, нежелательно и, во всяком случае, призрачно;

• Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг смогла добиться успеха благодаря своему малому размеру, то же будет справедливо и в отношении тех, кто придет ей на смену;

• партнерские отношения, сформированные Группой, необходимо развивать и дальше, нецелесообразно возвращаться к традиционно слабым связям между секретариатом Кабинета министров и департаментами;

• следует разрабатывать и принимать на вооружение простые и ясные методики (тут я имел в виду все аспекты правил реализации реформ, которые к этому времени в аппарате правительства хорошо знали и понимали).

Блэр отметил, что эти уроки полны здравого смысла. Во время той встречи в Чекерсе он явно размышлял о широкомасштабной реформе центрального правительства. Тогда прошло ее обсуждение, и в целом она получила поддержку, но позитивная реакция Блэра на перемены не обязательно означала, что он действительно хочет проводить их в жизнь. Мнение премьера угадывалось по его тону и выражению лица. Если он тут же говорил, что это то, чего он хочет, смотрел вам в глаза и настаивал на скорейшем выполнении, можно было быть уверенным, что он действительно желает этого. Если же он был рассеян, смотрел в никуда и соглашался довольно неопределенно, это означало, что он хочет, чтобы работа продолжалась, но оставляет за собой право передумать. Более того, любые радикальные изменения в центральном правительстве должны были проходить с участием Гордона Брауна и потому, что они имели бы последствия для Казначейства, и из-за решения Блэра уйти еще до окончания парламентского срока. Такие решения могли приниматься только в частной беседе Блэра и Брауна.

В принятии подобных организационных решений играет роль еще один фактор – личность самого премьер-министра. Разумеется, огромный вес имеют формальные системы и процедуры, но не менее важен индивидуальный стиль работы самого премьера. Преимущества гибкого характера британской Конституции, как отмечал Питер Хеннесси, состоит в том, что она позволяет каждому премьер-министру так формировать свою роль, чтобы она наилучшим образом подходила ему или ей; порок же заключается в опасности утраты всех формальных процедур. Вот хороший пример, который обсуждался в течение нескольких недель до и после выборов 2005 г. Высокопоставленные государственные служащие решили, что для возврата к традиционным порядкам вместо итоговых совещаний по ходу реформ надо проводить формальные заседания комитетов Кабинета министров. Это подразумевало, что вместо совещания по ходу реформ в области здравоохранения будет проводиться заседание комитета по здравоохранению.

Как и с другими комитетами кабинета, это предполагает присутствие не только премьер-министра, но и соответствующих государственных секретарей и секретаря аппарата кабинета, а также других министров, включая канцлера и заместителя премьера. Более того, это означало, что необходимо формировать повестку дня, включающую вопросы не только о ходе реформ, но и о их содержании. Когда Блэр, глядя в никуда, неопределенно сказал «да», в секретариате кабинета обрадовались, что восстановлен традиционный контроль, и возбужденно заговорили о том, что теперь, наконец, все вернется к нормам эпохи Мейджора. Я был настроен скептически в значительной мере потому, что работу кабинета Мейджора трудно счесть образцом для подражания. В одном частном разговоре с Блэром я даже спросил его: «Вы действительно хотите, чтобы были все эти комитеты?»

После выборов оказалось, что комитеты были по-своему полезны, но не премьер-министру, который хотел в соответствии с индивидуальным стилем работы четкого, неформального, откровенного обмена мнениями с государственным секретарем по поводу происходящего и планов на будущее. Когда совещания по ходу реформ проходили удачно, они давали Блэру именно это. После первого заседания комитета, которое прошло вскоре после моего ухода, Блэр точно так, как я и предполагал, в раздражении воскликнул: «Что произошло с моими совещаниями по ходу реформ?»

В результате итоговые совещания по ходу реформ возобновили, но сохранили и заседания комитетов кабинета, раз уж они были восстановлены. Результат, по-моему, свелся к потере времени премьера и классической подмене проблемы. Итоговые совещания по ходу реформ были, надо признать, одним из самых больших успехов второго срока правления Блэра, почему все и хотели иметь у себя нечто похожее. Более того, не будучи формально заседаниями комитетов кабинета, они во всех остальных отношениях имели официальный и системный характер, тщательно готовились и проходили максимально продуктивно, были рассчитаны на отличный контроль и исполнение результатов, поэтому все участники считали, что не зря тратили время. Однако в душе я порадовался неудаче первого заседания комитета, и это означало, что мне пора уходить. Если бы я остался, то наверняка стал бы размышлять о том, как добиться того, чтобы комитеты действовали успешнее.

Пора уходить

Во второй половине 2004 г. я задумался о том, чем хочу заняться после ухода из Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. Я обещал оставаться в ней в течение полного парламентского срока и ни разу не пожалел об этом. Но точно знал, что не имею желания руководить Группой в течение еще одного срока. Любой, кто успешно создал новую компанию или благотворительную организацию, знает, как легко решить для себя, что больше никому не удастся выполнить эту работу, а потом заскучать, почувствовав, что все это уже было. Такой стадии я еще не достиг, поэтому хотел уйти прежде, чем это произойдет. Во всяком случае, я был готов к решению новых задач. Можно было взяться за новую работу в правительстве, и соблазн был велик, особенно потому, что каждая минута работы доставляла мне огромное удовольствие (даже стресс), но, в конце концов, я решил совсем уйти из правительства, по крайней мере, на какое-то время. Отчасти меня привлекала возможность обдумать и попытаться решить в других странах проблемы, аналогичные тем, над которыми я работал в Великобритании. До некоторой степени на меня повлияло мнение Карен, полагавшей, что, какой бы захватывающей ни была обстановка в коридорах власти при правительстве лейбористов, в мире еще много всего интересного; кроме того, она считала, что было бы замечательно иногда иметь другую тему для разговоров… Мне также хотелось купить Анье дом и, наконец, спустя три года после ее страшного падения с лошади дать ей возможность снова жить, как подобает взрослому человеку. Поэтому я решил стать консультантом и помогать правительствам разных стран мира улучшать свою работу. (Недавно один таксист сказал мне: «Вряд ли с такой специальностью Вы в ближайшее время лишитесь работы».)

Все это я несколько раз обсуждал с Блэром перед выборами. И он, и члены его команды неизменно меня поддерживали. Блэр хотел, чтобы я остался, но уважал мое решение. С некоторыми из сотрудников Группы я не раз обсуждал свои дилеммы, но всегда знал, что мои обязательства перед ними (и перед Блэром) закончатся с выборами 2005 г. За четыре года до этого я внезапно ушел из Отдела стандартов и эффективности, чтобы после выборов 2001 г. создать Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, и это привело к некоторой дезорганизации и повредило и людям, и делу. На этот раз мне хотелось избежать подобной ошибки.

Приняв решение к середине апреля, я сообщил эту новость одному или двум доверенным сотрудникам, а потом, во время выездного заседания за неделю до выборов, – всему руководящему составу Группы. Преодолев первоначальный шок, они стали планировать организацию переходного периода между моим уходом и появлением нового руководителя. С того самого дня я стал сокращать свое участие в руководстве Группой, а спустя две недели даже перестал посещать совещания руководящего состава. Вместо этого я давал рекомендации, когда меня просили об этом, и по необходимости выступал в качестве связующего звена между Группой и ключевыми фигурами из окружения премьера.

Необходимо было также поставить в известность о моем решении всех сотрудников Группы, что я и сделал в ближайший после выборов понедельник. Я сказал, что мой уход открывает Группе шанс для достижения новых высот, но пока, до начала июля, я останусь, чтобы поддержать упорядоченность в деятельности Группы во время переходного периода и обеспечить ей место в новой конфигурации власти, которая сложится в ближайшие несколько недель[160]. Неизбежно возникли некоторая неловкость и тревога. Я постарался снять их, уговорив сначала Эндрю Тернбулла, а потом и самого Блэра написать записки сотрудникам Группы, подтверждающие, что эта структура будет необходима и дальше. Тернбулл направил мне письмо по электронной почте, которое я переадресовал всем сотрудникам:

Несомненно, результаты работы вашей Группы имеют огромное значение… Можно легко забыть, какой огромный человеческий капитал воплощен в ставших такими привычными методах работы. Заглядывая вперед, с уверенностью отмечу, что важность работы Группы не только не ослабнет, но даже возрастет по мере того, как мы будем входить в период замедления роста ресурсов.

Слова Тернбулла воодушевляли, но все знали, что он тоже уходит. Больше уверенности вселяли мои переговоры со всеми кандидатами на его пост, которые подчеркнули важность продолжения работы Группы. Блэр сказал мне, что в своих беседах с ним кандидаты говорили, что, по их мнению, Группа пролагает путь вперед. «Они считают, что вы на их стороне», – объяснил он. Блэр сразу понял, что Группа нуждается в его уверении относительно будущего, и, вместо того чтобы писать записку, пообещал прийти и побеседовать с сотрудниками сразу после моего ухода.

Я спокойно приступил к последнему месяцу работы. После того как все извещены о вашем предстоящем уходе, можно достичь только ограниченных результатов. Я давал сотрудникам советы по поводу их дальнейшей карьеры и добрался до четвертьфинала чемпионата Казначейства по настольному футболу, где и оступился на краю славы, в отличие от команды клуба Liverpool, которая чудесным образом одержала победу над командой клуба Milan в финале чемпионата Европейской футбольной лиги в Стамбуле. Часть времени я потратил на то, чтобы написать записки своим сотрудникам по самым разным вопросам. Высказанные соображения я назвал «Возможно, псевдоперлы». Некоторые свои мысли по поводу утечек информации и об общих заслугах я уже приводил раньше. Но стоит процитировать еще кое-что, поскольку это отражает основы культуры, которую мы в Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг старались создать:

Всегда относите заслуги на счет министерств и департаментов или выше – премьер-министра и секретаря аппарата кабинета. Это принесет двойную пользу: во-первых, к нам будут лучше относиться. во-вторых, чем менее мы будем выпячиваться, тем больше признания мы получим в долгосрочной перспективе. Ничто не пропадает.

Я долго учился задавать вопросы и слушать ответы. Нужно уметь следить за продолжительностью своих выступлений на совещаниях (и сокращать их при необходимости.). Где-то я прочел, что эксперты задают вопросы, а лидеры отвечают на них; эта мысль мне кажется здравой, но она подразумевает требовательность к себе. Выступления перед высшими руководителями, прежде всего перед министрами и премьером и особенно на совещаниях по ходу реформ, должны быть очень простыми и ясными. Классическим примером было выступление на этой неделе (по здравоохранению). Пол и Том [двое сотрудников Группы. – М. Б.] подготовили отличную презентацию, но мы прошлись по ней несколько раз, отбрасывая все лишнее так, чтобы каждый слайд отражал одну мысль и не был перегружен. Это требует времени, но окупается. Мы в Группе должны уметь все упрощать.

После моего ухода кому-то придется стать стражем ясного английского языка и охранять его от жаргонизмов. Иногда их натиск сминал меня, и я позорно отступал, но этот вопрос встает снова и снова… и особенно угрожает отношениям с политиками. Кстати, жаргонизмы гражданской службы не лучше. [Кроме того] кому-то придется следить за правилами грамматики – сослагательным наклонением, условными предложениями и косвенной речью. Может быть, я становлюсь хуже день ото дня, но считаю грамматику важным делом. Все это складывается в то впечатление, которое вы производите.

Оглядываясь назад, понимаю, что я походил на старого брюзгу, хотя тогда мне еще недоставало нескольких месяцев до 50 лет. Несомненно, пришло время уходить.

Наступило 21 июня – день визита Блэра в нашу Группу. Накануне я последний раз принял участие в итоговом совещании по ходу реформ, после чего в качестве руководителя Группы провел последнюю встречу с Блэром. Удачно совпало, что совещание было по вопросам образования. Как всегда, я больше всего опасался, что во время презентации не сработает техника, поэтому мы с Тони О’Коннором заранее пришли в зал заседаний Кабинета министров, чтобы проверить, все ли готово. Через зал прошел на террасу Блэр, поглощенный разговором о внешней политике. Потом появились Рут Келли и ее команда. Блэр, вернувшись, выслушал ее выступление о результатах, которых планировалось добиться в тот год, проводя тесты и экзамены, и о планах реализации наиболее радикальных предложений манифеста: больше академий, возможность роста для лучших школ, новые образовательные учреждения, местные органы образования как представительства по делам школ, а не управления ими. Из-за кулис было заметно, что в отсутствие политиков в период избирательной кампании департаменты и министерство слишком медленно выполняли эти задачи, поскольку опасались последствий; мы же настаивали, чтобы они смелее двигались вперед, и добивались, чтобы их планы носили конкретный характер: сколько академий к какому сроку? сколько школ могут улучшить свои показатели и когда? И так далее.

После выборов Келли с помощью Джеки Смит и Эндрю Адониса добилась от министерства более радикальной программы, и Блэр явно остался доволен. Он призвал их к ликвидации препон, которые, как он знал, будут ставить им истеблишмент и местные органы образования. При поддержке Блэра я рекомендовал создать центральный орган, который мог бы предотвратить сопротивление со стороны непокорных местных органов. Таким органом стал Отдел уполномоченного по школам (Office of the School Commissioner). Потом я вернулся к своей вечной теме и отметил, что никакие радикальные законы не могут повлиять на результаты тестов в ближайший год и даже два; кроме того, нельзя ни на минуту не упускать из виду показатели успеваемости по арифметике, чтению и письму в начальной школе. Я был очень рад, что мое последнее выступление в зале заседаний Кабинета министров было посвящено точно тому же вопросу, что и первое, в мае 1997 г. За эти восемь лет был достигнут значительный прогресс, но надо отдать должное собравшимся в тот день: никто из них не считал, что дело уже сделано.

После совещания Блэр отправился со мной в Казначейство для встречи с сотрудниками Группы. С Даунинг-стрит, через Министерство иностранных дел мы вошли в Казначейство. Был жаркий летний день. Блэр отметил, что доволен прошедшим совещанием, а я сказал ему о главных вещах, которые надо было дать понять моим сотрудникам. Они ждали в зале заседаний Казначейства, недалеко от кабинета Гордона Брауна, о чем я сказал Блэру. Он решил зайти к Брауну без приглашения. Тот представил Блэра своим личным помощникам и советникам. Это был очень приятный момент.

Оттуда мы с Блэром пошли в зал заседаний, где уже собрались сотрудники Группы. Премьер поблагодарил их за все достижения и сказал, что наша Группа стала его самым успешным вкладом в реформирование правительственного механизма. Ему грустно, что я ухожу, сказал он, но это ничуть не понижает роль Группы. Он сказал, что постоянно читает отчеты, любит участвовать в совещаниях по ходу реформ и ценит то, что сотрудники Группы не просто осуществляют контроль за ходом дел, но и всегда готовы прийти на помощь. Блэр добавил, что департаменты правительства довольны тем, как работает с ними Группа. В какой-то момент я вставил:

– Коллеги воюют за вас всеми правдами и неправдами.

– Да, – сказал Блэр, – но при этом не теряют обаяния… Я мог бы воспользоваться вашими уроками для облегчения моих переговоров с Европой[161].

Потом премьер-министр ответил на вопросы и развеял сомнения о будущем Группы. Поднявшись с места, чтобы покинуть зал, он окинул взглядом ужасные произведения современного искусства на стенах и спросил, наше ли это помещение. Я сказал, что это был зал совещаний канцлера.

– Это Гордон выбирал картины? – спросил Блэр иронично.

Выйдя от нас, он снова зашел к Брауну, который прошел с нами часть пути в резиденцию премьера. Они спокойно обсуждали дела Европы и не упоминали о картинах. Оба считали, что Европе следует больше уделять внимание своему месту в огромном и быстро меняющемся мире.

Мы вернулись на Даунинг-стрит, 10. Я не представлял, сколько времени отведено на наш последний разговор с премьер-министром с глазу на глаз, но мне повезло – в тот день у Блэра был относительно свободный график. Мы прошли через зал заседаний кабинета. Премьер предложил мне сфотографироваться на его месте – за столом заседаний. Оттуда мы вышли в сад, где весело играли дети, и сели на скамейку. Блэр сказал, что на него произвели большое впечатление сотрудники Группы и их привязанность ко мне. Я ответил, что это была лучшая команда из всех, с кем мне довелось работать.

Мы говорили об образовании, здравоохранении и о таких более общих вопросах, как роль и задачи премьер-министра и его подготовка к предстоящему саммиту «большой восьмерки» в Глениглсе, где Блэр должен был председательствовать. Мы обсудили и то, как легко премьер-министр может стать рабом навязчивых идей или даже паранойи (на ум приходили примеры Уилсона и Мейджора), чего Блэру удалось избежать. Он сказал, что наличие детей школьного возраста во время его пребывания на посту помогало ему не утратить почву под ногами. Я подготовил для Блэра список насущных вопросов по реализации реформ, как делал это всегда, но обнаружил, что забыл его у себя в офисе. Я также заранее подумал о том, какими важными мыслями о начинающемся третьем сроке правления хотел поделиться с премьером. У Блэра как раз было свободное время, а я, практически уже уйдя со своего поста, мог бы говорить совершенно без прикрас, но – увы! – я растерял все свои мысли. Почему-то казалось, что все это уже не важно. Я сделал для него все что мог и в этот чудесный летний день все перлы мудрости, которые я мог наскрести в глубинах своего сознания, вдруг улетучились.

Уже в его кабинете я подарил ему книгу на летний отпуск – «Theodore Rex» («Теодор Рекс»), великолепную биографию Теодора Рузвельта, написанную Эдмундом Моррисом. Я сказал, что выбрал ее по двум причинам. Во-первых, Рузвельт нравился мне больше всех остальных президентов США; во-вторых, мне казалось, что из всех исторических политиков он больше всего походил на Блэра: оба стали лидерами в результате чьей-то неожиданной кончины, оба решали вопросы глобализации на рубеже веков, оба обладали силой убеждения, харизмой и были публичными людьми, оба, находясь на своем посту, имели маленьких детей, оба были склонны к активной внешней политике, оба были приверженцами поддержки бизнеса и конкуренции в экономике и выступали за социальную политику, которая способствовала облегчению положения беднейших трудовых слоев населения.

– Он ведь был отличным охотником? – спросил Блэр, как будто обдумывая новое хобби.

– А сколько сроков он был президентом? – задал он второй вопрос.

– Два. Он решил не избираться на третий срок и всегда жалел об этом, – ответил я, не подумав об очевидной параллели.

Покидая кабинет Блэра, я поблагодарил его за данную мне возможность работать с ним.

– Это было фантастично! – сказал я.

Он согласился с такой оценкой нашей совместной работы и попросил меня, чтобы я постарался увидеться с ним еще раз до своего ухода. Но я понимал, что ему предстоят поездка в Сингапур, где принималось решение о месте проведения Олимпийских игр 2012 г., а потом саммит «большой восьмерки» в Глениглсе, и наша встреча вряд ли будет возможна.

* * *

Моя последняя неделя работы в Группе прошла не совсем так, как планировалось. До четверга все происходило, как и ожидалось, хотя довольно грустно. Я собирал книги в ящики, разбирал документы и разговаривал с сотрудниками. У меня практически не было запланированных мероприятий. В середине дня в среду, 6 июля, должны были объявить решение о том, где будут проводиться Олимпийские игры 2012 г. Я еще за много месяцев до этого заключил пари (всего лишь на шоколадку «Марс») с одним из сотрудников – Кейраном Бреттом о том, что победит Лондон. Мы все собрались у телевизора в комнате, занимаемой специалистами по образованию и аналитиками[162], и подпрыгнули от восторга, когда объявили результат: Лондон победил Париж и добился права провести Олимпиаду!

– Почему Вы считали, что Лондон победит? – спросил Бретт, вручая мне выигранную шоколадку.

– Если нашего премьера допустить к выборам, он их обязательно выиграет, – сказал я, – а вот Ширак…

В то утро были и другие хорошие новости. Футбольный клуб Liverpool объявил, что Стивен Геррард все-таки не уйдет в Chelsea. Поэтому собравшиеся в конце дня на вечеринке в Казначействе по поводу моего ухода были в праздничном настроении. Пришли не только сотрудники Группы, но и мои бывшие коллеги по Министерству образования, некоторые министры и постоянные секретари, бывшие и вновь назначенные секретари кабинета. Дэвид Бланкетт, снова ставший членом Кабинета министров, произнес трогательную и остроумную речь, в которой сказал: «Он типичный “новый лейборист” от головы до своих пят в дорогих ботинках». Для него это была величайшая похвала, хотя и не совсем точная[163].

В ответном слове я напомнил Бланкетту, что он всегда предоставлял мне свободу действий, но не снижал при этом требовательность. Выразив признательность очень многим, я закончил похвалой трем группам людей, к которым испытывал особое уважение. Во-первых, речь о бухгалтерах:

Почему все не любят этих людей? Чем плохо подсчитывать каждую копейку? Никто не думает, что их подсчеты решают все, но, по крайней мере, они служат хорошим началом. Бухгалтеры в нашей Группе (они предпочитают называть себя статистиками или аналитиками расчетов) изменили многое, показав, что политику питает фактическое положение дел, а прогресс контролируется на основе регулярно обновляемых данных. Им принадлежит фундаментальная роль, хотя иногда по этому поводу язвили журналисты и жаловались специалисты. Ни одно серьезное деловое предприятие не могло бы существовать без их фундаментальной дисциплины, так что давайте крикнем «ура» в честь бухгалтеров.

Во-вторых, я говорил о политиках. Это еще одна порода людей, которых несправедливо не любят. Считается, что им не хватает мужества и их интересуют только краткосрочные результаты. Мой опыт работы и в нынешнем правительстве, и с консерваторами, с которыми я взаимодействовал с середины 1990-х гг., показывал, что это не так. Многие из поставленных задач были масштабными и перспективными, их результатами стали изменения, от которого выиграли граждане. На самом деле иногда даже постановка этих целей требовала мужества, была практически политическим безрассудством.

Наконец, я обратился к своим сотрудникам. Они обладали многими талантами и отличались верностью делу. Я просил всех собравшихся беречь их после моего ухода. Праздник, по крайней мере, для самых главных членов Группы, продолжался до поздней ночи. Когда я уходил, двое сотрудников, как и подобало, спорили (хотя менее аргументированно и более ожесточенно, чем обычно) о том, как лучше воздействовать на Министерство транспорта.

На следующее утро мир перевернулся. Когда я выходил из секретариата кабинета через резиденцию премьера, я заметил, как туда вбежала группа высокопоставленных чиновников, отвечающих за национальную безопасность. Как раз закончилось заседание Кабинета министров. По телевизору говорили, что в метро произошло некое «событие, связанное с выбросом энергии», но это только увеличивало всеобщее смятение. Я бросился в Казначейство, и там по кусочкам начала складываться воедино картина атаки террористов-смертников. Кейт Миронидис начала проверять, всё ли в порядке с сотрудниками Группы. Из дома позвонила Карен, и мы связались с дочерьми. В обед, наконец, поступила рекомендация из отдела кадров секретариата кабинета проверить, не попали ли сотрудники в атаку, но Миронидис к тому времени уже давно это сделала.

Лондон тогда был странно тихим, только время от времени раздавались звуки сирен. Я посоветовал всем уйти домой пораньше. Сам же, как обычно, поехал на велосипеде, но все в тот день было иначе. Никакого транспорта, и только бесконечный звук шагов – все шли пешком. Это потрясало до глубины души. Вспоминалась кинохроника военных лет, когда после ночных немецких бомбардировок лондонцы вставали утром и просто продолжали делать свое дело.

Вечером позвонила моя сестра Люси. За неделю до этого моя мать перенесла инсульт. Мы все думали, что она благополучно поправляется, но в тот день Люси навестила ее в Уорвике, и ей показалось, что маме стало намного хуже. Не было смысла пытаться добраться до Уорвика в ту ночь, я приехал рано утром на следующий день. У мамы развилась легочная инфекция, она с трудом дышала, ее кожа была сухой и потрескавшейся, как пергамент. И я понял, что она умирает. Поэтому я не пришел на службу в свой последний день работы в Группе, который должен был стать моим 1470-м днем на этом посту (Тони О’Коннор посчитал все). Поглощенный мыслями о матери и семье, я только написал своим сотрудникам короткую записку:

Мне очень жаль, что я не с вами в этот последний день… Я получал удовольствие от каждой минуты работы с вами. Вы – фантастическая команда; не сомневаюсь, что еще услышу о ваших достижениях. Спасибо за дружбу и верность, и всего наилучшего.

Глава 8

Миссия выполнена?

Не растрачивайте второй срок зря, как это сделал я.

Билл Клинтон Тони Блэру[164]

В то лето после ухода из Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг и в преддверии новой работы я отдыхал два месяца. Большую часть этого времени я провел с матерью, которая буквально таяла на глазах, с отцом и семьей, но оказалось, что меня не отпускают мысли о том, ради чего же я работал все предыдущие восемь лет. Чего мы на самом деле достигли? Если говорить о государственных услугах, что оставит после себя Тони Блэр? Как это отразится в истории? Мне очень хотелось обсудить это с ним, но он отмел бы такие мысли. Все же после своего ухода я хотел как следует осмыслить то дело, частью которого был.

Государственные услуги: вердикт истории

Конечно, трудно оценивать историческое значение работы правительства, пока не прошло время; вдвойне опасно судить о реформах правительства, пока они еще не завершились. Однако фактически многие комментаторы уже начали высказывать свои суждения. Например, в октябре 2005 г. патриарх всех комментаторов работы британского правительства Питер Ридделл опубликовал книгу, название которой уже является суждением: «The Unfulfilled Prime Minister» («Несбывшийся премьер»). Однако выводы автора, касающиеся реформирования сферы государственных услуг, сдержанны и несколько более позитивны, чем представляется, судя по названию [Riddell, 2005, p. 195]:

[Блэр] заплатил сполна за сделанные сначала ошибки и раздувание достоинств своих мелких достижений; к его дальнейшим успехам относились скептически. Даже когда появились неоспоримые доказательства улучшения дел в медицинском обслуживании и начальном школьном образовании, многие избиратели считали, что правительство лишь раздувает шумиху, а не занимается делом. Если в первый срок своего правления «новые лейбористы» переборщили с обещаниями и недоработали по существу, во второй срок они недополучили признания намного более фундаментальных достижений.

Питер Тойнби и Дэвид Уокер из газеты «Guardian» настроены более позитивно, хотя и с оговорками: «Эпоха Блэра оказалась для британцев самым лучшим временем за многие десятилетия» [Toynbee, Walker, 2005, p. 328]. Энтони Селдон подготовил новую редакцию биографии Блэра, чтобы осветить и второй срок его правления, и написал об «огромном, нереализованном потенциале» Блэра [Seldon, 2004, p. 691][165]. Другие проявили еще меньше сочувствия. Мэтью Пэррис написал занимательную статью о Блэре, настолько занимательную, что перепечатывает ее снова и снова почти без изменений. В этой статье он отказал Блэру в признании хоть каких-то заслуг. «Такой запас преданности идеалам вначале, такое доверие… И все пропало втуне», – писал он в в газете «Times» 16 марта 2006 г., в одной из версий этой многократно повторенной статьи. Макс Хастингс в газете «Guardian» от 16 мая 2006 г. назвал правление Блэра «неприкрытым провалом», а Саймон Дженкинс заключил, что при Блэре государство «сокрушали неэффективность, ненужные траты и неверные планы. Оно не действовало» [Jenkins, 2006, p. 300]. Короче говоря, дебаты о наследии Блэра уже начались, и, как участник тех событий – безусловно, не беспристрастный, – я считаю своим долгом вступить в схватку, по крайней мере, по поводу реформирования сферы государственных услуг.

Прежде всего необходимо учитывать контекст. Стабильный экономический рост при Блэре, низкие безработица и инфляция – совместное достижение Блэра и Гордона Брауна – позволили постоянно и существенно увеличивать инвестиции в здравоохранение, образование, обеспечение правопорядка и другие государственные услуги. Критики отмечают, что Блэр и Браун получили неплохое наследство после Джона Мейджора и Кеннета Кларка, что справедливо, но они воспользовались им для дальнейшего роста, что не случалось делать предыдущим правительствам лейбористов. Другие утверждают, что Блэру и Брауну повезло, но на самом деле они прошли период острого экономического кризиса, наблюдавшегося, например, в России и на Дальнем Востоке, а также кризиса доткомов без особых финансовых дисбалансов и даже без спада и рецессии[166]. В других крупных, экономически развитых странах, в том числе в США, Японии, Германии и Франции, так не получилось.

Именно из этого следует исходить при обсуждении деятельности сферы государственных услуг. Ведь как раз осторожность, проявленная Брауном в первые годы работы на своем посту, несмотря на многочисленные призывы к традиционному для лейбористов повышению государственных расходов, обеспечила равновесие в дальнейшем. Выплатив значительную часть национального долга и сократив безработицу, Браун добился к 2000 г. возможности расходовать на государственные услуги 80 пенсов из каждого фунта налогоплательщика, в то время как всего за три года до этого 50 пенсов из каждого фунта шли на выплату государственного долга и социальное страхование, связанное с безработицей. Благодаря тому что не только доля, но и размер расходов на государственные услуги стабильно увеличивались в течение 1998–2008 гг., появилась самая серьезная после Второй мировой войны возможность трансформировать государственный сектор.

Однако рост инвестиций – не самое главное, и это может расцениваться по-разному: сторонники Блэра называют его достижением, а противники – растратой денег налогоплательщика. Вопрос, следовательно, состоит в том, действительно ли правительство, проводя реформы, сполна использовало все возможности и добилось улучшения работы и трансформации сферы государственных услуг, соизмеримых с масштабом новых инвестиций.

Так как же обстоят дела? Первое, что следует отметить: сухие цифры доказывают, что результаты улучшились (в некоторых случаях – радикально) почти во всех областях сферы государственных услуг. Ученики начальной школы сейчас умеют читать, писать и считать лучше, чем их ровесники 10 лет назад, и, вероятно, намного лучше, чем предыдущие поколения. По правописанию школьники в 2005 г. опережали на год-полтора своих однолеток, учившихся в 1975 г.[167] Кроме того, их успеваемость по чтению и математике лучше, чем во многих странах мира. Ученики средней школы стали получать более высокие отметки на экзаменах в 16 лет и на выпускных, необходимых для поступления в университет, а также по предметам, связанным с профессионально-технической подготовкой. Данные свидетельствуют о том, что школы в социально неблагополучных районах сократили разрыв, отделявший их от всех остальных школ. Несомненно, в школах центрального Лондона, где положение обстояло хуже всего, прогресс идет значительно быстрее, чем в среднем по стране. К тому же радикально сократилось число абсолютно неблагополучных школ. Если мы хотим, чтобы наши школы соответствовали лучшим мировым стандартам, предстоит еще многого добиться, тем не менее за десятилетие был достигнут существенный прогресс.

В сфере здравоохранения заметно сократилось время ожидания любых операций, а также скорой помощи. Уровень смертности постоянно падает, уход за пациентами с онкологическими и сердечно-сосудистыми заболеваниями нередко можно назвать безукоризненным. Что касается борьбы с преступностью, стабильно сокращается число таких распространенных преступлений, как кражи со взломом и преступления, связанные с транспортными средствами. Шансы стать жертвой преступления в 2005 г. были самыми низкими за всю историю ведения подобной статистики, то есть с 1981 г. Тут, конечно, есть проблемы. Например, уличная преступность, начавшая было сокращаться в 2002–2003 гг., снова растет. Некоторые виды насильственных преступлений, возможно, тоже имеют тенденцию к росту, а антиобщественное поведение хотя и сокращается, но все еще остается серьезной проблемой во многих районах. В то же время, несмотря на периодические вопли в прессе, система уголовного правосудия также стала работать лучше, чем раньше. Судебные заседания чаще начинаются вовремя, меньше недостатков в практике взимания штрафов и в исполнении других взысканий. Растет раскрываемость уголовных преступлений, на улицах стало заметнее присутствие полиции.

На железных дорогах после катастрофически плохой работы в первый парламентский срок, который закончился отказом всей системы после крушения в Хэтфилде, положение медленно, но стабильно улучшается. Пунктуальность прибытия стала самой высокой с 1999–2000 гг. и продолжает расти. Вводятся новые подвижные составы, и теперь главной проблемой является превышение спроса над предложением, то есть в системе, которая сидела на голодном инвестиционном пайке в течение 40 лет, пассажиров стало слишком много, а поездов оказалось слишком мало. Аналогична и проблема с пробками на автомобильных дорогах, где принимаются удачные меры, но неуклонное увеличение количества машин, даже в период роста цен на топливо, в долгосрочной перспективе обязательно приведет к возникновению проблем, если не будет строиться больше дорог лучшего качества и не будут вводиться платные дороги.

Невзирая на серьезные нагрузки на иммиграционную службу и систему предоставления убежища, даже там заметно улучшение работы по обработке обращений, предотвращению нелегального въезда в страну людей, желающих получить убежище, и по высылке тех, кому удалось обойти официальные инстанции.

Прежде чем меня обвинят в представлении всего в розовом свете, я должен объясниться: без слов ясно, что, как бы велики ни были эти достижения, я считаю их недостаточными. По-прежнему справедливо то, что я говорил на заседании Кабинета министров в декабре 2004 г.: большая часть этих достижений привела нас от положения, оцениваемого как «ужасное», к «удовлетворительному», а людям хочется «хорошего» и «отличного». Некоторые из наших государственных услуг действительно хорошие и отличные. Взять, например, многие школы и больницы. Но в целом мы не дотягиваем до тех требований, которые вправе предъявлять общественность в XXI веке. Если судить только по цифрам, достижения Блэра представляют собой движение в нужном направлении и делают ему честь, но они не стали обещанными им революционными преобразованиями.

Однако судить надо не только по цифрам. За цифрами стоят фундаментальные позитивные перемены, о которых редко говорят, но они будут иметь огромное значение еще многие годы. Цифры указывают и на многие нерешенные вопросы. Я опишу здесь четыре примера из первой категории и два из второй.

1. Новая стратегия развития системы государственных услуг

Вся стратегия развития системы государственных услуг претерпела масштабные и радикальные изменения к лучшему. Конечно, можно было бы добиться и большего (я покажу это в главе 9), но пятилетние стратегические планы, бюджетное планирование на три года вперед, широкое освещение целевых показателей и достигнутых результатов, независимость Управления национальной статистики (Office of National Statistics) полностью изменили правила игры в этой сфере. Ни один премьер-министр, ни один канцлер в истории Великобритании не проявлял такую, как Блэр и Браун, готовность к оценке своей деятельности по конкретным и измеримым результатам. Временами, особенно когда средства массовой информации подвергали их публичному распятию, премьер-министр и канцлер, конечно, не могли не сожалеть о том, что сделали свою деятельность настолько прозрачной, но в целом последствия, безусловно, были положительными и вызваны сигналом о том, что все, в том числе и члены правительства, несут ответственность за достижение результата. Так, Дэвид Бланкетт стал первым министром образования в истории, чью деятельность оценивали по тому, насколько повысилась успеваемость школьников в период его руководства. Равным образом результаты работы Алана Милбурна в Министерстве здравоохранения определялись тем, насколько сократилось время ожидания приема в больницах. Как отмечают Тойнби и Уокер, «“новые лейбористы”… заслуживают того, чтобы их запомнили как правительство с самым скрупулезным за все время режимом самоконтроля» [Toynbee, Walker, 2005, p. 320]. Эта новая стратегия привнесла давно необходимую дисциплину в процесс принятия политических решений, и теперь чаще, чем когда-либо раньше, любое предложение делается на основе строгих фактических данных, что ведет к большей вероятности успеха в долгосрочной перспективе. Безусловно, этим наследием будут пользоваться долго; трудно представить себе, чтобы какое-то правительство в будущем решило вернуться к планированию расходов всего на один год или отказалось от широкого освещения результатов своей работы. Наследники «новых лейбористов», если они смалодушничают, могут отказаться от публикации целевых показателей, но вряд ли уже когда-нибудь мы снова увидим сумбурный любительский стиль, который раньше был так характерен для поиска решений в нашей государственной службе.

2. Трансформация инфраструктуры государственного сектора

Инфраструктура государственного сектора (здания, средства коммуникации и проч.) были преобразованы даже без особых комментариев. Большинство школьных зданий прекрасно отремонтировали, тысячи школ и сейчас перестраиваются или строятся заново, то же можно сказать о больницах, поликлиниках и помещениях полицейских участков. Парадоксальным образом это стало особенно ясно в результате противоречивых выступлений в прессе 18 августа 2006 г., когда, как написала газета «Times», врачи «с яростью» встретили новость о том, что в рамках самой широкой за всю историю страны программы строительства медицинских учреждений правительство приняло решение о возведении еще шести больниц, потому что медики считали, будто эти средства следует истратить на другие цели. Одно это решение предполагало строительство большего числа больниц, чем за все время правления Маргарет Тэтчер. В то время врачи и их руководители только недоверчиво покачали бы головой, если бы кто-то сказал им, что меньше чем через 20 лет их коллеги будут недовольны тем, что больниц строится слишком много!

Кроме того, большинство зданий, которые возводятся сейчас для государственного сектора, имеют эстетическую ценность: они строятся хорошо и надолго, в отличие от тех, что появились в ходе предшествующей крупной программы строительства для государственного сектора в 1960-х гг., многие из них уже через 20 лет выглядели убого и начали разрушаться.

К этому можно добавить электронные доски в школах, широкополосный Интернет и крупные инвестиции в информационное и коммуникационное оборудование и в приобретение навыков его использования. Я легко могу поверить, что через 25 лет анализ инвестиционной программы Блэра – Брауна покажет, что она ознаменовала собой утверждение новых стандартов инфраструктуры государственного сектора. И это явилось не менее важным достижением, чем введение системы социального страхования при принятии бюджета в 1909 г. или создание Государственной службы здравоохранения в 1948 г.

3. Трансформация кадрового состава работников государственного сектора

Еще одним важным достижением станет увеличение числа работников, занятых в разных сферах государственного сектора, и рост их профессионального уровня. В 2006 г. в профессию приходят люди, ставшие врачами потому, что реформы Блэра, проведенные в первый срок его правления, увеличили потребность в количестве докторов. Конечно, им только предстоит внести свой вклад в повышение качества медицинских услуг в государственной системе здравоохранения, но с нынешнего момента и, может быть, еще в течение 30 лет их работа будет приносить результаты. Как отмечено в главе 1 этой книги, в 1999–2000 гг. возникла проблема серьезной нехватки учителей. Теперь ее нет. Растет количество студентов, которые занимаются по педагогическим специальностям, даже там, где всегда ощущалась нехватка кадров, например, в математике и естественных науках. Многие из тех, кому сейчас 25–35 лет, идут работать в школы. (На самом деле, как ни удивительно, люди из этой возрастной группы, решившие поменять род деятельности, самым желательным для себя вариантом называют преподавание; в 2000 г. преподавание было на 92-м месте!) Эти новые кадры практически еще не успели повлиять на осуществление государственных услуг в сфере образования, однако многие из них сделают это в следующие 20–30 лет. Рекордное число молодых людей приходит и в полицию; кроме того, растет и количество занятых в профессиях, обеспечивающих поддержку уже названным профессиям, – медицинских сестер и другого персонала в сфере здравоохранения, технического персонала в школах, работников муниципальных и местных органов. Учеба и переподготовка этих групп также значительно улучшились. Короче говоря, недоработки, которыми отличались эти сферы практически весь послевоенный период отчасти из-за пробелов в политике, отчасти из-за слабой экономики, ушли в прошлое. Маловероятно, чтобы будущие правительства, какой бы политической ориентации они ни придерживались, захотели упразднить этот новый порядок.

4. Новый порядок планирования государственных расходов

Новое строительство, увеличение числа специалистов и других работников в сфере государственных услуг – все это стало возможным только благодаря новой системе планирования государственных расходов. Расходы на здравоохранение и медицинское обслуживание, выраженные в процентах государственного бюджета, теперь в среднем соответствуют или превышают показатели, отраженные индикатором Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Большинство людей моего поколения выросли с подспудным убеждением, что государственные услуги в Великобритании сидят на бобах. Если кто-то и проявлял общественную активность по вопросу о государственных услугах, то только для того, чтобы выступить против их сокращения. И вдруг мы обнаруживаем, что оказались в совершенно новой эре, где государственные услуги имеют хорошее финансирование, а наши врачи и учителя получают достойную зарплату и работают в прекрасно оборудованных зданиях. Возьмем лишь один пример, касающийся образования для детей до пяти лет: в этой области наша страна всего за восемь лет продвинулась из отстающих в ряды мировых лидеров. Правда, иногда наши стереотипы не поспевают за меняющейся действительностью. Например, из груди лидеров профсоюзов работников сферы государственных услуг вырывается почти вздох облегчения, когда случается временный кризис с финансированием, как это произошло в области образования в 2004 г. и в здравоохранении в 2006 г., ведь все, что они умеют, – это изображать из себя жертв.

Мы подошли к важнейшему аспекту наследия Блэра – Брауна. В середине 1990-х гг. один из главных вопросов британской политики состоял в следующем: хотим ли мы тратить 40 % ВВП на государственные расходы и добиться такого хорошего качества государственных услуг, что ими захочет воспользоваться все большее число небедных граждан, несмотря на возможность выбрать для себя частные услуги, или станем расходовать примерно 30 % ВВП, подталкивая к частному сектору всех, кому он по карману, и предоставляя жизненно важные и минимально необходимые государственные услуги для бедных. Эти дебаты остались в прошлом, а налицо достижение, которое в историческом плане может оказаться не менее важным, чем социальное государство Клемента Эттли, благодаря даже не столько тому, что делается, а тому, что не делается. На прошлых выборах консерваторы уже обещали, что они выполнят все обязательства правительства по финансированию образования и здравоохранения, а Дэвид Кэмерон даже обещал, если его выберут, увеличить расходы на государственные услуги. Анатоль Калетски, один из самых проницательных политических комментаторов, счел это самой существенной характеристикой политической жизни в период, предшествовавший выборам 2005 г. Он писал об этом в «Times» 24 марта того же года:

Центральная мысль современных консерваторов, заново изобретенная Маргарет Тэтчер и Рональдом Рейганом, состоящая в том, что государственное вмешательство даже с наилучшими намерениями редко идет во благо и серьезные социальные проблемы можно решить, сокращая, а не увеличивая роль государства, уже просто исчезла с политической повестки дня… Каковы бы ни были недостатки господина Блэра, одно гигантское достижение можно поставить ему в заслугу. После 20 лет реформ Тэтчер, направленных на сокращение государственного сектора. Блэр восстановил веру в правительство как креативную и, по сути, благотворную силу. Пока консерваторы не проявят готовность всерьез возобновить дискуссию по этому вопросу. доминирующим политическим кредо Великобритании будет идеология Блэра, а не Тэтчер.

Эту точку зрения подтвердило развитие событий после выборов 2005 г. Питер Ридделл отмечал в газете «Times» 9 сентября 2006 г.:

Для господина Блэра увеличение возможностей для выбора услуг родителями и пациентами и большее разнообразие означают как способ помочь детям в неблагополучных районах (где учреждается большинство академий), так и средство, чтобы убедить средний класс воспользоваться государственной системой. Теперь стратегия уже дает результаты и имеет поддержку консерваторов.

А в журнале «Economist» (21 мая 2005 г.) Бейджхот написал: «Таким образом, три главные партии сошлись на общей позиции, согласившись с налоговым бременем, составляющим 2/5 ВВП… Это намного выше, чем в Америке, и несколько ниже, чем в зоне евро»[168]. Иначе говоря, продолжает Бейджхот, полностью изменился политический ландшафт. В результате закономерно и очень кстати утихли политические дискуссии о том, как достичь максимально возможных результатов, имея 40 % ВВП. Другими словами, теперь угроза новому порядку планирования расходов исходит не столько от политиков, сколько от неспособности обеспечить достижение результатов тех, кто работает в государственном секторе (включая и будущие составы правительства). Руководители тех, кто занят в сфере государственных услуг, должны, прямо скажем, забыть о своих невзгодах и напрячь все силы не просто ради достижения результатов, но и во имя убеждения в этом широкой общественности, которая и платит налоги.

Кстати, если бы какому-то будущему правительству вздумалось предложить сократить государственные расходы, ему было бы намного труднее, чем раньше, осуществить это по ряду причин, в том числе и потому, что теперь (в отличие от прошлого и от других стран) средства все больше направляются на передовые рубежи – школам, управлениям по первичному медицинскому обслуживанию, органам управления самого нижнего ранга. Почти все финансирование школ поступает непосредственно в школы, и директор совместно с опекунским советом принимает решение о том, как эти средства расходовать. Равным образом широкие полномочия имеют и управления по первичному медицинскому обслуживанию. Так что любые сокращения немедленно ощутят родители, пациенты, вообще граждане, которые, как можно догадаться, не замедлят выступить с громкими протестами.

Даже если просто согласиться с выводами, которые делает Ридделл, а я считаю их слишком осторожными, нужно признать, что деятельность Блэра имела положительные результаты [Riddell, 2005, p. 197]:

Были несомненные плюсы: экономическая стабильность, низкие процентные ставки и невысокая инфляция, хорошие темпы увеличения числа создаваемых рабочих мест, сокращение бедности детей и пенсионеров, явные свидетельства улучшения системы здравоохранения, менее явные доказательства улучшения школ, быстрый рост детских дошкольных учреждений, в том числе яслей, первые шаги к созданию надежной и долговременной системы финансирования университетов и частичный, не всегда равномерный сдвиг к более плюралистической, менее централизованной системе государственного управления. И несмотря на террористические атаки в июле 2005 г. и опасения по поводу уличной преступности и антиобщественного поведения, Великобритания в целом стала более безопасным местом.

По поводу многого из этого можно делать оговорки, а выводы будут неоднозначными… Например, было бы преждевременно утверждать, что политика по отношению к средней школе успешна, хотя результаты успеваемости и набор новых учителей являются позитивными признаками. Никто не сможет сказать, что транспортная политика – это не более чем сомнительное и незавершенное дело.

Однако, даже судя по этому списку, Блэр добился серьезных успехов. Теперь перейдем к двум нерешенным вопросам.

5. Новые модели?

Самый большой вопросительный знак при оценке наследия Блэра связан с сомнениями в том, окажутся ли новые модели работы важнейших государственных услуг (особенно здравоохранения и образования) эффективными и устойчивыми. Выше уже говорилось о переходе от подхода «сверху вниз», характерного для первого срока пребывания Блэра у власти, когда главной целью было утверждение минимальных стандартов, к более устойчивой, но и более сложной модели, предполагающей делегирование, прозрачность, выбор и квазирынки[169]. Этот переход, который Мэтью Тейлор, один из ключевых политических советников, работавший с Блэром до 2006 г., назвал «революция Коперника», поскольку он перемещал потребителя в центр вселенной государственных услуг, пока не закончен. Примером могут послужить перипетии 2006 г. в системе здравоохранения, которые показывают, насколько трудно довести дело до конца и как при первом признаке появления трудностей те, кто хочет повернуть время вспять и вернуться в уже не отвечающее потребностям прошлое, хватаются за такой шанс. К тому же нужно учитывать, достаточно ли среди высших государственных чиновников людей, способных провести в жизнь столь непростые стратегии. Также очевидно, что по ходу дела совершаются ошибки (как показано в предшествующих главах), и они только усложняют задачу. Наконец, новые планы по-прежнему вызывают возражения политиков в самой Лейбористской партии и среди государственных служащих. По этим причинам реформы пока не стали необратимыми. Станут ли они таковыми? Это зависит от сохранения энергии движения в последующие годы[170]. Лично я настроен оптимистически, но Блэр сожалеет о том, что в свой первый срок он не добился прогресса, потерял время и не сразу приступил к реформе государственной службы. И его огорчение понятно.

6. Новое начало?

Данный вопрос связан с предыдущим. Оценка наследия Блэра будет, в конечном счете, определяться тем, что произойдет дальше, как говорят в телевикторине «A Question of Sport» («Вопрос о спорте»). Рассмотрим пример: в период второго срока пребывания у власти Блэр с трудом и с большими политическими жертвами протащил в парламенте свою реформу высшего образования. А теперь университеты говорят, что если бы не те перемены, они бы не выжили. Но что будет, если через некоторое время правительство решит пойти на поводу у студентов и среднего класса и все отменит? Тогда реформа Блэра может показаться лишь отклонением от основной политики или упущенной возможностью (ответ будет зависеть от точки зрения), но, безусловно, не будет расцениваться как первый шаг радикальных преобразований. Поэтому и конечная оценка реформирования сферы государственных услуг, проведенного при Блэре, будет зависеть от продолжения, осуществленного его последователями. Кратко и точно об этом написал Бейджхот в журнале «Economist» 21 мая 2005 г.:

Потребовалось почти целое десятилетие, чтобы стали ощутимы все результаты реформ Маргарет Тэтчер. Господин Блэр потратил некоторое время на раскачку, и поэтому его реформы сферы государственных услуг еще слишком свежи и только набирают энергию движения. Увы, лишь через длительное время после ухода господина Блэра станет ясно, оказалось ли его наследие соразмерным тому, что дала нам леди Тэтчер.

Для всей сферы государственных услуг (даже для образования и здравоохранения, где реформы продвинулись наиболее далеко) замечание Бейджхота совершенно справедливо. Мне представляется, что усилия Блэра уже заняли свое место в истории. Судя по всему, правительство Брауна пойдет по тому же пути и не повернет вспять. Однако должно пройти время, чтобы истинный масштаб наследия Блэра стал понятен.

