Annotation

Настоящее учебное пособие раскрывает основы профессиональной этики государственной гражданской и муниципальной службы в соответствии с требованиями законодательных и нормативных правовых актов. В книге отражены нормы и практика организации служебных взаимоотношений в системе гражданской и муниципальной службы. Раскрываются основные принципы и методы управления карьерой при прохождении государственной и муниципальной службы с учетом отечественного и зарубежного опыта. Освещаются основные вопросы противодействия коррупции на гражданской и муниципальной службе. Издание предназначено для студентов, аспирантов, преподавателей вузов, государственных гражданских и муниципальных служащих и всех, кто интересуется проблемами функционирования государственной гражданской и муниципальной службы.

- С. Ю. Кабашов

- Предисловие

- Глава 1

- Мораль, идеал и моральные ценности

- Взаимосвязь морали и права

- Взаимосвязь морали и политики

- Мораль (нравственность) и культура

- Профессиональная культура

- Профессиональная культура государственной гражданской и муниципальной службы

- Ценности профессиональной культуры гражданской и муниципальной службы

- Понятие этики

- Профессиональная этика

- Этика и управление

- Государственная гражданская и муниципальная служба как профессия

- Глава 2

- Понятие профессиональной этики государственной гражданской и муниципальной службы

- Исторические корни представлений об этических нормах и ценностях государственной гражданской и муниципальной службы в России

- Причины повышения общественного внимания к профессиональной этике государственной гражданской и муниципальной службы России

- Моральные стандарты в деятельности организации сферы управления

- Престиж и нравственное значение профессии современного государственного гражданского и муниципального служащего

- Нравственный смысл деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих

- Глава 3

- Понятие «служебное поведение»

- Этические нормы поведения

- Нормы служебного поведения государственных гражданских и муниципальных служащих

- Взаимосвязь нравственности и правовой культуры в служебной деятельности государственного гражданского и муниципального служащего

- Требования, предъявляемые к исполнению должностных (служебных) обязанностей государственных гражданских и муниципальных служащих

- Требования к исполнению служебных обязанностей служащего по защите прав и свобод человека и гражданина

- Служебная деятельность и влияние на нее со стороны граждан, профессиональных или социальных групп, общественных, религиозных объединений и организаций

- Служебная деятельность и влияние на нее личных, имущественных (финансовых) и иных интересов

- Законодательные ограничения для государственных гражданских и муниципальных служащих

- Служебная деятельность и соблюдение служащими политической нейтральности

- Нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения на службе

- Правила поведения служащих в обращении с гражданами и представителями организаций

- Служебная деятельность и учет культурных особенностей различных этнических, социальных групп и конфессий

- Сомнение в объективном исполнении гражданским и муниципальным служащим должностных (служебных) обязанностей

- Служебная деятельность и угроза возникновения конфликта интересов

- Служебная деятельность и использование служебного положения при решении личных вопросов

- Роль СМИ в формировании имиджа государственных гражданских и муниципальных служащих

- Служебная деятельность и правила публичных высказываний и оценок в отношении деятельности государственных органов

- Служебная деятельность, публичные выступления и предоставление служебной информации

- Служебная деятельность и содействие в получении достоверной информации представителями средств массовой информации

- Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на службе

- Служба и участие служащих в деятельности политических партий, общественных объединений

- Глава 4

- Служба, карьера и карьеризм

- Социальная миссия карьерного роста

- Карьера, профессионализм и этика

- Самореализация личности служащего

- Личностные качества для работы в системе государственной гражданской и муниципальной службы

- Взаимосвязь между личностью и выбором карьеры

- Карьера и компетентность служащего

- «Остановленное» саморазвитие

- Самоорганизация служащего

- Ресурсы карьеры и карьерная среда

- Понятия «карьера служащего» и «карьера руководителя»

- Виды и типы служебной карьеры

- Цель карьеры

- Планирование карьеры

- Управление карьерой

- Организация и карьерный рост служащего

- Принципы служебной тактики при карьерном движении

- Стадии профессиональной карьеры служащего

- Карьера и должность служащего

- Причины, затрудняющие карьерный рост служащих

- Карьера и «вхождение» в состав команды руководителя

- Настрой на карьеру

- Глава 5

- Служба и коррупция

- Законодательство и коррупция

- Взаимосвязь между конфликтом интересов и коррупционными действиями служащих

- Профилактические меры коррупционного поведения служащего

- Должностная деятельность и взяточничество

- Исполнение служебной деятельности и подарки

- Заключение

- Приложения

- Приложение 1

- Приложение к Рекомендации № R (2000) 10

- Толкование и применение

- Предмет кодекса

- Общие принципы

- Доведение до сведения

- Столкновение интересов

- Заявление о своих интересах

- Интересы вне государственной службы и несовместимые с ней

- Политическая или общественная деятельность

- Защита частной жизни государственного служащего

- Подарки

- Отношение к предложениям получить недолжную выгоду

- Уязвимость по отношению к другим

- Злоупотребление служебным положением

- Информация в распоряжении государственных органов

- Общественные и казенные средства

- Проверка честности

- Ответственность вышестоящих руководителей подразделений

- Прекращение работы в государственной службе

- Отношение с бывшими государственными служащими

- Соблюдение кодекса и санкции

- Приложение 2

- Приложение 3

- notes

- 1

- 2

- 3

- 4

- 5

- 6

- 7

- 8

- 9

- 10

- 11

- 12

- 13

- 14

- 15

- 16

- 17

- 18

- 19

- 20

- 21

- 22

- 23

- 24

- 25

- 26

- 27

- 28

- 29

- 30

- 31

- 32

- 33

- 34

- 35

- 36

- 37

- 38

- 39

- 40

- 41

- 42

- 43

- 44

- 45

- 46

- 47

- 48

- 49

- 50

- 51

- 52

- 53

- 54

- 55

- 56

- 57

- 58

- 59

- 60

- 61

- 62

- 63

- 64

- 65

- 66

- 67

- 68

- 69

- 70

- 71

- 72

- 73

- 74

- 75

- 76

- 77

- 78

- 79

- 80

- 81

- 82

- 83

- 84

- 85

- 86

- 87

- 88

- 89

- 90

- 91

- 92

- 93

- 94

- 95

- 96

- 97

- 98

- 99

- 100

- 101

- 102

- 103

- 104

- 105

- 106

- 107

- 108

- 109

- 110

- 111

- 112

- 113

- 114

- 115

- 116

- 117

- 118

- 119

- 120

- 121

- 122

- 123

- 124

- 125

- 126

- 127

- 128

- 129

- 130

- 131

- 132

- 133

- 134

- 135

- 136

- 137

- 138

- 139

- 140

- 141

- 142

- 143

- 144

- 145

- 146

- 147

- 148

- 149

- 150

- 151

- 152

- 153

- 154

- 155

- 156

- 157

- 158

- 159

- 160

- 161

- 162

- 163

- 164

- 165

- 166

- 167

- 168

- 169

- 170

- 171

- 172

- 173

- 174

- 175

- 176

- 177

- 178

- 179

- 180

- 181

- 182

- 183

- 184

- 185

- 186

- 187

- 188

- 189

- 190

- 191

- 192

- 193

- 194

- 195

- 196

- 197

- 198

- 199

- 200

- 201

- 202

- 203

- 204

- 205

- 206

- 207

- 208

- 209

- 210

- 211

- 212

- 213

- 214

- 215

- 216

- 217

- 218

- 219

- 220

- 221

- 222

- 223

- 224

- 225

- 226

- 227

- 228

- 229

- 230

- 231

- 232

- 233

- 234

- 235

- 236

- 237

- 238

- 239

- 240

- 241

- 242

- 243

- 244

- 245

- 246

- 247

- 248

- 249

- 250

- 251

- 252

- 253

- 254

- 255

- 256

- 257

- 258

- 259

- 260

- 261

- 262

- 263

- 264

- 265

- 266

- 267

- 268

- 269

- 270

- 271

- 272

- 273

- 274

- 275

- 276

- 277

- 278

- 279

- 280

- 281

- 282

- 283

- 284

- 285

- 286

- 287

- 288

- 289

- 290

- 291

- 292

- 293

- 294

- 295

- 296

- 297

- 298

- 299

- 300

- 301

- 302

- 303

- 304

- 305

- 306

- 307

- 308

- 309

- 310

- 311

- 312

- 313

- 314

- 315

- 316

- 317

- 318

- 319

- 320

- 321

- 322

- 323

- 324

- 325

- 326

- 327

- 328

- 329

- 330

- 331

- 332

- 333

- 334

- 335

- 336

- 337

- 338

- 339

- 340

С. Ю. Кабашов

Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления: профессиональная этика, кадровая политика, планирование карьеры и противодействие коррупции

© ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 2009, 2013, 2014

Предисловие

Задачи административной реформы в контексте активизации «человеческого фактора» и формирования новой модели управления выдвигают на одно из ведущих мест кадровое обеспечение органов государственной власти и местного самоуправления не только высококвалифицированными, но и высоконравственными работниками, для которых «долг», «честь» и «служение государству» – не отвлеченные понятия, а неотъемлемая часть их профессиональных характеристик.

Человечество уже много тысячелетий пытается найти ответы на вопросы, называемые «вечными»: в чем смысл жизни? что есть зло и добро? справедливое и несправедливое? каковы ценности подлинные и мнимые? как согласовать интересы общественные и личные? какие люди имеют право руководить другими людьми, а какие нет? И т. п. Не случайно существенным признаком государственной и муниципальной службы является то, что эти институты властных отношений представляют собой не столько правовую, сколько этическую систему. И это оправданно, поскольку одним из источников властных полномочий различных государственных и муниципальных ведомств, составляющих суть их социального статуса, является авторитет государственной и муниципальной службы в обществе, поддерживаемый деловыми, интеллектуальными и нравственными качествами государственных и муниципальных служащих. Без этого деятельность чиновников была бы возможна только в рамках волевого принуждения.

Вернуть доверие общества к органам государственной власти, местного самоуправления – важная задача административной реформы. Серьезным аргументом критического отношения граждан к руководству и аппарату государственной и муниципальной службы является недостаток нравственной составляющей их деятельности – внимания к человеку, его проблемам, формализм, недостаток ясных и понятных норм профессиональной этики. Основная сложность здесь состоит в том, что этику нельзя увидеть или «потрогать руками», о ней или, вернее, о ее неблагоприятном состоянии можно судить лишь по косвенным признакам – распространению бюрократизации среди чиновничества, росту коррупции, деформированию рациональных методов подбора и расстановки кадров служащих. Отсутствие в последние годы должного внимания к борьбе с этими опасными проявлениями, а также последствия пренебрежения к этическим закономерностям, определяющим отношение чиновников к службе и к государству, моральный климат внутри организаций и ведомств, не замедлили проявиться. Исход из системы службы профессиональных работников, ухудшение взаимоотношений в коллективах, конфликты, неэффективность управления – естественные негативные последствия, возникающие из-за размытости принципов профессиональной морали.

Человеческая природа такова, что далеко не всегда даже в стабильном обществе закон является серьезной преградой для антиобщественного поведения людей. Это полностью проявляется и в сфере гражданской и муниципальной службы, где законы никак не могут остановить растущую коррупцию, аморальность должностных лиц. В России стремление к достижению власти на практике часто ориентировано лишь на богатство и карьеру, привилегии и почести. Интересы общества и государства являются основополагающим принципом, высшим критерием этики и конечной целью профессиональной деятельности служащего. Это, казалось бы, весьма общее положение обусловливает вполне конкретные нравственные нормы служебного поведения чиновников. Уже давно назрела необходимость уделить особое внимание формированию нравственных личностных качеств государственных и муниципальных служащих. Начало этой работе положено Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (далее – Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885), утвердившим правовой документ «Общие принципы служебного поведения государственных служащих». Основные положения этого документа вошли в текст Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Продолжением работы по конкретизации задач профессиональной этики чиновника должна стать реализация Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)», в результате чего будет осуществлена «разработка норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих, а также механизмов, обеспечивающих их соблюдение».[1]

Вне этических рамок невозможно решение и другой важной для государственного и муниципального служащего задачи – формирования своей карьеры. Карьера занимает важное место в структуре потребностей современного служащего, оказывая тем самым влияние на его удовлетворенность трудом и жизнью в целом. Успешная карьера обеспечивает чиновнику материальное благополучие, удовлетворение потребности в самореализации, в уважении и самоуважении, в успехе, в развитии и расширении пространства своей судьбы.

Представленный в книге материал служит теоретической базой, которая используется в преподавании студентам вузов, практическим работникам органов государственной власти, органов местного самоуправления[2] таких учебных дисциплин, как «Профессиональная этика государственной и муниципальной службы», «Бюрократизм и коррупция в системе государственного управления», «Управление деловой карьерой». Эта книга является попыткой обобщения научных и методических материалов по проблемам профессиональной этики гражданской, муниципальной службы и управления карьерой современного служащего.

Глава 1

Основные понятия

Мораль, идеал и моральные ценности

В любом обществе действия множества людей должны быть согласованы в совокупную деятельность и при всем разнообразии подчиняться определенным общим законам. Важнейшим способом нормативной регуляции деятельности и поведения людей выступает мораль (от лат. mores – обычаи, нравы). Мораль представляет собой особую форму общественного сознания и осуществляет воздействие на поведение людей во всех областях их общественной жизни – в профессиональной деятельности и быту, в политике и науке, в семейных, личных, внутригрупповых и межгрупповых отношениях.[3]

Мораль воплощается в моделях оценочных суждений человека о добре и зле. Человек не создает собственных правил, а мораль не может быть в чистом виде личным кодексом поведения, поэтому термин «мораль» используют для обозначения совокупности принципов или правил поведения, разделяемых членами культурной общности. Данный термин по объему значительно шире правил профессионального поведения, принимаемых различными профессиональными ассоциациями. А принципы морали имеют всеобщее значение и распространяются на всех людей, фиксируя то общее и основное, что составляет культуру межличностных взаимоотношений и откладывается в многовековом опыте человеческой цивилизации.

Ученые, занимающиеся проблемами морали, пытаются систематизировать моральные ценности и их социальные проявления таким образом, чтобы эта система включала аргументированный набор ценностных правил.[4] Ценностные ориентации – одна из важнейших потребностей человека. Ценность – это то, что отвечает его желаниям и потребностям, это может быть предмет, явление или процесс. Ценности по содержанию различны – удовольствие, истина, знание и т. п. Ряд ценностей могут иметь противоположные значения – положительное и отрицательное, например красота – уродство. Кроме того, ценности делятся на материальные и духовные, а последние могут иметь идеальное представление.

Идеал – это абстрактное представление о чем-то, безупречное совершенство. Одной из важнейших проблем науки, изучающей мораль, является соотношение идеала и реальности, сущность духовной деятельности человека, ее аспекты – духовно-творческий и духовно-практический.[5] В духовно-творческой сфере духовные ценности производятся, а в духовно-практической – усваиваются, внедряются в реальную жизнь. Основным качеством духовно-творческой деятельности является наличие творчества на основе познания мира, его объективных реальностей, выражающееся в создании духовных ценностей. Основой этого служит выявление и анализ закономерностей развития процессов и явлений в обществе. Духовно-практическая деятельность – это та деятельность, которая имеет результатом применение системы духовной практики, это осуществление, реализация существующих моральных, культурных, познавательных ценностей в жизни. Но для этого необходимо, чтобы люди усвоили и освоили ценностные ориентации, чтобы человек сам стал их носителем и, кроме того, был в состоянии внести в общество произведенные духовные ценности.

Формирование содержания понятия «мораль» у каждого человека происходит в процессе сопоставления той части морального общественного сознания, которая выступает в виде должного (система обязательных для воспроизведения моральных идеалов, принципов, позиций), и тех реальных моральных отношений, которые проявляются в форме практического индивидуального поведения в процессе личной деятельности и отношений с другими людьми. Соотношение обязательной и реальной морали, идеальных норм и фактических нравов в конкретном обществе или определенной социальной группе определяет уровень морального здоровья.[6]

Что имеется в виду, когда утверждается, что моральные ценности «утрачиваются»? Видимо, следующее:

• люди больше не уделяют внимания моральным предписаниям и вековым правилам поведения, которые всегда применялись и будут применяться и которые являются изначально внешними;

• люди обращают меньше внимания друг на друга и чаще свои интересы ставят выше интересов других;

• влияние религии и власти на моральное поведение ослабляется. Пропасть между теорией и жизнью растет. Это требует постоянного и целеустремленного изучения состояния морали в обществе и в различных социальных группах, активных действий власти, направленных на создание механизмов регулирования моральных аспектов поведения людей в обществе.

Взаимосвязь морали и права

В центре морального и правового регулирования стоят основные вопросы общественной жизни. Действительно, мораль и право оперируют некоторыми общими принципами, критериями и понятиями прав, обязанностей, доказательств. Как известно, право представляет собой публичный институт трансформации моральных представлений, существующих в обществе, в ясные правила социального поведения и наложения принуждения и наказания за их нарушение.[7] Право, представленное в различных формах, публично закрепляет решение тех или иных жизненно важных проблем. Судебная практика, в частности, выработала целый ряд весомых прецедентов, служащих точкой отсчета при разрешении дилемм правового и морального свойства.[8]

Порой высказывается мнение, согласно которому проблемы морали можно значительно упростить или вовсе устранить, если перевести их в правовую плоскость и передать их решение правоведам, следуя простой формуле: «Что законно, то и морально». Однако такое мнение не столько упрощает, сколько заводит в тупик решение многих проблем. И мы неизбежно приходим к выводу о необходимости проводить различие между моральной и правовой оценкой какого-либо явления.[9]

Право регулирует отношения между личностью и обществом только в условиях «правового поля», когда имеются соответствующие данной ситуации нормативные документы. Известно, что право несколько запаздывает по времени в своих регулятивных возможностях. В общественной практике должно накопиться определенное количество коллизий, и уже после этого появляется объективная потребность их правового регулирования. Моральное же регулирование не ограничено во времени. Человеческая природа такова, что не всегда закон является серьезной преградой для антиобщественного поведения людей. Но пойти против традиций, против общественного мнения, пренебречь вековыми общепринятыми нормами поведения зачастую для человека сложнее, чем нарушить предписание закона.[10]

Несмотря на взаимосвязь морали и права, нельзя рассматривать право как прямое отражение и воплощение моральных стандартов общества, хотя оно непосредственно занимается регулированием отношений морали. Законопослушный человек отнюдь не обязательно является высоконравственным и добродетельным, а правовое закрепление какого-либо порядка не оправдывает его с моральной точки зрения, поскольку зависит от легитимности, морального восприятия (одобрения) тех законов, на основании которых утверждается этот порядок. Более того, часто в адрес судов выносятся общественные обвинения, не лишенные некоторой доли обоснованности, в нарушении морального принципа справедливости при вынесении судебных решений.

Взаимосвязь морали и политики

Мораль и политика (от греч. politike – государственные или общественные дела) специализируются на регуляции поведения людей и вырастают из единого источника – противоречия между индивидуальностью личности и коллективной природой человека, невозможностью существовать и быть человеком без других людей.

Несмотря на элементы общности, мораль и политика имеют принципиальные различия, свидетельствующие об автономности этих сфер жизнедеятельности.[11] Во-первых, мораль большей частью индивидуальна, ее субъект – отдельная личность, политика же, как правило, носит групповой, коллективный характер. Во-вторых, источником политики являются в основном экономические интересы людей, наций, социальных слоев, в то время как непосредственным источником морали выступают общечеловеческие коллективные ценности, следование которым не всегда приносит индивиду личную выгоду. Соперничество нравственных и политических мотивов поведения – это всегда борьба моральных и материальных ценностей, личных интересов. В-третьих, политика призвана учитывать реальную ситуацию, все факторы, способные повлиять на достижение целей, моральные же требования в своей основе универсальны и независимы от конкретной обстановки. В-четвертых, в отличие от абстрактно-нормативного характера моральных императивов, требования политики конкретны и обычно облечены в форму законов или нормативных документов. В-пятых, отличительной особенностью политики является опора на силу, использование принудительных санкций за невыполнение требований. Мораль же в принципе осуждает насилие и опирается главным образом на «санкции» моральных установок личности к себе.

Взаимовлияние морали и политики очевидно. С целью определения границы воздействия морали на политику известный немецкий социолог М. Вебер предложил при рассмотрении моральных требований к политике условно разделить мораль на мораль убеждений и мораль ответственности.[12] Сутью морали убеждений является неотступное следование принципам универсальной морали независимо от того, к каким результатам это приведет, не считаясь с затратами и жертвами. Мораль ответственности, напротив, учитывает конкретную обстановку, ориентируется на последствия политики, акцентирует внутреннюю ответственность политиков за результаты своих действий с учетом готовности предотвратить зло, в том числе и с помощью зла меньшего.

Формирование «моральной» и справедливой политики всегда являлось заветной мечтой человечества. Институциональное закрепление морали в нормах права, предполагающее определенные санкции за нарушение моральных принципов, – одно из важнейших условий гуманизации политики. Термин «институт» в современной социологической и политологической науке не имеет универсального и общепринятого толкования. Наиболее приемлемое определение этого термина принадлежит американскому социологу, лауреату Нобелевской премии Д. Норту, который рассматривал институт как своего рода «правила игры» в обществе или «созданные в обществе ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми».[13] Таким образом, главной функцией институтов является установление устойчивой (хотя необязательно эффективной) структуры взаимодействия между людьми. Для эффективности политические институты призваны способствовать обычным людям в выражении их интересов, защите прав и выполнении обязанностей, побуждать их соблюдать приемлемые для всех «правила игры» – государственные законы, обеспечивающие сочетание индивидуальной пользы с благом всего общества и универсальными моральными ценностями.

В современном мире главным направлением институциализации моральных требований к политике являются права человека. Они выступают универсальным критерием оценки гуманности политики. В целом же влияние морали на политику должно осуществляться по ряду направлений:

• постановка моральных целей;

• выбор адекватных им и реальной ситуации методов и средств;

• учет в процессе деятельности моральных принципов, обеспечение эффективности политики.

На практике моральность политики зависит не столько от провозглашаемых целей, сколько от методов и средств, используемых в процессе их достижения. Государственная гражданская и муниципальная служба как формальный институт и механизм организации публичной власти включает прежде всего правовые нормы, регулирующие политику в различных сферах общественной жизни. Эти нормы имеют универсальный моральный характер, и их соблюдение гарантируется государством через функционирование института гражданской и муниципальной службы, призванного создавать условия для реализации прав и свобод граждан.

Мораль (нравственность) и культура

Как уже было отмечено, мораль есть совокупность правил, передаваемых из поколения в поколение внутри какой-либо культуры. К основным элементам духовной части культуры можно отнести:

• нравственную культуру;

• правовую культуру;

• культуру образа жизни и быта, культурные формы общения;

• идеологию как политическую культуру;

• воспитание как духовное воздействие на человека с целью его совершенствования;

• науку как сумму знаний о законах развития природы и общества и как производительную силу;

• образование как систему распространения научных знаний;

• художественную культуру; язык и речь как средство общения между людьми; нормы поведения.

Термин «культура» (от лат. culture – возделывать землю) – понятие многоплановое, сложное, неоднозначное. Культура как бы интегрирует мораль и право, весь духовный потенциал людей, занятых в сфере как материальной, так и интеллектуальной деятельности. В образующейся сложной взаимосвязи культуры личности и культуры общества заключен механизм развития общества.[14] Существующая в обществе убежденность в наличии некого стандартного набора моральных и правовых норм, которым нужно следовать, свидетельствует о наличии культуры. Культура не будет существовать до тех пор, пока члены сообщества не примут этих норм. Иными словами, отношение людей прежде всего к моральным нормам и принципам, приверженность им всего общества определяют, существует культура как таковая или нет. Вот почему культура как общественное явление обладает в значительной мере большей объективностью, так как мораль по своей природе не может существовать лишь в рамках индивидуальных предпочтений.[15]

Вместе с тем внутренние процессы конструирования человеком духовной реальности, состоящей из совокупности моральных ценностей, отражают его стремление к постижению культуры и выступают как движение к достижению гармонии с окружающим миром. Каждый человек распредмечивает и опредмечивает культуру избирательно, под влиянием предпочтений, определяемых многими обстоятельствами. Культура не является генетическим достоянием человека с его рождения, ее формирование происходит в течение всей человеческой жизни, поэтому в сложной динамике социокультурных изменений человек, не опирающийся на ценностные ориентации морали и права, теряет способность осознавать необходимость изменения стереотипов своей деятельности.[16]

В литературе встречаются попытки поставить между моралью и культурой некий механизм согласования этих понятий, называемый нравственностью. Такой подход вряд ли можно принять как допустимый. Мораль и нравственность – понятия тождественные и употребимы в одинаковом значении.[17] Но следует подчеркнуть важную особенность. Термин «нравственность» (от рус. «нрав») употребляется для подчеркивания прежде всего общественно полезных качеств человека. Напомним, что термин «мораль» употребляется чаще всего для оценки общественных явлений не с индивидуальной, а с коллективной и в первую очередь с общечеловеческой точки зрения. В наиболее общей форме нравственную культуру личности можно определить как стереотип отношений и поведения, ориентированных высокими моральными ценностями. Таким образом, нравственность (мораль) является важной составляющей частью культуры личности.

Профессиональная культура

Как уже отмечалось, культуру можно определить как усвоенное поведение и знания, которые интегрируются группой или сообществом, разделяются членами этого сообщества. Очевидно, относительно любой организационно-структурной системы общества, обладающей определенным «набором» профессиональных функций, допустимо говорить как о субкультуре, а точнее – как о профессиональной культуре.[18] Именно такая культура характеризует данную систему как некое целое и позволяет объяснить многие аспекты ее жизнедеятельности, скрытые от логического анализа, но влияющие на поступки ее субъектов подчас сильнее, чем приказы и строгие нормативные акты.

Многие исследователи предпочитают использовать понятие «профессиональная культура» для обозначения широкого и достаточно пестрого круга явлений внутри определенного профессионального коллектива как концентрированное выражение поддерживаемых естественным ходом жизни и сознательными усилиями людей образцы деятельности и взаимоотношений. Любая профессиональная культура имеет специфику, что позволяет выделить ее как относительно самостоятельное явление, имеющее закономерности организации и развития.[19]

В литературе[20] выделяют три основные позиции относительно формирования профессиональной культуры и рассматривают ее как:

1) продукт «естественного развития», естественного в том смысле, что она складывается спонтанно в процессе разделения труда, общения и взаимодействия людей и независимо от их субъективных желаний;

2) «искусственное» изобретение, созданное людьми и являющееся результатом их рационального выбора;

3) «смешанную», естественно-искусственную систему, соединяющую в себе формально-рациональные и спонтанные жизненные процессы.

Профессиональная культура – это неуловимый, неосязаемый, невыражаемый прямо феномен, не требующий доказательств. Любая профессиональная организация разрабатывает набор правил и предписаний, управляющих повседневным поведением людей на каждом рабочем месте.[21] До тех пор пока люди, вновь принятые в организацию, не освоят эти внутренние правила поведения, они не смогут стать полноценными профессиональными работниками.[22] Следование этим правилам поощряется со стороны руководителей соответствующими материальными и моральными вознаграждениями и продвижением по служебной лестнице.

Профессиональная культура государственной гражданской и муниципальной службы

Применительно к конкретному лицу, находящемуся на государственной гражданской или муниципальной службе, понятие профессиональной культуры отражает в первую очередь одну из главных составляющих его общей культуры – моральную сущность. Именно уровень моральной культуры определяет сущность профессии государственной гражданской службы или профессии муниципальной службы, а также ценностную ориентацию и смысл профессиональной деятельности гражданского и муниципального служащего, более того – ориентацию и смысл его жизни.[23]

Термины «профессиональная культура государственной гражданской службы» и «профессиональная культура муниципальной службы» не закреплены в словарях, имеют множество синонимов (профессионализм, профессиональная культура, культура профессиональной деятельности, организационная культура государственной службы, культура управления, нравственная культура труда служащих аппарата управления и т. д.), его можно встретить на страницах экономической, социологической, политологической, культурологической литературы. Ряд ученых склонен считать, что предметная область профессиональной деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих одна и та же.[24] Особо подчеркнем то, что единство природы государственной и муниципальной службы рассматривается в соотношении не со всей государственной службой, а только с одним ее видом – гражданской службой. Не случайно в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (далее – Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации») ст. 7 носит название «Взаимодействие гражданской службы и муниципальной службы», в которой устанавливается единство как основных квалификационных требований к должностям, так ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы.[25] А в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 7 марта 2007 г. № 25-ФЗ (далее – Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации») ст. 5 имеет название «Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации».[26] Таким образом, различие существует лишь в уровнях управления, понимаемых как государственное управление и местное самоуправление, что дает право, на наш взгляд, вполне обоснованно использовать термин «профессиональная культура гражданской и муниципальной службы».

Понятие «профессиональная культура гражданской и муниципальной службы» вычленимо лишь в абстракции. В реальности структура профессиональной культуры гражданской и муниципальной службы состоит из таких важнейших компонентов, как политическая культура, правовая культура, нравственная культура, собственно управленческая культура как технологический компонент (профессионализм), которые в свою очередь связаны с культурой общества. Иными словами, культура гражданской и муниципальной службы обусловлена состоянием общей культуры общества и, в частности, его духовной культуры, а также сферой деятельности человека в области управления. Она характеризует поведение и отношения людей одной из важных социальных групп в обществе, но в то же время распространяется на все другие явления в государстве.

Профессиональную культуру гражданской и муниципальной службы следует рассматривать как особую субкультуру, т. е. культуру, зависящую от культуры общества и не противоречащую ей.[27] Профессиональную культуру гражданской и муниципальной службы определяют в целом как совокупность профессиональных ценностей и норм поведения, присущих только системе государственной гражданской и муниципальной службы и формирующихся в ходе совместной деятельности всех служащих для достижения общих целей.[28]

Профессиональную культуру гражданской и муниципальной службы можно рассматривать как переменную и результирующую из суммы представлений о значимости норм, принципов, образа поведения служащих, составляющих основу службы. Именно эти совместные ценности являются центральным и связующим звеном профессиональной организации государственных и муниципальных служащих как социально-правового института.[29] При этом профессиональные ценности представляют собой все окружающие объекты как внутри профессиональной организации, так и вне ее.

Профессиональная культура как гражданской, так и муниципальной службы выполняет целый ряд функций:

1) формирует определенный образ службы в органах публичной власти, отличающий ее от любой другой, например службы в сфере бизнеса;

2) выражается в чувстве общности всех работников, исполняющих служебные обязанности;

3) усиливает вовлеченность служащих в дела службы и преданность ей;

4) усиливает систему социальной стабильности в организациях, где осуществляется государственная и муниципальная служба;

5) является средством, с помощью которого формируются и контролируются нормы поведения служащих.

Ценности профессиональной культуры гражданской и муниципальной службы

Ценности профессиональной культуры гражданской службы могут разделяться на те, которыми служба владеет, и те, на которые она ориентируется. Но и те и другие определяют поведение служащих согласно избираемым ими приоритетам. Следует отметить, что в системе гражданской и муниципальной службы отдельные правила не могут стать моральными нормами просто потому, что отдельные служащие захотели сделать их таковыми. Индивиды не могут сами создавать мораль или называть моралью собственную линию поведения. Точно таким же образом и отдельная организация внутри профессиональной корпорации не может формировать профессиональную культуру сама по себе.[30]

Принятые и усвоенные в системе профессиональной культуры службы ценности оказывают значительное влияние на различные стороны деятельности служащих, в частности:

• на властные отношения и отношения контроля внутри службы;

• отношения к трудовой деятельности;

• межличностные отношения;

• межгрупповые отношения;

• отношения с внешним окружением;

• технологии, мотивацию и т. д.

Кроме того, профессиональная культура определяет процессы интеграции (особенно на уровне консолидации служащих в единую корпорацию) и специфику ролевых требований к исполнению должности. Научный анализ деятельности многочисленных профессиональных систем показывает, что каждый член организационной единицы системы должен принимать те культурные образцы, которые характерны для всей корпорации. В противном случае он просто не сможет эффективно работать и взаимодействовать с другими участниками организационно-управленческих процессов.[31]

В системе ценностей профессиональной культуры службы выделяются следующие главные составляющие:

1) профессиональная культура как феномен, который предстает результатом целенаправленной человеческой деятельности и процессом управления, находящимся в постоянном развитии;

2) профессиональная культура как показатель качественного состояния управления;

3) профессиональная культура как сложная самоорганизующаяся система, на которую воздействуют факторы извне (культура общества) и изнутри (развитие самой системы корпоративной культуры службы).

Как показывают проведенные научные исследования, современные служащие органов государственной власти и местного самоуправления рассчитывают не только на то, что будут иметь стабильный материальный достаток, но и на комфортное пребывание в профессиональной организации, культурные ценности которой соответствуют их личным ценностным ориентациям.[32] Стремление к общим ценностям способно объединять людей в профессиональные группы, создавая мощную силу в достижении поставленных целей.

Можно выделить три основные формы существования профессиональных ценностей в системе государственной и муниципальной службы:

1) идеалы – выработанные политическим руководством государства представления о совершенстве в различных проявлениях и сферах функционирования гражданской и муниципальной службы;

2) воплощение этих идеалов в деятельности гражданской и муниципальной службы и поведении гражданских и муниципальных служащих;

3) внутренние мотивационные структуры личности служащего, побуждающие к воплощению в своем поведении и деятельности профессиональных ценностных идеалов.

Основную часть профессиональной культуры гражданской службы представляет деятельностно-ролевой комплекс, включающий ценности, регулирующие управленческие действия (принятие и исполнение управленческих решений).[33] Влияние этих ценностей проявляется в отношении служащих к своей работе, жесткости ролевых требований, реакциях на стимулирующее воздействие и во взаимном контроле за повседневной деятельностью. Например, в системе гражданской службы к ролевым обязанностям принято относиться как к раз и навсегда заданным, ценностные ориентиры не допускают каких-либо отступлений, даже если эти отступления могли бы способствовать более эффективному достижению целей.[34] Служебные требования заключаются в ограничении деятельности и компетентности работников в рамках «своих вопросов», не допуская творчества и самодеятельности. Выражение «это не мой вопрос» является весьма характерным для гражданской и муниципальной службы. Реформирование здесь невозможно без постоянного пересмотра существующих ценностных образцов, а также без возможных отклонений от них. При решении вопросов, связанных с мотивацией служащих, на первый план также выдвигаются принятые и усвоенные культурные ценности, согласно которым на службе эффективно прежде всего стимулирование, основанное на повышении престижа, должностном росте, характере работы, личностных достижениях (для сравнения: в бизнесе превалирует материальное стимулирование).

Следующая часть профессиональной культуры службы – управленческий (властный) комплекс – совокупность ценностей, регулирующих отношения власти, иерархичность подчинения и контроля. Новички на службе вначале пытаются освоить требования власти и подчинения, приспособиться к этим правилам. Для этого важно знать, какой степенью власти обладают руководители различных уровней, какие формы власти (принуждения, вознаграждения) они преимущественно применяют. Служащему необходимо выяснить свое место в системе властных отношений, определить специфические поведенческие ценности подчинения, нормы, регулирующие продвижение во властной иерархии.

Комплекс отношений службы с внешней средой представляет собой особую совокупность ценностей профессиональной культуры. В соответствии с этими ценностями каждый служащий независимо от статуса обязан постоянно ориентироваться на взаимодействие с многими компонентами внешнего окружения. Например, в системе государственного аппарата формируются стереотипы недоверия к внешней среде и соответственно достаточно жесткие границы во взаимоотношениях с представителями других организаций и институциональных органов (проблема ведомственности).

Поведенческий комплекс профессиональной культуры охватывает ценности, не связанные напрямую со службой: проведение досуга, отношения между представителями противоположных полов, отношение к представителям различных возрастных и социальных групп, к неформальным лидерам и т. п.

Среди ценностей профессиональной культуры службы не следует игнорировать те негативные аспекты этой культуры, которые во многом влияют на достижение заданных целей. Здесь имеется в виду следующее: профессиональная культура службы иногда может входить в противоречие с условиями внешней среды. Так, например, если окружающая среда (например, экономика или политика) подвержена быстрым изменениям, то выработанная годами корпоративная культура может уже не соответствовать этим изменениям, и тогда всей системе службы придется приспосабливаться к новым внешним условиям, формировать новые ценности культуры и пересматривать систему регулирования отношений внутри службы.[35]

Проблема ценностей в профессиональной культуре службы проявляется в том, что сосуществуют как бы две тенденции в развитии российского чиновничества. Общеизвестно, что в России преобладало коллективное начало над личностным в регулировании складывающихся на службе отношений. Человек служил государству, это считалось естественным. Постепенно доминанта коллективизма абсолютизировалась и привела к тому, что человек стал винтиком в государственной машине, средством для достижения государственного интереса. Личность потерялась, жизненные ценности человека обесценились. Современные реформы в России сопровождаются подъемом индивидуализма, либеральных ценностей, что не только разрушает коллективизм как базовую ценность, но и дестабилизирует общественные отношения. Разрушение традиций распространилось на все сферы бытия и сознания. При этом негативные элементы в механизме управления и службы сохранились в виде персонифицированной власти, когда ведущую роль играют не правовые, а личные отношения, проявляющиеся в бытующих представлениях типа «главенствует не закон, а должностное лицо».[36]

В последнее время постепенно, но очень противоречиво начинается процесс установления «баланса» двух противоположных начал – системы ценностных ориентиров культуры рядовых граждан и профессиональной культуры тех, кто призван по долгу службы обеспечивать нормальное функционирование государства. На одно из главных мест в определении приоритетов корпоративной культуры государственного аппарата и муниципальной службы выдвинулась задача выработки теоретической модели государственного гражданского и муниципального служащего, сочетающей способности обеспечить гармонию государственных, групповых и индивидуальных интересов, механизмы воспитания гражданственности чиновника как синтеза общегосударственных и человеческих начал.

Понятие этики

Большинство духовных ценностей, как правило, находит воплощение в общественной морали, но зачастую в расплывчатой и неконкретной форме. При всем том огромном значении, которое имеет понятие «мораль», оно не может быть использовано для описания различных жизненных ситуаций. Решение подобных вопросов чаще всего происходит у людей на интуитивном уровне, где правильность моральной позиции принимается без рациональных аргументов. Для осознания сложных процессов формирования и воздействия моральных установок на помощь человеку приходит этика.

Понятием «этика» (от греч. ethos – привычка, нрав, обыкновение) обозначается наука, которая изучает доводы «за» или «против» ценностей и норм морали, существующих в социальной среде. Иными словами, этика, применяя научные методы познания, раскрывает природу и обоснованность действий, признаваемых правильными, и вносит ясность и точность аргументов в характеристику огромного числа явлений, образующих поле морали.[37] В раннем возрасте каждый человек постоянно выслушивает наставления о том, что можно и чего нельзя делать. Большая часть этих «можно» и «нельзя» продиктована соображениями собственного интереса и является, таким образом, требованием здравого смысла.

В этике нравственные отношения принято рассматривать в двух аспектах. С одной стороны, нравственные отношения – это установившаяся в обществе система нравственных ценностей, норм и запретов, регулирующих поведение и реализуемых в повседневной жизни. В этом смысле говорят о том, каковы нравственные отношения, сложившиеся в данном обществе, социальной группе, т. е. какова реальная мораль этого общества с точки зрения установившихся в нем представлений о нравственных ценностях нравственных отношений. С другой – нравственные отношения – это отношения, в которые вступает и в которых находится отдельный человек, личность с другими людьми, руководствуясь представлениями о нравственном и безнравственном, добре и зле, велениями долга, совести, чувством собственного достоинства.[38]

Универсальная этика определяет нормы поведения, которые являются обязательными для всех людей независимо от их социальных функций или профессиональной принадлежности. При этом моральные правила направлены на регулирование поведения, затрагивающего интересы других людей. По мере того как люди взрослеют, они учатся принимать во внимание интересы других людей и таким образом соответствовать социальным стандартам.[39] Часто подобное смешение языков морали и здравого смысла не имеет большого значения. Людям безразлично, определяются ли обычаи деятельности соображениями здравого смысла или требованиями морали. Для научного осмысления разграничение этих двух разных мотивов является чрезвычайно важным, так как разумное поведение может быть одновременно недопустимым с моральной точки зрения. История современной России знает примеры, когда поведение, считавшееся в течение долгого времени приемлемым или, в крайнем случае, терпимым, позднее стало осуждаться как аморальное, например значительные изменения в политике органов управления в эпоху стихийной приватизации в угоду влиятельным олигархам.

Профессиональная этика

Многовековая история человечества всегда предоставляла возможность вновь появившемуся трудовому занятию обрести профессиональный характер, предполагающий наличие определенного образовательного уровня и требований оценки уровня овладения профессиональным опытом. Социальное обособление и институционализация профессиональной деятельности находили закрепление в создании различных регламентов-кодексов, положений, описаний должностей, организационных структур.

Универсальные моральные ценности и нормы, которые изучает этика, часто оказываются недостаточными для регулирования человеческого поведения в конкретных профессиональных областях деятельности. Для этого существует профессиональная этика – научное направление, которое формирует методы согласования универсальных моральных ценностей со спецификой определенного рода деятельности с учетом некоторых дополнительных моральных требований, характерных для такой деятельности.

Под профессиональной этикой обычно подразумевается рекомендуемый конкретный набор ценностей или кодекс поведения, которым должны руководствоваться люди, принимающие решения в различных профессиональных ролях.[40] Такая «система советов» профессиональной этики часто обеспечивает полезное влияние на разрешение этически спорных вопросов, возникающих в процессе профессиональной деятельности (например, надо ли врачу сообщать больному о его неизлечимой болезни или должен ли государственный или муниципальный служащий уведомлять руководство о неправомерности спускаемых ему приказов?). Большинство общественных моральных дилемм, ассоциируемых с различными видами профессиональной этики (медицинская этика, педагогическая этика, журналистская этика, военная этика, этика службы и др.), включают некий вполне определенный вид противоречия между универсальной и профессиональной этикой. В любом случае следует иметь в виду, что каждый профессиональный коллектив осуществляет свою деятельность в соответствии с теми ценностями, которые имеют существенное значение для достижения конечных целей.

Профессиональная этика развивается на пересечении теоретического, нормативного и прикладного направлений этики. Содержание профессиональной этики определяется тем кругом вопросов и проблем, которые составляют суть профессиональной деятельности. При этом профессиональная этика вырабатывает стандарты, требования, характерные для определенных видов деятельности, которые представляются оптимальными с точки зрения выполнения специалистами своих служебных обязанностей.[41]

Создание и внедрение этических стандартов в профессиональную деятельность направлены прежде всего на рост уровня эффективности в решении задач профессиональной сферы труда, поэтому моральные стандарты необходимы только в той части профессиональной сферы, где имеют место профессиональная компетентность высокого уровня, специальные знания, чувство ответственности и долга, подкрепленное высоким профессионализмом.[42]

Осмысление моральной стороны трудовых отношений и содержания профессионально-этических стандартов важно для всех направлений профессионального труда, так как не существует деятельности без ее морального содержания, а следовательно, без определения моральных позиций взаимодействующих сторон. Формирование таких позиций у работников – главная задача профессиональной этики.

Профессиональная этика не противоречит общечеловеческой этике. Однако следует иметь в виду, что иногда могут возникнуть «нестыковки» универсальной и профессиональной этики. В этом случае возможна достаточно трудная этическая дилемма для принимающего решения. В практике происходят нарушения норм как общечеловеческой, так и профессиональной этики, при этом работники иногда оказываются неспособными установить границы между требованиями профессиональной этики, принципами универсальной этики и должностными обязанностями (которые могут трактоваться достаточно широко), а также собственными убеждениями, законами и подзаконными актами (конфликт интересов).[43]

Единых для мировой практики профессионального этического регламента или профессиональных стандартов не существует. Однако отдельные законы и подзаконные акты имеют общий этический генезис, либо одинаковые этические «привязки», либо некоторую моноэтическую окраску.

Этика и управление

Этика и управление имеют очень много связывающих их между собой особенностей. Если руководители в сфере управления и крупные политические деятели проявляют невежество, игнорируют взаимосвязь между этическими ценностями и работой властных институтов, то неизбежно нарастают процессы дестабилизации сферы экономики и коррумпированности аппарата управления.

В современной теории управления подчеркивается, что формальная организация всегда дополняется неформальными структурами со своими этическими установками (различные группировки внутри коллектива, неформальные лидеры и т. п.), которые расцениваются наукой как необходимый и существенный компонент деятельности организации.[44] Действительно, служащие часто реагируют гораздо сильнее на давление со стороны коллег и сослуживцев, чем на желание руководства и на материальные стимулы. Организацию сравнивают с айсбергом, в подводной части которого находятся различные элементы неформальной системы, а в верхней – формальные аспекты организации. Тем самым подчеркивается приоритет этой системы над официально установленными взаимоотношениями в организации, более глубокий, определяющий характер ее социально-моральных характеристик.[45]

Важное свойство управления – наличие целей, на достижение которых оно направлено. Управление, собственно, и возникает потому, что люди желают достичь определенных целей, осуществить свои намерения, удовлетворить какие-то потребности, получить нужный результат. Исходя из своих моральных установок, желаний, устремлений человек организует, направляет действия других людей и ход процессов таким образом, чтобы выполнить стоящую перед ним целевую задачу.

Невозможно четко противопоставить этические аспекты управленческим. Традиционный подход к управлению концентрирует внимание на «технико-эффективном» аспекте организации трудовых отношений. Но есть и другая сторона проблемы: каждый исполнитель и каждая группа исполнителей действуют (или пытаются действовать) в соответствии с собственной системой моральных ценностей, мотиваций, ожиданий и т. п. Противоречия в управлении между «технико-эффективным» и «ценностно-мотивационным» аспектами трудовой деятельности вызывают острую напряженность «социально-ролевых функций» участников процесса управления, возникающую из-за односторонней ориентации лишь на «технико-эффективный» аспект при практически полном игнорировании вопроса об этическом обеспечении управления.

Способ управления обязательно предполагает наличие морального основания в виде традиций, норм, стереотипов поведения. Если этих оснований нет, управление как бы «повисает» над реальным бытием человека, превращается в принуждение и командование. При реализации властью управленческих решений возникает такая ситуация: политики и управленцы должны совершенствовать систему власти, а власть должна регулировать реализацию управленческих решений. При этом носителями власти и управления оказываются одни и те же люди: получается, что проблема реформ состоит в основном в их внутренней моральной перестройке, смене этических норм.[46]

Управление нередко идентифицируют с руководящими органами и аппаратом управления. Потребность в руководстве возникает из необходимости объединения отдельных конкретных частей управленческой деятельности в одно целое, из необходимости поддержания системы в активном состоянии. Создание этической инфраструктуры для механизма управления является важной задачей в процессе трансформации политико-экономической системы. Эта причина обусловлена взаимосвязью между этическими ценностями и работой властных институтов государства.