Общество: вердикт истории

До сих пор мы рассматривали реформы сферы государственных услуг, рассуждая о них в широком плане и как об одном из элементов внутренней политики Блэра, включавшей такие направления, как борьба с детской бедностью. Позволили ли реформы сделать британское общество более справедливым и сплоченным, как обещал Блэр? Многие свидетельства и данные позволяют ответить на этот вопрос положительно, но, дабы меня не обвиняли в необъективности, я предоставлю слово Мэтью Пэррису, одному из самых ярых критиков Блэра, который в конце 2006 г. написал, наконец, про него совершенно новую статью и опубликовал ее в газете «Times» от 23 декабря:

По правде говоря, есть то хорошее, что я должен сказать про этого премьер-министра. И это воистину немало: Великобритания сейчас стала лучше, чем когда он оказался на Даунинг-стрит почти 10 лет назад. Его деятельность на посту премьер-министра наложила отпечаток на страну и позволила ей войти в подлинно новую эру с новой культурой, коренным образом изменившей наше мироощущение.

Нет и тени сомнения, что, уходя, Блэр оставляет страну более счастливой, чем она была, когда он пришел. Терпимость, дружелюбие, юмор, легкость – все то, что отличает его самого, характеризовало и его деятельность на посту премьер-министра и наложило отпечаток на жизнь всей страны.

Связь этой новой Лейбористской партии… с тем, что можно назвать духом времени, оказалась весьма тесной. Тони Блэр, который был на голову выше всего своего окружения, оказался воплощением современности.

Конкретные примеры, то есть то, как это реализовалось в политике, столь же непрочны и малозаметны, сколь бесконечны. Вы ожидаете, что я назову закон о гражданских союзах лиц одного пола и отмену закона о запрете пропаганды гомосексуализма в школах, установление равного возраста сексуального согласия для обоих полов, отмену запрета гомосексуализма в вооруженных силах, но главное значение этой программы отмены запретов, которая, конечно, в значительной мере изменила положение меньшинства, к которому принадлежу и я, в том, что она позволила изменить, хотя и в незначительной мере, убеждения большинства.

Минимальная зарплата – еще одна важная перемена для меньшинства, которая стала знаком несколько более цивилизованных настроений среди большинства (хотя поначалу я и отнесся к этому скептически). Многие из нас теперь тихо радуются, что живут в стране, где беспокоятся и заботятся о людях с очень низкой зарплатой. Внимание к нуждам детей, распространение социальной поддержки абсолютно на все слои общества, продление времени торговли спиртными напитками, новые подходы к тому, как следует квалифицировать марихуану, непрекращающаяся кампания в поддержку религиозной толерантности и многие конкретные действия в этой области, смелость, с которой были открыты двери трудовым мигрантам из Восточной Европы, – все это тоже примеры феномена, называемого теперь «комплекс мер», что, конечно, является ужасным клише, однако оно имеет свой смысл. Мне нравится этот комплекс, мне нравится направление, в котором он ведет нас, мне нравится многоцветное знамя, водруженное на нем.

И вот произошло постепенное, но при этом знаменательное и, надеюсь, необратимое сокращение склонности к высокомерной риторической критике в общественной жизни.

Теперь мы живем в Британии Блэра. Знаю, что это избитая фраза, но ведь наш мир действительно изменился, и эти изменения ассоциируются для всех с господином Блэром. Более того, будучи нашим премьер-министром, он являлся их руководителем и вдохновителем. Конечно, не он сам привел к созданию этих новых настроений, но он уловил их, он подхватил их, а подхватив, утвердил их значимость.

В демократической политической системе не так-то легко вовремя уловить, куда дует ветер перемен, поймать его в свои паруса и направить дух нации в новое русло. Господину Блэру это удалось, и он сделал это с такой легкостью и чуткостью по отношению к настроениям нации, каких я не припомню ни в одном известном мне политике. Результат хорош. И вот наследие, которым мы, по крайней мере, можем гордиться.

Все это – огромные достижения, но два серьезных вопроса остаются пока без ответа. Первый связан с тем, что, несмотря на серьезные свидетельства того, что за последнее десятилетие Британия и особенно Лондон стали более успешным многонациональным сообществом, в этой сфере сохранились глубокие проблемы. Самая насущная из них, и она справедливо привлекает к себе внимание многих с 7 июля 2005 г., касается отношений между исламом и современным британским обществом, а особенно вопроса о воспитании и образовании мальчиков и молодых людей, придерживающихся мусульманской веры. Здесь не место для дискуссии по этой теме, однако непохоже, что на настоящий момент существует связная и последовательная политика в данной области, хотя Рут Келли уже приступила к обсуждению этих вопросов, что очень полезно для дела. В долгосрочном плане еще более серьезным является вопрос о том, смогло ли британское общество приспособиться к изменениям, которые произошли за последнее десятилетие в самых его основах. За это время мы приняли самый большой поток иммигрантов с 1950—1960-х гг., а может быть, и за всю историю, и, хотя экономические выгоды от этого очевидны, долговременные социальные последствия практически никто всерьез не рассматривал. Более того, поскольку в значительной мере иммигранты были нелегальными, правительство во многом предпочитало придерживаться узкого взгляда на проблему. Тем не менее 30 % занятых в Лондоне родились за пределами страны. Как утверждает Тревер Филлипс, председатель Комиссии по вопросам равенства и правам человека (Commission for Equalities and Human Rights), «нам отчаянно нужны иммигранты для пополнения рабочей силы. Но нельзя делать вид, что этот новый мир с многочисленными мигрантами из самых разных мест и беспрецедентными угрозами глобальной безопасности лишен недостатков»[171].

Из послевоенной истории мы знаем, что промедление в 1950—1960-е гг. при постановке и решении вопросов, связанных с миграцией, привело к крупным социальным потрясениям в 1970—1980-е гг., с связи с чем сразу приходят на ум Брикстон и Токстет[172]. Если мы хотим избежать подобных отдаленных последствий значительно более неоднородного потока иммигрантов последнего десятилетия, то нам не следует ограничиваться маловразумительной, но характерной для нашего общества комбинацией, состоящей из отказа от жестких мер и воздевания рук к небу. Потому акцент Гордона Брауна и Дэвида Бланкетта на британские ценности столь важен и отнюдь не умозрителен. И потому же столь необходимо обеспечить заметные результаты в области образования, здравоохранения и сокращения преступности, например, и это относится ко всем общественным группам независимо от их этнической принадлежности.

Еще одна глубокая социальная проблема, которая так и не решена, несмотря на многие попытки сделать это, – это крайняя бедность и изолированность некоторых групп людей, особенно в городских трущобах. В определенном отношении эта проблема только обостряется в результате стабильного роста уровня жизни в целом по стране. Мой родной город Ливерпуль сильно изменился, в центре и в районе Старого города появились модные магазины и рестораны. Такие же или даже более радикальные перемены произошли, например, и в других больших городах – в Манчестере, Ньюкасле и Кардифе. Но в каждом из этих городов лишь в нескольких шагах от процветающих районов расположены трущобы, развалины, в которых живут люди, не имеющие выхода из этой «ловушки бедности». Среди них есть и совершенно неблагополучные семьи, для которых государство пока ничего не может сделать.

Сколько бы ни говорили о социальной изоляции, ни расходовали средств и ни принимали мер (заслугой правительства является то, что оно включило этот вопрос в повестку дня), результаты далеки от ожидаемых. В 1998 г. я как-то оказался в школе на юге Лондона, где запускалась программа для детей из социально изолированных семей. Были поставлены достойные цели, отлично пройден первый этап. Но когда основательница программы, Мойра Уоллис, ушла, ее начинания рухнули; дело пошло по тому же пути, что и в остальных школах в этом районе, и его засосало в омут, частью которого были разного рода бюрократические проформы. (С некоторым запозданием за восстановление этой программы взялась Хилари Армстронг, получившая свой пост после перестановок 2006 г., затем работу продолжил Эд Милибанд, сменивший Хилари на этом посту.) Все новые предложения по возрождению неблагополучных районов становились известны по мере их возникновения, а потом исчезали из виду, хотя продолжали получать финансовую поддержку. Я считаю причиной низкой результативности таких проектов нечеткое планирование. Деньги передавались руководителям или партнерам в местных органах власти без предварительной оценки способности рационально их потратить, а система извлечения уроков и распространения на этой основе положительного опыта так и не была создана. Если деньги оказывались в руках людей, умеющих добиваться результатов в области социальных преобразований, они приносили пользу, но чаще этого не происходило. Даже с эффективностью таких популярных программ, как «SureStart» («Уверенный старт»), которая предоставляет моральную и материальную поддержку родителям совсем маленьких детей, есть реальные проблемы, поскольку эти программы рассчитаны на добровольное участие родителей. Некоторые родители активно пользуются этой возможностью, социальные работники довольны, но те, кому действительно она нужна (юные родители или те, кто употребляет наркотики, бедные и обездоленные), редко вступают в программу со своими малышами. Да и чего ради они, совсем неуверенные в себе, без дополнительных уговоров пойдут туда, где встретят специалистов и довольных собой мам? Опять-таки после объективной оценки действия этой программы правительство старается перенацелить ее, сделать более конструктивной, но, чтобы добиться нужных результатов, потребуются упорство и неустанная работа по ее реализации.

Слишком часто программы, предназначенные для помощи самым социально изолированным лицам, базируются только на добрых намерениях и избыточном финансировании, а такая комбинация вряд ли полезна. Результатом стала запятнанная репутация программ правительства Блэра, направленных на достижение социального равенства. Зато есть результаты введения минимальной зарплаты, создания стимулов для труда и налоговых кредитов для тех, кто все-таки выходит на рынок труда. Самым достоверным свидетельством тому является значительное сокращение количества живущих в бедности детей: сейчас в таком положении находится почти на миллион детей меньше, чем 10 лет назад. Бедность среди пенсионеров также серьезно сократилась. Самое важное, как утверждает биограф Блэра Джон Рентул, заключается в том, что «в целом при лейбористах разрыв между богатыми и бедными сократился… По данным Управления национальной статистики, в результате “национальной налоговой политики и налоговых льгот на доходы домовладений в 2005 г.” было достигнуто наиболее равномерное распределение доходов после выплаты налогов с 1987 г.»[173]. Кроме того, улучшилось положение с распределением доходов среди населения с наименьшим уровнем благосостояния, где результаты предоставления государственных услуг (программы как повышения успеваемости по чтению, письму и арифметике в сфере образования, так и увеличения возможности выбора и сокращения сроков ожидания в сфере медицинского обслуживания) привели к большему равенству.

Но все еще остается небольшое, но значительное меньшинство, на которое, невзирая на существенный размер расходов, этот прогресс не распространился. Имеются программы для учеников, которых исключили из школ или которые сами бросили их, в том числе для прогульщиков, но часто их реализация оставляет желать лучшего. Более 30 тыс. учеников каждый год заканчивают школу, не получив вообще никакого свидетельства (и даже самой низкой отметки по изобразительному искусству за среднюю школу второй ступени[174]), и оказываются в крайне неравном положении на рынке труда по сравнению даже с выпускниками, например, польского происхождения. Оборачивается это тем, что немалое количество граждан укрываются у себя дома, требуют пособий и смотрят на мир недобро и с некоторым отчаянием. Роберт Пестон вполне справедливо пишет [Peston, 2005, p. 285–286]:

Программа Брауна по перераспределению доходов. не так уж плоха. И направлена она не только на помощь работающим бедным, как может показаться из его выступлений, но и безработным. Практически всем выгодам, которые дают налоговые кредиты, есть соответствие в виде поддержки беднейших безработных.

Но, с другой стороны, самым бедным и обездоленным, похоже, ничего не досталось.

Пестон приводит цифры, используя данные Института финансовых исследований (Institute of Fiscal Studies), подтверждающие это: в то время как доходы 40 % беднейшего населения растут быстрее, чем у остальной части населения, что по сравнению, например, с США является немалым достижением, доходы остальной части бедных даже упали [Peston, 2005, p. 285]. Иначе говоря, в то время как от экономических и финансовых реформ и преобразований в сфере государственных услуг 40 % населения получили пользу, 2–5% населения стали жить еще хуже.

В начале третьего срока правительство снова подает знаки, свидетельствующие о том, что оно еще раз постарается справиться с этими двумя важнейшими проблемами, имеющими как социальную, так и экономическую и моральную природу. Рут Келли снова вступила в дебаты по культурному плюрализму. Джон

Хаттон предложил довольно радикальную реформу предоставления пособий лицам, неспособным работать, которую следовало провести много лет назад. Хилари Армстронг рассматривает возможность решения проблем немногих истинно дисфункциональных семей. С тех пор как Гордон Браун стал премьер-министром, реформы социальной сферы стали развиваться особенно активно, а направить их в ясно обозначенное русло позволил созданный Департамент по делам детей, школы и семьи (Department for Children, Schools and Families – DCSF). Все это вселяет надежды и внушает оптимизм, но думаю, что необходимо рассматривать еще более радикальные решения.

Уроки работы нашей Группы указывают на необходимость радикального ухода от традиционных образцов при решении проблем социальной изоляции. Правительство изыскивает средства для неблагополучных жилых районов, проводя программы возрождения отдельных из них, расходует деньги на те же районы, обеспечивая, например, поддержку школ, испытывающих трудности, и на поддержку отдельных граждан в тех же районах, предоставляя им различные льготы, особенно тем, кто неспособен работать. А что, если все эти средства сложить вместе и поручить их расходование новому компетентному органу на самом низком уровне, даже ниже местных органов власти? Несомненно, тогда можно будет намного дальше продвинуться в решении этих неподъемных задач. Чтобы такая программа оказалась эффективной, нужно усвоить несколько уроков, состоящих в следующем:

Четкая целевая направленность. Она жизненно необходима, поскольку следует обеспечить, чтобы средства расходовались именно на тех, кому они предназначаются.

Стимулы. Необходимо создавать стимулы к тому, чтобы людям самим хотелось освободиться от бедности и социальной изоляции, а не вознаграждать тех, кто упивается ими (именно поэтому так важна решимость Хаттона реформировать пособия по нетрудоспособности).

Альтернативные поставщики. Необходимо привлечь альтернативных поставщиков государственных услуг (лучше из некоммерческого сектора) в те области, где не справляется государство. Талантливые, преданные идеалисты, претворяющие такие программы в жизнь, нужны на самых передовых рубежах преобразований.

Требовательность. Необходимо требовать, чтобы все, кто занимается подобными программами, собирали информацию, находили примеры передового опыта, распространяли его и впоследствии отвечали за результат.

Самостоятельность потребителей. Следует предоставлять самостоятельность потребителям, какими бы бедными они ни были, а не просто сдавать их на руки специалистам.

Проверять, проверять и еще раз проверять. Необходимо постоянно проверять, правильно ли проводятся в жизнь программы.

Как отмечал журнал «Economist» в статье «Breaking the Circle» («Разрывая замкнутый круг»), опубликованной 14 сентября 2006 г., после того как правительство объявило о своей новой политике, предполагающей активное вмешательство в жизнь дисфункциональных семей, «благотворительные организации приветствуют новый акцент на раннее и активное вмешательство… Министры настаивают на том, что такие незащищенные группы нуждаются в любой помощи, которую только можно получить, хотят они того или нет». Истинно так. Все это звучит довольно жестко и в краткосрочной перспективе вряд ли приобретет популярность. Но так всегда бывает при решении проблемы глубочайшего неравенства, поскольку это связано с перемещением больших групп людей (тех, кто получает помощь, и тех, кто ее оказывает) из привычной для них «зоны комфорта».

Как сделать мир понятным

Прежде чем довести до конца оценку наследия Блэра, необходимо отметить еще одно обстоятельство. Великие лидеры обладают способностью доносить информацию о происходящих переменах до сведения своего народа, даже если это предполагает сообщение неприятных и неудобоваримых истин. Безусловно, это удавалось делать Маргарет Тэтчер в отношении экономики и рынка труда. Она воспользовалась тем, что Джим Каллаган и Денис Хили[175], которые, надо сказать, не всегда пользовались поддержкой своих коллег, еще в конце 1970-х гг. проявили определенное мужество. Что касается современных лидеров, то они, похоже, наоборот, не склонны к такой роли. Например, Жак Ширак не осмелился довести до сведения французского народа правду о последствиях глобализации. Недавние разговоры об «экономическом патриотизме» только усугубляют эту нереалистическую позицию. Точно так же, утверждает Томас Фридман в своей книге «The World is Flat» («Плоский мир»), многие американские политические лидеры прячут голову в песок, как на правом фланге, утверждая, что Америка может все в одиночку, так и слева, поддерживая существование импортных тарифов по требованию некоторых профсоюзов, желающих сохранить рабочие места на устаревших производствах.

Блэр же, невзирая на обвинения в склонности говорить только то, что нравится публике, оказался достойным своей задачи. Он честно рассказал британскому народу о новых вызовах глобализации. На конференции Лейбористской партии в 2006 г. он сказал: «Люди Британии без особого желания становятся сейчас жителями глобального мира. Мы должны добиться, чтобы они делали это с уверенностью в себе». Он также не стал прятаться от новых проблем, вызванных террористическими атаками 11 сентября 2001 г. в США и 7 июля 2005 г. в Лондоне. Он был прав, провозгласив непопулярную истину о том, что правила игры и сам мир изменились. Блэр не скрывал необходимости реформирования сферы государственных услуг и настаивал на том, что они должны соответствовать более высоким стандартам XXI века. Можно спорить о том, насколько он прав и насколько хороша была проводимая им политика, но он ничего не скрывал, и Гордон Браун неизменно поддерживал его. В передовице газеты «Times» от 7 июня 2006 г. отмечалось:

Два выступления, первое из которых сделал канцлер Гордон Браун в понедельник, а второе – Тони Блэр вчера, со всей очевидностью доказывают, что эпоха чрезмерных государственных расходов подходит к концу… Господин Блэр фактически предупредил государственный сектор о том, что, если в ближайшем будущем он не начнет давать ощутимые результаты, трудно рассчитывать, что общественность и дальше будет готова отказываться от сокращения налогов в обмен на предполагаемое улучшение услуг.

Нетрудно заметить, насколько точно это сообщение бьет прямо в цель. В конце концов, речь идет о премьер-министре, который занимал свой пост в течение девяти лет, причем как раз в период, когда все показатели сектора государственных услуг, улучшение работы которых было центральным элементом его политической повестки дня, являлись недостаточно высокими. В этих условиях многие политики пошли бы легким путем и подчеркивали бы свои достижения, а не недоработки[176]. (Иногда имеет смысл видеть стакан наполовину пустым, но это редко признается в качестве заслуги.)

Мой общий вывод (а по указанным здесь причинам на этом этапе любой вывод может считаться лишь предварительным) заключается в том, что, несмотря на недостатки и неточности, достижения Блэра в отношении государственных услуг и общественной жизни велики и рассчитаны надолго. Совместный эффект от новых инвестиций, повышения результативности и радикальных реформ может, если его развивать и в будущем, привести к совершенно новой системе таких же масштаба и долговечности, что и та, которую построил Клемент Эттли в конце 1940-х гг. Не стоит забывать, что в 1951–1952 гг. многие считали Эттли неудачником.

Тони Блэр лично руководил осуществлением поставленных задач, и делал это энергично и достойно: он постоянно пропагандировал свои идеалы, действовал стратегически и учился на сделанных поначалу ошибках, и он всегда находился на переднем крае реформ. Когда многие представители сферы государственных услуг и даже некоторые из его коллег призывали остановиться и закрепить достигнутые результаты, он всегда возражал и требовал срочных и смелых мер. Конечно, Блэр и сам согласится, что можно было достичь намного большего, но масштаб осуществленных перемен превышает то, что воплощалось в прошлом, и этим мы обязаны премьер-министру. Я думаю, что те, кто сейчас списывает Блэра со счетов, обнаружат через 25 лет, что суд истории оказался справедливее, чем они[177]. Посмотрим. Но так или иначе, эпиграф к этой главе неслучаен: очевидно, что Блэр избежал ошибки Билла Клинтона.

Вклад Группы в обеспечение реализации реформ в сфере государственных услуг

Независимо от правильности выводов, сделанных выше, необходимо хотя бы коротко рассмотреть вклад Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. У меня нет сомнений в том, что Группа внесла значительный вклад в достижение высоких результатов и выполнение задач, за которые она отвечала (см. приложение, документ 10). Другие участники событий согласны со мной.

Теперь уже ясно, каким образом наша Группа смогла добиться этого. Вот перечень факторов, способствовавших успеху:

• четкость приоритетов и следование им;

• простые и надежные методики (наука достижения результатов);

• надежные люди на ключевых ответственных позициях как в самой Группе, так и в департаментах правительства и министерствах;

• четкость определения каждого звена в цепочке достижения результата и контроль за исполнением;

• формирование надежных, открытых и честных взаимоотношений с министерствами, департаментами и подразделениями правительства, чтобы как можно раньше заметить и, как правило, снять проблему;

• плодотворное взаимодействие между подразделениями правительства при решении проблем, касающихся нескольких департаментов, таких как борьба с наркотиками и система уголовного правосудия;

• формирование и поддержка стандартных процедур, которые позволяли добиться хороших показателей.

Многое из этого перечня несложно и понятно, но, в конце концов, прогресс человечества зиждется на систематическом претворении в жизнь очевидных истин. В целом, однако, строгий порядок в работе значительно увеличивает шансы достижения результатов. Он предполагает, например, одинаковое понимание терминов; наличие средств достижения цели, которые с гарантией работают независимо от того, в каком департаменте используются; четкие знания, которые применимы к разным областям и которым можно обучить других. Вклад нашей Группы был намного больше, чем просто обеспечение достижения целевых показателей, за что она была ответственна, и это было очень важной задачей. Мы также разработали и претворили в жизнь новый способ построения отношений между центральным аппаратом правительства и департаментами и министерствами. Подспудно это укрепило и отношения между премьер-министром и членами кабинета. Безусловно, наша деятельность позволила премьер-министру и в целом правительству добиваться реализации приоритетных задач намного эффективнее, чем это могло бы быть в иных обстоятельствах. Значение этого вклада для будущего – тема последней главы этой книги, но, прежде чем перейти к ней, необходимо честно написать о возможных негативных результатах работы Группы. Прежде всего, закономерным следствием четкой постановки приоритетов, чего мы добивались, стало привлечение к решению основных вопросов наиболее талантливых людей, например из числа государственных служащих, и иногда – дополнительных средств. Конечно, это и предполагается при работе с первоочередными задачами и в определенном смысле полностью оправданно. И тем не менее следует признать в этом случае наличие и негативных последствий для тех сфер деятельности, которые не входили в число приоритетных. Например, в Министерстве внутренних дел были отличные успехи в достижении результатов, предусмотренных трехлетними планами бюджетных расходов, но, как показали события 2006 г. и анализ текущего состояния и перспектив развития министерства, фундаментальные организационные недостатки сохранились, несмотря на осуществленные цели.

Профессиональные государственные служащие, которые не хотят смириться с планированием своей работы и подотчетностью, а желают сохранить для себя традиционно спокойное существование, любят критиковать Группу за неверно избранные приоритеты. Иногда доходило до абсурдных обвинений, подобных тем, что напечатала газета «Sunday Telegraph» 10 апреля 2005 г. В редакционной статье под заголовком «Targets Can Kill» («Цели-убийцы») они процитировали специалиста, работавшего в больнице Эпсома (графство Суррей), который выступал против существования в отделении скорой помощи дополнительного подразделения для приема в дневные часы больных на случай, если обращений становилось слишком много для обычной смены. «Просто немыслимо принимать пациента с обильной диареей, с ужасным запахом, в открытом помещении, где нет условий для постоянного смыва жидкости». Конечно, немыслимо, согласимся мы все, но авторы «Sunday Telegraph» пытались сделать из этого вывод, оснований для которого просто не существовало. Они писали:

Эта опасная и неприемлемая практика явилась прямым следствием политики Тони Блэра в отношении Государственной службы здравоохранения. Ее попечительское управление в городе Эпсоме всего несколько дней назад было призвано для отчета Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. Они должны были объяснить, почему не могут выполнить установленный этой Группой план, согласно которому никто не должен ожидать больше четырех часов приема в отделении скорой помощи. Давление, оказываемое на руководителей, с тем чтобы этот план выполнялся, было и остается беспощадным.

Я признаю себя виновным – практически полностью – по обвинению, сформулированному в последнем предложении процитированного фрагмента статьи. Руководителей больниц приглашали на встречи со мной и другими, давление оказывалось действительно беспощадное, потому что достижение поставленных целей означало соответствие минимальным стандартам, которых вправе ожидать граждане. На самом деле, если спросить большинство пациентов, они скажут, что четырехчасовое ожидание – это все равно слишком долго. Но я отвергаю это обвинение в той части, где утверждается, что выполнение поставленных задач угрожало жизни больных. Во-первых, всегда ясно говорилось, что допускаются исключения, если возникают подобные риски; во-вторых, к тому времени, когда к нам приехали люди из Эпсома, в огромном большинстве больниц по всей стране было доказано, что поставленные задачи можно прекрасно выполнить, если хорошо налажено административное управление. Газеты, вероятно, тратят много усилий на поиски государственных служащих, которые размахивают саваном, чтобы отвлечь внимание от собственной неспособности к организационной работе.

Как бы то ни было, можно отвергать подобную истерию, но нужно признавать, что у самых хороших планов бывают негативные последствия. Например, в 2004–2005 гг. руководители больниц, которые оказались перед выбором: выполнить план или получить дефицит на следующий год, вероятно, склонились бы к первому. Как правило, больницам с хорошим административным управлением нетрудно выполнить плановые задачи, не рискуя создать дефицит, однако в реальной жизни не во всех больницах администраторы достаточно компетентны. Фактически недостатки административного управления – это постоянная угроза реформе системы здравоохранения, и без всеобъемлющей программы по совершенствованию управления эта угроза остается вполне реальной. Смею утверждать, что возникновение дефицита услуг в больницах с плохой администрацией – не такая уж большая плата за совершенствование медицинского обслуживания и сокращение времени ожидания для каждого пациента; но готов согласиться с тем, что таково мое личное мнение.

Еще один отрицательный результат – это то, что цели, сформулированные на национальном уровне, нередко вызывают неразбериху на местном уровне. Если главная, по мнению членов нашей Группы, задача администраторов в сфере здравоохранения заключалась в сокращении времени ожидания, в образовании – в повышении успеваемости, а в полиции – в сокращении краж и преступности в отношении автотранспорта, то стоило ли удивляться тому, что эти три ведомства с трудом идут на сотрудничество, например, ради оказания помощи дисфункциональным семьям? Мне приходилось часто слышать подобные жалобы, иногда они были небезосновательны. В будущем правительству следует внимательнее относиться к формулировке цели (как и сделало Казначейство в бюджетных заданиях, принятых в 2007 г.). Но часто оказывалось, что такой аргумент использовался как оправдание плохой работы или желания повернуть время вспять, к тому времени, когда жизнь государственных служащих была, несомненно, намного спокойнее, а результаты их работы, к сожалению, были намного хуже. Если бы те, кто говорил о противоречивости целей, предлагали практические решения, которые привели бы к более высоким результатам, то их аргументы казались бы более убедительными.

Еще одно возражение касается тех тенденций в политике правительства, которые входили (по крайней мере, отчасти) в противоречие с мнением нашей Группы, но одновременно проводились в жизнь другими структурами и, таким образом, приводили к несовпадениям. Приведу пример, поясняющий эту мысль. В первый срок правления Блэра во многих сферах деятельности выдавались многочисленные целевые гранты. В образовании, где работал и я, их было больше, чем где-либо: гранты на достижение грамотности и умения считать, гранты на учреждение клубов для выполнения домашней работы, гранты для музыкальных занятий и т. д. Похожая картина наблюдалась в сферах здравоохранения и охраны правопорядка. Все пособия, несомненно, шли на достойные цели, но в результате руководители на местах, например, директоры школ, имели дело с большим количеством мелких сумм, за каждую из которых им приходилось отчитываться отдельно. Это был настоящий бюрократический кошмар. В ответ на обоснованную критику с их стороны правительство перегнуло палку в другую сторону и решило вообще не выдавать гранты на конкретные цели. Программы были свернуты, а средства переведены в рамки основного финансирования. Это имело два следствия: (1) изменилось распределение средств, и самым абсурдным результатом стала нехватка денег для небольшого числа школ, хотя в целом объем финансирования увеличился; (2) не все меры, которые правительство находило желательными, а специалисты таковыми не считали, проводились в жизнь (например, это отразилось на дополнительных занятиях по чтению и письму для отстающих детей 11–14 лет). И правительство, таким образом, лишило себя важного инструмента влияния. Тем не менее наша Группа стремилась, действуя через соответствующие министерства и департаменты правительства, добиваться достижения таких целей, как высокий уровень грамотности 14-летних детей.

При этом те самые специалисты, которые жаловались на целевые гранты, теперь пользовались их отменой как предлогом, чтобы перестать делать то, для чего ранее предназначались пособия, хотя те же средства они теперь получали в результате увеличения общей суммы финансирования. Например, в 2006 г. полиция заявила, что уличная преступность снова растет, поскольку отменили целевые средства на борьбу с ней, хотя общее финансирование повысилось значительно больше, чем на сумму старых, отмененных грантов, а численность полицейских достигла рекордного уровня. Вместо того чтобы от излишнего числа грантов переходить к другой крайности и отменять их совсем, правительству следовало использовать их реже и избирательнее и только в ситуации, когда они шли на выполнение особо приоритетной цели, которую специалисты не стали бы осуществлять без дополнительного материального стимулирования. Так или иначе, нашей Группе порой приходилось действовать вопреки подобным тенденциям.

И наконец, еще один негативный аспект работы Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг заключался в том, что мы слишком мало сделали для увеличения возможностей департаментов и министерств. Такая необходимость, несомненно, существовала, чего-то мы смогли добиться, но ясно, что этого было недостаточно. Я всегда говорил своим сотрудникам: если приходится выбирать между обеспечением достижения конкретных результатов и формированием потенциала департаментов и министерств, следует выполнять первую из этих задач. В конце концов, нас было только 40 человек, и наша миссия заключалась в том, чтобы добиться достижения конкретных результатов в интересах граждан. Однако специалисты настаивают на необходимости как улучшения показателей (краткосрочных результатов) деятельности, так и повышения качества работы в целом (возможности добиваться результата в долгосрочном периоде). Наша Группа основное внимание уделяла первой задаче. Мы внесли определенный вклад и в решение второй, но фактически за увеличение возможностей департаментов и министерств отвечали другие структуры, в первую очередь Группа по корпоративному развитию при аппарате Кабинета министров (Corporate Development Group of the Cabinet Office), и я считал (и по-прежнему считаю), что если бы мы отвлеклись на эту задачу, то не добились бы всего того, что мы сделали по осуществлению конкретных целей. Но должен признать, что иногда департаменты и министерства, а значит, и правительство в целом, расплачивались за нашу сосредоточенность на конкретном результате. В 2005 г. Гас О’Доннелл постарался скорректировать это, введя аналитические проверки функциональных возможностей департаментов и министерств. Пока слишком рано говорить о том, решится ли таким образом проблема, но это, безусловно, шаг вперед.

Завершая комментирование нашей деятельности в этой главе и предваряя тему, которая станет главной темой в следующей, хочу отметить, что в 2001 г. моей основной целью было добиться, чтобы Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг выполнила свою задачу, хотя секретариат кабинета в тогдашнем правительстве работал нечетко, а проведенная Блэром в том году реформа, когда было создано много отдельных подразделений, хотя и улучшила положение, но не стала окончательным решением. Работа нашей Группы была весьма действенной, невзирая на нечеткость и слабость секретариата кабинета, подразделением которого она являлась. Конечно, в 2004–2005 гг. был достигнут определенный прогресс в реформировании секретариата кабинета и в целом государственной службы, но он был слишком мал. В конечном счете, ответственность за это должны нести сам Блэр и все те, кто занимал пост секретаря аппарата кабинета. Представьте только, насколько большего мы могли бы достичь, если бы стремление к результативной политике выразилось в четко организованном подходе к преобразованию всей работы и улучшению состояния государственной службы, а также в радикальной реформе государственных услуг! Как мы видели, Блэр достиг очень многого на посту премьер-министра, но, имея административную машину с взаимосогласованными элементами, работающую на максимальных оборотах, он, несомненно, достиг бы намного большего. В 2001–2005 гг. речь об этом шла. И в следующей главе я покажу, как это могло бы выглядеть на практике.

Часть III

Учиться на результатах

Власть – не баланс взаимозачетов… Алхимия правильных связей может превратить простой металл в золото.

Глава 9

Повышение влияния премьер-министра

«Наверное, здесь будет выход, – сказал так Воришке Шутник. – Пока же только неразбериха, и я совершенно поник».

Боб Дилан. All along the Watchtower (Вокруг сторожевой башни)[178]

Имитация

Я встретился с премьер-министром Австралии Джоном Говардом в его сиднейском офисе, отделанном темным деревом и увешанном замечательными картинами с австралийскими пейзажами. Сначала мы обсудили крикет; дело было за три года до чуда 2005 г.[179], и я выразил свое восхищение великолепной австралийской командой[180]. Мы поговорили об иностранных тренерах национальных сборных, в том числе о Дункане Флетчере из Зимбабве, который руководит командой Англии.

– Так, вероятно, устроен мир, – сказал Джон Говард.

– Да, – согласился я, – это еще один пример глобализации.

Потом Говард подробно расспросил меня о реформе образования в Англии, по поводу которой я делал доклад днем ранее. Тогда основной комментарий моих слушателей сводился к следующему: «Ну, вы, британцы, и жесткий народ!..» Поскольку это замечание принадлежало австралийцам, оно воспринималось как комплимент. Но Говард отнесся к содержанию моего доклада как к большому достижению; в конце концов, он и сам был жестким человеком.

Потом мы заговорили о работе Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, о которой ему явно подробно докладывали. Говард внимательно слушал мой рассказ о Группе, о приоритетах и процедурах оценки достигнутого, обо всем. Я пояснил, что моделью нам послужила работа коммерческих компаний по обеспечению достижения важных задач. Премьер-министр Австралии заинтересовался и спросил, как мы преодолевали сопротивление государственных служащих. Я рассказал, как мы выстраивали отношения. Наконец, он задал вопрос, который его больше всего интересовал: действительно ли Тони Блэр присутствует на всех совещаниях по ходу реформы?

Я ответил, что он приходит почти всегда. На этом мое время истекло. Я сел в такси, и водитель объяснил мне успех Говарда на выборах: «Он знает, что мы думаем»[181].

Не прошло и года, как к нам приехала Дженис Уайкс, работавшая в австралийском правительстве. Говард хотел создать у себя аналог нашей Группы. И он, несмотря на свою принадлежность к противоположной части политического спектра, является большим поклонником Блэра, хотя сам работает иначе; скорее, как Эттли, Каллаган и Мейджор. Говард работает с кабинетом и через кабинет как коллективный орган. Он ставит перед кабинетом вопросы, которые там обсуждаются, часто весьма горячо, после чего принимается решение. Ответственность за реализацию решения несет вновь созданный австралийский аналог Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. Вполне естественно, что его назвали Отдел по реализации решений Кабинета министров (Cabinet Implementation Init), но функции у него те же: это механизм обеспечения такого исполнения принятых решений, чтобы их результат оказался заметен гражданам.

Говорят, имитация – самая искренняя форма лести[182]. Если это так, то наша Группа буквально завалена лавиной (искренней) лести. Отдел по реализации решений Кабинета министров Говарда – далеко не единственный случай имитации. После моего выступления в январе 2004 г. перед вновь избранным Кабинетом министров провинции Онтарио ее премьер Далтон Макгинти создал собственный аналог нашей Группы – Отдел по достижению результатов (Results Office). Этот отдел имел возможность контролировать ход реализации предвыборных обещаний, таких как рост грамотности учеников начальных школ и сокращение времени ожидания врачебной помощи в системе здравоохранения. Антонио Вилларайгоса[183], первый мэр Лос-Анджелеса с латиноамериканскими корнями, создал по модели Блэра Группу по контролю показателей деятельности мэрии (Performance Management Unit), чтобы обеспечить исполнение обещаний, данных им жителям своего огромного города. Президент Индонезии Сусило Бамбанг Юдхойоно, тоже следуя примеру Блэра, создал собственную Группу по обеспечению реализации решений (Delivery Unit), которая отвечает за проведение в жизнь его экономических реформ. Следуя примеру не только Блэра, но и австралийского правительства, несколько штатов в Австралии, среди которых Новый Южный Уэльс, Квинсленд и Виктория, тоже создают подобные структуры.

Международные организации, в том числе МВФ, Всемирный банк и Организация экономического сотрудничества и развития, попросили меня выступить у них с рассказом о нашей Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. Кроме того, не ослабевает поток тех, кто приезжает в Англию, чтобы на практике ознакомиться с деятельностью Группы. Разумеется, благодаря таким встречам и выступлениям о наших методах узнают и представители не самых демократических правительств. Это поставило меня перед непростым вопросом о нравственных свойствах науки достижения результатов. Соответствует ли она достойным представлениям о нравственности или вообще не обладает подобными свойствами и может послужить как добру, так и злу? Обсуждая этот вопрос с моими сотрудниками, я подчеркивал важность того, что мы строим свои отношения со всеми партнерами на основе полной откровенности и взаимного уважения в интересах нашей главной цели, ради которой мы так напряженно трудимся, – создания лучшего, более справедливого и благоприятного общества. Но я знал, что нашу методику достижения результатов можно в значительной мере поставить на службу не самым благовидным целям, как это нередко происходит со многими технологиями.

Должен отметить, что в Соединенном Королевстве готовы перенимать зарубежный опыт, но с подозрением относятся к внутреннему. Я знаю об этом, поскольку сам совершал подобные ошибки. Однако новые политические лидеры Северной Ирландии изучили опыт работы нашей Группы. Шотландия, решительно прокладывающая собственную дорогу в мир после восстановления национального парламента в 1998 г. (через 291 год), сначала, казалось, противилась тому, чтобы перенять опыт Англии. Но после ознакомительной поездки в Лондон там была создана Группа по разработке и реализации стратегической политики (Strategy and Delivery Unit). Кроме того, парламент Шотландии не только не стремится заставить свою исполнительную власть действовать иначе, чем в Англии, но требует более точно следовать примеру нашей Группы. Приведу замечание Вэнди Александер, члена парламента Шотландии, сделанное, когда я выступал там 17 мая 2005 г.:

Из Вашего выступления следует, что мы в Шотландии можем взять кое-что для себя из опыта Англии по совершенствованию работы сферы государственных услуг. Я надеюсь, что Вы сможете поделиться… информацией, содержащейся в Вашем выступлении. Было бы также полезно, если бы кто-то из Ваших сотрудников смог поработать с нашими советниками и служащими.

Иначе говоря, если в Англии появилось то, что не прочь перенять шотландцы, значит, это дорогого стоит[184].

Дело, действительно, стоящее, и на то есть ряд причин. Правительства всех стран мира должны в своей деятельности добиваться нужных результатов. Все правительственные бюрократические аппараты с трудом поспевают за быстро меняющимся миром. А добиваться скорых и глубоких перемен, как того требует общественность, и вовсе мало кому удается, если вообще у кого получается. Сэр Ричард Сайкс, ректор Имперского колледжа Лондона (Imperial College London), настаивает (газета «Sunday Telegraph» от 3 сентября 2006 г.):

У нас есть ясная и безотлагательная необходимость выбирать между реформированием сферы государственных услуг, удержанием в разумных пределах правительственных расходов, снижением налогов и, в дальнейшем, неспособностью провести реформы, увеличением затрат, сокращением услуг, новым ростом налогов; между экономическим ростом со всеми его преимуществами и катастрофически низким ростом с его непосильными социальными и экономическими издержками.

Я сомневаюсь в том, что в ближайшем будущем можно будет существенно снизить налоги, но время быстрого роста инвестиций в государственные услуги уже закончилось. Как утверждает Анатоль Калетски, «теперь уже не следует принимать как данность необходимость непрерывного роста налогов и государственных расходов» [Kaletsky, 2007]. Готовность людей платить высокие налоги строго ограничена, более того, любой государственный лидер во всех странах мира (президент, премьер-министр, губернатор, мэр) знает, что именно на его плечах лежит ответственность за накопившиеся ожидания народа. Некоторые политики могут иногда скрываться за чужой спиной или исчезать из поля зрения, иногда достаточно надолго, но лидеры не могут себе это позволить. Они на виду круглые сутки, всегда. В таких условиях инновационные структуры, вроде нашей Группы, с простыми механизмами обеспечения исполнения приоритетных задач, стоящих перед руководителями, и способностью (согласно первым полученным данным) создать необходимые условия для достижения нужных результатов, причем часто достаточно быстро, неизбежно станут весьма привлекательными, поскольку позволят лидерам добиваться большего.

Клоны нашей Группы по мере своего умножения позволят лучше разобраться в наших достижениях и неудачах. Каждую копию нужно будет подгонять и к политической системе страны, и лично к персональным особенностям политического лидера, как это произошло с Отделом по реализации решений Кабинета министров Говарда. Поэтому такие структуры, несомненно, будут существенно различаться как задачами, так и стилем работы, но, я думаю, можно ожидать, что успех такого рода органов будет зиждиться на общих свойствах, среди которых четкость приоритетов, простота методов работы, хорошо поставленные отношения с другими органами и стабильные процедуры. Пока же главный вывод, который могут сделать британские политики из того, как на данный момент работают подобные копии, заключается в том, что Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг или некая подобная ей организация вошла в нашу жизнь всерьез и надолго. Я не думаю, что увижу политика, стремящегося стать премьер-министром нашей страны, который заявит, как это сделал Майкл Говард в 2004 г., что обойдется без нашей Группы. Гордон Браун дал ясно понять, что ему представляются важными наши деятельность и опыт.

Поэтому главная тема этой главы – показать, какую максимальную пользу может извлечь будущий премьер-министр, кто бы им ни стал и какую политическую партию он бы ни представлял, из опыта работы в 2001–2005 гг. нашей Группы в плане и функционирования центрального правительства, и успешного реформирования всей сферы государственных услуг. Иначе говоря, глава посвящена тому, как премьер-министр может максимизировать свою способность трансформировать работу сектора государственных услуг. Но, прежде чем обратиться к этим принципиально важным вопросам, важно более внимательно рассмотреть вопрос о полномочиях собственно премьера, ведь даже эта тема является предметом ожесточенных споров и дискуссий политологов и обозревателей в течение практически всей послевоенной эпохи.

Власть премьер-министра: полномочия и их границы

Известный спор

Беспокойство по поводу политических методов Георга III вызвало принятие палатой общин 6 апреля 1780 г. знаменитой резолюции Даннинга. В ней, в частности, говорилось: «Влияние короны уже возросло, продолжает расти и должно быть уменьшено». Спустя 200 лет на свет была извлечена та же логика, приглажена и применена к влиянию уже не монарха, а премьер-министра. Обсуждение темы возобновилось в 1960 г., после назначения члена палаты лордов графа Хьюма министром иностранных дел. Тогда профессор Макс Белофф заявил: «Если учесть прочие изменения в кабинете и в свете трансформации полномочий премьер-министра в последние десятилетия, вполне возможно, что мы стоим перед новым этапом эволюции британского правительства от кабинетной системы к фактически президентской» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 55]).

Кто знает, что сказал бы Белофф, если бы он знал то, что известно Питеру Хеннесси, наиболее информированному и самому интересному комментатору по вопросам современной политики, который и открыл нам глаза на то, как годом ранее Гарольд Макмиллан рассматривал и, в конечном счете, отверг (хотя и неохотно) идею о создании департамента премьер-министра (позже мы вернемся к этому).

Клемент Эттли, который к тому времени ушел в отставку, не согласился с версией Белоффа: «Существенным принципом нашей британской системы является коллективная ответственность» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 55]). Другими словами, кабинет действует как коллективный орган и является силой, ограничивающей полномочия премьер-министра. Джон Макинтош, автор самого лучшего научного анализа британской системы государственного управления, попытался в 1962 г. ответить на этот вопрос в классическом английском прагматическом духе: «Страна управляется премьер-министром, который руководит, контролирует и следит за работой определенных министров… Нет одного точного термина, который описывал бы такую форму управления». Другими словами, в отсутствие формального письменного текста Конституции Великобритании роль премьер-министра и его или ее отношений с кабинетом постоянно, на протяжении всей британской истории, являлась предметом текущих договоренностей, и так будет и в дальнейшем. «Премьер-министр является центром пирамиды, и его поддерживает и от него зависит череда расходящихся и увеличивающихся в размере колец: министры кабинета; комитеты кабинета; министры, которые не являются членами кабинета; департаменты правительства» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 56]).

Но это всего лишь описание системы, а не полный ответ на вопрос о том, кто контролирует власть, поскольку на этот вопрос ответа не существует. Власть зависит от конкретных лиц, которые и составляют «концентрические кольца» конкретного исторического периода с его особыми условиями. И это даже не ответ на вопрос об усилении власти премьер-министра, то есть относительно превалирующей тенденции в тот момент, когда Макинтош писал свои работы.

Другие комментаторы тоже остерегались ярких формулировок и категорических утверждений. Ричард Кроссман, ставший министром в кабинете Гарольда Уилсона, очень четко выразил свое представление о происходившем в то время. «В послевоенную эпоху, – написал он, – произошла окончательная трансформация системы правительства из кабинетной в премьерскую». Уилсон в своей книге не всегда соглашается с Кроссманом, по крайней мере, это следует из его оценки дневников Кроссмана[185], но в вопросе о власти, похоже, он придерживался того же мнения: «Рычаги власти всегда находятся на Даунинг-стрит» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 54]).

Джордж Джонс в том же, что и Уилсон, году (1965) был настроен более скептически. Он заметил, что отдельные государственные секретари обладают огромной властью в своих департаментах: «Разумеется, премьер-министр является главенствующей фигурой в кабинете, и его мнение – самое весомое. Но он не настолько всесилен, как многие сейчас утверждают… Премьер-министр, способный увлечь за собой коллег, может приобрести огромную власть, но он силен лишь настолько, насколько они ему это позволяют» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 56]).

Всего лишь 10 лет спустя Тони Бенн[186], занимаясь самооправданием и объясняя неудачи лейбористов в 1974–1979 гг., твердо становится на сторону Кроссмана, но в характерной для себя манере говорить обо всем издалека: «Теперешняя централизация власти в одних руках слишком велика и доходит до создания единовластия прямо в рамках нашей парламентской демократии. [следует] вновь обратиться к решению вопроса о перераспределении власти в пользу общественности, парламента и партий» [Benn, 1981, p. 18].

Эти дебаты, происходившие больше чем за целое поколение до нас, задали тон дальнейшей политической дискуссии. Хеннесси пролил свет на этот вопрос своим замечательно точным определением роли и полномочий премьер-министра и (вслед за Майклом Фоли) объяснил «растяжимость (stretching) роли премьера», но это проясняет, а не меняет основной смысл дискуссии. Для меня важно то, что ныне эта дискуссия ведется, с одной стороны, теми, кто считает, что власть премьер-министра увеличивается (и особенно укрепилась при Тэтчер и Блэре), и это является серьезной проблемой, а с другой стороны, теми, кто утверждает, что кабинетная система государственного управления жива и здорова (как доказал известный эпизод с отстранением Маргарет Тэтчер в 1990 г.[187]), поэтому никакой проблемы нет. Важно отметить: обе стороны в этой дискуссии разделяют, хотя и не признавая этого, мнение о том, что любое усиление премьера предосудительно и является проблемой. Но что, если противоборствующие стороны в пылу дискуссии упускают самое главное? С учетом «растяжимости» роли премьер-министра и разительных изменений в нашей жизни в послевоенную эпоху, которые ускорились с 1960-х гг., не является ли настоящей проблемой не столько усиление власти, сколько ее недостаток у премьер-министра? Что, если проблема состоит не в силе, а в слабости премьера?

Мой собственный опыт показывает, что это второе предположение, по крайней мере, заслуживает внимания. И прежде чем перейти к несомненно важному вопросу о сдерживании полномочий премьер-министра, я хочу представить доказательства своего мнения о недостаточности полномочий премьер-министра, которые с учетом задач, стоящих перед правительством в XXI веке, следует увеличить, по крайней мере, в том, что относится к реформированию сферы государственных услуг. Этому и посвящена данная книга.

Изменчивость роли премьер-министра

Отправной точкой моих аргументов является тезис об изменчивости природы роли премьер-министра. Всевозрастающие требования к этой должности означают, что задача тех, кто занимает этот пост, становится все более трудновыполнимой. С этой точки зрения создание Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг не было причудой Тони Блэра, а явилось реакцией института власти на вызовы времени. А раз так, то логично предположить, что в будущем (если не произойдут институциональные изменения) власть премьер-министра ослабнет, а не усилится. Доказательства этого, охватывающие значительный отрезок времени, слишком обширны, чтобы можно было привести здесь все, но тем не менее напомню о нескольких сюжетах, которые подтверждают данную точку зрения.

• В октябре 1793 г., когда Британия вела войну с Францией, премьер-министру Уильяму Питту случилось писать своему коллеге Уильяму Гренвилю: «Можете, не сомневаясь, направлять мне столько дел, сколько Вам будет угодно… поскольку сейчас мне нечего делать» (цит. по: [Hague, 2004, p. 341]). Даже принимая во внимание неутолимую жажду деятельности Питта, трудно представить, чтобы кто-либо из его преемников, работающих в XXI веке, написал нечто подобное. (Питт-младший нашел время для дуэли в Путни-Хит[188] 27 мая 1798 г., и это только подтверждает мой тезис.)

• В ту же эпоху на другом берегу Атлантического океана Джону Адамсу, второму президенту США, пришлось самому перевозить президентские документы и архивы из тогдашней резиденции в Филадельфии в только что построенный Белый дом в новой столице – Вашингтоне. Вся документация президентов США как раз поместилась в семи коробках (примерно такой же объем документов выходит в наше время из-под пера премьер-министра Великобритании и его аппарата за неделю).

• Уильям Гладстон в 1869 г., в период трехнедельного пребывания (но не отпуска) в своем загородном доме, писал в дневнике: «Шесть часов занимался книгами, переставлял их с места на место: по-моему, самый лучший отдых для головы, который у меня был с прошлого декабря» (цит. по: [Jenkins, 1995, p. 298]). Гладстон был великим премьер-министром с неукротимой жаждой деятельности, но в наше время избранный им способ отдыха представляется старомодной причудой.

• Вскоре после падения Франции старший персональный секретарь другого великого премьер-министра военного времени, Уинстона Черчилля, пишет в дневнике 7 июня 1940 г.: «Делать было почти нечего, и я просидел большую часть дня в саду, в тени деревьев, за чтением сборника военных рассказов» [Colville, 1985, p. 122]. Не могу припомнить, чтобы за все четыре года моего пребывания на Даунинг-стрит я когда-либо заставал Джереми Хейвуда или Айвана Роджерса за подобным занятием.

• Питер Хеннесси пишет о том, как Эттли, ставший премьер-министром сразу после Второй мировой войны, считал свою нагрузку «тяжелой, но не невыносимой», и описывает, как в один прекрасный день ему пришлось самому приготовить себе чай, потому что посыльный «возможно, был занят» [Hennessy, 2000, p. 161].

А теперь сравним эти свидетельства с замечанием, содержащимся в мемуарах Маргарет Тэтчер (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 96]):

У премьер-министра длинный рабочий день. Я ничего не имела против. Работа премьер-министра настолько требовательна, что сон начинает казаться роскошью. Во всяком случае, за многие годы я приучила себя обходиться четырьмя часами сна в сутки. Мой секретариат тоже обычно работал до 11 ночи.

Или прислушаемся к Джеймсу Каллагану, сказавшему как-то, что переутомление мешало ему в конце срока выполнять свои обязанности: «Я действительно все понимал – до последних месяцев, когда я так уставал, что забывался сном»[189]. Поворотной точкой, вероятнее всего, стал тот период, когда премьер-министром был Уилсон. Тогда, в конце 1950-х гг., очевидно, произошел взрывообразный рост активности премьер-министра [Hennessy, 2000, p. 95].

Несомненно, в современной Великобритании пост премьер-министра налагает на его обладателя колоссальные требования. Я помню, как сидел однажды в кабинете у Блэра, зашла его секретарша и ненавязчиво напомнила, что его следующая встреча уже должна была начаться. В тот раз Блэр устало взглянул на нее и решил узнать, как выглядит остаток дня. «А что у меня потом?» – спросил он. Секретарша ответила. «А что у меня потом?» – снова спросил Блэр, но уже с заметным раздражением. Секретарша ответила. Он повторил свой вопрос семь или восемь раз, а она перечисляла длинную череду запланированных мероприятий, которые заканчивались поздно вечером. Чуть переиначив то, что сказал Элберт Хаббард[190] о жизни вообще, можно утверждать, что работа премьер-министра иногда оказывается «просто дурной бесконечностью».

Загруженность премьер-министра объясняется отчасти отсутствием четкого конституционного определения этой роли, что приводит к тому, что границы ответственности обозначены неточно, а отчасти – природой современного мира.

Растет не только количество обязанностей премьера, но и скорость принятия решений. Вот один пример такого ускорения (о котором нечасто упоминают): работая над одной из своих книг, я решил проверить, как отреагировал Национальный союз учителей на доклад Хэдоу[191] – один из основополагающих документов по политике в области образования в период между Первой и Второй мировыми войнами. В библиотеке НСУ на мой запрос мне ответили через несколько дней: Союз вообще никак не отреагировал на предложения Хэдоу. Я поразился: самая крупная в то время организация, объединяющая учителей, ничего не сказала по поводу самого важного доклада эпохи? И попросил библиотекаря проверить еще раз. Она ответила мне через день: НСУ действительно все же отреагировал на доклад, опубликованный в 1926 г., но… в 1928 г. Двухлетние консультации 80 лет назад были нормой. (Кстати, понадобилось 45 лет, чтобы окончательно провести в жизнь основное положение Хэдоу об отказе от элементарных школ для учеников любого возраста.) Этот неторопливый стиль работы разительно отличается от современного мира, и это демонстрирует лишь одна удивительная цифра: ежедневно в карты Военно-геодезического управления Великобритании вносятся 5000 изменений.

Хеннесси приводит список многочисленных функций премьер-министра, разбив их по нескольким категориям:

• конституционные вопросы и методы государственного управления;

• назначения на государственные должности;

• работа с парламентом и Кабинетом министров;

• организационные вопросы и эффективность государственной деятельности;

• бюджетные вопросы и экономические решения, затрагивающие рынок;

• вопросы внешних связей страны и обороны.

Историк признает, что благодаря компетентности Гордона Брауна нагрузка на Блэра в предпоследней из названных областей была несколько сокращена, но зато она увеличилась во всех остальных. Можно даже не углубляться в детали. Хеннесси отмечает, что, кроме всего прочего, в качестве партийного лидера премьер-министр отвечает за разработку политики и политических стратегий. Тэтчер считала себя стражем стратегии, что, несомненно, повторил бы и Блэр, а Джон Мейджор мог бы пожалеть, что ему это не удалось. На самом деле как для Тэтчер, так и для Блэра стратегические способности стали источником мастерства на политической сцене. Конечно, политические задачи премьер-министра шире, чем выработка стратегии; к ним относится руководство партией и коллегами (иногда требующее крайней деликатности), не говоря уже о сборе средств для партии. И все это требует времени и сил.

Сюда необходимо добавить неумолимые, растущие требования, которые Аластэр Кэмпбелл называет «24-часовая карусель прессы». СМИ не дают покоя всем министрам, и это давление нарастает и спадает подобно волнам, поэтому для многих задача состоит даже в том, чтобы вызвать интерес прессы, а не отбиться от нее. Но давление на премьер-министра не ослабевает никогда. Человек, занимающий этот пост, должен иметь свою точку зрения по любому вопросу, каждое его высказывание обсасывается СМИ на предмет соответствия всему сказанному им ранее. Это придирчивое копание в мелочах журналисты не прекращают никогда. Когда-то, в начале избирательной кампании 1951 г., свои интервью по телевидению Клемент Эттли мог проводить следующим образом [Hennessy, 2000, p. 170]:

В о п р о с: Какие вопросы станут главными для лейбористов?

Э т т л и: Ну, это мы вскоре обнародуем.

В о п р о с: Каковы Ваши ближайшие планы, мистер Эттли?

Э т т л и: Мои ближайшие планы – пойти, как только я уйду отсюда, на заседание комитета, посвященное как раз этому вопросу.

В о п р о с: Не хотели бы Вы сказать что-нибудь еще относительно предстоящих выборов?

Э т т л и: Нет.

Ненасытный аппетит средств массовой информации, подстегиваемый техническим прогрессом, конкуренцией и глобализацией, представляет собой колоссальную проблему. Их едкая, часто циничная и деструктивная манера, которая, например, подорвала уверенность в себе Джона Мейджора, также является постоянно действующим фактором. До определенной степени это справедливо всегда и везде, но есть веские основания считать (и не только на основании замечаний иностранных гостей, особенно политиков), что британские средства массовой информации отличаются особой недоброжелательностью. Некоторые утверждают, что подход Блэра (нередко называемый провальным) к работе со средствами массовой информации (особенно в начале срока) породил многие из дальнейших проблем. Этот аргумент справедлив постольку, поскольку ошибки действительно были допущены, но не следует игнорировать общую тенденцию, которая существовала и до, и после того периода. Ошибка команды Блэра заключалась в том, что члены команды верили в свое умение работать со средствами массовой информации и полагали, что это поможет им подавить вышеописанную тенденцию. Поняв, что это невозможно, они стали решать проблемы отношений с современными средствами массовой информации, создавая новые прецеденты, которым придется следовать премьер-министрам и в будущем, и в обиход вошли ежемесячные пресс-конференции, регулярные выступления в комитете по связям, «брифинги в вестибюле»[192], живая трансляция выступлений Блэра с объяснениями своей политики в телевизионной программе «Newsnight» и в других передачах, которые иногда нельзя было смотреть без боли, но они неизменно демонстрировали мужество Блэра. Можно не соглашаться с тем, что такое решение было правильным, но нет никаких сомнений в тяжести этого бремени. Благодаря блестящим способностям Блэра к общению с журналистами такие мероприятия не казались чем-то из ряда вон выходящим, но, если подумать, некоторые из предшественников Блэра могли бы и не выдержать беспощадности этого нового мира.

К тому же вокруг премьер-министра неизбежен барьер безопасности, необходимость которого диктуется современными требованиями, и он неминуемо изолирует его от обычной повседневной жизни. Даже после начала Второй мировой войны Невилл Чемберлен, будучи премьер-министром, каждое утро выходил на свою обычную прогулку в парк Сент-Джеймс, общался там с гуляющей публикой и спокойно возвращался в резиденцию на Даунинг-стрит. Теперь ничего подобного невозможно, и растущая угроза международного терроризма сделает меры безопасности в отношении премьер-министра еще более жесткими. Поэтому приходится специально выделять время и планировать встречи, позволяющие узнать, что же происходит в реальном мире. Это необходимо для принятия правильных решений, поэтому Блэр выделял очень много времени на посещение школ, больниц и компаний. Но в наше время каждый такой визит требует тщательной подготовки. В деятельности премьер-министра не осталось ни одного спонтанного момента.

Фактически планирование собственного времени и управление им – вот то, к чему сводится деятельность премьера. На чем следует сфокусироваться премьер-министру, учитывая огромное количество его обязательств и ограниченное время в сутках? Какие встречи и мероприятия проводить, а от каких отказаться? Как найти время для частной жизни? Значительная часть недель, месяцев, лет в жизни современного премьер-министра расписана еще до того, как он оказывается перед необходимостью ответить на эти вопросы. Я точно знаю это, поскольку был в самом центре событий, наблюдая, как ответственные за график Блэра пытаются втиснуть в него мои ежемесячные получасовые встречи с премьером с глазу на глаз и пару десятков совещаний по ходу реформ. В сумме время, о котором я просил, составляло чуть больше 30 часов из более чем 8800 часов в год, которыми располагал Блэр. И все же, несмотря на то что премьер сам хотел участвовать в этих встречах и совещаниях, и даже при моих отличных рабочих отношениях с его героическими помощниками, запланировать их было чрезвычайно трудно. Множество людей претендуют на время премьер-министра[193].

Многие обязанности нельзя переложить на других. К ним относятся обязательные еженедельные встречи, например, аудиенция у королевы, ответы премьер-министра на вопросы в парламенте, к которым каждую среду необходимо тщательно готовиться. Таковы ежемесячные мероприятия, например пресс-конференции, и важные мероприятия в парламенте, например тронная речь королевы[194] или выступления в комитете по связям. Есть еще официальные мероприятия, например церемония открытия парламента, и целый ряд международных встреч на высшем уровне, например в Европейском союзе или в «большой восьмерке», а также двусторонние встречи с другими главами государств в своей стране или за рубежом. Такие встречи требуют подготовки, предварительных совещаний, телефонных бесед с европейскими коллегами, а также с коллегами по кабинету, чье мнение необходимо знать. Мы еще даже не упомянули о реформе сферы государственных услуг, о необходимости вникнуть в сложнейшие проблемы медицинского обслуживания, понять, как органы государственного управления должны соотноситься с профессиональными службами, как проходит планирование расходов и бюджета и т. д. Последствиями всего этого и является то, что зачастую премьер-министру приходится принимать решения в условиях нехватки времени или на основе кратких письменных материалов, которые неизменно заканчиваются вопросом: «Вы согласны?»

Речь не о сочувствии к тем, кто занимает должность премьер-министра. Как заметил Джеймс Каллаган, которому его премьерство далось отнюдь не легко, «стать премьером – это ни в коем случае не несчастье… это предел желаний» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 170]). Но вопрос заключается в том, насколько эффективным является государственное управление, насколько успешно используется власть для того, чтобы добиться необходимых результатов? Безусловно, премьер-министр обладает большой властью, но сама природа этой должности в сегодняшней Великобритании создает все большие затруднения для ее эффективного исполнения.

Следует также отметить, что со времени известных дебатов о природе полномочий премьер-министра, которые велись в 1960-х гг., подспудно возникли новые жесточайшие ограничения, заметно повлиявшие на эту роль. Остановлюсь лишь на трех из них:

• возрастающая в последние два десятилетия роль контроля за деятельностью правительства и парламента со стороны судебной системы, что часто налагает ограничения на работу премьер-министров (в случае с Блэром – на его преобразование системы предоставления убежища, реформирование иммиграционной политики и сферы безопасности);

• развитие влиятельных международных организаций, например, Европейского союза и в меньшей степени Всемирной торговой организации, не говоря уже о международных рынках капитала, которые, как об этом лучше всех знает Норман Ламонт[195], могут создать и погубить карьеру и правительство быстрее, чем (перефразируя старую тибетскую идиому) успеет остыть чашка чая на Даунинг-стрит. Таким образом, сдвиг от государства-нации ХХ века к государству-рынку XXI века, описанный в авторитетнейшем труде по современной истории Филипа Боббитта «The Shield of Achilles» («Меч Ахиллеса»), привел к конкретным изменениям в полномочиях премьер-министра;

• вступление в силу Закона о свободе информации (Freedom of Information Act)[196]. Возможно, проблемы, создаваемые им для политиков, при обсуждении различных вариантов действий и для конфиденциальности идут на пользу демократии, но безусловно и то, что он сильно осложняет работу премьер-министра. Еще до того новый вариант этого закона был принят в 2005 г., отчет Батлера, подробно описывающий движение документов по электронной почте в окружении премьера, стал провозвестником грядущих перемен. По мере приближения даты вступления в силу Закона о свободе информации я, как человек, никогда не забывающий о мелочах, настоятельно рекомендовал своим сотрудникам не пользоваться электронной почтой, если можно лично обсудить что-либо, и обеспечил для них специальный тренинг по вопросу о том, какие электронные документы следует сохранять, а какие удалять. Безусловно, по мере распространения действия Закона о свободе информации внутренние механизмы работы аппарата премьер-министра будут освещаться публично больше, чем когда бы то ни было, причем практически в режиме реального времени, что наложит еще большие ограничения на полномочия премьера.

Я не выступаю здесь ни за, ни против какого-либо из данных факторов, но лишь отмечаю их последствия для полномочий премьер-министра. Суммируя все вышеизложенное, можно констатировать, что на глазах у нашего поколения ряд глубинных процессов одновременно концентрирует внимание общества на способности премьер-министра обеспечивать исполнение данных им обещаний и подрывает его полномочия по их осуществлению.

Ограничители Блэра

Что касается именно Блэра, то на него действовали и другие ограничительные факторы, свойственные лично ему или созданные им самим. Главный из них вытекает из того обстоятельства, что до того, как стать премьер-министром, Блэр никогда не занимал должность руководителя департамента правительства или хотя бы его заместителя. Он также не имел опыта руководства крупной организацией, не относящейся к правительству, который был, например, у Дэвида Янга, одного из самых любимых Маргарет Тэтчер членов ее кабинета, или у Алана Джонсона из правительства Блэра. Разумеется, Блэр успешно провел реформу политической партии, но это не то же самое, что руководство компанией, местным органом власти или профсоюзом. Поэтому, став премьер-министром, он вынужден был очень многому учиться, чтобы узнать, как осуществляется работа организаций, особенно если речь идет об огромной бюрократической системе. Он всегда имел склонность к преобразованиям: принять закон, изменить систему, подавить недовольство рядовых членов парламентской фракции, погасить конфликт. Эта черта в каком-то смысле является его сильной стороной, поскольку означает, что он берется за решение трудных проблем, считая, что его воля и феноменальные способности убеждать других позволят ему добиться практически чего угодно[197]. Связанный с этим свойством оптимизм оправдывал себя гораздо чаще, чем признают критики. Не без этого было подписано Соглашение Страстной пятницы, проведена реформа высшего образования и осуществлено многое другое. Но иногда лидерские качества не срабатывали, и Блэр чувствовал себя одиноким и преданным своими коллегами и системой в целом; в такие моменты более глубокое понимание организации и мотивации ее участников могло бы привести к более удачному решению. В результате стиль работы Блэра не всегда позволял ему максимально использовать собственное влияние. Жалуясь на то, что его министры и чиновники редко приходят к нему с предложениями более радикальными, чем его собственные, он должен был понимать, что таково отчасти следствие его собственного уникального стиля руководства, когда он порой призывал к радикальному решению, а сам отступал, если его собственное исключительное политическое чутье подсказывало, что это необходимо[198].

Свойствен только Блэру и еще один фактор, ограничивающий полномочия премьера: его отношения с канцлером Гордоном Брауном. В каком-то смысле успех как реформы партии, так и правительства «новых лейбористов» стал их совместным достижением. Вместе Блэр и Браун достигли намного большего, чем каждый из них смог бы сделать поодиночке. Как писал Джим Ноти в книге «The Rivals» («Соперники»), «ни одна пара политиков в нашей современной истории не обладала совместно такой огромной властью» [Naughtie, 2001, p. xiii]. Но мы здесь ведем речь только о роли премьер-министра, и, несомненно, согласившись передать такие полномочия канцлеру, Блэр ограничил собственное влияние. Браун был мастером бюджетного процесса и управления экономикой. Бюджетное планирование походило на карточную игру (скорее на канасту, чем на покер), в которой у Казначейства были все козыри – и фактор времени, и доступ к информации, поскольку важнейшие политические стратегические решения, особенно в отношении здравоохранения, принимались в режиме непрерывных политических торгов. Вопреки многочисленным комментариям прессы, в значительной части случаев Блэр и Браун играли на одном поле, где царило полное согласие, но немногие противоречия между ними по достаточно узким, но принципиальным вопросам – например, о роли рыночных отношений в системе здравоохранения – расценивались как особенно глубокие. Иногда подобные комментарии являются следствием недостаточной информированности или просто недопонимания, возникающих в процессе движения информации от «секунданта» к «секунданту» и между заинтересованными министерствами и департаментами правительства. Мне это хорошо известно, поскольку в течение шести месяцев по просьбе обоих – премьера и канцлера – я время от времени возглавлял группу, которая рассматривала самые болезненные вопросы здравоохранения и образования. Как-то раз мы устроили совещание с участием всех ведущих сотрудников Министерства здравоохранения, аппарата премьера и Казначейства и относительно легко добились согласия (причем это было намного легче, чем согласовать время этой встречи).

Более того, разговаривая друг с другом, Блэр и Браун, несомненно, чаще всего прекрасно находили общий язык, но протокол во время таких встреч почти никогда не велся, поскольку они ревностно оберегали свои отношения от постороннего вмешательства, и, по мере того как обсуждались подробности их договоренностей, иногда возникал эффект «испорченного телефона». Негативным следствием этого для Блэра как для премьер-министра стала не столько уступка Брауну части полномочий (на самом деле это можно даже рассматривать как выигрыш, поскольку у него высвобождалось время для других дел), и не то, что иногда приходилось тратить много энергии на доводку достигнутых договоренностей, а разночтения и порой просто путаница в важных министерствах и департаментах, которые должны были обеспечивать реализацию тех реформ, которых так добивался Блэр.

Государственным секретарям иногда приходилось выбирать, к какому лагерю прибиться – Брауна или Блэра, или стараться принадлежать сразу обоим. Быть может, им и не пришлось бы делать свой выбор, если бы не те самые противоречия, которые расценивались как глубокие расколы. Государственные служащие реже участвуют в подобных стрессовых ситуациях, зато чаще сталкиваются с путаницей. Им приходится разбираться в сигналах, исходящих не только от министров, которым они подчиняются, но и от тех, с кем они контактируют в группе советников премьер-министра и в Казначействе, а это все равно, что пробираться по минному полю; естественно, заблудиться очень легко, если учесть, что часто им приходится исходить из неполной, полученной из третьих или четвертых рук информации. На самом деле зачастую оказывается, что они вынуждены полагаться на цитаты из анонимных источников, которые появляются в прессе, а они даже в лучшие времена и в самых лучших газетах редко являются надежной основой для принятия политических решений. Как часто кто-нибудь из чиновников объяснял мне, что то или иное невозможно, поскольку мнение либо премьера, либо канцлера иное, а я отлично знал, что это было не так! От такого чиновника хотелось просто отмахнуться на том основании, что он плохо информирован, но приходилось признавать, что именно двоевластие на самом высшем уровне, особенно его практическая реализация, приводило к возникновению проблем. В резком и остроумном обзоре роли Казначейства в послевоенный период Ричард Хольт, анализируя отношения этого ведомства с премьер-министром, приходит к выводу: «Премьер-министр часто обладает влиянием на карьеру и репутацию канцлера; что в меньшей степени справедливо для обратных отношений… Если что-то идет не так, чаще премьер-министр переживает канцлера» [Holt, 2001, p. 254].

Отношения Блэра и Брауна были таковы, что эту часть истории следует переписать. Нет ничего необычного в том, что время от времени между премьер-министром и канцлером возникает напряженность (вспомним Маргарет Тэтчер и Найджела Лоусона или Джона Мейджора и Нормана Ламонта). Пара Блэр – Браун уникальна тем, что их отношения сохранялись столь долгое время (сравните: Гарольд Макмиллан за семь лет сменил четырех министров финансов, а Тэтчер – трех за 11 лет); на протяжении всего этого периода, в противовес совершенно справедливой картине, нарисованной Хольтом в отношении их предшественников, не утрачивалась их взаимозависимость, а их совместные достижения отличались масштабностью. Таким образом, речь идет об истинном образце диалектического единства противоположностей, которое вызвало огромный положительный эффект и не было свободно от периодических неувязок. Так или иначе, но полномочия премьер-министра из-за этого, безусловно, ограничивались. По мере убывания власти Блэра в течение его третьего срока эти ограничения неизбежно росли.

Следовательно, находившийся под прессом всевозрастающих задач, под пристальным вниманием прессы, общественности и парламента, под гнетом некоторых дополнительных, самостоятельно созданных ограничений, Блэр нес намного более тяжкий груз, чем любой из его коллег по Кабинету министров. Как это ни парадоксально, при этом он один в кабинете не располагал департаментом или министерством, с которыми можно было бы разделить такую ношу. Вместо этого у премьера были аппарат с достаточно невнятным набором обязанностей и подразделения Секретариата Кабинета министров. Находясь у власти почти 10 лет, Блэр, конечно, должен отчасти и сам нести ответственность за такое положение дел, как и все те, кто был секретарями кабинета. По моему собственному опыту, описанному в этой книге, одинаково опасно погрязнуть как в бесконечном процессе – «всегда держать руку на пульсе», так и в болоте невнятной организации дел в секретариате кабинета. При этом организация самого аппарата премьер-министра отнюдь не отличается строгим порядком, хотя его членами являются, безусловно, крайне талантливые и преданные премьеру люди, работать с которыми одно удовольствие. Один бывший коллега сравнил их со знаменитыми суперзвездами в футбольном клубе Real Madrid: представьте, сказал он, что все они вышли на поле одновременно.

Блэру от этого только лучше, поскольку таков был его стиль работы. Премьер в основном сам писал текст своих выступлений, но очень любил пользоваться различными мнениями членов своей команды, что и описал блестяще Питер Хайман в книге «1 out 10» («1 из 10») (см.: [Hyman, 2005, ch. 1]). Вырабатывая политику, Блэр тоже любил выслушать различные точки зрения, и, хотя каждый из нас надеялся, что он согласится именно с ним, никто не позволял себе недружелюбия или высокомерия в отношении оппонентов. Воспользовавшись словами Тома Питерса, можно сказать, что хаос был Блэру только впрок. Питерс утверждает, что, возможно, так и следует руководить в наше время. Интересно, как бы отнесся к такому руководству Клемент Эттли, который и сам не брезговал тем, чтобы столкнуть мнения других, сохраняя при этом молчание, и никогда не призывал к порядку. Он говорил: «Важнейшее свойство премьер-министра – быть хорошим председателем и уметь заставить работать всех остальных» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 159]). По словам Питера Хеннесси, Эттли наряду с Гладстоном и Пилом, «возможно, обладал самым логичным умом из всех тех, кто занимал пост премьер-министра» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 161]).

Блэр не позволял документам залеживаться на своем столе, всегда много работал, редко или вообще никогда не поддавался панике, выполнял все обязанности, которые накладывал на него его пост; работать с ним было одно удовольствие, но никто, включая самого Блэра, не назвал бы его ни хорошим председателем, ни человеком с логическим мышлением. Можно поддаться соблазну и воспользоваться высказыванием Питерса по поводу хаоса для оправдания того, как была организована работа центрального правительства при Блэре, но на самом деле это не оправдание. Есть также соблазн возложить всю вину на Блэра, но это несправедливо. Если премьер-министр, обладающий выдающимися талантами, не склонен к организованной административной работе, тогда, по крайней мере, отчасти его окружение обязано взять такую работу на себя. Мы могли и должны были работать с большей эффективностью. И на мне тоже часть ответственности; возможно, вместо того чтобы сосредоточиться исключительно на работе своей Группы и ее результатах, мне вместе с секретарем аппарата кабинета следовало посвятить больше сил и времени организации работы. Так или иначе, преемник Блэра заслуживает лучшего. Ниже мы рассмотрим, что можно было сделать, но прежде, чтобы избежать обвинений в поддержке выборной диктатуры, хотелось бы кратко проанализировать вопрос о пределах полномочий премьер-министра.

Границы полномочий премьер-министра

Должность премьер-министра налагает на ее обладателя множество обязанностей – чем дальше, тем больше, но, для того чтобы их хорошо исполнять, нужны полномочия, и это ключевой момент, хотя я не считаю необходимым дать премьер-министру неограниченную власть. Отнюдь. Сейчас стало модным говорить не о дерегулировании, а о более качественном регулировании, вот и моя аргументация призывает не к неограниченной власти, а к качественному ее ограничению.

Обратимся к историческим фактам. Из истории нашей страны вовсе не следует, что государственное управление было лучше, менеджмент в сфере государственных услуг отличался большей эффективностью, а реформы проводились лучше в те периоды, когда правительство выступало в качестве руководящей силы, а премьер-министр оставался «первым среди равных». Обозрев деятельность последних четырех премьер-министров, трудно доказать, что Джеймс Каллаган и Джон Мейджор, отводившие значительную роль кабинету, оставили после себя более значительное наследие, чем Маргарет Тэтчер и Блэр. На самом деле все обстоит прямо наоборот. Школьная реформа конца 1980-х гг., например, явила собой решительный поворот в послевоенной истории образования, и проходила она под пристальным личным вниманием Маргарет Тэтчер. На самом деле Дункан Грехам, первый председатель Национального совета по учебным программам (National Curriculum Council), клянется, что проект приказа о программе по английскому языку вернулся к нему с Даунинг-стрит измазанный мармеладом Тэтчер. Более того, наиболее серьезная погрешность в реализации реформы образования – перегрузка национальных учебных программ – произошла по вине Министерства образования и вопреки настоятельным требованиям премьер-министра, что показывает: в этом случае более широкие полномочия премьера могли бы пойти на пользу делу.

Равным образом, какие бы проблемы ни возникали при реализации, реформы Блэра в области здравоохранения были намного более радикальны и эффективны, чем все, что делали в этой области три его непосредственных предшественника, да и в области образования тоже, несмотря на эффективные меры, принятые Тэтчер в конце ее пребывания у власти. Каллаган, который был полон решимости стать премьером – реформатором образования, потерпел неудачу и был сломлен грузом проблем, отвлекающими факторами и своей бессмысленной зависимостью от неэффективно работавших министров образования, какими были Фред Мулли и Ширли Уильямс. Маловразумительное наследство в сфере государственных услуг оставил и Мейджор, хотя его «Citizen’s Chapter» («Хартия граждан»)[199] до сих пор не оценена по достоинству. Если и существует некая закономерность, то она указывает на то, что реформы государственных услуг оказываются тем лучше, чем больше полномочий у премьер-министра. Блестящим доказательством этому служит пример Клемента Эттли, и не только потому, что он был исключительным руководителем и национальным лидером; не стоит забывать о том, что он имел за плечами опыт работы заместителем премьера и занимался внутренней политикой при Уинстоне Черчилле, в период формирования антигитлеровской коалиции. Правда, исторический опыт свидетельствует, что деятельность последних премьер-министров, обладавших наибольшей властью (Тэтчер и Блэр), не была лишена сдерживающих факторов. В конце концов, именно кабинет Тэтчер и парламентская фракция консерваторов свергли ее в ходе «чисто английского» переворота, как назвал его журналист компании BBC Джон Коул. Члены кабинета Блэра и парламентская фракция могли бы при желании в любой момент сделать то же самое[200]. Можно по-разному объяснить тот факт, что партия не отвергла Блэра. Его мастерское владение искусством политической стратегии и исключительные успехи на выборах сыграли здесь, бесспорно, роль ключевых факторов. Еще одно объяснение (настолько очевидное, что его вообще упускают из виду) состоит в том, что члены кабинета в значительной мере были согласны с тем направлением, в котором он вел страну; в кабинете Блэра не было таких политических расколов, как, например, при Гарольде Уилсоне по поводу профсоюзов, при Каллагане по поводу государственных расходов и при Тэтчер и Мейджоре по поводу Европы.

Еще одна, реже отмечаемая (но в некоторых отношениях даже более глубокая) причина состоит в том, что почти все время правления Блэра его кабинет состоял из людей, чьи убеждения сформировались в 1980-х гг., в период поиска новой сути Лейбористской партии. (Мой скромный вклад в этот процесс описан в главе 1.) Дэвид Бланкетт, Тесса Джоуэлл, Пол Боатенг, Джек Строу, Чарлз Кларк и, конечно, Блэр и Гордон Браун впитали в себя в период того противоборства понимание как необходимости соотнесения политики со здравым смыслом британцев, с одной стороны, так и двойной опасности расколов и конфликтов – с другой. Поэтому, придя к власти, они понимали цену политического триумфа Блэра и Брауна, и им было глубоко чуждо стремление раскачивать лодку. В течение самого неудачного десятилетия в истории лейбористов они научились дисциплине, которая, за исключением случаев с отставками Робина Кука и Клэр Шорт по вопросу об Ираке, лишь изредка давала трещину, и то в вопросах лидерства, а не идеологии партии.

Так или иначе, ограничение деятельности премьер-министра – во власти кабинета, и кабинет постоянно использует это подспудное преимущество. При подготовке любых предложений всегда принимаются во внимание их шансы на «прохождение» через кабинет, поэтому неудивительно, что предложения, которые, в конце концов, рассматриваются кабинетом, часто им принимаются. Это вовсе не обязательно является показателем слабости кабинета; дело здесь в том, что его возможная реакция уже была учтена при подготовке к заседанию.

Примеров тому немало, и к одному из них я сам имел отношение. Речь о введении трехлетнего финансирования школ, решение о котором Блэр хотел принять в 2003 г. Я уже в течение многих лет призывал к чему-то подобному, поэтому торопил его, но не мог скрыть того факта, что при этом могли возникнуть угрозы другим элементам государственного управления, особенно на уровне местных органов власти. Опасаясь слишком сильного сопротивления в кабинете, Блэр решил отложить эту меру… до следующего года, когда, он полагал (и, как показали события, полагал правильно), сумеет ее провести без особых конфликтов. Его решение не зависело от сути меры – Блэр одинаково ее поддерживал и в 2003 г., и в 2004 г. Дело было в соотношении возможностей премьер-министра и влияния кабинета: каков тот политический капитал, которым можно пожертвовать ради осуществления реформы? Проще говоря, те, кто опасается роста влияния премьер-министра, нередко недооценивают тот факт, что кабинет имеет собственное, часто подспудное, влияние. И это как раз правильно. Кстати, данный пример иллюстрирует зависимость от ряда обстоятельств влияния премьера, которое то растет, то уменьшается из месяца в месяц, и от недели к неделе. Летом 2003 г. Блэр больше обычного зависел от своих коллег по кабинету; год спустя, накануне выборов и ввиду его личных достижений в отношении пятилетних стратегических планов, он был значительно сильнее и ощущал себя таковым.

Конечно, кабинет как коллективный орган не является единственной сдерживающей силой для премьера; иногда в такой роли выступают отдельные государственные секретари и министры. Как отметил в 1960-х гг. Джордж Джонс, при желании их влияние на свои департаменты и министерства огромно. Многие решения могут приниматься и принимаются министрами вообще без согласования с премьером. Более того, государственным секретарям также подвластен контроль над информационными потоками, направляющимися на Даунинг-стрит, и над доступом сотрудников премьера к тем, кто работает в их департаментах. Некоторые министры (примером мог бы послужить Чарлз Кларк) придерживались традиционных взглядов на то, как должно работать правительство: премьер-министр, считали они, должен назначать сильных государственных секретарей и предоставлять им свободу действий. Понятно, что подобные министры не тратили время на молодых активистов с Даунинг-стрит. Моя Группа (и я вместе с ней) потратила немало времени и сил на то, чтобы изменить подобные позиции и добиться создания более прочных отношений. Обычно нам это удавалось, но все равно даже и тогда приходилось выслушивать жалобы со стороны аппарата премьера и секретариата кабинета на вмешательство в их дела. По моему опыту стремление министров кабинета действовать независимо и самостоятельно – не лучший путь к достижению результата, не говоря уже о том, что он не способствует согласованности работы правительства. Добавьте к этому трения между аппаратом премьера и Казначейством, и возникает реальный риск настоящей неразберихи. Я никогда не понимал тех чиновников системы образования, которые жаловались на вмешательство премьер-министра в положение дел в Министерстве образования. Премьер-министр, делающий образование центральным вопросом политических дебатов, занимающий четкую позицию по этому предмету и обеспечивающий самое масштабное увеличение финансирования системы образования, имеет полное право на активное участие в формировании политики в области образования и даже на определение ее направлений. Если в этих условиях министр соответствующего ведомства пытается действовать в одиночку, это может сдерживать влияние премьера, но неизбежно создаст неразбериху, а подчас вызовет и личные противоречия. В конце концов, премьер, скорее всего, разрешит подобную проблему, воспользовавшись своим правом назначения министров в период перестановок в кабинете, но вот государственным секретарям известно, что такие возможности бывают нечасто, а некоторые из этих чиновников имеют настолько большой политический вес, что снять их не так-то просто.

С моей точки зрения, наибольших успехов добивались те государственные секретари, которые внимательно относились к выстраиванию отношений с Блэром и Брауном и тем самым добивались права на существенную автономию, продемонстрировав компетентность, профессиональную интуицию и способность разделять вопросы на те, которые требуют, и те, которые не требуют согласования. Они также понимали, что входят в команду правительства, и, являясь руководителями своих департаментов, признавали, что не только премьер-министр и канцлер, но и другие имеют законное право на то, чтобы интересоваться политикой в их области. В целом же влияние премьер-министра в политической сфере сдерживается наилучшим образом, когда кабинет действует как единый коллектив, а его членов отличает корпоративное мышление. И, наоборот, подход, который можно определить как «я сам все знаю», обеспечивает только самое примитивное сдерживание и слишком часто плохо кончается.

На официальном административном уровне также можно добиться лучшей системы сдерживания. Теоретически система государственной службы должна его обеспечивать, указывая на последствия различных политических решений и при необходимости выражая мнения, которые являются хотя и непопулярными, но верными, то есть говорить правду властям предержащим. Однако слишком часто сдерживание возникает отнюдь не в результате подобных действий, а по совсем иным причинам – из-за боязни идти на риск, преувеличения возможных трудностей, отказа верить, что, если политик выражает некое мнение, он действительно так и думает, из-за попыток затормозить или свернуть реализацию решений и, наконец, что немаловажно, просто из-за некомпетентности.

Возможно, это прозвучит излишне жестко, но доказательств тому немало. Я говорю не о свободе от политической предвзятости государственных чиновников, но об их четком понимании дела, о готовности пойти на риск и о компетентности. Проблема эта не нова. Ричард Кроссман в своих дневниках критически отзывается о том, что, по его мнению, протоколы заседаний кабинета, которые вели государственные чиновники, лишь избирательно отражали официальную точку зрения на принимаемые решения. Еще менее сдержанно он писал о влиянии, оказываемом высшими государственными чиновниками не просто на отдельных лиц, а на всю систему, которая должна служить проводником «официальной точки зрения» (см.: [Crossman, 1979, p. 9]). Кроссман иронически относился к подозрительности премьер-министров, однако он делает вывод о том, что, если министр не пользуется поддержкой премьера или иного коллеги, имеющего очень значительное влияние, «он имеет абсолютно нулевые шансы на преодоление официальной позиции». Хотя делать любые заключения, основываясь на выводах Кроссмана, следует лишь с учетом относительно скромных результатов его собственной деятельности на министерском посту, все же его точка зрения заслуживает внимания.

На своем уровне мне тоже довелось столкнуться с подобными проблемами. Например, летом 1997 г. я разъяснил чиновникам, что в разрабатываемый тогда законопроект о школьной системе должны быть заложены полномочия на право вмешательства в деятельность местных органов образования, если они плохо работают. У меня не было сомнений в том, что Министерство образования и премьер-министр тоже так считают. Более того, как раз незадолго до этого была подготовлена Белая книга, в которой было выражено такое намерение. Но проект закона раз за разом возвращался ко мне с многочисленными ограничительными положениями и оговорками в этой части, и с каждым разом становилось понятнее, что его готовили люди, не верившие в необходимость таких полномочий. В конце концов, было созвано совещание руководства министерства, где важность данных полномочий была разъяснена в терминах, не оставлявших места сомнениям. Я сохранил у себя копию протокола этого совещания. Спустя год, когда эти полномочия уже были закреплены в виде указов правительства, мне пришлось отвечать за их первое применение в Хэкни и Айлингтоне. И даже тогда меня предостерегали, ссылаясь на законодательство, по поводу их применения: мне говорили, что возможны серьезные затруднения и судебные разбирательства. Я достал протокол годичной давности из своих архивов и сказал, что намерение было выражено совершенно четко, и мы будем действовать так, как собирались. Оказалось, что, хотя в суд никто не обратился с этим вопросом, правовые основы действительно были слабее, чем следовало, и без моего личного вмешательства на всех этапах прохождения решений они так и остались бы нереализованными.

Еще один пример времен моей работы в Министерстве образования иллюстрирует ту энергию, с которой министерства и департаменты стремятся защитить так называемую официальную позицию. В сентябре 1997 г. я обратил внимание слушателей в одном из своих выступлений на то, что после введения в 1988 г. экзаменов на аттестат об окончании средней школы для детей 16 лет экзаменационные требования в течение определенного периода несколько снижались, пока правительство Мейджора не приняло меры к их ужесточению. Оказалось, что я стал первым представителем Министерства образования, признавшим этот факт, и это получило отражение в прессе, которая запестрила «шапками» наподобие «Чиновник признал, что экзамены стали легче» («Daily Telegraph» от 17 сентября 1997 г.). В последующие дни на меня оказывалось огромное давление, причем не со стороны руководителей министерства, а рядовыми чиновниками, которые требовали, чтобы я либо опроверг эти заявления прессы, либо отказался от своих слов. Я не стал делать ни того, ни другого. Даже невзирая на то, что меня поддержали руководители министерства, его сотрудники продолжали давить на меня и пытались убедить руководство опровергнуть мои слова. Ведь именно они в течение 10 лет до этого стояли на том, что не было данных о снижении экзаменационных требований. А теперь даже написали проект письма, которое мне надлежало подписать и направить в «Daily Telegraph». И в этом я им отказал. В конце концов, единый фронт против меня нарушил один из сотрудников, работавший в министерстве еще при введении этих экзаменов. Он остановил меня и со слабой улыбкой сказал: «Пожалуй, не так уж и вредно изредка говорить правду». После чего рассказал мне, что ради успешного введения этих экзаменов в первые годы снижение требований не просто имело место, но активно поощрялось. Другими словами, официальная позиция, в поддержке которой вновь избранное правительство было не заинтересовано, все это время не соответствовала истине. Я был рад, что не поддался давлению.

Я привел два относительно малозначимых примера того, как можно пользоваться «официальной позицией» для ограничения власти премьер-министра. Так каким же образом это сдерживание способствует совершенствованию процедур принятия решения и государственного управления, да и вообще какую пользу оно приносит? И можно ли считать использование такого рода сдержек более демократической процедурой, чем предоставление вновь избранному правительству права четко и последовательно проводить в жизнь свою политику? Как оказалось, вмешиваться в дела местных органов образования было очень непросто. Более благоприятные законы облегчили бы дело, но все равно пришлось бы нелегко. И тем не менее последствия такого вмешательства, согласно документам, подготовленным Национальным финансово-ревизионным управлением, да и не только им, были существенными и положительными. Интересно, что после того как в 2001 г. мы с Дэвидом Бланкеттом и Майклом Бичардом ушли из Министерства образования, официальная позиция вновь возобладала и этими полномочиями больше никто ни разу не воспользовался.

Ясно, что такой метод работы государственной службы, несомненно, может считаться средством сдерживания, но, бесспорно, даже те, кто больше всего озабочен влиянием премьер-министра, вряд ли думают, что это хорошее средство, тем более оптимальное. Безусловно, система государственной службы намного более эффективно бы ограничивала влияние премьер-министра и продуктивнее осуществляла взаимодействие с ним, если бы имела репутацию совершенного средства исполнения решений, умела думать по-новому и использовала в качестве основы своей деятельности очень качественные базы данных. Проще говоря, чем больше доверие, испытываемое политиками по отношению к компетентности государственной службы, тем более эффективным средством сдерживания она может стать, если в этом действительно возникнет необходимость.

Итак, аргументация, представленная в настоящем разделе, состоит в том, что более ясное, четкое и эффективное определение роли премьер-министра будет способствовать усилению его полномочий настолько, насколько это необходимо для успешного осуществления его обязанностей, которые неуклонно становятся все более нелегкими. Наилучшим же средством ограничения власти премьер-министра является слаженно работающий Кабинет министров, все члены которого придерживаются корпоративных правил поведения, а также система государственной службы, компетентная настолько, что, если она сочтет необходимым выступить в качестве силы сдерживания в отношении премьер-министра, тот (он или она) отнесется к ее рекомендациям со всяческим уважением.

Иными словами, цель должна состоять в том, чтобы в интересах повышения эффективности государственного управления в начале XXI века добиться упрочения полномочий премьер-министра, но также и уточнения факторов, которые должны сдерживать власть того, кто занимает этот пост.

Новый премьер – новые начинания[201]

Высказанные выше соображения подвели меня к новому представлению о том, что следует делать в будущем. Чтобы получить сочетание более существенных полномочий и более четких способов сдерживания того, кто придет на смену Блэру, нужно будет сразу после вступления в должность этого человека воспользоваться опытом австралийского правительства и создать Департамент премьер-министра и кабинета – ДПМК (Department of the Prime Minister and the Cabinet – PMC), куда вошли бы как аппарат премьера, так и секретариат кабинета. Когда это произойдет, найдутся люди, которые осудят такую меру как необоснованное расширение полномочий премьер-министра, но в момент своего прихода к власти каждый новый премьер-министр имеет удивительный (хотя и быстро преходящий) период – своего рода медовый месяц, который жаль терять попусту.

Новый департамент был бы разумным средством решения проблем, обрисованных в настоящей главе. Вновь вступающий в должность премьер-министр мог бы легко обосновать его создание необходимостью повысить эффективность и согласованность работы. На смену путанице придет четкость, все невнятное приобретет ясность. Более того, новому премьер-министру следовало бы утверждать, что при создании нового департамента стоит задача сократить общее количество чиновников, ранее занятых в аппарате премьера и секретариате кабинета, чтобы эффективность оставшихся тоже повысилась.

Одновременно с заявлением о таком важном изменении в правительственном механизме новому премьер-министру, разумеется, следовало бы подумать о назначениях в новый кабинет. Всех членов различных подразделений кабинета в первые несколько дней можно и не назначать, но есть в деятельности кабинета направление, ответственность за которое необходимо было бы вменить в обязанность сразу ввиду его особой значимости, – политика в сфере государственных услуг и расходов (Public Service Policy and Expenditure – PSPE). Премьер-министру следовало бы возглавить это направление деятельности, а канцлеру – стать заместителем премьера. В такое ведомство также следовало бы включить старшего секретаря Казначейства, министра секретариата кабинета и государственных секретарей здравоохранения, образования, внутренних дел и, возможно, транспорта. Другие члены кабинета могли бы участвовать в его работе по мере необходимости. Функции секретариата кабинета могли бы обеспечивать совместно новый Департамент премьер-министра и кабинета и Казначейство, где также следовало бы произвести некоторые изменения. Управление государственных услуг Казначейства (Public Services Directorate of the Treasury) приняло бы на себя все функции по обеспечению эффективности, в настоящее время являющиеся задачей Министерства государственной торговли, которое, в свою очередь, сосредоточилось бы на важнейших проектах правительства в области инвестиций и информационных технологий. Ответственность за эти новые обязанности, связанные с продуктивностью и государственными расходами (Productivity and Public Expenditure – PPE), следовало бы возложить на одного из постоянных заместителей министров Казначейства, который ежедневно отчитывался бы перед старшим секретарем[202].

«Определение новых важных полномочий, – мог бы сказать премьер-министр, – является сигналом о намерении поставить реформу сферы государственных услуг во главу политики нового правительства». В конце концов, центральный вопрос современной политики – это обеспечение постоянного повышения всех показателей деятельности правительства и качества обслуживания во всех областях сферы государственных услуг без увеличения налогов. «Предыдущее правительство, – отметил бы новый премьер-министр, – усовершенствовало сферу государственных услуг в Великобритании и скорректировало исторически низкий уровень их финансирования; эту эволюцию необходимо продолжить и даже ускорить, причем никому не следует тешить себя иллюзиями, что в дальнейшем ежегодный рост финансирования будет происходить теми же темпами, что и в предыдущем десятилетии».

«Необходимо проводить реформы и далее, – продолжил бы новый премьер, – на основе несомненно высоких достижений нескольких предшествующих правительств с использованием более масштабных ресурсов, как новых инвестиций, так и доходов от уже вложенных средств, добиваясь максимальной отдачи от каждого фунта налоговых поступлений. Решение таких задач потребует корпоративного подхода со стороны правительства, для этого и нужны новые ведомства. Наконец, для этого нужна административная машина, которая была бы не слишком затратной, действенной и в высшей степени компетентной, поэтому и предлагается создать Департамент премьер-министра и кабинета и произвести изменения в Казначействе».

«А теперь, коллеги, – тут премьеру следовало бы широко улыбнуться журналистам, которые в первые моменты после вступления в должность не могут не поверить ему на слово, – позвольте откланяться. Мне предстоит многое сделать».

* * *

Прежде чем заняться разбором возможных организационных выводов после столь неожиданного заявления, необходимо сделать оговорку и высказать одно соображение общего характера. Оговорка такова: в секретариате кабинета есть подразделения, которые занимаются вопросами безопасности и внешней политики, перед ними также стоят другие задачи, о которых я не собираюсь здесь писать. Я не собираюсь лезть в чужие дела, меня занимают мои, и данная книга посвящена тому, как премьер-министр и правительство могут реформировать государственные услуги. Общее соображение таково: во всем мире нет ни одной организационной структуры, которая оказалась бы работоспособной, если члены организации не привержены общей цели, а ключевые фигуры не готовы к сотрудничеству. Завышенное представление о собственной значимости и разрушительная групповщина могут подточить даже самые идеальные организационные структуры. Именно по этой причине, полагает Джим Коллинз, автор книги «Good to Great» («От хорошего к великому»), первейшей характеристикой великих компаний является то, что они принимают в команду именно тех, кто им подходит, и избавляются от ненужных людей (см.: [Collins, 2001, p. 41, etc]). Вот почему в 1961 г. Клемент Эттли сказал: «Если эгоцентризмом отличается просто министр, он еще может работать, а эгоцентричный премьер-министр – нет» (цит. по: [Hen-nessy, 2000, p. 175]). И поэтому же Кеннет Стоу, занимавший в 1960—1970-х гг. высокий пост в системе государственной службы, сказал (и ему придется простить некоторый сексизм при выражении его мысли): «Главное – чтобы мужики были стоящими» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 21]). Кстати, именно поэтому я так тщательно подходил к отбору сотрудников в свою Группу.