Государственная гражданская и муниципальная служба как профессия

Государственная гражданская служба и муниципальная служба как профессии представляют собой весьма сложные социальные феномены. Эти профессии относятся и к сфере управления, и к сфере, реализующей обслуживающие функции. Иначе говоря, будучи важнейшей частью сферы управления, государственная гражданская и муниципальная служба представляет собой управленческий аппарат, который по отношению к обществу реализует обслуживающие функции.[47]

Сам аппарат государственной гражданской и муниципальной службы – это иерархическая структура, в которой трудятся сотни тысяч людей разного функционально-должностного положения, играя разные социальные роли, поэтому служба как профессия и профессиональная деятельность в широком смысле слова – это сфера отношений социально-правового института и общества. Предметное содержание деятельности службы определяется полномочиями, представляющими собой сплав прав и обязанностей, управления и обслуживания, а цель этой профессиональной деятельности – развитие общества, реализация его сущностных сил. Это придает службе как профессии высокую нравственную и общественно значимую ответственность.[48]

Справедливым будет утверждение, что государственную гражданскую и муниципальную службу следует рассматривать не только как управленческие социально-правовые институты, но и как духовно-нравственный, интеллектуальный генератор общества, направленный на саморазвитие его внутренних сил, интеграцию усилий его граждан в целях самореализации их сущностных потребностей, интересов, в том числе духовно-культурных, экономических, политических, научно-технических и др.

Смысл профессии государственной гражданской и муниципальной службы – исполнение профессиональной деятельности по реализации полномочий государства и органов публичной власти. Следует подчеркнуть определенную особенность профессиональной деятельности муниципальной службы, поскольку она развивается в своем социальном пространстве. В первую очередь это максимальная «приближенность» муниципальной службы и ее служащих как субъекта управления к объекту – конкретным людям и их проблемам.[49] В результате в деятельности муниципальной службы на второй план отходит администрирование как осуществление властных полномочий, связанных с выработкой и реализацией государственной политики, что характерно именно для государственной службы, зато значительно расширяется диапазон управленческих, оперативных, исполнительских функций, направленных преимущественно на технологическую и техническую организацию объекта управления, так как именно на уровне муниципального управления понятия «власть», «политика», «управление» приобретают «человеческое измерение».

Важнейшая специфическая черта профессии государственного гражданского служащего и муниципального служащего – сложность и комплексность. Другой особенностью предметной области профессии служащего является то, что она весьма динамична, что требует от служащих не только непрерывного образования, но и органичного восприятия изменчивости социального объекта их управления. В противном случае в лице служащего мы получаем «добросовестного чиновника», который искренне верит в возможность все предусмотреть и расписать в инструкциях и указаниях, не обращая внимания на изменения реальной жизни. Высокий уровень ответственности перед обществом за результаты деятельности является также важной составляющей профессии государственной гражданской и муниципальной службы. Большинство служащих абсолютно уверены, что от качества их работы зависит благополучие управляемой отрасли или административной территории, значительного числа граждан.[50]

Современная профессия службы, сохраняя большинство черт веберовской модели «рациональной бюрократии», основанной на профессионализме кадров и строгой регламентации их деятельности, отличается от нее такими свойствами, как творчество, новаторство, душевный подъем и нравственность.

Вопросы и задания

1. Дайте объяснение понятию «мораль».

2. Поясните на примерах, в чем заключается общность норм морали и права?

3. В чем принципиальные различия между моралью и политикой?

4. Как можно охарактеризовать моральную составляющую культуры личности и культуры человеческого сообщества?

5. Что такое профессиональная культура? Приведите примеры видов профессиональной культуры.

6. Объясните, почему можно говорить о профессиональной культуре государственной гражданской и муниципальной службы как об относительно самостоятельной субкультуре?

7. Что изучает этика как наука?

8. Предложите примеры, показывающие взаимосвязь этики и управления.

9. Как можно объяснить основное назначение профессии государственного гражданского и муниципального служащего?

Глава 2

Профессиональная этика государственной гражданской и муниципальной службы

Понятие профессиональной этики государственной гражданской и муниципальной службы

В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба включает отдельный вид – государственную гражданскую службу, подразделяющуюся на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.[51]

Наряду с государственными гражданскими служащими в системе управления работает значительная армия муниципальных служащих. С этой точки зрения гражданская и муниципальная служба – это профессиональная служебная деятельность определенного контингента должностных лиц – служащих – по обеспечению исполнения полномочий государственных и муниципальных властных структур. Служба дает направление деятельности органов государственного и муниципального управления и в ходе реализации компетенции этих органов сохраняет и обеспечивает это направление.

Образно говоря, служба исполняет роль рулевого в практическом исполнении полномочий, в движении государства к достижению определенных политическим руководством страны целей. Вступление в должность службы (замещение должности) предполагает достойное поведение, развитое чувство чести, честности и долга, поэтому требование о соблюдении служащим норм морали представляется весьма важным.

В соответствии с установленной обязанностью служащий должен самоотверженно, бескорыстно и добросовестно выполнять профессиональный долг, служебные обязанности. Его поведение на службе и вне ее должно быть таково, чтобы оно не наносило ущерба уважению и доверию со стороны общества и граждан, которых требует его профессия.[52]

Профессиональная этика гражданской службы как научное направление изучает влияние морали на работу аппарата органов публичной власти и ищет ответы на вопросы, что является правильным, а что ошибочным в поведении служащих и что необходимо предпринять для формирования у них высоких моральных принципов. Профессиональная этика службы наряду с психологическими, педагогическими, экономическими, управленческими и другими компонентами только одна, хотя и очень важная, составляющая в корпоративной (профессиональной) культуре гражданских и муниципальных служащих. Следует иметь в виду, что этические нормы службы являются более строгими, чем обычные моральные нормы.

В отдельных социальных системах (например, религиозных) требования морального характера обладают абсолютным значением, выражая собой идеал, который нуждается в повседневном утверждении.[53] В сфере управления роль моральных установок значительно скромнее: они не столько направляют, сколько оправдывают действия чиновников. В этом случае моральные ценности не включают каких-либо основополагающих идей, придающих службе дополнительный социальный смысл, поэтому моральные нормы служебной деятельности можно отнести к компонентам вторичной мотивации. Тем не менее моральные воззрения очеловечивают и персонализируют содержание управленческих целей, формируют внутреннее родство корпоративной группы чиновников, обнаруживают принципиальные черты поведения на службе.

Чиновничество, пожалуй, единственная сегодня социальная группа, которая не только успешно пережила все катаклизмы преобразований современной российской истории, но и с выгодой для себя использует результаты трансформации общественной системы. Эта удивительная приспособляемость и пластичность корпорации служащих подкрепляется внутренними, в том числе и моральными, свойствами этой группы, способностью чиновников менять и сообразовывать собственные представления о внутренне допустимых для себя действиях (по отношению, например, к государству и к своим служебным функциям) с динамикой общественных отношений.[54]

Профессиональная этика гражданской и муниципальной службы как регулятор деятельности корпуса чиновников имеет целью поддерживать эффективность управленческой деятельности, способствовать росту ее результативности, что позволяет оттеснить на второй план мотивацию через принуждение, элементы которой есть в концепции службы. Этика гражданской и муниципальной службы предлагает, таким образом, характеризовать поступок и поведение служащего с точки зрения его оценки, регуляции и последствий. Это дает возможность «не потерять» личность тогда, когда она «укрыта» за служебными инструкциями.

Формируемые и утвержденные этические принципы службы дают общие ориентиры, обеспечивая целостность и жизнеспособность службы как системы и выражая ее высшие ценности. Этические нормы конкретизируют их, предписывают определенный стиль поведения, содержат ограничения, рекомендации, запреты, являются гарантией того, что люди могут полагаться друг на друга в достижении общих целей, избегая конфликтов.

Профессиональная этика службы как система этических норм и наука об их применении в управлении выполняет очень существенную функцию. Как бы ни были оптимальны правовые нормы, регламентирующие трудовые отношения, они могут потерять эффективность в руках недобросовестных работников. Вот почему важно, чтобы правовые нормы дополнялись моральными.

Следует иметь в виду, что нормы профессиональной этики распространяются на те сферы служебной деятельности, которые не могут быть урегулированы правом. Право не может помешать проявлению таких негативных личностных качеств служащих, как высокомерие, угодничество, грубость, равнодушие. На проявление этих качеств можно воздействовать лишь моральными рычагами.[55] Нормы уголовного права предусматривают суровую ответственность служащих за получение взятки, а моральными нормами осуждается всякое стяжательское устремление сотрудников аппарата управления с использованием служебного положения. В последнее время наряду с традиционными проблемами профессиональной этики службы – коррупцией, неэтичным поведением, дискриминацией и др. – возникают новые, связанные с приватизацией, децентрализацией, информационными технологиями и т. д.

Особенностью профессиональной этики гражданской и муниципальной службы можно считать тот факт, что она приобретает некоторые черты формализованного состояния, при этом обучение моральным принципам деятельности все более актуализируется. Более того, современный высокий уровень осведомленности общественности об управлении требует от гражданской и муниципальной службы разработки этических кодексов, которые становятся обязательной составной частью самой системы управления.[56] Самая большая сложность описания этики гражданской и муниципальной службы состоит в том, что она включает не только поддающиеся рациональному описанию нормы профессионального поведения и стиля деятельности служащих, но и стереотипы групповых мифов, верований, носящих иррациональный характер.

Сущность профессиональной этики гражданской и муниципальной службы может быть понята и изучена на основе анализа трех уровней:

1) общенационального уровня государственной гражданской службы и муниципальной службы как публично-правовых институтов и носителей специфической корпоративной культуры;

2) уровня органа государственной власти, органа местного самоуправления, стиль работы которого нормируется из совокупности устойчивых образцов ценностей и правовых норм, накопленных традиций, прошлого опыта и современных ориентаций;

3) уровня личности государственного и муниципального служащего, индивидуальная культура которого вмещает совокупность профессиональных качеств и свойств, убеждений, знаний и навыков, определенный репертуар управленческих технологий.

Проявление корпоративного сознания в виде следования принципам профессиональной этики является благоприятным условием совершенствования работы аппаратов органов власти, направленной на добросовестное и эффективное исполнение служащими должностных (служебных) обязанностей.[57] Однако массовая удовлетворенность служащих работой и своим положением может трактоваться и по-иному. Вполне возможно, что многие чиновники склонны смотреть на работу в аппарате не столько как на профессиональное призвание, сколько как на наиболее предпочтительный вариант своего жизнеустройства. Вопрос состоит в том, как именно может проявиться в их служебной деятельности симбиоз профессиональной этической обособленности и должностного приспособления к действительности.

Исторические корни представлений об этических нормах и ценностях государственной гражданской и муниципальной службы в России

Еще философы античности считали, что этические добродетели как привычки души являются выражением привычных форм поведения в человеческом сообществе. Служащий наделен полномочиями проводить в жизнь политику власти, т. е. представлять лицо этой власти. Возможно, именно поэтому прогрессивное чиновничество во все времена в разных государствах всегда видело свое предназначение в «пользе государственной», «радении за Отечество», что стало основой традиции воспринимать службу не только как долг и обязанность, но и как честь и счастье служения Родине и Отечеству.

Чиновники на Руси появились тогда, когда возникло государство. Лица, отправлявшие управленческие функции, известны еще во времена «Русской Правды» Ярослава Мудрого – уже тогда существовали вирники и тиуны.

В последующие столетия их численность увеличивалась, а функции усложнялись, формировались специфические нормы поведения. До определенного этапа в Московском царстве канцелярская работа была сконцентрирована в руках дьяков и подьячих, служивших в приказах. Большое значение чиноположению и отношению к службе придавал царь Алексей Михайлович, который в книге «Урядник» (изложение правил, распорядка, «уряда», 1656 г.) расписал чины и порядок (регламент) соколиной охоты, подчеркивая, что «без чина же всякая вещь не утвердится и не укрепится; бесстройство же теряет дело и восставляет безделье».[58]

Со временем за словом «чин» закрепилось значение «должность, служебное место». Этому способствовало утверждение первым российским императором Петром I «Генерального регламента» (1720 г.) и «Табели о рангах» (1722 г.).[59] При Петре I был установлен единый текст присяги императору всех чинов, под которым ставили подписи как сенаторы, так и рядовые канцелярские служители.

Во времена Екатерины II чин стал своеобразной меркой служащего. Поскольку чины давали множество различных льгот, погоня за чинами и чинопочитание для многих стали своеобразной нормой поведения, образом жизни. Для названия канцелярских служителей в середине XVIII в. некоторое время употреблялось определение «субстантивист», но затем «воскресло» старое русское слово «чиновник» как собирательное для лиц, наделенных чином.

Чиновники в России зарплату за службу не получали, а кормились за счет подношений просителей. Лишь после пугачевского бунта Екатерина II решила этот вопрос.[60] При этом доходы высших и низших чиновников различались в несколько раз. Рядовое чиновничество отнюдь не роскошествовало: «Казна с голоду не уморит, да и досыта не накормит», «Пошел на службу – терпи и нужду».[61] Не случайно мелкий чиновник был высокомерен с просителем, чем возмещал то унижение, которое терпел от нужды и начальства. Постоянная боязнь доноса делала доверительные отношения между чиновниками почти невозможными, поскольку, попав под увольнение, чиновник лишался права на пенсию и возможности трудоустройства в государственных учреждениях.

Российское чиновничество лишь к концу царствования Николая I сформировалось как профессиональное сословие.[62] Его можно разделить на столичное и провинциальное. В среде первого в 30–70-е гг. XIX в. стал складываться слой прогрессивно мыслящих, интеллигентных людей – так называемая либеральная бюрократия, ставшая вдохновителем и реальной силой реформ 1861 г. и модернизации России в начале ХХ в. (С. Ю. Витте, П. А. Столыпин). Очагами ее формирования были министерства. Это чиновничество формировалось из среды образованной части дворянства, духовенства и купечества в содружестве с либеральными общественными деятелями, литераторами, учеными. Их этические идеалы – развитое чувство чести и долга. В среде чиновников в разное время служили Ю. Ф. Самарин, К. Д. Кавелин, В. И. Даль, М. Е. Салтыков-Щедрин, П. И. Мельников (Печерский) и многие другие. Но в аристократической среде чиновной службе всегда давали пренебрежительный эпитет: «приказный», «крапивное семя», «чернильная душа», «канцелярское племя».

Провинциальное чиновничество представляется нам таким, каким описали его классики российской литературы XVIII–XIX вв. (И. А. Крылов, Д. И. Фонвизин, А. С. Грибоедов, Н. В. Гоголь, М. Е. Салтыков-Щедрин, А. Н. Островский, Ф. М. Достоевский, А. П. Чехов и др.), высмеивавшие быт и нравы тогдашнего провинциального чиновничества. В литературе господствовали образы чиновников-казнокрадов, взяточников, бездушных разорителей народа, чинодралов, ничтожных напыщенных сановников и столоначальников. Эти гротескные персонажи уже второе столетие служат для россиян олицетворением наших государственных служащих. Конечно, нельзя судить обо всем сословии по литературным преувеличенным образам, которые демонстрировали ограниченность чиновничества. Но постепенно у слова «чиновник» появилось устойчивое значение: «человек, относящийся к делу с казенным равнодушием». А в самом начале XIX в. у русского слова «чиновник» появился иностранный синоним с уничижительной характеристикой – «бюрократ».

Чиновничество, привыкшее к бумагам, письменной речи, печатному слову, было (и до сих пор остается) наиболее образованной частью населения России, костяком читающей публики. Гоголя и Салтыкова-Щедрина читали акакии акакиевичи башмачкины, о чем и рассказал Ф. М. Достоевский. Его Макар Девушкин в «Бедных людях» читает гоголевскую «Шинель»[63] с таким чувством, как будто это про него написано. Тут вовсе не насильственный литературный прием, а символический образ безысходности российской жизни. Чиновничество было носителем этических идеалов и ценностей в России, но при этом далеко не идеально в своей массе.

Чиновников осуждали низшие слои населения, видевшие в них главных притеснителей, обманывающих «добрых царей», которые пекутся о народе, но ничего не могут сделать поверх голов искажающих их приказы «злых царевых слуг». Покритиковать их не упускала случая и сама высшая власть, что позволяло ей таким образом снять с себя ответственность за те или иные непопулярные действия. На них беспрестанно жаловалось и купечество, при этом развращая их взятками и всевозможными подношениями.

Профессиональная культура возникшего сословия была достаточно противоречивой. Либералы-западники видели в развращенном, невежественном и корыстолюбивом чиновничестве едва ли не главное из зол всего государственного и общественного порядка, одно из самых безобразных проявлений российской «азиатчины». Славянофилы бичевали чиновничество с диаметрально противоположных позиций – как разносчика тлетворных, убийственных для русской самобытности европейских влияний и традиций.

Чиновники в России прославились тем, что имели очень большую власть и брали взятки, при этом сама государственная машина отличалась неповоротливостью и косностью. Взятка в среде российского чиновничества выполняла полезную социальную функцию – помогала чиновникам, которые в массе были небогатыми людьми, справиться с материальными трудностями и заставляла их хорошо работать, чтобы угодить начальству и обществу.[64] В административной деятельности были выработаны особые критерии качества службы: блестящий литературный слог, каллиграфический почерк и педантичное соблюдение формальностей. Этой канцелярской этики оказалось достаточно для воспроизводства бюрократической реальности. Не случайно искусство «отписаться» всегда высоко ценилось у российских чиновников.

Чин требовал почтения, доходившего порой до заискивания, переходившего в унижение, которое становилось стилем жизни. В сознании россиянина начальник представлялся как старший, сильный, правый, а подчиненный – как слабый, младший, ошибающийся. Для подкрепления и образного обозначения этого неравенства были введены специальные отличия – ордена как награды-знаки. Они были введены Петром I вместо наград-вещей. Со временем ордена перестали обозначать реальные достижения и заслуги чиновника, а определяли благосклонность вышестоящего начальства. Их можно было получить за умеренное вознаграждение или же по протекции, приурочить к юбилею. Во второй половине XIX в. появляются похвальные листы (тексты-награды). Этот знак, отделенный от причины, приобретал самостоятельную социальную ценность. Его условность и немотивированность превращала бюрократическое событие – награждение – в особый ритуал чиновничьей жизни.[65]

Нормой служебного поведения в России всегда считалось формально беспрекословное подчинение начальству: первые статьи Свода законов Российской империи возводят повиновение власти на уровень божественного закона, предписывая «повиноваться власти императора не только за страх, но и за совесть, как Бог повелевает».[66] Чиновник действовал как бы от Божьего имени, и потому с ним было бесполезно спорить.

Вместе с тем неформальной, но общепринятой нормой поведения были обход закона, уклонение от его фактического исполнения. Одной из форм такого уклонения служила «договоренность» с чиновником. Это открывало «моральный» простор для обоснования взяточничества как почти легитимного способа решения любых проблем.

Атмосфера вседозволенности по принципу «рука руку моет», освободившая чиновника от ответственности, создала в России совершенно особую чиновничью касту, образовавшую «государство в государстве», имевшую собственную мораль, обособившую свои интересы от интересов всей страны и превратившуюся в сильный своей сплоченностью социальный слой, о который разбивались все направленные против него меры. Указы о суровых наказаниях за взяточничество издавали все цари – от Петра I до Николая II.

Стереотип «государева» чиновника, жадного до власти и наград, пережил все исторические катаклизмы. В советский период власть канцелярии оказалась настолько живучей, что даже внешнее реформирование страны практически не сломало основ чиновничье-бюрократического аппарата, лишь превратив его в новое историческое явление – партийно-советскую номенклатуру.[67] Советская бюрократия создала особую, «двойную мораль» группового эгоизма. Не исчезли такие взаимосвязанные явления, как барство и лакейство с присущими им качествами, стилем поведения и образом жизни. Правда, все это связывалось главным образом с «родимыми пятнами» досоциалистических отношений.

Декларировался полный отказ от предыдущего (имперского) опыта организации государственного аппарата, при этом преувеличенное значение придавалось методам прямого участия в управлении рядовых трудящихся, не имеющих в своей массе для этого необходимых навыков и знаний. Чиновничий (прежде всего партийный) аппарат не только приобрел самостоятельность как отдельное независимое звено управления («управление ради управления»), но подчинил цели управления своим интересам. Создав для себя моральную конструкцию с «двойными стандартами», аппарат стал видеть и реальность в искаженном свете, во всем искать двойной смысл, всеобщее лицемерие и тем самым находить моральное оправдание обману, припискам, очковтирательству, коррупции и другим атрибутам антиобщественной деятельности.

Управленческая практика, основанная на приказных методах, создала административно-командную систему, ставшую источником абсолютизации роли государства в жизни общества. К характерным чертам этой системы относилось скрупулезное соблюдение инструкций, методик, схем, шаблонов, что не оставляло места гибким решениям. Авторитарная система власти породила слияние государственной власти с системой управления, отождествила управленческую деятельность и политико-властные отношения, позволив номенклатуре самостоятельно устанавливать моральные стандарты для общества и отдельно для себя. Бюрократизм с присущими для него этическими чертами – моральной нечистоплотностью, извращенным представлением о чести, достоинстве, совести создавал условия для подмены содержательных целей формой выполнения («план любой ценой» за счет ухудшения качества выпускаемой продукции, приписок, обмана).[68]

Государственная традиция в России брать на себя кроме политического руководства миссию интеллектуального, духовного руководства народом уходит корнями в прошлое. Роль высшего судьи, благодетеля, знающего, как вести к счастью народ, – эта традиция, отнюдь не гуманная, создавала обстановку, в которой сформировалась профессиональная культура государственной службы.[69] Не случайно современный тип служащих, обусловленный хаотичным характером политических и экономических реформ начала 1990-х гг., можно назвать кризисным. После развала СССР в области регулирования служебного поведения служащих вообще образовался вакуум.[70] Внеправовые, в частности идеологические, механизмы были разрушены. А новые регуляторы носят в основном декларативный характер и пока слабо обеспечены процедурными механизмами привлечения к ответственности.[71] В социокультурном плане нынешнее поколение чиновников несет различные моральные ценности, его ряды пополняют кадры советской, партийной, комсомольской номенклатуры, разночинцы – выходцы из разных слоев постсоветской интеллигенции демократического толка, прежде не имевшие высоких должностей, молодое поколение российского среднего класса.

Причины повышения общественного внимания к профессиональной этике государственной гражданской и муниципальной службы России

Высокие темпы усложнения общества – одна из специфических черт современности. Особенно значимой и актуальной стала роль государства как организатора и гаранта осуществления большинства новых крупномасштабных программ развития социальной, экономической, научной, образовательной, культурной и иных сфер. Увеличивается важность и значимость функций всех трех ветвей государственной власти, но особенно ответственными становятся задачи исполнительной власти и соответственно управляющей системы.[72] Все это вызывает необходимость повышения качества этического сознания современного чиновничества.

Хотя прогноз эволюции современного российского общества в гражданское общество выглядит оптимистично, нельзя не признать, что единственной сколько-нибудь эффективной силой, способной поддержать динамичное развитие страны на ближайшее время, остается все то же чиновничество (бюрократия).[73] Социальные надежды России неизбежно связаны с изменением характера деятельности государственной и муниципальной службы, а следовательно, и с реформированием ее этического кодекса. Общество способно решить задачу превращения профессиональной этики гражданской службы в фактор подлинного обновления России.[74]

Но вместе с тем сегодня для всех очевиден феномен бюрократизации государственного управления, рост влияния и значимости аппарата власти в принятии решений на всех уровнях управленческой системы.[75] Эти процессы и тенденции привели к тому, что в массовом сознании чиновничеству приписываются, с одной стороны, неэффективность и некомпетентность, а с другой – могущество и забота лишь о собственном благополучии. В качестве самых непопулярных признаков бюрократической морали приводят, как правило, бездушие, безразличие, волокиту, канцелярскую круговерть и т. д.

В условиях советской эпохи, при централизованной плановой экономике, безответственная исполнительность и отсутствие доверия в суждениях о людях считались рациональными качествами службы и отражали приспособленческую этику поведения, укладывающуюся в рамки существовавших идеологических установок. В постсоветское время по причине незначительности структурных преобразований в сфере управления, по существу, все этические стандарты и стереотипы, отображающие фундаментальные изъяны в сознании чиновничества, сохранились в неизменном виде. Однако наличие этих качеств должно считаться нерациональным в условиях экономики, основанной на рыночных отношениях.

Причиной, значительно снижающей уровень «фактора кризисности» сознания членов чиновничьей корпорации, является практическая незыблемость общественного положения данной социальной группы. По сути, у чиновников отсутствуют влияющие на их статус мотивы, побуждающие их к радикальному пересмотру сложившихся идеалов, жизненных целей, сущностных самооценок. Сознание современных чиновников явно не достигает того уровня понимания катастрофичности состояния их этического кодекса, который предполагал бы неотложную ревизию профессиональных моральных ценностей и приведения их к универсальным стандартам.

К сожалению, современное российское государство, не обладая четкими политическими принципами, демонстрирует обществу действия и компромиссы, противоречащие универсальной морали, что в конечном счете мешает гражданам, в том числе и чиновникам, утвердиться в справедливости общечеловеческих и демократических приоритетов.[76] Общество, социальные группы и средства массовой информации не только не противостоят вредным, разрушающим общественную мораль страстям, но зачастую поддерживают их, стимулируя критическое отношение как к традиционным, так и к новым ценностям.

Сохраняющиеся этические стереотипы «государевой» службы (службы руководителю, а не государству и его гражданам) уничтожают у чиновников ряд внутренних ограничений, способных предостеречь человека от циничного равнодушия к интересам других людей, не принадлежащих к касте начальников. Такая точка отсчета оправдывает своеволие чиновников, игнорирование ими всех не вписывающихся в цели их интересов и создает собственную, не опирающуюся на общественные критерии систему нормативных ценностей. Многое из того, что общество считает коррупционным отклонением в действиях чиновничества, с точки зрения корпоративного служилого сообщества, является признаваемой и поощряемой формой поведения (например, подарки-взятки, использование служебного положения в личных и корыстных целях и др.).

Границы между вопросами «функционирования государственного аппарата» и «стандартов служебного поведения чиновников» пока остаются очень размытыми. Стоит задача способствовать соблюдению высоких этических стандартов в самой законодательной, исполнительной и судебной власти. Но несформированность этических норм служебного поведения усиливает два полюса ценностных ориентаций чиновничества, каждый из которых разрушителен для их профессиональной морали. С одной стороны, это чреватые произволом требования вышестоящих должностных лиц (администрирование), а с другой – угроза преследования и травли тех членов корпоративной группы, которые отклоняются от установившихся общепринятых предписаний, в том числе и тех, которые могут расходиться с требованиями норм Гражданского и Уголовного кодекса (коррупционные действия).

Для современных государственных управленческих структур подавление конструктивной личной инициативы служащих ставит массу этических проблем для лиц, ответственных за принятие решений, когда даже честные люди совершают проступки под предлогом защиты каких-то формальных или неформальных профессиональных интересов службы.[77] Превратить профессиональную этику службы, да и саму социальную группу чиновников в опору законности и государства можно лишь на основе организационно-структурных и политических преобразований в рамках административной реформы.[78] В веберовской концепции «рациональной бюрократии» и ее современных интерпретациях[79] обозначены основные направления таких структурных изменений, которые призваны рационализировать деятельность чиновничества. Эти идеи хорошо известны, но главное, что они не потеряли своей актуальности для нашего общества и сегодня.

Дилемма моральной чистоты и профессионализма может быть разрешена на уровне отдельных специалистов, сумевших сохранить в наше сложное время и совесть, и знания, и опыт. Значительно более сложный вопрос – подготовка будущих профессионалов-чиновников. Иначе говоря, готовить и переподготавливать управленцев следует не просто как специалистов в области технологии принятия решений, а как людей, умеющих видеть гуманистическое содержание этих процессов, обладающих широким культурным кругозором, способных сверять свою профессиональную деятельность с этическими ценностями и нормами права.[80]

В ослаблении моральных устоев чиновничества таятся две серьезные опасности для общества. Первая вытекает из положения, которое занимают должностные лица властной администрации в системе общественной организации. Своекорыстие и другие моральные нарушения оказывают деструктивное влияние на правовую среду и моральные устои в обществе в целом. Вторая опасность выражается в том, что возможность морального перерождения аппарата власти чревата деградацией его профессионального потенциала. Атрофия честности у служащего ставит под сомнение не только все остальные моральные ценности в его деятельности, но и профессиональные качества.

Как показывает предшествующий и современный опыт, характер и степень влияния различных этических величин на процесс осуществления службы зависят от соответствия их требований реальным условиям властного управления.[81] Сложность подобного рода условий и неоднозначность критериев служебной деятельности чиновников приводят к тому, что профессиональная этика гражданской и муниципальной службы формируется на пересечении разнообразных предпочтений, являясь оригинальной смесью ценностей, отношений, норм, привычек, традиций, форм поведения и ритуалов, присущих только данному виду службы, поэтому можно говорить только в самом общем виде о каких-то единых моральных стандартах нравственного самоощущения российской бюрократии.[82]

Моральные стандарты в деятельности организации сферы управления

Ценности профессиональной культуры и нормы поведения выражены в управленческом сообществе открыто или скрыто. Эти приемлемые моральные стандарты деятельности могут быть представлены в форме универсальной и профессиональной этики, в принципах служебного поведения, нормативах и законах. Как правило, на качестве этических идеалов, воплощающих допустимые для индивида различия в понимании добродетелей, в большей степени сказывается влияние корпоративных стереотипов и моральных традиций, признаваемых в управленческой пирамиде.[83]

Гармония объективного и субъективного начала в сфере управления – важный критерий его эффективности. Важным средством, обеспечивающим гармонизацию субъектно-объектных и субъектно-субъектных отношений, является соответствие в процессе управления содержания целей и задач моральной оценке тех методов, которые применяются для их достижения. Действительно, деятельность служащего в сфере управления носит нормативно-инструктивный характер. Но эффективность нормативной деятельности персонала службы, результаты и способы ее осуществления зависят от этического характера предваряющих это действие моральных установок конкретных личностей.

Моральные стандарты – это устойчивые ценности, убеждения, общие для всех сотрудников данного профессионального сообщества, предопределяющие их поведение. Они могут не быть четко выражены, но при отсутствии прямых инструкций определяют способ действия и взаимодействия людей и в значительной мере влияют на ход выполнения работы и на характер жизнедеятельности организации. Моральные стандарты – это важный компонент в достижении целей, повышении эффективности управления. Их главная цель – обеспечение внешней адаптации и внутренней интеграции служащих. Моральные стандарты могут как помогать службе, создавая атмосферу и обстановку, способствующие повышению эффективности деятельности работника, так и работать против, создавая барьеры, препятствующие выработке и реализации задач управления, сформулированных руководством.

Функция моральных стандартов в профессиональной деятельности службы состоит в обеспечении предсказуемости, единообразия и стабильности управленческих действий при многообразии их методов. При этом моральные стандарты способствуют выработке взаимного приспособления должностных лиц для реализации общих, групповых целей, когда известен возможный и альтернативный диапазон действий и поступков отдельных людей в определенных ситуациях. Моральные стандарты службы выполняют регулятивную функцию общения, диалога поколений управленцев, действующих в постоянно изменяющихся условиях, способствуют сохранению культурных ценностей, опыта предшествующих поколений чиновников, фиксируют модели исполнения должностных обязанностей и профессионализм личности, прошедшие испытание временем.[84]

Формирование моральных стандартов работы чиновника связано не только с преодолением формализма, бюрократизма, неумения применять эффективные методы, но и с реальной угрозой имитации служебной деятельности. Это может проявляться прежде всего в безразличии к результатам своей деятельности, когда служащие не анализируют реальную ситуацию хотя бы на уровне собственных эмоций и чувств. Роль последних состоит в том, что они отражают отношения между мотивами (потребностями) служащего и успехом или возможностью успешной реализации его служебной деятельности.

Должностное лицо формирует адекватный условиям службы моральный облик тогда, когда относится к моральным стандартам как к ценности, способной позитивно регулировать его деятельность во взаимоотношениях с другими людьми через ее интеграцию, нормирование, социализацию.[85] В противоположном случае моральные стандарты теряют свои регулирующие функции, тормозят развитие способностей служащего, ведут к консервации стереотипов мышления и даже к потере смысла осуществления служебной деятельности.

В деятельности организации, в которой осуществляется служба, моральные стандарты проявляются не в процессе «суммирования» норм и принципов работы каждого, а в выявлении соответствия, неполного соответствия или несоответствия индивидуальных ценностей общепринятым в профессиональном сообществе моральным установкам. Следование всеми служащими моральным стандартам ведет к умножению, а не простому сложению результатов действий отдельных должностных лиц в виде морально устойчивой атмосферы в коллективе, способствующей результативности всего властного органа.

Моральные стандарты в деятельности организации – это, с одной стороны, отражение, а с другой – средство разрешения противоречий, объективной основой которых являются определенная социально-политическая ситуация, характер управленческой деятельности в условиях нестабильности нормативной базы, а также несформированности этического кодекса в системе «руководитель органа – руководители его структурных подразделений – служащие-исполнители». Чтобы снять противоречия, необходимы достаточно высокий уровень морального развития каждой личности, способности максимального использования знаний и опыта, отражающие меру компетентности служащего в рамках его полномочий.

Очевидно, что моральные стандарты на службе существенно отличаются от общепринятых стандартов в обычной жизни.[86] Служащие, особенно руководители, часто испытывают внутренний дискомфорт из-за «конфликтности ожиданий» от своих действий – они должны проявлять себя для окружающих как профессионалы, призванные эффективно управлять какими-то процессами, и одновременно как личности, обязанные быть этичными, высоконравственными. В процессе выполнения служебных обязанностей многим управленцам приходится идти на компромисс с собственными этическими принципами ради достижения корпоративных целей («подарки» нужным людям, прием на работу «по связям», излишне строгое обращение с коллегами, неэтичные методы ведения дел, сокрытие и фальсификация необходимой информации). В процессе служебной деятельности часто сама работа в организации может заставить работника вести себя таким образом, что в обычных условиях это было бы сочтено как поведение, не соответствующее моральным стандартам. Например, критика результатов чужого труда приводит к многочисленным обидам, которых в обычных условиях люди стараются избегать. Однако на службе это может входить в служебные обязанности – критиковать, разбирать недостатки, указывать на отсутствие ответственности. Сокрытие истинного положения дел является еще одним примером поведения, которое обычно называется неправильным, но только не на службе. Вместо того чтобы назвать человека льстецом, его называют «способным прекрасно маневрировать». Безжалостность же назовут практичностью. Корень зла, очевидно, заключается в том, что организация служебной деятельности без соответствующих противовесов, сама по себе формирует «аморальное» содержание некоторых служебных поступков.

В связи с тем что служащие часто перестают руководствоваться моральными стандартами при выполнении служебных обязанностей, появляющиеся этические проблемы при взаимодействии службы с внешними факторами воспринимаются ими как исключительно трудноразрешимые. Действительно, когда в служебной деятельности противоречия с обычной моралью заходят слишком далеко, возникает известная ситуация – при выполнении должностных обязанностей чиновникам трудно понять, когда, как и зачем необходимо противостоять неправильным поступкам других людей.

Престиж и нравственное значение профессии современного государственного гражданского и муниципального служащего

Государственная гражданская и муниципальная служба как социально-правовой институт является носителем государственнической идеологии. Одно из ее предназначений – создание идеализированного образа государства: великодушного, доброжелательного, озабоченного исключительно благополучием своих граждан. Работники аппарата властных органов своей службой стараются поддержать этот образ, сформировать позитивный общественный имидж публичной власти и всех должностных лиц, занятых в управлении. Служба в силу своей многофункциональности – это фундамент государственного здания.

Престижу государственного гражданского и муниципального служащего способствует статусный характер этой профессии в обществе.[87] Например, правовой статус обеспечивают такие элементы, как государственные гарантии, забота государства о предоставлении социальных льгот (в том числе повышенная пенсия), продолжительность отпуска, стабильность занятости и т. п., социальный статус – социальная ответственность служащих, т. е. добровольный показ сведений о доходах и имущественном положении, а также регулярная аттестационная отчетность о служебном поведении и результативности деятельности. Нравственный статус определяется этическими ценностями профессии, выражающими высокую гражданственность и безупречное служение своему государству.

Престижность профессии служащего связана с тем, что трудовая деятельность служащих по содержанию высокоинтеллектуальна, психологически и эмоционально насыщена. Почти во всех действиях служащих проявляется власть, придающая этим действиям авторитет и должную гарантию (компетенция по полномочиям, определенная законодательством). Знания и профессиональный опыт служащих формируют особый духовно-материальный «продукт», обеспечивающий рациональность, гармоничность и эффективность общественных отношений и процессов. Работа служащего является высокопрофессиональным делом. Для этой деятельности требуется специальное, а не любое высшее образование в соответствии с направлением деятельности в сфере управления.[88]

Высокий престиж и нравственное значение профессии гражданского и муниципального служащего не в последнюю очередь определяются особенностью его труда – принадлежностью к сфере управления. Важнейшим элементом сознания и культуры служащих является государственное мышление как способность мыслить в масштабе и интересах государства, региона, местного сообщества, т. е. определяющая и соответствующая деятельность на благо большинства граждан. Но участие в управлении обществом не означает автоматического возвеличивания человеческих достоинств служащего. Напротив, авторитет личности обусловливается не иерархической ступенью занимаемого им служебного места, а гуманным характером отношения к людям и общественно-нравственной оценкой результатов его деятельности.[89]

Специфика труда гражданского и муниципального служащего также связана с активным общением с людьми, он обязан создать себе и своей профессии высокий имидж и общественный рейтинг. Это достигается доброжелательностью, приветливостью и оптимистичностью. Однако положительный образ профессии гражданского и муниципального служащего складывается не только из умения обращаться с людьми, внешнего вида, речи и манеры поведения, но и из социальной доступности, приверженности общечеловеческим ценностям, религиозной терпимости, законопослушности, подконтрольности со стороны общества.

У чиновничества высоко развито чувство особой социальной значимости в сложившейся системе общественных отношений. Предназначение профессии гражданской и муниципальной службы отражает гуманистическое содержание служения интересам государства и общества. Гуманизм как нормативная характеристика профессиональной культуры службы не привносится извне, а является сущностным элементом культуры общества и проявляется как общественный культурный идеал. Гуманистический характер гражданской и муниципальной службы признает уважение к личности, авторитет власти, защищающей права и свободы граждан.[90] Большинство служащих привержены гуманистическим идеалам службы и посвящают свою карьеру реализации социальных программ и задач государства.

Профессия чиновника относится к профессиям социономического типа, т. е. к системе «человек – человек» с присущими ей особенностями, нравственный смысл которых существует не вообще, а приобретает такие конкретные формы службы, как:

• социальная направленность деятельности;

• широкий круг решаемых общественно значимых задач, иногда в экстремальных условиях;

• критически-аналитическое мышление, исключающее корыстную выгоду;

• конструктивный характер мышления и деятельности в направлении общественного блага;

• высокая гражданская ответственность за подготавливаемые и принимаемые решения;

• профессиональные знания, умения и навыки организации процессов социального управления;

• наличие кодекса поведения, олицетворяющего ценность профессии для общества и положительный образ власти.

Профессиональные ценности гражданского и муниципального служащего предполагают соблюдение моральных принципов чести, бескорыстности, независимости и неподкупности. Это является непременным условием служебной деятельности, выражая существо требований к нравственному содержанию как всего института гражданской и муниципальной службы, так и работы каждого чиновника.[91] Нарушение этих принципов влечет проявления бюрократизма, произвола, несправедливости и безнравственности. Профессия гражданской и муниципальной службы предъявляет к служащему разнообразные требования в зависимости от занимаемой должности, характера и содержания выполняемой им работы. Это довольно широкий набор нравственных качеств, норм и принципов морали, из которых складывается нравственная культура и этический уровень поведения служащего.

Одним из серьезных факторов, определяющих критическое отношение населения к аппарату управления всех ветвей и уровней власти, является отсутствие в работе властных структур подлинного внимания к человеку, уважения его личного достоинства, чуткости, тактичности, конструктивности стиля, профессиональной этики.[92] Часто стремление к достижению власти на практике ориентировано на богатство и карьеру, привилегии и почести. Овладение профессией гражданской и муниципальной службы предполагает формирование таких нравственных качеств служащих, как честность, добросовестность, справедливость, профессионализм, ответственность и социальная активность, без которых невозможно решение важнейших государственных задач и задач развития местных сообществ.

Нравственный смысл деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих

Одним из основных принципов профессиональной этики службы и важнейшим компонентом нравственной оценки деятельности чиновника является сформулированный еще древними римлянами принцип «Jus est ars boni et aequi» – право есть искусство добра и справедливости. Его реализация обнаруживает себя в законном и гуманном использовании властных полномочий.

Нравственным смыслом обязанностей гражданских и муниципальных служащих, на основе которого в конечном счете выводятся все задачи гражданской и муниципальной службы, предусмотренные в законодательстве, является исполнение полномочий:

• по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина;

• равноправию и полноправию граждан;

• гуманизму (признанию человека высшей ценностью).

Нравственное содержание деятельности служащего представляет собой общее и обязательное условие, составляющее источник всего каталога основных обязанностей государственных и муниципальных служащих.[93]

Деятельность служащего в самых различных ситуациях определяется индивидуальными представлениями о нравственном и безнравственном, добре и зле, справедливости и несправедливости, честности или бесчестии, достойном или недостойном. По-настоящему гуманный, справедливый и честный человек, исполняющий по должности свою служебную деятельность, останется самим собой даже в обстоятельствах, принуждающих его пренебречь моралью, и скорее предпочтет лишиться материальных благ, карьеры, чем изменить своим нравственным принципам и убеждениям. Исторических примеров таких поступков очень много.

Научные исследования показывают, что многие служащие идут на компромисс с собственными моральными стандартами под воздействием условий, существующих в организации, в которой они работают.[94] Причем они это делают, считая собственную выгоду, в частности материальное вознаграждение, получаемое ими от службы, недостаточным. Значимость комплекса этических аспектов на службе является определяющей, поскольку приоритет материального вознаграждения не будет достаточным для выполнения задач службы, ведь служащие, ставящие во главу угла только материальное вознаграждение за труд, всегда будут склонны к коррупционным действиям либо будут готовы покинуть службу ради большего заработка (в отличие от менеджерской практики бизнеса аппарат власти нуждается в стабильности кадрового состава). Уважение к профессии и моральные факторы как способ нравственной оценки личности служащего, а уже после них экономическая выгода – это с точки зрения теории управления проверенная опытом иерархия потребностей служащего, позволяющая личности самоутвердиться и достичь успеха в карьере.[95]

Осознание служащими такой иерархической структуры потребностей происходит не автоматически, а под воздействием постепенного освоения профессии, побуждая активность чиновников к принятию «моделей должного», в результате чего происходит предметное воплощение этих моделей. Предметно воплощенные профессиональные ценности в свою очередь становятся основой для формирования организационных идеалов и так далее до бесконечности. Этот процесс повторяется, непрерывно совершенствуясь на каждом новом витке постоянного развития профессиональной культуры службы.

Современный служащий независимо от того, на каком уровне он действует (высшем, среднем, линейном), испытывает потребность в этической подпорке своего поведения. Почти ежеминутно обстоятельства ставят его перед дилеммой – следовать предписаниям или морали? И он действует. Под влиянием обстановки формируются поведенческие комплексы деятельности служащего.

В результате выделяются достаточно устойчивые типы этической интенсивности – моральный, аморальный и внеморальный.[96] Моральный тип предпочитает строить свою деятельность на общечеловеческих этических нормах, оцениваемых как честные и справедливые. Тенденции личного обогащения у него сведены к минимуму. Аморальный тип придерживается аналогичных норм, но со знаком «минус»: пренебрежение этическими заповедями, эгоизм, стремление обойти закон, обогатиться за счет службы и т. п. Внеморальный тип в своих практических действиях не связывает себя моральными нормами: не слывет злостным нарушителем этических законов, но и не признается их ревностным блюстителем. При определенных обстоятельствах он потенциально склонен к коррупционным действиям.

Одно из противоречий, образующихся вследствие нахождения гражданских и муниципальных служащих между управленческой элитой и населением, заключается в специфике внутреннего мира чиновника – постоянном преодолении желания сохранить некоторую степень автономности и самостоятельности относительно ведомства и государственных интересов. Нравственная способность делать правильный моральный выбор является показателем целостности духовной и профессиональной культуры большинства чиновников, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборе направления рациональной деятельности, чувстве ответственности перед собой и перед общественным мнением за последствия и результаты своей служебной деятельности.[97]

Нравственность служащего проявляется и актуализируется через отношение к людям, которым он служит. Можно выявить различные уровни служения, начиная от такого социального образования, как государство, отраслевое или местное сообщество людей, конкретные люди. Абстрактно служить государству никто не может, поскольку оно выражает интересы всех граждан, но за его государственными и муниципальными учреждениями всегда стоят реальные люди с их интересами, потребностями и нуждами. Это значит, что на любом уровне служащий за все, что он делает, нравственно ответствен перед людьми.

Моральная ответственность служащих нашла отражение в целом ряде законодательных документов, таких, как федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» (июль 1995 г.), «О системе государственной службы Российской Федерации» (май 2003 г.), «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (июль 2004 г.), «О муниципальной службе в Российской Федерации» (март 2007 г.), «О противодействии коррупции» (декабрь 2008 г.), в ряде указов Президента РФ, в законодательных и нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Однако в них лишь обозначаются требования к служебному поведению, но не содержатся необходимые механизмы по обеспечению высоких нравственных и гражданских качеств служащих. К тому же лишь профессиональной основе деятельности (образование, стаж, навыки) придается статус главного регулятора их поведения. В квалификационных требованиях к должностям гражданской службы отсутствуют этические составляющие.[98] Возможно, поэтому закрепленная таким образом недооценка роли профессиональной этики служащего нередко проявляется в отклонениях от общепринятых норм и правил, с которыми общество часто сталкивается в последнее время.

Вопросы и задания

1. Перечислите основные задачи профессиональной этики государственной гражданской и муниципальной службы.

2. Объясните, как исторически сформировались этические нормы поведения российского чиновничества. Приведите примеры.

3. В чем основные причины повышения внимания общества к проблемам профессиональной этики службы?

4. Что такое моральные стандарты и как они проявляются в сфере управления?

5. Приведите примеры, подтверждающие или опровергающие моральный престиж профессии государственного и муниципального служащего. В чем заключается нравственный смысл деятельности чиновника на службе государству и обществу?