Вот почему премьер-министру следует с максимальным тщанием подходить к назначениям в новый кабинет и в том, что касается государственных услуг, думать над созданием команды министров, которая могла бы добиться движения вперед. Писатель-либерал Джон Морли более века назад сказал, что «премьер-министр является тем замковым камнем, который удерживает, как арку, весь Кабинет министров» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 3]). Так и должно быть, по крайней мере, в отношении государственных услуг, уверен я; более того, конструкция арки должна быть прочной и по возможности изящной. Не раз в течение последней четверти века структура кабинета казалась либо неустойчивой, либо неуклюжей. И всем известно, что перестановки в кабинете Блэра проводились небезупречно[203]. Мне представляется, что этот процесс заслуживает обращения к самым современным и лучшим методикам управления персоналом. Те, кто получает назначения в кабинет, должны обладать сильным характером, отличной подготовкой и способностью к работе в команде. Более того, следует очень серьезно подходить к подбору кандидатов для замены министров. Кто из заместителей обладает наибольшим потенциалом? Каков их профессиональный рост? Кто планирует их дальнейшую карьеру? Разумеется, политические события каждый день способны сломать наилучшим образом продуманные планы, но это не повод для того, чтобы вообще отказаться от планирования. Причем планировать нужно на шаг вперед, на перспективу. Новому премьер-министру необходимо создать коалицию единомышленников (см. главу 6) во всех министерствах, чтобы в каждом из них была слаженная команда, состоящая из министра и его заместителей, специальных советников и ведущих государственных чиновников; причем постоянный заместитель министра и государственный секретарь, работающие в каждом ведомстве, должны, не жалея времени, заниматься созданием такой команды.

Что касается программы реформирования сферы государственных услуг в целом, премьер-министру тоже необходимо создавать для ее реализации свою коалицию единомышленников. Таким образом, при комплектовании описанного чуть выше нового департамента премьер-министр и секретарь аппарата кабинета должны общими усилиями добиться того, чтобы постоянные заместители министров и политические советники премьера вошли в состав новой, расширенной команды, на которую будет возложена ответственность за реализацию реформ и их результативность в условиях, когда наступит предел бесконечному увеличению выделяемых на это государственных средств. Именно этого желает общество не только в нашей стране, но и во всем мире; и не следует пускать на самотек этот процесс.

Департамент премьер-министра и кабинета (ДПМК)

С учетом хаоса, царившего в государственной службе в течение последних десятилетий, вполне понятно, что новый департамент станет важным шагом вперед. Труднее описать то, как должна выглядеть его организационная структура и как он должен функционировать. Всегда есть несколько способов распределить полномочия, и – с учетом приведенных выше аргументов в пользу создания коалиции единомышленников – в какой-то мере организационная структура департамента будет зависеть от состава команды. Однако имеет смысл описать одну из потенциально эффективных организационных форм для сферы государственных услуг и далее рассмотреть, как могли бы проходить в ней важнейшие процедуры.

Во главе департамента должен стать секретарь кабинета, причем на этом посту он сохранил бы и традиционные полномочия главы аппарата. В подчинении у него (или у нее, хотя до сих пор женщин на этом посту не было) должны находиться два постоянных заместителя министра: один, ответственный за выработку стратегии и обеспечение деятельности всей структуры, а другой – за необходимые для этого силы и средства, другими словами, за то, что консультанты по менеджменту называют «организационное здоровье» системы государственной службы и всей государственной машины (см. рис. 9.1).

Постоянный заместитель министра по функциональным вопросам {permanent secretary for performance) должен отвечать за стратегию (долгосрочное политическое планирование), координацию разработки политики на кратко- и среднесрочную перспективу (для чего необходимо поддерживать тесные рабочие отношения с Отделом политики с Даунинг-стрит) и заниматься обеспечением реализации этих направлений деятельности (гарантировать исполнение уже согласованной программы действий по ключевым приоритетам). Существующие в настоящее время Отдел стратегического планирования, Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг и Секретариат по вопросам экономики и внутренней политики (Economic and Domestic Affairs Secretariat – EDS) могли бы войти в это подразделение. Постоянный заместитель министра по организационным вопросам (permanent secretary for organisational health) отвечал бы за работу с персоналом (назначения на высшие должности, анализ результатов деятельности чиновников и проч.), за общую структуру правительства и отдельных министерств и департаментов (то есть за так называемый государственный аппарат) и за совершенствование работы всей системы государственной службы.

Рис. 9.1. Структура предполагаемого Департамента премьер-министра и кабинета

Не менее важно то, что он же должен обеспечить реформу самой культуры государственной службы, например, заняться трансформацией представлений о целях и задачах и о неотложности их достижения, что, как я стремился показать на многих страницах этой книги, особенно важно. Ключом к такой трансформации являются правильно назначенные на высшие должности люди (не обязательно только из системы государственной службы). Блэр как-то заметил в разговоре со мной: «Команда лидеров, управляющих государством, должна быть безупречно подобрана… с учетом возможности критических обстоятельств… нельзя оставлять ее формирование на волю случая». Тот же постоянный заместитель министра должен отвечать и за существующую ныне Группу по корпоративному развитию при аппарате Кабинета министров и весь механизм, объединяющий чиновников правительства, что предполагает также ответственность за анализ потенциала ведомств, впервые введенный в обиход в 2005 г. нынешним секретарем аппарата кабинета Гасом О’Доннеллом[204]. Вначале (и абсолютно правомерно) Гас О’Доннелл, зная нашу репутацию, обратился в Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг с просьбой о разработке и учреждении процедуры таких экспертиз, но теперь, когда это сделано, Группе имеет смысл вернуться к решению своей основной задачи и передать в другие руки проведение таких исследований. Постоянный заместитель министра по организационным вопросам отвечал бы и за совершенствование процедур в сфере государственных услуг, и при необходимости за установление стандартов в этой области, в том числе за подготовку политических рекомендаций для министров, а также разработку инновационных процедур (например, решение вопроса о том, как сама ответственность за данные политические рекомендации может передаваться по контракту или конкурсу неким сторонним лицам).

В 2001 г. Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг часто приходилось налаживать отношения в достаточно непростых условиях. Аналогичным образом и новым постоянным заместителям министров придется потрудиться над тем, чтобы сформировать надежные рабочие отношения внутри правительства, добиваясь обоюдовыгодного сотрудничества с каждым ключевым лицом и подразделением. Вот лишь два примера: постоянному заместителю министра, отвечающему за функциональные вопросы, нужно будет поддерживать такие же прочные и доверительные рабочие отношения с канцлером и его сотрудниками, какие были у нашей Группы. Вместе они будут обеспечивать поддержку деятельности нового комитета по политике в сфере государственных услуг и расходам и вместе же им придется обдумывать стратегию и долгосрочное планирование расходов. «Выигрыш» для ДПМК выразится в более точной и своевременной информации о государственных расходах и увеличении влияния на принятие решений в этой сфере. Для Казначейства же «выигрыш» выльется в возможность приступить к управлению продуктивностью сферы государственных услуг, что является центральным вопросом в области управления финансами государства.

Тот же постоянный заместитель министра должен будет установить не менее эффективные отношения с Отделом политики аппарата премьера. При этом следует помнить, что настоящие предложения предусматривают создание при премьер-министре подразделения с большими полномочиями по разработке стратегии, сотрудниками которого станут политические назначенцы, являющиеся влиятельными фигурами в своей области и хорошо понимающие лично премьер-министра (такие, как Пол Корриган и Конор Райан при Блэре, в период его третьего срока). Постоянному заместителю министра по функциональным вопросам придется не жалеть ни времени, ни сил на установление отношений с этими сотрудниками. Для него «выигрышем» станет более глубокое понимание политической подоплеки каждого отдельного вопроса и осознание мнения как самого премьер-министра, так и основных государственных секретарей, с которыми политическим советникам предстоит контактировать на регулярной основе. Для самих же политических советников «выигрышем» будет возможность влиять на механизм реализации решений, от которого, в конечном счете, все и зависит. Постоянному заместителю министра по организационным вопросам тоже понадобится поддерживать хорошие рабочие отношения с Казначейством, в значительной мере ради того, чтобы сократить число государственных служащих. Важны будут и отношения с постоянными заместителями глав министерств и департаментов (об этом даже не стоит писать подробно).

Зато стоит поднять вопрос о том, реально ли добиться улучшения отношений между сотрудниками ДПМК и Казначейства, и довести их до предполагаемого здесь уровня, поскольку, если сохранится традиционная натянутость в институциональных отношениях между аппаратами кабинета и Казначейства и ее не удастся преодолеть, то и мои предложения тоже постигнет неудача. Правда, я думаю, что все не так безнадежно. Разумеется, важно, чтобы премьер и канцлер изначально имели между собой хорошие отношения, равно как и первый заместитель канцлера и секретарь аппарата кабинета. Каковы бы ни были последние примеры, история показывает, что, безусловно, хорошие отношения между двумя столпами каждого правительства установить можно, и часто так и случается. Прислушаемся, например, к размышлениям Дениса Хили по поводу его работы на посту канцлера в правительстве Джима Каллагана: «По моему мнению, Джим Каллаган являлся в значительной мере лучшим послевоенным премьер-министром Великобритании после Эттли… его способности политика, которые он непрерывно совершенствовал, были как раз такими, какие требовались на его посту. Без них правительство не прошло бы так успешно путь переговоров с МВФ» [Healey, 1989, p. 448]. Заметьте: Хили признает за премьер-министром заслугу, которую мог бы отнести на свой счет. Позже Каллаган предложил Хили пост министра иностранных дел, но, к его облегчению, Хили не принял его. «Я надорвался, сажая дерево, и теперь хочу насладиться его плодами», – сказал Хили [Healey, 1989, p. 458].

А спустя примерно 20 лет Джон Мейджор сказал про свои отношения с Кеннетом Кларком: «Мы виделись с канцлером каждую неделю и благодаря тому центральному месту, которое он занимал в правительстве, могли обсуждать все основные проблемы и вытекающие из них финансовые вопросы. Наши встречи проходили в свободной обстановке, и, если это было вечером, мы заканчивали их за выпивкой» [Major, 1999, p. 684].

Те, кто занимает должности на уровне первого заместителя канцлера и министра кабинета, несомненно, последуют примеру этих столпов. Во всяком случае, я в свое время наблюдал хорошие отношения между Эндрю Смитом, Полом Боатенгом и Гасом Макдональдом, а позже, в начале третьего срока, между Десом Брауном и Джоном Хаттоном. Равным образом на официальном и институциональном уровнях тоже не существует причин, делающих невозможным преодоление напряженности. Как мы видели, наша Группа пользовалась такой популярностью в Казначействе, что к нам даже обратились с предложением о совместном «проживании». Мы по-настоящему сотрудничали, а при необходимости сохраняли столь же подлинную независимость. В течение нынешнего срока Гас О’Доннелл в качестве секретаря аппарата кабинета поддерживает отличные отношения с Ником Макферсоном из Казначейства, основанные на их опыте продуктивного сотрудничества в рамках этого ведомства.

Комитет по политике в сфере государственных услуг и расходам (КПГУР)

Допустим, что ДПМК создан в описанном выше виде. Тогда позвольте коснуться параллельных изменений, которые были бы объявлены в выступлении нового премьер-министра. Учрежденный комитет по политике в сфере государственных услуг и государственным расходам потребует времени и внимания со стороны премьер-министра и канцлера; к нему будет приковано внимание и других министров. Но чем же он займется? Далее я покажу, как КПГУР будет осуществлять мониторинг показателей в сфере государственных услуг и продуктивности деятельности государственных органов, утверждать стратегические планы и формировать расходы. Пока же следует сформулировать главную задачу этого комитета: получать на постоянной основе данные о прогрессе, достигнутом департаментами. Ежеквартально все ключевые министерства и департаменты должны по очереди становиться центром внимания комитета. Когда придет очередь любого ведомства подвергнуться изучению, оно должно будет подготовить по стандартной форме общий отчет о достигнутом. По предложению премьер-министра или канцлера, один-два аспекта деятельности ведомства либо в силу своей значимости, либо из-за наличия проблем необходимо проанализировать более глубоко. Кто-то из высших чиновников ведомства, кому специально поручено отвечать за данный аспект деятельности, будет присутствовать на рассмотрении отчета вместе с министром и отвечать на нелицеприятные вопросы членов комитета. Вероятно, накануне такому чиновнику будет не до сна, поскольку анализ будет в высшей степени доскональным. Представим возможные результаты отчета и его анализа: признание заслуг (и, не исключено, вознаграждение), помощь (которая будет способствовать успешному исполнению дела) или же, при наличии неуклонных доказательств низкого качества работы, наступление таких последствий, как смена поручения на менее важное или даже (почему бы нет?) потеря должности; для талантливого и амбициозного государственного служащего здесь имеется положительный баланс возможностей и рисков.

Недавно подобная процедура была введена в штате Южная Австралия для обеспечения реализации важного стратегического проекта, включавшего более 70 обнародованных целей, и некоторые из них были весьма амбициозными. Процедуру сделали еще более инновационной, пригласив в комитет, ее осуществляющий, председателем которого стал премьер-министр штата Майк Ранн, двух независимых экспертов – бизнесмена и активиста кампании против социальной изоляции. Эти два члена комитета не скованы правилами хорошего тона, принятыми в традиционной государственной службе; они, если допустимо так выразиться, играют по жестким австралийским правилам, что создает массу проблем для тех, чья деятельность рассматривается. А почему бы и нет? Расходование крупных сумм для достижения социально значимых результатов – это ли не огромная ответственность?

Можно ожидать, что выигрыши будут очень большими. Как и для совещаний по ходу реформ, которые проводились нашей Группой, и в этом случае учреждаются стандартные процедуры и устанавливаются жесткие временные ориентиры. Отчеты также обеспечат то, что важнейшее достояние культуры любой организации – умение вести честный разговор о качестве работы – будет формироваться с участием всех главных заинтересованных лиц. Не менее важно следующее: само наличие такого комитета приведет к тому, что в период между его заседаниями будут осуществляться постоянные и открытые контакты между ДПМК и соответствующим министерством или департаментом. Например, не приходится сомневаться в том, что если постоянному заместителю министра департамента станет известно о наличии неких проблем в важной области, он захочет решить их до того, как наступит срок отчета по этому вопросу перед КПГУР, и, следовательно, заведет разговор на эту тему с ДПМК задолго до этого момента. В результате проблемы будут решаться, а не пускаться на самотек.

Несомненны и другие преимущества. Подумайте только, насколько хорошо министры, участвующие в заседаниях КПГУР, будут не только осведомлены по вопросам политической важности других департаментов, но и знать проблемы с реализацией поставленных задач и способы их решения! В настоящее время никто всерьез не задумывается об обучении министров и их заместителей, но КПГУР станет огромным шагом вперед в этом вопросе, и результат не замедлит сказаться, обернувшись ростом качества работы высших должностных лиц.

Прежде чем перейти к следующим вопросам, позвольте остановиться на одном возможном аргументе против учреждения КПГУР: раньше делались попытки создать подобные кабинеты в кабинете, и в мирное время они не имели успеха. Один из ответов на подобное возражение: возможно, в прошлом так и было, но это не значит, что так будет и теперь. Но значительно важнее другой ответ: я не предлагаю создать кабинет в кабинете. Речь идет совсем о другом – о комитете при кабинете, который, несомненно, будет иметь большие полномочия по решению вопросов в сфере политики в области государственных услуг и расходов. Тем, кто скажет, что члены этого комитета будут иметь непомерно большое влияние на важнейшую сферу ответственности правительства, я должен сказать, что они имеют его и сейчас, но при этом не являются членами специального комитета. Мое предложение приведет к тому, что такое влияние будет совместным. Результатом, как я полагаю, станет значительное усиление влияния правительства, что, безусловно, поддержат все его члены. Кроме того, по решению премьер-министра комитет может периодически отчитываться перед всем кабинетом, представляя доклад о достигнутых показателях и предстоящих задачах, как делал это я, будучи руководителем Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг.

Казначейство и продуктивность в государственном секторе

Необходимы еще и изменения в Казначействе. Это ведомство имеет огромное преимущество перед многими другими департаментами и министерствами, поскольку штат его сотрудников меньше, и в целом они моложе, способнее тех, кто работает в других государственных учреждениях. Когда мы в 2003 г. перебрались в помещение Казначейства, меня поразили столовая (отличная) и средний возраст сотрудников (молодостью). Оборотной стороной этого торжества молодости стало то, что мне так и не удалось пробиться дальше четвертьфинала соревнований по настольному футболу; в прочих же отношениях я отдал дань преимуществам возрастного состава Казначейства, поскольку качество лучших примеров его работы было неоспоримо. Добавлю к этому, что Казначейство уже было существенно модернизировано. Роберт Пестон отмечает: «[Гас] О’Доннелл [постоянный заместитель министра Казначейства в 2002–2005 гг. – М. Б.] и его команда высших чиновников стремились поощрять создание команд и уничтожение традиционных барьеров между сотрудниками… подобно тому, как это происходит в коммерческих организациях; теперь в Казначействе проходят встречи, на которых каждый сотрудник любого уровня может задать любой вопрос высшему руководству» [Peston, 2005, p. 80].

Могу это подтвердить, поскольку время от времени меня, как дружественно настроенного человека со стороны, просили быть председателем таких встреч. Однако, как я отмечал, сейчас центральным вопросом внутренней политики является продуктивность в сфере государственных услуг. Следовательно, Казначейству необходимо соответствующее подразделение для управления ею (с учетом соответствия сделанных вложений полученным результатам); причем осуществляться это должно с тем же упорством, которое ведомство проявляло до 1997 г. по отношению к государственным расходам, когда на повестке дня стоял вопрос об их сокращении. Для осуществления этой деятельности необходимы все инструменты, имеющиеся в распоряжении Казначейства, поэтому изложенные мною выше предложения предусматривают особо пристальное внимание к системе осуществления руководства продуктивностью в действующем Управлении государственных услуг и создание нового Отдела продуктивности и государственных расходов (ОПГР) с тем, чтобы Министерство государственной торговли снова вплотную занялось своим основным делом – контролем за крупными проектами (где прогресс незначителен и сохраняются серьезные проблемы)[205]. Отсюда и мое предложение о создании таких отношений между этой частью Казначейства и постоянным заместителем министра, отвечающим в ДПМК за показатели работы, которые имели место между Управлением государственных услуг и нашей Группой, когда мы работали с Ником Макферсоном (вне всяких сомнений, эти отношения и потом не изменились).

В настоящее время продуктивность государственного сектора много обсуждается в правительственных кругах, и не только в Великобритании, но, насколько мне известно, никто в мире пока не придумал способ эффективного управления ею. На самом деле, благодаря своему опыту с плановыми показателями в рамках соглашений по государственным услугам, обзору Гершона по вопросу эффективности и обзору Аткинсона по продуктивности в государственном секторе Казначейство смело может уже сейчас причислять себя к числу мировых лидеров.

Предлагаемое мной новое подразделение Казначейства могло бы стать тем локомотивом, который обеспечит интеллектуальный прорыв, явно уже назревающий: больше всего нам нужно найти способ измерять продуктивность во всей сфере государственных услуг, причем не только на национальном уровне, но и в отдельных учреждениях (например, в школах или больницах). Если Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг удалось дать определение эффективной меры «вероятности реализации», то, несомненно, Казначейство может сделать то же применительно к продуктивности в государственном секторе.

Теперь позвольте привести два примера, иллюстрирующих то, как наряду с описанными выше совещаниями по ходу реформ эти три институциональных нововведения – ДПМК, КПГУР и ОПГР (какая реформа без новых аббревиатур!) – смогли бы трансформировать некоторые ключевые процедуры центрального правительства.

Пример 1: соглашение о государственных услугах

Начиная с 1998 г. каждое ведомство подписывает с Казначейством соглашения о государственных услугах – СГУ (Public Service Agreements – PSAs)[206]. СГУ устанавливает целевые показатели, которые должны быть достигнуты департаментами и министерствами, получающими соответствующее государственное финансирование. Установив связь между ресурсами и результатами, эта важная инновационная мера стала первым шагом на пути к управлению продуктивностью. В СГУ заложен еще один важный показатель – соотношение цены и качества, что тоже является здравой идеей, которая, правда, не удостоилась того же внимания, что и другие показатели (например, не прописаны специальные процедуры по обеспечению реализации этой идеи). Кроме того, следует заметить, что некоторые показатели довольно невразумительны и даже причудливы. К тому же в 2004 г., после обзора Гершона, ведомствам стали задавать конкретные показатели эффективности, которых они обязаны добиваться, что также является здравой идеей, хотя и не связанной с показателями СГУ, и контролируется Министерством государственной торговли, а не Казначейством или Группой при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. Наконец, и аппарат Кабинета отлично поработал в 2001–2005 гг. и многого добился в том, что касается восприятия государственных услуг обществом. И в этом заключается еще одна здравая идея, породившая еще один информационный поток, но тоже никак не связанная с СГУ (хотя некоторые показатели СГУ предусматривали конкретные результаты в сфере отношения потребителей или граждан). Запутались?

Разумеется, и правительство тоже запуталось. Рассмотрим несколько важных инноваций, направленных на достижение большей согласованности.

Удачно и удобно получилось, что именно этих составляющих требовала одна направленная на достижение согласованности инновация – общественная стоимость. Классическая работа на эту тему – труд Марка Мура «Creating Public Value: Strategic Management in Government» («Создание общественной ценности: стратегический менеджмент в государственном управлении»), и он описывает общественную стоимость следующим образом [Moore, 1995, p. 10]:

Согласно определению… измеряются достижения в области государственного управления в зависимости от того, насколько создание и преобразование предприятий в государственном секторе приводит к возрастанию их полезности для общества как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе. Иногда это подразумевает рост эффективности, продуктивности или справедливости уже осуществляемой деятельности. В других случаях это предполагает осуществление программ в ответ на новые политические задачи или новые потребности, которые относятся к сфере ответственности данной организации. Бывают и такие случаи, когда происходит пересмотр самой миссии организации и подразумевается ее новое положение в политическом и функциональном пространстве, позволяющее использовать ее возможности более гибко и эффективно. Иногда может предполагаться сокращение запросов на получение бюджетных средств со стороны данной организации и направление предназначавшихся ей ресурсов для использования иными частными или государственными инстанциями. Очевидно, что все это следует включать в концептуальное определение достижений в области управления: увеличить общественную стоимость, создаваемую в организации государственного сектора как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.

Конечно, это уже шаг вперед, но и он не дотягивает до возможности четко измерить продуктивность. Тем не менее в определении общественной стоимости заложен ряд ключевых элементов для этого:

1) обеспечение достижения результатов;

2) организационное здоровье института или отрасли услуг;

3) эффективность;

4) представление общества об институте или отрасли услуг;

5) расходы.

Центральный пункт, к которому фактически и сводится вопрос о продуктивности: какой объем достижений, подпадающих под определение первых четырех элементов, можно получить в обмен на пятый? Превращение этого соотношения в пропорцию – не самая сложная математическая задача. Создав систему, аналогичную по своей сути процедуре, используемой нашей Группой для оценки вероятности достижения результата (см. приложение, документ 8), которая основывалась бы на всех пяти элементах, где каждый из них важен для всех отраслей сферы государственных услуг, можно выработать порядок измерения продуктивности в этой сфере. Возможно, такие измерения сначала окажутся слишком грубыми и не будут соответствовать строгим стандартам национальной системы статистики, но они, разумеется, будут достаточно хороши для того, чтобы использоваться КПГУР в качестве средства контроля достижений каждого ведомства, оказывающего государственные услуги. Более того, если пересмотреть СГУ, включив в него использование всех пяти элементов, а не только первого и последнего, получится стройная и последовательная система, позволяющая рассматривать достижения не только каждой отрасли в сфере государственных услуг, но и всего правительства в целом. Предложения Казначейства в отношении СГУ, опубликованные в конце 2006 г., полезны, поскольку имеют именно такую направленность, но необходимо делать новые шаги и идти намного дальше.

Теперь позвольте мне обратиться еще к одной проблеме и сделать это прежде, чем она возникнет. Речь пойдет об измерении общественного представления о государственных услугах – ключевом элементе в общественной стоимости; и его не следует смешивать с опросами общественного мнения для политических целей. Я имею в виду данные, уведомляющие нас, например, о том, довольно ли население Ньюкасла своими государственными услугами больше, чем население Бристоля или Ноттингема, или аналогичную информацию, касающуюся системы медицинского обслуживания. Такие сведения, позволяющие осуществлять сравнение, дадут возможность ставить подобные вопросы как на национальном, так и на местном уровне, а ответы на них приведут к улучшениям в этой сфере. Важно также отметить, что можно добиться более быстрых и глубоких улучшений значимых аспектов деятельности в сфере государственных услуг, если общественность готова активно участвовать в этой работе. Например, показатели в области чтения улучшатся, если, как это было в 1998–1999 гг., существенно возрастет количество родителей, которые читают детям перед сном. Это станет не альтернативой обучению детей чтению в школе, но серьезной поддержкой прививаемых там навыков. Аналогично, если люди будут более активно участвовать в общественной жизни на местном уровне, они совместно с полицией смогут заметно сократить проявления антиобщественного поведения. Есть много примеров и из области здравоохранения. Здесь всё, от ожирения до курения, в конечном счете зависит от отдельного человека, поэтому правительственные органы могут пользоваться призывами, мерами поддержки и стимулирования, но не приказами. И этой причины достаточно, чтобы принимать во внимание отношение общества: чем выше оно ценит государственные услуги, тем выше общественная стоимость этих услуг и тем большего прогресса можно будет добиться. Действуя согласованно, центральное правительство способно запустить этот вечный двигатель.

Пример 2: стратегия и расходы

Еще один пример того, как предлагаемые мною реформы могут повысить показатели деятельности правительства, относится к связи между стратегией и расходами. При Блэре разработка стратегии в каждой области сферы государственных услуг осуществлялась в основном силами соответствующего департамента или министерства во взаимодействии с сотрудниками аппарата премьера из отделов политики или стратегического планирования, а иногда – из обоих этих подразделений. Казначейство также законно проявляет серьезный интерес к этому процессу. Результатом становятся довольно бестолковые многосторонние переговоры. Не стоит преувеличивать сложность, ведь при выработке стратегии неоднократно достигались очень хорошие результаты, но никто не станет утверждать (в первую очередь – участники), что такой процесс был наиболее эффективной и стройной системой. Пятилетние стратегические планы, опубликованные в 2004–2005 гг., возможно, и являлись внушительными документами (знаю, что я небеспристрастен), но процесс их подготовки был мучительным и тяжелым.

В тот период основные решения по финансированию принимались каждые два года (1998, 2000, 2002, 2004 гг.); затем разрыв увеличился до трех лет (2007 г.). Процесс бюджетного планирования обычно заключается в том, что департаменты и министерства готовят свои предложения по бюджетному финансированию к декабрю, сводят их к конкретным запросам средств к февралю следующего года, после чего проходят согласования с Казначейством. Представители премьера и Казначейства являются важными участниками этого процесса на его последних этапах, что выливается в довольно бестолковые трехсторонние переговоры или, еще хуже, в три потока двусторонних переговоров, которые отнимают много сил и времени, но все же обычно приводят к здравым договоренностям, публикуемым, как правило, в сопровождении громогласных комментариев Гордона Брауна, адресованных палате представителей, в начале июля того года, когда открывается соответствующий финансовый период. В 2003–2004 гг. процессы разработки стратегии и подготовки государственного бюджета происходили одновременно, но независимо друг от друга, что всех участников совершенно измотало, и, хотя каким-то чудом результаты оказались разумными, никто не считал, что они оптимальны. Вопрос состоит в том, сможет ли правительство добиться лучших результатов, используя мои предложения, и ответить на него, несомненно, можно только положительно. Представим этот процесс в виде следующего графика:

При такой системе министерство или департамент должны разрабатывать стратегический план, а далее – выделять приоритеты, то есть те области, в которых нужно наметить целевые показатели (включающие все пять ключевых элементов, заложенных в определении общественной стоимости, которые были перечислены выше). Затем ведомству следует согласовать характер целевых показателей, но не их конкретные значения. И после этого, когда появится ясность в отношении стратегического плана и приоритетов, можно готовить предложения по бюджетному финансированию с конкретными и реально выполнимыми временными параметрами достижения целевых показателей. Наконец, завершив переговоры и согласования, можно обнародовать размеры финансирования и заключить новые СГУ с конкретными показателями по всем пяти элементам общественной стоимости. КПГУР будет осуществлять наблюдение за этим многосторонним процессом. Постоянный заместитель министра по функциональным показателям и секретарь Казначейства, отвечающий за продуктивность и расходы, будут совместно осуществлять руководство. Сначала главная роль будет принадлежать первому из них, а потом, когда уже будут намечены приоритеты и разработан стратегический план, ведущая роль перейдет ко второму, поскольку далее речь пойдет о расходах бюджетных средств, но, разумеется, отчеты им предстоит готовить совместно, поэтому оба постоянно должны быть в курсе всех дел.

В результате получится единый многосторонний трехгодичный цикл, более качественный продукт – достойный и реально достижимый – более стройного процесса. Клемент Эттли рассматривал, но отверг мысль о департаменте премьер-министра, в то же время он всегда надеялся добиться «большей согласованности правительственного механизма» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 156]). Представленные здесь предложения направлены на то, чтобы добиться именно этого в наше намного более сложное время. Будущим премьер-министрам и министрам финансов было бы намного легче, чем Блэру и Брауну, если бы эти предложения были приняты.

Мое понимание реформы государственной службы

Новому и согласованно действующему центральному правительству потребуется также новое и согласованное во всех своих аспектах представление о том, как реформировать систему государственных услуг. В предшествующих главах я старался наглядно показать, что в течение последнего десятилетия реформы сферы государственных услуг давались весьма непросто. И речь не только о реализации, но и о самой концепции реформы. Именно важнейшие концептуальные вопросы затрагивались во время моих бесед с Блэром об инспектировании, с Гордоном Брауном – о целевых показателях, со многими министрами – об отношении к специалистам. Ну и, разумеется, концепция реформы неразрывно связана с обеспечением реализации преобразований, поскольку недопонимание содержательных основ приводит к неясности руководящих указаний и неразберихе как в департаментах правительства, так и в подразделениях государственной службы за пределами Уайтхолла. Классическим примером тому являются дебаты относительно перераспределения ответственности с привлечением либо потребителей и граждан, либо специалистов.

Блэр часто говорил о скачке в ходе его собственной реформы, когда на первом этапе преобразования шли в основном сверху вниз («Понукаем систему», – говорил он), а потом произошел переход к более устойчивой фазе, когда были созданы квазирыночные отношения и стимулы, обеспечивающие непрерывное совершенствование системы. Параллельно произошел еще один скачок – от первого срока у власти, когда реформы в значительной части правительства еле двигались или не шли вовсе, ко второму сроку, когда, по крайней мере, во внутренней политике, преобразования стали центральным вопросом всей деятельности правительства. Но для понимания этих скачков необходимо оглянуться назад, чтобы разглядеть более всеобъемлющий и значительный перелом в самой сути государства, который сказался на всех развитых странах. Только так можно полностью понять программу Блэра и четко обозначить задачи на будущее, которые предстоит решать премьер-министрам в дальнейшем.

В замечательной книге «The Shield of Achilles» («Меч Ахиллеса»), где анализируется ход истории и предлагаются выводы, актуальные для XXI века, Филип Боббитт утверждает, что после окончания холодной войны сама природа государства вступила в переходный период. В конфликтах, под знаком которых прошел весь XX век, участвовали национальные государства (что понимал Клемент Эттли, а еще лучше – Маргарет Тэтчер). Однако с падением Берлинской стены и распадом коммунистической системы главным фактором, определяющим формирование современного мира, стала глобализация, в результате чего, считает Боббитт, мы стали свидетелями возникновения «рыночного государства, которое в плане обеспечения стабильного состояния мировой экономики находится в зависимости от международных рынков капитала и в меньшей степени от современной многонациональной инфраструктуры бизнеса, вместо того чтобы управлять соответствующими процессами с помощью национальных… политических органов». Такова тенденция, и, поняв ее, Гордон Браун и Эд Боллз передали контроль за процентными ставками Банку Англии. Более того, утверждает Боббитт, «в то время, как национальное государство оправдывало свое существование необходимостью обеспечивать благосостояние народа. рыночное государство предназначено для максимизации возможностей, доступных всем членам общества» [Bobbitt, 2002, p. 229]. Одновременно с переходом от обеспечения благосостояния к предоставлению возможностей, продолжает он, рыночное государство должно перейти от гарантирования прав к гарантированию безопасности, поскольку возникают вызовы, связанные с глобализацией, такие, как «распространение болезней и эпидемий, миграция, терроризм, шпионаж и угрозы окружающей среде» [Bobbitt, 2002, p. 236].

По мере поиска ответов на эти запросы формирующегося глобального рынка, полагает Боббитт, рыночному государству придется значительно повысить свою эффективность, что выразится в росте затрат на его функционирование. Но поскольку глобализация затрудняет возможность взимания повышенных налогов (возникает опасность, что компании и одаренные люди переберутся в другие страны), для минимизации расходов правительствам придется работать меньше, но лучше. Именно поэтому Блэр делает такой акцент на государство максимальных возможностей. Он писал[207]:

Глобализация ведет к глубоким переменам в природе нашего общества. Она заставляет и компании, и каждого человека активизироваться хотя бы ради того, чтобы не оказаться на обочине быстро меняющегося мира: коммерческие операции теперь осуществляются без проволочек, товары с большой скоростью перемещаются на огромные расстояния.

Правительство также подвержено этим переменам. Чтобы не потерять доверия, оно должно радикально изменить собственные взгляды. Технологические инновации, которые движут переменами на глобальном уровне, не просто открыли новые возможности по оказанию услуг, но и повысили ожидания людей относительно того, чего они хотят от тех, кто предоставляет им эти услуги.

Чтобы ответить на эти ожидания, государственные услуги должны соответствовать уровню, к которому уже привыкли потребители, получающие их от других производителей. Для этого ролью государства должен стать не контроль, а предоставление возможностей. Превращение современных государственных услуг в фундамент государства максимальных возможностей, когда политическое руководство обеспечивает стратегическое управление, а не микроменеджмент, требует трансформации того, как мы предоставляем такие услуги.

В своем выступлении на конференции газеты «Guardian», которая была посвящена государственным услугам и состоялась 26–27 января 2006 г., Мэтью Тейлор, бывший в то время ключевой фигурой в окружении премьер-министра, пошел в своих суждениях еще дальше:

Период, в который мы живем, отличается комбинацией двух групп важнейших факторов. Первая группа – это демографические сдвиги: старение населения, массовая миграция и растущее этническое и культурное разнообразие, увеличение занятости женщин и снижение доминирующей роли традиционной семьи. Вторая группа – это тенденции в области ожиданий общества и его отношения к власти: упадок уважения… культура, основанная на приоритете прав… [Такова] взрывоопасная смесь, усугубляемая круглосуточной работой средств массовой информации.

Вот почему требования левых относительно восстановления государственных услуг в том виде, в котором они существовали в эпоху национального государства, не просто непопулярны (не такими уж хорошими были те услуги), но и бесперспективны, ибо назад пути нет.

В таких условиях необходимо разработать концепцию реформы государственных услуг. Чем лучше будущие правительства смогут разъяснить цели, которых надеются добиться, реформируя государственные услуги, и средства, которыми они рассчитывают для этого воспользоваться, тем больше у них шансов на успех. На протяжении большей части эры Блэра правительству, включая и премьер-министра, приходилось и учиться, и работать одновременно. В каком-то смысле данная книга представляет собой отчет об этом обучении. Если, как утверждает Боббитт, мы живем в переходный период (и он развивается с беспрецедентной скоростью), то неудивительно, что правительства многих стран не успевают разрабатывать свои способы адаптации к ситуации. Не вызывает сомнения и то, что во многих странах подходы Блэра рассматриваются с восхищением и восторгом, а Великобритания представляется самой значительной лабораторией для изучения современных мировых веяний в области реформы сферы государственных услуг.

Тем не менее, учитывая опыт, приобретенный за последнее десятилетие, теперь уже можно создать концептуальную модель реформы сферы государственных услуг, которая формализует все то, чему мы научились, послужит руководством для будущих действий и обеспечит их большую ясность (см. рис. 9.2).

Самый очевидный подход к реформированию государственных услуг состоит в том, что на рис. 9.2 обозначено как «Приказы и контроль за их исполнением». Такой командно-административный подход подразумевает реализацию сверху вниз некоей меры, которую решает провести правительство. В настоящей книге встречаются различные примеры такого подхода, в том числе повышение успеваемости по чтению, письму и арифметике в начальной школе и сокращение времени ожидания обслуживания в медицинских учреждениях. Командно-административный подход сейчас модно критиковать, ведь его не любят специалисты, которым – в большинстве – не нравится, когда правительство указывает им, что нужно делать; кроме того, считается, что невозможно обеспечить «устойчивость» такого подхода.

Рис. 9.2. Концептуальная модель реформы сферы государственных услуг

Однако фактически в некоторых обстоятельствах это самый правильный подход; например, в тех случаях, когда государственная услуга оказывается недостаточно полной либо качественной или имеется срочная необходимость обеспечить некие приоритеты. Однако если правительство решает прибегнуть к данному подходу, очень важно, чтобы его реализация была превосходной. Без лишних слов ясно, что недостаточно хорошее осуществление командно-контрольного подхода равно катастрофе. На самом деле, как в случае с успеваемостью, так и с продолжительностью ожидания медицинского обслуживания, качество услуг было низким, а приоритетность их улучшения – высокой, и правительство справилось с задачей очень неплохо, хотя и не без ошибок, конечно. В обоих случаях исполнение услуг было значительно улучшено за очень короткое время. Но правда и то, что такой подход требует огромного внимания со стороны представителей всех служб и ведомств, которые связаны с его реализацией; только при напряжении сил на всех уровнях результаты могут быть устойчивыми, что подтверждают приведенные примеры. В выступлении перед Кабинетом министров в декабре 2004 г. я говорил, что хорошее осуществление командно-административного подхода может очень быстро перевести услугу из разряда «ужасная» в разряд «удовлетворительная», и это крупное достижение, но недостаточно высокое, поскольку общественность не бывает довольна удовлетворительной услугой и хочет, чтобы она была хорошей или отличной. Однако командно-административный метод не способен обеспечить качество на уровне «хорошо» или «отлично», поскольку, как выразился руководитель школьной системы Нью-Йорка Джоэль Кляйн, «приказом невозможно обеспечить совершенство, ему нужна свобода развития».

Стремясь именно к этому, особенно в том, что касается национальной системы здравоохранения, Тони Блэр обратился ко второй парадигме – квазирынку. Абсолютно понятны аргументы в пользу привнесения сил, подобных рыночным, в сферу государственных услуг: населению нравится возможность иметь выбор, а конкуренция подгоняет рост производительности, и если это работает в других секторах экономики, то почему бы не использовать ее в сфере государственных услуг? Более того, полагает Джулиан Легранд, как бы ни были привержены своему делу специалисты, «они никогда не будут беспокоиться об интересах потребителей больше, чем сами потребители» [Le Grand, 2003, p. 81]. Предоставление потребителю возможности диктовать условия несет правительству преимущества, которые не только включают более высокие показатели работы, удовлетворенности потребителей и производительности, но и содержат потенциал обеспечения постоянного самосовершенствования системы, а это значит, что ее больше не надо подгонять («понукать», – сказал бы Блэр), как это происходит при использовании командно-административного метода. Однажды в разговоре со мной Блэр сказал: «Инновации должны генерироваться самоподдерживаемой системой».

Вариант с квазирынком хорошо срабатывает во многих ситуациях, но для него необходимы определенные условия. Потребители услуги должны иметь возможность осуществлять выбор, как, например, это и происходит в большинстве областей образования и медицинского обслуживания. Полезно и разнообразие предложений, например в том, что касается особенностей школьной культуры или специализации; важно, чтобы появились различные конкурирующие между собой поставщики. Главное – квазирынки, как и настоящие рынки, не благоприятствуют равноправному доступу к услуге, однако именно равноправие является самым желательным результатом. По этой причине в первую очередь модель, использующая квазирынки, подразумевает мнимость свободного товарооборота; такие рынки не становятся настоящими. Поэтому в реформах образования и медицинского обслуживания Блэра цена (операции или места в школе, например) фиксируется не законами спроса и предложения, а правительством. Более того, есть все основания полагать, что если квазирынки должны предоставлять равноправие доступа, то правительствам следует осуществлять регулирование и вмешательство в большей степени, чем в случае с настоящими рынками. В школьной реформе, например, правительство строго ограничило выбор на основе академических способностей, поскольку, как показала практика, он подрывал равноправие доступа. В сфере здравоохранения правительство предоставляло помощь и рекомендации пациентам, направленные на то, чтобы те, кто нуждается в опеке, или люди с низкими доходами могли осуществить свое право на выбор. Такая комбинация возможностей рынка и основанного на фактических условиях регулирования имеет целью воспользоваться преимуществами рынка (инновациями и повышением продуктивности) при сохранении равного доступа и других ценностей, занимающих главное место в сфере государственных услуг. Блэр как-то объяснил мне, что фундаментальная проблема во всех дебатах по поводу государственных услуг состоит в следующем:

Люди не понимают особенностей продукта, который они получают в виде государственной услуги, и культуры его предоставления, а также системы управления государственными услугами, которая фактически идентична управлению в бизнесе и [где]… важнейшую роль играют лучшие образцы практики ведения бизнеса. Поэтому, с одной стороны, Государственная служба здравоохранения руководствуется общественными ценностями, а с другой – является бизнесом.

Третья парадигма реформирования сферы государственных услуг – комбинация децентрализации и прозрачности. Они необходимы, поскольку есть такие отрасли государственных услуг и такие обстоятельства, в которых нежелательны как командно-административный подход, так и квазирынки. Именно поэтому Гордон Браун в своем важном выступлении в феврале 2003 г. в Фонде социального рынка (Social Market Foundation)[208] подчеркнул необходимость «нерыночных и некомандных моделей в реформе государственных услуг». Там, где у граждан нет возможности осуществлять выбор, например, в сфере деятельности полиции, тюремной и судебной систем, невозможно создание квазирынков. Пионером в осуществлении децентрализации и прозрачности стало Полицейское управление Нью-Йорка, где ответственность за осуществление деятельности и ресурсы были децентрализованы, и их передали начальникам полицейских участков; была также обеспечена прозрачность – еженедельно публиковались данные о преступности в каждом участке. Начальники полицейских участков отвечали за свою работу перед начальником полиции Нью-Йорка. Эта модель может найти и более широкое применение, ее влияние прослеживается, например, в реформе нашей полиции и судебной системы. В свете реформы системы государственных расходов Гордона Брауна, в ходе которой была децентрализована ответственность за формирование бюджетов и расходование средств на трехлетний период, децентрализация и прозрачность имеют в Великобритании хорошие перспективы. Как и квазирынки, такой подход обеспечивает руководителям на низшем уровне свободу действия, но одновременно возлагает на них и ответственность за их действия. В данном случае возможен субподряд (как и в квазирыночной модели). Например, известны случаи организации небольшого числа частных тюрем и частных органов управления народным образованием. Благодаря субподряду произошло улучшение работы всей системы. Иными словами, благотворное конкурентное давление можно создать и там, где нет места индивидуальному выбору.

Я не случайно назвал парадигмами эти три подхода к реформам. Теоретически они являются различными моделями. На практике же в каждой сфере государственных услуг можно использовать их комбинацию. Так, например, в школьной системе плохо работающие учебные учреждения необходимо совершенствовать по настоянию правительства (командно-административный метод), родители могут осуществлять выбор, а средства распределяются в соответствии с их предпочтениями (квазирынок), причем финансирование осуществляется на уровне отдельных школ, у директоров имеются существенные полномочия, а результаты их деятельности доводятся до сведения общественности (децентрализация и прозрачность). Но ключом к изменениям является знание всех этих парадигм и возможность их комбинирования теми, кто осуществляет реформу всей системы.

Теперь рассмотрим три ключевые функции реформатора, обозначенные в нижней части рис. 9.2. Независимо от выбранной парадигмы (или комбинации парадигм) осуществление всех трех функций необходимо, и избежать этого нельзя. Первая функция связана с возможностями, способностями и культурой системы. Например, на уровне отдельной больницы невозможно обеспечить постоянное обновление кадров хорошими врачами и сестрами; невозможно обеспечить и общую программу строительства больниц; невозможно создать систему законодательства, которой руководствовались бы врачи в своей деятельности, и сформировать определенный порядок отношений между медиками, государством и обществом. Все это по силам только правительству, хотя консультации со всеми заинтересованными группами необходимы. То же самое можно сказать об образовании и охране общественного порядка.

Вторая функция связана с управлением эффективностью системы в целом. Хотя каждая больница отвечает за собственные показатели работы, она не может поставить цели всей системе, решить, как измерить ход продвижения к этим целям и какие данные об этом обнародовать. Она не может решить, кто, как и когда должен вмешаться, если показатели деятельности отдельной больницы падают ниже установленных стандартов. Опять-таки только правительство может решать такие вопросы, и это тоже относится ко всем сферам государственных услуг.

Третья функция связана с тем, что в каждой сфере государственных услуг и во всей системе государственных услуг в целом необходимы стратегическое руководство и планирование. Нужно анализировать и понимать перспективы будущего развития; необходимо установить, какие этапы реформы осуществлять и в какой последовательности, а также знать, как обеспечивать результативность; кроме того, ценности, которые могут поддерживать реформу, должны быть ясно сформулированы и защищены. И это тоже может сделать только правительство. В реформированном по предложенной здесь мною модели центральном правительстве каждые департамент или министерство должны выполнять эти ключевые функции в пределах своей сферы ответственности. Новое Казначейство и ДПМК обеспечивали бы их решение на уровне всей системы государственных услуг в целом, а политическое руководство и управление всеми тремя функциями осуществлялись бы премьер-министром и новым Комитетом по политике в сфере государственных услуг и расходам (КПГУР).

Нельзя недооценивать это последнее положение. Реформа государственных услуг всегда имеет ярко выраженную политическую направленность, что совершенно ясно из всей истории послевоенной эпохи. Поэтому для успеха реформы требуется успешное политическое управление. Снова процитирую Блэра, сказавшего мне однажды:

Не надо думать, что можно просто родить удачный замысел, не затронув интересы различных групп общества, и воплотить этот замысел без их поддержки… Не отступайте от того, что считаете правильным, потому что в конце концов все равно придется к этому вернуться. Никогда не надо думать, что всю систему следует поменять за один день, вместо того чтобы эмпирическим путем постепенно. находить аргументы в пользу предлагаемых вами программ по изменению системы. Другими словами, думаю, что нужно действовать шаг за шагом.

Блэр часто ссылался на трудовое законодательство Маргарет Тэтчер. Мои предложения, изложенные здесь, помогли бы упрочить коллективную разработку политической стратегии и управление ее реализацией.

Выше я неоднократно оговаривался, что, поскольку речь идет о переходном периоде, описанные парадигмы не настолько ясны, как хотелось бы, да и роль центрального правительства не так четко обозначена, как должно. Более того, центральное правительство и отдельные министерства и департаменты не наделены способностью решать важные задачи; их никто, кроме правительства, решать не может. В результате происходят ошибки, и некоторые из них отражены на рис. 9.3. Достижение успеха в будущем зависит от того, насколько будут учтены эти ошибки и смогут ли их избежать.

Если новый премьер-министр осуществит предложенные здесь реформы, сделает выводы из тяжелых уроков прошедшего десятилетия на основе откровенного и честного анализа, можно будет добиться изменения в качестве работы как всей системы государственных услуг, так и правительства в целом. Это даст основу и стимул для фундаментальной реформы всей системы государственной службы в соответствии со сделанными здесь предложениями. Тогда наследием Блэра окажутся не только существенные достижения, обрисованные в главе 8, но и сам аппарат государственного управления, а также опыт и практика, которые послужат базой для новых шагов вперед в улучшении качества работы.

Выводы

В данной главе показано, насколько увеличился объем обязанностей премьер-министра и как резко возросли требования к тому, кто занимает эту должность. Я утверждаю: вопреки многому из того, что говорится по поводу полномочий премьер-министра, их следует не сокращать, а усиливать. В конце главы я предложил план того, как это можно осуществить в сфере государственных услуг. Не стану настаивать на всех своих предложениях; к тому же, как отмечено выше, я считаю, что при формировании новых структур необходимо принимать во внимание индивидуальные особенности конкретных людей, входящих в них. Признаю, что каждый, кто займет пост премьер-министра, будет сам решать, как ему быть.

Рис. 9.3. Распространенные ошибки при осуществлении крупномасштабной системной реформы

Как заметил Гарольд Уилсон, «пост премьера – это творение того, кто занимает эту должность в данный момент» [Hennessy, 2000, p. 54]. И это правильно. Я старался лишь убедительно представить конкретную картину того, как в отношении только государственных услуг можно изменить и улучшить работу премьер-министра, усилив его возможности по осуществлению своих полномочий. Каждый, кто имеет намерение занять пост премьера, должен всерьез задуматься над тем, как выполнять все многочисленные обязательства, которые накладывает эта должность. Я изложил здесь в дискуссионном порядке некоторые свои соображения по важным, как мне представляется, вопросам для будущих премьер-министров и их советников, да и всех заинтересованных граждан (ведь каждый из нас заинтересован в том, чтобы премьер-министр и правительство действовали эффективно). И последнее. Я верю в то, что мои предложения пойдут на пользу не только премьер-министру, но также и канцлеру, и кабинету, и высшим государственным служащим. Как же получается, что все выигрывают и никто ничего не теряет? Это не совсем так, каждый в некоторой степени теряет автономию. Например, Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг была в высшей степени автономной и пользовалась этим на благо дела, но все мы, ее сотрудники, согласились бы уступить часть своей автономии ради более согласованной работы ДПМК. Однако это не самое главное. В соответствии с моими предложениями значительно большее число участников процесса выиграет, чем проиграет, по той простой, но веской причине, что полномочия, предоставленные одним, не лишают власти других. Укрепление же важных полномочий как на политическом, так и на административном уровне в соответствии с моими предложениями усилит правительство, что позволит повысить скорость, качество и результативность реализации реформ. Хорошие взаимоотношения, как показал пример нашей Группы, обладают алхимическим свойством превращать простой металл в золото. Главное – это хорошие взаимоотношения и рутинные процедуры.