Глава 3

Нормы и правила служебного поведения государственных гражданских и муниципальных служащих

Понятие «служебное поведение»

В условиях когда на смену государственности, основанной на жесткой централизации, приходит управление, базирующееся на принципах служения государства российскому обществу, возрастают требования к нормам служебного поведения вследствие их значительного воздействия на результативность профессиональной деятельности чиновников.[99]

Служебное поведение представляет собой разновидность социального поведения человека и включает систему поведенческих ожиданий и шаблоны социальных взаимодействий, существующие в профессиональной сфере. Понятие «служебный» связано с видом профессиональной деятельности и рядом ограничений и запретов, налагаемых на лиц, которые замещают должности в органах государственной власти или органах местного самоуправления и реализуют компетенцию тех органов власти, где они состоят на службе.

Служебное поведение служащих во многом регламентируется принципом правомочности и неправомочности действий и поступков. На стыке правомочности и неправомочности служебной деятельности возникают три разновидности служебного поведения должностных лиц:

1) обязательное (по принуждению в соответствии с законом);

2) должное (по договору в соответствии с распределением обязанностей и т. п.);

3) желательное (по собственной воле).

Реальное служебное поведение складывается в результате рационального выбора служащим модели поведения и деятельности, соответствующей управленческой ситуации. В служебном поведении гражданского и муниципального служащего отражаются свойства основных субъектов его социальной жизни: личности, группы, коллектива (службы). Действительно, модели служебного поведения складываются на основе сложнейшей структуры взаимодействий служащего и групп, в которых происходит его социальная жизнь. При этом важным фактором, определяющим поведенческую специфику, выступает сама служба как совокупный социальный субъект. Именно во взаимодействии коллективного, группового и личностного поведения возникает матрица норм служебного поведения, которая затем постоянно воспроизводится.[100]

Служба выступает коллективным (обобщенным) субъектом служебного поведения, поскольку вырабатывает принципиально отличные от иных организаций ценности, нормы и правила поведения. Она играет роль инстанции, осуществляющей соединение и координацию индивидуального и группового поведения, включает работников в один трудовой процесс, корректирует их деятельность и поведение, контролирует процессы и результат управленческого труда. Служба несводима к коллективу или совокупности социальных групп, между ними нет тождества. Служба соединяет и коллектив, и группу, и отдельного служащего как свою персонифицированную основу. В ней существует структура в виде обезличенной пирамидальной системы административно-управленческих связей и набора этических норм.

Групповой уровень служебного поведения включает в качестве доминирующей системы нормы, ценности, механизмы сплоченности и деятельности, вырабатываемые групповыми объединениями людей. Причиной возникновения групповых объединений являются как объективное разделение труда и появление специализированных функций (профессия), так и естественное стремление человека к формированию устойчивых форм взаимодействия с другими людьми. Группа дает человеку ощущение защищенности, способствует формированию его идентичности.

Личностный уровень служебного поведения включает ценностные ориентации и установки личности, являющиеся отражением жизненного (социального) опыта, результатом адаптации индивида к общественной среде и фактором идентификации с определенной профессиональной группой.

Уже отмечалось, что мораль чиновников основывается не только на их личностных нравственных установках, но и на общественных потребностях. Следовательно, этические нормы при исполнении служебных обязанностей предполагают специальные процедуры и методы контроля, которые зависят от многих обстоятельств и устанавливаются отдельно. Служебное поведение является по определению контролируемым.

Рассматривая служебное поведение в контексте выявления желательных типов поведения чиновников, используя соответствующие методы стимулирования результативности их деятельности – экономические, материальные, социальные (поддержание престижа, статуса, удовлетворенности), можно формировать позитивную мотивацию служащих, а на этой основе регулировать и контролировать поведение чиновника в желательном для службы направлении. В качестве средства регулирования служебного поведения служащих выступает внешний контроль (законы, правила, кодексы, регламенты, инструкции) и внутренний контроль (убеждения, ценности и нормы).

Следует учесть, что мотивация – это потребность, побуждающая человека действовать с определенной целью.[101] Потребность является внутренним аспектом мотивации, а цель – ее внешний аспект. Не следует смешивать мотив и мотивацию поведения. Мотивация – это переживаемая причина поведения, психологическая причина. Однако наряду с нелогичными причинами существуют сознательные мотивы. Можно выделить четыре вида мотивационных предпочтений служебного поведения:

1) стремление к творческой самореализации (получение удовлетворения от работы и профессионального роста);

2) служебный долг (профессиональная деятельность основывается на реализации общественных и служебных интересов);

3) прагматическую ориентацию (стремление обеспечить индивидуальный материально-денежный достаток);

4) карьерный интерес (работа ради продвижения по службе).

Особое значение в понимании сущности служебного поведения имеет понятие «стиль поведения». Стиль служебного поведения отражает, во-первых, свойства черт личности служащего, во-вторых, уровень его компетентности, способности и воли оптимально использовать личностные черты для выполнения служебных задач, управленческой ситуации.[102] Стиль служебного поведения формируется на основе деловитости. Деловой подход позволяет противостоять консерватизму мышления и действия, активным и скрытым формам бюрократизма, формализма, технократизма, субъективистским и волюнтаристским порывам. Для овладения деловитостью необходима компетентность. Профессионально компетентный чиновник исполняет функции должности по сути, а не по форме, достигая результатов работы, а не имитируя процесс служебной деятельности.

Этические нормы поведения

Нормативность – свойство морали и права, позволяющее регулировать поведение людей, и в то же время результат действия традиций и норм взаимоотношений людей и социальной среды. Для правильного понимания следует различать традиции и нормы, не отождествлять их социальные функции. Традиции – это специфический, творческий способ функционирования норм и стереотипов поведения. Стереотипы помогают снять неопределенность, устранить неясность и тем самым облегчить человеку процесс организации собственного поведения.

Любые социально-правовые нормы (от лат. norma – правило, образец) в целом предназначены для воздействия на волевое поведение людей, а предметом этого регулирования служат отношения между личностью и обществом.

Нормы поведения – это общепринятые шаблоны поведения. В зависимости от типа социального контроля нормы поведения представляют собой привычные культурные образцы деятельности и обычаи, принятые в обществе или социальной группе и не действующие за ее пределами. Содержательная сторона норм поведения заключается в удержании личности от совершения действий и поступков, несовместимых с принятыми законами и моральными обычаями, посредством угрозы наказания либо выражения общественного презрения.

Этическая норма поведения является одной из наиболее простых форм нравственного требования к личности, выступая, с одной стороны, как элемент моральных отношений (обычай), постоянно воспроизводимый силой массовой привычки, примера, поддерживаемый общественным мнением, а с другой – как форма морального сознания, формулируясь в виде повеления самому себе, требующего неукоснительного выполнения исходя из собственных представлений о добре и зле, долге, совести, справедливости.[103]

Этические нормы поведения формируются в процессе эволюционного развития человечества, принимая формы универсальных моральных ценностей, вырабатываются каждым обществом в его конкретно-историческом своеобразии, а также отдельными социальными группами и каждой личностью в отдельности. По принадлежности к носителям ценности можно выделить всеобщие, общие, групповые и личностные этические нормы.

Всеобщие этические нормы выражают общечеловеческие нравственные требования общежития. Они сформулированы в «золотом» правиле этики: поступай по отношению к другим так, как ты хочешь, чтобы поступали по отношению к тебе.[104]

Общие этические нормы господствующей в обществе морали распространяют свои требования на всех без исключения членов данного общества, выступая средством регулирования и оценивания отношений и взаимодействия людей. В процессе расширения социального опыта каждый человек включается в различные социальные группы, являясь, как правило, одновременно членом нескольких групп. Поступая, например, на службу, он входит в коллектив, представляющий собой достаточно сложную систему формальных и неформальных групп, группировок, каждая из которых устанавливает собственную систему ценностей и вырабатывает на их основе свои этические правила. Между этими правилами всегда существует некая степень несоответствия, а подчас и противоречия.

Групповые этические нормы обеспечивают включение личности в группу, в процессы и механизмы группового взаимодействия, влияют на все виды поведения, в том числе и тогда, когда он становится членом другой группы. Занимая определенную позицию в коллективе, человек усваивает заданные и вырабатывает личностные нормы, предписывает себе собственную позицию и формы поведения, в которых реализуется процесс его существования как личности.

Личностные этические нормы выступают как характеристика субъективного «внутреннего» мира человека. Они соотносятся с его представлением о самом себе и по этой причине не нуждаются в «усвоении» и «принятии». Следование личностным этическим нормам связано прежде всего с чувством самоуважения, высокой самооценкой, уверенностью в своих действиях. Отступление от этих норм всегда сопряжено с чувством вины (совесть),[105] самоосуждением и даже нарушением целостности личности.

Таким образом, поведение человека, осуществляющего профессиональную служебную деятельность, сложно детерминировано. Оно управляется посредством как внешних этических регуляторов (общечеловеческие ценности, господствующая в обществе мораль, групповые нормы), так и внутренних механизмов саморегуляции (самосознание, самооценка, мотивационная сфера, установки, на основе которых формируются личностные нормы). Внешние и внутренние регуляторы находятся между собой в сложном динамическом противоречивом взаимодействии. В каждый момент они предоставляют человеку право морального выбора на основе предъявляемых к нему внешних требований.

Нормы служебного поведения государственных гражданских и муниципальных служащих

Многие условия современной жизни способствуют дегуманизации служебного поведения чиновников. Бюрократические рутинные технологии управленческой деятельности, иерархическое подчинение приводят к тому, что служащие начинают относиться к службе и друг к другу обезличенным образом. Кроме того, служебная практика, которая разделяет служащих внутри аппарата по принципу принадлежности (непринадлежности) к определенному кругу, приводит к развитию отчуждения, которое также способствует дегуманизации поведения. Устанавливаемые нормы служебного поведения призваны снизить неизбежные негативные последствия организации управленческой служебной деятельности.

На службе объективно существует система определенных стандартов поведения служащих, обеспечивающих реализацию властных функций при исполнении должностных обязанностей. Эти стандарты не регламентируют личную жизнь гражданских и муниципальных служащих, не ограничивают их права и свободы, а лишь определяют нравственную сторону их деятельности, устанавливают четкие этические нормы служебного поведения, представляющие собой ценности. Предвосхищение гордости собой или ожидание критики за действия, которые соответствуют или, напротив, не соответствуют усваиваемым нормам поведения, служит как регулятор в отношении поведения служащего. При этом нормативная регламентация служебного поведения имеет целью обеспечение стабильности службы путем сознательной разработки внутриорганизационных параметров деятельности, обязанностей, прав, используемых ресурсов, уровня компетенции и ответственности.[106]

Полифоничность этических требований, предъявляемых к служащему, находит отражение в ролевой структуре его личности. В сферу службы человек приходит со своим этическим багажом и набором ролей. Организация, формальные и неформальные группы, в которые он включается, «задают» ему определенный тип поведения, «правила игры». Они обогащают его ролевую структуру новыми ролями: служебными, неслужебными (но в рамках той же организации).

Эффект суммирования ролей и их этических требований, их совпадение, «наложение» на личностные ценности служащего поднимают его на новый уровень освоения профессии, способствуют удовлетворению личной потребности в самореализации. Это помогает чиновнику идентифицировать себя со своей социальной средой, коллективом, обществом, жить в гармонии с самим собой. И наоборот, конфликт этических требований, конфликт ролей приводят к состоянию психологического дискомфорта, глубокой неудовлетворенности, следствием которых может стать приспособление, чреватое деградацией личности. Появляется пассивность, инертность, утрата смысла деятельности, провоцирующая иррациональные формы поведения на службе (потерю присутствия духа, депрессию или, напротив, агрессивность, бессмысленный бунт).

В деловом общении «сверху вниз», т. е. в отношении руководителя к подчиненному, искусство и успех во многом определяются этическими нормами, которые руководитель соблюдает в отношениях с подчиненными. Здесь под нормами имеется в виду то, какое поведение на службе этически приемлемо, а какое – нет. Эти нормы касаются прежде всего того, как и на основе чего отдаются распоряжения в процессе управления, в чем выражается служебная дисциплина, определяющая деловое общение. Без соблюдения этики общения между руководителем и подчиненным большинство людей чувствуют себя в коллективе дискомфортно, нравственно незащищенно.[107] Отношение руководителя к подчиненным влияет на весь характер общения, во многом определяет его нравственно-психологический климат. Именно на этом уровне формируются в первую очередь нравственные эталоны и образцы поведения. Человек только тогда будет чувствовать себя нравственно и психологически комфортно, когда произойдет его идентификация с коллективом. Вместе с тем каждый стремится остаться индивидуальностью и хочет, чтобы его уважали таким, каков он есть.

Нормы служебного поведения могут быть переданы служащему либо через пример других служащих, либо через научение, хотя обычно эти два способа действуют одновременно.[108] Служащие, особенно руководители, далеко не всегда поступают в жизни так, как сами проповедуют. Противоречивая практика, при которой руководители снисходительны к себе или отдельно избранным сотрудникам, а для других устанавливают строгие стандарты, снижает вероятность того, что установленные нормы служебного поведения будут усвоены и исполнены всеми служащими.

В настоящее время российский законодатель не предусматривает способы воздействия на этическое поведение государственных и муниципальных служащих с точки зрения как дисциплинарного, так и публичного права. Это связано и с тем, что не существует целостного учения дисциплинарного и публичного права. Тем не менее следует подчеркнуть, что ярко выраженная социально-статусная ориентация и ценностное единство работников в аппаратах органов власти являются определенными феноменом, поскольку в абсолютном большинстве других социально-профессиональных групп работников, занятых как в бюджетной, так и во внебюджетной сфере, корпоративное единство, выраженное в столь высокой степени, наблюдается крайне редко.[109]

Анализ практики принятия этически неправильных управленческих решений позволяет выделить четыре основных аргумента, которые могут стать причиной неправильного служебного поведения. Это уверенность в том, что данная деятельность:

1) не выходит за рамки этических и юридических норм, т. е. что на самом деле не является нелегальной или аморальной;

2) отвечает интересам чиновника или службы и что от служащего ожидают именно подобных действий;

3) «безопасна», так как никогда не будет обнаружена и обнародована;

4) помогает организации, а значит, руководство отнесется снисходительно и даже защитит служащего, который ею занимается.

Для того чтобы новому сотруднику успешно адаптироваться на службе, ему необходимо изучить систему норм и поведенческих стереотипов, характерных для службы. Особенно важно знать те из них, которые являются ключевыми на первом этапе взаимодействия служащего с организационным окружением и без знания которых могут возникнуть неразрешимые конфликты между ним и этим окружением. Установление системы таких норм и ценностей служебного поведения чиновников и их соответствующее описание являются важной задачей политического руководства государства.

Речь идет о целевых установках, которыми должны руководствоваться должностные лица в служебной деятельности, об их нравственных принципах, гражданских качествах и ряде других социально значимых черт, в которых выражается степень соответствия должностных лиц выполняемым ими обязанностям. На формирование именно этих качеств ориентирует документ, названный «Общие принципы служебного поведения государственных служащих», утвержденный Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885.[110] Содержание этого регламентирующего документа затем частично вошло в текст ст. 18 «Требования к служебному поведению гражданского служащего» Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».[111] Основная цель конкретизации этических принципов служебного поведения чиновников – повысить доверие общества к властным институтам, обеспечить условия для добросовестного и эффективного исполнения всеми служащими должностных обязанностей и исключения злоупотреблений на службе. В ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» обозначены 15 ключевых принципов поведения гражданских служащих в демократическом государстве. По сути дела в Федеральном законе в целом выражена концепция формирования «рациональной бюрократии», разработанная на рубеже XIX и XX вв. известным немецким ученым М. Вебером. Среди главных идей его концепции находится не только техническое совершенство управленческой деятельности, осуществляемой бюрократией, но и единство ценностных ориентаций чиновников, высокое развитие у них чувства служебного долга, беспристрастности, компетентности, истинного понимания государственных интересов.

Согласно этой концепции,[112] первостепенное значение имеют следующие требования, которым в идеале должны соответствовать основные категории работников аппаратов государственного управления:

1) служба в аппарате органа управления является для чиновника единственной и главной профессией;

2) чиновники должны обладать личной свободой, но при этом неукоснительно подчиняться в работе служебному долгу и служебной дисциплине под строгим контролем демократических институтов;

3) работа чиновника должна осуществляться не на основе произвольных распоряжений и поручений начальства, а в рамках четкой регламентации его служебной компетенции, ибо он является слугой государства;

4) чиновнику запрещено присваивать служебное место и, выражаясь современным языком, использовать имеющиеся привилегии для получения «статусной ренты» в виде незаконной платы за его услуги и другие материальные преимущества;

5) чиновник работает по найму (контракту) у государства в соответствии с профессиональной квалификацией.

Международной ассоциацией муниципальных администраторов изложены постепенно нарастающие по сложности пять основных нормативных уровней профессиональной морали должностных лиц.[113] Служащий должен:

1) обладать честностью и неукоснительно следовать закону;

2) уметь находить правильный подход к разрешению конфликтных ситуаций;

3) ориентироваться на честное выполнение служебных обязанностей и процедурных норм учреждения;

4) быть достаточно компетентным в определении государственной и муниципальной политики;

5) уметь достигать компромиссов и не допускать социального игнорирования.

Нетрудно заметить, что все эти уровни определяют типы поведения и границы действий, которые служащий очерчивает для себя в конкретной ситуации. Таким образом, этическая культура личности чиновника – важнейший коррелятор, формирующий служебное поведение служащего.

Можно также привести пример формирования системы норм поведения должностных лиц в американской правительственной службе.[114]

1. Бескорыстие. Лица, занимающие государственные должности, должны действовать исключительно в общественных интересах. Они не должны использовать свое положение для приобретения финансовой или другой материальной выгоды для самих себя, своих семей или своих друзей.

2. Принципиальность. Лица, занимающие государственные должности, не должны связывать себя какими-либо финансовыми или иными обязательствами по отношению к сторонним лицам или организациям, могущим пытаться повлиять на выполнение ими служебных обязанностей.

3. Беспристрастность. Лица, занимающие государственные должности, при решении служебных вопросов, включая назначение на должность, распределение государственных контрактов либо рекомендации о награждении тех или иных лиц или предоставлении им льгот, должны основывать свой выбор на заслугах и достоинствах кандидатов.

4. Подотчетность. Лица, занимающие государственные должности, подотчетны обществу за свои решения и действия и обязаны не препятствовать любой проверке, связанной с их служебной деятельностью.

5. Открытость. Лица, занимающие государственные должности, должны проявлять максимально возможную открытость во всех своих действиях и решениях. Они должны обосновывать свои решения, ограничивая информацию лишь в тех случаях, когда этого определенно требует обеспечение более широких общественных интересов.

6. Честность. Лица, занимающие государственные должности, обязаны заявлять о любых своих частных интересах, связанных с их официальными обязанностями, и предпринимать шаги по разрешению любых возникающих конфликтов интересов способами, которые обеспечивают защиту общественных интересов.

7. Лидерство. Лица, занимающие государственные должности, должны служить инициаторами распространения этих принципов и утверждать их личным примером.

Этический режим на службе не может превращаться в набор раз и навсегда данных правил для реагирования на те или иные поступки и наказания ничего не подозревающих служащих. Скорее это руководство к действию, позволяющее создать атмосферу, которая способствует этически приемлемому поведению. Здесь основная задача не пригрозить наказанием, а дать разъяснение. Главная особенность любого этического набора норм поведения состоит в том, что это не «полосатый жезл» и не «шлагбаум», а комплект «дорожных знаков» для безопасного движения.

Взаимосвязь нравственности и правовой культуры в служебной деятельности государственного гражданского и муниципального служащего

Квалификация правовой практики служащих соотносится с уровнем профессионального правосознания управленцев. Под правосознанием принято понимать совокупность юридических знаний и оценочных отношений к праву, регулирующих поведение (деятельность) человека в юридически значимых ситуациях. Усвоение правовых норм происходит в течение всей жизнедеятельности человека независимо от профессии, вероисповедания, национальности, однако степень усвоения связана с нравственностью.

Правовая культура – это знание и понимание права, сознательное использование правовых предписаний как необходимости и внутренней потребности.[115] Правовая культура тесно увязана с правосознанием, опирается на него, соотносится как общее с сущностным, частным. Различают правовую культуру общества, групповую, индивидуальную, а также правовую культуру должностных лиц. В работе чиновников понимание взаимосвязи нравственности и правовой культуры особенно важно, ибо их деятельность сопряжена с законностью и нравственными устоями в функционировании органов власти. Именно по тому, законно или незаконно поступают в каждом отдельном случае должностные лица, граждане судят о правовой культуре службы и о справедливости власти.

Эффективность обеспечения прав и свобод граждан также свидетельствует об уровне нравственности и правовой культуры работников аппарата органов власти. Быстрое и правильное реагирование на жалобы, заявления есть свидетельство нравственной культуры и законности. Одним из требований правовой культуры является такая этическая норма, как чуткое и отзывчивое отношение к запросам людей. Чуткость к людям – это принцип управления, требующий от служащих высокой этической культуры и высокоразвитого правового сознания.

Правовая культура чиновников наряду с отмеченными общими показателями характеризуется также комплексом специальных знаний, умений и навыков, позволяющих правильно и своевременно разрешать возникающие в процессе работы вопросы, давать оценку отдельным фактам в соответствии с нормами права, требованиями уставов, инструкций и приказов, тактически грамотно осуществлять борьбу с экономическими правонарушениями и нравственными проступками.

Своеобразным показателем правовой культуры должностных лиц является юридически грамотное оформление актов применения правовых норм как по содержанию, так и по форме.[116] Акт применения в соответствии с требованиями законности должен содержать ссылку на конкретное нормативное установление и конкретную формулировку решения вопроса. Данное требование является одной из важнейших гарантий охраны прав и свобод граждан.

Следует различать три уровня развития нравственно-правового сознания служащего. Уровень первый – признание законов. Человек, находящийся на этом уровне, не отличает нравственных принципов от законов. Для него закон справедлив уже потому, что он признан законом. Уровень второй – поддержание законов, законопослушание. Человек, находящийся на втором уровне, выполняет законы, так как считает, что они утверждают порядок в обществе. В отличие от первого уровня на втором учитываются мотивы действий и различаются зло, причиненное проступком, и последующее наказание, т. е. если человек взял взятку или незаконно присвоил государственную собственность, то он понимает, что совершил коррупционное или преступное действие, даже если не пойман. На третьем уровне – участие в законотворчестве и нормотворчестве. Человек, находящийся на этом высшем уровне нравственно-правового сознания, осознает различие между ценностями социального порядка, общечеловеческой этикой и конкретными законами, соотносит их с принципами справедливости, оценивает и стремится участвовать в создании юридических законов и подзаконных актов с позиции внутренних моральных принципов. Для него основной критерий необходимости законов – обеспечение прав человека, достижение социального согласия.

Правосознание служащих – ответственный блок правовой культуры общества, оно влияет на формирование и закрепление правовых норм и функционирование их в обществе.[117] Этический уровень правосознания служащего подтверждается тем, что он не только знает конституционные основы правовой системы, государственное, административное, гражданское, финансовое и трудовое право, но и использует право как инструмент социального управления, активного противодействия нарушению любых правовых норм в любых условиях. В то же время пассивное отношение к нарушениям правовых норм свидетельствует о среднем уровне правосознания. Если служащий знает законы, но не выполняет их, уровень его правосознания низкий. А это значит, что служащий, приблизившийся к низкому уровню правосознания, способен не только допускать, но и сам может умышленно нарушать законодательство, не способен подчиняться нравственному кодексу закона, склонен к коррупционным действиям.

Требования, предъявляемые к исполнению должностных (служебных) обязанностей государственных гражданских и муниципальных служащих

В ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливается, что служащий призван «исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне». Эта норма также присутствует в «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885.

Рассмотрим подробнее эту норму. Федеральное законодательство о государственной гражданской службе определяет для всех гражданских и муниципальных служащих общие, а законодательство субъектов Федерации о государственной гражданской и муниципальной службе – более конкретные служебные обязанности, возводя эти требования в разряд правовых предписаний. Конкретные обязанности служащих по соответствующим должностям определяются должностными регламентами (инструкциями), положениями и другими организационными правовыми актами. В ряде субъектов Российской Федерации приняты также нормативные акты, конкретизирующие отдельные положения служебного поведения государственных служащих.[118]

Под служебными обязанностями государственного и муниципального служащего понимаются обусловленные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации, уставами муниципальных объединений и установленные законами, иными правовыми нормативными актами (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления) для обязательного систематического осуществления функции, составляющие существо профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Невыполнение служащим своих служебных обязанностей означает его бездействие при наличии обязанности выполнять определенные функции, вытекающие из его служебного положения в рамках компетенции органа власти, где исполняется служба.[119] Ненадлежащим выполнением обязанностей является неполное, несвоевременное, неправильное, неточное их исполнение. Для того чтобы установить ответственность за неисполнение и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, необходимо определить:

1) какие конкретно обязанности были возложены в установленном порядке на данного служащего;

2) что именно из этих обязанностей не выполнено или выполнено ненадлежаще;

3) повлекло ли это существенно вредные последствия для охраняемых законом прав и интересов граждан либо государственных, муниципальных или общественных интересов;

4) имел ли данный служащий реальную возможность (объективно и субъективно в рамках компетенции органа власти и управления) для надлежащего исполнения служебных обязанностей и недопущения вследствие этого существенно вредных последствий.

Требование к служащему исполнять должностные обязанности в рамках компетенции органа власти неразрывно связано с требованием соблюдать установленный в органе служебный распорядок (режим служебного времени, порядок выполнения обязанностей и т. д.). Должностные обязанности на служащих возлагаются не в их собственных интересах и не в интересах отдельных граждан, а исключительно для обеспечения выполнения задач и функций органов власти в общественно полезных целях.

В ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливается, что служащий призван «осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа», что в целом повторяет аналогичную норму «Общих принципов служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885.

Под критериями качества исполнения служебных обязанностей гражданскими и муниципальными служащими понимаются предварительно установленные правила осуществления полномочий по должности, складывающиеся из многих факторов служебной деятельности и вместе с тем охватывающие широкий круг служебных и моральных проблем.[120]

Достижение высокого качества служебной деятельности по обеспечению исполнения полномочий властных органов означает четкое выполнение должностных обязанностей, организованность и трудовую дисциплину, достижение стабильных результатов в служебной деятельности, успешное выполнение особо важных заданий, проявление инициативы и творческой активности, способствующих эффективному решению поставленных задач.[121] В числе этих критериев обязательно присутствуют показатели для поощрения служащих, а именно успешное и добросовестное исполнение должностных обязанностей, продолжительная и безупречная служба, выполнение заданий особой сложности и т. д.

Опыт служащего и практика службы увязывают навыки, знания и умения воедино, формируя профессионализм, т. е. степень профессиональной подготовленности, необходимой для выполнения служебных обязанностей.[122] Различают профессионализм служебной деятельности и профессионализм служащего. Первый представлен совокупностью требований к тому, кто должен исполнять служебные функции, второй – совокупностью приобретенных служащим профессиональных качеств.[123] Степень профессионализма служащих (профессионального мастерства), позволяющая успешно решать стоящие перед ними задачи, называется компетентностью (от лат. competentia – принадлежность по праву).

Различают следующие виды компетентности служащего:

1) функциональную, характеризующуюся профессиональными знаниями и умением их реализовать на достаточно высоком уровне, способностью проектировать свое дальнейшее профессиональное развитие;

2) интеллектуальную, выражающуюся в способности к аналитическому мышлению и осуществлению комплексного подхода к выполнению своих обязанностей, овладению средствами противостояния профессиональным деформациям личности;

3) ситуационную, означающую умение действовать в соответствии с ситуацией;

4) социальную, предполагающую наличие коммуникационных и интеграционных способностей, умение поддерживать отношения, добиваться цели, ответственность за результаты своего профессионального труда.

Функциональная и ситуативная компетентность характеризуют профессионализм работника; интеллектуальная и социальная – его нравственно-поведенческую компоненту.[124]

Названные виды и уровни компетентности означают по сути дела зрелость служащего в профессиональной служебной деятельности, в служебном поведении и общении, становлении личности профессионала, его индивидуальности. Они могут не совпадать в одном человеке, который может быть хорошим узким специалистом, но не уметь общаться, осуществлять задачи своего профессионального развития. Соответственно у него можно констатировать высокую специальную компетентность и более низкую – социальную, нравственно-личностную.

Профессионализм служебной деятельности гражданского и муниципального служащего имеет три уровня: гражданский, управленческий, политический.[125] Гражданский уровень является базовым, поскольку любая служебная деятельность регламентирована Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами, представлениями о морали, справедливости. Государственные и муниципальные служащие как уполномоченные государства и общества призваны не только руководствоваться правовыми и моральными нормами, но и укреплять, защищать конституционный строй, формировать положительный образ государства и соответствующее отношение к нему граждан. Управленческий уровень характеризуется спецификой сферы управления и управленческой квалификацией, создающими определенный общественный статус, определяющими образ жизни служащего, его поведение на службе и вне ее, иначе говоря, идентифицирующими служащего с профессией службы. Политический уровень профессионализма неразрывно связан с первыми двумя, но качественно отличается от них, характеризуя политическую культуру профессионалов-управленцев как целостную систему их знаний, убеждений и действий, позволяющую рассматривать политическое сознание и политическую деятельность служащих в единстве.[126]

Управление ростом профессионализма чиновников позволяет устранить сложившийся разрыв между растущими профессиональными требованиями службы и существующим уровнем компетентности каждого служащего. Для этого требуется прежде всего развитие системы непрерывного дополнительного профессионального образования гражданских и муниципальных служащих, стратегий управления карьерой работников аппарата и т. д. Следует иметь в виду, что служащий нанимается государством, субъектом Федерации или местным сообществом не для того, чтобы выполнять одну и ту же работу в течение всей службы. Происходит изменение профессий и их специализаций: одни исчезают, другие появляются, функциональное предназначение одних и тех же профессий меняется. Именно поэтому профессиональная подготовка и переподготовка в течение всей жизненной карьеры должна стать одной из основных обязанностей любого служащего.[127]

Отсутствие образования, опыта и низкий уровень соответствующей компетентности являются фактором, свидетельствующим о невозможности выполнения либо о ненадлежащем исполнении обязанностей по службе. Федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации» требуют, чтобы каждый гражданский и муниципальный служащий постоянно повышал профессиональный уровень и принимал участие в мероприятиях по регулярному повышению квалификации по службе.[128] Российский чиновник должен знать законодательство о государственной гражданской и муниципальной службе, следить за изменениями фактических и правовых аспектов своей служебной деятельности.[129]

Требования к исполнению служебных обязанностей служащего по защите прав и свобод человека и гражданина

В ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливается, что служащий призван «исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности». Эта норма также присутствует в «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885.

Главное содержание деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, всего корпуса государственных и муниципальных служащих – обеспечивать соблюдение и защиту прав, а также законных интересов граждан всеми законными средствами.[130] Требование к исполнению этой должностной функции заложено в принципах гражданской и муниципальной службы и входит в перечень обязанностей гражданского служащего.[131] Служащий должен оказывать всемерное содействие реализации законных прав граждан и организаций, консультировать их и активно противодействовать любым попыткам нарушения их прав и законных интересов. Требование к надлежащему исполнению этой обязанности определяет смысл, содержание и применение законов, профессиональной деятельности служащих по обеспечению исполнения полномочий всех органов публичной власти.

Обязанность гражданского и муниципального служащего – обеспечивать в своей служебной деятельности поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации является одной из основных и обусловлена тем, что государственный и муниципальный служащий органически связан с государством. Требование к исполнению этой обязанности представляет собой условие, составляющее источник всего каталога основных обязанностей служащих как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления.[132] Служащий должен строить свое поведение и организовывать служебную деятельность в духе конституционных принципов:

1) соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

2) равноправия и полноправия граждан;

3) законности;

4) гуманизма (признания человека высшей ценностью);

5) идеологического многообразия, многопартийности и др.

Важно, чтобы служащий органов власти не только на словах, но и на деле защищал конституционный строй в духе Основного закона и в интересах государства. В случае коллизии между требованиями Конституции РФ и другими нормативно-правовыми актами служащий обязан руководствоваться нормой Конституции РФ.[133]

Из обязанности обеспечивать поддержку конституционного строя вытекает, что служащий не должен совершать действий, приводящих к подрыву авторитета государства, органов власти, государственной и муниципальной службы, принимать участие в действиях, нарушающих работу государственных органов и органов местного самоуправления. Исследования показывают, что большинство служащих считают своей прямой обязанностью препятствовать всем проявлениям, направленным на отрицание или подрыв существующего конституционного строя Российской Федерации.[134]

Обязанность не совершать действия, затрудняющие работу органов государственной власти и органов местного самоуправления, конкретизируется в зависимости от занимаемой служащим должности. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливают норму, согласно которой гражданские и муниципальные служащие не вправе критиковать своего руководителя, орган власти, в котором он служит, по вопросам политики, которую должны проводить данный орган власти и руководящие должностные лица.[135]

Служащий должен активно и в полной мере осуществлять должностные обязанности, предусмотренные законодательством, регламентом, инструкцией, положением, уставом. От служащего ожидается, что он будет прилагать все усилия, чтобы всегда выполнять свои должностные функции наилучшим образом.

Требование к обязанности добросовестно исполнять должностные функции означает, что служащий должен выполнять их в течение служебного времени. Нет необходимости в том, чтобы служащий днями и ночами «не вылезал» со службы, вполне достаточно, если он будет с полной интенсивностью исполнять должностные обязанности в течение служебного времени. Служащий в течение рабочего дня должен постоянно присутствовать на своем служебном месте, чтобы в случае необходимости немедленно приступить к исполнению срочного поручения в соответствии с должностными обязанностями.

Невыполнение должностных обязанностей или нечеткое, нерадивое, формальное либо неполное их осуществление всегда следует квалифицировать как дисциплинарный проступок.[136] Неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, образует состав уголовного преступления (ст. 293 УК РФ).

Служебная деятельность и влияние на нее со стороны граждан, профессиональных или социальных групп, общественных, религиозных объединений и организаций

В ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», как и в «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, устанавливается, что служащий призван «не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам».

Встречаются суждения о том, что по своей природе служебная деятельность исключает влияние на нее моральных оценок и суждений: этика возможна лишь в частной жизни и невозможна на службе. Эти доводы подкрепляются утверждением о том, что служащие изначально обязаны действовать нейтрально по тем соображениям, что они не следуют собственным принципам морали, общественному мнению граждан или давлению профессиональных или социальных групп и организаций, а только исполняют решения и реализуют политику органов власти. Такова суть концепции «этики нейтралитета службы».[137]

Действительно, специфика условий служебной деятельности накладывает свой отпечаток на ее нравственное содержание. Чиновник наделен обширными властными полномочиями, он представитель власти, правомочный применять даже меры государственного принуждения. При этом вся профессиональная деятельность служащего протекает в общении с людьми, руководителями общественных и религиозных объединений, представителями различных профессиональных и социальных групп, так или иначе причастных к управленческому процессу или заинтересованных в том или ином управленческом решении. В отношениях с этими лицами у служащего в первую очередь возникают нравственные права и нравственные обязанности при выполнении им служебных функций. Соблюдение нравственных норм службы дает возможность оценить допустимость тех или иных приемов управления с точки зрения морали.[138] Служащий при общении с гражданами всегда должен быть объективен, беспристрастен (независим от чьего-либо влияния), справедлив, бдителен, гуманен.

В процессе управленческой деятельности он вступает в систему нравственных отношений с обширным кругом граждан, в той или иной форме имеющих отношение к предмету управленческих воздействий. Эти граждане или группы граждан защищают свои интересы и для исхода дела в свою пользу оказывают различное влияние на чиновника. Нормы служебного поведения требуют, чтобы чиновник при принятии управленческого решения не оказывал личного предпочтения каким-либо гражданам, общественным и религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам и организациям, а решал управленческие вопросы с позиции государственных интересов.

Заметим, что служебные отношения служащего с различными лицами, полномочия служащего, правовое положение граждан, которых затрагивает деятельность служащего, – все это регулируется различными нормами права, но степень их урегулированности законом различна. То, что в деятельности служащего в процессе непрерывного общения с гражданами не регулируется правом, должно быть подчинено нравственным принципам и нормам. Именно нравственные начала наравне с правом определяют содержание взаимоотношений служащего, всех участвующих и заинтересованных в управлении лиц, помогают служащему удержать себя от соблазна поддаться чьему-либо влиянию или оказать кому-либо свое предпочтение.[139]

Соотношение нравственных норм и законодательно урегулированных управленческих приемов в деятельности чиновника определяет в значительной степени характер его взаимоотношений с участвующими в управленческом процессе лицами, присутствие предпочтения или отсутствие влияния «со стороны» на служебное поведение служащего. Служебные нормы, вся их система не только формируют порядок деятельности служащего при его общении с гражданами, представителями общественных, религиозных объединений, различных профессиональных и социальных групп, но и лежат в основе определения наиболее эффективных методов управления, влияют на соблюдение служащим этических начал службы.

Рекомендации норм служебного поведения служащего при общении его с гражданами, группами граждан и лежащие в их основе общие положения служебной деятельности не могут находиться в противоречии с нормами права и требованиями морали. Служебная деятельность при всей ее специфике не может не подчиняться единым для всего общества нравственным нормам. Вопреки бытующему мнению о том, что в работе чиновника специфические нравственные нормы дополняют общие нравственные принципы, а в некоторых случаях якобы ограничивают их действие, никакие отступления от принципов и норм морали в деятельности служащего не могут быть терпимы. Степень влияния граждан, религиозных, общественных объединений, профессиональных и социальных групп на принятие служащим того или иного управленческого решения определяется прежде всего безупречным соблюдением служащим норм морали. Активность, безупречная честность, высокая культура общения при строжайшем соблюдении законности – важнейшее требование служебного поведения служащего.

В законодательстве о государственной гражданской и муниципальной службе особый акцент сделан на обязанности служащего по соблюдению правил работы со служебной информацией.[140] Некоторые общие правила такой работы закреплены в Законе РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. № 5485–1 (в ред. от 1 декабря 2007 г.), федеральных законах «О коммерческой тайне» от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ, «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июня 2006 г. № 148-ФЗ, «О персональных данных» от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ, и др. Порядок предоставления информации гражданам, круг сведений, не подлежащих предоставлению по запросам, гарантии сохранения информации и другие вопросы регламентируются специальными нормативными правовыми актами.[141] Нарушение порядка работы со служебной информацией влечет дисциплинарную, а также гражданско-правовую ответственность согласно ст. 139 ГК РФ. Служащие не вправе разглашать информацию, представляющую коммерческую тайну, а в случае нарушения этого правила обязаны возместить причиненные разглашением коммерческой информации убытки (п. 2 ст. 139 ГК РФ).

В законодательстве также акцентируется обязанность служащего не разглашать ставшие ему известными в связи со служебной деятельностью сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан. Это требование прямо вытекает из ст. 23 Конституции РФ, которая рассматривает неприкосновенность и тайну частной жизни как важнейший элемент правового статуса гражданина Российской Федерации.

На гражданского и муниципального служащего возложена обязанность обеспечения прав граждан, что имеет глубокий нравственный смысл. Государство заботится о том, чтобы все граждане, профессиональные и социальные группы могли в полном объеме реализовывать свои конституционные права. Проводником этих идей, заложенных в законе, является чиновник. В данном случае беспристрастность и независимость служащего от чьего-либо влияния вовсе не означает формализм исполнения служебных обязанностей. Ведь от того, насколько объективно и внимательно, гуманно и справедливо относится он по долгу службы к обратившемуся к нему гражданину, как заботится об обеспечении, осуществлении и восстановлении его прав, в значительной степени зависит и оценка людьми деятельности власти и государства в целом. Однако повсеместно встречаются случаи, когда служащие под предлогом независимости от влияния «извне» эффективность своей служебной деятельности усматривают лишь в исполнении ими сугубо канцелярских и бюрократических процедур, в основном не связанных с реализацией государственных интересов и тем более с оказанием государственных услуг гражданам, общественным, религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам и организациям.[142]

Предостережение Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» против возможного влияния граждан, общественных и религиозных объединений, профессиональных или социальных групп и организаций на служащего оправданно, хотя в обыденной жизни чиновники могут оказаться под сильнейшим воздействием «посторонних» людей и структур. Но весьма важна основная мысль – нравственная обязанность чиновника не только не поддаваться самому влиянию со стороны кого бы то ни было, но и не допускать такого влияния на деятельность службы при выполнении профессиональных функций.

Служащий любого ранга должен быть свободным и от влияния общественного мнения, и от опасений перед критикой его деятельности. Речь идет, конечно, не о том, что чиновник может быть избавлен от воздействия общественного мнения, что вообще невозможно, или же от любой критики его деятельности.[143] Свобода от влияния означает внутреннее состояние чиновника, его способность противостоять «общественному мнению», не бояться возможной критики, если они противоречат представлениям служащего о законном и справедливом разрешении конкретного дела.

Служебная деятельность и влияние на нее личных, имущественных (финансовых) и иных интересов

В ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сохранена норма «Общих принципов служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, устанавливающая, что служащий призван «не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей».

Служащий должен избегать всего, что может умалить авторитет власти, представителем которой он является. Он не вправе причинять ущерб престижу своей профессии в угоду личным, имущественным (финансовым) интересам или интересам других лиц. Таким образом, высоконравственная деятельность служащего и его положительные моральные качества рассматриваются как необходимые условия и предпосылки доверия общества к власти, веры в ее справедливость.

На службе следует исходить из приоритетного значения в жизни чиновника его служебной деятельности над всеми иными его занятиями. Нравственная сторона этого положения состоит, в частности, в том, что объектом профессиональной деятельности служащего являются, как правило, другие люди, судьбы которых, права, свободы и доброе имя находятся в зависимости от чиновника.[144] Государственный гражданский и муниципальный служащий, наделенный ответственными полномочиями, сосредоточивает свои нравственные и душевные силы на главном – служении долгу, правде, справедливости. Все другие его занятия (вне сферы личной жизни) имеют второстепенное значение. Общественная деятельность, творчество, решение личных хозяйственных вопросов и прочие виды занятий для чиновника второстепенны и не должны влиять на его служебную деятельность.

Гражданский и муниципальный служащий ощущает себя прежде всего служащим определенного обособленного аппарата конкретного органа власти. Функционирование «властной машины» по единому алгоритму обеспечивается с помощью взаимодействия обособленных аппаратов государственных учреждений и органов местного самоуправления. Субъективно служащий самим характером своей службы поставлен в такие условия, при которых в первую очередь он ощущает себя «слугой» того начальника, который олицетворяет собой государство (патримониальное господство, по М. Веберу), затем – «слугой» государства и уже в третью очередь – «слугой» народа. Следует признать, что в России весьма распространено решение деловых и личных проблем чиновников в нарушение существующего юридического, экономического и морального порядка. Пагубное влияние на исполнение служебной деятельности такого фактора, как «блат», известно, а неправедный обычай «ты – мне, я – тебе» разрушает все нормы служебной деятельности, поскольку ценность чиновника начинает определяться не его заслугами, профессионализмом и человеческими качествами, а способностью что-либо «достать» конкретному руководящему лицу или исполнить любое его указание (личная преданность, а не преданность интересам дела). Нравственное содержание взаимоотношений служащего с руководителем должно быть основано на прочном фундаменте законности и определяться общими принципами и нормами служебной этики. В этой формуле находит отражение неразрывная связь права и нравственности, регулирующих жизнь и деятельность людей, связавших свою судьбу с профессией государственных и муниципальных служащих.[145]

Большинство людей считают, что они принадлежат к определенному замкнутому кругу, который состоит из родственников, друзей и близких коллег. Все входящие в этот круг должны защищать друг друга и обеспечивать взаимное процветание. Любой человек вне этого круга является «чужаком», чьи намерения необходимо ставить под сомнение. Именно поэтому чиновники предпочитают иметь дело с людьми, которых они знают и которым доверяют. В складывающейся системе взаимных услуг любая услуга личного, имущественного (финансового) характера обязывает получателя возвратить ее когда-нибудь в будущем – но «с процентами». Таким образом, система взаимных обязательств на службе может превращаться в отношения, которые становятся препятствием добросовестному исполнению должностных обязанностей.[146]

Чиновники в России имеют недостаточные стимулы для надлежащего исполнения своих обязанностей, учитывая размер их официального жалованья и низкий уровень контроля за их деятельностью.[147] Влияние этого обстоятельства служит источником бюрократических проволочек и иных произвольных препятствий для граждан и организаций в решении их вопросов. Именно служебные правила нравственного характера должны создавать барьеры для чиновников в их постоянном стремлении создавать искусственные препятствия, которые они затем обычно благосклонно убирают за «благодарность» клиентов.

Нравственные нормы служебного поведения запрещают служащему личные, финансовые и деловые связи, которые могут отрицательно сказаться на его репутации и профессиональной деятельности. Существующая «приватизация» должностей приводит к тому, что традиционная вертикаль управления на службе заменяется горизонтальными отношениями, имеющими согласительно-договорную природу. Цена продажи услуг (разрешений на проведение определенных финансовых или торговых операций, аренду помещений, кредитов и т. п.) варьирует: это может быть участие в прибыли от операции, взятка, включение родственников в число учредителей или акционеров и т. д. Необходимо также отметить легкость и простоту организации для лиц, занимающих высокие должностные посты в аппарате органов власти, различного рода ассоциаций и фондов, например, «в поддержку мелкого и среднего бизнеса», «помощи товаропроизводителям» или «содействия приватизации», где они занимают представительские «почетные» должности. Деятельность подобных организаций строится по принципу «делать экономику (деньги) средствами политики», что находится в противоречии с обязанностью служащего быть независимым от имущественных (финансовых) интересов.[148]

В результате того что многие акционерные компании создавались в результате партнерских соглашений между государственными структурами и акционирующимися предприятиями, для чиновников возникает проблема «раздвоенной лояльности». Чиновники могут давать льготы акционерным компаниям, в которых они через подставных лиц имеют свою долю, за счет ущемления интересов других компаний, которые могли бы выполнять государственные подряды эффективнее и дешевле. Подобный фаворитизм также имеет место в сфере регулирования ресурсов и приватизации. Тут нет необходимости платить взятки. Чиновники просто могут принимать решения в соответствии со своими экономическими интересами, что, безусловно, является нарушением моральных норм и должно квалифицироваться как недобросовестное исполнение должностных обязанностей.

Законодательные ограничения для государственных гражданских и муниципальных служащих

Как и «Общие принципы служебного поведения государственных служащих», утвержденные Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает, что служащий призван «соблюдать ограничения, установленные федеральными законами для гражданских служащих».