Postscriptum: переоценка[209], или Размышления о путешествии во вселенную государственных услуг мирового класса

Центральному правительству… приходится доверять реализацию своих решений посредникам, которых оно подчас не в состоянии контролировать и которыми не может постоянно руководить.

Алексис де Токвиль. Демократия в Америке [Tocqueville, 2000, p. 316]

Пожалуй, самым полезным для меня результатом издания этой книги стали отзывы на нее, из которых я узнал о том, что необходимо для достижения мировых стандартов качества наших государственных услуг. Разумеется, меня порадовало, что книга понравилась читателям, но их отклики, богатые и мыслями, и информацией, были для меня еще важнее. В этом постскриптуме содержатся мои комментарии на эти отклики, которые разбиты на три части. В первом разделе я отвечаю (надеюсь, энергично и конструктивно) на рецензии. Во втором – анализирую то, насколько Гордон Браун реализовал мои предложения о реформе правительства. В третьем, самом длинном, разделе в ответ на глубокие замечания тех, кто работал в правительстве и системе государственных услуг, я уточнил и углубил свой анализ трех важнейших систем отношений: между министрами и государственными чиновниками, между центральными и местными органами власти и между государственными органами и профессиональными сообществами специалистов. Я не претендую на полное решение всех сложных проблем, относящихся к этим вопросам, но надеюсь, что, как минимум, продвинулся вперед в своем анализе, так что в результате этот постскриптум послужит толчком для дальнейшей дискуссии о главных составляющих реформы системы государственных услуг.

Прямо и нелицеприятно

Когда в мае 2007 г. появилось первое издание этой книги, оно спровоцировало именно тот отклик, на который я рассчитывал, – общественную дискуссию о том, как добиться эффективной работы системы государственного управления. Газета «Times» написала 14 мая 2007 г., что мои предложения о создании Департамента премьер-министра и кабинета (ДПМК) представляют собой «смелый план и. неизбежно должны вызвать неоднозначную реакцию». Спустя некоторое время газета «Guardian» предположила, что кое-кто, возможно, отмахнется от моих аргументов, сочтя их безумными (так и произошло!), но, по крайней мере «это стоящая дискуссия», и создание ДПМК может оказаться «шагом не столько к централизации власти, сколько к повышению ее эффективности и к более развитой системе исполнения решений» (17 мая 2007 г.). Многие признавали, что тогдашний механизм Уайтхолла нуждался в радикальном реформировании. «Times» завершила свою передовицу утверждением, что, до тех пор пока не осуществится «последовательное и неуклонное реформирование бюрократического аппарата, чиновники будут в неизменном выигрыше», а «Guardian» заявила, что наступил «важный момент для формирования современной системы демократического государственного управления, которое отвечает чаяниям людей и обеспечивает проведение всех необходимых для них мер».

Многие комментаторы высоко оценили возможность, которую они получили благодаря моей книге, заглянуть внутрь государственной машины, и (почти) все читали ее с интересом. (Джон Рентул с восторгом, но явно не без удивления, назвал ее «изумительно любопытной историей».) Многие добавляли критические комментарии, главные из которых я анализирую ниже.

Ярый сторонник централизации?

Одно направление критики, лучше всего представленное в рецензии Саймона Дженкинса, опубликованной газетой «Sunday Times» 27 мая 2007 г., состояло в том, что все повествование, не говоря о предложениях на будущее, принадлежало перу ярого сторонника централизации государственной власти. Дженкинс даже отозвался обо мне как о «последнем на планете и позорно допотопном лейбористе – яром стороннике централизации». Я мог бы, кстати, представить ему список, содержащий немало имен людей (не входящих в администрацию Блэра – Брауна), которые имели больше, чем я, оснований претендовать на такой титул, но подобный отзыв имел свои преимущества. Когда я выступал перед парламентским Комитетом по государственному управлению с сообщением о своих предложениях, ветеран (старой) Лейбористской партии Келвин Хопкинс нападал как на политику Блэра, так и на мою приверженность ее принципам, и я имел возможность напомнить ему о мнении Дженкинса и высказал предположение, по всей видимости, не особенно уважительное, что «возможно, между нами есть что-то общее».

Далее в своей рецензии Дженкинс заклеймил как принципиальные основы деятельности нашей Группы, так и результаты ее работы. («Чумазые механики, которые по винтику разбирают всю вашу технику в бойлерной, понятия не имея о том, как ее потом собрать»), но, когда мы в доброжелательной обстановке обсуждали эти вопросы и я спросил, как бы поступил он сам, он просто сказал, что он ярый сторонник децентрализации, и сделал тот же вывод, что и в рецензии, а именно: правительство (очевидно, за вычетом политической подоплеки) должно иметь возможность «без помех заниматься своим делом». Что касается премьер-министров, можно сказать, что после Стэнли Болдуина, занимавшего этот пост в 1930-х гг., только Гарольд Макмиллан разделял такое мнение, хотя это и не совсем точно, поскольку в том, что касается внутренней политики, период его пребывания у власти заметно отличается самоуспокоенностью и неспособностью взяться за исправление глубинных причин тогдашних проблем страны. Справедливости ради следует отметить, что, когда Дженкинс не увлекается собственным текстом, он ссылается на опыт европейских стран для доказательства своей правоты. Но замечательнее всего (и это я понял во время обсуждения с премьер-министром Голландии в 2007 г. вопросов обеспечения реализации решений) причина восхищения реформами системы государственных услуг, предпринятыми Тони Блэром, со стороны европейских политических лидеров самых разных политических убеждений. Они не обязательно хотят перенять весь опыт этих реформ, но высоко оценивают целеустремленность, бескомпромиссность и реальный прогресс. Как бы в подтверждение этого один из крупнейших лидеров мирового бизнеса сказал мне недавно, что, по его сведениям, две страны лидируют в мире в инновационном развитии системы государственных услуг – Великобритания и Сингапур.

Принципиально важно то (и это я стремился показать в книге), что подходы нашей Группы отнюдь не предполагали централизацию. Их целью было создание относительно несложного, но явно эффективного механизма отслеживания того, как продвигается осуществление программы премьер-министра. Такой механизм был бы не менее полезен, если бы приоритетной задачей премьер-министра было, к примеру, добиться децентрализации властных полномочий (к чему Блэр и стремился в отношении системы школьного образования и первичного медицинского обслуживания); все, что предполагает наша система, – это дать премьер-министру четкие критерии успеха, поскольку их отсутствие равносильно отсутствию далеко идущих планов вообще. Я подозреваю, что на самом деле наше с Дженкинсом расхождение относится к последним трем десятилетиям. Как Дженкинс утверждает в книге «Thatcher and Sons» («Тэтчер и сыновья»), он желал бы видеть минималистическую систему государственного управления и центральное правительство, программой которого, если воспользоваться выражением, пришедшим к нам из-за океана, является «массированное бездействие» (massive inaction)[210].

Похожие, хотя и более тонкие, критические замечания и с иной исторической подоплекой были сделаны Кристофером Худом, который занимает пост профессора государственного управления в Оксфордском университете. Он отмечает, что высоко оценивает мою книгу, но тем не менее скептически относится к централизованному руководству всеми процессами, и высказывает предположение, что в самом начале работы нашей Группы мне следовало изучить историю и данные, касающиеся постановки целей нашим правительством и их достижения, и извлечь уроки, например, из опыта, относящегося к периоду войны. Это важное замечание. Кое-что из того, что нам казалось собственным открытием Группы, на самом деле было известно и раньше. Лучше воспользовавшись историческим опытом, мы могли бы добиться большего прогресса и избежать некоторых ошибок, но все же Худ признает, что наш подход являлся новаторским и способствовал прогрессу.

Взвешенно о Блэре?

Еще одно направление критики сводилось к тому, что я слишком высоко оцениваю все то, что было достигнуто при Блэре. Например, Джон Крейс в издании «Education Guardian»[211] (12 июня 2007 г.) назвал мои воспоминания «взглядом сквозь розовые очки». Однако причины разочарованности автора статьи заключаются в отсутствии в книге тайн о том, «где зарыты трупы». Несомненно, его замечание о моем «нежелании признать… что некоторые элементы [реформ] могли бы осуществляться более успешно» доказывает лишь далеко не самое внимательное отношение к тексту книги. Например, в главе 1 я пишу: «.Были и ошибки. И у меня, разумеется, тоже. Мы взялись сразу за многое. Некоторые программы были неудачно разработаны. Классический пример: районы активных действий в области образования». Несколькими страницами ниже я признаю, что мы сами создали условия, приведшие впоследствии к тому, что прекратился рост успеваемости в начальных школах, и т. д.

Другие критики утверждали, что я недостаточно критикую самого Блэра. Готов поспорить и по этому поводу. В предисловии я признаюсь в своей небеспристрастности и предупреждаю, что придерживаюсь в своем описании позитивного взгляда, поэтому, как говорится, что сказано, то и сделано. Все же, как написал в своем вводном слове Питер Хеннесси, книга не льстит Блэру. Я не скупился на критику, когда считал это необходимым, и по ходу моего рассказа Блэр подвергается критике за неудачные перестановки в кабинете, за недостаток соратников, способных осуществить его реформы, за неудачи в преобразовании системы государственной службы, за создание многочисленных конкурирующих между собой подразделений вместо стройной структуры государственных органов. за многое другое. Некоторые рецензенты, как я подозреваю, были разочарованы, не найдя острой критики вторжения в Ирак и прочих непопулярных действий Блэра, но тогда они сами совершили ошибку, прочитав не ту книгу.

Во всяком случае, книга увидела свет в последние месяцы пребывания Блэра у власти, когда в лучшем случае большинству комментаторов премьер надоел, а в худшем они швырялись в него гнилыми помидорами в надежде поскорее прогнать его со сцены. Один издатель даже предупреждал меня загодя, еще до ухода Блэра, об отсутствии спроса на книги, позитивно описывающие его, что доказывает лишь недальновидность нынешних издателей, поскольку совсем нетрудно было предвидеть, что, как только Блэр уйдет, представление о нем станет более позитивным. Вот и Аластэр Кэмпбелл, и Энтони Селдон без труда распродали немало экземпляров своих описаний, сделанных в целом в позитивном свете. На самом деле этот сдвиг начался уже в дни, предшествовавшие уходу Блэру; тогда журнал «Economist» написал, например, что, невзирая на все разочарования, потомки будут благосклоннее к Блэру, чем современники (12 мая 2007 г.). Осенью газета «Times» утверждала: «На данный момент Блэр в моде не более, чем галстук-селедка и брюки клеш. Но мода нередко возвращается, так будет и в данном случае» (17 ноября 2007 г.). В настоящей книге я постарался не только рассказать о борьбе за реформы, но также оценить влияние Блэра на систему государственной службы в историческом плане. За год, прошедший после выхода первого издания, не случилось ничего такого, что могло бы изменить мою точку зрения, изложенную в главе 8. На самом деле мое мнение стало лишь более позитивным, и тот факт, что реформа государственной службы продолжилась и при новом правительстве, только утверждает меня в этом. Даже сатирический журнал «Private Eye», похоже, верит в то, что наследие Блэра пробудет с нами еще много лет. «Ты как думаешь, выдержат реформы Блэра проверку временем?» – спрашивает один персонаж карикатуры у другого. «Да, – отвечает тот. – Они еще много лет будут создавать проблемы для нас» (7 апреля 2007 г.).

Дух времени?

Более глубокая критика моих предложений, содержавшихся в данной книге, заключалась в том, что они находятся в разладе со временем. Комментарий в газете «Тimes» был в целом сочувственным, но там отмечалось, что, «хотя схема Барбера ловко сработана и может быть представлена как способ сокращения расходов, она не соответствует духу времени» (14 мая 2007 г.). Равным образом Вернон Богданор в своей крайне положительной рецензии в газете «Financial Times» (11–12 августа 2007 г.) отмечает, что «существует глубокое противоречие между подходом Блэра и программой децентрализации, которой привержена новая Лейбористская партия». Этот комментарий получил серьезную поддержку высших государственных чиновников, работающих в правительстве, не говоря уже о руководителях местных органов власти и некоторых высших должностных лицах в министерствах. То ли благодаря моим усилиям, то ли вопреки им меня стали ассоциировать со сторонниками реформ «сверху», а этот подход стал немодным в третий срок правления Блэра (и остался таковым по сей день), уступив место идее об «отпущенных вожжах». Данной теме отведено в книге немало места, и один из пунктов, по которым я критикую программу реформ Блэра, заключается в том, что мы не смогли добиться четкого понимания основных положений реформы сферы государственных услуг со стороны министров и государственных чиновников. Я постарался рассмотреть этот вопрос на последних страницах главы 9. Мои взгляды, изложенные там, не изменились, хотя и расширились, как станет понятно далее.

С тех пор, как вышло первое издание этой книги, у меня была возможность поразмыслить о ключевых аспектах названной темы, и этому посвящены два из трех разделов настоящей главы (см. ниже). Пока я хочу подтвердить свои позиции. Даже если бы имелась полная концептуальная ясность в отношении реформ и мы двигались в направлении децентрализации (что было бы правильно), мои аргументы в пользу создания не очень крупного, но четко и эффективно работающего Департамента премьер-министра были бы скорее более, чем менее, важны. И так было бы, даже если бы выводы, сделанные Дэвидом Финкельстайном по прочтении моей книги (к некоторым из них я отношусь с пониманием) и сводимые к тому, что нам необходимо менее громоздкое правительство, встретили поддержку. Дело в том, что мои аргументы о необходимости Департамента премьер-министра и кабинета касаются не его размера, а его эффективности. На самом деле они о том, как делать меньше, но лучше. Утверждая, что мои предложения противоречат духу времени, критики свалили в одну кучу, с одной стороны, централизацию и реформирование сферы государственных услуг по принципу контроля «сверху вниз» и, с другой стороны, предложение о создании нового департамента. Я постарался внести в это ясность во время выступления на общественных слушаниях на заседании парламентского комитета по государственному управлению 19 июля 2007 г., когда его высокоэрудированный председатель, Тони Райт, так поставил вопрос:

Ваша книга находится в полном… противоречии с нашим временем. История нашего века гласит: «Премьер-министр приобретает слишком большую власть. Он идет в обход Кабинета министров. Это возмутительно. Государственных служащих тоже обходят. Надо что-то с этим делать». А тут Вы взяли и повели дело прямо в противоположном направлении.

В своем ответе я не стал спорить с его последним утверждением:

Я действительно стремился к тому, чтобы опровергнуть подобные выводы, поскольку не считаю их правильными… Сам я полагаю, что роль премьер-министра становится все более трудной. Я не утверждаю, что премьер-министр должен иметь больше полномочий по отношению к кабинету, тем более. к парламенту. Я лишь утверждаю, что премьер-министру необходим эффективный механизм обеспечения реализации принятых решений. В конце концов, премьер-министры – это руководители правительства, а правительство избирается для того, чтобы осуществлять некие меры, и доверие к правительству зависит от того, насколько власти предержащие способны обеспечить осуществление [своей] программы.

И, действительно, таково мое мнение, и оно остается неизменным независимо от того, направлена программа на централизацию или децентрализацию, на увеличение или сокращение размера правительства. Как я отметил в главе 9, я стою на том, что «на смену путанице придет четкость, все невнятное приобретет ясность». Это, несомненно, тот аргумент, который окажется по вкусу любому премьер-министру с достойной программой. Может быть, именно поэтому мои предложения вызвали интерес такого широкого круга политиков разных убеждений.

Обновленное правительство?

Многое из того, что сделал Гордон Браун по реформированию правительственного механизма в июне – июле 2007 г., было намного радикальнее, чем мои предложения, сделанные в главе 9 настоящей книги. Возьмем, например, глубокие изменения в конфигурации министерств и департаментов правительства, новое соотношение законодательных и исполнительных полномочий. Также инновацией является назначение министров, чьи полномочия лежат в сфере деятельности более чем одного ведомства, таких как Лайам Берн, который отвечает за иммиграцию по линии Министерства внутренних дел и за таможенные пошлины по линии Министерства финансов, а равным образом и учреждение постов министров по делам каждого региона страны. Эти перемены, похоже, нашли широкое признание. Что касается новой конфигурации департаментов, то в этом случае неизбежно потребуется время, чтобы стали заметны преимущества нового порядка. Однако уже возникает ощущение – например, в области школьного образования и детства, – что, если одно ведомство – правительственный Департамент по делам детей, школы и семьи – отвечает за все направления деятельности правительства, имеющие отношение к детям, молодежи и их семьям, происходит более последовательная разработка политики и осуществляется ориентация на все важные задачи в этой области, включающие не только качество школ и образования, но и благополучие самих детей. Мои предложения по реформе центрального правительства, основанные на четырехлетнем опыте работы в Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, которые представлены в главе 9, имели далеко идущий и обширный характер. Как ранее указывалось, они опирались на мое мнение о том, что задачи премьер-министра стали значительно сложнее, и необходима всеобъемлющая реформа системы государственных услуг, построенная на более согласованной работе тех, кто окружает премьера, особенно в силу того, что эффективность государственных услуг стала (и остается) важнейшим политическим вопросом в сегодняшней Великобритании. Центральным элементом моих предложений стало создание нового Департамента премьер-министра и кабинета (см. подробнее в главе 9). Когда в июне 2007 г. Гордон Браун занял пост премьер-министра, он не стал создавать департамент с таким названием и предпочел ему две отдельные, но связанные между собой структуры – одну при премьере, а другую при кабинете.

Конечно, мне было бы приятно, если бы были приняты мои рекомендации в этом отношении, но я понимал, сколько проблем могла создать внешне направленная на централизацию власти реформа при том, что все склонялись к увеличению роли кабинета в управлении страной и к большему значению парламента. Однако, вглядевшись в происходящее более внимательно, я поразился тому количеству моих предложений, которые все-таки были приняты. Отдел политики стал меньше, и в его состав вошли серьезные политики, пользующиеся доверием премьер-министра, такие как Ник Пирс и Гэвин Келли. Назначение в январе 2008 г. Стивена Картера ответственным и за разработку политики в аппарате премьера, и за связи с общественностью должно еще больше укрепить это направление. В секретариате кабинета появился новый пост постоянного секретаря, подотчетного Гасу О’Доннеллу, на который назначили Джереми Хейвуда, замечательного личного секретаря Тони Блэра в тот период, когда я сам работал в аппарате. Этот пост не назывался «постоянный заместитель министра по функциональным вопросам», как предлагал я, но предусматривал практически все те обязанности, о которых я писал. В январе 2008 г. Хейвуд стал постоянным секретарем в аппарате премьера. Но оставленный им пост в секретариате кабинета никто не ликвидировал, хотя на момент написания этой главы он оставался вакантным. Назначение Хейвуда первым постоянным заместителем министра в аппарате премьера, несомненно, является новым аргументом в пользу создания Департамента премьер-министра и кабинета; более того, подспудно это – шаг в направлении его создания. Хотя пост Джил Райдер не предполагает статуса постоянного заместителя министра, он имеет все признаки предложенного мною поста постоянного заместителя министра по организационным вопросам. Лицо, занимающее этот пост, отвечает, в частности, за оценку потенциала правительственных ведомств (тоже одно из моих предложений), что позволяет руководителю Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг сосредоточиться на том, чтобы добиваться достижения политических целей правительства.

Между тем реформы Казначейства четко следуют моим рекомендациям, изложенным в главе 9. Появился новый постоянный заместитель министра, ответственный за продуктивность и государственные услуги (Джон Кингман). Возникла новая система подготовки и заключения соглашений по государственным услугам, где намного меньше междепарламентских плановых заданий (около 30) и куда входит ряд показателей, данные по которым будут публиковаться, что тоже является шагом в направлении, предложенном в первом издании этой книги. Предстоит еще пройти определенный путь, чтобы обеспечить ясность в отношении общественной стоимости (см. главу 9), но уже понятно, что в этом случае увеличивается роль таких учреждений, как Бюро по стандартам в области образования, Комиссия по медико-санитарной помощи и Счетная комиссия, по сбору качественных данных о мнении граждан, пользующихся государственными услугами. Нужно еще посмотреть, будет ли введен интегрированный процесс выработки политической стратегии, постановки плановых заданий и распределения государственных расходов, но определенные надежды в этом отношении тоже имеются.

А как же сама Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг? Первые два года после того, как в июле 2005 г. я из нее ушел, она продолжала решать возложенные на нее задачи, причем наибольший вклад в реализацию реформ осуществлялся через проведение оценки потенциала министерств и департаментов, в которые привлекались объединенные группы, состоящие из сотрудников соответствующего ведомства и специалистов со стороны. Координацию осуществляла Группа, которая на основе собственных, получивших широкое признание процедур проводила анализ эффективности ведомства в отношении стратегических планов, их осуществления и качества руководства. Такая экспертиза вызывала некое остолбенение у отдельных государственных чиновников высокого ранга, но в целом и независимо от их отношения министерства и департаменты считали процедуру полезной. Публикация отчетов привнесла в деятельность Уайтхолла такой уровень прозрачности, который, вероятно, заставлял усопших представителей высшего чиновного сословия прошлого переворачиваться в гробу. Общий эффект был в высшей степени позитивным. По мере развития этой программы Группа смогла разрешить противоречие, мучившее нас все то время, что я в ней работал: антагонизм между необходимостью добиваться конкретных результатов и потребностью в наращивании потенциала министерств и ведомств (см. главу 6). В конце концов, было принято решение о необходимости работы по увеличению потенциала министерств. Неминуемым результатом стал тот факт, что Группа, чьи первоначальные задачи заключались в обеспечении результативности правительственной программы реформ, стала в тот двухлетний период получать меньше внимания со стороны ее руководства, а также со стороны секретаря аппарата кабинета и премьер-министра.

С тех пор как Гордон Браун стал премьер-министром, он перенацелил Группу на приоритетные цели правительства. Освободившись, таким образом, от груза ответственности за анализ потенциала ведомств, Группа под руководством контактного и опытного Рея Шостака, с его безупречным опытом обеспечения реализации решений за пределами Уайтхолла, решает задачи по обеспечению реализации примерно 30 соглашений по государственным услугам, которые стоят во главе угла деятельности нынешней администрации. Она вошла в состав Казначейства, и теперь, помимо обеспечения результатов, ей стали близки задачи повышения продуктивности. Формально она подотчетна и премьер-министру, и канцлеру и находится как раз там, где ей и надлежит быть, – в самой гуще событий. В этом смысле Группа стремится максимально воспользоваться преимуществами всех трех вариантов, описанных в главе 7 этой книги. Поскольку реформа системы государственных услуг в нашей стране вышла на новый этап (нам многого удалось достичь с 2001 г., когда была создана Группа), потребуется разработать кое-какие новые процедуры и подходы и установить новые связи. Однако, если Группа и дальше будет заниматься этим так же творчески, есть все основания полагать, что она продолжит генерировать инновации и будет способствовать обеспечению реализации реформ на этом новом этапе.

Таким образом, я в целом доволен тем, какое влияние оказали мои предложения на организационные решения нового премьер-министра. Доволен я и тем, какой интерес в самых различных политических кругах вызвали мои рассуждения и доводы, приведенные в этой книге. Создание организации, нацеленной на обеспечение результатов, не обязательно должно становиться предметом партийных и политических споров. Мой совет нынешнему и будущим премьерам и секретарям кабинетов: четко усвоить уроки, вытекающие не только из результатов нашей деятельности, начавшейся в 2001 г. и продолжающейся по сей день, но и из того, как в разных странах мира их используют для продвижения вперед. Разумеется, не может быть предела поискам наилучших способов обеспечить реализацию реформ, как не может быть в этом случае и однозначных решений, но сейчас мы продвинулись по этому пути дальше, чем когда-либо.

Алхимия отношений: углубление

Часть опубликованных на мою книгу рецензий весьма поверхностна, но некоторые затрагивали существенные вопросы. Однако большинство самых глубоких комментариев были сделаны в частных письмах и на семинарах, которые последовали за изданием. Почти все они имеют отношение к высказыванию, вынесенному в эпиграф к этой главе. Успешная реализация решений в начале XXI века, как и в 1830-х гг., когда Токвиль писал свою книгу, зависит от установления отношений или связей с обладающими значительным влиянием и весом организациями и группами, постоянно управлять которыми государство не может. Хотя государственные служащие и специалисты, занятые в системе государственных услуг, неизменно подвергаются жесткой критике в этой книге, многие из них говорили мне, что им понравилась моя история, и они признают некоторую правоту написанного. Это не означает, что они согласны со всеми моими доводами и предложениями, но почти все признали правильными обозначенные мною конечные цели, например, те, о которых идет речь в главе 6: «…Достижение такого качества государственных услуг, чтобы граждане любого происхождения и материального положения хотели ими воспользоваться, чтобы они обладали реальной ценностью и соответствовали высоким стандартам качества, наиболее продуктивно используя каждое пенни налогоплательщиков, доверяющих свои деньги правительству».

Но вот что касается средств и способов достижения этих целей, многие не столько прямо возражают против написанного, сколько считают необходимым внести значительные уточнения. В целом их замечания можно разделить на три группы и сформулировать следующим образом:

1. Мы, возможно, и признали бы Вашу критику в адрес государственных служащих, но не перегнули ли Вы палку с критикой министров за то, что они не добиваются большего прогресса? Как заметил Дэвид Уокер в рецензии, напечатанной в «Society Guardian», «нетерпение министров и их незнание организационных особенностей были частью проблем Блэра, но пристрастность Барбера не позволяет ему признать это» (20 июня 2007 г.).

2. В свете того что бюджетные расходы составляют 100 млрд фунтов в год, не кажется ли Вам, что Вы недооцениваете роль местных органов власти, а также значение четкости формулировок поставленных перед ними задач и хороших рабочих отношений между ними и центральными органами власти?

3. Мы понимаем критические замечания в адрес ведущих специалистов, занятых в государственной службе, но не кажется ли Вам, что Вы недостаточно осветили саму природу отношений между специалистами-госслужащими и руководителями правительственных органов? В конце концов, если результаты реформ Блэра так хороши, как Вы считаете, Вас не должно не беспокоить такое недовольство самих специалистов.

Это очень важные вопросы, поэтому далее я не только постараюсь ответить на них, но и покажу, насколько они помогли мне уточнить собственное мнение.

Министры и государственные служащие

Согласен, что в первом издании книги я недостаточно глубоко проанализировал обязанности министров и их заместителей и возможности по уточнению их функций. Равным образом я недостаточно уделил внимания отношениям между политическим руководством министерств и ведомств и работающими там государственными служащими, хотя постоянно подчеркивал важность «алхимии отношений и связей». Признаю свой недосмотр.

Но обвинение в критике госслужащих, а не политических назначенцев не совсем справедливо. Я проверил: книга пронизана прямыми или подспудными критическими замечаниями в адрес политических руководителей из числа «новых лейбористов» (и в мой собственный). Но правда и то, что государственных служащих я критикую намного жестче, чем политиков. Позже я вернусь к тому, справедливо это или нет, но сначала стоит сжато сформулировать мои претензии, и вот как можно кратко суммировать мои критические замечания в адрес государственных служащих:

• ориентация на политический процесс, а не на результат: не всегда успешны в отношении первого, но точно не обладают нужными навыками и умениями для второго;

• недостаточная сосредоточенность на достижении результатов, которые необходимы гражданам;

• повышенная боязнь рисков;

• повышенный страх перед переменами, иногда сопротивление им;

• неумение поддерживать отношения с политическим руководством, плохое понимание реалий современного мира и глобализации;

• недостаточное стремление к новому, да и малый творческий потенциал;

• высокая склонность пойти на поводу у лоббистов ради собственного спокойствия;

• сомнения в отношении официальных решений даже после того, как они окончательно сформулированы и опубликованы;

• зависимость от некачественного управления;

• иногда чудовищная неэффективность.

Обо всем этом уже шла речь в книге, в том числе и в ее первом издании, но такой список делает мою критику весомее. В одной из глав книги «Public Matters» («Дела государства») сэр Майкл Бичард, бывший постоянный заместитель министра образования (см. о нем подробнее в главе 1), приводит аналогичный список [Bichard, 2007, p. 125–127]:

• общий страх риска;

• плохо развитые политические навыки;

• постоянный недостаток способностей к лидерству, управлению и неумение оказать помощь;

• отсутствие связи с Уайтхоллом и его политическими сторонниками и группами интересов;

• очевидное нежелание предавать гласности информацию и сведения, которые не следует скрывать от общественности.

Понятно, что эта критика связана не с каждой программой и относится не к каждому чиновнику. Напротив, имеется множество примеров высококлассной работы и умения добиться отличных результатов, среди которых замечательные программы по обеспечению нового качества жизни в городах и по сокращению срока ожидания приема в службах скорой помощи. Такие результаты не подвергаются сомнению, но речь не о них.

Претензии к премьер-министру (и к другим высшим политическим руководителям), содержащиеся в этой книге, можно суммировать следующим образом:

• слишком частые и малоудачные перестановки в правительстве;

• напряженные отношения между премьер-министром и государственным канцлером, иногда приводившие к неразберихе;

• недостаточное понимание программы реформ правительством в целом;

• слишком много инициатив в первый срок правления Тони Блэра и слишком большой акцент на связи с прессой;

• слишком много времени, потребовавшегося министрам для активного включения в реформу системы государственной службы;

• порой, решая одну проблему, министры принимали решения, создававшие другие проблемы (например, во имя борьбы с бюрократией полностью, а не частично были ликвидированы целевые гранты в школах);

• недостаточная работа по формированию в верхних эшелонах правительства команд для реализации важнейших политических задач, в состав которых входили бы как политики, так и государственные служащие;

• готовность каяться за реализацию непопулярных политических решений, которые на самом деле были совершенно правильными (например, при опубликовании данных о работе министерств и департаментов);

• недостаток смелости у очень многих.

Разумеется, критика по этим направлениям, вполне существенная, тоже содержится в разных частях книги, которая тем не менее в целом представляет работу правительства в положительном свете. Давайте признаем, что до определенной степени государственные служащие склонны винить во всем своих руководителей-политиков, которые, в свою очередь, хотят указывать пальцем на чиновников. Обе группы понимают, однако, что если эта тенденция зайдет слишком далеко, она просто вызовет презрение к ним. По моему опыту, отношения между этими группами руководителей не так уж плохи, и имеется много примеров отличной совместной работы.

Одним из подходов к расширению возможностей обеих сторон и отношений между ними может стать изучение лучших примеров такой работы. Если спросить государственных служащих, какие политические руководители им по душе, они скажут, что им нравятся те, кто умеет делать следующее:

• четко обозначать приоритеты;

• много работать (не затягивать решение вопросов);

• принимать решения;

• устанавливать хорошие отношения с другими политиками (например, с аппаратом премьера) и не выпадать из общей правительственной команды;

• эффективно работать с парламентом и прессой;

• понимать своих сотрудников;

• четко обозначать требования к сотрудникам;

• быть последовательным и справедливым;

• не терять человечности.

Министрам нравятся государственные служащие, которые:

• много работают;

• дают четкие рекомендации;

• знают свое дело;

• участвуют в дискуссиях и имеют собственное мнение;

• признают ошибки и (или) проблемы вовремя и не скрывают их;

• пользуются уважением всех заинтересованных сторон;

• не теряют самообладания в критических обстоятельствах;

• проявляют здравый смысл;

• имеют полезные связи;

• не теряют чувства юмора.

Данные, на основании которых созданы приведенные здесь списки, могут быть уточнены, но не думаю, что от этого что-то существенно изменится. Должно быть, так или иначе возможно выработать программы по поиску и поддержке талантов в Уайтхолле, которые способствовали бы развитию отмеченных важных качеств как у чиновников, так и у политических руководителей. И сейчас имеются программы подготовки по линии Национальной школы государственного управления (National School of Government) для государственных чиновников, работающих в центральных правительственных органах, которые можно при необходимости адаптировать к поставленной задаче.

Для политических руководителей, однако, такие возможности невелики и малодоступны, и я не заметил систематических усилий, направленных на обучение и подготовку министров и их заместителей и кандидатов на эти должности (см. главу 9). На самом деле, похоже, мы имеем полный провал в вопросе развития навыков управления и профессиональной подготовки политических руководителей в составе правительства. Парадоксально, но факт: хотя кандидаты на все другие важные посты проходят процедуру тщательного отбора, а потом имеют возможность повышать свою квалификацию и получают постоянную поддержку со стороны более опытных коллег, все, похоже, считают, что политические руководители уже обладают всеми необходимыми знаниями и навыками, когда получают свои назначения.

Справедливости ради следует отметить, что Национальная школа государственного управления приступила к решению этого вопроса и стала проводить занятия с теми, кто впервые занимает пост министра или его заместителя. Мне самому повезло отвечать на вопросы во время таких семинаров. Атмосфера на них доверительная, и новые министры чувствовали себя достаточно свободно и решались задавать самые простые вопросы, чего не стали бы делать в других обстоятельствах. Например, такие: «Мне нужно каждый понедельник, утром, бывать в своем округе, но кадровая служба относится к этому отнюдь не благосклонно. Что мне делать?» В этом случае ответ несложен: «Просто поставьте их об этом в известность». Но приведенный в качестве примера вопрос ясно указывает на существование самых элементарных проблем.

Помимо самых простых, программа профессионального роста министров должна отвечать на следующие вопросы:

• Что можно ожидать от назначения в правительство?

• Как формировать политику?

• Как не сбиться с курса (особенно когда дорога становится нелегкой)?

• Как добиться концептуальной ясности и умения четко и просто объяснить, что и как вы делаете?

• Как добиться того, чтобы у вас было время на размышление и анализ (не путать активность с действием!)?

• Как найти время на контакты с населением?

• Как создать хорошо работающие команды (с участием других министров или других лиц, занятых общей с вами важной политической работой) – коалицию руководителей-единомышленников?

• Как извлечь максимальную пользу из заседаний и совещаний (особенно этот вопрос касается того, как сделать четкие выводы об основных решениях и понять, кто отвечает за их реализацию)?

• Как вести себя с членами парламента?

• Как добиться понимания системности организации (например, в области здравоохранения или уголовного правосудия) и того, как их можно успешно преобразовать?

• Можно ли уберечься от таких катастрофических решений или провалов, как подушный налог или создание Агентства по поддержке детей (Child Support Agency), зонирование в системе образования и многое другое, а также от кризисного управления?

• Как поддерживать связи с прессой и общественностью?

При необходимости должны также привлекаться специальные советники. Джеральд Кауфман написал прекрасную и занимательную книгу «How to be a Minister» («Как быть министром»), которую следует включить в список обязательных пособий [Kaufman, 1997], хотя не мешало бы в ней кое-что уточнить и несколько осовременить, например, то, что касается свободы доступа к информации. Заметьте, что вопрос о связях с прессой и общественностью я поставил в самом конце списка. Безусловно, зачастую они очень важны для успеха деятельности или даже для сохранения поста, но они не должны занимать все внимание министра; на самом деле есть младшие заместители министров, которым практически никогда не приходится заходить в телестудию, но если такой человек хорошо делает свое дело, это может внести огромный вклад в общий успех деятельности всего правительства.

Серьезная программа такого рода могла бы быть в высшей степени полезной (и занимательной) для профессионального развития министра и ее участников, если только хорошо ее составить и осуществить. Некоторые занятия стоило бы сделать совместными для министров и высших государственных чиновников. Можно было бы улучшить действие подобной программы, предоставив каждому министру личного наставника (как это нередко делается для бизнесменов). Реализация недавнего предложения лорда Дэвида Сейнсбери о создании Института государственного управления (Institute of Government) могла бы сыграть свою немаловажную роль. Правда, главным затруднением министров стало бы выкраивание времени для таких занятий, но эта трудность общая для всех, кто занимает высшие посты. Зато есть неоспоримые данные о том, что время, затрачиваемое на профессиональный рост, приносит огромные дивиденды. Как сказала американская феминистка Элизабет Кэди Стантон более столетия назад, «саморазвитие – более высокая цель, чем самопожертвование».

* * *

Мои предложения не слишком радикальны. Некоторые комментаторы идут в своих планах по реформе государственной службы намного дальше. Майкл Бичард поддержал инициативу Гая Лоджа из Института общественных политических исследований об уточнении в новом законодательстве различий в подотчетности министров и государственных служащих. Лодж утверждает, что это, наконец, решит важнейшую проблему: параллельно подотчетности министров мы имеем неподотчетность никому государственных служащих [Lodge, Rogers, 2006]. Другими словами, суть проблемы заключается в том, что система государственной службы прячется за ответственностью министров. Безусловно, основания для такого утверждения имеются. Мое единственное, хотя в перспективе и весьма серьезное, сомнение состоит в том, что регулирующий эту сферу закон может таить в себе множество подвохов; нетрудно представить себе, как во время прохождения через парламент он станет намного менее простым и прозрачным, чем его хотели бы сделать вначале, а в таком случае он только нанесет вред.

Многие выводы Бичарда согласуются с тем, что написано мною. Он призывает к созданию такой системы государственной службы, которая отличалась бы более ясной подотчетностью, прозрачностью, творческим характером, персональной ответственностью, энергией и способностью к инновации, эффективностью и лучшим использованием информационных технологий, совершенствованием системы государственных закупок [Bichard, 2007, p. 127–129].

Замечу, что, освещая вопрос об отношениях министров и государственных служащих, я ничего не сказал о специальных советниках. Это произошло не по забывчивости, а потому что, несмотря на пару прекрасных примеров, я никогда не встречал специальных советников, которые создавали бы проблемы. Напротив, Конор Райан и Ник Пирс (мои бывшие коллеги по Министерству образования) способствовали многим решениям, помогая объяснить государственным чиновникам, чего же именно добивались министры, предупреждали о возможных сложностях, думали о том, как представить происходящее, и предлагали новые идеи. Они также умели вовремя предупредить министров о том, что они недостаточно внимательно относились к рекомендациям чиновников или неудачно строили отношения с ними. Хорошие специальные советники помогают добиться гладкого хода дел. Так обстояло почти со всеми, с кем мне приходилось встречаться, и именно поэтому я был сторонником привлечения специальных советников к работе в командах руководителей, проводящих в жизнь все важнейшие направления государственной политики (например, Пола Корригана к работе в сфере здравоохранения во времена Алана Милбурна), о чем я и писал в первом издании этой книги.

Должен также сказать о том, как можно поделить между политиками и чиновниками государственной службы ответственность за успехи и неудачи прошедших десятилетий, которых Джон Дэвис в своей замечательной книге «Prime Ministers and Whitehall» («Премьер-министры и Уайтхолл») изящно именует «временные и постоянные члены системы управления государством». Готов признать, что в первом издании этой книги я подчеркивал следующее: поставившее себе амбициозные задачи правительство иногда с трудом могло добиться их осуществления, несмотря на все усилия нашей Группы, в значительной мере из-за того, что система государственной службы зачастую никак не шла на решение таких масштабных задач. Хочу ли я пересмотреть это заключение? Ответ: нет, не хочу. Однако на следующих страницах я постарался смягчить и уточнить его. В целом, несомненно, ответственность за успехи и неудачи лежит как на чиновниках, так и на политиках. Мне кажется, что политики, задача которых намного трудней, имеют право ожидать, что система государственной службы постарается адаптироваться, измениться и проявить готовность к осуществлению программы правительства. На это есть очень простая причина: демократическое устройство государства предполагает, что правительство избирается для реализации определенной программы, и народ вправе ожидать именно этого. Неудачи в исполнении этой программы приводят к недоверию. Более того, политики, которым платят не больше, чем государственным служащим, и намного меньше, чем людям, занимающимся подобной деятельностью в сфере бизнеса, принимают важнейшие решения от нашего имени и, в отличие от прочих, держат ответ за них перед всеми, в том числе перед парламентом и прессой.

Я как-то слышал о том, как директор колледжа из Дании решил взять отпуск на два года, чтобы поработать в Африке. Он работал в небольшом колледже для 15—19-летних подростков, и там долго спорили о том, кем следует его заменять. Как ранее произошло с Консервативной партией накануне избрания Эдварда Хита ее лидером, предполагалось, что в споре родится истина. В результате выбор пал на 18-летнюю ученицу! Сотрудники пришли в изумление и заявили директору, что эта кандидатура неприемлема. Он дал очень простой совет: «Ваше дело – помочь ей добиться успеха». Когда спустя два года он вернулся, оказалось, что она действительно добилась успеха, и такого, что вернувшийся бывший предложил оставить пост за ней, а сам решил работать простым преподавателем. В конце концов, девушка захотела закончить колледж и поступить в университет, поэтому бывший директор снова занял свой пост. Я часто рассказывал эту историю сотрудникам Группы, потому что она прекрасно иллюстрировала нашу роль, которая заключалась в том, чтобы помочь кому-то другому добиться успеха. В целом я по-прежнему стою на своем мнении об отношении государственных служащих и министров: работа первых заключается в том, чтобы помочь министрам и по возможности их командам добиться успеха. Когда я работал в правительстве, его программа была весьма амбициозной, поэтому некоторые разочарования были неизбежны. Однако нередко мы достигали успехов, и Великобритания изменилась к лучшему, хотя можно было преуспеть и больше, если бы и министры, и государственные служащие работали эффективнее.

Я, разумеется, не разделяю цинизм сэра Уильяма Армстронга, руководившего системой государственной службы. Его спросили однажды: «Что Вы говорите, придя домой, в периоды государственных кризисов?». И он ответил: «Слава Богу, правительство имеет слишком мало влияния, чтобы что-то сделать». Дело не в том, что я стремился к могучему правительству; вовсе нет. Надеюсь, это я выразил внятно. Но когда (независимо от того, какая партия находится у власти) правительству необходимо предпринимать какие-то действия, для нас всех важно, чтобы оно работало эффективно, а для этого нужна слаженная работа и так называемых постоянных, и временных членов государственной машины.

Центральные и местные органы власти

Как утверждают серьезные комментаторы, я уделил недостаточно внимания отношениям между центральными и местными государственными органами. Думаю, что они правы. Я уже отмечал, что отвергаю чрезмерный акцент на правах местных органов в ущерб центральным, но все же считаю своим долгом более четко, чем делал это раньше, показать, как могли бы выглядеть конструктивные отношения между центральными и местными органами власти. Нельзя отрицать, что местные органы власти в 1990-е гг. работали, мягко говоря, с переменным успехом, и следует признать, что в последнее десятилетие их работа существенно улучшилась, а лучшие из них теперь действуют просто хорошо, намного успешнее многих, если не всех, в Уайтхолле. Более того, как пришлось понять и Тэтчер, и Мейджору, и Блэру, и Брауну, альтернативы тесному сотрудничеству с местными органами власти быть не может, как бы того подчас ни хотелось. Государственная служба здравоохранения была создана в 1948 г., в разгар централизации государственной деятельности во время правления старой Лейбористской партии, но никому не пришло бы в голову повторить нечто подобное в наше время. В 1990-е гг. нашлись люди (такие, как Крис Вудхед), которые хотели вообще исключить из системы образования местные органы. Однако в кабинете Тэтчер и позже, до сего дня, предпочитали совершенствовать их работу, не ликвидировать их. Мое участие в этой работе, о котором я совсем не жалею, описано в главе 1. При Тони Блэре (даже если я немного преувеличиваю) местные органы рассматривались как неизбежное зло. Наделенные полномочиями на прямых выборах мэры могут сделать очень многое (как мэр Джулиус Пайп в округе Хэкни), но лишь в конце пребывания Блэра у власти была сформулирована внятная позиция в отношении роли местных органов власти. (Кстати, стоит отметить, что с исторической точки зрения это странно, потому что предшественниками Блэра являются приверженцы муниципального социализма, такие, как Джозеф Чемберлен, а не фабианцы или тред-юнионисты, которые стояли у истоков Лейбористской партии [Hunt, 2004].)

Как бы то ни было, и Гордон Браун, и находящиеся в оппозиции консерваторы предвидят предстоящие перемены, которые будут основаны на новых отношениях, возникших в конце эпохи Блэра. Эти отношения основаны на представлениях Брауна, сформулированных в его выступлении перед Фондом социального рынка в феврале 2003 г. (см. подробнее главу 5). Тогда возникла концепция децентрализации и прозрачности как нерыночный, не командно-административный подход к реформе системы государственных услуг. В Белой книге 2006 г., посвященной местным органам власти, описывается, как это можно устроить. В целом сейчас и реализуется та самая модель децентрализации и прозрачности в отношении местных органов власти, которыми она встречена на ура. Национальных плановых заданий станет намного меньше, вместо этого появится ряд индикаторов, которые центральными и местными органами считаются важными и обоснованными (они касаются, например, норм выброса углекислого газа, жилищного строительства и транспорта). Такие данные будут регулярно публиковаться, и у жителей появится возможность сравнить работу своих органов власти с работой других. Более того, местные органы власти смогут координировать свои действия в сфере государственных услуг с местными руководителями (полиции и здравоохранения, например) относительно того, какие перемены в их районе являются приоритетными, а потом уже будут заключаться соответствующие соглашения с местным правительством. В ходе переговоров представители местных органов власти смогут добиваться, чтобы органы управления стремились к реализации главных задач, обозначенных как национальные приоритеты, и обеспечивали их выполнение необходимыми для этого ресурсами. В недавно опубликованном совместном документе Департамента местных сообществ и самоуправления (Department for Communities and Local Government – DCLG) и Ассоциации местных органов власти (Local Government Association) говорится: «[Новая] система объединяет национальные стандарты и приоритеты, установленные правительством, и местные приоритеты, основанные на представлениях, выработанных местными органами управления и их партнерами»[212]. Насколько хорошо будет действовать эта система на практике, зависит от качества переговорного процесса и способности каждого местного органа, местного правительства в целом, а также, разумеется, центрального правительства добиться осуществления поставленных задач.

Скорее всего, переговоры окажутся не такими сложными, как можно было бы ожидать, потому что и центральные, и местные правительственные органы весьма чутко воспринимают мнение общественности, а приоритеты людей на редкость неизменны: добейтесь снижения преступности и антиобщественного поведения, поддерживайте чистоту, предоставьте нам хорошие школы, обеспечьте людям (особенно молодым) благоприятные условия жизни и удобные способы передвижения. Сейчас все более актуальными становятся также вопросы изменения климата. Что касается способов реализации стоящих задач, то в целом есть общее понимание местными и центральными органами власти важности поиска более эффективных средств для того, чтобы превратиться в «рупор» общественных настроений и предложить людям возможность выбора.

Насколько хорошо осуществится роль местного правительства на практике, будет зависеть от конкретного вида государственных услуг. В образовании, например, встанет вопрос о том, чтобы обеспечить возможность выбора из большого количества хороших школ (а значит, и об исправлении плохих школ), а также о предоставлении необходимых услуг для поддержки детей и их семей во внешкольное время, особенно детей со специальными потребностями. Что касается преступности, роль местных органов будет заключаться в сотрудничестве с полицией и в обеспечении, например, уличного освещения и планирования улиц, позволяющего минимизировать риск совершения преступления. На стыке образования и преступности нужно будет бороться с прогулами, обеспечивать такие услуги для исключенных из школ детей, которые способствовали бы решению их проблем, и делать все необходимое для того, чтобы подростки не скучали (ибо, как заметил когда-то Бертран Рассел, скука или страх скуки – причина половины всех грехов человечества). Но главное заключается в том, что потенциал для значительного улучшения результатов лежит в способности местного правительства объединять усилия разных министерств и департаментов и направлять их на решение конкретных задач в конкретном месте. Это и называется «подстраиваться под местные условия» [Finch, 2007, p. 208–209]. Иногда в таких случаях нужно ориентироваться только на специфику местных условий (например, при строительстве нового микрорайона, при открытии там школы и создании подразделения полиции). В других случаях (например, при урегулировании ситуации с транспортом в районе Манчестера) задействован регион, в состав которого входят несколько местных органов. Местные власти района Баркинг и Дагенхам (передний рубеж транспортной реформы) строят для решения стоящих перед ними многочисленных задач партнерские отношения не только с полицией, но и с местным университетом и работодателями, чтобы добиться создания, по словам руководителя района Роба Уайтмана, удивительно творческого человека, «места, которое предстанет перед мировой экономикой с умытым лицом». Уайтман будет счастлив добиться реализации поставленных правительством страны целей, если только ему представится возможность гибко строить свои программы применительно к местным обстоятельствам.