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 ноября 2003 г. № 131-ФЗ утверждено, что на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных гражданских служащих (ст. 60). Эта норма нашла подтверждение в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», ст. 7 которого подтверждает единство ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы. Такая же норма зафиксирована в ст. 5 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Под ограничениями и запретами, связанными с государственной гражданской и муниципальной службой, понимаются обусловленные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации и установленные федеральными законами, законами и иными правовыми нормативными актами субъектов Российской Федерации условия и правила, ставящие гражданского и муниципального служащего в определенные юридические рамки, выходить за пределы которых запрещено.[149]

Установленные Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ограничения, связанные с гражданской службой (ст. 16), и запреты для служащих (ст. 17), а также Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 13, 14), призваны:

• обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов, органов местного самоуправления;

• установить препятствия возможному злоупотреблению гражданскими и муниципальными служащими своими обязанностями;

• создать условия для независимости служебной деятельности;

• гарантировать соблюдение служащими прав и свобод граждан.

Ограничения и запреты носят абсолютный характер и не связаны напрямую с исполнением служащим должностных обязанностей. Установленные ограничительные нормы можно рассматривать в двух основных аспектах:

1) несовместимости должности гражданского и муниципального служащего с физическим состоянием и социально-правовым статусом чиновника, другими видами деятельности;

2) обеспечения дисциплинарного режима на гражданской и муниципальной службе.

Служащий не имеет права участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации.[150] Перечень организационно-правовых форм коммерческих организаций, занимающихся предпринимательской деятельностью, дан в п. 2 ст. 50 ГК РФ. Служащий может состоять членом органа управления коммерческой организации, если это предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации, ему поручено по долгу службы участвовать в управлении этой организацией.

В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» отсутствует имевшееся ранее в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» запрещение совместительства. Такой фактор, как уровень денежного содержания и социального обеспечения гражданских и муниципальных служащих, настоятельно потребовал допущения современным законодательством возможности выполнения чиновниками с предварительным уведомлением своего руководства другой оплачиваемой работы, если такое совместительство не влечет конфликта интересов.[151]

Действительно, допущение совместительства должно учитывать положения чисто нравственного свойства в случаях:

• если служащий по должности участвует в принятии решений, создающих правовые последствия для организации или сотрудников организации, в которой он совместительствует;

• если организация подконтрольна, подотчетна или регулируется органом, в котором служащий работает.

Кроме того, проблемы нравственного порядка возникают, когда совместительством занимаются руководители. Причем, чем выше должность руководителя, тем спокойнее он себя чувствует, занимаясь в служебное время педагогической, научной и иной творческой деятельностью. Дело в том, что такой руководитель ни у кого не должен спрашивать на это разрешения или согласия. Такое положение нельзя признать справедливым и нравственно обоснованным. Фактически оно закрепляет неравенство между гражданами по признаку служебного положения и замещаемой ими должности.

Служащий не может замещать должность гражданской и муниципальной службы в случае избрания или назначения на государственную должность или на выборную должность в органе местного самоуправления, например быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти, представительного органа местного самоуправления.[152]

Недопустимость исполнения гражданскими и муниципальными служащими депутатских полномочий в законодательных (представительных) органах всех уровней власти предусматривается в целях недопущения конфликта интересов и лоббирования ими нормативных правовых актов с использованием своего служебного положения.[153] Гражданские и муниципальные служащие, избранные депутатами палат Федерального Собрания РФ, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, приостанавливают свою службу на ранее занимаемых должностях службы на весь период осуществления депутатских полномочий. По окончании периода приостановления их службы они вправе продолжить свою службу в соответствующих органах власти или уволиться со службы. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» введена запрещающая норма, которой не было в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации». Теперь не допускается замещение должностей гражданской и муниципальной службы в случае избрания чиновника на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в ведомстве, где осуществляется служба.

В федеральных законах «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации» установлена ограничительная норма, согласно которой служащему:

• запрещено заниматься лично или через доверенных лиц производством, реализацией или приобретением продукции или товаров, оказанием услуг, выполнением работ с целью извлечения прибыли;

• владеть, пользоваться, распоряжаться имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности, а именно зданиями, сооружениями, оборудованием, машинами, земельными участками, иными вещами, используемыми в производственном процессе и в коммерческой деятельности;

• приобретать имущественные права на нематериальные объекты: товарные знаки, промышленные образцы, ноу-хау, торговые секреты, фирменные наименования и т. д.[154]

Служащим не разрешается приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход. Следует иметь в виду, что все чиновники, имеющие ценные бумаги, акции, а также имущественные доли (паи) в уставном капитале юридических лиц, в случае если это владение может привести к конфликту интересов, обязаны передавать указанные ценные бумаги, акции в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Такое ограничение исходит из признания особого отношения к чиновнику со стороны общества и отношения чиновника к самому себе, в котором моральная ценность личности связана с общественным положением человека, представляющего власть, достоинством профессии гражданского и муниципального служащего.

Служащему запрещено быть представителем или поверенным по делам третьих лиц в органе власти, в котором он состоит на службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен этому органу. Разрешение чиновнику быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, органе местного самоуправления, в котором он состоит на службе, либо в структурах, непосредственно подчиненных этому органу, в действительности означало бы конфликт интересов и создание служащему возможностей использовать свои должностные полномочия в интересах частных лиц или лиц, за действиями которых ему было поручено осуществлять надзор или контроль.

Выполнение представительских функций находится в прямом противоречии с правовым статусом служащего и запрещено законодательством. В случае если по каким-либо причинам служащий получил полномочия представлять интересы третьих лиц в органе власти, в котором он состоит на службе, либо в структурах, подчиненных или подконтрольных этому органу, он обязан устраниться от ведения дел от имени органа власти и доложить об этом своему непосредственному руководителю.[155]

Узаконен запрет использовать служащими в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное и муниципальное имущество, а также передавать их другим лицам.[156] Такого рода деяния служащих связаны с нечестностью, недобросовестностью и непорядочностью, они противоречат их правовому статусу, всегда влекут применение дисциплинарных санкций вплоть до отстранения от должности.

Чиновник не имеет права разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской и муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в личных целях, а также с целью получения коммерческой выгоды любыми негосударственными предприятиями или гражданами.[157]

Служащему запрещено получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц. Подарки, полученные гражданским или муниципальным служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации, муниципальной собственностью и передаются гражданским или муниципальным служащим по акту в орган власти, в котором он замещает должность гражданской и муниципальный службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом РФ.[158]

Понятием «вознаграждение» в связи с исполнением должностных полномочий охватываются подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, лечения, внутригосударственных командировок, транспортных расходов, передача в пользование квартиры, дома, дачи, автомобиля и т. д.; предоставление преимуществ в выполнении работы, в учебе; предоставление привилегий и преимуществ в бытовом обслуживании; выдача кредитов и ссуд с заниженным процентом; предоставление необоснованных привилегий в приобретении ценных бумаг, недвижимости и иного имущества; выплата заведомо завышенной заработной платы (вознаграждения) за дополнительную работу и использование услуг служащего в качестве эксперта и иные вознаграждения от юридических и физических лиц. Нарушением рассматриваемого запрета будет и получение подарков косвенным путем, например, когда подарки или услуги, приглашения в туристические, лечебно-оздоровительные и иные поездки соответственно сделаны или оказаны юридическими и физическими лицами членам семьи, совместно проживающим со служащим, его близким родственникам.[159] Запрет установлен для того, чтобы служащие не оказывали предпочтения каким-либо физическим лицам на основе семейных, дружеских или иных связей помимо служебных, а также юридическим лицам, в которых они каким-либо образом заинтересованы. Смысл запрета и в том, чтобы служащие не оказывались обязанными по отношению к организациям или лицам, желающим получить от них выгоду в любой форме.

Служащему недопустимо выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением заграничных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями. Разрешение служащим зарубежных служебных командировок за счет физических и юридических лиц в действительности означало бы предоставление последним вознаграждения за оказанные, оказываемые или обещанные услуги, связанные со служебными полномочиями. Служащие также не вправе выезжать за границу по личным делам за счет принимающей стороны либо за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан.[160]

Без письменного разрешения представителя нанимателя (руководителя или лица, осуществляющие полномочия работодателя) служащему не разрешается принимать награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями. Смысл этого ограничения – исключить конфликт интересов, связанный с зависимостью служащего от иностранного государства или иностранной организации, что может явиться препятствием при принятии того или иного управленческого решения, затрагивающего интересы иностранного государства или иностранной организации, и повлечь многие другие негативные последствия для статуса гражданского и муниципального служащего.

Служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности. Это ограничение связано с тем обстоятельством, что чиновник органически связан с властью, осуществляет свои полномочия от имени и по поручению органов власти. Этические нормы служебного поведения требуют: если служащий не согласен с проводимой государственным органом политикой, он должен уведомить об этом свое руководство и при игнорировании его позиции подать в отставку.

Для служащего недопустимо использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных, религиозных объединений и иных организаций. Служащие обязаны руководствоваться исключительно законодательством и не могут быть связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных или религиозных объединений.[161]

Служащему запрещено также публично выражать отношение к общественным, религиозным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности. Это означает, что служащий не вправе по своим предпочтениям заниматься пропагандой той или иной религии, тех или иных идеологических взглядов и убеждений, выступать участником религиозных церемоний, публичных мероприятий общественных объединений, поскольку в ином случае эти действия свидетельствовали бы об утрате служащим нейтральности.[162]

Указанное ограничение вытекает из Конституции РФ (ч. 2 ст. 13; ч. 1 ст. 14), согласно которой в Российской Федерации отсутствует государственная идеология и Российская Федерация – светское государство. Служащие вправе принимать добровольное участие в церемониях общественных, религиозных объединений и организаций как граждане, но не как представители органов власти. Этот запрет вовсе не означает, что чиновники не должны контактировать с религиозными и общественными объединениями. Наоборот, в силу должностного положения они обязаны исполнять законы о религиозных культах, обеспечивать соблюдение прав религиозных и общественных объединений, привлекать к ответственности лиц, нарушающих свободу совести и вероисповеданий, препятствующих законной деятельности общественных организаций.

Служащие не вправе создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию таких структур. Это запрещение прямо следует из норм Федерального закона «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ (далее – Федеральный закон «О политических партиях»), запрещающего создание и деятельность политических партий и их подразделений в органах власти. Эта норма подтверждена в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Чиновникам всех рангов также запрещено использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума.

Новой запретительной нормой Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» по сравнению с Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» является требование недопустимости прекращения служащим исполнения своих должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора. Действительно, необоснованный отказ служащих от работы может серьезно нарушить функционирование органов власти и даже поставить под угрозу безопасность граждан и всего государства. Следовательно, это ограничение прав служащего непосредственно связано с его особым статусом.

Служебная деятельность и соблюдение служащими политической нейтральности

В ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, устанавливается, что служащий призван «соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций».

В соответствии с действующими правовыми нормами служащий как профессионал должен быть вне политики. Он не вправе противопоставлять интересы какой-либо политической партии, общественного или религиозного объединения, преследующих собственные интересы, интересам государства и всего народа или действовать в пользу такой партии, общественного или религиозного объединения. В связи с этим может возникнуть вопрос: вправе ли служащий быть членом какой-либо политической партии?

В целом на него следует дать утвердительный ответ, который находит безусловное подтверждение в нормах Федерального закона «О политических партиях», но с учетом того, что членство служащего в политической партии никоим образом не должно влиять на осуществление его должностных полномочий. А партийные поручения чиновник может выполнять только вне службы, вне своего рабочего места.

Служащим надлежит следовать воле закона, а не партийного органа. На службе не должно быть места политическим симпатиям и антипатиям – служащие должны быть политически нейтральны и беспристрастны.[163] Однако в повседневной практике дело обстоит далеко не всегда так. Политический характер службы определяется объективными факторами, прежде всего социально-правовым статусом и «вживлением» службы в систему властных отношений. Государственная и муниципальная служба для того и существует, чтобы профессионально обеспечивать решение как управленческих, так и политических задач.

Нельзя пренебрегать и традициями советского прошлого, в духе которых воспитано немало нынешних политиков, государственных и муниципальных служащих. Проблема заключается в степени политизации, в том, как и насколько серьезно нарушена мера допустимости политизации аппарата органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Политическая зрелость, политическая благонадежность, репутация чиновников – вещи не абстрактные, а вполне конкретные. Политическая нейтральность гражданского и муниципального служащего не только не отрицает, а скорее, наоборот, предполагает определенный уровень политической культуры, политическую компетентность как неотъемлемую профессиональную составляющую современного служащего. Его задача – поддерживать институциональную деятельность государства, действуя политически беспристрастно, проводя в жизнь политический курс государства и органов власти.

Но при этом гражданская и муниципальная служба должна быть вне непосредственной борьбы за власть и ее использование в узкокорыстных интересах политических партий или иных общественных и религиозных объединений.[164]

Политика – это не только борьба различных социальных сил, но и деятельность по упрочению и сохранению действующей власти. Деятельность служащего имеет политический характер, который обнаруживается в ее связи с властными отношениями, в умении регулировать интересы, потребности различных слоев общества, принимать взаимоприемлемые решения. Умение работать с людьми, убеждать и отстаивать свои позиции, брать на себя ответственность, проявлять требовательность в сочетании с человечностью – эти навыки политической деятельности являются составной частью компетентности служащих. В то же время задачи, выполняемые чиновниками, требуют от них проявления нейтральности и беспристрастности в отношении всех граждан независимо от их политических взглядов и убеждений, принадлежности к какому-либо вероисповеданию.

Нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения на службе

В «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, присутствует норма, которой нет в ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а именно норма, требующая от служащих «соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения». Учитывая актуальность этической составляющей служебной деятельности, следует рассмотреть содержание этой нормы.

В деловых отношениях никогда нельзя забывать их «человеческую» сторону, т. е. непосредственный контакт на межличностном уровне, когда личный пример и в целом личность служащего оказывают воздействие на окружающих людей. Проявлением этики служащего на всех уровнях его деятельности является прежде всего способность уважительно относиться к достоинству человека независимо от его социального положения. Признавать в человеке равные с собой права на достойное существование, понимать и чувствовать, что все люди равны, что человек – главная ценность социальной жизни, – первое условие всякой деятельности, а служебной в особенности. Служебная иерархия соподчинения по вертикали не исключает возможности в каждом человеке, на какой бы ступени социальной лестницы он ни стоял, видеть прежде всего человека.

В отличие от правовых норм и законодательства моральные нормы поведения внеинституциональны в том смысле, что их нарушение не сопровождается юридической санкцией или наказаниями.[165] Только личная совесть и общественное мнение контролируют индивидуальную мораль. В связи с этим аморальное поведение служащего может долго оставаться безнаказанным. Но подрыв авторитета службы, неуважение к окружающим часто оказываются губительными для карьеры чиновника, так же как и нарушение юридических или административных обязанностей.

В изменившихся условиях экономического хозяйствования, когда на смену жесткому планированию и обезличиванию кадрового состава приходят рыночные механизмы, при которых успех управленческого дела во многом зависит от умения работать «вживую» с конкретными людьми, завоевывать авторитет и уважение не столько должностью, сколько личными способностями, творческим отношением к делу и даже просто человеческим обаянием, этические нормы и правила делового поведения служащего становятся фундаментальным фактором успеха.[166]

Честность и порядочность – главные нормы профессиональной этики и делового поведения служащего. Они должны помочь ему находить контакт и взаимопонимание с людьми, разбираться в мотивах их поступков и действий. Честность и порядочность тесно связаны с другими этическими нормами служащего – его доброжелательностью и отзывчивостью. Любому чиновнику приходится поступать в соответствии с данными этическими нормами практически повседневно. Часто одной только логики, одного только оперирования фактами и аргументами для правильных умозаключений бывает недостаточно. Нужны человечность и доброжелательность. Только тогда возможно наиболее полное понимание ситуации для эффективного исполнения полномочий по должности.

Чиновнику в большей степени, чем представителю какой-либо другой профессии, должно быть присуще такое качество, как скромность. Исключены чванство, зазнайство, высокомерие в профессиональной и личной жизни. Скромность проявляется в том, что служащий, какие бы высокие посты он ни занимал, не признает за собой никаких исключительных достоинств или особых прав на дополнительные льготы. Он добровольно подчиняет себя требованиям общественной дисциплины, относится ко всем людям с уважением, проявляет необходимую терпимость к их недостаткам и одновременно критически относится к своим недостаткам.

Одно из важнейших требований нравственности современного чиновника – подлинная искренность. Это качество противоположно лицемерию и обману, попыткам создать неправильное впечатление о мотивах, которыми человек руководствуется.

В деятельности чиновника непозволительно ставить приоритетом честолюбие, проявляющееся как мотив действий, которые совершаются лишь ради достижения человеком первенства, главенства в той или иной области деятельности, приобретения влияния и веса в какой-либо сфере общественной деятельности. Честолюбие сходно с тщеславием, но в отличие от тщеславия связано не столько с жаждой признания со стороны окружающих, сколько с желанием приобрести высокое общественное положение, вес, влияние, а также заслужить официальное признание и связанные с ним почести и льготы.

Важным качеством чиновника является доступность, что означает быть постоянно готовым к общению с людьми, готовым по убеждению, а не по формальной обязанности. Зрелый служащий не упустит случая, чтобы выслушать добрый совет, дельную критику, уловить настроение. Большое значение имеет еще одна способность служащего – умение слушать. Это значит не только не перебивать собеседника, но и уметь сопереживать. Не менее важное место в характере чиновника занимает корректность в обращении. По сути дела это выражение таких внутренних личных качеств, как самообладание, выдержка, уравновешенность. В самых различных ситуациях корректность способствует достижению лучшего взаимопонимания, лучшего контакта с людьми, с которыми приходится решать служебные вопросы.

Служащий должен научиться разбираться в людях, и в первую очередь в своем непосредственном окружении. Подхалимство, лесть, неумеренное восхваление часто кружат голову незрелым руководителям, мешают им правильно, критически оценивать обстановку и результаты своей деятельности.

Гражданственность личности служащего определяется мерой ее нравственного подвижничества и реальной способностью преодолеть ограничения «бездушного индивидуализма» или «стадного коллективизма». Во многих случаях именно этические соображения могут определять границы профессиональной деятельности чиновников, выражая тем самым органическое единство ценностных и ролевых ориентаций государственной гражданской и муниципальной службы.

Правила поведения служащих в обращении с гражданами и представителями организаций

В «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, устанавливается, что служащий призван «проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций». В ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» эта норма сформулирована в следующем виде: «проявлять корректность в обращении с гражданами».

Богатейшая гамма человеческих отношений, как это ни странно, укладывается в довольно простую парадигму межличностных и групповых взаимодействий: корректность – враждебность. Некорректность в обращении с гражданами, высокомерие и тенденция унижать других выходят на первый план у чиновников, слабо озабоченных результативностью своей работы. Тенденция унижать других, враждебное отношение к гражданам, как правило, проявляются у отдельных служащих даже без осознания неэтичности такого поведения, например, в создании томительных очередей, намеренном вовлечении людей в неловкие ситуации, где они ощущают свою зависимость, униженность, беззащитность, и т. п. Корректность, наоборот, подчеркивает уважительное отношение к достоинству человека независимо от его социального положения.

Проблема проявления внимательности в служебном поведении служащего важна не только в технике организации своей деятельности. Внимательность в служебной работе – это процесс избирательного сосредоточения сознания на тех заботах и нуждах, с которыми граждане обращаются в органы власти. И нет человека душевно более глухого и слепого, чем тот, кто равнодушен к окружающему миру, к людям, кто не хочет и не умеет видеть и слышать окружающих. Ведь чем больше чиновник видит реальное положение дел и слышит объективную информацию, тем меньше ему приходится полагаться на «чужие» суждения, тем более он независим на службе государственных интересов.

Преобладание внимательности у служащего зависит от его отношения к работе. Невнимание служащего в обращении с гражданами всегда можно обнаружить по «отсутствующему» выражению лица, безучастному взгляду. Те чиновники, кто получает большое моральное удовлетворение от работы, демонстрируют хорошо развитую внимательность, которая в свою очередь идет от понимания человеком важности, значимости выполняемой работы. Внимательность служащего в обращении с гражданами – результат интереса и любви к своей профессии, осознание важности выполняемых обязанностей для граждан, организаций и для самого себя (уважение руководства, заслуженный авторитет среди людей).[167]

Труду чиновника противопоказан любой вид рассеянности. Даже если служащий увлечен рациональным выполнением своих прямых обязанностей, в целом озабочен благополучием граждан и государства, но при этом не замечает бюрократических изъянов, грубых ошибок в документах, не контролирует возможные попытки втянуть его в коррупционные действия, – его начинают подозревать в некомпетентности. И тогда о серьезном отношении чиновника к службе, об уважении к профессиональному долгу не может быть и речи. Внимательность служащего предусматривает планирование своих действий, принятие взвешенных решений, предусмотрительность по отношению к подчиненным, коллегам и гражданам.

Осуществление любой деятельности, в том числе и служебной, требует проявления больших или меньших волевых усилий. Волевые усилия проявлять легче при положительном отношении к делу. Но преодоление трудностей лучше формирует волю, а значит, и внимательность к другим. Вот почему чиновнику важно приучать себя не только быть корректным и внимательным тогда, когда работа интересна, но и испытывать удовлетворенность от успешного выполнения долга, своих повседневных обязанностей. Высокая культура общения служащего с гражданами должна проявляться в его терпении, вежливости, тактичности и уважении к лицам, с которыми он общается при исполнении служебных обязанностей.[168]

Служебная деятельность и учет культурных особенностей различных этнических, социальных групп и конфессий

В «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, устанавливается, что служащий призван «проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию». В ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» эта обобщенная формулировка представлена в виде трех самостоятельных норм: «проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации»; «учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий»; «способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию».

В демократическом государстве национальная политика строится на основе тщательного и своевременного учета органами власти национально-специфических обычаев и традиций конкретных народов, согласования друг с другом их интересов, а также с общенациональными, общегосударственными задачами.[169]

Исторические особенности многовековой российской государственности при организации деятельности гражданской и муниципальной службы требуют принять во внимание следующие черты государственно-национальной жизни России, присущие ей неизменно во все времена:[170]

• преимущественно мирное сосуществование самого крупного народа России – русского – и других российских народов, терпимое отношение государства ко всем религиозным конфессиям, к традициям, культуре, особенностям уклада жизни всех этносов;

• приоритетное значение для народов России духовных и нравственных ценностей по сравнению с экономическими, материальными;

• государственническо-национальный менталитет подавляющего большинства россиян, независимо от их национальности и вероисповедания, выражающийся в том, что сильное единое государство, коллективные права этноса, народа для них не меньшая, а, может быть, даже большая ценность, нежели права и свободы человека и гражданина.

Государственные гражданские и муниципальные служащие, призванные осуществлять компетентное управление в многонациональной России, должны прежде всего обеспечить уважение прав и основных свобод человека независимо от его национальности, происхождения, социального положения и места проживания, не допускать в своей деятельности и служебном поведении любых форм дискриминации по национальному признаку, пресекать политические, идеологические и пропагандистские акции, разжигающие расовую, национальную вражду и рознь.

Следует отметить, что проявление таких моральных ценностей служебного поведения, как уважение к обычаям и традициям народов России, учет культурных особенностей различных этнических, социальных групп и конфессий, требует от служащих высокой нравственности, поскольку происходит не в некой идеальной, свободной от помех, трудностей и иных противодействующих факторов среде.[171] Вся служебная деятельность чиновников, какими бы отраслевыми вопросами они ни занимались, не должна допускать чего-либо, что вело бы к разрушению национальной политики как системы принципов, призванной обеспечить межнациональный мир, свободное развитие каждого народа и их гармоничное сотрудничество, сохранение целостности России, противодействовала возникновению и развитию этнополитических конфликтов.[172]

Отношение к своему этносу, которое демонстрируют служащие той или иной национальности в служебном поведении, особенности осознания чиновником причастности к своей этнической группе, ее культуре и традициям могут позитивно или негативно влиять на эмоциональный фон межнационального взаимодействия.[173] Как для национального развития конкретного этноса, так и для межнационального сотворчества вредны противопоставление одного народа другому или другим, проявление в служебной деятельности служащих черт национализма и шовинизма, культивирование психологии национальной исключительности и предвзятости. Экономическое и культурное обособление наносит огромный ущерб экономике и культуре каждого народа, региона и всей страны в целом.[174]

Особое значение в вопросах учета гражданскими и муниципальными служащими культурных особенностей различных этнических групп имеет соблюдение принципов языковой политики. На смену жестко регламентированной языковой политике должна прийти мобильная многовариантная языковая стратегия, функционирующая в соответствии с реальными потребностями на различных уровнях.[175] Здесь важно реализовать два комплекса мер:

• меры, направленные на поддержку русского и других национальных языков;

• меры, способствующие удовлетворению специфических потребностей носителей иных языков, не являющихся государственными.

Придание в ряде республик статуса государственного двум или нескольким языкам должно сопровождаться правовой проработкой проблем взаимодействия языков в процессе их функционирования, соблюдения государственными органами, должностными лицами и гражданами законов о языках.[176]

Насыщенность религиозного пространства, непростые взаимоотношения между некоторыми конфессиями предъявляют повышенные требования к профессиональной компетентности гражданских и муниципальных служащих в вопросах сохранения межконфессионального согласия. Возникновение новых, никогда ранее не существовавших в России религиозных групп и движений порождает ситуации, для правильной и своевременной оценки которых одного лишь опыта аппаратной работы становится недостаточно.[177] К этому следует добавить возросший уровень правосознания верующих, их нежелание мириться с чиновничьим произволом, для защиты от которого они стали все чаще обращаться за помощью к квалифицированным и авторитетным юристам.[178]

Серьезной проблемой в правовом регулировании государственно-церковных отношений, в деятельности чиновников по защите прав граждан на свободу совести, противодействию межконфессиональным противоречиям является отсутствие или недостаток соответствующей подготовки и знаний представителей органов власти. Подобные ситуации возникают из-за отсутствия должной этнологической и религиоведческой подготовки должностных лиц органов исполнительной власти и оборачиваются далеко идущими негативными последствиями, в то время как наличие и высокий уровень подобной подготовки оказывают существенное содействие в поиске справедливых и законных путей разрешения спорных правовых вопросов в области реализации гражданами права на свободу совести и вероисповедания и деятельности религиозных объединений.[179]

Поликонфессиональный характер Российской Федерации, безусловно, накладывает свой отпечаток на содержание государственно-конфессиональных отношений, на законодательство в данной сфере и практику его реализации, гарантии свободы совести и вероисповедания. Помимо Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 июля 1997 г. № 125-ФЗ (в ред. от 6 июля 2006 г.)[180] на федеральном уровне в общей сложности действует свыше 100 нормативных правовых актов, в которых в том или ином аспекте упоминаются вопросы реализации свободы совести и деятельности религиозных объединений. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что наряду с федеральным законодательством более чем в 30 субъектах Российской Федерации были приняты собственные законы и иные нормативные правовые акты по вопросам реализации свободы совести и вероисповедания.[181] Знание и строгое соблюдение чиновниками в служебной деятельности норм религиозной терпимости и четких правовых гарантий защиты и развития свободы совести является основой для сохранения межконфессионального мира.

Сомнение в объективном исполнении гражданским и муниципальным служащим должностных (служебных) обязанностей

В «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, устанавливается, что служащий призван «воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа». Следует отметить, что в ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» имеется две нормы требований к гражданскому служащему, содержание которых близко по смыслу к указанной формулировке: «не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство» и «не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа».

Неблаговидные действия чиновника могут вызывать серьезные сомнения в надлежащем исполнении им своих обязанностей, что подрывает среди окружающих его репутацию и доброе имя. Это справедливо прежде всего в отношении тех гражданских и муниципальных служащих, которые замечены в нарушении прав человека, защита которых является основным требованием Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Честь служить своему государству и народу подвергается серьезному сомнению, если служащий не противодействует всем проявлениям, направленным на отрицание конституционного строя, действиям, приводящим к подрыву авторитета государства, органов власти, государственной и муниципальной службы, принимает участие в действиях, нарушающих работу органов власти.

На практике часто симбиоз организационных и конкурентных факторов на службе приводит к тому, что поведение чиновника может быть названо сомнительным, задевающим его честь и достоинство. Ведь в служебной деятельности в зависимости от уровня этического сознания чиновники вынуждены скрывать какие-либо факты, искать преимущества, причинять вред или игнорировать вред, причиняемый другим, или же молчать, когда они видят различные несправедливые действия в отношении других людей. Некоторые исследователи в области этики заранее предполагают, что в служебных ситуациях нарушаются обычные общепринятые нормы и правила поведения.[182]

Чиновники порой просто не осознают сомнительности или неэтичности своих поступков. Если считать, что они уже знают, какой тип поведения является правильным, а какой неправильным, в некоторых случаях принятие решения относительно того или иного поступка является крайне трудным. Иногда чиновники считают, что в данный момент поступают правильно, но впоследствии оказывается, что они ошиблись. Возможно, ранее они считали свой поступок правильным в силу того, что такие поступки до этого совершались очень часто и никто не указывал им на сомнительный характер их поведения или действий, подрывающих их честь и достоинство.

Дать объективную оценку сомнительности служебной деятельности чиновника другим служащим (сослуживцам) бывает непросто: например, может возникнуть серьезное подозрение в лицемерии служащего, воспользовавшегося одним отдельно взятым эпизодом в отношении своего коллеги, нарушившего нормы служебного поведения, для подачи невыгодной информации о нем руководству или посторонним лицам. В этой и подобных ситуациях возникает ряд сложных моральных проблем. Люди, работающие в организации, чувствуют, что некие нечистоплотные дела зашли слишком далеко, что о чем-то следует сказать вслух или немедленно что-то предпринять по какому-либо вопросу. Но в связи с тем что правила морального поведения часто нарушались, многим служащим становится очень сложно нарушить всеобщее молчание и занять ответственную моральную позицию даже перед лицом совершения поступков, которые оказываются вредными, неправильными и подрывают репутацию и авторитет органа власти.[183]

Необходимость воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении чиновником своих служебных обязанностей, обусловливает повышенные требования к его чести и достоинству. Служащий всегда должен заботиться о своей чести, избегать всего, что могло бы причинить ущерб репутации и поставить под сомнение объективность и независимость при осуществлении им служебных обязанностей. Сохранение личного достоинства в процессе исполнения профессиональных функций – прямая обязанность служащего.[184]

Внеслужебная деятельность чиновника также не должна вызывать сомнений в его объективности, справедливости и неподкупности. Его поведение во внеслужебной деятельности не должно вступать в конфликт со служебными обязанностями. Осторожность в личных связях должна быть присуща любому государственному и муниципальному служащему, какую бы должность в иерархической лестнице он ни занимал. Неразборчивость в связях может привести к дискредитации чиновника, несмотря на имеющиеся заслуги и безупречное поведение. В частности, он обязан избирательно подходить к выбору способов использования свободного времени, ему противопоказаны экстравагантность в одежде (во внеслужебное время), легкомысленные или необдуманные поступки. В личной жизни от чиновника требуется скромность, умеренность, порядочность. Он должен проявлять заботу о воспитании членов семьи, соблюдении ими нравственных норм.

Служащему следует избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету органа власти.[185] Он не должен высказывать мнение по вопросам, которые не входят в его компетенцию. Каждый опытный чиновник воздерживается от категорических суждений по конкретным вопросам, находящимся вне его служебной деятельности, так как знает, что это может привести к ответственности за результаты работы других в случае возможных конфликтных ситуаций. В то же время служащий не может стать на позицию стороннего наблюдателя в случае, когда в его присутствии совершается правонарушение или аморальный поступок, не может пройти мимо беспорядков, которые повлекут преступление или чрезвычайное происшествие.

Для опровержения сведений, порочащих служащего, задевающих его честь и достоинство, а также в случае возможных конфликтов и сомнений в объективном исполнении им должностных обязанностей чиновник имеет право на служебную проверку.[186] Служащий должен быть защищен от угроз, насилия, оскорблений, ложных обвинений в его адрес при исполнении им служебных функций. При служебной проверке назначенное для этого должностное лицо (комиссия) оценивает полученные сведения, определяет, какие обстоятельства, имеющие значение для оценки сведений, установлены и какие не установлены, и принимает решение по существу требования служащего.

Служебная деятельность и угроза возникновения конфликта интересов

В «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, устанавливается, что служащий призван «при угрозе возникновения конфликта интересов – ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, – должен сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов». В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» урегулированию конфликта интересов на гражданской службе посвящена ст. 19, в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» – соответственно ст. 14.1. Этот же вопрос регулируется ст. 10, 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ.

Под конфликтом интересов на гражданской и муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего (прямая или косвенная) влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.[187]

Большинство конфликтов возникает вне юридической сферы и лишь впоследствии, в процессе развития, обрастает юридическими признаками. Мотивация таких конфликтов изначально далека от юридической сферы и связана с экономическими, социальными – личными или общественными – интересами. Это в полном смысле слова «конфликт интересов», постепенно приобретающий юридическую форму. Правовой элемент в конфликте интересов может быть выражен с различной степенью интенсивности. Бывают случаи, когда такой элемент выражен очень слабо и преобладают другие мотивы.

В большинстве стран конфликты интересов в сфере государственной и муниципальной службы решаются на основе не только норм права, но и профессиональной этики, т. е. взятки брать нехорошо не столько потому, что наступает юридическая ответственность, сколько потому, что это неприлично.[188] Необходимо, чтобы служащие понимали: сокрытие конфликта интересов влечет для них неприятные последствия вплоть до увольнения. Конфликт интересов возник, а служащий о нем ничего не сообщил. Тогда его отстраняют или увольняют. А если сообщил, соответствующий руководитель должен найти способ разрешения этого конфликта. Понятно, что любые правила не страхуют от злоупотреблений. Здесь вопрос традиции соблюдения служебной этики, а не только норм права.

В случае возникновения у служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, служащий обязан проинформировать об этом своего руководителя в письменной форме и своевременно. Требование сообщать о возможном конфликте интересов непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование конфликта интересов, имеет целью помочь каждому чиновнику избежать ситуаций, при которых возникают потенциальные конфликты интересов.[189] Поскольку невозможно установить полный перечень всех возможных ситуаций, в случае любых сомнений служащий должен обратиться к непосредственному начальнику до того, как предпринимать какие-либо действия.

Руководитель, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, приводящей или могущей привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности.

Угроза конфликта интересов часто имеет место в служебной деятельности. Чиновники, оказавшиеся в двусмысленной деловой ситуации, иногда делают вывод – что не запрещено, то можно считать правильным, особенно если за определенные поступки их поощряют. Руководители, как правило, редко просят подчиненных делать то, что, как знают обе стороны, является незаконным. Однако бывает так, что некоторые руководители дают понять, что кое о чем они бы предпочли не знать. Иными словами, может показаться, что они случайно или преднамеренно дистанцируются от тактических решений, которые принимают их подчиненные. Зачастую неопытные, но амбициозные служащие соблазняются возможностью показать себя перед начальством в лучшем свете и достичь желаемых результатов в надежде, что способы, которыми им удастся достичь этого, не будут рассматриваться руководством слишком строго.

Как же могут служащие избежать соблазна пересечь этическую границу, которая часто нечетко определена? К сожалению, большинство из них осознают, что перешли моральный рубеж, когда становится слишком поздно. У них нет четких инструкций относительно того, на какие аспекты их деятельности будут смотреть сквозь пальцы, а какие будут осуждать и критиковать. Существует некое общее правило для чиновников, оказывающихся в пограничной ситуации: когда сомневаешься – не делай. Служащие не должны принимать никаких деловых решений, которые могут исходить из их собственных интересов. В таких случаях окончательное решение должен принимать непосредственный начальник, который проинформирован о потенциальном конфликте интересов.

Служебная деятельность и использование служебного положения при решении личных вопросов

В «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, устанавливается, что служащий призван «не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся». В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» вопросы личной заинтересованности служащего рассматриваются в ст. 19, в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» – в ст. 14.1, а в Федеральном законе «О противодействии коррупции» – в ст. 10.

А что такое личная заинтересованность гражданского и муниципального служащего? Следует подчеркнуть, что под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.[190]

Общие принципы служебного поведения запрещают служащему иметь личные, финансовые и деловые связи, которые могут отрицательно сказаться на его репутации и профессиональной деятельности. Не допускается без разрешения руководства получение дополнительного жалованья из источников вне государственной или муниципальной системы, равно как и вознаграждение чиновников за представительство частных интересов в отдельных делах. Использование гражданским и муниципальным служащим своих должностных обязанностей (и прав) вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, квалифицируется в качестве уголовного преступления (ст. 285 УК РФ).

Личные интересы могут войти в конфликт или даже повредить интересам службы и государства. Можно привести примеры использования служебного положения при решении вопросов, где может обнаружиться личная заинтересованность конкретного чиновника:

• конфиденциальная информация. Разглашение конфиденциальной корпоративной информации людям, не связанным со службой, независимо от того, есть или нет вероятность того, что эти люди могут использовать информацию для каких-либо целей;

• корпоративные возможности, например покупка земли или другой собственности, в которых заинтересовано или может быть заинтересовано прежде всего само государство или муниципальное образование;

• принятие подарков, льготных займов или кредитов. Сюда входят получение займов, различных оплат, услуг, подарков или других благ, пользование развлечениями, которые измеряются суммой намного большей, чем вежливое выражение благодарности.

И министрам, и рядовым чиновникам запрещается принимать решения и совершать действия (и участвовать в их подготовке), влекущие юридические последствия в отношении заинтересованного лица, говоря иначе, действовать в личных интересах через «посредников» – родственников или иных физических или юридических лиц, с которыми его связывают личные интересы. Например, предприятие, акциями которого владеет чиновник или на котором работает его близкий родственник, является юридическим (или физическим) лицом, заинтересованным в его действиях. Кроме того, противоречащими служебным интересам будут признаны, например, такие решения (действия) чиновника, как:

• регистрация заинтересованного лица в качестве предпринимателя или юридического лица;

• осуществление контроля за деятельностью заинтересованного лица;

• регистрация сделки, одной из сторон которой является заинтересованное лицо;

• выдача лицензии заинтересованному лицу; назначение заинтересованного лица на должность и т. п.

Никто из служащих, какой бы ранг он ни занимал, не может принимать решения в отношении юридических лиц, владельцем или совладельцем которых является он сам или его родственники. К сожалению, имеются ситуации, когда различные чиновники имеют ничем не ограниченные возможности принимать такие решения и пользуются этим. Это самый распространенный и опасный для общества вид коррупционных действий, гораздо более грязный, чем прямая и банальная взятка. Такой административный механизм позволяет чиновничеству врастать в бизнес, ограничивает конкуренцию, тормозит развитие рыночных регуляторов.[191] Административные барьеры на пути развития предпринимательства, особенно малого, также следствие этого пока легального административного механизма. Ради содействия «своим» людям создаются искусственные барьеры для «чужих». Легален этот механизм лишь потому, что должностные лица во власти сегодня могут быть наказаны не за его применение, а лишь за последствия – за доказанные уголовные преступления. Очевидно, что в целях сохранения социальной стабильности в обществе значимость нравственного фактора для соответствующей оценки служащего, ставящего выполнение служебных обязанностей в зависимость от личной заинтересованности, будет возрастать. Можно ожидать, что подобная оценка серьезно повлияет на отношение населения к проводимым реформам и на уровень его доверия к власти.

Роль СМИ в формировании имиджа государственных гражданских и муниципальных служащих

Имидж гражданских и муниципальных служащих, имея субъективное происхождение, функционально выступает как результативное средство решения многих властных проблем.[192] Он может использоваться:

а) для укрепления или ослабления действующей власти;

б) при принятии конкретных кадровых назначений;

в) для достижения желаемого уровня рейтинга конкретной личности;

г) для дискредитации политического соперника или должностного лица.

Все зависит от знакового вектора имиджа служащего, для создания которого широко используются средства массовой информации (СМИ).

Деятельность гражданского и муниципального служащего и его поведение вне службы всегда находятся под негласным контролем общества. Практически невозможно проверить честность и порядочность каждого отдельно взятого управленца, но многочисленные примеры меняют в целом общую картину. Благодаря средствам массовой информации они тиражируются с огромной скоростью и в небывалых масштабах, формируя облик современного служащего в восприятии общественности. Речь идет о знаке имиджа служащего, с которым его образ подается средствами массовой информации. В этом отношении все СМИ можно разделить на три группы:[193]

1) издания, которые формируют в основном положительный имидж современного государственного и муниципального служащего. Большинство материалов, публикуемых в этих изданиях, направлены на «разъяснение» созидательных усилий главным образом исполнительных властей в деле осуществления экономических и социальных реформ. Именно эти публикации «работают» на позитивный имидж служащих;

2) издания, формирующие у читателей в основном негативный образ государственного и муниципального служащего. Здесь даются материалы резко критического характера, нередко с нарушением норм как журналистской, так и общечеловеческой этики. В итоге у читателей не возникает ни уважения к труду служащих, ни почтения к государству, к власти и соответственно к правовым нормам социальной жизни;

3) издания, придерживающиеся в известном смысле центристских, более или менее взвешенных подходов. Образ чиновника вырисовывается на страницах этих изданий менее односторонним, но и более противоречивым.

Довольно часто проявляется равнодушие власти в отношении тех публикаций, которые дискредитируют образ гражданской и муниципальной службы. Действительно, в прессе если и освещаются случаи нарушений и злоупотреблений со стороны чиновничества, то реакция органов власти на эти факты остается в тени. В какой-то мере искусственно формируется мнение, что власти лояльны к проходимцам и мздоимцам в среде чиновничества, что вовсе не соответствует реальности и серьезно подрывает авторитет властных органов.[194]

Существенное влияние на знак имиджа местных и федеральных чиновников оказывают внутривластные скандалы и межведомственные конфликты, которые активно комментируют СМИ. Вряд ли такие явления могут способствовать формированию в сознании людей положительного имиджа чиновников. И если «команды» коррумпированных чиновников продолжают оставаться у дел, имея покровителей, они становятся постоянным знаковым символом, дискредитирующим государственную власть, одним своим присутствием порождая раздражение и недоумение у населения и СМИ.[195]

В публикациях СМИ часто подчеркивается, что рядовой гражданин готов простить чиновнику многие его ошибки и неудачи, но никогда не простит безнравственности и моральной нечистоплотности. В то же время некоторые СМИ, полностью обходя в своих материалах вопросы соблюдения государственными и муниципальными служащими норм служебной этики, пытаются преподнести читателям позитивный образ чиновника-реформатора. В качестве главных аргументов при этом используются такие достоинства (действительные или мнимые), как высокий профессионализм, знание рыночной экономики, наличие воли, преданность либеральной идеологии и демократии, безоглядный антикоммунизм и личные связи с деловыми кругами Запада. Такие СМИ допускают ошибку, не учитывая нравственную составляющую в попытках сформировать позитивный профессионально-управленческий образ власти и чиновников. Российский менталитет вряд ли примет подобные подходы. Как показывают социологические опросы, нравственная составляющая деятельности чиновников для россиян во многих случаях является более важной и ценной, чем все остальные.[196]

Судя по публикациям в СМИ, общество остро волнуют не только неурядицы с экономикой, но и другие, не менее важные для него проблемы, например борьба с преступностью и особенно с коррупцией. Проблеме коррумпированности чиновничества в том или ином ключе посвящено немало материалов. И опять-таки в средствах массовой информации рефреном проходит мысль, что во власти сформировался слой коррумпированной номенклатуры. Атака на чиновников идет не выборочно по отношению к какому-то лицу, а приобретает тотальный характер. И это очень опасное явление. Но опасна не сама по себе трактовка проблемы нравственности чиновничества со стороны СМИ, а ее жестко «утвердительный», не терпящий возражений характер. Экстраполяция негативного образа высокопоставленных должностных лиц на всю корпорацию государственных и муниципальных служащих несправедлива. Она наносит вред авторитету государства, ослабляет его, отчуждает широкие социальные слои от власти.

Сложившийся в общественном сознании не очень привлекательный имидж служащих демонстрирует дефицит у них нравственной составляющей. Общество предъявляет повышенные требования к моральной культуре чиновников. И чем выше положение должностного лица, тем взыскательнее относятся люди к его нравственной чистоте, социальной ориентированности. Из этого вытекает весьма важный вывод: государственная власть и власть на местах будет сильной и продуктивной лишь тогда, когда государственная кадровая политика будет коррелировать с социальными и нравственными ожиданиями различных групп населения. Служащему мало быть профессионалом. Необходимо, чтобы он обладал еще и нравственно приемлемым имиджем. Никакие соображения профессионального характера не могут оправдать или смягчить нарушение нравственных норм, ибо это затрагивает главное – честь власти и государства.

Сегодня СМИ не в состоянии отобразить реально воспринимаемый и понятный для людей образ государственного и муниципального служащего. Образ, который встает сегодня со страниц СМИ, способен запутать читателя. Видимо, и в ближайшее время, и в обозримой перспективе на страницах печати будет давать о себе знать резкое противостояние характеристик в отношении гражданской и муниципальной службы. Оно будет сохраняться как дестабилизирующая реальность в отношении людей и к власти и к кадровой политике государства. Это будет продолжаться до тех пор, пока не удастся выйти на новые, прочные нравственные позиции государственной гражданской и муниципальной службы. Пока же в общественном сознании СМИ продолжают формировать два различных по знаковой направленности типа имиджа гражданских и муниципальных служащих.[197]

Служебная деятельность и правила публичных высказываний и оценок в отношении деятельности государственных органов

В «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, устанавливается, что служащий призван «воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов и руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности». Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ст. 17 дал следующую формулировку этой нормы: «не допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности».

Действующее законодательство не предусматривает для гражданского и муниципального служащего возможности «бегства к общественности», т. е. публичного обращения. Даже если исчерпаны все внутренние служебные возможности выяснения отношений с руководством, служащий обязан хранить молчание по всем фактам, составляющим служебную тайну, и ссылки чиновника на необходимость предотвращения опасных социальных явлений или действий согласно закону не могут служить оправданием.

Служащий не имеет права апелляции к прессе. Информацию для нее вправе давать только уполномоченные на это должностные лица. Служащий не должен использовать свой авторитет и знание документов для того, чтобы критиковать конституционный строй.

С сообщениями о деятельности, а также о недостатках, упущениях или злоупотреблениях в деятельности соответствующего органа власти служащим может быть рекомендовано обращаться к вышестоящему руководству или органу власти, включая Правительство и Президента Российской Федерации.