Нет смысла полностью описывать сферу ответственности местных органов власти, чтобы сформулировать мою позицию, которая заключается в том, что после почти двух десятилетий неопределенности (со времени введения подушного налога) роль местных органов власти и источники их финансирования, наконец, проясняются. У них появилась возможность обеспечивать осуществление поставленных целей, и центральные органы власти надеются, что так и будет, поскольку от этого зависит многое из того, что необходимо людям. Конечно, у центральных органов власти будет возможность вмешаться в работу местных органов в случае их плохой работы. Интересно посмотреть, станет оно это делать, если, как описано в главах 1 и 9, вмешательство будет непросто осуществить, хотя его результаты могут оказаться весьма полезными. Кое-кто утверждает, будто подобная теоретическая возможность вмешательства означает, что центральное правительство на деле не ослабило контроля. Отвечу им следующим образом: во-первых, если местные органы сделают то, чего хочет население, вмешательство центрального правительства не произойдет вообще; во-вторых, не стоит забывать, что примерно 80 % финансирования, поступающего местным органам, берется не из местных налоговых поступлений, а из центральных, а тот, кто платит, имеет, конечно, право настаивать на том, чтобы музыка была приятна всем слушателям.

Если кто-то хочет менее зависимых форм местного управления, им следует сначала придумать способ собирать больше налогов на местах, а со времени установления подушного налога большинство политиков, естественно, не имели к этому ни малейшей склонности. Многие утверждают, что политикам следует решить эту проблему. Дермот Финч из Института общественных политических исследований полагает, что в дополнение к обрисованным в моей книге новым партнерским отношениям «критически необходимы… намного более значительные возможности по сбору налогов на местном уровне» [Finch, 2007, p. 210]. Этот вопрос может оказаться в политической повестке дня в ближайшие несколько лет, но пока особой потребности в этом в нашем обществе не наблюдается.

Итак, признаю, что в первом издании я не воздал должное местным органам власти. Но так получилось, что второе издание готовилось как раз тогда, когда местные органы получили новый шанс в результате решений, только что здесь описанных. Доказательства того, что муниципальные советы могут справиться с поставленными задачами, взялись предоставить Ричард Лиз из Манчестера, Саймон Милтон из Вестминстера и Джулиус Пайп в Хэкни, бывшие первопроходцами осуществления реформ на муниципальном уровне в течение последних 10 лет или более того. Как было бы хорошо для страны, чтобы они добились успеха!

Однако необходимо сделать оговорку. Новый порядок не умаляет важности работы ответственных за соответствующие участки сотрудников центральных органов по планированию, формированию цепочек и траекторий обеспечения реализации реформ, а также прочих элементов науки о достижении результатов. Напротив, такая работа станет еще важнее, ведь центральным органам необходимо постоянно получать информацию в режиме реального времени, чтобы дать свободу тем, кто добивается результатов, и для вмешательства там, где возникают проблемы. В первом издании я утверждал, что следующий этап реформ (в данном случае речь идет об обеспечении децентрализации и прозрачности) состоит не в ликвидации контроля и ослаблении внимания к тому, насколько хорошо происходит достижение результатов. Нет, он состоит в налаживании более плодотворных отношений между разными органами, чтобы результаты реформ осуществлялись лучше, эффективнее и по возможности скорее.

Руководители и специалисты

Еще одна система отношений, которой, как утверждают критики, я уделил недостаточно внимания, – это взаимодействие между правительственными органами и сообществами специалистов. В знаменитом блюзе поется: «If you’re so smart, how come you ain’t rich?» («Если ты так умен, то почему же ты небогат?»[213]). Похожий вопрос по следам первого издания этой книги задают и мне: «Если правительство все так хорошо сделало для государственных служащих, то чем же они недовольны?»

Хотя это вовсе не относится ко всем специалистам, занятым в системе государственной службы, несомненно, недовольство в их среде имеет место. Это видно из опросов врачей и других государственных служащих[214], это же подтверждают и заголовки газет. Я был поражен глубиной этих чувств, найдя однажды записку, вложенную в рождественскую открытку (так делают в некоторых семьях). Вслед за перечислением достижений детей и расточения им похвал в этой записке говорилось о том, как прошел год у матери семейства, которая работает врачом-терапевтом. И эта часть записки напоминала политическую листовку, составленную студентом левацких убеждений: «Безобразие… какое политическое и прочее давление оказывает в наше время правительство на врачей!.Почему политикам удается вводить многоэтажные бюрократические процедуры. вместо того, чтобы помочь тем, кто занимается настоящим делом для людей?»

Хотя письмо это было написано накануне Рождества, в сезон добрых чувств, в нем ни слова не говорилось о том, что терапевты в Великобритании – одни из самых высокооплачиваемых докторов в Европе. Возможно, рост заработной платы не смог «помочь тем, кто занимается настоящим делом для людей». Но модернизация тысяч приемных кабинетов терапевтов? А крупнейшие инвестиции в подготовку врачей, медицинские технологии и лекарства? Возможности повышения квалификации и специализации, предоставляемые терапевтам? Передача многих функций от больниц врачам, осуществляющим прием в поликлиниках? Увеличение количества медицинских сестер, работающих с терапевтами? Это все не помощь? Конечно, если политики создают проблемы, как утверждает автор приведенного письма, то можно было бы ожидать, что терапевты выберут приватизацию как простейший выход, но ведь они этого не делают. В жалобах автора рождественского письма ничего не сказано о сути проводимой политики, там есть лишь смутное желание, чтобы врачей-терапевтов оставили в покое, и тогда у них все будет хорошо. Фактически это равносильно возгласу: «Дайте нам денег и не лезьте!» Проблема заключается в том, что это уже пробовали сделать, но ничего не вышло. Тогда все замечательные профессиональные сообщества, некогда отличавшиеся отличной самоорганизацией, превратились в группы, основанные на эгоистических интересах, альтруисты стали монополистами. Именно поэтому и Тони Блэр, и Гордон Браун активно привлекали альтернативные организации к оказанию медицинских услуг. Например, только удобством врачей (и, пожалуй, больше ничем) можно объяснить то обстоятельство, что практически невозможно отыскать кабинет терапевта, который работал бы по вечерам или в выходные дни (в то время как ветеринары, лечащие наших собак, зависят от того, насколько ими довольны потребители, и работают каждый вечер до половины восьмого, а также по субботам и воскресеньям)[215].

Подобное положение было неприемлемо, но у нас в стране большинство людей выступают против приватизации медицинских услуг (и правильно делают), потому что в этом случае не будет обеспечено одинаковое качество медицинской помощи для всех, чего граждане Великобритании ожидают от сферы государственных услуг. Поэтому считается необходимой такая реформа системы государственной службы, которая обеспечила бы прозрачность, децентрализацию, возможность выбора для пациента и наличие альтернативных организаций, предоставляющих аналогичные услуги. Несомненно, правительственные органы будут совершать ошибки в процессе проведения такой реформы, но услуги терапевтов уже существенно улучшились за последнее десятилетие, причем легче стало не только пациентам, но и самим врачам, и тем, кто им ассистирует. Произошло это благодаря усилиям государственных органов, а не вопреки им. Данное обстоятельство не в состоянии оспорить ни один человек, знакомый с реальными фактами. Однако проблема, обозначенная критиками первого издания этой книги, таким образом не решается, и многие специалисты, занятые в системе государственных услуг, по-прежнему испытывают глубокую неудовлетворенность. (Лишний раз я в этом убедился, когда был на очередном профилактическом осмотре у терапевта. «Разве сейчас терапевтам не лучше, чем когда бы то ни было?» – спросил я и немедленно получил отрицательный ответ!) Внезапно мне стал понятен смысл известной реплики Гарри Трумэна: «Я никогда не ругаю их [народ. – М. Б.].Я просто говорю им правду, а они думают, что я их ругаю».

Итак, несмотря на различные усовершенствования и инвестиции, очевидно, что в данной сфере имеется серьезная проблема взаимоотношений. Для правительства это не может не быть болезненным, поскольку кредит доверия терапевту или учителю всегда выше, чем министру или чиновнику. Если специалисты утверждают, что реформы не работают, люди им, скорее всего, поверят. Также эта проблема болезненна и для специалистов, поскольку они испытывают явно меньшее удовлетворение от работы, чем могли бы. Убеждая людей в том, что реформы не работают, они подрывают долгосрочные перспективы полного бюджетного финансирования системы государственных услуг. Но главное – эта проблема отражается на гражданах, поскольку, даже если качество услуг не страдает, хотя в отдельных случаях этого нельзя исключить, люди неизбежно испытывают сомнения в происходящем, в том числе в правильности реформирования услуг, на что идут их налоги. Где же корни этой проблемы?

* * *

Отчасти ответ на этот вопрос связан с процессами глобализации и технического прогресса, в результате которых происходят повсеместные изменения в сфере услуг. Люди, занятые, например, в сфере массовой информации и коммуникации, в финансовых услугах, в последние 15–20 лет столкнулись с радикальной трансформацией своей профессиональной деятельности и тех организаций, в которых они работают. Это относится и к специалистам, занятым в частном секторе, например, к архитекторам, бухгалтерам или банкирам, у которых полностью изменились методы работы. Глобализация и технический прогресс оказывают не меньшее влияние, чем на частные услуги, и на услуги в области образования, здравоохранения и охраны общественного порядка, относящиеся к государственному сектору. Вся разница заключается в том, что в системе государственных услуг инициатива перемен неизбежно (ведь речь идет о государственном секторе) исходит от правительства. Когда правительство настаивает на том, чтобы учителя добивались «мирового уровня», оно ссылается на те требования, которые предъявляются к иным услугам на мировом рынке. Когда доктора с трудом осваивают нововведения в медицине, являющиеся результатом технического прогресса, они делают то же, что и специалисты в других областях, которые вынуждены осваивать нововведения, поскольку их принуждает к этому рынок. Когда полицейские пытаются совладать с ростом организованной преступности, они, как и бизнесмены во всем мире, пытаются не отстать от бесконечного инновационного процесса (правда, в данном случае им приходится иметь дело с тем, что является аморальным и противозаконным). То же можно сказать и о службах безопасности.

Бывший министр внутренних дел Чарлз Кларк о том же пишет в одной из глав книги «Public Matters», утверждая, что, в числе прочего, научные и технологические инновации, влиятельные и уверенные в себе потребители и растущая обеспокоенность профессиональными стандартами, особенно после чудовищных преступлений Гарольда Шипмана[216] и Иана Хантли[217], привели к радикальным изменениям правил игры и к усилению недоверия между правительством и специалистами [Clarke, 2007]. Поэтому, когда специалисты, занятые в системе государственных услуг, жалуются, что правительство настаивает на слишком серьезных переменах, зачастую эти изменения на самом деле вызываются значительно более масштабными причинами, хотя нередко и скрытыми от глаз широкой общественности. Это не оправдывает ни излишние меры, инициируемые правительством, ни совершаемые им ошибки, но независимо от того, какая партия находится у власти, помогает объяснить, почему правительство обычно настаивает на переменах, в то время как специалисты из сферы государственных услуг жалуются на перегрузку. Тем не менее, хотя на самом деле за последние 20 лет в сфере государственных услуг произошли значительные преобразования, нельзя сказать, что эти перемены масштабнее, чем в других областях; пожалуй, в целом они даже менее существенны. Вот такой пример: одно из самых серьезных различий между государственным сектором и частным – это отношение к потребителю, но специалисты в государственном секторе все еще относятся к тому, что у них есть клиенты, как к чему-то само собой разумеющемуся и ждут от них благодарности, в то время как в частном секторе мало кто из специалистов может позволить себе такой характер поведения.

Еще пример. В наш век общедоступной информации многие, воспользовавшись Интернетом, могут до определенной степени заниматься самообразованием, самолечением и оказывать себе самостоятельные юридические услуги. В таких обстоятельствах специалисту, когда-то пользовавшемуся авторитетом благодаря своим специальным познаниям, недолго почувствовать себя в опасности и занять оборонительное положение, хотя на самом деле (в перспективе) существование большого числа хорошо информированных людей и потребителей – великое благо. Недавно я столкнулся со случаем, когда хозяин собаки, засомневавшись в диагнозе ветеринара, пошарил в Интернете, пришел к иному выводу и настоял на том, чтобы ветеринар сделал нужный анализ. Первые слова позвонившего для того, чтобы сообщить результаты анализа, ветеринара были отнюдь не оборонительными, он сказал: «Поздравляю, Ваш диагноз оказался верным». За сим последовали рекомендации по лечению. Ветеринар строил свои отношения с клиентом конструктивно. Имеются также и новые данные о том, что в некоторых случаях компьютер с хорошей программой может поставить диагноз лучше, чем врач (см. [Gladwell, 2005]). Несомненно, такая тенденция будет только усиливаться. Это можно воспринимать как угрозу, но лучше считать шансом не только для усовершенствования диагностики, но и для предоставления врачам большего времени на лечение пациентов, а пациентам – для активного участия в выполнении медицинских предписаний, потому что именно в этом никакой компьютер не сравнится с врачом.

Обратимся к численным показателям. Большинство знакомых мне учителей и директоров школ не любят сравнительные аналитические таблицы, но мы живем в эпоху глобальных средств массовой коммуникации и свободы информации. Проректоры университетов тоже не любят сравнительные аналитические таблицы, да правительство и не публикует такого рода данные по высшему образованию. Зато их публикуют газета «Тimes», студенческие сайты и некоторые другие источники глобальной Сети. Недавно я был в Берлине и на первой странице главной газеты города увидел заголовок статьи, посвященной сайту, на котором школьники могли участвовать в рейтинговом голосовании, касающемся всех учителей города. Во Франции экономист Жак Аттали включил предложение о том, чтобы ученики могли вести рейтинг учителей, в важный официальный документ. Данные о корпорациях никому не удается скрыть. Более того, гражданам и клиентам все это нравится, поэтому никто не согласится это прекратить. Соответственно единственный вопрос, стоящий перед директорами школ в нашей стране, касается их предпочтений. Чему они готовы отдать преимущество – подготовке и публикации правительственными органами надежных данных о работе школ (в этом случае можно поддерживать постоянный диалог о том, какие данные предавать гласности и как их представлять) или публикации данных каким-нибудь крупным средством массовой информации (в этом случае никакого диалога не предполагается)?

На данное соображение мне хотелось бы обратить внимание, потому что я считаю основным источником недовольства специалистов, занятых на государственной службе, стрессы, вызванные необходимостью отчитываться за свою работу, а также быстрые перемены. Но оба этих фактора на самом деле исходят не от правительства, а от глобализации и технического прогресса. Когда правительство совершает ошибки или заболевает чрезмерной активностью и инициативностью, оно усугубляет эти проблемы, и, конечно, государство оказывает огромное влияние на действие отмеченных сил в случае, когда, например, принимается решение о том, кого назначить инспектором и какие функции этот инспектор должен иметь. Поэтому, разумеется, государственные органы несут огромную ответственность за происходящее. Однако, не поняв общие причины, мы ни за что не распутаем сложный клубок взаимоотношений государственных органов и специалистов.

Неужели автор того рождественского письма действительно считает, что какое-либо правительство, оказавшись у власти, может просто дать ей деньги и исчезнуть из поля ее зрения? Конечно, такого не будет. Таким образом, центральный вопрос, являющийся и ключевой темой данной книги (помимо полномочий государственных органов), касается того, как выстроить более конструктивные отношения между государственными органами и специалистами, занятыми на государственной службе, с тем чтобы у них сформировалось более глубокое понимание не только позиций друг друга, но и внешних условий в целом и тех фундаментальных сил, которые преобразуют наш общий мир и воздействуют на систему государственных услуг. Именно этого не хватало в первом издании настоящей книги. Как могло бы выглядеть такое новое взаимоотношение этих сторон?

* * *

На первом – смелом и в целом успешном – этапе реформы образования (1997–1999 гг.), который описан в главе 1, была сделана классическая ошибка в том, что касается специалистов в этой области. Такие ошибки гуру по менеджменту Джон Коттер из Гарварда характеризовал как «отставание пропаганды видения будущего в 10, 100 и более раз»[218] (см. главу 3). Да, мы подготовили Белую книгу, которую все нашли весьма амбициозной, и информировали о содержащихся в ней планах общественность. Мы проводили широкие консультации во время подготовки этого документа. Мы разослали тысячи страниц рекомендаций и правил по всем вопросам – от самых мелких проблем в руководстве школами (маловажная информация) до таких серьезных, как последовательность преподавания правил чтения и письма (очень важная информация). Министры, их заместители и я все время посещали школы (это считалось важной инновацией). Менее инновационно настроенные заместители министра все время выступали с речами. Я и сам часто это делал. Одним словом, нас нельзя упрекнуть в недостатке старания.

Одновременно с этими усилиями по контактам непосредственно с людьми, работающими в школах, мы вели активную кампанию в прессе, адресованную в первую очередь родителям и налогоплательщикам, но не учителям. Наша основная мысль состояла в том, что на тот момент школы работали недостаточно хорошо, но все недостатки будут активно корректироваться, плохие школы будут закрываться, и Крис Вудхед, главный инспектор, чья деятельность вызывала много разногласий, на самом деле прав (в основном). Доводы были услышаны и в основном положительно восприняты родителями и налогоплательщиками. Ошибка же была очень простой и очевидной: учителя прочитали «Daily Mail» или «Guardian» и четко услышали то, что мы старались донести до родителей и налогоплательщиков. Они не читали правительственные документы и рекомендации, которые мы рассылали в школы, поэтому практически не разобрались в нашей стратегии. Результат? Учителя запутались и даже обиделись. Неудивительно, что, когда я приезжал в школы, чаще всего мне говорили: «Вы, Майкл, может быть, и считаете, что есть какая-то стратегия. А мы думаем, что происходит одна гадость за другой… И, кстати, мы не любим ни бюрократов, ни сравнительные таблицы».

Мы достаточно рано поняли эту проблему, чтобы вовремя на нее отреагировать, и радикально сократили количество направляемых в школы документов, но явно не сумели внятно донести свое представление о стратегических задачах, что считает необходимым Коттер. Нам стало очевидно: для этого нужны посредники. Правительство не может поддерживать прямые контакты со всеми учителями, которых 4000. И тогда мы сосредоточились на директорах. В целом руководители начальных школ остались довольны тем, как мы представили им задачи в области грамотности и математики. С 1998 г. мы стали проводить крупную ежегодную конференцию по грамотности, участвовать в которой должны были все вновь назначенные директоры в стране. Бенджамин Зандер, замечательный дирижер Бостонского филармонического оркестра, поведал им удивительную историю о преображении музыкантов. Они удивили сами себя (они же были британцами!), когда не только хором исполнили оду «К радости» Бетховена, но и получили от этого удовольствие. Потом, в сентябре 2000 г., мы организовали пропагандистскую поездку по всей стране: пять городов за пять дней, 500 директоров в каждом городе. Это было похоже на гастрольную поездку. Мы объясняли стратегические цели и средства их достижения и горячо спорили о них с весьма заинтересованными людьми, которых просили ответить, воспользовавшись интерактивными методами, на вопрос о том, что самое плохое они усмотрели в нашем подходе (система найма и бюрократия, как оказалось), а также о том, как должна дальше развиваться наша стратегия. Эти мероприятия стали огромным шагом вперед и получили высокую оценку всех, кто в них участвовал. Но теперь вернемся к соображению Коттера. Эти мероприятия стали самой крупной акцией по прямому контакту с аудиторией, когда-либо проведенной Министерством образования. Тем не менее за ту неделю участие в наших мероприятиях приняли не более 10 % директоров страны. Остальные по-прежнему читали «Daily Mail» и «Guardian».

Да, мы добились прогресса, но этого было недостаточно. В начальной школе, по крайней мере, все понимали, что грамотность и умение считать – это приоритетные задачи. Но и тут нам не удалось достаточно четко передать этическую задачу. Многие директоры начальных школ полагали, что речь шла только об исполнении поставленной правительством задачи. Мы считали, что речь идет о построении более справедливого и достойного общества. При этом одна ошибка, сама по себе тривиальная, могла погубить все наши усилия. Например, как-то в декабре я решил, что нам нужно сделать плакат для каждого класса и учительской в начальных школах с перечислением 10 главных задач, решение которых за период с января по май могло бы помочь добиться успеха на ключевом этапе подготовки к тестам по английскому языку и математике. Одобрив проекты плакатов, я ушел в отпуск, а вернувшись в начале января, обнаружил на своем кресле поистине незабываемую записку. «Майкл, хорошая новость, – говорилось в ней, – плакаты разосланы. Новость похуже: в них было несколько опечаток». И вывод: «Но ничего, думаем, никто их не заметит». Я ужаснулся: 19 тыс. начальных школ; 190 тыс. учителей начальных классов, не говоря уже о 3,5 млн остроглазых учеников, у которых как раз улучшилось правописание… И никто ничего не заметит? Да это окажется на первых страницах самых популярных газет на следующий же день!

И я оказался прав. Но к тому времени мы заново напечатали плакат, исправив все ошибки. Мне пришлось только направить письмо с извинением всем директорам начальных школ в стране и пережить 10 неприятных минут при встрече с моим новым другом Дэвидом Бланкеттом. Подумав, мы нашли светлую сторону в этой истории: по крайней мере, наличие опечаток привело к тому, что многие действительно прочитали те плакаты. Суть заключается вот в чем: хотя эти импровизированные попытки установить контакты были несравненно более масштабными, чем все то, что делалось правительственными органами раньше, их все равно было мало.

Необходимы были более краткие, более ясные и более запоминающиеся лозунги, которые сразу вызывали бы отклик; нужно было посвятить больше времени встречам на местах, меньше отвлекаться, постоянно поддерживать неформальные контакты и иметь больше посредников – не только директоров, но, возможно, и представителей районных отделов образования, руководителей педагогических факультетов. Далеко не все согласились бы с нами, но нам следовало добиться того, чтобы они, по крайней мере, поняли нас. Постоянный заместитель министра здравоохранения Найджел Крисп (2000–2005 гг.) действительно проводил ежемесячные встречи с 200 ведущими руководителями Государственной службы здравоохранения, а четыре раза в год встречался с 600 ведущими руководителями как раз для того, чтобы избежать неясностей.

* * *

Я уделил немало внимания связям с общественностью в ходе образовательной реформы, чтобы подчеркнуть более общее положение: не следует жалеть сил и времени на установление эффективных связей между специалистами и правительственными органами. Более того, такие связи должны быть двусторонними (как во время наших «гастролей» в 2000 г.) и постоянными. Пишу это и сам себе задаю вопросы, которые не дают мне покоя. Многие направления политики в 1997–2000 гг. имели характер шоковой терапии. Мы решили вывести систему из положения комфортного равновесия и добиться реальных результатов. В значительной степени это удалось. Но могли ли мы добиться того же, воспользовавшись иными подходами, сделав с самого начала более значительные (и неизбежно более продолжительные) инвестиции в наведение коммуникационных мостов? Не потеряли ли бы мы в этом случае время и энергию, не стесалось бы острие нашей политики?

Скажем иначе. После использования шоковой терапии следует ли удивляться острому недовольству? Это возвращает меня к мысли о команде, или коалиции, руководителей-единомышленников. Конечно, хорошо, когда такая небольшая группа стоит во главе перемен, знает, что и как делать. Но со временем состав такой команды должен расшириться. Именно поэтому мы с Майклом Фулланом обсуждали вопрос об увеличении численности группы лидеров: команде руководителей следует оставаться во главе, но эти люди должны непрерывно и осознанно создавать потенциал для проведения своей политики во всех подразделениях структуры, в которой они работают. При проведении реформы системы образования в провинции Онтарио, где Фуллан является советником, так и сделали.

Во время второго срока правления Блэра Эстелл Моррис, а за ней Чарлз Кларк и Дэвид Милибанд осуществили формирование социального партнерства с лидерами учителей: в обмен на привлечение их к формированию политики в области образования профсоюзы учителей (все, за единственным исключением) согласились с более гибким подходом к методам работы учителя. Это может стать стартовой площадкой для чего-то значительно более радикального: представьте совместное заявление о том, что правительство и учителя будут сообща стремиться к достижению лучших в мире стандартов работы школ, и четкое определение таких стандартов. При этом обе стороны несут ответственность за то, что эта цель будет достигнута. Представьте также, что в результате переговоров между Британской медицинской ассоциацией и правительством о контрактах врачей-терапевтов на 2002–2003 гг. начальной точкой стал бы анализ того, какие изменения необходимы, чтобы здравоохранение в Великобритании достигло лучших в мире стандартов. Вообразите, что обе стороны пользуются одной и той же базой данных при ведении таких переговоров и ставят во главу угла интересы граждан, а не просто стремятся заключить сделку. Тут я подхожу к следующему пункту моих рассуждений. Следует не просто добиться лучшей коммуникации, но общего для всей сферы государственных услуг понимания того, что необходимо для их улучшения и достижения мировых стандартов, а также для общей целеустремленности и преданности делу, особенно принимая во внимание огромные инвестиции, сделанные за прошедшее десятилетие (и все еще продолжающиеся, хотя и не так массированно, в текущем десятилетии). Для осуществления этого потребуются смелые лидеры, причем не только в государственных органах, но и среди специалистов. Найдутся ли они? Посмотрим. Но альтернативой могут стать недовольство, конфликты, низкое качество работы, отказ от системы государственных услуг всех, кто может позволить себе выбор, В результате мы будем иметь плохие государственные услуги для бедных (см. главу 4). Поэтому, вероятно, попробовать стоит.

* * *

В этой последней главе я хочу представить концепцию структуры, которая может стать базой для стабильного взаимопонимания между государственными органами и специалистами. Взаимопонимание это базируется на том, что характер реформ, а соответственно природа отношений между специалистами и государством должны преображаться и модифицироваться по мере совершенствования государственных услуг.

Начальной точкой является клинообразная диаграмма, представленная на рис. 6.2, а здесь скопированная для удобства читателя (см. рис. PS.1).

Эта приблизительная схема демонстрирует, что положение дел может находиться в четырех состояниях – ужасном, удовлетворительном, хорошем и отличном. Что касается реформы, на ней представлены три фазы, или переходных состояния, а именно:

• от ужасного к удовлетворительному;

• от удовлетворительного к хорошему;

• от хорошего к отличному.

Мои рассуждения основаны не только на опыте, описанном в предыдущих главах этой книги, и заключаются в том, что по мере прохождения отмеченных трех этапов характер отношений между государственными органами и специалистами должен претерпевать необходимую модификацию. Меняющийся характер системы будет подвергаться воздействию избранной модели реформ, одной из тех, которые представлены на веерообразной схеме на рис. 9.2, которая также дублируется здесь для удобства читателя (см. рис. PS.2).

Рис. PS.1. Удовлетворительный результат не устраивает общество

Необходимо учесть, что три сферы ответственности, лежащие в основе этого веера, во всех случаях должны оставаться за правительством, но, что важнее для моих рассуждений, анализ отношений между государственными органами и специалистами в первом издании настоящей книги был действительно недостаточно глубоким. Критики совершенно справедливо отметили это слабое место, и мне хотелось бы немедля исправиться.

Рис. PS.2. Концептуальная модель реформы сферы государственных услуг

Провести через все три фазы реформы крупную отрасль государственных услуг, такую как здравоохранение или образование, – это ли не сложнейшая задача? Добиться их трансформации из ужасных в отличные – это, несомненно, задача на целое десятилетие. Любое правительство вместе с теми специалистами, которые являются его сторонниками, должно быть готово к тому, что путь предстоит долгий. К тому же, если принять во внимание все причуды демократии, всегда может случиться, что в решении этой задачи будут участвовать правительства, сформированные разными партиями, как это было в 1990-х гг. при реформировании образования в Великобритании, Техасе и Северной Каролине. Учитывая продолжительность охваченного реформами периода времени, следует отдавать себе отчет в том, что ключевым фактором станет понимание руководителями важности двух направлений деятельности – достижения краткосрочных промежуточных результатов и достижения конечной цели, то есть мировых стандартов. Обе цели одинаково значимы. Первая – потому, что без промежуточных результатов ни участники системы, ни потребители услуги не смогут убедиться в том, что дело движется. Вторая – потому, что мировые стандарты в работе – стратегическая задача. Таким образом, на этапе «от ужасного к удовлетворительному» правильно делать акцент на искоренении абсолютных неудач и на соответствии требуемым стандартам; так, руководство компании, которой угрожает банкротство, сначала должно прекратить утечку наличных и добиться доверия инвесторов. Но ключ к успеху в том, что время от времени должны приниматься решительные меры, которые способствовали бы продвижению к конечной цели. Например, мы с Майклом Фулланом не раз подчеркивали важность наращивания потенциала организаций, их работников и системы в целом при реализации любого политического решения. Если посмотреть на это с иной точки зрения, в системе государственных услуг непрактично избавляться от активов ради решения краткосрочных задач. Правительство провинции Онтарио последовало рекомендациям Фуллана и с 2003 г. сознательно формировало стратегию по улучшению грамотности и знаний математики в школах по нашей, английской, модели, использовавшейся в 1997–2001 гг., но сознательно изменив ее и подчеркнув важность партнерских отношений со специалистами, сокращение количества предписаний и так называемых отвлекающих факторов (например, в Англии правительство требовало введения зарплаты, которая отражала бы успеваемость, а в Онтарио этого не было), при этом придавалось особое значение системности и необратимости. В Онтарио тоже ставятся конкретные цели. Но правительство не публикует сравнительные данные по их достижению (оно предоставляет это прессе); это имеет свои негативные стороны, однако спасает от критиков. Интересно, что на данный момент результаты реформ в Онтарио сопоставимы с нашими, и после резкого роста там тоже намечаются торможение и выравнивание кривой, амбициозные задачи полностью пока еще не выполнены. Посмотрим, смогут ли там избежать снижения роста и пробуксовывания, как это случилось у нас. Я верю в то, что шансы у Онтарио неплохие, потому что на момент начала реформы успеваемость в Канаде была лучше, чем в аналогичный момент у нас, а кроме того, там лучше, чем мы, смогли на начальном этапе удержать в поле зрения конечную цель. Многое будет зависеть от умения сохранить партнерские отношения со специалистами по мере уточнения и конкретизации принимаемых мер. Несомненно, пока диалог тамошних реформаторов с учительскими союзами, советами школ и директорами был нацелен на создание партнерских отношений, что позволило сформировать общие принципы и ценности.

Это лишь одно интересное сравнение. На основе реформ образовательных систем в других странах и нашего собственного опыта преобразований не только в образовании, но и в здравоохранении и полиции можно выработать общую схему перемен в отношениях, которые происходят по мере постепенной трансформации всей системы для достижения лучших мировых стандартов в работе системы. Общие принципы таковы: на этапе «от ужасного к удовлетворительному» необходима шоковая терапия, а следовательно, проведение реформы «сверху вниз». Но чем ближе конечная цель (лучшие мировые стандарты), тем в меньшей степени роль государства состоит в том, чтобы отдавать распоряжения, и тем больше – в оказании поддержки. При этом динамика роли специалистов противоположна – от исполнения указаний в рамках политики шоковой терапии к тому, чтобы возглавить реформу и обеспечивать ее развитие.

Однако прежде всего необходимо понять, что такое «лучшие мировые стандарты». В образовании это понимание основано на ряде международных исследований стандартов. Лучшие образовательные системы мира отличаются следующим: для работы в них привлекаются отличные специалисты; инвестиции в человеческий капитал осуществляются с высокой эффективностью, причем с момента начала карьеры специалиста и на всем ее протяжении, поэтому профессионализм неуклонно растет. Последовательность – вот, с моей точки зрения, ключевое слово. Те же международные исследования показывают, что образование в Англии обладает многими свойствами отличных систем, но слишком неоднородно, и различия от класса к классу и от школы к школе очень велики. Даже Андреас Шляйхер, который в ОЭСР занимается стандартами в школьном образовании, говорит: «Мало где, как в Англии, делается так много правильных вещей в плане политики, но всему этому нужно последовательно воплотиться в высокое качество на уровне каждого школьного класса».

Этот вывод касается системы школьного образования Англии, но он не менее справедлив и для других сфер. Мы можем наблюдать те же неприемлемые различия между отдельными отделениями полиции, больницами и терапевтами (кстати, то же самое происходит и в бизнесе). Возможно, это как-то связано с британской культурой и присущими ей индивидуализмом и скептическим отношением к надежности процедур и систем. Может быть, как раз поэтому Австралия все время выигрывает у нас в крикет, а для руководства нашей футбольной командой пришлось приглашать итальянца. Ясно также, что те британские компании, которым удается достичь мирового уровня, добиваются этого благодаря использованию высоконадежных процедур и последовательному контролю за ними. Если мы хотим получить мировые стандарты в здравоохранении и образовании, ключом к этому должно стать формирование описанной последовательности, а начинается она с приемных терапевтов, операционных хирургов, классных комнат и учителей, полицейских участков и постовых. Другими словами, этой цели должны добиваться специалисты, занимающиеся предоставлением государственных услуг; в своем стремлении решить общую задачу они должны пользоваться поддержкой отличных менеджеров и получать от государства поддержку в виде стимулов и инструментов, позволяющих им последовательно и неуклонно обеспечивать высокое качество услуги.

Именно в таких условиях можно говорить о формировании системы, подобной той, которая представлена в табл. РS.1 и может послужить исходным пунктом для диалога.

Из представленной таблицы видна динамика отношений между государственными органами и специалистами во время трех описанных выше этапов реформ. Отчасти показанная эволюция основана на анализе, отчасти – на историческом уже опыте, а отчасти – на моем погружении в тему и знании предмета. Первый этап пришелся на время моей работы в Министерстве образования и Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. Второй – на конец пребывания у власти Блэра, когда уже заметно сказывались пятилетние стратегические планы, введенные в действие в 2004 г. Третий этап – это мои соображения по поводу дальнейшего развития столь важных отношений. Мои наблюдения дают основания для ответов на некоторые вопросы, но все содержат вопросов больше, чем ответов, и один из немаловажных: обладают ли необходимой самодисциплиной государственные лидеры и лидеры из среды специалистов?

Как минимум, предложенная мною систематизация может послужить основой для возобновления и углубления диалога между правительством и специалистами. Уже одно это стало бы крупным достижением по сравнению с ситуацией, когда все, что говорит одна сторона, пролетает мимо ушей другой, как, похоже, слишком часто случалось за последние 20 лет. Возможность такого поворота определяется двумя факторами.

Первый из них: когда система находится в ужасном состоянии, все равно существует немало специалистов (врачей, директоров школ и т. д.), которые отлично

Таблица PS.1. Как может преобразиться сфера государственных услуг благодаря укреплению взаимоотношений между специалистами и государственными органами справляются со своей работой; их Чарлз Кларк называет приверженцами перемен [Clarke, 2007, p. 135]. С самого начала правительству нужно строить прочные отношения с первопроходцами в каждой сфере государственных услуг. Если те выразят неудовлетворение низким темпом перемен, это сможет компенсировать сопротивление большинства, желающего все затормозить. Фактически такой альянс с лучшими представителями специалистов является ключевым элементом работы по созданию все более широкого круга лидеров, о котором шла речь выше.

Второй фактор: значительно более качественная информация о работе системы государственных услуг. Эти данные (от цифр до более широкого сравнения с международным опытом) дают те доказательства, на которых может основываться содержательный диалог, сделать его лучше. Когда 20 лет назад я работал в профсоюзе учителей (см. главу 1), мы такой доказательной базы не имели, поэтому нам было бы намного труднее формировать подобные отношения. Кларк утверждает, что отчасти содержанием новых взаимоотношений должна стать долговременная система финансирования, более гибкая и основанная на более четко сформулированных обязанностях специалистов по непрерывному повышению квалификации, при этом государственные органы должны обеспечить такую возможность [Clarke, 2007, p. 142]. Рассчитанная на три года схема компенсации труда учителей, которая вступила в силу в январе 2008 г., станет одним из элементов необходимой системы. Безусловно, все должны быть заинтересованы в формировании основанных на разумных принципах отношениях между правительством и специалистами, занятыми в сфере государственных услуг. Спрос на высококачественные и всем доступные государственные услуги огромен, и те, кто занят в этой сфере, несомненно, захотят иметь максимально возможные стимулы и добиться максимально возможных успехов. В то же время правительству, независимо от того, какие партии окажутся у власти, придется тоже согласиться с такой стратегической задачей, чтобы добиться успеха в осуществлении самых смелых чаяний. Как говорилось в главе 8, суть наследия Блэра – Брауна состоит в том, что уже никакая партия не захочет придерживаться политики минималистского государства, в котором государственные услуги представляют собой лишь самый малый набор элементов социальной защиты для тех, кто не может позволить себе ничего лучшего. Другими словами, не существует иного варианта, кроме самого амбициозного. Наоборот, в отсутствие предложенного здесь разумного партнерства нам, скорее всего, придется наблюдать, как сфера государственных услуг (вся – от государственных органов и до занятых в ней сотрудников) не сможет ни справиться с совместной подготовкой и реализацией реформ, ни разъяснить потребителям услуг, которые их и оплачивают, в каком направлении они движутся. В результате спираль движения устремится вниз.

Объединение – вот ключ к успеху. В недавней книге о глобальном бизнесе в XXI веке Лоуэлл Брайан и Клаудиа Джойс утверждают [Bryan, Joyce, 2007, p. ix]:

Вопрос не в том, является ли иерархия лучше сотрудничества или наоборот, а в том, как эффективнее использовать и иерархию, и сотрудничество, чтобы освободить талантливых людей от плохо функционирующих организаций… Вопрос не в том, что лучше: централизация или децентрализация, а в том, что именно надо централизовать, а что децентрализовать?

Эти слова очень четко обозначают основную задачу. Более того, если государственные органы и специалисты обращаются только друг к другу и, похоже, упорствуют, не желая разрешать противоречия, это неизбежно приведет к сомнениям и скептицизму общественности. А если вместо этого они будут сообща реализовывать реформу и заниматься ее разъяснением, остановить их будет невозможно.

Однако говорить об этом легко, но очень трудно осуществить на практике. Для этого потребуются крупные перемены во всех областях. Необходимо, чтобы специалисты приняли принципы прозрачности, признали ценность неизменно высокого качества работы, надежных процедур и индивидуализации обслуживания, приступили к повышению темпов реформы. Государственным органам надлежит непрерывно поддерживать содержательный диалог, не отказываться от приоритетов, глубоко понимать важность воплощения реформ в жизнь, не пользоваться дешевыми рекламными трюками и научиться признавать ошибки. Путь к работе на уровне лучших мировых стандартов, несомненно, окажется интересным, и, как показано в настоящей книге, немалая его часть уже пройдена. Преодолеть оставшееся расстояние будет нелегко. (Да и кому нужны легкие решения? Точно уж не людям, воспитанным квакерами. Как говаривала моя мать: «Кто сказал, что жизнь – легкое дело?») Но дойти до конца можно, если по дороге постоянно поддерживать правильные взаимоотношения.

И тут хочется повторить самую последнюю строчку главы 9: «Хорошие взаимоотношения… обладают алхимическим свойством превращать простой металл в золото».

Приложение

Руководство по обеспечению реализации реформ

Документ 1

Общее руководство по обеспечению реализации реформы

Руководство по составлению отчетов о достижении результатов

Что такое отчет о достижении результатов?

Отчет о достижении результатов – это документ, который Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг (Группа) готовит по каждой из приоритетных для премьера областей реформ один раз в полгода.

Цели отчетов по достижению результатов

Представить премьер-министру в сжатом виде последние данные о ходе достижения поставленных им приоритетных целей за прошедшие шесть месяцев и дать представление (в терминах «вероятно», «возможно», «невозможно») о степени осуществимости поставленной перед тем или иным департаментом или министерством задачи в каждой из приоритетных областей.

• Представить премьер-министру в общих чертах, какие цели должны быть достигнуты в каждой из приоритетных областей в следующий шестимесячный период и какие основные действия необходимы для их успешной реализации.

• Создать основу для конкретного обсуждения сотрудниками Группы и соответствующего департамента и (или) министерства хода работы по осуществлению намеченных приоритетных задач и наилучшего способа добиться прогресса.

• Установить, какие основные действия необходимо осуществить департаменту и (или) министерству, назвать сроки их исполнения и ответственных за это лиц (касается и действий, осуществляемых совместно с Группой).

• Установить, в чем расходятся позиции Группы и департамента и (или) министерства.

• Сформировать основу плана совместных действий руководителей, отвечающих за конкретную приоритетную область, и Группы на ближайшие шесть месяцев.

• Действовать по плану и сверять с ним ход выполнения задач в период между отчетами по достижению результатов.

Основные процедуры

Кто участвует?

Премьер-министр: получает окончательный вариант отчета, где освещены все ключевые приоритеты.

Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг:

• глава подразделения Группы, работающего по конкретному приоритетному направлению, ставит задачи для формулировки первоначальной оценки Группой вероятности достижения конкретных целей и подготовки чернового варианта отчета; обсуждает расхождения между оценкой Группы и собственной оценкой департамента и (или) министерства с ответственными за данный вопрос постоянными секретарями и министрами и редактирует окончательный вариант отчетов;

• глава секретариата Группы договаривается о времени для встреч, согласовывает его с рабочим графиком постоянных секретарей, собирает воедино и редактирует окончательный вариант отчета, рассылает именные экземпляры окончательного отчета получателям;

• рабочие группы должны проводить собственные совещания для обсуждения вероятности выполнения цели и подготовки ранжированного списка, который обсуждается на совещании всей Группы;

• руководители рабочих групп обсуждают и одобряют ранжированные оценки вероятности достижения цели, рассматривают комментарии по каждой из приоритетных областей и делают замечания по всему проекту отчета;

• сотрудники Группы отвечают за создание отчета по достижению конкретной приоритетной задачи, за которую они отвечают, включая оценку степени осуществимости поставленных конкретных целей в данных областях в терминах «вероятно», «возможно», «невозможно», а также за написание проекта текста отчета;

• аналитики могут захотеть принять участие в процессе формирования собственной оценки в департаментах и (или) министерствах… Тони О’Коннор сводит воедино все прошлые и текущие отчеты, чтобы облегчить, уточнить и отрегулировать подготовку ранжированного списка целей с указанием степени их осуществимости в терминах «вероятно», «возможно», «невозможно».

Министерства и департаменты:

• государственный секретарь получает окончательный вариант отчета;

• постоянный секретарь обсуждает с руководителем Группы расхождения в оценке вероятности достижения целей и подготовке ранжированного списка;

• чиновники, ответственные за определенные области работы, руководят процессом формирования собственной оценки в департаментах и (или) министерствах. Группа принимает самостоятельное решение о своем отношении к этой оценке.

Казначейство, аппарат премьер-министра, секретариат кабинета

Получают сообщения о ходе формирования собственной оценки в департаментах и (или) министерствах. Группе следует также направлять им для замечаний все проекты отчетов.

Руководство по подготовке ежемесячных записок премьер-министру

Что такое ежемесячная записка премьер-министру?

Ежемесячная записка премьер-министру – это краткий отчет о текущем состоянии процесса достижения поставленных им целей, подготовленный руководителем Группы и направляемый премьеру ежемесячно.

Цель ежемесячных записок премьер-министру

Ознакомление премьер-министра с ходом достижения конкретных целей.

• Предоставление премьер-министру сведений о необходимости конкретных мер (или информировать его о принятых мерах).

• Обращение к премьер-министру с просьбой о принятии конкретных решений или рекомендовать необходимые меры.

• Заблаговременное предупреждение премьер-министра о рисках, возникающих в ходе достижения целей, которые можно предотвратить.

• Постановка вопросов, не относящихся к достижению конкретных целей, но способных повлиять на задачи Группы; особенно это касается хода системной реформы (например, этапов контроля за осуществлением реформы).

Основные процедуры

Очевидно, что при первой подготовке записки для согласования освещаемых в ней вопросов и необходимых данных внутри Группы или с департаментом и (или) министерством потребуется более длительная процедура.

Кому направляется записка?

Премьер-министру. Копии направляются:

• министрам секретариата кабинета;

• секретарю аппарата кабинета;

• сотрудникам аппарата премьера, отвечающим за эту сферу деятельности.

Форма и объем записки и освещаемые в ней вопросы

Структура каждой записки учитывает особенности стоящих перед ней задач и отражаемых сведений, но должна состоять из сопроводительного письма руководителя Группы (объем – одна страница) и приложений с подробными данными.

Содержание сопроводительного письма

• Информация о ходе реализации поставленных задач (отставание или опережение).

• Основные меры на предстоящий месяц, который необходимо предпринять Группе, департаменту и (или) министерству или обеим сторонам.

• Максимальное привлечение внимания премьера к необходимости принятия решений, если в таковых есть потребность (в этом случае допустимо превышение объема письма).

Содержание приложений

• На каждую целевую область отводится одна страница.

• Предпочтительнее использование графиков, а не таблиц.

• Готовится департаментом и (или) министерством или самой Группой.

Руководство по проведению совещании по ходу реализации реформ

Что такое совещание по ходу реализации реформ?

Совещание по ходу реализации реформ – это встреча с участием премьер-министра, министров соответствующих ведомств и их заместителей, а также ключевых государственных служащих.

Цели совещания по ходу реализации реформ

Ознакомление премьер-министра с ходом выполнения поставленных задач в приоритетных для него областях.

• Предоставление премьеру возможности выслушать отчеты министров, их заместителей и других должностных лиц о достигнутом в ходе реализации реформ прогрессе.

• Заострить внимание на вопросах, влияющих на реализацию реформ, уточнить понимание смысла поставленных целей и их безотлагательности.

• Принять решения и обеспечить согласование ключевых мер, направленных на ускорение хода реализации реформ.

• Ликвидировать противоречия в совместной работе департаментов, обеспечить поддержку их сотрудничества при решении вопросов, касающихся сразу нескольких департаментов (например, наркомания или предоставление убежища).

• Обеспечить мотивацию работы ведомств по принятию мер для реализации основных целей реформ.

• Поздравить тех, кто успешно добился реализации важных этапов реформ.

• Выработать политические решения (относится к премьер-министру и его аппарату).

Основные процедуры

Кто участвует?

Премьер-министр:

• является председателем совещания;

• выслушивает отчеты департаментов и (или) министерств о ходе реализации реформ;

• поднимает связанные с реализацией реформ проблемы;

• согласовывает политику проведения реформ.

Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг:

• руководитель Группы представляет ее на совещании и в некоторых случаях выступает с основной презентацией;

• руководитель секретариата Группы резервирует время в графике премьера, обеспечивает техническую поддержку (подготовку помещения и оборудования); если презентацию делает руководитель Группы, обеспечивает техническую помощь:

• сотрудники Группы принимают активное участие во всех этапах подготовки совещания, в том числе в выборе оптимального времени для его проведения, согласовании с аппаратом премьера и департаментами и (или) министерствами, в определении повестки дня, подготовке информации (совместно с Политическим управлением), составлении протокола и в последующих мероприятий. В большинстве случаев отвечающие за конкретную область сотрудники присутствуют на совещании и иногда готовят протокол.

Политическое управление:

• оказывает влияние на подготовку повестки дня (в том числе на ее содержание), согласовывает состав участников и рассылает приглашения;

• информирует премьера по политическим вопросам, которые должны обсуждаться на совещании (совместно с Группой);

• может устно информировать премьера перед совещанием;

• утверждает и рассылает протокол совещания.

Департаменты и министерства:

• государственный секретарь и ответственные за вопросы, стоящие в повестке дня, заместители министра (в некоторых случаях выступают с презентацией);

• постоянный секретарь и высшие государственные служащие, ответственные за вопросы, стоящие в повестке дня (в некоторых случаях выступают с презентацией).

Руководство по обзору приоритетов

Что такое обзор приоритетов?

Обзор приоритетов – это краткий анализ хода реформы в самых приоритетных областях и установление тех мер, которые необходимы для ускорения реализации. Результатом этой процедуры является краткий доклад премьер-министру, министрам и постоянным секретарям.

Основные принципы обзора приоритетов

Партнерские отношения между Группой и соответствующим департаментом и (или) министерством.

• Работа командой, причем в команде участвуют люди с необходимыми знаниями и опытом.

• Внешний контроль для проверки качества стратегических планов департаментов и (или) министерств.

• Отсутствие бюрократических процедур, минимальное отвлечение внимание от реализации реформ.

• Жесткая концентрация на основных вопросах реализации реформ.

• Ускорение темпа и настойчивость, предоставление отчета в течение шести недель.

• Активная работа на местах с вовлечением тех, кто занимается конкретной реализацией реформ, в том числе на самом низовом уровне.

• Плановая работа по воплощению в жизнь сделанных выводов.

• Твердая доказательная база выводов, которая включает оценки, фактические данные и сведения, полученные в ходе подготовки.

• Результативность плановых мероприятий по ускорению реализации реформы.

Основные процедуры

Краткое руководство по построению траектории реализации реформ

Зачем строить траектории реализации реформ?

Это необходимо по следующим причинам:

• для прогнозирования работы по реализации реформ, контроля за ней и управления (на местном и общенациональном уровнях), что позволяет не ограничиваться реакцией на происходящее, и для контроля за сроками осуществления реформы;

• для получения сведений о том, как политические меры влияют на конкретные результаты работы;

• для понимания хода работы (что и где удается, а что и где не удается);

• для понимания того, выполняется ли инициатива или политическая мера;

• для своевременного реагирования на возникающие проблемы.

Как строить траекторию реализации реформ

Далее представлены критерии построения идеальной траектории и их характеристики.

Рис. ПД1.1. Траектория обеспечения реализации реформ

Документ 2

Примеры цепочек реализации реформ

Транспортная служба в Лондоне и за его пределами

За автобусные перевозки в Лондоне полностью отвечает транспортная служба города. За пределами Лондона местные органы власти отвечают только за 20 % служб, которым предоставляются субсидии.