Чиновник не вправе критиковать своего руководителя, орган власти, в котором он служит, по вопросам политики, которую должны проводить орган государственной власти или орган местного самоуправления и должностные лица. Так, несовместимы с должностью министра публичные заявления о неправильной политике правительства, кроме тех случаев, когда это связано с отставкой министра, не согласного с политикой правительства.

При несогласии служащего с проводимой политикой руководства (например, в случае установленного нарушения руководством законов, иных нормативных правовых актов) и обусловленной этим обстоятельством невозможности продолжения им исполнения должностных обязанностей и прохождения гражданской службы он имеет право расторгнуть по своей инициативе служебный контракт и прекратить свою службу.[198] Но и после увольнения со службы федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 17) и «О противодействии коррупции» (ст. 12) запрещают бывшему гражданскому и муниципальному служащему в течение двух лет разглашать сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Служебная деятельность, публичные выступления и предоставление служебной информации

В ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», как и в «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, устанавливается, что служащий призван «соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации».

Публичность как функция власти – безусловный принцип демократического государства и права.[199] Функция публичности состоит в гласности, открытости, доступности для граждан органов власти и должностных лиц. Осуществление общественных связей (публичные выступления и представление служебной информации) можно определить как урегулированный законодательством, нормами профессиональной этики процесс реализации прав граждан на информацию об органах государственной власти, органах местного самоуправления, а также анализа общественного мнения и правосознания, легитимации органов публичной власти, их правовых актов и действий.

Законодательство о государственной гражданской и муниципальной службе утверждает необходимость гласности в деятельности всей системы службы,[200] однако какая-либо детализация, уточнение данного требования отсутствуют. Понятия «гласность» и «доступность информации о гражданской и муниципальной службе» пока не имеют содержательной научной трактовки. Практическое развитие в области гражданской и муниципальной службы получила на сегодняшний день сфера политической коммуникации.[201] На уровне как федеральном, так и субъекта Федерации фактически нет ни одного законодательного, исполнительного, судебного органа государственной власти, деятельность которого не сопровождалась бы работой пресс-службы или пресс-секретаря. Не редкость создание достаточно разветвленных служб по связям с общественностью (PR-службы).

Публичные выступления гражданских и муниципальных служащих и представление ими служебной информации, взаимодействие органов власти со СМИ преследуют главную цель – придать решениям органов власти характер общественного признания как правовых и справедливых действий на благо всего общества, обеспечить закрепление в правосознании граждан этих решений в качестве устойчивых правовых норм, ценностей правового поведения.[202] Такое признание справедливости власти не возникает само по себе, оно результат деятельности всех видов государственной службы, муниципальной службы посредством взаимодействия публично через СМИ, иные каналы связи с гражданами, общественными, религиозными объединениями, политическими партиями.

Но общение служащих с гражданами с помощью средств массовой информации не может иметь хаотичный и непродуманный характер. Установленные в органах власти правила чаще всего предусматривают, что чиновник обязан хранить служебную тайну в отношении информации, полученной в ходе исполнения своих обязанностей. Требование гласности в сфере службы не опровергает, а, наоборот, предполагает, что у служащих могут быть профессиональные секреты, охрана которых необходима как раз для независимости и нейтральности служащих в их служебной деятельности.[203] Кроме того, чиновник в силу служебных полномочий может стать обладателем государственной, военной, коммерческой тайны, персональных данных, сведений, составляющих врачебную тайну или касающихся личной жизни тех или иных лиц. Гласность в сфере гражданской и муниципальной службы не освобождает служащего от обязанности не разглашать и не предавать гласности такого рода информацию.

Чиновникам запрещается самостоятельно, без санкции непосредственного руководителя делать публичные заявления, комментарии, выступать в прессе.[204] Основное назначение такого запрета обусловлено тем обстоятельством, что мнение конкретного служащего по какому-либо делу, находящемуся в стадии подготовки управленческого решения, до вступления этого решения в законную силу рекламировать как наиболее справедливое и верное (оно может быть отменено вышестоящим органом власти, подвергнуто острой критике общественным мнением) не только рискованно, но и неэтично.

Но как оценивать поведение служащего, который публично и активно поддерживает политику действующей власти? Конечно, он действует как лицо, находящееся на службе у государства. И фактически неизвестно ни одного случая, когда к такому лицу была бы применена санкция в виде увольнения. Такое оправдание, бесспорно, противоречит принципу нейтральности и беспристрастности служащих. Основное правило публичных выступлений и представления служебной информации для служащих заключается в том, что любые выступления в СМИ допустимы лишь с разрешения или по поручению руководства и с учетом имеющейся у служащего служебной компетенции.

Служебная деятельность и содействие в получении достоверной информации представителями средств массовой информации

В «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, устанавливается, что служащий призван «уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации». Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не содержит нормы подобного содержания, поскольку четко определяет правила представления представителям СМИ служебной информации лишь служащими с соответствующими должностными обязанностями.

В реальной жизни взаимодействие гражданских, муниципальных служащих и представителей средств массовой информации происходит довольно часто. Результативность таких контактов в значительной степени зависит от строгого соблюдения обеими сторонами законодательства о СМИ.[205] Именно правовая основа взаимодействия является принципиальным условием согласованных усилий сторон. В то же время причины, по которым чиновники, как правило, отказывают журналистам в представлении достоверной информации, мотивированы «недоверием к конкретным СМИ», «страхом наказания» за не согласованные с руководством действия, «личным усмотрением» чиновника того или иного ранга, распоряжением вышестоящего руководства, т. е. причинами сугубо субъективного свойства, никак не предусмотренными законодательством.[206]

Требование уважительного отношения к деятельности представителей средств массовой информации, а также оказания им содействия в получении информации заключается прежде всего в том, чтобы отказаться от попыток делить СМИ на «свои» и «чужие», обеспечивая доступ журналистам к информации, вплоть до привлечения их к экспертизе проектов готовящихся управленческих решений. Органы прессы более объективны в подаче информации, а значит, и более точно избирают мишень для критики, для исправления недостатков или решения острых проблем. Кроме того, критическое отношение к работе некоторых ведомств обусловлено реальными просчетами их политики и очевидностью возникающих проблемных ситуаций в сфере управления. Уважительное отношение к представителям СМИ заключается в способности государственных и муниципальных служащих обеспечить журналистам необходимую защиту от давления со стороны политических экстремистов, сторонников определенных партий, в свое временном расследовании подобных действий и решительном наказании виновных.

В работе с представителями прессы служащий, уполномоченный на это взаимодействие, не должен пользоваться методами, унижающими достоинство журналиста. Этические нормы требуют, чтобы чиновник исполнял свои обязанности в общении с журналистами честно, избегал обнародования материалов, которые могут привести к недопониманию или неясности в освещении какого-либо вопроса или работы органа власти.[207] При этом служащий не должен принимать никакого вознаграждения за свои услуги в предоставлении сведений от представителей средств массовой информации.

Если способы «добывания» информации журналистом могут привести к серьезным нарушениям правил служебного поведения или подразумевают действия и поведение, противоречащие принципам профессиональной этики, чиновник обязан предпринять шаги к тому, чтобы немедленно уведомить об этом своего непосредственного руководителя и конкретного журналиста, а также сделать все от него зависящее, чтобы обеспечить уважение со стороны представителей средств массовой информации правил служебного поведения гражданских и муниципальных служащих.

Чиновник должен считать своим долгом соблюдение самых высоких норм профессионального поведения в информировании общества о работе органов власти, деятельности гражданской и муниципальной службы, в оказании представителям СМИ в установленных законами случаях и порядке содействия в получении полной, своевременной и достоверной информации. Более того, чиновник несет личную ответственность при любых обстоятельствах за честное и откровенное ведение служебных дел с представителями средств массовой информации.

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на службе

В «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, устанавливается, что служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим служащим, призван «принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов». Эта норма вошла в ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в следующем виде: «Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом».

Следует заметить, что этическая составляющая есть в любом типе конфликтов, но составляющая – это еще не конфликт сам по себе. Конфликт интересов возникает тогда, когда происходит столкновение этических ценностей – личной, профессиональной, универсальной как совокупностей различных норм, правил, обычаев. Конфликты могут возникнуть благодаря наличию независимых ценностей, идей и культурных различий. Особая острота конфликтов интересов давно замечена социологами и культурологами.[208] Действительно, в конфликтах, нацеленных на передел благ, в особенности материальных, решение, достигаемое перераспределением благ, или прирост благ, по меньшей мере, не исключены. Что же касается конфликтов этического характера, то здесь найти какой-то компромисс гораздо труднее. Культурные и моральные особенности и различия менее подвержены изменениям, чем экономические и политические, и вследствие этого их сложнее примирить, свести к компромиссу.

Руководитель в случае возникновения конфликта интересов обязан принять меры по его урегулированию. Его основная задача – не допустить коррупционных действий или возможности этих действий со стороны подчиненных служащих. В этих целях Федеральный закон «О противодействии коррупции» в ст. 11 предусматривает следующий порядок: «предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации».

Кроме того, федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливают норму о создании в каждом государственном органе и органе местного самоуправления комиссии по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликтов интересов, которые в свою очередь могут осуществлять работу в соответствии с Указом Президента РФ «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» от 3 марта 2007 г. № 269.[209]

В состав комиссии по урегулированию конфликтов интересов могут входить сам руководитель и (или) уполномоченные им служащие (в том числе из кадровой службы, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает свою должность), представитель соответствующего органа по управлению государственной гражданской (муниципальной) службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской (муниципальной) службой.

Состав комиссии формируется таким образом, чтобы для членов комиссии была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссией решения.

Необходимо понимать, что служащий не вправе отказаться от исполнения решения, принятого руководителем комиссии по урегулированию конфликта интересов даже на том основании, что он считает это решение несправедливым или противоправным, так как вовремя неурегулированный конфликт интересов всегда предполагает возможность коррупционных действий со стороны служащего, последствия которых уже подпадают под уголовное наказание.[210]

Следует заметить, что речь идет не только о финансовых выгодах. Предупреждение конфликта интересов нацелено на то, чтобы предотвратить получение служащим любых выгод в ущерб служению государству и обществу. Тогда в чем разница между уголовным кодексом и этическими правилами?

Прежде всего в том, что за нарушение этических правил при конфликте интересов чиновник привлекается к ответственности самим органом, где он служит, и этот же орган обычно выносит решение по конкретному случаю. В отличие от уголовного судопроизводства, разбирательство по делам этического характера обычно проводится в закрытом режиме, а служащие, признанные виновными в этических нарушениях, как правило, подвергаются иным санкциям, чем тюремное заключение. Уголовный кодекс и этические правила действуют независимо друг от друга, хотя законодательство предусматривает, что факты, вскрытые в ходе расследования нарушений этики, могут лечь в основу уголовного обвинения.

Целесообразно предложить три общие рекомендации для предотвращения незнания и непонимания служащими сути феномена конфликта интересов и процедуры их урегулирования:

1) органы государственной власти и органы местного самоуправления должны разработать свои кодексы поведения, которые бы отражали установленные законом требования к служебному поведению чиновников;

2) внутренние системы поддержания этических стандартов в учреждениях следует дополнять независимым механизмом контроля (финансовый контроль со стороны налоговой службы, прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе и т. д.);

3) следует предпринимать больше усилий для поддержания и упрочения этических норм поведения чиновников в государственных и муниципальных учреждениях, в частности, с помощью составления различных руководств служебного поведения и осуществления образовательных программ по переподготовке служащих с отрывом и без отрыва от работы.

В целях предотвращения конфликта интересов на службе и его урегулирования можно использовать, применяемые в практике бизнеса:[211]

• этические кодексы, нормативы, разрабатываемые с целью описания целей организации, создания нормальной этической атмосферы и определения этических рекомендаций в процессе принятия решений. Обычно организации доводят этические нормативы до служащих в виде печатных материалов;

• «карты этики» – набор этических правил и рекомендаций, конкретизирующих этические нормы для каждого служащего. Они содержат также имя и телефон консультанта (советника) по этическим вопросам;

• комиссии по этике. Организации создают постоянные комиссии по этике для оценки повседневной служебной практики с точки зрения этики. Эти комиссии выполняют функции «социальной совести» организации;

• обучение этичному поведению. Подход, используемый организациями для повышения показателей этичности поведения руководителей и служащих. При этом чиновники знакомятся с этикой, что повышает их восприимчивость к этическим проблемам, которые могут перед ними возникнуть. Встраивание этики как предмета в курсы повышения квалификации является важной формой обучения нормам служебного поведения, благодаря чему обучающиеся начинают лучше понимать эти проблемы;

• этическая экспертиза. Представляет собой всесторонний анализ конкретного аспекта деятельности организации, который вызывает обеспокоенность руководства и может повлиять на имидж службы. Результатом такой экспертизы становится система предложений, направленных на улучшение морального климата и профессиональной этики в организации;

• этическое консультирование. Проводится тогда, когда этические проблемы не могут быть решены силами самой организации из-за сложности ситуации, связанной с конкретными моральными дилеммами, для чего приглашают компетентных специалистов по профессиональной этике со стороны.

В ситуации конфликта интересов требование об обязательном его разрешении, когда стороны ведут спор по существу конфликта интересов, создает мнение, что некий справедливый и оправданный компромисс в виде рационального решения руководителя всегда может быть достигнут. Но для начальства разрешение конфликта интересов в большинстве случаев представляет значительное затруднение, поскольку ему часто приходится делать вывод о том, что само наличие конфликта показывает отсутствие этических критериев определения единственно верной точки зрения на конкретную ситуацию. Рецептов на все случаи жизни здесь нет. Этические правила не могут быть эффективными, если нет механизма их проведения в жизнь и применения санкций. Необходима значительная работа по формированию практики справедливого разрешения конфликта интересов, по подготовке различных разъяснений и рекомендаций по возможным случаям.[212] Но следует иметь в виду, что урегулирование конфликтов интересов должно основываться на нормах универсальной этики с учетом корпоративных этических ценностей гражданской службы.

Служба и участие служащих в деятельности политических партий, общественных объединений

В «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885, устанавливается, что служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, призван «не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений». В ст. 18 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» эта норма сформулирована следующим образом: «Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители», обязан не допускать случаи принуждения гражданских служащих к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений».

Согласно действующему законодательству государственные и муниципальные служащие в служебное время не должны заниматься партийной деятельностью. В органах власти не могут образовываться структуры политических партий, общественных и религиозных объединений, чиновники не могут использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных и религиозных объединений. Но быть членами той или иной партии, общественного и религиозного объединения чиновникам не запрещено.

Конституция РФ, как известно, не предоставляет политическим партиям право формирования правительства. Однако нельзя не считаться с наличием многопартийных интересов, представленных как в законодательных, так и в исполнительных структурах власти. Но если в России будет осуществлен переход к формированию федерального правительства на партийной основе, то можно ожидать такого перехода и в субъектах Федерации. Разумеется, в этом случае ключевые места в аппаратах федеральных и региональных органов власти будут занимать преимущественно однопартийцы. В то же время сегодня нет правовых гарантий против слияния правящей партии с государством, хотя эта проблема вновь неожиданно стала актуальной. При этом ясно, что чиновники проявят интерес к членству в правящей партии только в том случае, если это членство поможет им в продвижении по служебной лестнице.

Требование не допускать случаев принуждения служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных, религиозных объединений обусловлено необходимостью противодействовать существующему пока в России «назначенческому» механизму рекрутирования в политическую элиту, следствием чего служебное положение чиновников в управленческой пирамиде полностью отождествляется с их лояльностью проправительственной партии (партии власти).[213] Сегодня потребность в партийной принадлежности становится по сути нормой профессиональной деятельности высокопоставленного чиновника, требующей и соответствующего морального оправдания.

Вопросы и задания

1. Объясните, что обозначает термин «служебное поведение».

2. В чем основной смысл «золотого правила» общечеловеческих моральных норм? Приведите примеры этических норм.

3. Какова основная цель нормативного регулирования служебного поведения чиновников с помощью профессиональной этики?

4. Что следует понимать под нравственно-правовым сознанием государственных и муниципальных служащих? Как на практике обстоит дело с правовой грамотностью чиновников? Приведите примеры.

5. Приведите варианты критериев оценки надлежащего (ненадлежащего) исполнения служебных обязанностей государственным и муниципальным служащим.

6. Что обозначают понятия «профессионализм» и «компетентность» чиновника? Приведите примеры проявления этих характеристик.

7. Объясните, в чем состоит главное содержание деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, всего корпуса чиновников?

8. Как государственный и муниципальный служащий может противостоять влиянию на него со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций? Приведите примеры.

9. В чем заключаются нравственные нормы служебного поведения, запрещающие служащему личные, финансовые и деловые связи, которые могут отрицательно сказаться на его репутации и профессиональной деятельности?

10. Перечислите ограничения для государственных и муниципальных служащих. С какой целью они вводятся законодательно?

11. Почему в новых условиях этические нормы и правила делового поведения служащего становятся важным фактором эффективной работы органов власти? Приведите примеры правил поведения чиновника в обращении с гражданами и представителями организаций.

12. Что понимается под требованием к служебному поведению «учитывать культурные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий»? Приведите примеры осуществления этой нормы на практике.

13. В чем суть проявления конфликта интересов на государственной и муниципальной службе? Приведите примеры урегулирования конфликта интересов на службе.

14. Каковы правила публичных высказываний и оценок чиновников в отношении деятельности органов власти?

15. Допустимо ли участие чиновников в деятельности политических партий, общественных и религиозных объединений?

Глава 4

Профессиональная этика и управление служебной карьерой

Служба, карьера и карьеризм

Так уж сложилось в нашем обществе, что, когда речь заходит о карьере чиновника, многие представляют себе лестницу, по которой карабкаются те, кто рвется к чинам и привилегиям, шагает «по головам», поступаясь моральными ценностями, пресмыкаясь перед начальством и унижая равных. Но название этого явления не «карьера», а «карьеризм» – служебная болезнь чиновников, несовместимая с профессиональной этикой и поражающая честолюбцев, слабых в работе и живущих силой и умом других.

Как явление профессиональной культуры карьера (от фр. carriere – движение вперед) – это прежде всего искусство возвышения в мастерстве и продвижение в признании профессиональных качеств, сопряженных с профессиональными этическими принципами.[214] А как искусство карьера требует не только творческого вдохновения, но и терпения и систематической работы. Здесь нельзя импровизировать и ждать чудес, сначала надо приобрести необходимые знания и овладеть навыками и умениями.

Когда утверждают, что карьера на государственной гражданской и муниципальной службе дается не каждому человеку, что она удел «счастливчиков» и баловней судьбы, не следует слепо верить этому суждению. Каждый человек уникален по-своему. У каждого имеются заложенные природой задатки к какому-то делу, ремеслу. Важно только определить их, сопоставить с тем, что требуется для необходимой обществу профессии, и затем организовать себя в труде и внутренней культуре таким образом, чтобы появился личный интерес к росту мастерства и общественный спрос на повышение этого мастерства.

Когда говорят об управлении карьерой на гражданской и муниципальной службе, многие искренне полагают, что именно начальство должно заботиться о служебном росте своих подчиненных, а инициатива продвижения может исходить только со стороны руководства. Это далеко не так, чаще всего совсем не так. Руководитель действительно может заметить профессиональный рост сотрудника, предложить ему соответствующую должность и создать условия. Но рост в знаниях и умениях, моральная зрелость как показатели претензий на новую должность – забота самого служащего.[215] Готовых рецептов на все случаи служебного карьерного движения нет. Едва ли кто-то смог бы их прописать и предложить в исчерпывающем наборе, да и современная жизнь все труднее поддается прогнозированию. Но достичь вершин карьеры гражданского и муниципального служащего можно, только утвердившись в главном – никогда нельзя останавливаться в своем продвижении к самоутверждению.

На службе чиновником кроме материальных интересов в виде заработной платы всегда движет еще что-то. Это «что-то» у каждого свое и, как правило, не лежит на поверхности. Люди хотят сознательно строить служебную карьеру, заниматься важным для всех граждан делом, получать реальные результаты, учиться новому, расширять возможности и полномочия, занимать определенное положение в социальной и профессиональной среде.

Нормы профессиональной этики требуют от карьерных устремлений чиновника главного – он не вправе причинять ущерб престижу своей профессии в угоду личным интересам или интересам других лиц. Таким образом, высоконравственная и профессиональная деятельность служащего, какой бы пост он ни занимал, рассматривается как необходимая предпосылка доверия общества к институту государственной гражданской и муниципальной службы и условие для полноценной служебной карьеры.[216]

Социальная миссия карьерного роста

Следует отметить, что формальная составная часть служебной карьеры (должность, чин, статус) имеет большое значение, так как она зрима, определена по установленным параметрам (стандартам), пригодна для широкого использования, позволяет документировать развитие человека. В то же время ее нельзя переоценивать, полагаться только на ее признаки.

Между саморазвитием человека и формальным отражением данного процесса вполне могут быть несовпадения и противоречия, поскольку, с одной стороны, трудно однозначно определить реальную подготовленность служащего к выполнению поручаемого ему вида деятельности (должности), с другой – реальная служебная карьера часто не связана ни с содержательными, ни с формальными параметрами развития человека.[217] Можно сделать блестящую карьеру, сполна насладиться вниманием общества, однако после себя оставить запущенные сферы управления и приходящие в упадок конкретные управляемые объекты.

Служебная карьера как явление и процесс, безусловно, несет важную социальную миссию, представляя собой источник и фактор развития общества, а также эффективное средство совершенствования государственного и муниципального управления.[218] Давая простор творческому самовыражению человека, служебная карьера инициирует его энергию, побуждает к активным действиям, заставляет работать над собой, одновременно обеспечивая максимальный вклад в дело общественного созидания. Но для выполнения такой социальной миссии сама управленческая карьера мыслится организованной и упорядоченной в надлежащем виде.

Как социальное явление служебная карьера в основе всегда должна иметь личностно-ориентированный нравственный характер, быть построенной под человека и предоставлять ему возможности для непрерывного развития и самовыражения творческого и морального потенциала,[219] иначе трудно добиться привлечения на государственную гражданскую и муниципальную службу талантливых людей.

Для того чтобы служебная карьера стала наконец определенным публичным институтом, понятным для каждого гражданского и муниципального служащего и для всего общества, она должна иметь научную основу и последовательный нормативно-отрегулированный порядок. Должно быть определено, что она собой представляет, какие в ней действуют механизмы, на каких основаниях принимаются кадровые решения, как измеряются и поощряются усилия и многое другое. Только тогда можно будет надеяться, что служебная карьера станет для многих современных чиновников делом их жизни, а не временным средством для удовлетворения личных интересов.

Карьера, профессионализм и этика

Профессия государственного гражданского и муниципального служащего требует от человека не только служебно-профессиональных, но и высоконравственных качеств, большой культуры, творчества. Отсюда ясно, что планирование и управление карьерой служащих должно носить научно обоснованный, системный, комплексный характер и постоянно быть в центре внимания органов власти.[220]

Специфика карьеры гражданского и муниципального служащего и в целом предметной области этой профессии выдвигает особые требования к целям, стратегии, формам и методам деятельности самой службы исходя прежде всего из признания особого отношения к чиновничеству со стороны общества и отношения служащего к самому себе, в котором моральная самоценность личности связана с общественным положением человека, представляющего публичную власть, достоинством профессиональной этики гражданской и муниципальной службы. В этой формуле находит отражение неразрывная связь права и морали, регулирующих смысл и направленность карьеры людей этой профессии.[221]

Помимо выполнения непосредственной управленческой работы, за которую гражданский и муниципальный служащий получает денежное жалованье, он состоит еще и членом профессиональной группы – корпорации служащих, являющейся в государстве одной из важнейших статусных групп. Непрерывный рост профессионализма и совершенствование этики поведения гражданского и муниципального служащего как члена профессиональной группы управленческих кадров представляются важными по следующим причинам:

• это помогает определить смысл и этические нормы служебного поведения служащих;

• порождает уверенность служащих в завтрашнем дне;

• расширяет перспективы личной карьеры каждого служащего. В любом случае профессионализм и личные моральные ценности выражаются в самореализации человека в избранной профессии.

Самореализация личности служащего

Для понимания сути карьеры как явления важно рассмотреть понятие самореализации личности служащего. Различают как профессиональную, так и личностную самореализацию. В первом случае реализация личностного потенциала имеет преимущественно фрагментарный, конкретно-предметный характер, во втором – изменению подвергается вся сфера профессиональных интересов, моральных ориентиров, устремлений, желаний человека. Предмет самореализации в первом случае находится внутри объекта деятельности (например, какой-то сферы экономики), которым занимается гражданский или муниципальный служащий. Эффект влияния профессиональной самореализации косвенным образом находит выражение в рефлексии (размышлении) человека, оценивающего свою «успешность в профессиональной деятельности», а также «удовлетворенность работой» и «ожидания, надежды, перспективы», связанные с этой сферой деятельности.

Предмет самореализации во втором, «общем» для человека случае находится внутри него самого. Продуктом деятельности личности в этом случае выступает она сама, ее моральная целостность, ее удовлетворенность, успешность от процессов самоизменения, самоидентификации с собой, своим личностным «я» и «я» остального мира.[222] Безусловно, личностная и профессиональная самореализация не только тесно соприкасаются друг с другом, но и могут сливаться, объединяться в процессах самореализационной деятельности. Необходимо, чтобы оба вида самореализации не мешали друг другу.

Важно иметь в виду одну простую истину, которая заключается в следующем. Как правило, между личностью и профессией выступают посредники – работодатели (государство, должностное лицо, частное лицо и т. п.), которые могут существенным образом повлиять на отношения спроса (профессия или должность) и предложения (претензия на профессиональную деятельность или должность со стороны кандидата или уже действующего работника) и способны корректировать эти отношения в сторону, выгодную для работодателя, но не всегда удобную и полезную для служащего и, возможно, профессии. Такова диалектика связей профессии и личности, вида профессиональной деятельности и трудовых отношений, объекта труда и субъекта трудовой устремленности. Самореализация (личностная или профессиональная) будет происходить полноценно только в том случае, когда требования профессии и интересы личности, а также ее возможности будут соответствовать требованиям избранной профессии, устремятся навстречу друг другу и совпадут в некой оптимальной для человека и профессии точке.[223]

Личностные качества для работы в системе государственной гражданской и муниципальной службы

Необходимым условием готовности любого человека заниматься конкретным видом профессиональной деятельности является его желание, интерес, направленность именно на этот вид деятельности, а не на какую-либо другую работу. Естественно, что разные виды деятельности будут предъявлять и разные требования к свойствам личности, ее характеристикам, а разные личности будут выбирать разные профессии в зависимости от индивидуальных способностей, а также от обстоятельств, которые никакого отношения к интересу личности могут и не иметь.[224]

Человек обладает сложной системой социальных качеств, полученных в результате процесса воспитания, и имеет индивидуальный характер, который является совокупностью поведенческих черт. Для того чтобы уметь управлять собой, нужно четко представлять картину своей индивидуальности: составить общий психологический портрет, определить наиболее ярко выраженные свойства. Необходимо попытаться дать ответ на три вопроса:

1) чего я хочу;

2) что я могу;

3) кто требуется в данный момент в этой профессии?

Вопросы на первый взгляд достаточно простые, но, как показывает практика, очень часто объективно ответить на них в сфере гражданской и муниципальной службы представляется сложной задачей. Далеко не каждая черта характера человека способствует успешной реализации карьеры.[225] Например, выдающийся американский ученый, основатель современной теории управления Ф. Тейлор определял такие характерные для профессиональной черты карьеры, как (1) ум, (2) образованность, (3) силу, (4) энергичность, (5) тактичность, (6) решительность, (7) рассудительность, (8) честность. Другой ученый, известный исследованиями в области менеджмента, А. Файоль, выделял (1) предвидение, (2) организаторские способности, (3) компетентность, (4) здоровье, (5) развитый интеллект, (6) высокий уровень культуры и нравственности.[226] Обратим еще раз внимание на присутствие органичного единства профессиональных и нравственных качественных характеристик, которые должны быть у современного управленца.

Существуют разные системы и подходы к определению «самых необходимых» качеств характера и свойств личности гражданского и муниципального служащего. Четырьмя основными качествами, определяющими облик «идеального подчиненного», как показал опрос, проведенный среди руководителей, выступают:[227]

1) профессиональные знания;

2) умение работать в команде;

3) исполнительность и ответственность;

4) способность быстро осваивать новые знания и умения.

Для того чтобы человек мог рассчитывать на успех служебной управленческой деятельности, он должен быть предрасположен к работе в государственных и муниципальных органах. Как известно, государственная гражданская и муниципальная служба – строго упорядоченная сфера профессиональной деятельности. Выполнение служебных обязанностей регламентируется различными правовыми актами и служебными документами в виде инструкций, наставлений, предписаний, рекомендаций. Каждый поступающий на гражданскую или муниципальную службу должен реально оценить свои возможности, личностные данные, чтобы не нанести ущерба государству, людям и себе. Сочетание долга и здорового честолюбия, общественного и личного интереса в деятельности гражданских и муниципальных служащих является важной предпосылкой служебного роста и карьеры.[228]

Взаимосвязь между личностью и выбором карьеры

В научной литературе, раскрывающей критерии и методы выбора карьеры, сложилось твердое убеждение, что этот выбор есть выражение личности, а не случайное событие, где играет роль шанс, удача.[229] Достижения человека в том или ином виде карьеры зависят от соответствия между его личностью и морально-психологической обстановкой на работе.

Каждый служащий в определенной степени относится к одному из шести типов личности (в скобках указан «образ профессии»):[230]

1) реалистический – предпочитающий деятельность, связанную с манипуляциями конкретных технических задач (техник);

2) исследовательский – аналитик, любознательный, методичный и точный (ученый-исследователь);

3) артистический – экспрессивный, оригинальный, внутренне сосредоточенный (декоратор);

4) социальный – любит работать сообща, но направленно избегает систематической деятельности, включая любую механическую (консультант);

5) предпринимательский – любит деятельность, позволяющую ему влиять на других для достижения целей (адвокат);

6) конвенциональный – любит систематическое манипулирование информацией, различными данными, записями, репродуцированием материалов (бухгалтер).

Хотя один из типов всегда доминирует, человек тем не менее, приспосабливаясь к условиям обстановки, использует широкий спектр стратегий в рамках двух и более типов поведения на службе.

Карьера и компетентность служащего

Карьерный успех, как показывают данные социологических исследований, обусловлен профессиональной компетентностью служащих, способностью применять на практике знания, умения, навыки, позволяющие им системно мыслить, эффективно решать служебные задачи, вносить элементы творчества в служебную деятельность. В оценках, даваемых служащими, индикатор «профессиональная компетентность» неизменно получает высокий рейтинг.[231] Именно на этот критерий в планировании карьерной стратегии ориентировано большинство работников государственного аппарата и органов местного самоуправления.

Карьера государственных и муниципальных служащих также неразрывно связана с их высокими морально-нравственными качествами как неотъемлемой частью компетенции чиновника. В сознании служащих должно присутствовать убеждение в том, что высококлассный специалист, профессионал – это одновременно и высоконравственная личность. К сожалению, значимость морального фактора в определении перспектив служебного карьерного роста в последние годы обесценивается, а значит, понятие «профессиональная компетентность» в таком случае теряет первоначальный и общепризнанный смысл, что может привести к деформированию всей системы государственной гражданской и муниципальной службы.

Следует признать, что в интерпретации многих гражданских и муниципальных служащих понятие «профессиональная компетентность» имеет весьма размытое, неопределенное значение, несет субъективную смысловую нагрузку. Если профессиональная компетентность не базируется на законе, дисциплинированности, лидерстве, универсальных моральных ценностях, способности к анализу социальных последствий принимаемых решений, если все это отсутствует или минимизировано, то трудно говорить о профессионализме управленческих работников в полном смысле этого понятия. Многие служащие в своей работе действуют по-старому (хотя с трудом это признают): пользуются на практике не научными управленческими технологиями, а методом «проб и ошибок», ориентируясь на установки и требования вышестоящего руководителя.[232]

Сегодня профессиональной компетентности работников аппарата государственных и муниципальных органов присущ такой недостаток, как слабые знания в области права и государственного управления, причем не многие из служащих учитывают тот факт, что это качество является первым критерием выбора профессии и модели служебного поведения.[233] Практика показывает, что значительная часть работников гражданской и муниципальной службы по-прежнему решает управленческие задачи при недостаточном знании законодательства, при этом руководствуясь иными ценностными установками или соображениями. В то же время «связи с нужными, влиятельными людьми», знание «неписаных аппаратных законов», «личная преданность» рассматриваются многими служащими как более важное условие для продвижения по службе, чем неподкупность и честное служение закону.[234]

«Остановленное» саморазвитие

Отсутствие признания потенциала служащего со стороны руководства – это чаще всего главное ограничение в карьерном росте. Когда говорят «работник плох», это означает, что его поставили не на ту работу, которую он может выполнять, которую он сам любит, к которой чувствует интерес. Большинство видов деятельности в области управления требует высокого индивидуального развития. Работа гражданского и муниципального служащего, которая постоянно усложняется и предъявляет новые требования к управленцу, предполагает высокую способность к саморазвитию, идет ли речь о технологических изменениях в управлении, новых финансово-экономических условиях, новых организационных структурах или иных препятствиях.

Саморазвитие необходимо также для тех, кто собирается переходить на более престижную работу или пребывает в переходном состоянии между двумя важными этапами своей карьеры. Всякий раз, когда служащему необходимо стать более восприимчивым, энергичным или изобретательным, ему требуется более высокий уровень индивидуального развития.[235]

Но профессионально и морально незрелый служащий – это постоянная «головная боль» для подчиненных, коллег и руководителей. Очевидно, подход служащих к определению перспектив служебного роста отражает общее сложное состояние государственной гражданской и муниципальной службы в России, наличие в ней значительного числа кадров, которые с трудом приспосабливаются к новым условиям, ищут пути реализации себя в других сферах профессиональной деятельности.[236] Немало и таких, кто разуверился и не ставит перед собой перспективных целей и задач. Лишь когда человек признает, что его жизни недостает нового качества, и сам решает жить лучше, может начаться его саморазвитие. Без этого признания не будет требуемой энергии и вряд ли что-то изменится в человеке. До этого момента личность находится в состоянии «остановленного» саморазвития. Чтобы наглядно представить себе суть этого явления, обратимся к таблице.

Чиновники всегда каким-то образом продвигались по служебной лестнице, но лишь с недавнего времени в системе управления персоналом стало уделяться серьезное внимание путям, по которым идет это продвижение, и типу планирования, который требуется для достижения определенных целей.[237] Ключ к решению проблемы саморазвития заключается в понимании того, что влияние на продвижение оказывают не просто факторы и не человек сам по себе, а скорее способы взаимодействия всех этих важных факторов. Саморазвитие – это скорее непрерывный процесс, чем цель для достижения. Вывод: активное саморазвитие служит катализатором успеха в карьерном росте служащего.

Самоорганизация служащего

Наряду с саморазвитием существует понятие «самоорганизация». Термин «организация» в определенном контексте обозначает обеспечение порядка, в том числе морального, необходимого для успешной деятельности. Организация себя (самоорганизация) – самый сложный вид деятельности. Мы относительно легко определяем этический уровень желаний другого человека. Почему легко? Да потому, что его желания им самим уже определены и проявляются в его поведении. Нам же только предстоит установить, какие из множества желаний, которые постоянно живут в нас, соперничая одно с другим, мы хотим выбрать. Мы уже отмечали, что ответ на вопрос «что я хочу?» – первый шаг в самоорганизации карьеры. Но мало ли кто чего хочет! А что я могу? Каковы мои способности? Какой вид деятельности и как может их развить? Каковы моя энергетика, моя устойчивость в стремлении к цели, запас знаний, умений и т. д.? Одним словом, что представляют собой мои карьерные ресурсы? Ответ на вопрос «что я могу?» – второй шаг в самоорганизации карьеры.

Знание своего интереса, своих способностей и возможностей – это исходная позиция в служебной карьере.[238] Чтобы ее укрепить, нужно сделать еще один очень важный шаг – определить, кому я нужен, кому нужен именно тот способ деятельности, которым я владею, насколько кто-то заинтересован в нем как в ресурсе совместной со мной работы. Чем больше этот внешний ко мне интерес, тем благосклоннее ко мне карьерная среда. Но при всей благосклонности ко мне она решает свои проблемы, и при каких-то обстоятельствах я могу столкнуться с сопротивлением и торможением моей деятельности. Как их предвидеть и преодолевать – вопрос в дополнение к предыдущему.

Все приведенные выше вопросы и ответы – это карьерная ориентация. Остается только осуществить само движение, организовать свои ресурсы. Как их инвестировать, чтобы они принесли мне организационную прибыль и тем самым развивали мое служебное продвижение? Какие механизмы и когда использовать, чтобы продвижение было устойчивым? Как относиться к своим достижениям, чтобы неудовлетворенность ими не снизила уверенности в себе, а удовлетворенность не успокоила устремлений? Ответы и конкретные действия в этих направлениях – карьерная стратегия и стратегически ориентированная служебная тактика. Это и есть непростой путь самоорганизации карьеры в службе.

Ресурсы карьеры и карьерная среда

Интегральное выражение ресурсной базы карьеры гражданского и муниципального служащего – это способности человека, его моральный облик, знания, опыт, умение управлять ими при решении служебных задач и развитие этих составляющих. Самый простой и достаточно верный способ выявления способностей служащего – провести анализ его служебной деятельности, чтобы выяснить, в чем он наиболее успешен, что на работе доставляет ему наибольшее удовольствие. Но с другой стороны, можно ли ориентироваться только на те стороны дела, которые увлекают? Очевидно, нет. Во-первых, на пути к приятной цели неизбежно приходится выполнять работу чернового плана, которая далеко не всегда желанна. Во-вторых, служба постоянно связана с решением комплекса задач, многие из которых не соответствуют сфере личных предпочтений и интересов.

Внутренний карьерный ресурс в этом отношении может быть активизирован двумя способами. Первый – освоение того, что неинтересно: в процессе наращивания знаний о предмете служебной деятельности он становится понятным и, возможно, интересным. Второй способ – включение собственной воли, т. е. способности мобилизовать свои усилия на нежелательной, но необходимой деятельности.

Важным ресурсом карьеры является способность развивать активность в решении служебных задач и продвижении в профессиональном мастерстве.[239] Эта способность тесно связана с особенностью нервно-психической деятельности организма, иначе говоря, с темпераментом служащего. При планировании карьеры необходима ориентация на тип темперамента. Если человеку свойственна быстрая, сильная реакция на события, то карьера будет более успешной в делах, связанных с решением задач в условиях скоростных и непрогнозируемых изменений в среде управления. При продвижении к стратегической цели служащему с таким темпераментом целесообразно действовать методом «квантования», т. е. совершать последовательные броски от одной промежуточной цели к другой. Если же служащий медленно реагирует на события, но, постепенно накапливая интерес, длительно сохраняет и актуализирует его, ему целесообразно ориентироваться на планомерную карьеру в делах, требующих методичности, целеустремленности и настойчивости.

Значительная часть арсенала карьерных ресурсов служащего формируется в процессе социализации, т. е. восприятия этических норм отношений и поведения, принятых на гражданской и муниципальной службе.[240] Наиболее существенные из них – уверенность в собственных силах, стремление к лидерству, чувство долга и ответственности. Особенно важно сочетание этих характеристик: первые две, если не контролируются третьей, относящейся к нравственной категории, могут деформировать карьерный процесс в плане его ориентации на личностные (эгоистические) цели. В этом случае карьера превращается в карьеризм. В то же время доминирование в структуре личностных свойств чувства долга и ответственности сковывает инициативу, творчество, порождает неуверенность и страх за последствия принимаемых решений. Базовый ресурс, который может уравновесить указанные процессы, – непрерывный рост профессиональных знаний и служебного опыта.[241]

Но большинство служащих наверняка затруднятся указать, каких именно профессиональных знаний и умений им недостает. Это свидетельство незнания многими служащими квалификационных требований по занимаемой должности.[242] Такой результат закономерен, поскольку в той форме, в какой они сформулированы сегодня, они не могут служить успеху в карьере служащих. Проблема в том, что внедряемые квалификационные требования представляют собой только ориентирующий стандарт. Для карьеры же необходима постоянная ориентация служащих на требования, которые предъявляет каждому из них служебная жизнь, а еще важнее – те требования, которые она предъявит завтра.

В этих условиях первостепенное значение имеют знания универсального характера – в сфере политики и управления, а также знание права в сфере экономики – в соотношении с правом. Но это не должен быть простой набор типичных технологий управления. Необходимо знание техники использования такого технологического арсенала, умение быстро «перебрать» приемы и оперативно маневрировать их комбинациями.

Только при соблюдении этих требований возможно стратегически ориентированное продвижение в служебном мастерстве и статусе, т. е. карьере служащего. Возрастает значение широкой образовательной и специальной самоподготовки служащих исходя из задач, которые ставят перед ними реальная жизнь и взгляд в будущее.[243]

Реализация карьерной программы невозможна без актуализации таких ресурсов служащего, как интерес и способности к обретению опыта. Технологиям развития человеческих способностей – интеллекта, памяти, внимания посвящено немало методических пособий. Их достоинство – подробное описание приемов управления собой в совершенствовании личных качеств. Их недостаток – низкая востребованность в практике гражданской и муниципальной службы, особенно на должностях высшего и среднего уровня. Тем, кто затрудняется в освоении таких технологий, можно рекомендовать способ саморазвития способностей в процессе деятельности. Интерес к какому-то навыку имеет удивительную способность – не исчезать после успешного достижения цели, а, напротив, усиливаться. Человек, продвинувшийся в своем мастерстве, попадает в своеобразную ловушку – у него появляется потребность сохранения и подкрепления достигнутого уровня, что побуждает его вновь что-то познавать. Этот процесс не имеет конца. В результате – способности развиваются «на марше».[244]

Особо следует выделить ресурс, без которого теряется смысл и возможность реализации всех предыдущих рекомендаций, – это здоровье. Взаимосвязь карьеры и здоровья очень сложная. Любое продвижение человека в карьерном росте связано с нагрузками на организм. Казалось бы, при управлении собой в карьерных целях следует не допускать нагрузок, приводящих к истощающему действию стресса и нарушению здоровья. Однако исследования многих ученых доказывают, что это не совсем так. У лиц, активно вовлеченных в многолетнюю и напряженную управленческую деятельность, заболевания развиваются реже, и, наоборот, быстрое снятие рабочих напряжений (в том числе с помощью алкоголя и табака) способствует заметному ухудшению здоровья. В этом контексте знакомый девиз «бороться и искать, найти и не сдаваться» приобретает значение фактора, не только мобилизующего в труде, но и охраняющего здоровье служащего.

Карьерный процесс – это непрерывный поиск и, следовательно, движение к поддержанию соответствующего уровня здоровья. Однако и в этой посылке есть очень важная деталь. Если поиск имеет гипертрофированную честолюбивую основу, когда в карьерных целях человек стремится во что бы то ни стало стать «выше» других, поисковая активность утрачивает здравоохраняющий эффект. В восточной культуре одним из основных принципов обучения и воспитания является формирование у человека моральной установки на сравнение себя с самим собой, а не с другими и стремление стать успешнее, чем был вчера, а не успешнее, чем его коллега. Можно считать, что это хороший, надежный способ к самообеспечению здоровья в условиях служебных перегрузок.

Внутренние ресурсы человека формируют потенциал его способа деятельности, реализация которого происходит в определенной среде. Что представляет собой карьерная среда гражданского и муниципального служащего? Зависит ли карьера служащего от его приспособления к имеющимся условиям или он может активно воздействовать на окружение и ставить условия? Без ответов на эти вопросы карьерный рост не может быть успешным. Вместе с тем ни один научный трактат не сможет ответить на них таким образом, чтобы у служащего сложилось четкое представление об окружающей его среде, являющейся сложным образованием множества разнообразных факторов, непрерывно меняющих содержание, силу, направленность, внутренние и внешние связи, скорость изменений.

Карьерная среда гражданского и муниципального служащего[245] имеет общую (внеслужебную) и специальную (служебную) сферы. Это разделение условно, поскольку факторы, действующие во внеслужебной сфере, формируют многие характеристики служащего, имеющие карьерное значение, и, наоборот, служебное положение во многом определяет его отношения, поведение, связи в семье, коллективе и обществе.

Начнем с внеслужебной среды. Одним из главных факторов здесь выступает семья, которая может стать как источником карьерной энергии на службе, так и ее тормозом. Если профессия государственного или муниципального служащего является для семьи фамильной традицией, основным источником удовлетворения материальных и социальных потребностей, то она поддерживает карьеру служащего, примиряется с его «жизнью на службе», создает благоприятную обстановку дома для работы над собой. Если же интересы семьи находятся далеко за пределами службы, которая является только прикрытием иного рода карьеры, или в семье к служащему относятся как к неудачнику в «настоящем деле», успеха в служебной карьере ожидать не приходится.

Не менее важный внеслужебный карьерный фактор – близкое окружение служащего и его семьи. Оно складывается на основе постоянных и переменных связей. К первым относятся друзья детства, учебы, первых этапов службы, члены их семей. Как правило, эти связи скрепляются общностью интересов и часто схожестью карьерных целей, в связи с чем признание окружением достижений служащего является существенным стимулом его дальнейшего карьерного продвижения.[246]

Внеслужебная макросреда – мировое сообщество, отечество, город, село, где живет и работает служащий. Социальные нормы, культура, экономический уровень жизни, развитие техники, политика, характер общественных отношений – все это необходимо учитывать, организуя свое карьерное движение. Полноценная, устойчивая служебная карьера не состоится, если не быть в курсе международных и внутренних событий, пренебрегать знанием истории отечества, относиться равнодушно к нуждам людей.

Служебная среда представлена организационными структурами, сотрудниками, многомерным пространством отношений, социальными и правовыми нормами деятельности. Знание природы службы, организационных структур, связанных с ними должностных моделей и профессиональных требований, условий службы, закономерностей (писаные и неписаные правила) кадрового продвижения помогает служащему осуществлять правильный карьерный выбор.[247]

Понятия «карьера служащего» и «карьера руководителя»

Исследования показывают, что в настоящее время большинство служащих плохо представляют перспективы своего повышения как на службе, так и вне ее. Многие затрудняются ответить на вопрос о своем карьерном росте и не видят каких-либо возможностей служебного продвижения.[248] А значительная часть служащих даже не задумывается над этим вопросом по той простой причине, что цель карьеры у них не ассоциируется ни с областью деятельности, ни с определенной работой, ни с должностью или ступенькой на служебной лестнице. Для многих карьера имеет более глубокое содержание. Но в любом случае ее цели проявляются в причине, по которой человек хотел бы иметь ту или иную конкретную работу, занимать определенную ступеньку на иерархической лестнице должностей.

Понятие «карьера служащего» существует в широком и узком смысле. В широком понимании карьера – это профессиональное продвижение, профессиональный рост, этапы восхождения служащего к профессионализму, переход от одних уровней, этапов, ступеней профессионализма к другим как непрерывный процесс профессионализации.[249] Результатом карьеры становится достижение признанного профессионального статуса – лучшего «знатока» своего дела. В узком понимании карьера – это должностное продвижение, достижение определенного социального статуса, занятие определенной должности, иначе говоря, рост профессионального, должностного и социального статуса служащего. Разумеется, не всегда эти три разновидности статуса растут пропорционально. Профессиональное мастерство вовсе не гарантирует рост должностного и социального статуса работника. Настоящий профессионал может так никогда и не добраться до престижной должности, тогда как удачливый в должностном продвижении чиновник оказывается весьма далек от вершин профессионализма.

По возможности осуществления карьера делится на потенциальную (индивидуально планируемую, возможную) и реальную (реализованную, достигнутую). По времени осуществления карьера подразделяется на нормальную (постепенное продвижение чиновника к вершинам должностной иерархии); скоростную (стремительное, но последовательное должностное перемещение); десантную (спонтанное замещение руководящих должностей); медленную (продолжительное – в полтора-два раза дольше – пребывание на одной должности).

Понимание сути карьеры меняется с возрастом, а также по мере того, как меняемся мы сами. Карьера – это не только продвижение по службе. Можно говорить о карьере как роде занятий, деятельности, например, о творческой, спортивной, военной, артистической карьере, карьере домохозяек, матерей, учащихся. Жизнь человека вне работы также имеет влияние на профессиональную карьеру и является ее неотъемлемой частью.[250]

Но все же о карьере целесообразно говорить в том смысле, что она характеризует развитие и реализацию созидательной сущности человека, которую можно раскрыть в следующем виде:

• развитие интеллектуального, эмоционального и физического потенциала (измеряемого и сравнимого);

• направленность практических усилий, которые раскрываются через пользу, приносимую другим людям;

• обратная реакция общества на развивающуюся и реализующуюся сущность человека, восприятие и оценку обществом того, что и как делает человек и как это способствует решению общественных проблем.

Иначе говоря, карьера – это индивидуально осознанная позиция и поведение человека, связанные с трудовым опытом, набором моральных ценностей и всей его деятельностью на протяжении жизни.

Следует выделить три общих аспекта, которые отражают различные точки зрения на это понятие.[251]

Во-первых, полноценная карьера – это гармоничное соотношение, взаимодействие процессов внутреннего развития человека и его внешнего движения в освоении социального пространства. При этом внутреннее развитие включает профессиональный рост, изменение влияния (власти, авторитета), престижа в глазах подчиненных или коллег, повышение уровня благосостояния. Внешнее движение фиксирует результаты и утверждение человека на определенных ступенях по должностным позициям, чинам квалификационной лестницы, уровням материального вознаграждения.

Во-вторых, карьера кроме процессной имеет статичную характеристику. В карьерном росте важно как содержание самого процесса, так и видимый образ результата этого процесса, последовательность занимаемых человеком статусных положений в социальном слое, группе, обществе.

В-третьих, поскольку большую часть своей жизни человек работает в различных организациях, наиболее социально важным для него является выбор такого организационного (карьерного) пространства, которое образуется из множества векторов возможного и вероятного продвижения данного работника: должностного, профессионального, статусного, монетарного. При этом каждый из карьерных векторов, будучи в той или иной мере формализован, содержит совокупность карьерных позиций (состояний), последовательность которых и составляет карьеру. Должностной вектор, например, образуется должностными ступенями; профессиональный – квалификационными чинами, разрядами, наличием различных сертификатов, свидетельств; статусный – принадлежностью к определенной социальной группе, элите; монетарный – уровнями вознаграждения.

Таким образом, карьера представляет собой многомерный и не всегда прямолинейный процесс профессионального, социального и экономического развития человека, выраженный в его продвижении по ступеням должностей, квалификации, статусов, вознаграждений и фиксируемый в определенной последовательности занимаемых на этих ступенях позиций.[252]

Хотелось бы обратить внимание на принципиальную деталь: выделение на практике в качестве самостоятельных и почти независимых путей роста – карьеры руководителя и карьеры специалиста. Должностной рост часто входит в противоречие с карьерой специалиста. При этом профессиональные качества руководителя и специалиста существенно расходятся.[253]

Практически каждый вошедший в систему управления, в том числе в систему государственной и муниципальной службы, стремится в управленческой структуре занять более высокую ступеньку, что вполне закономерно, обоснованно и целесообразно. Карьерный рост есть логичное и необходимое управленческое явление, когда более достойному профессионалу доверяется руководство коллективом исполнителей. Вопрос заключается в том, что понимать под карьерой руководителя, каковы ее цели и содержание и в чем ее польза для управленческих процессов. Многое здесь зависит от «системы координат», в пределах которой исследуется данное явление. Один подход получается, когда карьера анализируется с точки зрения интересов личности, характеризуя лишь ее возвышение в социальной структуре общества. И совсем другой, если карьеру руководителя интерпретировать с позиций общественных потребностей в талантливых и самоотверженных управленцах, способных решать проблемы развития государства, региона, конкретной организации. Третий подход, состоящий в сочетании интересов общества, коллектива и личности, покажет карьеру руководителя в еще одном «ракурсе».

Подход к карьере руководителя с точки зрения интересов только самой личности ставит в данной проблеме много вопросов.[254] Ведь другим людям небезразлично, какими способами, с помощью каких средств человек делает карьеру. Одно дело – талант и труд, другое – обман, подхалимство, изворотливость, жестокость и т. п., что нередко используется для достижения карьеры руководителя, строящейся на эгоизме, со всеми вытекающими последствиями. Другая крайность проявляется, если подходить к карьере руководителя с сугубо государственных интересов. Человек видится не более чем «винтиком» в системе, подчиненной реализации определенных целей. Надо – «винтик» закрутили, затем – переставили, что-то произошло – вообще убрали. Карьера руководителя в такой системе координат не зависит от человека и его устремлений, от профессионального мастерства, она определяется абстрактными политическими интересами.[255]

Наиболее перспективным представляется подход к формированию карьеры руководителя, при котором человек, государство и общество не разъединяются, не противопоставляются, а органически соединяются. Требования к направленности деятельности каждого человека, творящего карьеру руководителя, должны быть значительно усилены, поскольку здесь самореализация человека осуществляется с опорой на власть, с использованием ее ресурсов и силы. Возможности как созидания, так и разрушения весьма обширны, и выбор зависит от ориентации служащего, стремящегося к карьере руководителя. Общественное и государственное в карьере руководителя просто обязано превалировать над личностным, ибо за последствия неправильных решений руководящего состава приходится расплачиваться в большинстве случаев всему обществу.[256]

Виды и типы служебной карьеры

Различают несколько видов карьеры служащего. Карьера внутриорганизационная означает, что конкретный специалист в процессе профессиональной деятельности проходит все стадии развития: обучение, поступление на работу, профессиональный рост, поддержку и развитие индивидуальных профессиональных способностей, уход на пенсию. Эти стадии конкретный работник проходит последовательно в стенах одной организации. Эта карьера может быть специализированной и неспециализированной.

Карьера межорганизационная означает, что служащий в процессе профессиональной деятельности проходит все стадии развития: обучение, поступление на работу, профессиональный рост, поддержку и развитие индивидуальных профессиональных способностей, уход на пенсию. Эти стадии он проходит последовательно, работая на различных должностях в разных организациях и учреждениях. Эта карьера также может быть специализированной и неспециализированной.

Специализированная карьера характеризуется тем, что конкретный сотрудник в процессе профессиональной деятельности проходит различные стадии карьеры. Эти стадии работник может пройти последовательно как в одной, так и в разных организациях, но в рамках профессии и области деятельности, в которой он специализируется.

Неспециализированная карьера служащих предполагает способность сотрудника работать на любом участке в организации, а не по какой-либо отдельной функции. Поднимаясь по служебной лестнице, он должен иметь возможность взглянуть на организацию с разных сторон, не задерживаясь на одной должности более чем на три года. В результате такой политики служащий приобретает значительно меньший объем специализированных знаний (которые в любом случае со временем потеряют свою ценность), но владеет целостным представлением об отрасли, организации, подкрепленным к тому же личным опытом. Ступени этой карьеры работник может пройти как в одной, так и в разных организациях, учреждениях.

Карьера вертикальная – вид карьеры, с которым чаще всего связывают само понятие карьеры на государственной и муниципальной службе, так как в этом случае продвижение наиболее зримо. Под вертикальной карьерой понимают не только подъем на более высокую ступень структурной иерархии (повышение в должности, сопровождающееся более высоким уровнем оплаты труда), но и, между прочим, должностное понижение. Следует подчеркнуть, что далеко не все служащие стремятся именно к вертикальной карьере. Потребность во власти, доминировании над сослуживцами не у всех чиновников является достаточно сильной мотивацией (не все хотят быть начальниками). А ведь именно такая потребность и есть главный побудитель к вертикальной карьере, заставляющий служащего порой с большим риском для собственного благополучия «взбираться» по ступеням служебной лестницы.

Карьера горизонтальная – вид карьеры, который предполагает либо перемещение в другую функциональную область деятельности, либо выполнение определенной служебной функции на ступени, не имеющей жесткого формального закрепления в организационной структуре (например, роли руководителя временного коллектива и т. п.). К горизонтальной карьере можно отнести также расширение или усложнение задач на прежней ступени (как правило, с адекватным изменением вознаграждения). Горизонтальная карьера может придать служащему определенный престиж, когда эта ступень обеспечивает реальный рост материального благополучия (прежде всего заработной платы) или является достаточно солидной, не уступающей по уровню оплаты соответствующим ступеням вертикального продвижения.

Карьера ступенчатая – вид карьеры, который совмещает элементы горизонтального и вертикального видов карьеры. Продвижение служащего может осуществляться посредством чередования вертикального роста с горизонтальным, что дает значительный эффект. Такой вид карьеры встречается довольно часто и может принимать как внутриорганизационные, так и межорганизационные формы.

Карьера скрытая – вид карьеры, являющийся наименее очевидным для окружающих. Он доступен ограниченному кругу работников, как правило, имеющих обширные деловые связи вне организации.

Под центростремительной карьерой понимается движение к центру руководства организации, например, приглашение работника на недоступные другим сотрудникам встречи, совещания как формального, так и неформального характера, получение им доступа к неформальным источникам информации, доверительные обращения, отдельные важные поручения руководства. Такой работник может занимать рядовую должность в одном из подразделений организации. Однако уровень оплаты его труда существенно превышает вознаграждение за работу в занимаемой должности.

В процессе реализации карьеры важно обеспечить взаимодействие всех указанных ее видов.[257] Это взаимодействие предполагает выполнение следующих задач:

• достижение взаимосвязи целей ведомства и отдельного служащего;

• устранение «карьерных тупиков», в которых практически нет возможностей для развития служащего;

• формирование наглядных и воспринимаемых критериев служебного роста, используемых в конкретных карьерных решениях;

• изучение карьерного потенциала служащих;

• обеспечение обоснованной оценки карьерного потенциала служащих с целью сокращения нереалистичных ожиданий.

Для современной государственной и муниципальной службы характерны, по крайней мере, восемь типов карьеры, которые в значительной мере определяют организационное поведение служащих. Существует множественность подходов к подобным классификациям, однако несомненная ценность приведенного перечня состоит в том, что он опирается на фактический опыт.

Традиционная (линейная) карьера – это постепенное продвижение вверх, иногда – с пропуском одной ступени, иногда – с непродолжительным понижением в должности. Традиционная карьера позволяет руководителю овладеть необходимыми знаниями и навыками, накопить достаточный опыт взаимодействия с людьми и воздействия на них.

Последовательно-кризисный тип карьеры характерен для периодов различных реформ, которые предполагают постоянную адаптацию служащих к реорганизациям, ликвидациям и иным переменам. Невозможность адаптации снижает должностной уровень («по ступенькам вниз»), ориентирует на борьбу за сохранение занимаемой позиции и на личные интересы.

Прагматичный (структурный) тип карьеры. Представители этого типа отдают предпочтение наиболее простым способам решения карьерных задач. Для них характерно изменение сферы деятельности или организации в зависимости от политических, социально-экономических, технологических и технических перемен.

«Отбывающий» тип карьеры. Для этой группы служащих карьера завершена. Перемещение вниз маловероятно, а движение вверх невозможно. Основная задача служащего – удержаться на занимаемой позиции.

Преобразующий тип карьеры. Для этого типа карьеры характерна высокая скорость должностного продвижения (расширения влияния), которое может быть как постепенным, так и скачкообразным. В этом случае карьера либо строится в новой области или сфере деятельности, либо в ее основе лежит некая выдающаяся идея.

Эволюционный тип карьеры. Должностное продвижение (рост влияния) осуществляется вместе с ростом организации. Служащие ориентированы на дальнейшее продвижение, совмещение общественных и личных интересов.

Авантюрная карьера определяется пропуском служащим двух-трех должностных уровней при достаточно высокой скорости продвижения или существенном изменении сферы деятельности. Рост числа авантюрных карьер в настоящее время обусловлен чаще всего потребностью части руководителей подбирать кадры по принципу личной преданности.

Суперавантюрная карьера предполагает высокую скорость должностного продвижения (расширения влияния) служащего с пропуском значительного числа промежуточных ступеней, а иногда – резкое изменение сферы деятельности. В последнее время в системе государственной гражданской и муниципальной службы становится значительно больше карьер такого типа.

Цель карьеры

Итак, первым делом следует определить цель карьеры. При поступлении на государственную гражданскую и муниципальную службу, как, впрочем, и на любую другую работу, человек ставит перед собой определенные цели, но так как и организация, принимая его на службу, преследует определенные цели, то соискателю на должность необходимо уметь реально оценивать свои деловые качества.[258]

Правильная самооценка навыков и деловых черт предполагает знание себя, своих сил, слабостей и недостатков. В качестве примера назовем некоторые возможные цели карьеры (их может быть гораздо больше):

• занимать должность, соответствующую самооценке и поэтому доставляющую моральное удовлетворение;

• занимать должность, активизирующую ваши возможности и развивающую их;

• получить должность, которая имеет организаторский характер;

• работать на должности, позволяющей достичь определенной степени независимости;

• иметь работу или должность, которая позволяет получать дополнительные доходы;

• иметь работу или должность, которая дает возможность продолжать активное обучение.

Можно выделить шесть основных принципов постановки карьерной цели для служащих.[259]

1. Привлекательность. Выбор карьерной цели часто связывают с престижностью должности (определенное положение в общественном мнении). Это условие нужно учитывать, но важно, чтобы оно было привлекательным в индивидуальном плане, т. е. соответствующим личным интересам, ценностям, установкам, представлениям. Такой выбор цели помогает увлечься будущей работой и, следовательно, легче преодолевать трудности при движении к ней.

2. Реальность. Едва ли кто из начинающих служащих ставит целью карьеры должность председателя правительства или министра. Реальнее цели профессионального продвижения и развития способностей к исполнению ближайшей в организационной иерархии должности, например начальника, заместителя начальника отдела, заведующего сектором и т. п.

3. Последовательная близость. Дальность цели рассеивает устремления. Разбивка движения по этапам концентрирует усилия. Последовательная постановка задач приближает конечную цель.

4. Прогрессивность и последовательность. Каждая из последующих подцелей должна предполагать наращивание возможностей. Если цель достигнута рывком, без обеспечения готовности к освоению нового положения, карьерный процесс теряет устойчивость.

5. Возможность корректировки цели. В процессе продвижения могут изменяться его мотивы. Движение к цели, жестко ориентированное на начальные мотивы, приводит к торможению карьерного процесса.

6. Возможность оценки результативности. Цель должна быть формализована и предполагать критерии оценки ее достижения. Соотнесение полученных результатов с поставленной ранее целью является основой оценки эффективности и дальнейшего планирования карьерного роста.

Планирование карьеры

В планировании карьеры большинство служащих рассчитывают не на себя, а на благосклонность руководства.[260] Не на свою профессиональную подготовленность, не на свой опыт и целеустремленность, а на случай, стечение обстоятельств, «командную сыгранность». Не случайно главный консультант по вопросам карьеры для них – вышестоящий руководитель. Все это говорит о том, что в общепринятом толковании при планировании собственной карьеры личные и профессиональные качества многие работники государственной и муниципальной службы во внимание не принимают. Действует стереотип, в соответствии с которым начальству «сверху» виднее.

И тем не менее практика планирования карьеры служащих существует и имеет реальные результаты.[261] Хотя планирование такого рода не является новым, но лишь в последнее время у нас оно начинает использоваться скорее как способ предотвращения, чем «лечения», проблем, связанных с кризисами начала и середины карьеры служащих.[262] Любому государственному и муниципальному служащему необходимо знать свое управленческое будущее (через какое время и как он получит повышение), тогда и его внутреннее развитие будет более интенсивным. В управлении недопустимы кадровые «кампании» – акценты то на «молодых», то на «пожилых». Рациональность управления предполагает, что среди управленческих кадров должна поддерживаться необходимая пропорция между молодым, средним и старшим поколениями, с тем чтобы новые знания и азарт молодых органично соединялись с опытом и авторитетом служащих старшего возраста.

Наверное, самый страшный враг человека, который «строит» план карьеры, – это имеющиеся возможности.[263] Очень часто цель подменяется бесконечным процессом попыток использования создавшихся или воображаемых возможностей. В конечном счете сожаление вызывают якобы упущенные возможности, а не достижение цели карьеры. Карьерный план не отвергает возможностей. Он просто не дает двигаться во все стороны одновременно. И речь идет о разработке формализованного документа, а никак не о понимании «важности и целесообразности» планирования. Против планов никто не возражает. План может написать любой, а вот кто все это будет реализовывать? Словом, причин, чтобы не разрабатывать карьерный план, более чем достаточно. Но самое парадоксальное здесь другое: к проблемам формального планирования относят именно то, что с помощью планирования и решается.

Сформулируем основные условия, соблюдение которых облегчит процесс планирования собственной карьеры гражданского и муниципального служащего.

1. Успех карьеры не возникает на пустом месте. Этот успех возникает в первую очередь в голове. Если в жизни нет четкого намерения, желания, цели, то с большей степенью вероятности намерения, планы, желания других людей захватят человека и поведут его за собой (чаще всего в сторону от его личных интересов).

2. Мысль, оторванная от действия, бессильна. Основная проблема многих служащих заключается в том, что они мечтают о карьере, планируют, но ничего при этом не делают. Одного четкого осознания того, что человек хочет, еще недостаточно для того, чтобы это самопроизвольно возникло в его жизни.

3. Вера в достижимость цели карьерного плана наделяет человека силой. Люди сами часто ограничивают предел своих возможностей. Не сделав еще первого шага, они уже сомневаются, заранее готовя себя к поражению, и это становится решающим фактором неудачи. Если нет веры в реальность достижения результата, то действия для получения карьерного роста совершаются вполсилы.

4. Любой выбор имеет цену. Цена выбора имеет денежное, моральное и чисто психологическое выражение. Люди годами мечтают о новой должности, но когда приходит пора действовать, то многие в последнюю минуту отходят от цели. Их пугает горечь поражения. Причины этого – приоритеты внутренних ценностей: ценность избежать возможного поражения становится гораздо выше ценности достижения возможного успеха.

5. Действие вполсилы также не приносит желаемого результата. Очень часто наши действия совершаются с оглядкой на других. Успех никогда не придет, если наши действия будут лишь робкой попыткой достичь признания своих заслуг и возможностей для получения карьерного роста.

Продуманная на перспективу динамика управленческой карьеры, при которой соотношение между «входом» людей в систему управления и их «выходом» по исчерпании своих возможностей задавало бы высокий накал в развитии и продвижении служащих, включает ряд задач.

• Выяснение должностных обязанностей и квалификационных требований по предполагаемой к замещению должности и условий их исполнения.

• Приведение своих знаний и умений в соответствие с предъявляемыми по должности требованиями.

• Поиск и реализация способов фиксирования себя в поле зрения лиц, от которых зависит назначение на должность.

• Активные действия по презентации конкретных преимуществ при контакте с должностными лицами, осуществляющими отбор кадров.

Выбор сложности карьерного плана зависит от многих переменных. Основные из них: специфика должности и особенности стиля деятельности предполагаемого руководителя. Если карьерная цель – должность специалиста-исполнителя, то подчеркиваются в первую очередь такие личные профессиональные качества, как знание предмета деятельности и способность к экспертно-аналитической работе, подготовке информационных материалов, а также умение пользоваться компьютерными средствами обработки информации. Если карьерной целью является руководящая должность – способность к администрированию, координации, мотивированию, контролю, навыки решения хозяйственных вопросов. Планирование карьеры может осуществляться в расширенном и концентрированном плане. В первом – одновременно осваивается несколько вариантов выбора, во втором – внимание концентрируется на определенной должности.[264]

Управление карьерой

Необходимость в управлении карьерой обусловлена ее важной ролью в жизни человека, деятельности организации, где он работает, а также в развитии общества в целом. Карьера выступает в роли своеобразного контекста трудовой жизни человека, структурируя его трудовой опыт последовательностью определенных ступеней, благодаря чему профессиональная жизнь видится не бессвязной массой действий и событий, а приобретает вид развития, упорядоченного этими ступенями.[265] Общее направленное воздействие на карьерное развитие должно реализовываться посредством объединения усилий по управлению карьерой со стороны как организации, так и самого служащего (самоуправление карьерой).[266] Хотя целесообразность управления карьерой очевидна, так как она способствует реализации на взаимовыгодной основе потребностей человека, интересов организации и общества в целом, возможно ли успешное управление карьерой служащего? Практика показывает, что возможно. Но для этого должно быть выполнено несколько условий.

Управление карьерой должно быть научно-концептуальным, а значит, опираться на современные достижения теории управления, менеджмента, психологии и социологии. Каждая из этих наук добилась существенных результатов в изучении аспектов карьеры как объекта исследования, и их соединение может явиться прочным теоретическим фундаментом для получения ощутимого практического эффекта.

Управление карьерой должно быть комплексным, т. е. следует брать во внимание многочисленные факторы, связанные и с личностью деятеля карьеры (психофизиологические, психологические, профессиональные, социально-демографические и другие характеристики), и с его внеорганизационной (семья, друзья и т. д.) и организационной (корпоративная культура, стратегия, структура, кадровая политика, отношения с непосредственным руководителем и др.) составляющими, и особые факторы карьерного развития (особенности экономической и политической ситуации в стране, регионе, законодательно-правовой и социокультурной среды и т. д.).

Управление карьерой должно быть антикризисным, т. е. предупреждать появление или смягчать протекание конфликтов, связанных с противоречием между возросшими возможностями служащего и требованиями старой должности, с началом, серединой и концом карьеры, кризисами общего развития человека.

Управление карьерой должно быть еще и стратегическим, т. е. предполагать наличие согласованности в организации личностных и общей ценностной установок, определяющих порядок и содержание решений по развитию и продвижению управленческих кадров, а также пронизывающих остальные сферы деятельности организации.

Управление карьерой – это деликатный вопрос. Карьера затрагивает престиж человека в глазах окружения, ее успешность является мерилом благополучия, предметом честолюбия и гордости. За каждой карьерой, развитием и продвижением конкретного человека стоит его уникальная, неповторимая жизненная ситуация, его судьба. Важно не допустить, чтобы служащий «потерял лицо» из-за того, что не справился с обязанностями на очередной должностной ступени.

Управление карьерой должно быть системным, что предполагает наличие определенной совокупности компонентов, тесно взаимосвязанных, согласованных между собой, образующих единую целостность, обладающую свойствами, которые не присущи каждому компоненту в отдельности. В качестве таких элементов должны выступать система, механизм управления карьерой, реализуемый в каждой конкретной организации, на каждой конкретной должности.[267]

Организация и карьерный рост служащего

Планирование карьеры – это внутреннее решение гражданского и муниципального служащего. Но реализовать свой план он может только в системе трудовых отношений того органа власти, где служит. Как посмотрит на это коллектив и руководство? С одобрением? Или нет? Возможно, будет отслеживать карьеру служащего, понимая, что вместе с профессиональным ростом работника растет эффективность деятельности самой организации. В течение профессиональной деятельности гражданский и муниципальный служащий занимает не одну, а несколько должностей. Для продвижения по служебной лестнице необходимы моральные позиции, профессиональные навыки, знания, опыт, настойчивость и определенный элемент везения. Чтобы свести эти элементы воедино, служащему необходима помощь. Развитием карьеры называют те действия, которые предпринимает гражданский и муниципальный служащий для реализации своего плана. Планирование развития карьеры и управление ею требуют от работника и от органа власти дополнительных усилий, включающих:

• предоставление служащему условий для профессионального роста, обеспечение более высокого уровня его жизни;

• более четкое определение личных профессиональных перспектив служащего;

• возможность целенаправленной подготовки к будущей профессиональной деятельности. Традиционно такую помощь оказывают коллеги по работе и руководитель организации, в которой работает служащий. Такое положение закономерно.

Следует заметить, что хотя в планировании карьеры заинтересованы и служащий и организация, инициатором выступает, как правило, организация как носитель карьерного пространства, без которого саморазвитие человека так и остается просто развитием и не обретает качества карьеры.[268] Цели системы управления карьерой служащих в организациях могут быть самыми различными, но в основном они включают:

• рациональное использование профессионального потенциала каждого служащего;

• обеспечение преемственности профессионального опыта;

• достижение взаимопонимания между организацией и служащим по вопросам его продвижения по службе;

• создание благоприятных социально-бытовых и нравственных условий для развития персонала в рамках организационного пространства.

Следует также выделить основные функции системы управления карьерой:

• организация процессов обучения (в том числе основам самоуправления карьерой), оценки, адаптации служащих;

• активизация карьерных устремлений, создание благоприятных условий для самоуправления карьерой;

• регулирование протекания карьерных процессов, профилактика конфликтных явлений, отклонений от нормы, в том числе проявлений карьеризма;

• координация и согласование действий различных звеньев системы управления карьерой.

Когда организация осознает важность регулирования карьерой служащего, она может предложить работникам разнообразные возможности. Эти возможности могут включать простые программы в виде обучения, переподготовки, повышения квалификации или детализированные консультационные услуги для совершенствования индивидуальных качеств в продвижении по службе.[269] Такие программы являются наиболее ценными, когда они:

• регулярно предлагаются;

• открыты для всех работников;

• модифицируются, если их оценка показывает, что необходимы изменения.

Общей целью этих программ может стать сочетание потребностей и целей служащего с текущими или будущими возможностями продвижения, имеющимися в системе государственной и муниципальной службы.

Таким образом, система управления карьерой служащего в организации в целом представляет собой сложную, комплексную, многоаспектную деятельность подстать самому объекту управления – карьере. И хотя в России научное направление в виде теории карьеры не успело оформиться в стройную концепцию, управление карьерой всегда существовало и существует, вопрос только в степени осознанности и научности реализации этого процесса в каждой организации государственного и муниципального управленческого аппарата.[270] Человек всегда пытался управлять своей карьерой, нынешние реформы только ускорили этот процесс, придав ему особую актуальность.[271]

Принципы служебной тактики при карьерном движении

В процессе карьерного движения целесообразно ориентироваться на следующие общие принципы служебной тактики.

Основополагающие:

• служебная тактика включает нормы поведения, приемы, способы достижения ближайших карьерных целей, их последовательность и комбинирование, адаптируемость в служебной среде;

• в основе служебной тактики лежит ориентация деятельности на запрос потребителя результатов службы (вышестоящее руководство, заинтересованные сотрудники, граждане);

• согласованность неформальных отношений в коллективе сотрудников, поддержание духа команды, возвышение над коллегами только за счет наращивания собственного профессионально-служебного потенциала, а не их принижения;

• соответствие поведения закону и установленным (сложившимся) в организации нормам.

Операциональные:

• непрерывный анализ изменений в служебной среде и адаптация к новым факторам и изменившимся условиям;

• анализ причин достижений и неудач с первоочередной ориентацией в оценке первых – на условия деятельности, вторых – на собственные просчеты;

• непрерывное самообразование, развитие инновационной восприимчивости, способности действовать в экстремальных условиях;

• карьерная активность: возрастание в мастерстве и служебные достижения не должны оставаться незамеченными сослуживцами; не следует ждать случая оценки деятельности руководителем, а создавать его и быть готовым воспользоваться ситуацией.

Этими рекомендациями не исчерпываются принципы служебной тактики по управлению карьерой. Карьера человека – это движение его жизни, а устройство жизни – искусство, которое каждый человек по-своему и воспринимает, и творит.

Стадии профессиональной карьеры служащего

Понятие «стадия карьеры» является фундаментальным для управления развитием карьеры в системе государственной гражданской и муниципальной службы. Широко осознанной является идея о том, что в ходе своей карьеры человек проходит через различные, но взаимосвязанные этапы.[272] Наиболее упрощенная версия карьеры служащего включает четыре стадии:

1) предварительную стадию (учеба в вузе, колледже);

2) первоначальную стадию (переходы с одной работы на другую);

3) стадию стабильной службы (с сохранением одной и той же работы);

4) стадию отставки (прекращение активной работы).

Понятие стадий карьеры является фундаментальным для понимания карьеры и управления ею. Но механизм взаимодействия между стадиями понять не так просто. Например, наше понимание этапов жизни детей и юношества относительно хорошо развито по сравнению с пониманием стадий взрослой жизни. «Взрослость» разделяется на разные этапы, и требования, проблемы и возможности, представленные в них, должны быть приняты в расчет теми служащими, которые сосредоточены на развитии собственной карьеры.[273]

Стадия ранней взрослости. Годы между 25 – и 35-летним возрастом характеризуются вовлечением человека в отношения не только с другими людьми, но и с группами и организациями. Степень, в которой можно говорить об успехе прохождения этого этапа, зависит от того, насколько успешно человек осознал себя в качестве взрослого. В терминах стадий карьеры ранняя зрелость соотносится с установлением карьеры и началом продвижения На этой стадии могут возникать конфликты между требованиями данного жизненного этапа и данной стадии карьеры.

Взрослость. Это 30-летний период между 35-м и 65-м годами. Люди на этом этапе жизни подчеркивают продуктивное и творческое использование своих талантов и возможностей. Успех зависит от достижения тождества собственного «Я» и согласия с другими, от достижения целей предыдущих стадий.

Зрелость. Люди успешно проходят этот этап, если достигают полноты своего «Я», т. е. не приходят в отчаяние от определившихся результатов своей жизни и своего выбора. Зрелость не только представляет собой кульминацию продуктивной, творческой жизни на пользу другим, но и служит собственному удовлетворению человека. Этот этап в жизни совпадает с пенсионным периодом. Продолжительность каждой жизненной стадии различна для разных людей, но большинство проходит через все эти стадии. Многие служащие могут избежать значительных разочарований и затруднений, если будут понимать содержание этапов жизненной карьеры.

Итак, стадия 1. Молодые служащие, окончившие вуз или проработавшие непродолжительное время где-то в другом месте, приходят на гражданскую и муниципальную службу, наделенные профессиональными знаниями, но часто без понимания требований организации, в которой осуществляется служба. Как следствие они должны работать на невысоких должностях в довольно тесном контакте с более опытными работниками. Отношения, складывающиеся между молодыми служащими и их непосредственными руководителями, – суть отношения «ученичества». Чтобы успешно и эффективно продвигаться на этой стадии, требуется готовность смириться с сознанием зависимости. Но некоторые молодые служащие не могут приспособиться к ситуации, поскольку они ожидали, что их первая работа даст им куда больше свободы.

Стадия 2. Наступает время, когда посредством отношений зависимости, характерных для стадии 1, служащий переходит на стадию 2, которая дает возможность работать самостоятельно. Этот переход зависит прежде всего от того, продемонстрировал ли работник компетентность в определенной служебной области. Служащий, уже занявший более высокое положение, надеется как можно меньше полагаться на других. Но психологическое состояние независимости может привести к определенным проблемам, ибо слишком отличается от состояния зависимости, характерного для предыдущей стадии. Стадия 2 крайне важна для будущего профессионального роста. Однако те, кто «проваливается» на этой стадии, оказываются в таком положении потому, что не имеют необходимой уверенности в себе.

Стадия 3. Теперь служащие, став опытными работниками, надеются стать наставниками тех, кто находится в стадии 1. Они, кроме того, стремятся расширить круг своих интересов и все больше взаимодействовать с людьми вне пределов организации. Служащие на стадии 3, как правило, несут ответственность за работу других, что приводит к значительным психологическим нагрузкам, поэтому те, кто не может справиться с этими новыми требованиями, могут по своей воле вернуться на стадию 2. Люди, получающие удовлетворение оттого, что другие совершенствуются (под их руководством) и получают все более сложную и лучшую работу, могут захотеть оставаться на стадии 3 вплоть до пенсии.

Стадия 4. Одни служащие остаются на стадии 3, поскольку она для них фаза сохранения должности, которая становится их «потолком», а другие продвигаются на стадию 4. На эту стадию попадают не все служащие, ибо ее характерной чертой является, в частности, умение влиять на других, т. е. руководить непрямыми способами. Задачи служащих на стадии 4 могут оказаться неразрешимыми для человека, в прошлом полагавшегося лишь на прямые методы руководства.

Реализация карьерных стадий сопряжена с рядом трудностей и кризисных моментов.[274] Причины кризисов в профессиональной карьере разнообразны:

1) невозможность дальнейшего продвижения ввиду отсутствия вакансий либо из-за недостатка ресурсов на имеющиеся вакансии;

2) понимание недостижимости намеченных когда-то значительных профессиональных целей, осознание разрыва между надеждами и реальностью;

3) эмоциональная усталость чиновника, вызванная большим числом задач с высоким уровнем ответственности, неумением планировать свою жизнь, отдыхать и т. п.;

4) невозможность адаптироваться к меняющимся условиям профессиональной деятельности, функциональным обязанностям и т. д.;

5) «посвящение всего себя» работе в сочетании с профессиональными неудачами, когда круг жизненных целей сужен вокруг служебной деятельности;

6) личные проблемы, неразрешенность которых влечет кризис.

Преодоление кризиса карьеры возможно. Чаще всего для этого необходимо повышение личной активности служащего (профессиональное самосовершенствование, планирование жизни и карьеры и т. д.).

Карьера и должность служащего

Реальное освоение служебной среды при организации карьерного продвижения осуществляется в процессе исполнения должности.[275] Рассмотрим этапы, характеризующие состояние компетентности служащего при замещении определенной должности.

Этап 1: вхождение в должность. На этом этапе расхождение компетентности и компетенции значительно, что создает напряжение зависимости. Попытки сразу разобраться во всех проблемах малознакомых направлений («разложить все по полочкам») не удаются. В этом случае приходится обращаться за помощью к более опытным сотрудникам (возникает напряжение зависимости снизу). Освобождение достигается постепенно, с концентрацией первоочередного внимания на проблемах, значимых для вышестоящего руководства, и в процессе активного взаимодействия с другими специалистами.

Этап 2: становление в должности. На этом этапе внимание сосредотачивается на проблемах связей между подведомственными по должности подразделениями в решении общих задач. Это способствует активизации координационной деятельности служащего.

Этап 3: должностное совершенствование. Основное внимание уделяется развитию целостного видения управляемой системы, ее предназначения и места в общей системе управления. Развиваются внешние горизонтальные связи (с сопряженными организациями) и вертикальные – с руководителями, координирующими деятельность связанных с организацией подразделений. Успешная работа в этом направлении создает предпосылки для дальнейшего карьерного движения.

Этап 4: максимизация должностного состояния. Если предыдущие этапы освоения должности отражают процесс адаптации к факторам напряжения, то на данном этапе служащий стремится к усвоению этих факторов, их адаптации к целям организации и собственным целям. Компетентность служащего начинает превышать требования компетенции. Формируется настрой на развитие успеха, стремление к инновационным изменениям в организации управляемой системы.

Соответствующая активность встречает, как правило, сопротивление со всех сторон: подчиненные сотрудники опасаются неопределенности своего положения в связи с нововведениями, а непосредственное руководство – дисбаланса в функционировании подведомственных подразделений. Задержка в разрешении возникающих при этом конфликтов приводит к кризису в двух типичных формах:[276]

1) при слабом энергетическом потенциале служащий уступает сопротивлению, мирится со сложившимся положением, погружается в состояние неудовлетворенности и стагнации;

2) при сильном энергетическом потенциале развивается излишняя активность, утрачивается чувство самосохранения, возрастает риск конфликта с вышестоящим руководителем и сотрудниками, деформации связей с подведомственными структурами.

Варианты карьерного выхода при кризисе первой формы могли бы включать следующие меры:

• профессиональное продвижение по горизонтали;

• переход на консультативную (экспертную) службу, на педагогическую или научно-исследовательскую работу.

При второй форме кризиса варианты карьерного выхода предпочтительнее выбирать в следующих направлениях:

• замещение вышестоящей должности;

• горизонтальное перемещение в зоне прямого служебного сопряжения (решение начальника «подтянуть» отставшие подразделения);

• получение дополнительных полномочий по занимаемой должности;

• переход в другое ведомство (внесистемный карьерный выход);

• уход в политику (в случае выраженной неудовлетворенности в отношениях с вышестоящим руководством).

Затруднения, связанные с карьерой, испытывают не только молодые служащие. Наиболее сложные ситуации возникают у опытных работников, что именуется кризисом середины карьеры.[277] В этом случае человек не получает удовлетворения от работы и как следствие испытывает состояние психологического и физиологического дискомфорта. Что касается ранних проблем карьеры у молодых служащих, то исследования показывают, что те, кто чаще других испытывают состояние тревоги, беспокойства и подавленности, обычно являются жертвами «шока от реальности». Дело в том, что они ощущают разрыв между своими представлениями о службе и тем, чем она в действительности является. Несколько факторов влияют на это состояние шока и важно научиться избегать их.

Причины, затрудняющие карьерный рост служащих

Первоначальная инициатива. Первая работа молодых служащих часто требует от них куда меньше того, на что они способны. Отсюда приходит ощущение невозможности продемонстрировать в полной мере свои возможности, они задыхаются на «механической исполнительской» работе. Некоторые начинающие служащие способны быть творцами, даже если их должность предусматривает совершенную рутину: они думают о способах производить свою работу по-другому и лучше. Но, к сожалению, немногие молодые работники способны убедить своих руководителей дать им больше самостоятельности. Предыдущий опыт заключался в том, что задания спускали им сверху (например, учителями в школе, преподавателями в вузе, руководителями на прежней работе и т. п.), инициатива создавалась для них, а не ими.

Первоначальная удовлетворенность работой. Новички на службе часто считают, что они способны выполнять работу более ответственную, чем та должность, на которую они назначены, что раз они посвящены в новейшие управленческие теории, обучены эффективной методике, то способны руководить по меньшей мере отделом, сектором и т. д. В результате столкновения с действительностью, когда они обнаруживают, что их самооценку не разделяют другие, к ним приходит разочарование. Следствием нереалистических надежд и рутинной работы является низкая степень удовлетворенности служебным ростом и самовыражением.

Первоначальная оценка исполнения. Оценка исполнения – важная управленческая обязанность, однако даже многие опытные служащие недостаточно подготовлены для ее выполнения. Они просто не знают, как оценивать служебную работу. Этот управленческий недостаток особенно неприемлем в случае с молодыми работниками, которые наблюдают за своими руководителями и рассматривают на ранней стадии своей работы их поведение как образец. Когда руководители невнимательно относятся к оценке труда молодых работников, те не понимают, выполняют ли они свое дело так, как это от них требуется.

Требовательный начальник. Иногда молодые специалисты жалуются на высокую требовательность со стороны непосредственного руководителя. В большинстве случаев причины здесь в другом. Скорее всего, руководитель вынужден направлять новичка, которому присуще высокое, но нереалистичное мнение о своих возможностях. Такие руководители поддерживают в молодых служащих понимание того, что от них ждут высоких результатов, не снижая контроля за порученную, может быть, даже рутинную работу.

Инициативное назначение. Руководители вновь назначенных специалистов могут стимулировать их продвижение на более трудные участки. Применение такой кадровой политики требует от руководителя значительного риска, ведь иногда возможностей подчиненных не хватает, и «расхлебывать кашу» приходится не только им, но и руководителю, назначившему их на это место. По этой и другим причинам большинство руководителей предпочитают не рисковать и продвигать подчиненных медленно, поручая им постепенно усложняющиеся задачи, и то лишь после того, как те проявят свой профессиональный потенциал.

«Плоскость» в середине карьеры. Данный момент приходится на стадию «сохранение карьеры» уже опытного служащего. В это время продвижение обычно идет довольно медленно по двум причинам. Во-первых, чем ближе к вершине организационной пирамиды, тем меньше мест, и даже если служащий может работать на новом уровне, вакансий нет. Во-вторых, вакансии могут быть в наличии, но служащий утратил либо возможность, либо желание ее занимать. Многие служащие, ощущающие себя стесненно на своей нынешней должности, имеют обыкновение перекладывать все на подчиненных или коллег: они перманентно под разными предлогами «оставляют» другим свою работу. Такой способ приводит к ухудшению исполнения обязанностей служащим, а в конечном счете негативно отражается на работе всей организации в целом. Кризис середины карьеры, как кризис среднего возраста, неоднократно изображен в романах, фильмах, пьесах. Несмотря на то что каждая индивидуальная история отлична от других, сценарии имеют много общих черт. Они показывают, что этот кризис является реальностью и оказывает психологическое, а часто и физиологическое влияние, которое может стать опасным, если не попытаться правильным образом это состояние нейтрализовать. Конечно, не все служащие реагируют на подобную ситуацию одинаково негативно. Многие справляются с такими проблемами конструктивно.

Карьера и «вхождение» в состав команды руководителя

Понятие «команда» сегодня практически столь же популярно, сколь популярным было несколько лет назад понятие «коллектив».[278] Служащие могут избежать многих затруднений, если лучше будут понимать технологию формирования управленческих команд и учитывать это при планировании своей карьеры. Как известно, классическая схема формирования коллектива предполагает три этапа:

1) руководитель задает общую коллективную деятельность, распределяя лично задания между членами коллектива;

2) в процессе реализации этих задач в ходе совместной деятельности выявляется актив, состоящий из инициативных работников, пользующихся уважением среди коллег. Руководитель начинает управлять группой через актив;

3) коллективом управляет большей частью актив. Руководитель выполняет скорее функцию консультанта, нежели функцию непосредственного (или опосредствованного) руководства. Коллектив сознательно подчиняется требованиям актива.[279]

Особенно яркое проявление характеристик карьерного продвижения служащих можно наблюдать в системе «руководитель – подчиненный» при попытке создания эффективно действующей управленческой команды. Когда речь заходит о создании команды, перед руководителем часто встает вопрос не столько формирования из уже заданной группы людей эффективно работающего коллектива, сколько подбора этих людей по определенному принципу. Речь идет не просто о создании эффективно работающей группы людей, а о подборе «своей команды», или «команды под свою задачу». В ходе формирования управленческой команды руководитель исходит, как правило, из принципа взаимного дополнения ролей в команде.

В научной литературе выделяют четыре основные командные роли.[280]

1. Служащие, предпочитающие много и упорно трудиться над решением задачи лично. Им больше нравится работать по чужим указаниям, нежели отдавать распоряжения. Их девиз «Работа, работа и еще раз работа!». Их можно обозначить как «труженики».

2. Служащие, твердо верящие в порядок и дисциплину. Они стремятся к достижению цели и прилагают для этого усилия. Им важно, чтобы перед ними четко и понятно ставились задачи. Становясь руководителями, они и сами отдают распоряжения конкретно и четко. Это люди, которые верят в систему и делают на нее ставку во всем: в жизни, в работе и на отдыхе. Их девиз «Четкость и порядок во всем!». Для таких людей подходит определение «администраторы».

3. Служащие, обладающие предпринимательским, инноваторским складом ума и соответствующим характером. Это исследователи, неутомимые изобретатели и любители всего нового. Как правило, их больше всего интересует то, что еще можно изменить или внедрить. Они нацелены на развитие, готовы к риску. Их девиз «Творчество и поиск!». Назовем их «инноваторы».

4. Служащие, обладающие способностью создавать вокруг себя дух товарищества и взаимопонимания. Они любят общение, умеют находить общий язык, сплотить вокруг себя коллектив. Обладают тонким политическим чутьем, хорошо разбираются в людях. Это объединители человеческих душ. Их девиз «Пока мы вместе, мы непобедимы». Эту категорию людей в дальнейшем будем называть «интеграторы».

Конечно, в чистом виде только из приведенных четырех категорий команды не состоят. Скорее, в каждом человеке есть всего понемногу. Однако, как правило, какой-то один из названных типов поведения в каждом служащем доминирует.

Выявить доминанту в личностных качествах, учесть ее при планировании карьеры – трудная, но необходимая задача для каждого служащего, стремящегося попасть в команду руководителя.[281] Например, если служба проходит в организации, где преобладает высокая структуризация задач и где нет необходимости творчества, то карьеру наверняка сумеют сделать те, кого можно обозначить как «труженик» и «администратор». В случае если перед организацией встает новая задача, не имевшая аналогов прежде, преобладающее число мест в команде руководителя должны занять, скорее всего, люди инновационного и интеграционного склада.

Настрой на карьеру

Успешная карьера – это, безусловно, результат собственных усилий. Следует планировать весь путь к ней, принимая в расчет все возможные последствия, препятствия, которые могут низвести до нуля ваш труд, так что слава достанется другим. Если все будет продумано до конца, вас не сокрушат обстоятельства и вы будете знать, чего ждать от будущего. Из-за того что люди в абсолютном большинстве подвластны текущему моменту, они не в состоянии обдумывать будущее. У многих планы расплывчаты, основаны на фантазии, а не на реальности. Им, вероятно, кажется, что кто-то вместо них самих обязательно должен все предусмотреть и просчитать, но на самом деле они просто обманывают себя мощью собственных иллюзий.[282]

Тем, кто добился успеха в карьере, хорошо известно – план должен включать альтернативные варианты и быть гибким. Если вы слишком жестко привязаны к своему плану, то не сумеете отреагировать на внезапные изменения. Изучив варианты развития предстоящих событий и выбрав цель, вы должны подумать об альтернативных вариантах. Многие служащие, однако, теряют не столько от излишне детального планирования, сколько от привычки к постоянной и необоснованной импровизации.

Есть простое объяснение тому, почему большая часть людей никогда не достигает желанной карьеры: у них отсутствует точное осознание собственной цели. Если они добиваются небольшой победы в карьерном росте, то их аппетит разгорается и им хочется получить еще больше. Остановиться, наметить конкретную цель и затем держать курс на нее – это не кажется им чем-то убедительным. Единственное решение уберечься от импульсивных действий – долгосрочное планирование.[283]

Если служащий достаточно ясно мыслит и просчитывает все варианты, он понимает, что будущее не определено заранее, а значит, нужно проявлять гибкость и способность адаптироваться. Только имея четкие цели и перспективный план, можно достигнуть желаемого результата. Помогите себе определить будущее, продумывая свою карьеру на много шагов вперед.