Источник: Joint National Office and Audit Commission Bus Industry Workshops.

Рис. ПД2.1. Транспорт в Лондоне

Источник: Delivery Efficiently: Strengthing the Link in Public Service Delivery Chains. Report by the Comptroller and Auditor General. 10 March 2006. HC 940.

Рис. ПД2.2. Транспорт за пределами Лондона

Документ 3

Схема проведения оценки

Схема проведения оценки. Руководство для министерств и департаментов

Для чего нужна схема проведения оценки?

1. Данная схема предназначена для того, чтобы ведомства пользовались структурированным подходом к определению вероятности реализации своих целей в соответствии с заключенными договорами об оказании государственных услуг. Схема будет применяться также Группой при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг и Казначейством для оценки вероятности достижения ведомствами соответствующих целей. Она предназначена для внутренних процедур с тем, чтобы исключить противоречия и недоразумения при оценках.

2. Главная причина, по которой необходимо согласовать оценки и заключения, состоит в том, что общими усилиями мы можем установить, в каких областях нужно принять меры для повышения вероятности реализации реформ.

Самооценка

Мы (Группа) будем обращаться в департаменты и министерства с просьбой провести собственную оценку вероятности достижения каждой цели на основе заключенного договора об оказании государственных услуг и с использованием предлагаемой схемы. Для проведения оценки необходимо сделать заключения по ряду параметров, выяснив следующее:

• степень сложности задачи;

• качество планирования, реализации результатов и контроля за этими процессами;

• способность добиваться прогресса;

• этапы реализации.

Мы ожидаем, что обоснование каждого заключения будет представлено в трех-четырех кратких предложениях, не более.

Руководитель совместной рабочей группы сможет оказать дополнительную помощь в использовании схемы.

Общая схема оценки представлена ниже (см. рис. ПД3.1).

В соответствии со схемой каждое заключение разбивается на отдельные области анализа; примеры тех вопросов, которые могут подсказать направление анализа, представлены ниже (см. табл. ПД3.1). Поскольку цели договоров об оказании государственных услуг разные, эти примеры представляют собой подсказку, а не твердое задание.

Наши вопросы – это не список обязательных пунктов контроля, ни один из которых не может быть пропущен. Вам следует решать, что важно именно для достижения стоящей перед вами цели и соответствуют ли этому представленные вопросы или надо задавать другие.

Последние достижения

Под последними достижениями понимается прогресс, которого удалось добиться за последние шесть месяцев, и его соответствие намеченным графиком результатам. Этот фактор принимается во внимание во всей процедуре оценки.

Цепочка обеспечения реализации реформ

В значительной степени оценка проводится по цепочке в целом (например, способность добиваться прогресса). Цепочка берет свое начало в министерстве или департаменте правительства. Ведомствам при проведении самостоятельной оценки необходимо принимать во внимание всю цепочку.

Рис. ПД3.1. Вероятность реализации красный (к.) желто-красный (ж.-к.) желто-зеленый (ж.-з.) зеленый (з.)

Таблица ПД3.1. Схема проведения оценки

Документ 4

Пять главных слов

Выступление на конференции по ходу реализации реформы в Уайтхолле (2002 г.)

Готовясь к сегодняшнему выступлению… я суммировал свои соображения о реализации реформ в пяти ключевых словах:

• амбиции;

• сосредоточенность;

• ясность;

• срочность;

• необратимость.

Первое ключевое слово – амбиции. В книге «Notes from a Small Island» («Остров Ее Величества»), ставшей классическим описанием нашей страны, ее автор Билл Брайсон отмечает, что только британцы, отвечая на вопрос: «Как дела?», – говорят: «Не стоит жаловаться». И это является идеальным доказательством того, что амбиции не входят в число природных свойств британца. Мы предпочитаем, чтобы все происходило само собой. Но в наше время и с нашим наследием, а также с нынешним уровнем инвестиций этого недостаточно. Нам нужны смелые идеи и решения; нам необходима установка на успех; нам нужны успех и перемены, заметные каждому человеку, даже в самом низу иерархической лестницы.

Часто проще всего добиться результата, задумавшись о кажущейся недостижимой цели:

• «Что нужно, чтобы снизить преступность на 30 % за три года?» – подумал начальник полиции Нью-Йорка Билл Браттон;

• «Как добиться того, чтобы никому не пришлось ожидать приема терапевта больше двух дней?» – подумал терапевт Джон Олдхэм из Манчестера;

• «Можно ли за пять месяцев повернуть вспять тенденцию роста уличной преступности и добиться ее спада?» – таким вопросом задались в апреле в Министерстве внутренних дел;

• «Можно ли добиться того, чтобы сама мысль о совершенно неуспешной школе канула в Лету подобно черным шапочкам учеников и ледяной воде в утренней ванне?»

В каждом случае ответ был положительным и результат либо уже достигнут, либо вот-вот осуществится.

Амбиции нужны нам и еще по одной причине: идет ли речь о смелой идее или об умеренной, наша задача – реализовать ее не наипростейшим, а наилучшим образом. Именно качество реализации предопределяет, насколько прочно войдет в нашу жизнь нововведение и как глубоко оно изменит жизнь людей.

Второе ключевое слово – сосредоточенность. Для реализации реформ требуется постоянная постановка приоритетных задач. Нужно все время фокусироваться на целях, а также собирать данные, показывающие, насколько мы продвинулись к их достижению. Но как бы ни были хороши цели, какими бы четкими ни были данные, они являются лишь бледным отражением самого главного – реальных результатов, которые имеют конкретное значение для граждан. Главное, на чем следует сосредоточить внимание, – это:

• конкретные решения;

• реальные изменения, коих мы рассчитываем добиться для тех людей, которым служим, для потребителей наших услуг.

Идет ли речь об устойчивом ведении фермерского хозяйства или о менее затруднительном движении на шоссейных трассах, или о более быстром приеме пациентов в отделениях скорой помощи, дело всегда в конкретных результатах, которые так не терпится увидеть каждому человеку. Достижение подобных важнейших результатов требует неуклонной сосредоточенности.

Для этого необходима исполнительская дисциплина на уровне министерств и департаментов и на других уровнях. Министерствам следует добиться, чтобы на каждой должности был самый подходящий для нее человек, имеющий соответствующую поддержку. Люди, для которых достижение результата занимает не самое важное место в их представлении о собственной роли в бюрократической иерархии, не могут руководить реализацией реформ. Не могут добиться результата и те, кому приходится по нескольку месяцев ожидать, чтобы им предоставили нужных сотрудников, или те, чьи лучшие сотрудники уходят на более высокие должности как раз тогда, когда начинают по-настоящему чего-то добиваться. Более того, реформы необходимо доводить до конца. Законопроект и законодательный акт – это лишь начало, а отнюдь не конец. Реализация реформ предполагает сосредоточенность вплоть до доведения результата до конкретного человека. Например, приказы по противодействию антиобщественному поведению были приняты три года назад, но только сейчас их действие стало заметно в Камдене или Манчестере.

Сосредоточенность необходима и при возникновении затруднений. Несвоевременный компромисс ради собственного спокойствия совершенно неизбежно приведет к потере цели; задержка в достижении результатов приведет к потере энергии движения. А при возникновении неразберихи и неуверенности сосредоточенность особенно важна, подобно компасу в тумане.

Следующее ключевое слово – ясность; причем в первую очередь – ясность диагноза, определяющая:

• в чем состоит проблема?

• почему раньше ее не удавалось решить?

• что известно о причинах возникновения и последствиях проблемы?

• насколько мы уверены в том, что нам известно?

Например, мир полон всяких страшных историй и слухов, которые многими принимаются за правду, но весьма далеки от истины. Говорят, что, если сосредоточиться на борьбе с уличной преступностью, возрастет количество краж со взломом. Ничего подобного. В Большом Лондоне падает число и уличной преступности, и более тяжких преступлений. Говорят, что введение минимальной зарплаты приводит к безработице. Неправда. После введения минимальной зарплаты безработица упала до самых низких показателей на памяти одного поколения. Говорят, что, если как следует учить детей чтению и письму, пострадают предметы естественнонаучного цикла. Неправда. Одновременно с ростом грамотности радикально выросла успеваемость по естественным наукам.

Нужно смелее доверять фактам. Но при этом следует убедиться, что эти факты верны. Поэтому при поиске ответов на вопросы лучше всего обратиться к наилучшему опыту, имеющемуся в вашей области или в других областях, а также в других странах.

Я слышал, что государственные служащие жалуются на то, как трудно установить значимое мерило успеха. Да, иногда это непросто, но все равно это необходимо сделать. Иначе как же вам или кому-то еще узнать, каких результатов удалось добиться? Далее встают другие вопросы: как добиться? каковы рычаги? каковы основные партнеры? И ответы на них тоже требуют ясности. Возможно, мне следует посочувствовать тем, кто впадает в растерянность, задаваясь подобными вопросами. Но я думаю, что это один из приемов самооправдания, способ сказать: «Я беспомощен!», интересный пример того, как человеческий разум оказывается скован метафорой. В сфере государственных услуг, даже при наличии ведомственных связей и налаженном управлении, ни у кого нет механических рычагов, как в паровом двигателе, потому что люди – не машины, а организации – это учреждения с мощными структурными связями, стимулами и организационной культурой. Даже в Государственной службе здравоохранения, которая представляет собой единую организацию, управляемую из Уайтхолла, непросто добиться, чтобы вам доверяли руководители подразделений, врачи-консультанты и миллион сотрудников. В школах учителя должны работать творчески, а ученики – сосредоточенно. Начальники полиции на местах очень ревностно относятся к собственной независимости. Ни в одной области государственных услуг влияние не приобретается механически или автоматически. В каждой из них руководители должны научиться влиять на своих подчиненных, учитывая их интересы.

Поэтому влияния нельзя добиться без труда, и оно очень важно. Министерство транспорта не руководит движением на железных дорогах, но оно готовит законодательную базу, осуществляет ключевые назначения и крупные инвестиции. Что имеет огромное значение, поскольку позволяет министерству таким образом задавать тон в отрасли.

Один государственный служащий как-то пожаловался, что будет сложно добиться результата, поскольку «государственные инвестиции покрывают только 20 % расходов на осуществление цели, а реализована цель должна быть на все 100 %». Откуда взялось такое противопоставление? Ведь 20 % – это очень много. В иных условиях здесь вмешалась бы Комиссия по конкуренции (Competition Commission)! Бывает, что пенсионные фонды добиваются изменений в руководстве компаний, приобретя всего 3 % ее акций и потребовав после этого перемен. Если не считать средства, направляемые непосредственно школам и расходуемые по их усмотрению, Министерство образования получает менее 20 % того, что расходуется, но большинство из вас считают, что его влияние вполне велико.

Следующий раз, когда вы услышите, что чье-то влияние – пустой звук, или вам скажут, что оно имеет ограниченный характер, попросите их описать, каким влиянием они реально пользуются и почему его недостаточно. Напомните им о необходимости работать со всеми заинтересованными лицами в своей области. Или предложите другую метафору. Пусть, например, тот, кто жалуется, представит себя в роли дирижера, который сам не исторгает ни одной ноты, но от него зависит общее звучание оркестра.

И наконец, последнее соображение о ясности. В каждый момент необходимо иметь ясное понимание того, какой эффект предполагает ваша стратегия. Я научился с подозрением относиться к государственным служащим, которые на вопрос о том, как осуществляется избранная стратегия, отвечают: «Укореняется». Я не успокаиваюсь и спрашиваю: «Откуда знаете?» Помню своего профессора истории с неизменной сигаретой во рту; о чем бы ни шла речь, он всегда спрашивал: «А где доказательства?».

Четвертое ключевое слово – срочность. Все значительно изменилось с тех пор, как лорд Солсбери, бывший премьер-министром в начале ХХ века, сказал: «Любые изменения всегда к худшему, поэтому в наших интересах сделать как можно меньше». Наш нынешний премьер-министр, в начале XXI века, придерживается противоположного мнения. Он говорит о постепенных переменах и спрашивает: «Сколько времени у нас осталось?».

И это неудивительно. Все данные говорят о том, что люди с нетерпением ждут перемен и скептически настроены в отношении нашей способности выполнить данные им обещания. В то же время интересы целых групп, с которыми нам приходится контактировать в каждой области на политической сцене, свидетельствуют о том, что перемен нужно как можно меньше и чтобы шли они помедленней. На самом деле, я вот-вот зарегистрирую патент на новый закон природы о профессиональных сообществах, который так же неизменно действует, как законы Ньютона в механике. Звучать он будет так:

Члены любого профессионального сообщества хотят как можно скорее увидеть перемены в любом профессиональном сообществе, кроме собственного.

То же самое можно сказать о сравнительной оценке чьих-то достижений. Все за то, чтобы сравнивали других. Именно поэтому возникает затруднение в деятельности государственных служащих. Из всех групп больше всего они сталкиваются с теми, кто производит государственные услуги, а как раз они-то настаивают на задержках и проволочках, в то время как те, чей голос они слышат хуже всего – потребители услуг, или граждане, – считают прогресс слишком медленным.

Срочность не просто нужна, поскольку именно этого хотят люди, она помогает обеспечить реализацию реформ наиболее эффективным образом. Как характерно для британцев (и для государственных служащих) считать, что все перемены бывают медленными и постепенными, происходят десятилетиями, возможно, даже столетиями! И, что еще хуже, глубоко в сознании британца укоренилась следующая убежденность: что бы мы сегодня ни сделали, прогресс все равно неизбежен. Мне только сейчас пришло в голову: это связано с тем, что все мы в глубине души знатоки исторических взглядов Вигов, последователи Маколея и Тревельяна[219]. Неслучайно именно Тревельяны стояли у истоков создания современной системы государственной службы. Но как сказал сейчас секретарь аппарата кабинета, ему хотелось бы изменить метафорическое определение государственной службы и слово «амортизатор» в нем заменить на «коробку передач». Он просит, чтобы мы задались вопросом: а можем ли мы повысить передачу, проводя в жизнь каждую отдельную реформу, добившись ее ускорения и усиления?

Это предполагает следующее:

• поиск мер для ускорения;

• быстрое выяснение того, что происходит;

• установление проблем и их решение сразу после возникновения, а лучше – их предупреждение.

И это значит, что, если кто-то скажет: «Не чините ничего, пока не сломается», – ему следует ответить: «Будь внимательнее и не пропусти неполадки». Нельзя забывать слова чемпиона-автогонщика Марио Андретти (он жив и сейчас): «Если кажется, что все под контролем, значит, вы едете слишком медленно». Самое главное – не затягивайте совещания.

Пятое ключевое слово – необратимость. Когда в прошлый парламентский срок нам пришлось вмешаться в деятельность плохо работающих местных органов образования, мы с Эстелл Моррис встречались с директорами школ в районе, по поводу местных образовательных органов которого как раз в тот день был опубликован уничижительный отчет. Они получили от нас гарантии: «Мы никуда не денемся, пока местные органы образования не начнут оказывать вам ту поддержку, которой вы заслуживаете, другими словами, пока решение проблемы не станет необратимым». Нелегкая задача – достичь необратимости. Это означает, что на всех уровнях, на всех этапах реализации реформы необходимо уделять ей самое пристальное внимание.

Есть много факторов, угрожающих необратимости прогресса:

• удовлетворенность формальной стороной реализации безотносительно к тому, какова суть перемен;

• отказ от реализации задач просто из-за трудностей достижения результатов;

• готовность к компромиссу в случае конфликта;

• отказ от сути реформы ради обретения спокойствия;

• при достижении успеха переход к другим делам без обеспечения необратимости перемен. Культура поведения иногда бывает слишком глубоко укоренившейся; преждевременное объявление о победе, как считает Джон Коттер, есть соблазн для тех, кто проводит реформу в жизнь; им, конечно, нужна поддержка, но, похоже, нужны и критики – как предостережение об опасности, которой приходится противостоять, пока реформа не станет необратимой.

Необратимость предполагает следующее:

• отвагу, решимость, иногда упрямство;

• осуществление реализации в связке с коммуникацией;

• изменение намерений, не только поведения;

• преданность делу;

• неукоснительность требований;

• проверку и контроль, и еще раз проверку и контроль;

• углубление и расширение перемен;

• работу не только со структурой, но и с культурой организации;

• последовательность действий вплоть до достижения результата (и это самое главное).

Документ 5

Прежние места работы сотрудников

Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг (2003–2004 гг.)

Группы

Документ 6

Реализация реформ, год третий: как сделать прогресс необратимым

Заседание Кабинета министров (17 июля 2003 г., четверг)

Урок 1: неделя в политике может показаться долгой, но пять лет – невероятно короткий срок

Является ли Ваш план действий на период до декабря 2004 г. и июля 2005 г. достаточным по глубине и охвату или он представляет собой лишь программу действий?

• Есть ли в Вашем департаменте и (или) министерстве кто-то, кто прогнозирует главные риски следующего года и способы управления ими?

Урок 2: необходима постоянная концентрация усилий на небольшом числе приоритетов

Сохраняются ли приоритеты, установленные в начале этого парламентского срока? Если нет, то есть ли для этого достаточные основания?

• Знают ли те, кто работает непосредственно на местах, о тех нескольких вещах, которые являются по-настоящему важными?

Урок 3: давление на систему уже не обеспечит достижение целей; необходимы реформы

Достаточно ли строг анализ тех факторов, которые препятствуют реформам?

• Нет ли важных реформ, которые были отложены или подверглись пересмотру в сторону смягчения?

• Если есть, то не следует ли их вновь вернуть в повестку дня?

Урок 4: ничто не неизбежно, и можно повернуть вспять любую волну

Верят ли исполнители в осуществимость задуманного?

• Обеспечено ли назначение лица, ответственного за доведение до конца каждой реформы, какой бы трудной она ни была?

Урок 5: статистические показатели важны, но недостаточны – люди должны увидеть и ощутить перемены, их ожидания нельзя обманывать

• Поступают ли надежные данные в режиме реального времени, позволяющие постоянно находиться в курсе происходящего?

• Как Вы выясняете, что на самом деле думают те, кто работает на местах, а также потребители услуг?

Урок 6: на всех этапах решающую роль имеет качество руководства

Если необходимо изменить систему руководства, смогли ли Вы это обеспечить?

• Предусмотрены ли награды для тех, кто добился результата, и последствия для тех, кто не смог этого сделать?

Урок 7: прогресс зиждется на качественной системе планирования и управления

Есть ли базовая схема непрерывного совершенствования для каждого отдельного элемента системы государственных услуг, а также четкие стандарты, развернутая структура ответственности, качественные сравнительные данные, эффективные механизмы распространения передового опыта, эффективная система отчетности, возможность вмешаться в процесс, а при необходимости – возможность выбора и возражения?

Урок 8: второй этап перемен нелегок и нуждается в четких альтернативах и утверждении передового опыта

• При изменениях в показателях работы происходит ли их анализ, проверяется ли понимание, делаются ли практические выводы?

Сосредоточены ли усилия там, где они дадут максимальную отдачу?

• Подвергается ли передовой опыт тщательному анализу? Насколько эффективно он распространяется и перенимается?

Урок 9: для победы над циниками нужны исключительная дисциплина и чрезвычайное упорство

• Кто ниспровергает считающиеся неоспоримыми истины?

Осуществляется ли постоянно, убежденно и бескомпромиссно агитация в пользу вызывающих возражения мер, которые могут действительно изменить положение дел (например, тестирование в школах, рейтинги больниц или публикация данных о показателях работы полиции)?

Урок 10: любое продвижение вперед – дело достойное, но если прогресс достигается не слишком быстро, то особенно важно, чтобы люди понимали стратегические задачи

Вознаграждаете ли Вы не только «зайцев», но и «черепах»? Получает ли признание упорство? (Если Вам нравятся книги Пруста, игра Майка Атертона или ничья со счетом 0:0, которой «Liverpool» добился в Барселоне в 2001 г., Вам это должно быть понятно.)

Понятно ли общественности, к чему все это придет пять лет спустя?

Майкл Барбер,

Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ

в сфере государственных услуг

Документ 7

Письмо постоянным секретарям

Глубокоуважаемый (ая)__________________ 2004 г., июль

Реализация реформ: конец первого детектива, начало второго

Данное письмо преследует две главные цели.

Во-первых, как и в предыдущих отчетах по реализации реформ, поставить все достигнутое на данный момент в общий контекст и свести воедино некоторые темы, связанные с реализацией реформ и общие для работы различных ведомств. Делается это для увеличения возможностей по обеспечению результатов.

Во-вторых, изложить основные положения пятилетних стратегических планов, над которыми совместно работали Ваше ведомство и Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, а также описать первые этапы нашего сотрудничества по этим новым вопросам. Данные положения разработаны на основе консультаций, проведенных в апреле; они касались того, какими должны быть эти вопросы и каким образом нам следует совместно работать над ними.

(Я прилагаю также проект отчета о реализации задач Вашим ведомством.)

Детектив первый: реализация реформ к 2005 г.

Чтобы понять, на каком этапе мы находимся, будет полезно (по крайней мере, мне) воспользоваться метафорой.

В 2001 г. премьер-министр попросил нас написать детективный роман на тему о государственных услугах. Оказалось ли нам под силу обеспечить в течение одного парламентского срока реальный результат, настолько существенных результатов, что налогоплательщики почувствовали, что вложения их средств оправдались? И под силу ли нам общими усилиями создать систему, которая могла бы дать правительству возможность в любую минуту установить, в какой точки пути мы сейчас находимся?

В нашем детективе возникли неожиданные сюжетные повороты. Мы пережили несколько периодов полной неспособности творить, а пару раз нам, как Достоевскому во время работы над романом «Преступление и наказание», хотелось бросить рукопись в огонь и начать все сначала. Но, особенно в последние полгода, мы обнаружили, что у нас получается совсем неплохая книга. Сюжетные линии хорошо продуманны, герои выглядят как живые, диалоги выразительны и мораль ясна.

Теперь, когда это наше первое произведение написано на три четверти, стало ясно самое важное: если пишешь детектив, то следует знать, что, как бы хороши ни были завязка и кульминация, именно его последняя часть, развязка, определит, получится ли у нас бестселлер или пустышка. Проделана огромная работа, но теперь ее результат зависит от усилий нескольких месяцев! Именно этому посвящен июльский отчет: как за последние шесть месяцев добиться заслуженной награды за те колоссальные инвестиции времени, знаний, чувств и энергии, которые мы делали в течение предшествующих трех лет?

Хорошие новости

Хорошие новости заключаются в том, что мы многому научились и теперь знаем, что делать. Еще полгода назад мы имели процедуры, которые многие находили полезными, неплохими темпами двигались в нужном направлении и осуществили несколько сюжетов, с помощью которых, при строгом контроле исполнительской дисциплины, мы могли добиться изменений к лучшему за относительно короткое время. Теперь же мы добились прогресса на широком фронте – в системе уголовного правосудия, на железных дорогах, в средних школах; теперь мы можем со все возрастающей уверенностью полагать, что разработали и опробовали надежную методику.

Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг провела анализ успехов и неудач нашей борьбы за результат и показала, что основными элементами этой методики являются следующие:

Постановка целей – насколько они четкие?

Руководящая роль лидера – ощущается ли она в правительстве и за его пределами?

Цепочка обеспечения реализации реформ – хорошо ли она организована, на месте ли все звенья, приспособлены ли они к выполнению своих задач? Выстроена ли цепочка сверху вниз и снизу вверх?

Контроль исполнения – имеется ли на каждом уровне четкое понимание того, кто за что и перед кем отвечает?

Данные и анализ – достаточно ли регулярно и своевременно поступают надежные данные, позволяющие исполнителям оценить успешность своей работы? Понятно ли, что позволяет добиться наилучших результатов? Делаются ли выводы на основании поступающих данных?

Стимулирование – существуют ли стимулы для достижения успеха? Наступают ли последствия в случае неуспеха?

…Все чаще ведомства применяют эти процедуры, основанные на собственном и нашем опыте, и каждый раз они срабатывают. Короче говоря, используя другую метафору, мы прошли поворотный пункт.

Неутешительные новости

Новости похуже связаны с пониманием того, насколько нелегко применять эти уроки на практике, какой уровень дисциплины и целеустремленности нужен для своевременного исполнения планов, насколько велико давление временных рамок в этой последней фазе. Но, с другой стороны, никто и не обещал, что будет легко.

Критически важную роль в этом случае сыграет Ваше личное руководство. В рассылаемых сейчас летних отчетах мы стремились как можно более четко сформулировать, что можно считать успехом по каждому из приоритетных направлений на декабрь 2004 г. и какие шаги необходимы для достижения такого успеха. По большей части мнения сотрудников ведомства и нашей Группы по этим вопросам совпадают. Я надеюсь, что этот отчет, в котором поставленные задачи и намеченные методы их достижения интегрированы в обобщенный план управления работой ведомства, будет способствовать укреплению Вашей личной способности обеспечить достижение необходимых результатов…

Наряду с осуществлением намеченных шагов по достижению поставленных задач сейчас, когда многие Ваши показатели находятся в зеленой или желтозеленой зоне, важно также принять срочные и решительные меры в отношении тех существенных показателей, которые пока остаются в красной или желтокрасной зоне. Если будут приняты меры, обозначенные в наших отчетах, и достигнуты показатели, подтверждающие успешное продвижение вперед, то уже к Рождеству снова можно будет добиться значительного сужения красных и желто-красных зон.

Итак, есть все предпосылки для того, чтобы обеспечить нашему детективу стильную и выразительную концовку, а нашему шеф-редактору и, главное, нашим читателям – удовольствие и надежду на продолжение романа.

Детектив второй: подготовка стратегических пятилетних планов

Между тем премьер-министр настолько уверен в успехе нашего первого романа, что заказал нам второй. И эта книга будет посвящена государственным услугам, но теперь речь пойдет о том, сможем ли мы осуществить такие смелые реформы, целью которых станет увеличение возможности выбора и специализации государственных услуг и которые приведут к новым и заметным переменам в качестве государственных услуг, позволив им войти в число наилучших в мире.

В этом контексте Ваше ведомство недавно опубликовало стратегический план с основными задачами на пятилетний срок, а также соответствующий план бюджетных расходов. Мы провели совместные консультации, после чего я обсудил с премьер-министром, какие из намеченных задач он считает необходимым сделать центральными на период с 2005 г. В большинстве случаев они будут направлены на развитие наших текущих приоритетов, хотя есть дополнения и сокращения.

Несомненно, что Вы уже готовитесь планировать работу по осуществлению этих новых приоритетов, равно как и пятилетних планов в целом. Как мы уже договорились, нет смысла повторять процесс многократного обмена предварительными вариантами планов по реализации этих программ, как это было в 2001 г. Хотелось бы на основе накопленного за последние годы опыта и наших замечательных рабочих отношений согласовать программы по обеспечению выполнения каждой из этих первоочередных задач, в том числе планы совместных действий. Разумеется, понадобится также разработать конкретные планы и оценить их качество в соответствии с нашими правилами, важно уточнить наши подходы с учетом специфических условий Вашей деятельности и конкретного характера стоящих перед Вами задач.

Во всяком случае, мы предполагаем, что к планам, которые станут продолжением текущей работы, будет несколько иной подход, нежели к совершенно новым для нашей Группы.

Что касается продолжения предшествующей работы, мы рассчитываем осенью или в начале 2005 г. совместно с Вами провести «диспансеризацию» соответствующих программ. В настоящее время мы (вместе с коллегами из департаментов и министерств) готовим методику проведения таких «диспансеризаций». Хотелось бы, чтобы они были полными, краткими и не слишком напряженными. Они должны затрагивать не только планы, ход их выполнения и основные показатели, но и функциональные возможности ведомств по их осуществлению. Если в процессе таких проверок будут выявлены серьезные препятствия для осуществления планов, может последовать более глубокий анализ в соответствии с методиками анализа выполнения приоритетных программ.

После наших консультаций мы выберем наиболее удобное для Вас время и методику проведения проверки по каждой приоритетной задаче. Как Вы сообщили нам во время уже состоявшихся встреч, дополнительные стимулы к работе, которые обеспечивает наш внешний контроль, был Вам полезен, и мы надеемся, что эти проверки также смогут помочь в создании внешних стимулов, не будучи при этом столь бюрократическими, как первый раунд планирования задач по осуществлению реформ в сфере государственных услуг. В отношении новых приоритетов мы предполагаем воспользоваться иным подходом, чтобы получить возможность немедленно приступить к работе по реализации поставленных задач. В настоящее время мы, опять-таки в сотрудничестве с коллегами из департаментов и министерств, разрабатываем «пусковой пакет», который должен содержать список важнейших шагов по подготовке к реализации намеченных приоритетов. Эти шаги распределяются по трем основным категориям, выделенным на основе совместно наработанного опыта, и касаются того, как наиболее быстро и эффективно переходить от стратегии к ее осуществлению:

анализ → стратегия;

стратегия → задачи;

задачи → план.

…Наша общая цель – добиться того, чтобы декабрьские отчеты дали премьер-министру уверенность не только в том, что мы сумеем обеспечить реализацию намеченных им приоритетов до конца текущего парламентского срока, но и в том, что заложены основы реализации новых задач в будущем.

Мне было приятно работать с Вами над нашим первым детективным романом, и я с удовольствием предвкушаю нашу совместную работу над следующим. Надеюсь, довольно скоро нас приятно удивит тот факт, что мы имеем полного энтузиазма шеф-редактора и массу довольных читателей по всей стране.

С наилучшими пожеланиями…

Документ 8

Добиваемся возможности выбора и конкурсного подхода

Реформы ради внедрения возможности выбора услуг и конкурсного подхода, проект (оценка интенсивности реализации: уровень 1)

Рис. ПД8.1. Проект реформы ради внедрения возможности выбора услуг и конкурсного подхода (оценка интенсивности реализации: уровень 1)

Детальная оценка

Элемент 1.3: уполномоченные и (или) приобретатели

Рис. ПД8.2. Детальная оценка.

Элемент 1.3: уполномоченные и (или) приобретатели

Документ 9

Выдержки из сообщения для СМИ о ходе реализации реформ в системе государственных услуг (2004 г., июль)

«Выборочные проверки показали, что в основном данные достаточно надежны и на их базе можно делать обоснованные выводы относительно общенациональных тенденций в отношении количества людей, нуждающихся в месте в больнице, и продолжительности времени их пребывания в списке ожидающих».

Качество информации и данных в Государственной службе здравоохранения.

Счетная комиссия, 2004 г.

В прошлом году (июль 2003 г.)

достигнут заметный прогресс в большинстве областей, но он не стал необратимым.

В текущем году (июль 2004 г.)

достигнут всеобъемлющий и значительный прогресс по всему спектру государственных услуг, и он становится необратимым;

заложены основы для дальнейших радикальных реформ, но пока далеко до окончательной реализации.

Документ 10

Результаты выполнения ключевых целей в сфере государственных услуг к июлю 2005 г.

(Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ)[220]

Здравоохранение

Образование

Министерство внутренних дел (система уголовного правосудия)

Выполнено пожелание Блэра[221]

Транспорт

Плана нет[222]

Библиография

BarberM. Courage and the Lost Art ofBicycle Maintenance. Primary Strategy Conference. Birmingham, 2004. February.

Barber M. The Learning Game: Arguments for an Education Revolution. London: Victor Gollancz, 1996a.

Barber M. A Heaven-Scat Opportunity: James Callaghan and the Ruskin Speech // Times Educational Supplement. 1996b. September.

Benn T. Arguments for Democracy. London: Jonathan Cape, 1981.

Blunkett D. The Blunkett Tapes: My Life in the Bear Pit. London: Bloomsbury, 2006.

Bobbitt Ph. The Shield of Achilles: War, Peace and the Course of History. New York: Alfred A. Knopf, 2002.

Bichard M. Effective Governance and the Civil Service: The Role of Ministers and Managers // Diamond P. (ed.). Public Matters: The Renewal of the Public Realm. London: Politico’s, 2007.

Bok D. The Trouble with Government. Cambridge, MA: Harvard University Press, 2001.

Boswell J. The Life of Samuel Johnson. London: Everyman, 1992 (1791).

Botsman P., Latham M. The Enabling State: People before Bureaucracy. Annandale, NSW: Pluto Press, 2001.

Bratton W, Knobler P. Turnaround: How America’s Top Cop Reversed the Crime Epidemic. New York: Random House, 1998.

Brimelow A. Ministers Target GPs over Hours. BBC Online. 2008. 4 February.

Brooks G., Pugh A.K., Schagen I. Reading Performance at Nine. Slough: National Foundation for Educational Research, 1996.

Bryan L.L., Joyce C.I. Mobilizing Minds: Creating Wealth from Talent in the 21st-Century Organization. New York: McGraw-Hill, 2007.

Butler R.A. The Art of the Possible: The Memoirs of Lord Butlers KG, CH. London: Jonathan Cape, 1971.

Clarke Ch. Effective Governance and the Role of Public Service Professionals // Diamond P. (ed.). Public Matters: The Renewal of the Public Realm. London: Politico’s, 2007.

Cambell A. The Blair Years. London: Hutchinson, 2007.

Collins J.C., Porras J.I. Built to Last: Successful Habits of Visionary Companies. New York: HarperBusiness, 1994.

Collins J. Good to Great: Why Some Companies Make the Leap – and Others Don’t. New York: HarperBusiness, 2001.

Colville J. The Fringes of Power: Downing Street Diaries 1939–1955. London: Hodder and Stoughton, 1985.

Crossman R.H.S. The Crossman Diaries: Selections from the Diaries of a Cabinet Minister 1964–1970 / Anthony Howard (ed.). London: Jonathan Cape / Hamish Hamilton, 1979.

Dallek R. Nickson and Kissinger: Partners in Power. London: Allen Lane, 2007.

Davis J. Prime Ministers and Whitehall 1960–1974. London: Hambledon Continuum, 2007.

Dixon N. On the Psychology of Military Incompetence. London: Jonathan Cape, 1976.

Finch D. Governance of Place: Shaping a New Localism // Diamond P. (ed.). Public Matters: The Renewal of the Public Realm. London: Politico’s, 2007.

Friedman B.M. The Moral Consequences of Economic Growth. New York: Alfred A. Knopf, 2005.

Friedman M. Trying Hard Is Not Good Enough. Victoria, BC: Trafford, 2005.

Friedman T. The World Is Flat: A Brief History of the Globalized World in the Twenty-First Century. London: Allen Lane, 2005.

GiulianiR.W. Leadership. New York: Hyperion, 2002.

Gladwell M. Blink: The Power of Thinking without Thinking. London: Ellen Lane, 2005.

Goodwin D.K. Team of Rivals: Political Genius of Abraham Lincoln. New York: Simon and Schuster, 2005.

Growing Victoria Together: A Vision for Victoria to 2010 and Beyond. Melbourne, Victoria, 2005.

Hague W. William Pitt the Younger. London: HarperCollins, 2004.

Harvey J. Darkness and Light. London: William Hainemann, 2006.

Healey D. The Time of My Life. London: Michael Joseph, 1989.

Heifetz R.A. Leadership without Easy Answers. Cambridge, MA: Belknap Press, 1994.

Hennessy P. Having It So Good: Britain m the Fifties. London: Allen Lane, 2006.

Hennessy P. The Prime-Minister: The Office and its Holders since 1945. London: Allen Lane, 2000.

Holt R. Second among Equals: Chancellors of the Exchequer and the British Economy. London: Profile, 2001.

Hope J., Fraser R. Beyond Budgeting: How Managers Can Break Freefrom the Annual Performance Trap. Boston: Harvard University Press, 2003.

Hunt T. Building Jerusalem: The Rise and Fall ofthe Victorian City. London: Weidenfeld & Nicolson, 2004.

Hyman P. 1 out of 10: From Downing Street Vision to School Reality. London: Vintage, 2005.

Jenkins R. Churchill. London: Macmillan, 2001.

Jenkins R. Gladstone. London: Macmillan, 1995.

Jenkins S. Thatcher and Sons: A Revolution in Three Acts. London: Allen Lane, 2006.

Kaletsky A. The Beginning of the End for New Labour // Times. 2007. 11 October.

Kaufman G. How to Be a Minister. London: Farber & Farber, 1997.

Kelman S. Improving Service Delivery Performance in the United Kingdom: Organization Theory Perspectives on Central Intervention Strategies // Journal of Comparative Policy Analysis. 2006. Vol. 8. P. 393–419.

Kerchner Ch. T, Mitchell D.E. The Changing Idea of a Teachers’ Union. London: Falmer Press, 1988.

Kotter J. Leading Change. Boston: Harvard Business School Press, 1996.

Lane J.-E. The Public Sector: Concepts, Models & Approaches. 3d ed. London: Sage, 2000.

Le Grand J. Motivation, Agency, and Public Policy: Of Knights und Knaves, Pawns and Queens. Oxford: Oxford University Press, 2003.

Lodge G., Rogers B. Whitehall’s Black Box; Accountability and Performance in the Senior Civil Service. London: Institute for Public Policy Research, 2006.

Madariaga I., de. Russia in the Age of Catherine the Great. London: Weidenfeld and Nicolson, 1981.

Major J. John Major: The Autobiography. London: HarperCollins, 1999.

Mandelson P. The Blair Revolution, Revisited. London: Politico’s, 2002.

Marmor Th. Understanding Health Care Reform. New Haven; London: Yale University Press, 1994.

Meacham J. Franklin and Winston: An Intimate Portrait of an Epic Friendship. New York: Random House, 2003.

Moore M. H. Creating Public Value: Strategic Management in Government. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1995.

Morris E. Theodore Rex. New York: Random House, 2001.

Naughtie J. The Rivals: The Intimate Story of a Political Marriage. London: Fourth Estate, 2001.

Olivier R. Inspirational Leadership: Henry V and the Muse of Fire – Timeless Insights from Shakespeare’s Greatest Leader. London: Industrial Society, 2001.

Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. Reading, MA: Addison – Wesley, 1993.

Osborne D., Hutchinson P. The Price of Government: Getting the Results We Need in an Age of Permanent Fiscal Crisis. New York: Basic, 2004.

Page E.P., Jenkins B. Policy Bureaucracy: Government with a Cast of Thousands. Oxford: Oxford University Press, 2005.

Peston R. Brown’s Britain. London: Short, 2005.

Power M. The Audit Society: Rituals of verification. Oxford: Oxford University Press, 1997.

Rawnsley A. Servants of the People: The Inside Story of New Labour. London: Hamish Hamilton, 2000.

Reich R.B. Locked in the Cabinet. New York: Alfred A. Knopf, 1997.

Riddell P. The Unfulfilled Prime Minister: Tony Blair’s Quest for a Legacy. London: Politico’s, 2005.

Seldon A. Blair. London: Free Press, 2004.

Seldon A., Snowdon P, Collings D. Blair Unbound. London: Simon & Schuster, 2007.

Sellar W.C., Yeatman R.J. 1066 and All That. London: Methuen, 2005 [1930].

Taylor A.J.P. A Personal History. London: Hamish Hamilton, 1983.

Taylor A.J.P. The Origins of the Second World War. London: Hamish Hamilton, 1963.

Tocqueville A., de. Democracy in America / tr. Henry Reeve. New York: Bantan, 2000 [1835].

Timmins N. The Five Giants: A Biography of the Welfare State. London: HarperCollins, 1995.

Toynbee P., Walker D. Better or Worse: Has Labour Delivered? London: Bloomsbury, 2005.

Williams J., Rossiter A. Choice: The Evidence. The Operation of Choice Systems in Practice – National and International Evidence. London: Social Market Foundation, 2004.

Wilson H. A Prime Minister on Prime Ministers. London: Weidenfeld and Nicolson, 1997.

Wilson J.Q. Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It. New York: Basic, 1989.

notes

Примечания

1

Блэр (Blair) Энтони (р. 1953) – английский государственный и политический деятель, премьер-министр Великобритании (1997–2007). Член парламента (1983), лидер Лейбористской партии (с 1994). Первый в истории страны премьер-министр от Лейбористской партии, который был переизбран на второй срок. – Примеч. пер.

2

Перевод названия группы согласован с М. Барбером. Далее (для краткости) – Группа. – Примеч. пер.

3

В доме № 10 по Даунинг-стрит в Лондоне традиционно проживает и работает премьер-министр Великобритании, там же работают некоторые сотрудники его аппарата и проходят заседания Кабинета министров. – Примеч. пер.

4

Босуэлл (Boswell) Джеймс (1740–1795) – писатель и журналист, автор широко известной книги «Жизнь Самюэла Джонсона» (1791), биографии своего друга и современника, популярного литератора, считающейся в Великобритании образцом мемуарного жанра. – Примеч. пер.

5

Ведомство правительства Великобритании, ответственное за разработку и осуществление финансовой и экономической политики. – Примеч. пер.

6

Permanent secretary (англ.) – постоянный секретарь министерства или департамента правительства, первый заместитель министра (политического назначенца, представляющего политическую партию, находящуюся у власти), который является государственным служащим и занимает свой пост независимо от того, какая партия находится у власти. – Примеч. пер.

7

Постоянный заместитель министра в министерствах, где глава именуется Minister (англ.), непосредственно руководит деятельностью аппарата министерства, при смене правительства сохраняет свой пост. – Примеч. пер.

8

Дилан (Dylan) Боб (р. 1942) – американский рок-музыкант, певец и поэт. – Примеч. пер.

9

West Ham United – лондонский футбольный клуб. – Примеч. пер.

10

Lords Stadium – известный крикетный стадион в Лондоне; назван в честь Томаса Лорда, купившего этот стадион в 1814 г. для Марилебонского крикетного клуба. – Примеч. пер.

11

Самый известный в Великобритании комментатор игры в крикет. – Примеч. пер.

12

Так думаю не только я, но мало кто в этом признается. Среди тех, кто признается, тренер клуба Arsenal Арсен Венгер: «Не следует браться за такую работу, если вы не страдаете по-настоящему от каждого проигрыша… Я всякий раз ужасно расстраиваюсь» (см. его интервью газете «Times». 2007. 15 сентября). – Примеч. автора.

13

Oxford Famine Relief – Оксфордский комитет помощи голодающим; благотворительная организация с центром в Оксфорде, которая занимается оказанием помощи голодающим и пострадавшим от стихийных бедствий в различных странах. – Примеч. пер.

14

Колледж королевы Оксфордского университета, основан в 1341 г. и назван в честь супруги короля Эдуарда III – Филиппы. – Примеч. пер.

15

Университет возник как сообщество нескольких колледжей-общин, среди которых существует негласная иерархия. Большинство колледжей состоят из трех самоуправляемых «комнат»: младшей (Junior Common Room), куда входят будущие бакалавры; средней (Middle Common Room), объединяющей соискателей всех последующих степеней; старшей (Senior Common Room), членами которой являются преподаватели. Кроме того, JCR является центром отдыха и развлечений для студентов, типом клуба в колледжах Оксфордского университета. Членство платное, обязательное для всех студентов колледжа. – Примеч. пер.

16

Моя политическая платформа была до скучного умеренной. Кто-то, прочтя первое издание этой книги, прислал мне мой манифест, где говорилось: «Забастовка. последнее средство. В долгосрочной перспективе нужно добиваться хороших и продуктивных отношений с руководством и профессурой». – Примеч. автора.

17

Пинбол – игра на бильярде-автомате, иногда на деньги. – Примеч. пер.

18

Вид бильярда-автомата, который напоминает бильярд с препятствиями, по истечении установленного времени перекладина автоматически опускается и игра прекращается. – Примеч. пер.

19

Бовуар (Beauvoir) Симона де (1908–1986) – жена французского писателя Ж.-П. Сартра (1905–1980) и сама французская писательница. Cafe de Flore – парижское кафе, популярное место встреч художников и интеллигенции левого толка. – Примеч. пер.

20

Название презерватива. – Примеч. пер.

21

В выпуске «Queen’s College Record» за 2006 г. (декабрь) сказано, что недавно студенты провели успешную кампанию по введению запрета на курение во всех общественных помещениях колледжа, включая и пивной погреб. Тридцать лет в политике – немалый срок. – Примеч. автора.

22

Политика правительства под руководством Маргарет Тэтчер. – Примеч. пер.

23

Этот комментарий аналогичен знаменитому высказыванию Джима Каллагана по поводу выборов 1979 г.: «Бывают времена… грандиозных политических перемен. И тогда не имеет значения ни то, что вы говорите, ни то, что вы делаете. Подозреваю, что сейчас как раз время таких перемен, поэтому все происходящее – в пользу госпожи Тэтчер». Вероятно, спустя 18 лет то же самое чувствовал Джон Мейджор. – Примеч. автора.

24

Тэтчер (Thatcher) Маргарет (р. 1925) – английский государственный и общественный деятель, министр просвещения и науки (1970–1974), премьер-министр Великобритании (1979–1990), лидер Консервативной партии (1975–1990). Проводимая ею политика предусматривала монетаризм, приватизацию и самодостаточность на местах. – Примеч. пер.

25

По поводу этого утверждения моя двоюродная сестра Диана заметила: хотя они, возможно, и были безрассудными, но, «очевидно, считали, что ведут себя абсолютно логично». Ее довод понятен, однако не следует забывать, что меня и наш небольшой коллектив приверженцев Киннока называли группой здравого смысла, а это доказывает, что в глубине души они считали себя безумцами или, по крайней мере, сомневались в своей разумности. – Примеч. автора.

26

Обычно такие матчи проводятся между командами Англии и одной из стран Содружества, в Англии и в других странах Содружества ежегодно начиная с 1877 г. – Примеч. пер.

27

Squaters, от squat (англ.) – поселяться на чужой земле или в чужом доме. Так называют людей, самовольно въезжающих с семьей в пустующую квартиру (часто в знак протеста против высокой квартирной платы), или участников движения бездомных и живущих в плохих жилищных условиях. – Примеч. пер.

28

Ведало образованием в Сити и 12 районах центрального Лондона. Создано в 1965 г., распущено в 1990 г. при упразднении Совета Большого Лондона. – Примеч. пер.

29

Крупнейший профсоюз учителей государственных школ. Насчитывает 190 членов, входит в Британский конгресс тред-юнионов (British Trade Union Congress). – Примеч. пер.

30

Grammar School – средняя классическая школа для детей старше 11 лет, отобранных по результатам экзаменов. Дает право поступления в высшее учебное заведение, программа предусматривает изучение классических языков. – Примеч. пер.

31

Хартфордшир – графство Англии, с 1965 г. часть его вошла в состав Большого Лондона. – Примеч. пер.

32

Макинрой (McEnroe) Джон (р. 16 февраля 1959 г.) – американский спортсмен-теннисист. Обладатель четырех титулов чемпиона США (1979, 1980, 1981, 1984 гг.), трижды побеждал на Уимблдоне (1981, 1983, 1984 гг.), финалист чемпионата 1984 г. (Франция), дважды обладатель титула «Мастерс» (1983, 1984 гг.) в одиночных состязаниях, семь раз в парных состязаниях (в содружестве с Питером Флемингом). Славился не только своими мощными подачами, но и чрезвычайной несдержанностью на корте, дважды зарабатывал дисквалификацию на турнирах «Большого шлема». По окончании карьеры стал спортивным телекомментатором. – Примеч. пер.

33

Улица в Лондоне, где расположены кабинеты преуспевающих врачей. – Примеч. пер.

34

Речь идет о рассказе известного ирландского юмориста Спайка Миллигана под названием «Поющая стопа». У героя этого рассказа, дядюшки Герберта Джема, внезапно запела правая стопа, и он обратился к респектабельному врачу, специалисту по правой стопе, сэру Ральфу Физу, чья фамилия, образованная от слова fee (англ.), означает «гонорар». – Примеч. пер.

35

Речь идет о Законе Батлера (1944 г.). Батлер (Butler) Ричард Остин, барон Саффрон Уолден (1902–1982) – английский государственный деятель. В 1941–1945 гг. возглавлял Министерство образования. При нем был принят закон, заложивший основы системы послевоенного бесплатного среднего образования, который предусматривал обязательное обучение для детей 5—15 лет и введение трех этапов обучения – начального образования (Primary Education), среднего образования (Secondary Education) и дальнейшего образования (Further Education). – Примеч. пер.

36

Cертификат о законченном среднем образовании, выдается как свидетельство об успешном завершении теоретического курса средней школы. – Примеч. пер.

37

Учрежден в 1993 г. для инспектирования и оценки стандартов в области образования в школах и колледжах Англии и Уэльса. – Примеч. пер.

38

В действительности я иногда преступал черту дозволенного квакерскими нормами, чтобы добиться всеобщего согласия, и при этом в результате еще и чувствовал себя виноватым. Согласовав позиции четырех из шести союзов по поводу какого-либо документа, я звонил лидерам оставшихся двух и говорил, что только их объединение еще ничего не подписало… Обычно это срабатывало. – Примеч. автора.

39

Мейджор (Major) Джон (р. 1943) – английский государственный деятель, премьер-министр Великобритании (1990–1997). В 1979 г. был избран членом британского парламента от Консервативной партии. В кабинете М. Тэтчер занимал посты главного секретаря британского Казначейства (1987–1989), министра иностранных дел (июль – октябрь 1989) и министра финансов (октябрь 1989 – ноябрь 1990). В ноябре 1990 г., после ухода Тэтчер в отставку, стал лидером Консервативной партии и премьер-министром Великобритании, продолжил курс Тэтчер на приватизацию государственной собственности и интеграцию Великобритании в европейское сообщество. На парламентских выборах 1997 г. консерваторы во главе с Мейджором потерпели поражение от Лейбористской партии. – Примеч. пер.

40

Когда я думаю о том времени, на ум невольно приходят слова из популярной в 1940-х гг. песенки: «Oh how the ghost of you clings / These foolish things / Remind me of you» («Твой призрак со мною повсюду, / Все глупости наши с тобой не забуду»). – Примеч. автора.

41

Крупнейшие учительские профсоюзы Великобритании (их членами являются только работники средних школ). – Примеч. пер.

42

Фактически ректор университета в Англии. – Примеч. пер.

43

Такие таблицы помогают анализировать эффективность различных учреждений или параметров на основе сравнения показателей их работы. Подобные данные используются для составления различных рейтингов, например, рейтинговых таблиц школ Великобритании с оценкой успеваемости в них и прочих показателей. – Примеч. пер.

44

Тогда еще совсем молодой Милибанд основательно прошелся по нашему тексту редакторским красным карандашом. А Бригхауз после этого сказал: «Самое обидное, что он каждый раз был прав». – Примеч. автора.

45

Цит. по: Times Educational Supplement. 1995. 12 May. – Примеч. автора.

46

Вот как это комментирует Дэвид Бланкетт в своих дневниках: «Криса Вудхеда отличало множество качеств, которые он успешно скрывал, но его скромность и способность работать в коллективе были очевидны всем» [Blunkett, 2006, p. 32]. Так можно кратко охарактеризовать то, что происходило позже. – Примеч. автора.

47

Государственная школа для детей младшего возраста (5–7 лет). Существует самостоятельно или находится в составе общей начальной школы. – Примеч. пер.

48

Королевский фестивальный зал – концертный зал на 3400 мест в Лондоне, в районе Саут-Банк. Построен в 1948–1951 гг. для юбилейной выставки «Фестиваль Британии» (1951–1952). – Примеч. пер.

49

И она до сих пор его носит. – Примеч. автора.

50

Официальный правительственный документ по какому-либо вопросу, обычно разъясняет планы правительства перед введением нового закона. – Примеч. пер.

51

На моей памяти ни одному из пришедших к власти правительств не удавалось так быстро подготовить Белую книгу ни по одной из проблем. – Примеч. автора.

52

От gradatio (лат.) – постепенное изменение. Градуализм – стратегия постепенной трансформации, в том числе при осуществлении реформ и достижении желаемых результатов. – Примеч. пер.

53

В 2007 г. аналогичное сравнительное исследование показало, что Англия несколько откатилась назад; ее результаты по-прежнему были выше средних по Европейскому союзу, выше Шотландии и Франции, но ниже пяти канадских провинций и еще 13 стран. Это лишь подтверждает то, что стандарты на самом начальном этапе поднялись, а дальнейшие меры по их реализации после 2001 г. оставляли желать лучшего (см. главу 8). – Примеч. автора.

54

Даже наиболее скептически настроенные умы признают, что результаты по английскому языку и математике улучшились. Насколько? Вот об этом можно спорить. – Примеч. автора.

55

Tower Hamlets (англ.) – один из рабочих районов лондонского Ист-Энда, примыкает к Тауэру. Здесь находилось много промышленных предприятий, район застроен старыми домами. – Примеч. пер.

56

Лично я никогда не был против того, чтобы неблагополучной общеобразовательной школой управляла частная фирма, как принято, например, в Филадельфии, если при этом достигается хороший результат. Проблема в другом: тогда это не было государственной политикой (как не стало ею и теперь). – Примеч. автора.

57

Каталог стандартов и параметров. – Примеч. пер.

58

Comprehensive school (англ.) – единая средняя школа. Это государственная средняя школа, куда поступающие принимаются без отборочных экзаменов. – Примем. пер.

59

Письмо Э. Блэра (июнь 2001 г.), находящееся в распоряжении автора этой книги. – Примем. автора.

60

Спустя некоторое время я понял, что на Даунинг-стрит все иначе, и через год с небольшим с радостью переехал из этого кабинета. – Примеч. автора.

61

Один из исполнительных органов Национальной системы регулирования трудовых отношений; отвечает за выплату социальных пособий. – Примеч. пер.

62

Аппарат готовит материалы к заседаниям кабинета, следит за выполнением его решений и координирует работу комитетов. – Примеч. пер.

63

Секретарь по делам Северной Ирландии. – Примеч. пер.

64

Ведущий политический аналитик «Times» с 1991 г. – Примеч. пер.

65

В течение первого года не все намеченные цели удалось достичь; например, не все сложилось в реформировании высшего образования из-за недостаточной разработки этой политики. Поэтому от некоторых задач в 2002 г. отказались. И затем ежегодно совместно с премьер-министром сотрудники Группы пересматривали политический портфель, частично обновляя его. – Примеч. автора.

66

Известная в Великобритании и во всем мире комедийная группа, состоявшая из шести человек. – Примеч. пер.

67

Лучше и основательнее эту же мысль сформулировал Франклин Рузвельт незадолго до своей безвременной кончины: «Сегодня мы стоим перед неоспоримым фактом, что для выживания цивилизации необходимо культивировать науку человеческих взаимоотношений». Эта цитата приведена в кн.: [Meacham, 2003, p. 367]. – Примеч. автора.

68

Классическим примером может служить совет, который премьер-министр Клемент Эттли дал Джиму Каллагану, назначая того министром: «Если завтра предстоит вести с кем-то переговоры, не оскорбляйте его сегодня»; см.: [Hennessy, 2000, p. 150]. – Примеч. автора.

69

Перефразировав Франклина Рузвельта, придется допустить, что при работе на премьер-министра, «даже разговаривая вкрадчиво, вы все равно держите в руках хлыст». Когда бывший спичрайтер Тони Блэра, Питер Хайман, покидал свой пост на Даунинг-стрит, 10, он подарил мне книгу Рейзора Смита «A Few Kind Words and a Loaded Gun» («Несколько добрых слов и заряженное ружье»). Название книги было подсказано Аль Капоне, который сформулировал это так: «Порой с помощью нескольких добрых слов и заряженного ружья можно добиться значительно большего, чем одними только добрыми словами». Я всегда недоумевал: что именно хотел сказать мне Хайман этим подарком? – Примеч. автора.

70

При Теде Хите штат Центра формирования политической стратегии (Central Policy Review Staff – CPRS) насчитывал примерно 18 специалистов плюс администраторы и технические сотрудники; другими словами, его размер был таким же, как у нашей Группы, и атмосфера, судя по всему, тоже походила на нашу. «Два самых приятных и увлекательных года в моей жизни» – так Уильям Плаудин, один из ключевых сотрудников отдела, отозвался о своей работе в нем [Davis, 2007, p. 120]. – Примеч. автора.

71

Chequers (англ.) – с 1921 г. официальная загородная резиденция премьер-министра в графстве Бакингемшир. – Примеч. пер.

72

Примерно же в это время мне снова дали понять, насколько важна моя работа, но на этот раз – моя дочь Элис. Получилось так, что я позвонил ей, когда ее поезд из Бристоля опаздывал. Я заметил, что железная дорога работает отвратительно. «Пап, – перебила она меня, – теперь это твоя вина… Не сваливай на других». – Примеч. автора.

73

Неологизм, образованный для обозначения планомерного управления реформой и достижения результатов; процесс предполагает определенную стратегию осуществления и методы реализации, предложенные Группой М. Барбера. – Примеч. ред.

74

Брюнель (Brunel) Изамбард Кингдом (1806–1859) – выдающийся британский инженер. По данным опроса, проведенного в 2002 г. вещательной компанией BBC, занял второе место в списке величайших британцев, уступив лишь Уинстону Черчиллю. – Примеч. пер.

75

Poll Tax (англ.) – подушный налог. Официально называется Community Charge (англ.) – местный налог, фактически представляет собой коммунальные платежи. Взимается со всех взрослых в доме или квартире; размер в том или ином городе или районе определяется местными органами власти. Заменил местный налог в 1989 г. в Шотландии, в 1990 г. в Англии и Уэльсе. В 1993 г. был заменен муниципальным налогом (Council Tax). – Примеч. пер.

76

Рудольф Джулиани тоже рассказывает о том, как это делается, в своей книге «Leadership» («Лидерство»), см.: [Giuliani, 2002]. Почему-то ни он, ни Браттон не поделились друг с другом заслугами в осуществлении этой трансформации, хотя совершенно очевидно, что это было их общее достижение. – Примеч. автора.

77

См. русский перевод: Коттер Дж. П. Впереди перемен. М.: ЗАО «Олимп – Бизнес», 2003; 2007. – Примеч. ред.

78

Последовательное деление целого на две части с дальнейшим делением каждой части еще на две и т. д.; разновидность классификации, при которой понятия, термины, множества разбиваются на пары соподчиненных элементов (подклассов, подмножеств и т. п.). – Примеч. пер.

79

Цит. по: Коттер Дж. П. Впереди перемен. М.: ЗАО «Олимп – Бизнес», 2003. С. V. – Примеч. ред.

80

Подробную техническую информацию о большинстве понятий см. в приложении. – Примем. автора.

81

Принято считать, что какое-то явление вошло в культуру и стало ее (а не только политической жизни) органичной частью, когда его начинают упоминать в детективных романах. В одном из детективов Джона Харви под названием «Darkness and Light» («Тьма и свет») герой говорит: «Это дерьмовое правительство настолько одурело от своих целей, что ни черта, кроме них, не видит» [Harvey, 2006]. – Примем. автора.

82

Линкор «Dreadnought» («Дредноут») был спущен на воду в 1906 г., впоследствии так стали называть класс военных кораблей. – Примеч. пер.

83

Автономное подразделение Казначейства Великобритании, задачей которого является оптимизация и повышение эффективности государственных расходов, а его функции включают контроль за своевременным и точным исполнением проектов с государственным финансированием, организация и контроль в области государственных закупок и проч. – Примеч. пер.

84

В минуты наибольшего отчаяния я часто повторял фразу Курта Воннегута, которой он оценивает жителей Мидленда в своей знаменитой книге «Breakfast of Сhampions» («Завтрак для чемпионов, или Прощай, Черный понедельник!»): «Их воображение, словно маховое колесо, крутилось как попало на расшатанном механизме жестокой истины» (пер. с англ. Р. Райт-Ковалёвой). – Примем. пер.

85

Основной тип дорог в Великобритании, по ширине они уступают только скоростным автомагистралям. – Примеч. пер.

86

Документ 9 приложения является презентацией нашей работы, связанной с выполнением предвыборных обещаний, которая была сделана перед СМИ в июле 2004 г. Приведенные там графики дают представление о том, что такое траектория. – Примеч. автора.

87

У нас частенько происходили оживленные споры по поводу содержания этих документов. Одна из таких перепалок закончилась памятно: факс, где Вудхед признавал правоту всех моих аргументов, заканчивался незабываемой фразой: «О’кей, милашка!» – Примеч. автора.

88

Наш обшарпанный офис находился на первом этаже, большие окна балкона выходили на площадь, и членам Группы было отлично видно церемонию похорон королевы-матери, но а я в тот день был за городом. – Примеч. автора.

89

Добавленная стоимость; валовая продукция фирмы, отрасли, экономики страны в целом за вычетом стоимости материалов и незавершенного производства. – Примем. пер.

90

Спешу пояснить: не из казенных денег, а из собственного кармана. – Примеч. автора.

91

Для зарубежных читателей стоит пояснить, что Майкл Атертон был капитаном английской команды по крикету в 1990-х гг., а «Oval» – это знаменитое крикетное поле в Лондоне. Как сказал однажды лорд Манкрофт, «крикет – это игра, которую англичане придумали, чтобы иметь подобие представления о вечности». И Атертон понимал это, как никто другой. – Примеч. автора.

92

То же, что Белфастское соглашение (Belfast Deal) – договоренность между британским и ирландским правительствами о политическом урегулировании в Северной Ирландии, поддержанное всеми основными политическими силами Северной Ирландии; подписано в Белфасте и одобренное на референдуме в Северной Ирландии в 1998 г. – Примеч. пер.

93

Возможно, о том же говорил Нельсон Мандела, закончив свою прощальную речь перед парламентом Южно-Африканской Республики следующими словами: «Впереди у нас еще длинный путь» (26 марта 1999 г.). – Примеч. автора.

94

Группа компаний, в 1994–2002 гг. владевшая железнодорожной инфраструктурой страны. – Примеч. пер.

95

Блэр часто тепло отзывался о сотрудниках, хвалил их, как и следовало лидеру. Однако и в этом необходимо чувство меры. Например, Екатерина Великая писала светлейшему князю Потёмкину, поздравляя его со взятием Очакова: «За уши взяв тебя обеими руками, мысленно тебя целую…» – Примем. автора.

96

Приговоры гражданского суда в Великобритании, выносимые лицу, регулярно нарушающему общественный порядок, ограничивающие его деятельность или свободу передвижения; нарушение таких ограничений влечет за собой уголовную ответственность. – Примеч. пер.

97

Марли (Marley) Роберт Неста (1945–1981) – ямайский музыкант, исполнитель музыки регги; одна из самых знаковых фигур «черной культуры». Песни Боба Марли исполнялись и исполняются многими музыкантами по всему миру. – Примеч. пер.

98

В отличие от социального государства (welfare state) в государстве равных возможностей (enabling state) система государственных услуг имеет децентрализованный характер, услуги, предоставляемые органами исполнительный власти, отчасти передаются частным и благотворительным организациям и не находятся в непосредственном ведении центральных государственных органов. Государство лишь следит за тем, чтобы всем гражданам обеспечивались равные возможности доступа к таким услугам, и стимулирует частную инициативу и частное финансирование в этой сфере. – Примеч. пер.

99

Пуритане, в отличие от рыцарей, коротко стригли волосы. – Примеч. пер.

100

Правда, некоторым политическим деятелям удается достичь этого сочетания совершенно непреднамеренно. – Примеч. автора.

101

Поскольку Маргарет Тэтчер приводила прическу в порядок дважды в день, получалось, что ее парикмахерша имела к ней доступ чаще, чем большинство членов Кабинета министров. – Примеч. автора.

102

Планирование и контроль расходов на социальные нужды в Великобритании с 1998 г. осуществляются в рамках так называемой комплексной расходной сметы. В ней расписаны различные классификации расходных статей в бюджетных целях и разъясняется, почему эти расходы были одобрены; объясняется, каким образом структура социального финансирования обеспечивает разумное поступление средств в социальную сферу и одновременно реализацию подхода к социальным расходам, ориентированного на результат. – Примеч. пер.

103

Разговорное выражение, обозначающее бесконечную работу. – Примеч. пер.

104

Буквально – умный ('англ.); термин, принятый в современном менеджменте. – Примеч.

пер.

105

Я был несказанно рад, когда на одном из таких совещаний Эд Боллз предупредил нас об опасности анархии по типу гоббсианской [Томас Гоббс (1588–1679) – философ, сторонник индивидуализма. – Примеч. пер.]. Когда-то в университете я читал произведения Т. Гоббса и считал его своим любимым философом, но никак не ожидал, что его имя внезапно будет упомянуто в связи с переговорами по расходным статьям. – Примеч. автора.

106

Греческий город на полуострове Пелопоннес, один из центров туризма в Греции. Город назван в честь легендарного Аргоса, сына Зевса и Ниобы, научившего людей земледелию. – Примеч. пер.

107

О’Коннор также организовал ряд статистических игр: в 2002 г. он устроил целое соревнование на лучший прогноз результатов всех матчей чемпионата мира по футболу. У меня были самые плохие результаты, наверное, потому, что мой наивный патриотизм вынуждал меня всегда предсказывать победу Великобритании. – Примеч. автора.

108

Время шло, и я постепенно начал отслеживать дальнейшую судьбу моих бывших сотрудников после их ухода из Группы. В большинстве случаев они покидали Группу неохотно, но, как правило, с большим повышением, переходя на очень влиятельные должности в различные консультации, департаменты, агентства, на Даунинг-стрит, 10 или в Казначейство. Одним из примеров, который я обожаю, была карьера Ванессы Николлс: она одновременно стала советником по стратегическим вопросам в Полицейском управлении Лондона (Metropolitan Police) и прошла специальную подготовку на констебля, так что вскоре на ее счету было в среднем за час больше задержаний правонарушителей, чем у ее коллег. – Примеч. автора.

109

Дэвид Бланкетт надиктовал для своего дневника: «Полагаю, что неделя, которая началась в понедельник, 11 марта, должна быть отмечена как самая мрачная из всех, что мне довелось пережить с тех пор, как я пришел в правительство. А это кое-что значит» [Blunkett, 2006, p. 361]. – Примеч. автора.

110

В то время каждый столичный полицейский производил в среднем всего пять арестов в год. – Примеч. автора.

111

Socidtd Nationale des Chemins de fer Frangais (SNCF) (фр.) – Национальная компания французских железных дорог. – Примеч. ред.

112

Я и сейчас не изменил своего мнения, потому что Милбурн первым осмелился сломать монополизм производителей услуг и положил начало процессу предоставления пациентам их законных прав. – Примеч. автора.

113

Прежде чем результаты исследования были опубликованы, Келман сообщил мне о них по электронной почте. – Примеч. автора.

114

При звонке c коммутатора я обычно (правда, не всегда) сам подходил к телефону. Однажды трубку сняла дочь Наоми и услышала: «Это номер 10 по Даунинг-стрит». На что резонно ответила: «А это номер 62. Чем могу вам помочь?» – Примеч. автора.

115

Дневниковые записи Аластэра Кэмпбелла за тот период почти полностью посвящены внешней политике и средствам массовой информации, что, пожалуй, неудивительно. Там есть лишь одно краткое упоминание о других вопросах тогдашней повестки дня: «Ирак преобладал практически везде, но на утреннем совещании у ТБ [Тони Блэр], как обычно, стали плакаться по поводу политического убежища, преступности, здравоохранения, приводя при этом ужасную статистику. ТБ был явно недоволен всем этим (понедельник, 24 февраля 2003 г.)». – Примеч. автора.

116

Лагерь для беженцев под эгидой французского Красного Креста в местечке Сангатт, во Франции, недалеко от входа в железнодорожный тоннель под Ла-Маншем; его обитатели пользовались любой возможностью попасть на поезд и переехать на территорию Великобритании. – Примеч. пер.

117

Ashes (англ.) – пепел. После двух подряд побед в крикете над англичанами в 1882 г. в качестве символического приза австралийцам была преподнесена урна с «прахом» английского крикета; в урну был насыпан пепел от сожженного столбика крикетной калитки. По поводу этой победы в английской газете «Sporting Times» появилась статья, в которой говорилось, что английский крикет умер, «его тело кремировали, а пепел перевезли в Австралию». Так было положено начало популярному турниру, который проводится между командами Великобритании и Австралии. – Примеч. пер.

118

В его дневнике вообще не упомянута история со здравоохранением, равно как и три неудачи «Burnley». – Примеч. автора.

119

В своих записках Бланкетт рассказывает об этой неделе, характеризуя ее как безжалостную, что было вообще свойственно тому времени [Blunkett, 2006, p. 441]. – Примеч. автора.

120

В своем дневнике Аластэр Кэмпбелл записал 24 февраля 2003 г., что Блэр «был разъярен на департаменты, которые сбросили газ, как только мы отвлеклись на другие вопросы». – Примем. автора.

121

Именно тогда у меня впервые и появилась возможность занять кресло премьер-министра, о чем я писал в начале этой книги (см. главу 1). – Примем. автора.

122

См.: Lincoln’s Second Inaugural Address. 4 March 1865 (Вторая инаугурационная речь А. Линкольна. 4 марта 1865 г.). – Примеч. автора.

123

Независимая исследовательская организация. – Примеч. пер.

124

Максимально наглядно преимущества от анализа, проведенного в 2003 г., сказались в более радикальной и творческой форме на структуре задач, рассматриваемых в 2006 г. для включения в комплексный бюджет на 2007 г. – Примеч. автора.

125

Трудно превзойти полученный Райхом совет о том, как пережить слушания: «Им интересно, как вы отреагируете… Уважительно, добродушно. Если они вредничают, не делайте этого в ответ. Если они источают сарказм, воздержитесь от него. Никогда не злитесь. Никогда не теряйте спокойствия. Никогда не идите у них на поводу» [Reich, 1997, p. 39]. Все действительно очень просто. – Примеч. автора.

126

См.: Public Administration Select Committee. Minutes of Evidence. 27 February 2003. HC 482-i. – Примеч. автора.

127

Практически каждый год с января в стране начинается правительственный кризис. Понемногу приходящие в себя от рождественского похмелья журналисты бывают в это время агрессивны как никогда. В это время правительству бывает трудно угадать, на какую отрасль они нацелят свои перья в наступившем году. Например, в 2007 г. они всей сворой набросились на Министерство внутренних дел, вцепившись в положение в тюрьмах. – Примеч. автора.

128

В своем дневнике Аластэр Кэмпбелл записал 27 мая 2002 г., в понедельник: «Он [Байерс] спросил, как я думаю, не стоило ли ему уйти раньше. Я сказал, что, возможно, стоило. Но я, как и он, не хотел, чтобы эти уроды добились-таки моей головы». Полгаю, что, уничтожив репутацию Байерса, журналисты поступили бесчеловечно. – Примеч. автора.

129

Важнейший показатель работы школ: сколько учеников получают удовлетворительную и более высокую оценку на выпускных экзаменах (на получение Общего свидетельства о среднем образовании). – Примеч. автора.

130

Институт мировых судей возник в Англии в начале XIV в. Все законы в Англии проводились в жизнь местными властями, но под надзором мировых судей, которые служили государству, но от него не зависели, так как эту должность занимали только обеспеченные люди, которые не получали плату за судейскую деятельность. Мировые судьи стали самыми влиятельными людьми Англии и пользовались большим доверием населения, чем чиновники. – Примеч. пер.

131

Заседание происходило в бывшем кабинете Маргарет Тэтчер в ее бытность премьер-министром. Несомненно, что именно здесь взору руководителя страны были явлены новая учебная программа и тексты национальных экзаменов. – Примеч. автора.

132

«Passio Domini nostri Jesu Christi secundum Matthaeum» – музыкальное произведение И.С. Баха для солистов, двух хоров и двух оркестров, созданное в 1727–1729 гг. – Примеч. пер.

133

Имеется в виду Anfield Road Stadium, домашний стадион клуба Liverpool. – Примеч. ред.

134

От англ. hat-trick – трюк со шляпой. В футболе и хоккее так называют три гола, забитые в одном матче одним игроком, в крикете – трехкратное разрушение калиток тремя последовательными бросками мяча. Раньше за такое достижение игрок награждался шляпой своего клуба. – Примеч. пер.

135

Келли (Kelly) Дэвид – специалист Министерства обороны Великобритании, бывший инспектор комиссии ООН по контролю за разоружением в Ираке, который оказался в центре скандала по поводу обвинения Тони Блэра в подтасовке данных по разработке Ираком оружия массового поражения. Его загадочная гибель в 2003 г. спровоцировала смену руководства компании BBC, привела к отставке высокопоставленного советника Тони Блэра и чуть было не стоила поста самому премьер-министру. – Примем. пер.

136

C полным текстом пресс-конференции можно ознакомиться на сайте: http://www. number10.gov.uk/. – Примеч. автора.

137

Чиновники Министерства образования утверждали, что эта программа была успешной, поскольку в первый год ее действия сменилось 9 % директоров. Но в ответ на наш запрос они вынуждены были признать, что обычная среднегодовая ротация составляла 10 %. – Примеч. автора.

138

Блэр охотно согласился с этим. Как объясняет Энтони Селдон, после последовавшей за неделю до этого отставки Аластэра Кэмпбелла Блэр был озабочен намного более сложными проблемами [Seldon, Snowdon, Collings, 2007, p. 218–227]. – Примеч. автора.

139

Один мой талантливый молодой сотрудник как-то увлекся на совещании с высокопоставленными чиновниками, и его обвинили в заносчивости. Он пришел ко мне и сказал, что ему надо поучиться смирению. Мы нашли ему соответствующую трехдневную программу (кажется, где-то в Оксфордшире). Она помогла. Он вернулся к нам скромным человеком. А вот пример иного рода, свидетельствующий о высокомерии администрации Никсона. Говорят, когда одна женщина поблагодарила Генри Киссинджера за «спасение мира от атомной войны», он ответил: «Пожалуйста!» [Dallek, 2007, p. 93]. – Примеч. автора.

140

Канцлер герцогства Ланкастерского – первоначально представитель короны по управлению поместьями, составляющими личную собственность английского королевского дома и находящимися главным образом в графстве Ланкашир; в настоящее время является одним из высших должностных лиц страны, входит в состав кабинета, но не имеет министерского портфеля; должность представляет собой синекуру, предоставляемую лицу, которое почему-либо не может или не желает принять на себя другую должность. – Примеч. пер.

141

Предложения по созданию системы государственной службы Великобритании, содержащиеся в докладе Норткота (Northcote) и Тревельяна (Trevelyan), представленном парламенту в 1854 г. Сэр Генри Стаффорд Норткот (1818–1887) занимал в то время пост премьер-министра, а сэр Чарлз Эдвард Тревельян (1806–1886) использовал в докладе свой опыт работы в Ост-Индской компании. В их докладе обосновывалась необходимость создания гражданской службы, комплектуемой на основе профессиональных качеств кандидатов; рекомендовалось упразднить систему патроната, заменив ее открытыми конкурсными экзаменами под наблюдением центральной экзаменационной комиссии; предлагалось разделить всех служащих на два класса – административный и технический; замещать вакантные должности предполагалось кандидатами из числа служащих на основе их достоинств, а не выслуги. – Примем. пер.

142

Гладстон (Gladstone) Уильям (1809–1898) – английский государственный деятель и писатель. Четыре раза был премьер-министром Великобритании. – Примеч. пер.

143

См. главу 9 и комментарии в ней относительно недостаточной связи между стратегическими пятилетними планами и трехлетними программами государственных расходов. – Примем. автора.

144

Это замечание удивительным образом перекликается с утверждением Маргарет Тэтчер: «Мне часто приходилось выступать единственным оппонентом процедур и мнений всего правительства в целом» (цит. по: [Jenkins, 2006, p. 54]). Возможно, дело в самой сущности должности премьер-министра. – Примеч. автора.

145

Считаю необходимым отметить: хотя я все время готовился ответить на вопрос о том, какие шесть стран граничат с Чадом, этот вопрос ни разу не попался в викторинах, мне так и не удалось угадать победителя главной скачки сезона, а что касается походов по пабам, я решил для себя, что рисковать надо с умом, и оставался дома. – Примеч. автора.

146

Подробнее об этом см. в главе 9. – Примеч. автора.

147

Энтони Селдон пишет, что после нелегкой весны 2004 г., когда Блэр думал об уходе в отставку, «его настроение стало улучшаться в конце мая» [Seldon, Snowdon, Collings, 2007, p. 275]. Мне хочется думать, что его приободрил мой отчет. – Примеч. автора.

148

С полным текстом выступления премьер-министра на пресс-конференции 22 июля 2004 г. можно ознакомиться на сайте: http://www.number10.gov.uk/. – Примеч. автора.

149

См. подробнее: приложение, документ 9. – Примеч. автора.

150

Роберт Пестон утверждает, что подобное сравнение использовалось в отношении Гордона Брауна (см.: [Peston, 2005, p. 9]). Думаю, оно несправедливо к нам обоим, но, во всяком случае, я рад оказаться в такой компании. – Примеч. автора.

151

Интересно мнение Дугласа Херда, который считает, что сотрудники Центра формирования политической стратегии «исполняли роль наставников министров уверенно и красиво» (цит. по: [Davis, 2007, p. 126]). Именно к этому я и стремился. – Примеч. автора.

152

См. русский перевод кн.: Коллинз Дж. От хорошего к великому. Почему одни компании совершают прорыв, а другие нет. М.: Манн, Иванов и Фербер, 2008 (Серия «Книги Стокгольмской школы экономики»). – Примеч. ред.

153

Закон, в соответствии с которым была реформирована система образования Великобритании, открыл, в частности, доступ в средние школы девочкам и детям из рабочих семей. Закон включал положение об обязательной ежедневной молитве. – Примеч. пер.

154

О реформе образования в старших классах школы. – Примеч. пер.

155

Упрочая цинизм среди читателей, приложение подспудно призывало к признанию невозможности перемен, никогда не признавая, что единственной альтернативой переменам к лучшему в нашей избирательной системе может быть сведение ее к тому, чтобы служить социальной защитой для бедных. Сейчас у этой газеты другой владелец, который добился ее обновления. – Примеч. автора.

156

Британский актер, комик, сценарист; известен остроумными высказываниями. – Примеч. пер.

157

Александер стал министром по европейским делам, а в 2006 г., заняв пост государственного секретаря в Министерстве транспорта, оказался, наконец, на должности, где необходимо было проводить в жизнь реформы. Хаттон вошел в состав кабинета в качестве министра секретариата, позже, когда Дэвид Бланкетт ушел в отставку из Министерства занятости и пенсионного обеспечения (Department for Work and Pensions), он также занял пост, связанный с проведением реформ. – Примеч. автора.

158

При формировании кабинета действительно возникают вопросы, непонятные даже таким хорошо информированным инсайдерам, каким был я. «Формирование кабинета… это форма изящного искусства… Требуются деликатность мысли и тонкий подход, которые приходят только с опытом» – такой совет давала одна газета Аврааму Линкольну в 1861 г. (цит. по: [Goodwin, 2005, p. 318]). Plus да change (чем значительнее перемены, тем меньше они заметны). – Примеч. автора.

159

Ближайшим историческим прецедентом была реакция вице-президента США Джеральда Форда на внезапное заявление о своей отставке президента Никсона, что означало вступление Форда в должность президента: «Мои ощущения? Пожалуй, пора ложиться спать» (см. некролог Дж. Форду в журнале «Economist» от 4 января 2007 г.). – Примеч. автора.

160

«Всегда нужно думать, что твое самое большое достижение еще впереди», – сказал Майкл Оуэн, объясняя, почему он никогда не смотрит видеозапись своего знаменитого гола в матче с Аргентиной в 1998 г. (газета «Times» от 28 октября 2006 г.). И я непременно процитировал бы это объяснение, если бы ко времени моего ухода из Группы оно уже было известно. – Примеч. автора.

161

Кстати, все сотрудники Группы имели подготовку по технике ведения переговоров и были бы рады помочь ему советом. – Примеч. автора.

162

Я спросил как-то, зачем им телевизор. Они сказали, что он нужен для просмотра видеоматериалов, связанных с реализацией реформ. Тогда я попытался уточнить, какие материалы они уже видели, и услышал в ответ: «Финал Кубка мира по футболу 2002 г., финал Кубка мира по регби 2003 г., чемпионат Европы по футболу 2004 г., Олимпийские игры в Афинах и серию матчей по крикету между Англией и Австралией 2005 г.». Они воистину были фанатами! – Примем. автора.

163

На мне были дешевые мартенсы из магазина на Кинсленд-роуд, Е8. – Примеч. автора.

164

Цит. по: [Seldon, 2004, p. 629]. – Примеч. ред.

165

В издании 2007 г. Селдон дает заметно более положительную оценку: «Блэр в 2001–2007 гг. представлял собою значительно более внушительную политическую фигуру, добиваясь все новых достижений как внутри страны, так и за ее пределами. Так происходило постоянно, вплоть до окончания его полномочий» [Seldon, Snowdon, Collings, 2007, p. xii – xiv]. – Примеч. автора.

166

Нужно еще посмотреть, как удастся преодолеть платежный кризис, распространившийся из США в 2008 г. – Примеч. автора.

167

Измерено по шкале Маккарти для оценки детских возможностей. – Примеч. автора.

168

Всего год спустя в журнале «Economist» утверждалось: «Как раз пришло время, чтобы отказаться от давно сложившегося общепартийного консенсуса по вопросу о налогообложении (грубо говоря, какой бы уровень ни установил Браун – сейчас он составляет 40 % ВВП, – это правильно)» (см. статью «The Emperor’s New Clothes» («Новое платье короля») в журнале «Economist» от 13 октября 2007 г.). Как бы невероятно это ни представлялось, но сам факт выдвижения подобных аргументов стал еще одним требованием о достижении правительством результатов. – Примеч. автора.

169

Под квазирынками понимается такая организация работы в сфере государственных услуг, когда искусственным образом создается конкурентная среда для стимулирования более эффективной деятельности учреждений государственного сектора. – Примеч. пер.

170

Подробнее о факторах, которые определят это, см. в главе 9. – Примеч. автора.

171

Цит. по: Daily Telegraph. 2006. 30 August. – Примеч. автора.

172

Имеются в виду массовые беспорядки 1981 г. в районах Брикстон (Лондон) и Токстет (Ливерпуль), в которых участвовало главным образом цветное население, страдавшее от безработицы и плохих условий жизни. – Примеч. пер.

173

См.: Independent on Sunday. 2006. 26 November. – Примеч. автора.

174

Я отмечаю именно изобразительное искусство не потому, что это самый легкий предмет из всех, а поскольку успехи по нему в наименьшей степени определяются уровнем грамотности; поэтому это всегда был хороший вариант получить положительную оценку для тех, кого школа не смогла научить читать и писать. – Примеч. автора.

175

Каллаган (Callaghan) Джим (1912–2005) и Хили (Healey) Денис (р. 1917) – премьер-министр и канцлер Кабинета лейбористов, на смену которому пришло правительство консерваторов во главе с Маргарет Тэтчер. – Примеч. пер.

176

Я считаю, что Блэр как премьер-министр стоит выше Гарольда Макмиллана. Это же следует и из заключения Питера Хеннесси о Великобритании 1960-х: «Стране следовало бы больше обеспокоиться своими экономическим показателями, особенно в сравнении с другими государствами, и местом в Европе и во всем мире. Но очень непросто вдохновить на свершения самоуспокоенное общество» [Hennessy, 2006, p. 621]. Не уверен, что Хеннесси согласится со мной, но полагаю, Макмиллан приложил недостаточно усилий к разрешению такой ситуации, а вот Блэр тоже в нелегкие времена, безусловно, сделал это. – Примеч. автора.

177

Как понятно из этой книги, я лишь предлагаю пари. Но, может быть, кто-то захочет его заключить и готов ждать результата? – Примеч. автора.

178

Цитата из очень известной песни Боба Дилана: «“There must be some way out of here,” said the Joker to the Thief, / “There’s too much confusion now, I can’t get no relief”» (англ.). – Примеч. пер.

179

В 2005 г. команда Англии выиграла у Австралии знаменитую серию по крикету матчей. – Примеч. пер.

180

В январе 2007 г. пришлось, увы, снова восхищаться великолепием австралийской команды. – Примеч. автора.

181

Череда непрерывных побед Говарда прервалась, когда у него появился достойный соперник – на выборах 2007 г. он проиграл лейбористу Кевину Радду. – Примеч. автора.

182

«Imitation is the sincerest form of flattery» (англ.). Этот афоризм принадлежит Чарлзу Калебу Колтону (1780–1832), английскому писателю и религиозному деятелю, автору многих известных афоризмов. – Примеч. пер.

183

Приведу любопытный штрих, характеризующий репутацию Блэра. В одном из моих разговоров с мэром Вилларайгоса он заметил: «У меня вчера случился момент Блэра». Я спросил: «Что такое момент Блэра?» Он ответил: «Это когда вы делаете что-то правильно, и за это вам снимают голову». – Примеч. автора.

184

Уже после моего ухода из Группы шотландские исполнительные органы попросили провести анализ их функциональных возможностей по новой схеме. – Примеч. автора.

185

Уилсон сравнивает дневники Кроссмана с дневниками Гарольда Макмиллана, и сравнение это явно не в пользу Кроссмана: «Макмиллан намного менее субъективен и намного более точен» [Wilson, 1977, p. 321]. – Примеч. автора.

186

Бенн (Benn) Тони (р. 1925) – видный деятель Лейбористской партии, автор законопроекта об отмене монархии в Великобритании. – Примеч. пер.

187

Маргарет Тэтчер в 1990 г. была вынуждена объявить о своей отставке с поста премьер-министра и лидера Консервативной партии под давлением членов Кабинета министров и партийной верхушки. – Примеч. пер.

188

Уильям Питт стрелялся с членом палаты общин Джорджем Таэрнингом, оскорбившим его в ходе дебатов о военных налогах. Дуэль, состоявшаяся в пригороде Лондона Путни-Хит, закончилась бескровно. – Примеч. пер.

189

Неопубликованное интервью, данное автору этой книги (сентябрь 1996 г.). – Примеч. автора.

190

Хаббард (Hubbard) Элберт (1859–1915) – американский бизнесмен, писатель и автор известных афоризмов. – Примеч. пер.

191

Хэдоу (Hadow) Уильям (1859–1937) – учитель, профессор, специалист в области системы образования, автор известного доклада «The Education of the Adolescent» («Об образовании подростков», 1926). – Примеч. пер.

192

Брифинги пресс-секретаря премьер-министра, которые проходят ежедневно в период работы парламента; получили свое название потому, что они проходят в вестибюле (англ. lobby) палаты общин британского парламента. – Примеч. пер.

193

Стареющий Черчилль писал о роли премьер-министра в конце своего пребывания на этом посту: «Надо помнить, что должность премьер-министра не делает из него диктатора, особенно в мирное время. Меня окружают голодные глаза» (цит. по: [Hennessy, 2006, p. 271]). – Примеч. автора.

194

Традиционное выступление королевы в день открытия ежегодной сессии парламента, посвященное законодательной деятельности в предстоящем году; готовится премьер-министром. – Примеч. пер.

195

Ламонт (Lamont) Норман (р. 1942) – британский государственный деятель, канцлер в правительстве консерваторов в период резкого падения фунта стерлинга в сентябре 1992 г. Ушел в отставку в мае 1993 г. – Примеч. пер.

196

Этот закон обеспечивает всем гражданам Великобритании право доступа к находящейся в ведении государственных органов информации, если ее раскрытие не наносит ущерб интересам государства. – Примеч. пер.

197

Мне заметна эта черта Блэра, поскольку я сам страдаю подобным. Бывало, сотрудница моего секретариата Линдси Оливер сердито говаривала: «Почему вы так уверены, что все вам подчинятся?» – Примеч. автора.

198

Дуглас Херд признает, что Теду Хиту во время его премьерства было «необходимо, чтобы у людей из его окружения все время возникали новые, оригинальные мысли, но он не мог добиться этого от своего аппарата» [Davis, 2007, p. 149]. Если такие разные люди, как Хит и Блэр, которых в истории разделяют 30 лет, нуждались в одном и том же, проблема, вероятно, кроется в самом институте. – Примеч. автора.

199

Инициатива Джона Мейджора (1991), в то время премьер-министра Великобритании, по реформированию государственных услуг на основе совершенствования их отчетности перед обществом, доступности гражданам, увеличения прозрачности деятельности государственных органов и чиновников. – Примеч. пер.

200

В редакционной статье газеты «Times» от 8 сентября 2006 г., в конце той безумно тяжелой недели, когда Блэра вынудили назвать дату своего ухода, отмечалось: «Сколько было разговоров об “опрезидентивании” политической жизни в Британии и о том, как Блэр оттеснил на задний план правительство и палату представителей. А вот эта неделя как раз показала, насколько все это оказалось наносным на практике… Премьер-министру необходимо сохранять за собой поддержку членов парламента. Британия не стала страной с перманентной выборной диктатурой». – Примеч. автора.

201

Данный раздел написан для издания 2007 г. Блэр в это время еще находился на своем посту. Я не стал вносить изменения в текст, считая, что для читателя будет полезнее, если свои выводы о том, насколько мои предложения были использованы Брауном, я сделаю в специально написанной для нового издания последней главе этой книги. – Примеч. автора.

202

Осенью 2006 г. Казначейство осуществило слияние своего Управления государственных услуг с другими подразделениями, занимающимися повышением продуктивности, что стало важным шагом в правильном направлении. Спустя несколько недель ответственность за работу по повышению эффективности была передана Казначейству от Министерства государственной торговли, что стало вторым шагом в правильном направлении. – Примеч. автора.

203

В своем дневнике Аластэр Кэмпбелл отмечает (27 мая 2003 г.): «Эти перестановки доказывают, что, как и после родов, посещения дантистов и сдачи экзаменов, боль не оставляет следов в памяти. Не знаю, сколько раз мы это делали, но вспомнить, насколько это было болезненно, трудно. Сначала обычный, иногда чисто интуитивный спор о том, кому куда переходить. Потом лишенные особой логики рассуждения… насчет неразумности или невозможности того или иного передвижения». Предположим, что так. Но почему «интуитивный»? Почему «лишенные особой логики»? Если передвижения происходили так часто, почему не разработать более профессиональный подход? – Примеч. автора.

204

Такой анализ устанавливает для каждого министерства и департамента показатели по трем аспектам: лидерство, разработка стратегии и реализация решений. Предполагалось, что все министерства и департаменты должны пройти первую такую процедуру к декабрю 2007 г. – Примеч. автора.

205

Когда этот фрагмент книги был написан, последовали некоторые шаги в данном направлении; жаль, что секретарь аппарата Кабинета министров не видел черновики этой книги. – Примеч. автора.

206

Документы, в которых устанавливаются цели и задачи министерств и ведомств правительства Великобритании на трехлетний период, ответственные лица и т. п. – Примеч. пер.

207

См.: Blair T. Forward by the Prime Minister // Capabilitiy Reviews the Findings of the First Four Reviews. Prime Minister’s Delivery Unit, 2006. – Примеч. автора.

208

Влиятельный научно-аналитический фонд, основная сфера деятельности которого – вопросы внутренней политики, особенно государственные услуги и социальная поддержка населения. – Примеч. пер.

209

Название главы заимствовано из яркого предисловия ко второму изданию книги А.Дж. П. Тейлора «The Origins of the Second World War» («Причины Второй мировой войны») [Taylor, 1963]. – Примем. автора.

210

Это выражение было использовано Генри Киссинджером в записке президенту Никсону для описания того, как реагировать на напряженность в Индостане (см.: [Dallek, 2007, p. 336]). – Примеч. автора.

211

Приложение к газете «Guardian», посвященное вопросам образования. – Примеч. пер.

212

National Improvement and Efficiency Strategy. Department for Communities and Local Government, 2008. P. 2. – Примеч. автора.

213

Блюз Луиса (Луи) Джордена (Jordan; 1908–1975), американского джазмена, блюзмена, саксофониста и дирижера. – Примеч. пер.

214

По данным MORI (Ipsos Group), 70 % врачей в личных беседах отрицательно отзываются о работе Государственной службы здравоохранения (презентация Бена Пейджа на конференции газеты «Guardian», посвященной государственным услугам, 8 февраля 2008 г.). – Примеч. пер.

215

Министр здравоохранения Алан Джонсон 4 февраля 2008 г. обратился к терапевтам с призывом продлить приемные часы, чтобы они распространялись (отчасти) и на вечернее время, и на выходные дни. Британская медицинская ассоциация (British Medical Association) ответила, как обычно, предложением на предложение, но, что интересно, представитель Альянса Государственной службы здравоохранения (NHS Alliance) доктор Майкл Диксон сказал: «Почти каждый терапевт в стране признает… наши приемные часы недостаточно продолжительны» (цит. по: [Brimelow, 2008]). – Примеч. автора.

216

Врач, британский серийный убийца, получивший прозвище «Доктор Смерть». Орудовал в Хайде, пригороде Манчестера. Жертвами Гарольда Шипмана (Shipman; 1946–2004) были в основном его пациенты. За убийство более 200 человек приговорен к 15 пожизненным срокам наказания; повесился в тюрьме. – Примем. пер.

217

Школьный работник (сторож), признанный виновным в убийстве двух 10-летних девочек. – Примем. пер.

218

Цит. по: Коттер Дж. П. Впереди перемен. М.: ЗАО «Олимп – Бизнес», 2003. С. V. – Примеч. ред.

219

Взгляд на историю как на неизбежное продвижение к более свободному и просвещенному обществу либеральной демократии. Томас Маколей (1800–1850) и Джордж Тревельян (1876–1962) – авторы капитальных трудов, заложивших основы подобного прочтения национальной истории Великобритании. – Примеч. пер.

220

Эта таблица существенно упрощена, чтобы неподготовленному читателю было легче воспринимать представленную информацию; более подробные сведения можно найти на сайте Казначейства: http://www.hm-treasury.gov.uk/. – Примеч. автора.

221

По данному показателю не было формальных целевых ориентиров, однако в начале 2003 г. Блэр выразил определенные пожелания, которые были достигнуты шесть месяцев спустя (см. главу 5).

222

Исходный целевой показатель был понижен по сравнению с 2002 г.

Table of Contents

Майкл Барбер Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании

Вводное слово к русскому изданию

Вводное слово к английскому изданию

Предисловие автора к первому английскому изданию книги

Предисловие автора ко второму английскому изданию книги

Предисловие автора к русскому изданию книги

Об источниках

Часть I Учимся добиваться реализации реформ

Глава 1 Каким ветром меня сюда занесло?.

Стремление выигрывать, неумение проигрывать и квакерство

Политика

Работа: вступление на учительскую стезю

Блэр, Бланкетт и политика «новых лейбористов» в области HapoäHoro образования

Школьная реформа

Часть II Обеспечивая реализацию реформ

Глава 2 Миссия

Истоки

Приоритеты

Ключевые контакты

Глава 3 Наука добиваться результата

Характер задачи

Планирование

Наука добиться результата: определение[80]

11 сентября

Отчет о результатах

Глава 4 Рабочий режим

Долгий трудный путь

Добиться согласованности действий

Счастливого Рождества, господин премьер-министр!

Мягкое, но неумолимое давление

Обучение Уайтхолла

Обучение Кабинета министров

План государственных расходов 2002 г. и Государственная служба здравоохранения

Реформы и рутина

Прогресс с переменным успехом: выполнение предвыборных обещаний год спустя

Глава 5 Кризисы

Уличная преступность

Уровни интенсивности

Анья

Отделения скорой и неотложной помощи

Январь – февраль 2003-го: воина на всех фронтах

Будущее целевых показателей

Железные дороги

Грамотность и математика в школах

А сработает ли это в Анфилде?

Глава 6 Энергия движения

Июль 2003-го

Реорганизация Группы

Реформа государственной службы

Стратегии

Трудовые будни

Энергия движения

Подготовка к новому парламентскому сроку

Июль 2004-го

Сделать возможное и невозможное

Декабрь 2004-го

Глава 7 Эндшпиль

Перед финальным свистком

Начало третьего срока

Организационная подготовка третьего срока

Пора уходить

Глава 8 Миссия выполнена?

Государственные услуги: вердикт истории

Общество: вердикт истории

Как сделать мир понятным

Вклад Группы в обеспечение реализации реформ в сфере государственных услуг

Часть III Учиться на результатах

Глава 9 Повышение влияния премьер-министра

Имитация

Власть премьер-министра: полномочия и их границы

Границы полномочий премьер-министра

Новый премьер – новые начинания[201]

Департамент премьер-министра и кабинета (ДПМК)

Казначейство и продуктивность в государственном секторе

Мое понимание реформы государственной службы

Выводы

Postscriptum: переоценка[209], или Размышления о путешествии во вселенную государственных услуг мирового класса

Прямо и нелицеприятно

Обновленное правительство?

Алхимия отношений: углубление

Приложение Руководство по обеспечению реализации реформ

Документ 1 Общее руководство по обеспечению реализации реформы

Руководство по составлению отчетов о достижении результатов

Руководство по подготовке ежемесячных записок премьер-министру

Руководство по проведению совещании по ходу реализации реформ

Руководство по обзору приоритетов

Краткое руководство по построению траектории реализации реформ

Документ 2 Примеры цепочек реализации реформ

Транспортная служба в Лондоне и за его пределами

Документ 3 Схема проведения оценки

Схема проведения оценки. Руководство для министерств и департаментов

Документ 4 Пять главных слов

Выступление на конференции по ходу реализации реформы в Уайтхолле (2002 г.)

Документ 5 Прежние места работы сотрудников

Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг (2003–2004 гг.)

Документ 6 Реализация реформ, год третий: как сделать прогресс необратимым

Заседание Кабинета министров (17 июля 2003 г., четверг)

Документ 7 Письмо постоянным секретарям

Документ 8 Добиваемся возможности выбора и конкурсного подхода

Документ 9 Выдержки из сообщения для СМИ о ходе реализации реформ в системе государственных услуг (2004 г., июль)

Документ 10 Результаты выполнения ключевых целей в сфере государственных услуг к июлю 2005 г.

Библиография

Примечания

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

26

27

28

29

30

31

32

33

34

35

36

37

38

39

40

41

42

43

44

45

46

47

48

49

50

51

52

53

54

55

56

57

58

59

60

61

62

63

64

65

66

67

68

69

70

71

72

73

74

75

76

77

78

79

80

81

82

83

84

85

86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

100

101

102

103

104

105

106

107

108

109

110

111

112

113

114

115

116

117

118

119

120

121

122

123

124

125

126

127

128

129

130

131

132

133

134

135

136

137

138

139

140

141

142

143

144

145

146

147

148

149

150

151

152

153

154

155

156

157

158

159

160

161

162

163

164

165

166

167

168

169

170

171

172

173

174

175

176

177

178

179

180

181

182

183

184

185

186

187

188

189

190

191

192

193

194

195

196

197

198

199

200

201

202

203

204

205

206

207

208

209

210

211

212

213

214

215

216

217

218

219

220

221

222