Вопросы и задания

1. В чем заключается социальная миссия служебной карьеры чиновника? Аргументируйте свои выводы.

2. Влияют ли личные черты характера чиновника на его карьерный рост? Что означает самоорганизация государственного и муниципального служащего? Приведите примеры.

3. Раскройте понятия «ресурсы карьеры» и «карьерная среда». Как эти факторы влияют на карьеру?

4. Какие виды и типы карьеры служащего существуют? Попробуйте привести примеры.

5. Что следует понимать под целью карьеры? Можно ли самому планировать продвижение по службе и управлять карьерой?

6. Как можно сформулировать принципы служебной тактики при карьерном движении?

7. Приведите примеры основных стадий карьерного роста.

8. Перечислите причины, затрудняющие карьерный рост служащих.

Глава 5

Профессиональная этика и противодействие коррупции на службе

Служба и коррупция

Коррупция (от лат. corruptio – подкуп) – универсальная проблема. Точнее будет сказать, что это универсальное свойство любого государства – свойство, которое потенциально (в определенных социальных условиях) может привести к появлению проблем, ставящих под сомнение само существование законной власти и государства. Коррупция не является каким-то национальным феноменом.[284] Об этом говорят документы международного права, многие из которых стали частью законодательства Российской Федерации: Резолюция ООН «Коррупция в сфере государственного управления» (1996 г.), Декларация ООН «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях» (1996 г.), Конвенция ООН «Против коррупции» (ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ), Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» (1999 г.).[285] Исходя из норм, содержащихся в этих международных актах, Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» внесены существенные поправки в 26 федеральных законов, в том числе в федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации».[286]

В Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г., сказано, что коррупция «охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие».[287]

Неистребимость коррупции, ее функциональный (наряду с дисфункциональным) характер порождают подозрение в том, что она укоренена в государственном аппарате, в системе государственной и муниципальной службы.[288] Это подозрение находит свое подтверждение в наиболее распространенном определении коррупции, согласно которому коррупция – это злоупотребление публичной властью в личных интересах в ущерб государственным и общественным интересам.[289]

Коррупцию нельзя рассматривать как симптом плохого управления. К этому необходимо добавить, что рыночное хозяйство по своей природе является криминологически крайне несовершенным и уязвимым социальным организмом.[290] Следует также понимать неоспоримый факт: поскольку сущность государства допускает конфликт интересов, постольку существует коррупция. А поскольку коррупция укоренена в самой сути государства, постольку и цель борьбы с коррупцией не в ее искоренении, а в ее минимизации. Институциональные корни коррупции – в отношении между государством и чиновником, которое и позволяет чиновнику злоупотреблять использованием ресурсов государства в двух формах: либо непосредственно в своих интересах (например, в виде казнокрадства), либо за ренту в интересах других личностей и групп (с помощью взятки и т. д.).

Суть коррупции – подкуп и продажность должностных лиц. Но подкуп этот должен быть не единичным, а по крайней мере неоднократным, систематическим.[291] Вступивший в силу с 10 января 2009 г. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ дал следующее определение коррупции: это «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».[292]

Коррупция – опасное антисоциальное и аморальное явление, подменяющее профессиональные этические ценности службы нормами и правилами поведения членов преступного мира.[293] Можно различать три вида коррупции:

1) коррупцию как базовый элемент (цель) организованной преступной деятельности преступного сообщества;

2) коррупцию как инструмент (средство) организации преступного сообщества и осуществления преступной деятельности;

3) коррупцию как отдельный эпизод организованной преступности.

Первая разновидность коррупции, условно называемая административно-бюрократической, наносит наибольший вред обществу, ибо связана с прямой или косвенной торговлей служебными функциями должностных лиц в целях личного обогащения. Иная ситуация складывается, когда преступная деятельность осуществляется благодаря коррумпированию государственного аппарата извне. В таких случаях коррупция выступает лишь как средство организованной преступности и может использоваться в качестве метода вложения преступно нажитых средств в легальные структуры. Когда коррупция проявляется в виде отдельного эпизода преступной деятельности, она более приближается к обыкновенному взяточничеству. С точки зрения права явление коррупции на службе складывается из вполне определенных, конкретных преступлений, предусмотренных уголовным законодательством. К ним относятся такие действия чиновника, как хищение государственных (муниципальных) финансовых средств и государственной (муниципальной) собственности с использованием служебного положения, взяточничество и корыстные злоупотребления властью или служебным положением.[294]

Коррумпированность чиновника может выражаться в различных формах:

1) в занятии служащими предпринимательской деятельностью;

2) в получении незаконного вознаграждения либо льгот или услуг за оказание содействия физическими или юридическими лицами с использованием своего служебного положения;

3) в самостоятельном или через представителя участии в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью и т. д.

Коррумпированность чиновников может проявляться в использовании служебного положения в процессе приватизации государственных и муниципальных объектов в свою собственность либо в собственность иных заинтересованных лиц в обход установленного порядка. Практика последних лет показывает, что в случае акционирования предприятий должностные лица, как правило, завладевают значительным числом акций.[295] Наиболее часто коррумпированность служащих проявляется в совместительстве должностных лиц государственных и муниципальных учреждений и организаций в коммерческих и предпринимательских структурах. Во многих случаях в целях прикрытия собственной деятельности используются подставные лица, чаще ими являются близкие родственники (муж, жена, родители и т. д.).[296]

В настоящее время появляется достаточно большое количество факторов, в том числе массовый уход служащих в коммерческие структуры, способствующих расширению коррупции в системе государственного аппарата, появлению новых форм коррупционного поведения. Например, из-за непродуманности, противоречивости правового регулирования внешнеэкономические операции сопровождаются разнообразными корыстными злоупотреблениями. Преступно нажитый капитал незаконно перемещается либо за границу, либо в совместные предприятия, имеющие прямые экономические связи с зарубежными партнерами. Все это осуществляется не без помощи коррумпированных должностных лиц в хозяйственном и государственном аппарате.[297] Создалась ситуация, при которой вообще проблематично говорить о какой-либо государственной или коммерческой тайне. Все продается и покупается через систему личных связей. Наряду с использованием легальных структур общества, формированием коррумпированных связей с работниками государственных и муниципальных органов устанавливается контроль организованных преступных групп над распределением особо дефицитных и пользующихся повышенным спросом товаров, а также товаров, запрещенных в гражданском обороте (наркотики, оружие и пр.). Коррумпированные чиновники, предавая интересы государства и общества, прикрывают преступников, снабжают их документами, информацией, оказывают прессинг на честных работников, ведущих борьбу с мафией.

Меры по противодействию коррупции на службе можно подразделить на две достаточно общие группы. В первую группу входят меры борьбы с внешними проявлениями коррупции (взятки конкретным чиновникам), во вторую – с институциональными предпосылками, обусловливающими коррупцию среди служащих, с тем безличным коррупционером, в которого может при некоторых условиях превратиться чиновник. Следует отметить, что борьба с коррупцией, целью которой является сам коррупционер, а не коррупция, будет носить характер борьбы Геракла с гидрой, у которой постоянно вырастают новые головы, что обусловливает циклический характер кампаний по искоренению коррупции в рядах российского чиновничества, когда борьба против коррупционеров нередко перерастает в борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг.[298]

Вторая группа мер по противодействию коррупции на службе носит превентивный, а не карательный характер, направлена против причин, а не внешних выражений коррупции и поэтому лишена многих недостатков, присущих «методу войны». Она может включать обеспечение четкой правовой регламентации деятельности органов власти и каждого служащего; ограничение прав и свобод должностных лиц, уполномоченных на выполнение функций государственных и муниципальных органов в той мере, в которой это необходимо для защиты конституционного строя, прав и свобод граждан; наём на государственную и муниципальную службу на основе моральных и профессиональных качеств; достойную оплату труда служащих; обязанность чиновников всех рангов декларировать имущество; повышение прозрачности бюджетного процесса для контролирующих органов; снижение барьеров входа на рынок, связанных с необходимостью получения различных разрешений; наличие прописанных правил, регулирующих вопрос конфликта интересов, и т. д.

Основными государственными мерами по профилактике коррупции в России, установленными законодательством, являются:[299]

• антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;

• установление в качестве основания для увольнения лица с замещаемой должности государственной или муниципальной службы непредставления либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

• внедрение в практику кадровой работы органов государственной власти, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное безупречное и эффективное исполнение служащим должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина или при его поощрении;

• развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции.

Законодательство и коррупция

Из-за отсутствия отлаженной системы комплексного антикоррупционного законодательства, особенно в части финансового контроля, большой скрытности коррупционных правонарушений, неустоявшихся норм профессиональной этики гражданской и муниципальной службы и ряда других причин вскрытие коррупционных правонарушений чрезвычайно затруднено.[300]

Существует проблема несовершенства законодательства как фактора, способствующего коррупции, а следовательно, и как явления, которое необходимо учитывать в стратегии противокоррупционных действий, ведь коррупция может возникать как из-за пробелов в законодательстве, так и вследствие усложненных и трудноприменимых на практике норм права.[301] Несовершенство норм права, повышающих вероятность коррупции, можно разделить на следующие группы:

1) для исполнения нормы права гражданин вынужден затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание заплатить за неисполнение данной нормы права. В качестве фактора, увеличивающего степень возникновения коррупции, можно назвать и «пересечение» контрольных полномочий различных ведомств. Количество проверок резко увеличивает потери для экономического агента и тем самым предоставляет коррумпированному чиновнику возможность вступить в договорные отношения;

2) нормы права дают должностному лицу возможность выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению;

3) отсутствуют нормы права, регулирующие поведение должностного лица, позволяя ему тем самым вести себя по своему усмотрению;

4) нормы права наделяют должностное лицо либо ведомство правом разрабатывать и принимать нормативные акты.

Любой закон коррупциогенен, так как накладывает на гражданина либо сообщество граждан некие потери, связанные с подчинением норме права.[302] Несовершенство нормы будет состоять в том, что она накладывает на конкретного человека больше тягот, чем могла бы. Существует заблуждение, касающееся возможности некоего идеального, экономически эффективного и математически подсчитанного уровня правовых ограничений. Однако вопрос государственного регулирования или его отсутствия – это вопрос, который разрешается в стенах законодательного (представительного) органа власти, а не в кабинетах экономистов, т. е. вопрос ценностный, а не технократический.[303]

Более или менее коррупциогенное регулирование определенных общественных отношений зависит от идеологических (ценностных) ориентаций депутатов. Довольно часто орудием политической борьбы становится закон, заставляющий политических противников затрачивать завышенные ресурсы, связанные с подчинением норме права.

Факторы, которые определяют коррупцию, во многом носят внешний по отношению к бюрократии характер. Но известно, что чиновники способны намеренно увеличивать уровень зарегулированности исполнения норм права, с тем чтобы извлекать в свою пользу большую ренту. Чиновники, склонные к взяточничеству, могут намеренно так толковать правовую норму в процессе правоприменения, чтобы в зависимости от «платежеспособности» просителя извлекать максимальные по размеру взятки.[304]

Коррупции способствует современное конституционное законодательство, которое наделяет исполнительную власть широкими полномочиями в процессе законотворчества. Бюрократическая структура исполнительной власти в виде государственной службы далеко не так идеальна для управления современным обществом, как это казалось автору теории «рациональной бюрократии» М. Веберу. Ей свойствен целый ряд недостатков. Один из них состоит в чрезмерной приверженности чиновников правилам, которые становятся самоцелью. За конкретными нормами закона служащие не видят духа закона. Акцент на формальных требованиях нормы, а не на ее содержательных аспектах делает бюрократическое правоприменение формальным и жестким. Те обязанности, накладываемые на гражданина, которые были заложены законодателем, в лучшем случае не выпускаются из виду, а в худшем – увеличиваются в процессе правоприменения за счет постоянного появления все новых правил, описывающих исполнение нормы.[305] Происходит наложение дополнительных тягот на человека, который по закону уже обязан понести определенные обременения.

Взаимосвязь между конфликтом интересов и коррупционными действиями служащих

Трансформация бюрократического (рационального) отношения служащего в коррупционное на уровне индивидуальных практик требует психологической готовности служащего к нарушению законов и правил государственной и муниципальной службы.

В отличие от веберовской идеально-типической характеристики чиновника ключевой характеристикой служащего-коррупционера, взяточника является корысть (личный интерес) как доминирующий мотив криминального поступка. Корыстолюбие как моральное качество характеризует поведение и мотивы человека, который все свои действия оценивает с точки зрения материальной выгоды. Корысть[306] – универсальный мотив поведения коррупционера. Для того чтобы возможность коррупционного поведения служащего, заложенная в сути бюрократического отношения, превратилась в реальность, необходимо воздействие определенных социальных факторов. Для понимания природы этих факторов используется понятие «конфликт интересов».[307] В обществе давно сложилось убеждение в том, что чиновник не имеет права занимать должность, на которой он может или обязан принимать решения, способные принести личную выгоду ему, его родственникам, иным заинтересованным лицам напрямую или через посредников, т. е. быть способным на коррупционные действия.[308] Также не требует аргументации моральное требование, что в случае невозможности или нежелания устранить конфликт интересов чиновник – будь то министр, губернатор, глава городского округа, муниципального района или рядовой служащий – должен быть освобожден от занимаемого поста. В любом случае субъектом конфликта интересов выступает не только сам гражданский или муниципальный служащий, но и другие субъекты, интересы которых так или иначе направлены на объект – должность государственной или муниципальной службы.[309]

Но федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации» не решают всех проблем, связанных с урегулированием конфликта интересов и пресечением коррупции в системе службы. Обусловлено это прежде всего тем, что ряд правовых норм, которые по своей сути должны быть направлены на урегулирование конфликта интересов, сформулированы нечетко, что осложняет их применение. Конфликт интересов имеет различные формы проявления в системе гражданской и муниципальной службы, различающиеся как этические отклонения и собственно правонарушения. В то же время законодательством не предусмотрена ответственность за неурегулированность конфликта интересов, приводящая к коррупции. Все это затрудняет установление взаимосвязи конфликта интересов и коррупции.

Более успешное понимание и разрешение конфликтов интересов на гражданской и муниципальной службе стало возможным только после принятия в декабре 2008 г. антикоррупционного законодательства в органах государственной власти и местного самоуправления, что позволяет определить ту границу, за которой начинается конфликт интересов, приводящий к коррупции в системе гражданской и муниципальной службы.

При сравнении понятий «коррупция», «конфликт интересов», «личная заинтересованность государственного и муниципального служащего», содержание которых раскрывается в ст. 1 и 10 Федерального закона «О противодействии коррупции», можно сделать следующие выводы:

• понятия «коррупция» и «конфликт интересов» объединены общим последствием, а именно оно направлено на «причинение вреда (вопреки) правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства»;

• понятия «коррупция», «конфликт интересов», «личная заинтересованность государственного и муниципального служащего» объединены общим методом достижения личной выгоды (доходов), а именно «незаконное использование физическим лицом своего должностного положения» или негативным (аморальным) влиянием на «надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей»;

• понятия «коррупция» и «личная заинтересованность государственного и муниципального служащего» объединены общим результатом, получаемым при злоупотреблении служебным положением в виде «денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».

Федеральным законом «О противодействии коррупции» (ст. 8, 9) впервые в российском законодательстве констатируется, что коррупционные нарушения, возникающие в результате конфликта интересов, рассматриваются теперь как вид или форма противоправного поведения государственных и муниципальных служащих.

Для увольнения с должности в связи с конфликтом интересов, как правило, даже не требуется доказательства получения чиновником личной выгоды. Не надо, например, доказывать в судебном порядке, что государственный заказ не случайно получен компанией, в которой у чиновника, ответственного за проведение тендера (конкурса), есть пакет акций, и что чиновник получил от этого не только естественным образом выросшие дивиденды, но и «благодарность» компании. Достаточно наличия самого конфликта интересов, что само по себе признается опасной для общества предпосылкой коррупции.

Последствия неурегулированности многочисленных конфликтов интересов у современного чиновничества приводят к тому, что постепенно начинают доминировать групповые профессиональные стереотипы, в которых очень велика доля «своекорыстных» мотивов. Эти приоритеты, побуждая чиновников использовать служебное положение для узкогруппового и индивидуального обогащения, провоцируют массовое распространение взяточничества или перевод служебных полномочий в разряд коммерческой тайны. Руководствуясь такими этическими соображениями, чиновники начинают переориентировать изнутри структуры управления на чуждые им критерии экономической целесообразности, т. е. превращать в иные по характеру и назначению механизмы социального управления.[310]

Конфликты интересов неизбежно приводят к отрицательному смещению моральных ценностей в этическом сознании чиновничества и в конечном счете – к коррупционным действиям служащих. В ряде случаев личный интерес, ложь, утаивание информации, способной помочь людям реализовать свои права и законные интересы, становятся нормой профессиональной морали, постоянными спутниками служебной деятельности. На этом фоне теряют былое значение не только принципы ответственности, законопослушания, но и то, в чем заключается главный смысл веберовской модели государственной службы, – элементарная исполнительность.

Профилактические меры коррупционного поведения служащего

Любое служебное поведение, в котором чиновник действует (бездействует) в условиях конфликта интересов, коррупционно опасно.[311] Столкновение интересов возникает в ситуации, когда служащий имеет личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им служебных обязанностей.

Для целей профилактики коррупционного поведения принципиально важно, что столкновением интересов признается не только реальное влияние личной заинтересованности на исполнение служебных обязанностей, но и сама возможность такого влияния. Учитывая, что обычно только самому служащему известно о том, что он находится в состоянии конфликта интересов, он обязан:

• внимательно относиться к любому реальному или потенциальному столкновению интересов;

• принимать меры, чтобы не допустить такого столкновения интересов;

• доводить до сведения вышестоящего руководителя информацию о любой коллизии интересов, как только ему становится об этом известно;

• подчиняться любому окончательному решению, требующему от него выйти из того положения, в котором он находится, или отказаться от выгоды, породившей столкновение интересов.

В целях предотвращения возможных коррупционных действий со стороны чиновников мерами по устранению (урегулированию) конфликта интересов, например, могут быть:

• продажа чиновником своих долей (акций) в уставном (складочном) капитале заинтересованного юридического лица;

• погашение обязательств чиновника перед заинтересованным лицом-кредитором;

• отказ должностного лица или его близких родственников от участия (членства) в деятельности заинтересованного юридического лица;

• поручение другому должностному лицу принятия решения или действия в отношении заинтересованного лица и ряд других мер.[312]

Важной антикоррупционной мерой, установленной ст. 12 Федерального закона «О противодействии коррупции» в отношении граждан, ранее замещавших должности государственной или муниципальной службы и перешедших на работу в другие организации, должен стать ряд ограничений, налагаемых при заключении ими нового трудового договора. Так, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы гражданин не имеет права замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, а если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в его должностные обязанности, такое замещение возможно только с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. В течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы гражданин обязан при заключении трудовых договоров сообщать представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте своей службы. Несоблюдение указанного требования влечет прекращение заключенного трудового договора. Законом установлено, что любой работодатель при заключении трудового договора с гражданином, ранее замещавшим должности государственной гражданской или муниципальной службы, в течение двух лет после его увольнения с государственной гражданской или муниципальной службы обязан в десятидневный срок сообщать о заключении такого договора по последнему месту его службы.[313]

Все большее распространение находит так называемая политическая коррупция, когда чиновники аппарата власти вступают в противоречие с нормами морали и закона не столько из-за получения взяток, сколько из-за политической выгоды, амбиций, родственных связей, кумовства.[314] Одним из условий существования такой коррупции является деформация системы назначения на должности службы, когда отбор чиновников производится по мотивам личной преданности. Пока в судебной практике не было ни одного случая привлечения должностного лица к уголовной ответственности за получение-дачу взятки за предоставление должности. Пока не будут приняты конкретные меры по искоренению этого явления, говорить о скором предотвращении данного вида коррупции не приходится, а за взятки и дальше будут продаваться так называемые хлебные места. Подбор кадров, не имеющих достаточной профессиональной подготовки и компетентности, отсутствие контроля за их деятельностью порождают недоверие к власти, к гражданской и муниципальной службе.[315] К тому же чиновник, пришедший на ту или иную должность путем протекции и подкупа, приступает в первую очередь не к своей профессиональной деятельности, а к быстрому восстановлению потраченных средств. В качестве противодействия этому необходимо осуществлять конкурсы на вакантные должности, совершенствовать систему аттестации, пересмотреть всю процедуру назначения людей на должность, сделав акцент не только на профессионализме, но и на преданности принципам служения государству и обществу.[316]

Федеральным законом «О противодействии коррупции» установлены основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции (ст. 7). Эти направления включают, в частности:

• введение антикоррупционных стандартов, т. е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;

• унификацию прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных и муниципальных служащих, а также для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности;

• неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;

• устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности;

• повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих.

С целью совершенствования стратегии правового противодействия коррупции необходима разработка и реализация комплексных региональных целевых антикоррупционных программ, нормативных актов по ее предупреждению, включая антикоррупционную экспертизу правовых актов, а также иные меры, направленные на формирование единой антикоррупционной политики муниципалитетов.

Правовая природа предупреждения преступности в муниципальных образованиях является крайне противоречивой и неопределенной, что сводит на нет усилия муниципалитетов в предупреждении коррупции. Поэтому в Федеральном законе «О противодействии коррупции» (ст. 8) определено, что гражданин, претендующий на замещение должности гражданской или муниципальной службы, а также служащий, замещающий должность государственной гражданской или муниципальной службы, обязаны представлять работодателю сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Непредставление установленных сведений может являться основанием для отказа в приеме гражданина на государственную гражданскую или муниципальную службу, для освобождения служащего от замещаемой должности либо привлечения его к иным видам дисциплинарной ответственности.

Избежать коррупционного поведения можно и на начальной стадии поступления на службу, когда любой конфликт интересов, о котором заявит кандидат на должность в органе государственной власти, органе местного самоуправления должен быть урегулирован до назначения данного кандидата на пост. Разумеется, реализация этих норм потребует серьезных изменений служебных отношений в среде чиновников, серьезных усилий, направленных на то, чтобы сменить отношение терпимости к коррупционно опасным действиям на нетерпимость к ним.

Основная причина, по которой чиновники готовы рискнуть, скрыть конфликт интересов и осуществить коррупционные действия, – уверенность в том, что им это может сойти с рук, так как чаще всего это и происходит. Много случаев коррупционного поведения вообще никогда не расследуется. Известно, что совесть, моральные нормы сами по себе останавливают не всех. Возникает закономерный вопрос: каким образом можно остановить злоупотребления, которые трудно раскрыть? Наиболее эффективное сдерживающее средство – не ужесточать наказания для тех, кого поймали, но повышать осознанную вероятность быть пойманным. Обнаруженные коррупционные действия служащих не следует замалчивать. Руководители должны рассказывать подчиненным о сути нарушений и о том, как были наказаны виновные. Но обнародования этических принципов служебного поведения недостаточно для предотвращения коррупционного поведения. Необходимы более жесткие меры по предупреждению коррупции. Эти меры могут состоять из совершенствования определенных методик, описаний служебной работы, введения постоянных проверок, совершенствования методов набора персонала, выполнения различных тренингов, исполнения профессионального кодекса поведения и т. п.[317]

Опасность современной российской коррупции – в ее массовости, проникновении во все сферы жизни общества, быстрой приспособляемости к новым условиям, в связи с чем доверие граждан России к институтам власти находится на низком уровне.[318] Наряду с этим сегодня отмечается активное влияние коррупционной преступности на динамику развития криминогенных процессов, она приобретает доминирующее воздействие на формирование и консолидацию криминальной среды.[319] Поэтому не случайно в ст. 9 Федерального закона «О противодействии коррупции» предусмотрено, что государственный или муниципальный служащий обязан уведомлять работодателя, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Такое уведомление – должностная (служебная) обязанность служащего, невыполнение которой является правонарушением, влекущим увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение к иным видам ответственности в соответствии с законодательством.

Должностная деятельность и взяточничество

К коррупционным преступлениям чиновников традиционно и бесспорно относят должностное взяточничество, считая его «ядром коррупции» в России. Кто возьмется подсчитать, какую часть бюджета чиновника составляют взятки? Судя по тому размаху, с каким живут современные высокопоставленные чиновники, – большую.[320] Вероятно, основная причина взяточничества – низкая зарплата людей, связанных с обеспечением исполнения власти, вторая – безнаказанность и третья – отсутствие устойчивых моральных сдержек. К взяточничеству на протяжении всей российской истории проявляются удивительное невежество и пренебрежение. Что реально изменилось после указа Александра II «Об искоренении лихоимцев», декрета Совнаркома «О взяточничестве» от 1918 г. и Указа Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1992 г.? Радикальных изменений мало.[321]

Вокруг такого явления, как российское взяточничество, за последние два-три столетия создана уже целая мифологическая культура. Что означает поговорка «остаться с носом»? Оказывается, «нос» – это взятка, то, что несли в стародавние времена судье или дьяку. Если он не взял и ты остался со своим «носом» – удачи не жди. Так что взятка свой фольклор формировала веками: «Тяжбу завел – стал, как бубен, гол», «Судьям то и полезно, что в карман полезло», «Всяк подьячий любит калач горячий», «Земля любит навоз, лошадь – овес, а воевода – принос». Чего стоят такие определения, как «богопротивное лакомство» (Петр I), «произвольное самовознаграждение» (С. Уваров), «служебные сладости» (М. Салтыков-Щедрин), «борзые щенки» и «детишкам на молочишко» (Н. Гоголь). Попытки, говоря современным языком, приватизации чиновниками служебных мест неразрывно связаны с коррупцией системы управления. И говорить о затухании этой тенденции, видимо, преждевременно по той простой причине, что большинство чиновников до сих пор не считают взятки злостным преступлением.[322]

Мздоимство на службе стало обычаем, с которым не совладать ни расстрелами, ни указами. Действительно, искоренению взяточничества не способствуют ни усиление, ни смягчение применяемых наказаний. Если раньше, при советской власти, взяточник мог получить высшую меру – смертную казнь, то теперь максимум, что ему грозит, – 12 лет лишения свободы.[323] Сегодня за взяточничество не установлены даже такие санкции, как запрещение применения норм о назначении более мягкого наказания, чем предусмотрено за данное преступление, практически не применяются дополнительные наказания – лишение почетных званий, классных чинов и государственных наград. Коррупционно опасные действия не осуждаются ни в общественном мнении чиновничества, ни в его традициях, ни в повседневной практике.

Взятка как одно из ярких проявлений коррупции вызывает возмущение в умах честных граждан, но тем не менее существует во всех сферах жизни нашего общества много столетий. Уже из этого следует, что взятка выполняет такие социальные функции, которые другим способом, увы, пока выполнить невозможно. Сама обыденность взятки превращает ее из средства нарушить закон в средство дать ход законному делу, а дача взятки служит определенной гарантией, чтобы дело не затерялось.

В российской практике экономической жизни весьма распространено следующее: целью заинтересованного лица является получение чего-либо от государства безвозмездно или по цене ниже рыночной, разрешение на то или иное действие, связанное с получением каких-либо выгод. При недостаточно разработанном законодательстве ответственность за принятие тех или иных решений берет на себя чиновник (как личность, а не как представитель государства). И взятка является своеобразной «компенсацией» за риск в нестабильном правовом поле. Граждане, таким образом, восполняют «недостаток государства» в его регулятивной функции и уменьшают его «избыток» в карательной. И здесь роль взятки особенно велика, поскольку другого существенного механизма ограничения всесилия бюрократии, особенно в правоохранительной сфере, не существует.[324]

Следует признать, что понятие коррупции не совпадает с понятием взяточничества, поскольку если при взяточничестве должностное лицо, совершая преступление, остается членом конкретной государственной или муниципальной системы, где оно занимает определенное положение, то при коррумпировании, регулярно получая определенное материальное вознаграждение от преступников, должностное лицо включается в систему организованной преступности, не позволяющей ему односторонне отказаться от принятой на себя роли.

Чем отличается взятка от подарка? Взятка как преступление характеризуется виной в форме прямого умысла и корыстной целью. Общее правило остается неизменным: конфликтом интересов является использование при принятии решения факторов, напрямую не увязанных с эффективностью работы государственных и муниципальных органов, а также сокрытие этих факторов.[325] Сокрытие факторов, участвующих в выборе управленческого решения, – ключевой элемент конфликта интересов. Частое оправдание, которое используют чиновники, принимая взятки, звучит следующим образом: «Данное вознаграждение не явилось определяющим фактором при выборе решения – все равно я выбрал (сделал) то, что по объективным критериям наилучшим образом подходит для нужд государственной (муниципальной) организации и интересов граждан. Раз я не нанес никакого вреда государству – ничего у него не украл, значит, ему не должно быть дела до моих отношений с данным лицом (организацией)». Тем не менее конфликт интересов присутствует. Его суть заключается в обмане – если государство (в лице представителя нанимателя или работодателя), доверяющее чиновнику исполнение норм законодательства, управление собственностью, распределение бюджетных средств для решения общественно значимых задач, не знает, что данный служащий получает вознаграждение от физического или юридического лица за принятие в его пользу положительного решения, значит, оно не владеет полной информацией и не может быть абсолютно уверенным в объективности и справедливости подобного управленческого решения.

Почему о взятках в среде чиновничества не принято говорить? Связано это в первую очередь с тем, что цепь «дающих» и «берущих» прочно связывает круговая порука: во-первых, руководители органов власти не заинтересованы в огласке случаев нечистоплотности среди своих служащих. Даже когда инциденты, связанные с этим, раскрываются, начальство предпочитает не выносить сор из избы, и решает проблему внутренними силами; во-вторых, «дающие» также не заинтересованы в огласке инцидентов, связанных с использованием взяток, потому что это бросает тень на их репутацию. В результате проблема не получает сколько-нибудь широкой огласки. Но все тайное становится явным. Выплата «вознаграждений», как и любая другая статья расходов, всегда скрупулезно учитывается и хранится где-то в финансовых отчетах «дающего», являясь фактором риска для карьерного роста человека, который в этой записи фигурирует. Такой компромат практически не имеет срока давности, причем чем меньше и безобиднее был этот «грешок», тем обиднее будет из-за него потерять в будущем место или серьезно подпортить свою репутацию.

В понятии «взяточничество» можно выделить два существенных момента: социальное понимание взяточничества и его юридическое (правовое) понимание. Особая общественная опасность взяточничества заключается не столько в незаконном обогащении должностного лица, сколько в том ущербе, который причиняется обществу в виде подрыва авторитета и престижа законной власти, а также охраняемым уголовным законом общественным отношениям. Честь, служебный долг, бескорыстие являются категориями моральными и всегда терпят ущерб при совершении должностным лицом любого преступления.

Для определения собственно юридического содержания взяточничества необходимо установить ту отправную точку, которая позволила бы охарактеризовать это явление. В настоящее время под взяткой понимается взятка в виде денег, ценных бумаг, иного имущества: мебели, одежды, антикварных изделий, продуктов питания, спиртных напитков, предоставления туристических путевок, ремонта квартиры, строительства дачи и т. д., а также иные формы имущественной выгоды (занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими ссудами и т. п.). Взятка дается должностному лицу за выполнение (невыполнение) тех действий, которые тот мог совершить с использованием своего должностного положения. В любом случае взятка как предмет преступления должна обладать следующими признаками:

а) это имущественное вознаграждение;

б) оно вручается должностному лицу государственного органа или учреждения либо органа местного самоуправления;

в) ее передача обусловлена совершением либо несовершением в интересах дающего каких-либо действий, которые входят в компетенцию данного должностного лица.[326]

Согласно законодательству субъектом получения взятки может быть только должностное лицо, а субъектом дачи взятки и посредничества – как должностные, так и недолжностные лица. Объектом взяточничества является неподкупность должностных лиц. При этом следует понимать неподкупность не как некую сугубо моральную норму, которую вольно соблюдать или не соблюдать, а как неподкупность именно должностных лиц при исполнении ими своих служебных обязанностей. В этом случае посягательство на неподкупность должностных лиц надлежит рассматривать как одну из форм посягательства на правильную деятельность государственного аппарата, органов местного самоуправления, что само по себе представляет опасность для общества.

В зависимости от того, какого решения пытаются добиться от должностного лица, различают следующие типы взяток: деловые, «тормозящие» и прямой, или тотальный, подкуп. Деловые взятки – это платеж государственным и муниципальным служащим с целью обеспечить и ускорить выполнение ими своих должностных обязанностей. «Тормозящие» взятки представляют собой плату должностному лицу за приостановление действий, входящих в его компетенцию. Целью тотального подкупа является не конкретная услуга, а изменение поведения должностного лица, с тем чтобы оно, оставаясь на работе в государственном или муниципальном органе или учреждении и внешне действуя в рамках предоставленных полномочий, на деле отстаивало своекорыстные интересы взяткодателя.[327]

В законодательстве по способу вручения различают явную взятку, при передаче которой оговаривают те деяния, которые желаемы от должностного лица, и завуалированную взятку, которую маскируют под передачу денег в долг, подарок к торжественным датам, фиктивно оформленную страховку, проигрыш в карты, явно завышенную оплату каких-либо работ или услуг и т. п. По характеру совершаемых за взятку деяний выделяют взятку-мздоимство, которая вручается за законное деяние должностного лица, и взятку-лихоимство, вручаемую за незаконные действия.[328]

По времени вручения взятки разделяются на взятку-подкуп и взятку-благодарность. Взятка-подкуп характеризуется следующим признаком: вручению взятки предшествует предварительное соглашение о ней, и получена она может быть лицом как до, так и после совершения услуги должностным лицом. Понятие «взятка-благодарность» предполагает получение должностным лицом вознаграждения после совершения действий, желательных для «дающего», но заранее не обусловленных. Она преподносится лицу в виде подарка, вознаграждения за услугу. Взятка-благодарность, бесспорно, причиняет ущерб деятельности и авторитету власти и государства, однако представляется, что этот вид принятия взятки менее общественно опасен. В этом случае должностное лицо, действуя в интересах взяткодателя, руководствуется не целью получения взятки, а иными корыстными мотивами (личные, карьеристские, дружеские и т. д.). В то же время при определении степени общественной опасности взятки-вознаграждения следует иметь в виду, что регулярное принятие благодарностей в виде взятки ведет к моральному разложению должностных лиц, и они начинают прикидывать в каждом случае, есть ли надежда на последующее вознаграждение, что сказывается на качестве их деятельности и нередко является преддверием вымогательства взятки-подкупа.

Многоукладность экономики, возможность перехода от одной формы собственности к другой с одновременным переходом ее от одного субъекта к другому создают благоприятные условия для развития коррупционных тенденций в сфере управления, которые уже не укладываются в понятие «взяточничество». К тому же легализация теневых экономических структур изменила соотношение различных форм собственности и соответственно их влияние на коррупцию. Важной проблемой, тесно связанной с коррупцией, становится «отмывание» денег, полученных криминальным путем (рэкет, незаконный оборот наркотиков и т. д.). Этот процесс охватывает коррумпированные чиновничьи структуры. Важным направлением борьбы с коррупцией становится правовая стабилизация, четкое нормативное регулирование отношений собственности, статуса собственника. В экономических взаимоотношениях между предприятиями, гражданами взяточничество развито едва ли не больше, чем в сфере отношений с государством. В условиях конкурентной борьбы с помощью взятки приобретается право поставки или приобретения продукции, снижения цены и т. д. Взятка является как бы одним из инструментов оплаты и элементом конкуренции.[329]

Механизм взяточничества одних наделяет силой, возможностями и незаконными привилегиями, а других лишает законных прав и свобод. Все это порождает в обществе ненависть, злость, зависть, разрушает моральные устои, веру в справедливость и правоту власти, честность и неподкупность государственных и муниципальных служащих.

Исполнение служебной деятельности и подарки

У каждого народа имеются традиции, связанные с дарением подарков в знак уважения и благодарности. Но как поступать с получением чиновниками таких знаков почтения на гражданской и муниципальной службе? Эта область профессиональной этики постоянно вызывает различные мнения и разногласия. Действительно, как рассматривать подарки высокопоставленному чиновнику, например, ко дню рождения? Когда публично, чуть ли не под прицелом телекамер выстраивается очередь для вручения подарков: от ручки с золотым пером, усыпанной бриллиантами, до сабли в алмазах? Где здесь искренняя дружба или любовь к имениннику, а где признательность за услуги? И дело не в самих фактах, а в том, что ни в нормах служебных взаимоотношений, ни даже в общественном мнении все это особенно и не осуждается.

В большинстве стран дарение подарков должностным лицам ограничивается строго определенными рамками или вообще запрещается. В Гражданском кодексе РФ в качестве подарка (ст. 572) рассматриваются материальные или имущественные ценности.[330] В ситуации принятия неофициального подарка на сумму менее 3 тыс. руб., при отсутствии признаков взяточничества, речь идет о должностном проступке.[331] Подарком гражданскому и муниципальному служащему следует считать:

• безвозмездную передачу физическим или юридическим лицом вещи в собственность либо имущественного права (требования) к дарителю или к третьему лицу;

• безвозмездное обязательство дарителя передать вещь в будущем в собственность либо имущественное право (требование) к дарителю или к третьему лицу;

• безвозмездное освобождение одаряемого от имущественной обязанности перед дарителем или перед третьим лицом; 4) безвозмездное обязательство дарителя об освобождении от имущественной ответственности перед дарителем или перед третьим лицом.

Подарки дарятся друзьям, родственникам, начальству, сослуживцам. И, казалось бы, никаких неприятных моментов в процессе дарения подарков не может быть. Однако с правовой точки зрения понятие «подарок» может рассматриваться и как «взятка», если возникает подозрение, что подарки делаются с корыстной целью из-за официальной должности одариваемого.[332] А взятка ведет за собой совсем не праздничные эмоции, а неприятные последствия, возможно связанные с судебным разбирательством. Согласно российскому законодательству государственный и муниципальный служащий не должен ни просить, ни принимать подарки, услуги, приглашения и любые другие выгоды, предназначенные для него или для его семьи, родственников, близких друзей, а также для лиц или организаций, с которыми служащий имеет или имел деловые или связанные с политикой отношения, способные повлиять или создать видимость влияния на беспристрастность служащего или которые могут быть вознаграждением, имеющим отношение к выполняемым служебным обязанностям.[333] Под эту категорию не подпадают обычное гостеприимство и мелкие подарки. В случае если служащий не знает, имеет ли он право принять подарок или воспользоваться гостеприимством, он обязан спросить мнение своего непосредственного начальника.

К ограничению принимать подарки примыкает и другой запрет: выезжать в командировку за границу за счет юридических лиц и граждан, за исключением служебных поездок в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на основе взаимной договоренности между государственными органами Российской Федерации и иностранных государств. Относительно внутригосударственных командировок следует подчеркнуть, что служащие не вправе получать средства на командировочные расходы сверх средств, выделяемых командирующим органом, от любых организаций и граждан; не вправе пользоваться услугами любых организаций и граждан по оплате личных расходов. Однако в ходе командировок, инспекционных поездок и т. п. служащим не запрещается пользоваться услугами принимающей стороны по организации размещения, питания, предоставлению транспорта – разумеется, в пределах, действительно необходимых для выполнения цели поездки. Аналогичные услуги от иных организаций и граждан могут быть приняты лишь в объеме, не превышающем уровня обычного гостеприимства.

Важен вопрос, как зафиксировать факт официального принятия подарка чиновником. Вознаграждение (подарок, денежное вознаграждение и т. п.) считается принятым в связи с исполнением должностных обязанностей, если:

1) в договоре дарения, в иных документах, связанных с вознаграждением, или на подарке указана должность принявшего подарок государственного и муниципального служащего;

2) вознаграждение вручено в месте работы служащего или во время участия служащего в мероприятиях (в том числе в переговорах, совещаниях, заседаниях, командировках и т. д.), в которых служащий представляет соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления;

3) даритель прямо или косвенно заинтересован в издании акта, в подписании договора или иного документа, в выдаче лицензии (патента) или иного специального разрешения, в ином осуществлении служащим своих должностных обязанностей либо в отсутствии такого осуществления, при этом принявший вознаграждение служащий в силу своих должностных обязанностей непосредственно осуществляет полномочия государственного или муниципального органа или непосредственно участвует в осуществлении или в подготовке осуществления указанных полномочий.

Невозможно установить причинную связь с получением подарка, если должностное лицо совершает законное, входящее в его служебные обязанности деяние, даже не догадываясь о том, что впоследствии получит что-то в качестве благодарности. Совершение законных действий, обусловленных только стремлением выполнить служебный долг, не может нанести ущерб деятельности государственного аппарата, органов местного самоуправления, если лицо не принимает взятку. При этом следует иметь в виду, что дарение подарков государственным и муниципальным служащим в связи с их должностным положением или с исполнением ими служебных обязанностей, стоимость которых превышает пять минимальных размеров оплаты труда, в соответствии с Гражданским кодексом РФ запрещается и рассматривается уже как взятка.[334]

Запрещение служащему принимать подарки означает, что ему запрещено совершать любые действия с использованием служебного положения для извлечения доходов, выгод имущественного и иного характера, получения услуг за счет создания конфликта интересов. В случае принятия вознаграждения служащим с нарушением установленного запрета (ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации») имевшее место дарение квалифицируется как ничтожная сделка в соответствии со ст. 168 Гражданского кодекса РФ. При этом на служащего, принявшего подарок, по решению руководителя, назначившего его на соответствующую должность, может быть наложено дисциплинарное взыскание вплоть до увольнения. При наличии признаков преступлений, предусмотренных ст. 285 (злоупотребление должностными полномочиями) и ст. 290 (получение взятки) Уголовного кодекса РФ, в отношении служащего может быть возбуждено уголовное дело.[335]

Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом РФ.[336] Служащий в течение месяца обязан сдать все незаконно полученное им лично, его семьей или ближайшими родственниками в качестве подарков и возместить стоимость услуг, которыми неправомерно воспользовались он сам, члены его семьи или ближайшие родственники. То же касается подарков, поступивших без ведома служащего, а также полученных им в связи с исполнением служебных обязанностей от юридических и физических лиц зарубежных стран. При отказе служащего добровольно сдать незаконно полученное имущество либо оплатить государству его стоимость или стоимость незаконно полученных услуг они подлежат взысканию судом в доход государства по иску прокурора или налоговой службы. Разумеется, данный запрет не лишает служащих возможности принимать символические знаки внимания в соответствии с общепринятыми нормами вежливости и гостеприимства и символические сувениры при проведении протокольных и иных официальных мероприятий.

При оценке обычных подарков, дарение и принятие которых служащим разрешается, следует руководствоваться ст. 575 Гражданского кодекса РФ.[337] Согласно данной статье запрещается дарение служащим подарков в связи с их должностным положением или с исполнением ими служебных обязанностей, за исключением подарков, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда. Стоимость подарка определяется в следующем порядке:

• для денежных вознаграждений, а также выраженных в деньгах требований или обязательств стоимость подарка равна соответствующей денежной сумме;

• для ценных бумаг стоимость подарка равна рыночной стоимости, а при ее отсутствии для определения стоимости ценных бумаг применяется их номинальная стоимость;

• для оценки стоимости жилых домов, квартир, дач и иных строений и помещений, а также транспортных средств применяется рыночная стоимость этих объектов;

• для иных вещей подарок оценивается по стоимости приобретения (создания) вещи дарителем, а при отсутствии соответствующих данных стоимость подарка должна быть определена на основе экспертной оценки.

Профессиональная этика государственной и муниципальной службы рекомендует избегать принятия подарков чиновниками от сторонних лиц и организаций, поскольку граница между вежливостью и благодарностью, с одной стороны, и корыстью и умыслом – с другой, неуловимо проницаема с точки зрения как закона, так и моральных ориентиров. Но если так случилось и отказаться от подарка нельзя, служащий может принимать подарки, вознаграждения и почести только в случаях, когда:

• вручение происходит официально и открыто;

• вознаграждение надлежащим образом объяснено и обосновано;

• вышестоящее начальство поставлено в известность о факте вручения подарка или вознаграждения.

В коллективе служащих принятие чиновником подарков от коллег, равных с ним по рангу, вполне уместно, поскольку в данном случае такой подарок не долг и не выполнение обязательств, а материализация дружеских отношений, поэтому за ним не стоят какой-либо умысел или корыстные цели, но вручаемый подарок не должен ставить в неловкое или обязывающее положение того, кому этот подарок предназначается. Подарки от коллег уместны:

• в случае поздравления с днем рождения сотрудника, с вступлением его в брак, с рождением в семье ребенка;

• по случаю ухода сотрудника на пенсию, «круглой» даты в его трудовой деятельности;

• в знак благодарности за сверхурочную работу в неудобное для человека время или сжатые сроки, за бескорыстную добровольную помощь в служебной ситуации, в знак сочувствия в связи с болезнью, в целях моральной поддержки в случае возникновения у сотрудника неприятностей на службе и т. д. Важным моментом в обмене подарками между служащими одной организации является взаимность, предполагающая равновесие взаимоотношений между людьми, поэтому подарок не должен быть дорогим, сохраняя скорее символический характер. Здесь должно соблюдаться чувство меры и деликатности.

Вопросы и задания

1. В чем суть коррупции на государственной и муниципальной службе? Как можно охарактеризовать меры по противодействию коррупции на службе? Приведите примеры.

2. Как сказывается несовершенство норм права на повышении вероятности коррупции на службе? Приведите примеры.

3. Попытайтесь на примерах объяснить взаимосвязь между конфликтом интересов и коррупционными действиями служащих.

4. Каковы могут быть профилактические меры по минимизации коррупционных проявлений в деятельности служащего? Аргументируйте свои выводы.

5. Дайте объяснение природы взяточничества среди чиновничества. Какие меры по предотвращению распространения этого аморального явления существуют?

6. Каков порядок получения подарков чиновником на службе? В чем здесь могут проявляться правонарушения?

Заключение

Работа гражданского и муниципального служащего становится профессией, в которой нельзя достигнуть хороших результатов, опираясь лишь на практический опыт и те знания, которые дает базовое образование по различным специальностям. Ядром успешного функционирования службы является прежде всего желание служащих достичь эффективных результатов управленческой деятельности, в которых отражается степень доверия общества к службе и нравственный облик государственных и муниципальных служащих. Служба как обезличенный институт управления по сути своей не может иметь такое желание. Оно может быть только у конкретных работников, руководителей. Нарастает стремление восстановить на службе уважение к этическим ценностям, присущим самой идее служения государству и обществу. Формальные процедуры играют определенную роль, однако главное – это моральные ценности и совесть конкретных чиновников.

Сегодня, когда резко меняются критерии и социальная значимость нравственных оценок общественным мнением различных структур власти, общественных лидеров, государственных и муниципальных служащих, обеспокоенность общества в отношении стандартов поведения всех лиц, занимающих государственные и муниципальные должности, включая нормы и процедуры, регулирующие их управленческую и финансовую деятельность, определенно возросла. Заметно увеличилось внимание средств массовой информации к теме нарушения чиновниками норм поведения.

Этические правила служебного поведения не могут быть эффективными, если нет механизма проведения их в жизнь и применения санкций. Необходима значительная работа по формированию практики справедливого разрешения конфликта интересов, разработки значительного количества различных разъяснений и рекомендаций по возможным случаям. Следует подробно расписать, прокомментировать и ввести такие процедуры и институты, которые будут удерживать чиновников от совершения неблаговидных поступков и способствовать их обнаружению. Все это поможет восстановить доверие общества к лицам, занимающим государственные и муниципальные должности, внести ясность и ориентиры в тех вопросах, где шкала моральных ценностей оказалась размытой.

Необходимы более сильные меры по предупреждению коррупции в системе государственной и муниципальной службы. Важным инструментом должна стать разъяснительная работа среди служащих. Нужны усилия по внедрению определенных методик, описаний служебной деятельности, совершенствованию методов подбора и расстановки кадров, исполнения профессионального кодекса поведения и т. п.

Наука не может дать рецепты на все случаи служебной деятельности, она также не в состоянии дать точный прогноз будущего и рассказать людям, занимающимся управленческим трудом, как они должны прожить свою жизнь. Однако она может предоставить им средства для осуществления личностных и социальных перемен, в частности в построении своей карьеры. Признание человеческих самоуправляющих способностей основным критерием своей жизненной стратегии в сочетании с внешними источниками влияния позволит каждому служащему стать «главным режиссером» происходящих с ним изменений.

Нам представляется, что к основным проблемам нравственных ценностей эффективной гражданской и муниципальной службы необходимо регулярно возвращаться. Восприятие узловых моментов профессиональной этики службы не происходит одномоментно, поэтому постоянное возвращение к фундаментальным вопросам этики должно стать неотъемлемой частью программы совершенствования профессионального уровня государственных гражданских и муниципальных служащих в России.

Приложения

Приложение 1

Рекомендация Комитета министров Совета Европы

от 11 мая 2000 г. № R (2000) 10

О кодексах поведения для государственных служащих[338]

Комитет министров в соответствии со статьей 15 (б) Устава Совета Европы,

принимая во внимание, что целью Совета Европы является обеспечение большего единства между его членами;

принимая во внимание, что в демократическом обществе государственные органы играют существенную роль и что для надлежащего выполнения вверенных им задач они должны иметь в своем распоряжении соответствующий им персонал;

принимая во внимание, что государственные служащие являются основным звеном государственной администрации, что они имеют особые обязанности и обязательства и что для адекватно го выполнения своих задач они должны иметь соответствующую квалификацию и материальную и правовую среду;

будучи убежден, что коррупция представляет собой серьезную угрозу для правового государства, прав человека, справедливости, в том числе и социальной, что она мешает экономическому развитию, ставит под угрозу стабильность демократических институтов и нравственных устоев общества;

учитывая рекомендации 19-й и 21-й конференций министров юстиции стран Европы (проходивших соответственно в Ла-Валетте в 1994 г. и в Праге в 1997 г.);

учитывая Программу борьбы с коррупцией, принятую Комитетом министров в 1996 г.;

учитывая Рекомендацию Комитета министров Совета Европы № R (2000) 6 о статусе государственных служащих в Европе;

в соответствии с Заключительной декларацией и Планом действий, принятыми главами государств и правительств Совета Европы на второй встрече в верхах, которая состоялась в Страсбурге 10–11 октября 1997 г.;

напоминая в этом контексте о важности участия государств, не являющихся членами Совета Европы, в мероприятиях Совета Европы по борьбе с коррупцией и приветствуя их ценный вклад в осуществление Программы борьбы с коррупцией;

учитывая Резолюцию (97) 24, содержащую 20 руководящих принципов борьбы с коррупцией;

учитывая Резолюции (98) 7 и (99) 5, содержащие соответственно разрешение и принятие Частичного расширенного соглашения о создании Группы государств против коррупции – ГРЕКО, которая ставит целью повысить способности своих членов в борьбе с коррупцией, следя при этом за выполнением ими взятых на себя обязательств;

будучи убежден, что привлечение внимания общественности и продвижение этических ценностей являются важными средствами по предупреждению коррупции,

рекомендует правительствам государств-членов при соблюдении национального законодательства и принципов, регулирующих деятельность государственной администрации, содействовать принятию национальных кодексов поведения для государственных служащих, руководствуясь Модельным кодексом поведения для государственных служащих, прилагаемым к настоящей Рекомендации;

поручает Группе государств против коррупции – ГРЕКО следить за выполнением данной Рекомендации.

Приложение к Рекомендации № R (2000) 10

Модельный кодекс поведения для государственных служащих

Толкование и применение

Статья 1

1. Настоящий кодекс распространяется на всех государственных служащих.

2. Для целей настоящего кодекса термином «государственный служащий» обозначается любое лицо, служащее в публичном органе.

3. Положения настоящего кодекса применимы также в отношении любого лица, работающего в частной структуре, которая выполняет задачу оказания публичных коммунальных услуг.

4. Положения настоящего кодекса не распространяются на избранных публичных представителей, членов правительства и лиц, выполняющих судебные функции.

Статья 2

1. С момента вступления в силу настоящего кодекса государственная администрация обязана информировать государственных служащих о его положениях.

2. Этот кодекс будет составной частью условий труда государственных служащих с момента подтверждения ими факта ознакомления с ним.

3. Каждый государственный служащий должен принимать все необходимые меры для выполнения положений настоящего кодекса.

Предмет кодекса

Статья 3

Настоящий кодекс предназначен для уточнения норм поведения и честности, которые должны соблюдаться государственными служащими, для оказания им помощи в выполнении этих норм и информировании граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от государственных служащих.

Общие принципы

Статья 4

1. Государственный служащий обязан исполнять свои обязанности, соблюдая закон, законные инструкции и связанные с его служебными обязанностями этические нормы.

2. Государственный служащий обязан исполнять свой служебный долг политически нейтрально, не пытаясь противодействовать проведению политики, решениям или законным мерам, принимаемым публичными органами.

Статья 5

1. Государственный служащий обязан быть лояльным в отношении национального, местного или регионального органа власти, учрежденного в соответствии с законодательством.

2. Государственный служащий должен быть честным, беспристрастным и выполнять свои обязанности в меру своих способностей, эффективно, компетентно, справедливо и с пониманием, принимая во внимание лишь общественную пользу и соответствующие обстоятельства дела.

3. Государственный служащий обязан быть вежливым с гражданами, которых он (она) обслуживает, а также в своих отношениях с вышестоящими начальниками, с коллегами и подчиненными.

Статья 6

При исполнении своих обязанностей государственный служащий не должен осуществлять произвол в отношении каких бы то ни было лиц, группы лиц или организаций и обязан учитывать права, обязанности и законные интересы других.

Статья 7

При принятии решения государственный служащий должен действовать в соответствии с законом и беспристрастно осуществлять свое право на оценку, учитывая только соответствующие обстоятельства.

Статья 8

1. Государственный служащий не должен допускать, чтобы его частные интересы сталкивались с его публичными служебными обязанностями. На нем лежит ответственность за то, чтобы не допустить коллизий, какими бы они ни были: реальными, потенциальными или могущими оказаться таковыми.

2. В любом случае из своего официального положения государственный служащий не может извлекать не причитающуюся ему личную выгоду.

Статья 9

Государственный служащий обязан всегда вести себя так, чтобы сохранять и укреплять веру граждан в честность, беспристрастность и эффективность государственных органов.

Статья 10

Государственный служащий подотчетен своему непосредственному начальнику, если в законе не предусмотрено иное.

Статья 11

Полностью осознавая наличие у него права доступа к официальной информации, государственный служащий обязан, соблюдая необходимую конфиденциальность, соответственно обращаться со всей информацией и всеми документами, полученными при исполнении или в связи с исполнением своих служебных обязанностей.

Доведение до сведения

Статья 12

1. Если государственный служащий обнаружит, что от него требуют совершения незаконного, неправомерного или противоречащего этике поступка, который может быть отнесен к должностным преступлениям или каким-либо иным образом нарушить настоящий кодекс, то он обязан уведомить об этом, как это предусмотрено в законодательстве.

2. В соответствии с законодательством государственный служащий обязан информировать компетентные органы о любых известных ему (ей) нарушениях настоящего кодекса другими государственными служащими.

3. Если государственный служащий, информировавший в соответствии с законодательством о вышеуказанном нарушении, сочтет неудовлетворительным данный ему ответ, то он может направить письменное уведомление об этом начальнику компетентного органа государственной службы.

4. Если с помощью процедур и средств правовой защиты, предусмотренных в законодательстве о государственной службе, невозможно урегулировать дело приемлемым образом для государственного служащего, то он (она) обязан исполнить полагающиеся по закону и данные ему (ей) инструкции.

5. Государственный служащий обязан сообщать компетентным органам любые доказательства, утверждения или подозрения относительно незаконной или преступной деятельности в отношении государственной службы, о чем ему (ей) стало известно при исполнении служебных обязанностей или в связи с их исполнением. Расследованием по сообщенным фактам занимаются компетентные органы.

6. Государственная администрация должна следить за тем, чтобы государственному служащему, информировавшему о вышеуказанных случаях добросовестно и на основе разумных подозрений, не было причинено никакого вреда.

Столкновение интересов

Статья 13

1. Столкновение интересов возникает в такой ситуации, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность, которая влияет или может повлиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей.

2. Личная заинтересованность государственного служащего включает любую выгоду для него (нее) лично или для его (ее) семьи, родственников, друзей и близких, а также для лиц и организаций, с которыми он (она) имеют или имели деловые или связанные с политикой отношения. В это понятие входит также любое финансовое или гражданское обязательство, которое несет государственный служащий.

3. Учитывая, что обычно только самому служащему известно о том, что он (она) находится в данном положении, он обязан:

– внимательно относиться к любому реальному или потенциальному столкновению интересов;

– принимать меры, чтобы не допустить такого столкновения интересов;

– доводить до сведения вышестоящего начальника о любой коллизии интересов, как только ему (ей) становится об этом известно;

– подчиниться любому окончательному решению, требующему от него выйти из того положения, в котором он (она) находится, или отказаться от выгоды, породившей столкновение интересов.

4. Если потребуется, государственный служащий обязан заявить о наличии или отсутствии столкновения интересов.

5. Любое столкновение интересов, о котором заявит кандидат на должность в административном органе или на какой-либо новый пост государственной службы, должно быть урегулировано до назначения данного кандидата на пост.

Заявление о своих интересах

Статья 14

Если государственный служащий занимает такую должность, при которой его служебные обязанности могут задеть его личные или частные интересы, то в соответствии с законом он обязан заявлять о характере и размерах этих интересов во время своего назначения, затем – через определенные промежутки времени и при любом изменении ситуации.

Интересы вне государственной службы и несовместимые с ней

Статья 15

1. Государственный служащий не должен осуществлять деятельность или операции, занимать (возмездно или безвозмездно) пост или должность, несовместимые с надлежащим исполнением его служебных обязанностей или наносящие им вред. В случае, если нет ясности относительно совместимости с государственной службой какой-либо деятельности, он или она должны спросить мнение своего непосредственного начальника.

2. С учетом применяемого законодательства, прежде чем осуществить (возмездно или безвозмездно) некоторые виды деятельности или согласиться на какие бы то ни было посты или должности вне государственной службы, государственный служащий обязан проинформировать своего работодателя в государственной службе и согласовать с ним этот вопрос.

3. Государственный служащий обязан выполнять любые предусмотренные законом требования по декларированию своего членства или принадлежности организациям, которые могут повредить его должности или надлежащему исполнению им своих служебных обязанностей в качестве государственного служащего.

Политическая или общественная деятельность

Статья 16

1. С учетом соблюдения основных конституционных прав государственный служащий обязан следить за тем, чтобы его участие в политической деятельности и его причастность к полемике в обществе или политических кругах не поколебали уверенности граждан или его работодателей в его способности беспристрастно выполнять возложенную на него задачу.

2. При исполнении своих служебных обязанностей государственный служащий не должен позволять использовать себя в каких-либо политических целях.

3. Государственный служащий обязан соблюдать любые ограничения, предусмотренные законом для некоторых категорий государственных служащих в отношении осуществления ими политической деятельности в связи с занимаемым ими положением или характером их служебных обязанностей.

Защита частной жизни государственного служащего

Статья 17

Все меры должны быть приняты, чтобы должным образом обеспечить уважение частной жизни государственного служащего; соответственно все предписанные в настоящем кодексе положения должны оставаться конфиденциальными, если в законе не предусмотрено иное.

Подарки

Статья 18

1. Государственный служащий не должен ни просить, ни принимать подарки, услуги, приглашения и любые другие выгоды, предназначенные для него или для его семьи, родственников, близких друзей, а также для лиц или организаций, с которыми государственный служащий имеет или имел деловые или связанные с политикой отношения, способные повлиять или создать видимость влияния на беспристрастность, с которой он (она) исполняет свои служебные обязанности или которые могут быть вознаграждением или создать видимость вознаграждения, имеющего отношение к выполняемым служебным обязанностям; под эту категорию не подпадают обычное гостеприимство и мелкие подарки.

2. Если государственный служащий не знает, может ли он (она) принять подарок или воспользоваться гостеприимством, он (она) обязан спросить мнение своего непосредственного начальника.

Отношение к предложениям получить недолжную выгоду

Статья 19

Если государственному служащему предлагается недолжная выгода, то с целью обеспечения своей безопасности он или она обязаны принять следующие меры:

– отказаться от недолжной выгоды; для ее использования в дальнейшем в качестве доказательства принимать ее нет необходимости;

– попытаться установить личность сделавшего такое предложение;

– избегать длительных контактов, хотя знание основания данного предложения может быть полезным при снятии показаний;

– в случае, если подарок нельзя ни отклонить, ни возвратить отправителю, он должен храниться по возможности с минимальным использованием;

– постараться иметь свидетелей, например, в лице рядом работающих коллег;

– в кратчайший срок написать докладную об этой попытке, предпочтительно занеся ее в официальный журнал;

– довести как можно скорее этот факт до сведения непосредственного начальника или прямо до компетентного правоохранительного органа;

– продолжать работу в обычном порядке, в особенности с делом, в связи с которым была предложена недолжная выгода.

Уязвимость по отношению к другим

Статья 20

Государственный служащий не должен позволять ставить себя в такое положение или создавать его видимость, которое может его вынудить оказать взамен услугу лицу или какой-либо организации. Точно так же и его публичное и частное поведение не должно его делать уязвимым по отношению к влиянию других.

Злоупотребление служебным положением

Статья 21

1. Государственный служащий не должен предлагать никаких выгод, каким-либо образом связанных с его положением в качестве государственного служащего, если только у него нет на это законного разрешения.

2. Государственный служащий не должен пытаться влиять в частных целях на какое бы то ни было лицо или организацию, в том числе и на других государственных служащих, пользуясь своим служебным положением или предлагая им личные выгоды.

Информация в распоряжении государственных органов

Статья 22

1. С учетом основных положений национального права в отношении доступа к информации, находящейся в распоряжении публичных органов, государственный служащий может сообщать информацию только при соблюдении норм и требований, применимых к тому органу, где данный служащий работает.

2. Государственный служащий обязан принимать соответствующие меры для обеспечения гарантии безопасности и конфиденциальности информации, за которую он (она) несет ответственность и которая ему (ей) стала известна.

3. Государственный служащий не должен стремиться получить доступ к информации, который ему (ей) иметь нецелесообразно. Государственный служащий не должен использовать не по назначению информацию, которую он (она) может получить при исполнении своих служебных обязанностей или в связи с ними.

4. Государственный служащий не должен также ни задерживать официальную информацию, которая может или должна быть предана гласности, ни распространять информацию, о которой ему (ей) известно или имеются основания считать, что она неточна или ложна.

Общественные и казенные средства

Статья 23

Осуществляя свою дискреционную власть, государственный служащий должен следить за тем, чтобы управлять с пользой, эффективно и экономно персоналом и вверенным ему имуществом, установками, службами и финансовыми средствами. Они не должны использоваться для частных целей, за исключением случаев, разрешенных законом.

Проверка честности

Статья 24

1. Государственный служащий, отвечающий за прием на работу, продвижение по службе и назначение на должность, обязан следить за тем, чтобы проверка честности будущего работника осуществлялась в соответствии с законом.

2. Если после такой проверки не ясно, как надо действовать, он (она) должен обратиться за соответствующей консультацией.

Ответственность вышестоящих руководителей подразделений

Статья 25

1. Государственный служащий, осуществляющий контроль или руководство другими государственными служащими, должен исполнять свои обязанности в соответствии с политикой и целями того публичного органа, которому он или она подчиняется. Он (она) несет ответственность за действия или бездействие своего штата, наносящие вред политике и целям этого органа, если он (она) не принял мер, которые необходимо было принять для того, чтобы не допустить таких действий или бездействия.

2. Государственный служащий, осуществляющий контроль или руководство другими государственными служащими, должен принимать меры к тому, чтобы его персонал не совершал коррупционных действий с использованием служебного положения. Эти меры могут заключаться в следующем:

– привлекать внимание и применять законы и подзаконные акты;

– проводить соответствующую воспитательную работу против коррупции;

– внимательно относиться к финансовым и иным трудностям работников;

– своим личным поведением подавать пример честности.

Прекращение работы в государственной службе

Статья 26

1. Государственный служащий не должен использовать свою принадлежность к государственной службе для получения работы за ее пределами.

2. Государственный служащий не должен допускать, чтобы перспектива другой работы способствовала реальному или потенциальному столкновению интересов или создавала видимость такого столкновения. Он (она) должен незамедлительно доложить непосредственному начальнику о любом конкретном трудовом предложении, которое может привести к такому столкновению интересов. Он (она) должен также сообщить своему начальнику о своем согласии на любое трудовое предложение.

3. В соответствии с законом бывший государственный служащий не должен в течение определенного периода также действовать от имени какого бы то ни было лица или организации в деле, по которому он (она) действовал или консультировал от имени государственной службы, что дало бы дополнительные преимущества этому лицу или этой организации.

4. Бывший государственный служащий не должен использовать или распространять конфиденциальную информацию, полученную им (ею) в качестве государственного служащего, кроме случаев специального разрешения на ее использование в соответствии с законодательством.

5. Государственный служащий должен выполнять все установленные законом и распространяющиеся на него (нее) правила в отношении принятия трудовых предложений по окончании своей государственной службы.

Отношение с бывшими государственными служащими

Статья 27

Государственный служащий не должен оказывать особое внимание и предоставлять особый доступ в административные органы бывшим государственным служащим.

Соблюдение кодекса и санкции

Статья 28

1. Настоящий кодекс публикуется с санкции министра или начальника государственной службы. Государственный служащий обязан вести себя в соответствии с настоящим кодексом и, следовательно, должен ознакомиться с его положениями и любыми изменениями в нем. Если он (она) не уверен в том, как необходимо поступить, он (она) должен обратиться к компетентному лицу.

2. С учетом положений п. 2 ст. 2 положения настоящего кодекса фигурируют в трудовом договоре (контракте) государственного служащего. Нарушение этих положений может повлечь за собой наложение санкций дисциплинарного характера.

3. Если государственный служащий ведет переговоры по условиям занятости других государственных служащих, он обязан в них включить положение о том, что настоящий кодекс должен соблюдаться и является составной частью этих условий.

4. Государственный служащий, которому поручены контроль и руководство другими государственными служащими, обязан следить за тем, чтобы они соблюдали настоящий кодекс, и принимать или предлагать соответствующие дисциплинарные меры пресечения любых нарушений его положений.

5. Государственная администрация будет через определенные промежутки времени пересматривать положения настоящего кодекса.

Приложение 2

Этический кодекс ICMA[339]

Цели ICMA[340] состоят в повышении качества местного самоуправления, поддержке и помощи профессиональным муниципальным управляющим в Соединенных Штатах и других странах. Реализация этих целей в соответствии с Процедурными правилами определяет основные принципы, которым должны следовать члены ICMA.

Член ICMA должен:

1. Быть преданным идеям эффективного и демократического местного самоуправления, осуществляемого избранными официальными лицами; исходить из убеждения, что важной составляющей для достижения целей местного самоуправления является профессиональное управление.

2. Утверждать значение услуг, предоставляемых органами местного самоуправления; поддерживать конструктивное, творческое, практическое отношение к делам местного самоуправления; глубоко осознавать социальную ответственность муниципального служащего.

3. Быть преданным идеалам чести и целостности в общественных и персональных отношениях, чтобы иметь возможность заслужить уважение и доверие избранных официальных лиц, других официальных лиц, служащих, общественности.

4. Понимать, что главной функцией местного самоуправления во все времена является наилучшее служение интересам всех людей.

5. Представлять избранным официальным лицам предложения по вопросам местной политики; обеспечивать их фактами и советами по вопросам местной политики для принятия решений и формирования целей местного сообщества; поддерживать и проводить в жизнь политику местного самоуправления, принятую избранными официальными лицами.

6. Понимать, что избранные представители получили от людей мандат на выработку политики местного самоуправления; ответственность за реализацию политики остается на муниципальных управляющих.

7. Воздерживаться от всех политических действий, которые подрывают общественное доверие к профессиональным администраторам; воздерживаться от участия в выборах членов законодательных органов.

8. Сделать своей обязанностью постоянно улучшать собственные профессиональные способности и развивать управленческую компетентность своих коллег.

9. Поддерживать информированность местного сообщества относительно дел местного самоуправления; поощрять коммуникацию между гражданами и всеми служащими местного самоуправления; подчеркивать дружественное и учтивое служение общественности; стремиться улучшить качество и образ общественной службы.

10. Противодействовать любому вторжению в зону профессиональных обязанностей исходя из того, что муниципальный управляющий должен быть свободен в реализации политики, связанной с исполнением своих профессиональных обязанностей, огражден от вмешательства, иметь возможность решать каждую проблему на принципиальных и правовых основах, без дискриминации.

11. Решать все персональные вопросы исходя из заслуг, принимать решения, касающиеся назначений, установления оплаты, продвижения и дисциплины, справедливо и беспристрастно.

12. Не искать личной выгоды; исходить из убеждения, что персональные накопления или прибыль, обеспеченные конфиденциальной информацией или неправильным употреблением общественного времени, нечестны.

Приложение 3

Перечень нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих требования к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих, государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, муниципальных служащих в Российской Федерации

1. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

2. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ. «О противодействии коррупции».

4. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»».

5. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».

6. Указ Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов».

notes

Примечания

1

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – № 11. – Ст. 1277.

2

В Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)» прямо указывается, что в программах государственных органов по профессиональному развитию государственных служащих должно предусматриваться изучение государственными служащими правовых и морально-этических аспектов управленческой деятельности.

3

Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова. – М., 2001. – С. 342.

4

См., например: Гусейнов А. А. Этика: Учебник / А. А. Гусейнов, Р. Г. Апресян. – М., 2000. – С. 227–229; Дробницкий О. Г. Моральная философия: Избр. труды / О. Г. Дробницкий. – М., 2002. – С. 212–233; Канке В. А. Современная этика: Учебник / В. А. Канке. – М., 2008 – С. 41–46.

5

См.: Горин И. И. Что такое философия? / И. И. Горин. – М., 2001. – С. 688–700; Ботавина Р. Н. Этика менеджмента: Учебник / Р. Н. Ботавина. – М., 2001. – С. 10–12; Губин В. Д. Основы этики: Учебник / В. Д. Губин, Е. Н. Некрасова. – М., 2008 – С. 37–42.

6

См.: Гартман Н. Этика / Пер. с нем.; Н. Гартман. – М., 2002. – С. 482.

7

См.: Бачинин В. А. Философия права: Краткий словарь / В. А. Бачинин, В. П. Сальников. – СПб., 2000. – С. 236; Словарь философских терминов / Науч. ред. проф. В. Г. Кузнецова. – М., 2004. – С. 436.

8

См.: Юнусов А. А. Права человека и гражданина и судебно-правовая реформа в современной России / А. А. Юнусов, Э. А. Юнусов // Право и государство: теория и практика. – 2006. – № 6. – С. 33.

9

См.: Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения / С. С. Алексеев. – М., 2001. – С. 640–641.

10

См.: Рогоу А. А. Власть, коррупция и честность: пер. с англ. / А. А. Рогоу, Г. Д. Лассуэлл. – М., 2005. – С. 26.

11

См., например: Ильин В. В. Политология / В. В. Ильин. – М., 2000. С. 227–229; Политология. Курс лекций / Под ред. М. Н. Марченко. 4-е изд., перераб. и доп. – М., 2003. – С. 47; Мухаев Р. Т. Политология: Учебник для вузов / Р. Т. Мухаев. – 3-е изд., перераб. и доп. – М., 2008. – С. 21–25; Кравченко А. И. Политология: Учебник / А. И. Кравченко. – М., 2008. – С. 79, и др.

12

См.: Панарин А. С. Политология / А. С. Панарин. – М., 2003. – С. 269.

13

Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Д. Норт. – М., 1997. – С. 74, 129.

14

См.: Бучило Н. Ф. Философия: Учеб. пособие / Н. Ф. Бучило, А. Н. Чумаков. – М., 2001. – С. 336.

15

См.: Человек как субъект культуры / Отв. ред. Э. В. Сайко. – М., 2002. – С. 283.

16

См.: Букреев В. И. Этика права: от истоков этики и права до мировоззрения / В. И. Букреев, И. Н. Римская – М., 2000. – С. 185.

17

Подробнее о подходах к разделению понятий «мораль» и «нравственность» см.: Новая философская энциклопедия: 4 т. – М., 2001. – Т. 3. – С. 110; Этика: Энциклопедический словарь / Под ред. Р. Г. Апресяна и А. А. Гусейнова. – М., 2001. – С. 320–321; Кононенко Б. И. Большой словарь по культурологии / Б. И. Кононенко. – М., 2003. – С. 342; Кармин А. С. Культурология. – СПб., 2004. – С. 501–503; Астафьева О. Н. Культурология: Учеб. пособие / О. Н. Астафьева, Т. Г. Богатырева, В. К. Егоров. – М., 2007. – С. 20–21, и др.

18

См., например: Михайлова Л. И. Социология культуры / Л. И. Михайлова. – М., 1999. – С. 37; Кравченко А. И. Культурология: Учеб. пособие / А. И. Кравченко. – М., 2007. – С. 57.

19

См., например: Лапшов В. А. Профессиональная культура будущего офицера / В. А. Лапшов // МЭиМО. – 1995. – № 6. – С. 98; Багдасарьян Н. Г. Профессиональная культура инженера: механизмы освоения / Н. Г. Багдасарьян. – М., 1998. – С. 32; Бойков В. Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих / В. Э. Бойков // Социология власти. – 1997. – № 4–5. – С. 10; Профессиональная культура современного российского муниципального чиновника: социолого-управленческий анализ / В. Г. Попов, В. В. Китаев, В. С. Хохряков, В. Г. Чевтаев. – Екатеринбург, 2003. – С. 16–17; Кравченко К. Организационная культура промышленного предприятия / К. Кравченко // Человек и труд. – 2006. – № 6. – С. 73–76, и др.

20

См., например: Дубинина Н. А. Сущность корпоративной культуры в современной организации / Н. А. Дубинина // Менеджмент в России и за рубежом. – 2002. – № 4. – С. 89, и др.

21

См.: Евелькин Г. М. Культура как элемент профессиональной готовности личности / Г. М. Евелькин // Личность. Культура. Общество. – 2004. – Т. 6. – Вып. 4. – С. 262; Смирнова В. Корпоративная культура – ключевой фактор в управлении знаниями / В. Смирнова, Ю. Воскрсенская // Проблемы теории и практики управления. – 2008. – № 12. – С. 107.

22

См.: Матвеев А. Б. О понятии «корпоративная культура» и условиях ее развития в России / А. Б. Матвеев // Философские науки. – 2007. – № 12. – С. 69.

23

См.: Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика: Учеб. пособие / Под ред. В. М. Соколова, А. И. Турчинова. – М., 2006. – С. 73.

24

См., например: Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика / Г. В. Атаманчук. – М., 2002. – С. 121; Ленская И. Ю. Организационная культура муниципальных и государственных гражданских служащих: опыт сравнительного исследования / И. Ю. Ленская // Социально-гуманитарные знания. – 2008. – № 4. – С. 150.

25

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 31. – Ст. 3215.

26

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. – № 10. – № 1152.

27

См.: Могутнова Н. Н. Корпоративная культура: понятия, подходы / Н. Н. Могутнова // Социологические исследования. – 2005. – № 4. – С. 147.

28

См.: Литвинцева Е. А. Профессиональная деятельность государственных служащих: культурологический подход / Е. А. Литвинцева // Социология власти. – 2001. – № 1. – С. 17; Романов В. А. Состояние и развитие организационной культуры государственной службы / В. А. Романов, В. С. Нечипоренко // Социология власти. – 2000. – № 1. – С. 31.

29

См.: Субочев Н. Базовые представления госслужащих региона Нижнего Поволжья / Н. Субочев // Государственная служба. – 2005. – № 4. – С. 123–128; Степнов П. П. Этика ответственности государственных служащих / П. П. Степнов, Р. А. Рагимов // Социология власти. – 2008. – № 1. – С. 81–89.

30

См.: Капитонов Э. А. Корпоративная культура: теория и практика / Э. А. Капитонов, Г. П. Зинченко, А. Э. Капитонов. – М., 2005. – С. 54.

31

См.: Шейн Э. Х. Организационная культура и лидерство / Э. Х. Шейн / Пер. с англ.; под ред. В. А. Спивака. – СПб., 2002. – С. 28–29; Пригожин А. И. Организационная культура и ее преобразование / А. И. Пригожин // Общественные науки и современность. – 2003. – № 5. – С. 20.

32

См.: Бойков В. Э. Государственные служащие: ориентация служебного поведения / В. Э. Бойков, Г. В. Герловский, С. П. Малахов // Социология власти. – 2002. – № 5–6. – С. 14; Комлева В. В. Механизмы формирования оценки престижа государственной службы / В. В. Комлева // Социология власти. – 2003. – № 5. – С. 113–127; Барциц И. О перспективах научных исследований государственной службы / И. Барциц // Государственная служба. – 2007. – № 3. – С. 57–66; Турчинов А. И. Проблемы теории и методологии государственного управления и государственной службы / А. И. Турчинов // Государственная служба. – 2008. – № 5. – С. 29–36.

33

См.: Литвинцева Е. А. Организационное поведение государственных служащих / Е. А. Литвинцева // Социология власти. – 2001. – № 3. – С. 65–66.

34

См.: Брежнева А. П. Организация личного труда государственного служащего: Учеб. – методич. пособие / А. П. Брежнева, Е. В. Данькова. – М., 2007. – С. 83.

35

См.: Бусыгин А. Е. Государственная служба. Взгляд изнутри / А. Е. Бусыгин // Социология власти. – 2004. – № 1. – С. 72.

36

Соловьев А. Этика бюрократии: постсоветский синдром // Общественные науки и современность. – 1995. – № 4. – С. 55; Шумейко М. В. Особенности корпоративной культуры в постсоветском российском обществе / М. В. Шумейко // Власть. – 2008. – № 12. – С. 14.

37

Подробнее см.: Этика: Энциклопедический словарь / Под ред. Р. Г. Апресяна, А. А. Гусейнова. – М., 2001. – С. 573–583.

38

См.: Ладатко Л. В. Этика и культура управления / Л. В. Ладатко. – Ростов н / Д, 2006. – С. 32.

39

См.: Белолипецкий В. К. Этика и культура управления: Учеб. – практич. пособие / В. К. Белолипецкий, Л. Г. Павлова. – Ростов н / Д, 2004. – С. 26.

40

Словарь по этике / Под ред. А. А. Гусейнова и И. С. Кона. – М., 1989. – С. 278; Джордж Ричард Т. Деловая этика / Пер. с англ. Р. И. Столпера. – М., 2003. – С. 573; Переверзев М. П., Шайденко Н. А., Басовский Л. Е. Менеджмент: Учебник. – М., 2003. – С. 191.

41

См.: Марченко И. Нравственность и профессионализм / И. Марченко // Служба кадров и персонал. – 2005. – № 8. – С. 32.

42

См.: Оболонский А. В. Мораль и право в политике и управлении / А. Б. Оболонский // Общественные науки и современность. – 2007. – № 1. – С. 67.

43

См.: Шувалова Н. Н. Правовые и нравственные регуляторы служебного поведения государственных служащих / Н. Н. Шувалова // Право и управление. XXI век. – 2006. – № 1. – С. 87.

44

См.: Галкина Т. П. Социология управления: от группы к команде: Учеб. пособие. – М., 2001. – С. 32–33.

45

См.: Глазунова Н. И. Государственное (административное) управление: Учебник / Н. И. Глазунова. – М., 2004. – С. 311.

46

См.: Кравченко А. И. Социология менеджмента: Учеб. пособие / А. И. Кравченко. – М., 1999. – С. 210–211.

47

См.: Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика / Г. В. Атаманчук. – М., 2002. – С. 99; Граждан В. Д. Сервисный характер государственной службы / В. Д. Граждан // Государственная служба в современной России: Сб. ст. – М., 2003. – C. 54.

48

См.: Турчинов А. И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. – М., 1998. – С. 165.

49

См.: Иванова С. А. К вопросу о понятии муниципальной службы / С. А. Иванова // Рос. юрид. журнал. – 2008. – № 5. – С. 71.

50

См.: Литвинцева Е. А. Кадровый корпус государственных служащих: социологические характеристики / Е. А. Литвинцева // Социология власти. – 2001. – № 2. – С. 18–19; Рубцов В. Они к людям ближе, и проблем у муниципальных служащих больше / В. Рубцов, В. Ларькин // Служба кадров. – 2004. – № 3. – С. 6–9.

51

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2003. – № 22. – Ст. 2063.

52

См.: Мяготин А. В. Метаморфозы профессиональной морали государственного служащего / А. В. Мяготин // Власть. – 2007. – № 12. – С. 34–37.

53

См.: Религиоведение: Учеб. пособие и учебный словарь-минимум по религиоведению / Под ред. И. Н. Яблокова. – М., 2002. – С. 293.

54

См.: Государственная гражданская служба в Российской Федерации: Учеб. пособие / Е. В. Масленникова, М. В. Пресняков, Л. Н. Татаринова, С. Е. Чаннов. – М., 2006. – С. 15.

55

См.: Кодекс служебного поведения должностных лиц: быть или не быть? Отчет о работе «круглого стола» // Чиновникъ. – 2003. – № 3. – С. 14–23.

56

См.: Соколов В. Модельный этический кодекс государственного служащего Российской Федерации // Государственная служба. – 2004. – № 2. – С. 6–7.

57

См.: Бойков В. Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих // Социология власти. – 1997. – № 4–5. – С. 14; Комлева В. В. Профессиональная этика государственных служащих в условиях реформы государственной службы / В. В. Комлев // Социология власти. – 2004. – № 1. – С. 96–115.

58

Цит. по: Левинсон А. Г. Термин «бюрократ» в российских контекстах / А. Г. Левинсон // Вопросы философии. – 1994. – № 7–8. – С. 244.

59

См.: Архипова Т. Г. История государственной службы в России. XVIII–XX века / Т. Г. Архипова, М. Ф. Румянцева, А. С. Сенин. – М., 2000. – С. 16–17.

60

См.: История государственного управления в России / Под ред. Р. Г. Пихои. – М.: РАГС, 2002. – С. 106.

61

См.: Даль В. И. Сборник пословиц русского народа. – М., 1984. – С. 196.

62

См.: Писарькова Л. Ф. От Петра I до Николая I: политика правительства в области формирования бюрократии // Отечественная история. – 1996. – № 4. – C. 38–39.

63

См.: Достоевский Ф. М. Бедные люди // Собр. соч.: В 12 т. – М., 1982. – Т. 1. – С. 98–102.

64

См.: Омельченко Н. А. История государственного управления в России: Учебник / Н. А. Омельченко, Е. П. Казбан. – М., 2007. – С. 196.

65

См.: Мурашев Г. А. Титулы, чины, награды / Г. А. Мурашев. – СПб., 2003. – С. 74; Писарькова Л. Ф. Государственное управление России с конца XVII до конца XVIII века / Л. Ф. Писарькова. – М., 2007. – С. 369.

66

Цит. по: Зайончковский Д. А. Российское самодержавие в конце XIX века / Д. А. Зайончковский. – М., 1970. – С. 67.

67

См.: Ашин А. Г. Основы политической элитологии: Учеб. пособие / А. Г. Ашин, А. В. Понеделков, В. Г. Игнатов, А. М. Старостин. – М., 1999. – С. 80–84; Государственное управление в России: Учебник для вузов / Под ред. А. Н. Марковой. – М., 2002. – С. 256–257.

68

См.: Верт Н. История советского государства / Н. Верт. – М., 1995. – С. 394.

69

См.: Согрин В. В. Политическая история современной России / В. В. Согрин. – М., 2001. – С. 54–55.

70

См.: Чевтаева Н. Г. Советский период: социология чиновничества под запретом / Н. Г. Чевтаева // Чиновникъ. – 2006. – № 3 (43) – С. 75.

71

См.: Управление персоналом: Учебник / Общ ред. А. И. Турчинова. – М., 2003. – С. 239.

72

См.: Алексеев С. Административная реформа и оптимизация исполнительной власти / С. Алексеев // Экономика и управление. – 2005. – № 2. – С. 33.

73

См.: Рыбаков А. Исполнительная власть как фактор развития российского общества / А. Рыбаков // Власть. – 2002. – № 12. – C. 42–43.

74

См.: Пискотин М. Страна нуждается в чиновничестве, заслуживающем доверия и уважения / М. Пискотин // Российская Федерация сегодня. – 2002. – № 2. – C. 28.

75

См.: Граждан В. О некомпетентности и бюрократизме в государственной службе / В. Граждан // Государственная служба. – 2002. – № 1. – С. 38–39.

76

См.: Глазьев С. Белая книга. Экономические реформы в России 1991–2002 гг. / С. Глазьев, С. Кара-Мурза, С. Батчиков. – М., 2004. – С. 173.

77

См.: Курбанов Р. Д. Формирование нравственности и морали государственных служащих в Российской Федерации / Р. Д. Курбанов // Власть. – 2008. – № 1. – С. 34.

78

См.: Лутвин С. Б. Социальная трансформация и государственная бюрократия / С. Б. Лутвин // Вопросы философии. – 2006. – № 2. – С. 108.

79

Подробнее см., например: Кабашов С. Ю. Бюрократия. Теоретические концепции / С. Ю. Кабашов. – М.; Уфа, 2002. – С. 94–168; Макарин А. В. Бюрократия как институт власти / А. В. Макарин. – СПб., 1998. – С. 64–69, и др.

80

См.: Холод А. В. Анализ управленческой культуры в организациях государственного и муниципального управления региона / А. В. Холод, Ю. А. Субботина // Культура, управление, экономика, право. – 2005. – № 4. – С. 44.

81

См.: Мальцев Г. В. Бюрократия как проблема права / Г. В. Мальцев // Социология власти. – 2004. – № 1. – С. 18.

82

См.: Трегубов М. В. Бюрократия в механизме государства / М. В Трегубов // Управленческое консультирование. – 2005. – № 2. – С. 67.

83

См.: Кибанов А. Я. Этика деловых отношений: Учеб. для вузов / А. Я. Кибанов, Д. К. Захаров, В. Г. Коновалова. – М., 2008. – С. 81.

84

См.: Милютин П. Управленческая культура личности и факторы ее развития / П. Милютин // Власть. – 2007. – № 5. – С. 91.

85

См.: Смирнов А. А. Акмеологические технологии в формировании культуры мышления государственных и муниципальных служащих / А. А. Смирнов // Вопросы культурологии. – 2005. – № 10. – С. 89.

86

См.: Магомедов К. Социологический анализ этических проблем государственной службы / К. Магомедов // Гос. служба. – 2004. – № 6. – С. 16.

87

См.: Моисеев А. В. Государственная служба в Российской Федерации как социально-политический институт / А. В. Моисеев // Регионология. – 2007. – № 2. – С. 19.

88

См., например: Федеральная программа «Реформирование системы государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 47. – Ст. 4664; Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – № 11. – Ст. 1277.

89

См.: Астахова Н. Идеология государственной службы / Н. Астахова // Гос. служба. – 2006. – № 3. – С. 31.

90

См.: Егоров В. Государственная власть и государственная служба в России: к новому качеству / В. Егоров // Гос. служба. – 2006. – № 5. – С. 19.

91

См.: Лытов Б. По службе честь / Б. Лытов // Гос. служба. – 2002. – № 2. – С. 52; Ожегова Я. В. Социальное самочувствие муниципальных служащих региона / Я. В. Ожегова // Регионология. – 2006. – № 4. – С. 80.

92

См.: Бойков В. Э. Ценности нравственного сознания: опыт социологического изучения / В. Э. Бойков // Социология власти. – 2004. – № 2. – С. 28–32.

93

См.: Ильина Н. В. Профессионализм и нравственность кадров муниципального управления / Н. В. Ильина, Б. Т. Пономаренко // Государственная служба: организация: кадры, управление. – М., 1999. – C. 95–97; Бурмыкина И. В. Социально-технологическая культура государственных и муниципальных служащих / И. В. Бурмыкина // Социология власти. – 2007. – № 6. – С. 83–87.

94

См.: Литвинова Е. А. Кадровый корпус государственных служащих: социологические характеристики / Е. А. Литвинова // Социология власти. – 2001. – № 12. – С. 20.

95

См.: Бухтиярова Л. И. Духовно-нравственные основы института государственной службы / Л. И. Бухтиярова // Социология власти. – 1998. – № 1. – С. 79; Пугачев В. П. Руководство персоналом организации / В. П. Пугачев. – М., 2000. – С. 190; Иванова В. И. Модернизация ценностного сознания государственных служащих в условиях административной реформы / В. И. Иванова // Управленческое консультирование. – 2007. – № 1. – С. 32.

96

См.: Варламова С. Н. Отношение государственных служащих к повышению квалификации и выполняемой работе / С. Н. Варламова, О. А. Ефанова, Б. И. Фролов // Социология власти. – 1997. – № 4–5. – С. 79.

97

См.: Махов Е. Кодекс чести чиновника / Е. Махов // Служба кадров и персонал. – 2006. – № 3. – С. 37.

98

См., например, ст. 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; ст. 9 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

99

Лытов Б. В. Государственная служба в условиях глобализации / Б. В. Лытов // Право и управление. XXI век. – 2008. – № 1. – С. 77.

100

Управление персоналом: Учебник / Общ. ред. А. И. Турчинова. – М., 2003. – С. 481.

101

См.: Новый словарь иностранных слов. – Минск, 2008. – С. 601.

102

См.: Литвинов И. П. Стиль исполнения управленческой должности / И. П. Литвинов. – М., 2003. – С. 34.

103

См.: Зеленкова И. А. Основы этики: Учеб. пособие / И. А. Зеленкова. – Минск, 2001. – С. 183.

104

См.: Переверзев М. П. Указ. соч. – С. 193.

105

См.: Философский словарь / Под ред. И. Т. Фролова. – М., 2001. – С. 519.

106

См.: Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации / Под ред. С. В. Пирогова. – М., 1996. – С. 134–135; Сулемов В. А. Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии / В. А. Сулемов. – М., 2006. – С. 285.

107

См.: Технология делового общения государственных служащих: Учеб. пособие / Отв. ред. О. Н. Астафьева. – 2-е изд. – М., 2007. – С. 58.

108

См.: Бандура А. Теория социального научения / Пер. с англ.; под ред. Н. Н. Чубарь / А. Бандура. – СПб., 2000. – С. 41–42.

109

См.: Бойков В. Э. Государственные служащие: ориентация служебного поведения / В. Э. Бойков, Г. В. Герловский, С. Л. Малахов // Социология власти. – 2002. – № 6. – С. 7.

110

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 33. – Ст. 3196.

111

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2004. – № 31. – Ст. 3215.

112

См., например: Виханский О. С. Менеджмент: Учебник / О. С. Виханский, А. И. Наумов. – М., 2001. – С. 51.

113

См.: Моральный кодекс американского общества государственного управления / Подгот. Л. В. Калинкина // Государственная служба: зарубежный опыт: Реф. бюл. – М., 1998. – Вып. 22. – C. 77–80 (Проблемы профессиональной этики).

114

См.: Кодекс этики правительственной службы // Соединенные Штаты Америки: Конституционная и законодательная системы. – М., 1993. – С. 294–295; Лобанов В. В. Работа с высшим административным персоналом в США и других зарубежных странах / В. В. Лобанов. – М., 2006. – C. 68–72.

115

См.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева. – 3-е изд. – М., 2008. – С. 405; Бачихин В. А., Сальников В. П. Философия права: Краткий словарь. – СПб., 2000. – С. 238–239; Барихин А. Б. Большой юридический энциклопедический словарь / А. Б. Барихин. – М., 2008. – С. 512.

116

См.: Кашанина Т. В. Юридическая техника: Учебник / Т. В. Кашанина. – М., 2007. – С. 12; Демин Ю. Делопроизводство: подготовка служебных документов. – 2-е изд., перераб. и доп. – СПб., 2008. – С. 9.

117

См.: Толкачев К. Б. Правовая идеология в структуре профессионального сознания государственных служащих Российской Федерации / К. Б. Толкачев // Государство и право. – 2007. – № 11. – С. 102.

118

См., например: Указ Президента Республики Башкортостан «Об утверждении Правил служебного поведения государственного служащего Республики Башкортостан» от 9 сентября 2002 г. № УП-445 // Республика Башкортостан. – 2002. – 10 сент.

119

См.: Ершова Е. А. Правовая природа служебных отношений: вопросы теории и практики / Е. А. Ершова // Трудовое право. – 2006. – № 5. – С. 5.

120

См.: Бахрах Д. Н. Государственная служба России: Учеб. пособие / Д. Н. Бахрах. – М., 2007. – С. 63.

121

См.: Турчинов А. И. Профессионализм государственного служащего должен быть конструктивным / А. И. Турчинов // Гос. служба. – 2001. – № 3. – C. 104.

122

См.: Юрьева О. В. Кластеры профессиональной компетенции: модели максимальной эффективности работы государственных служащих / О. В. Юрьева // Власть. – 2007. – № 9. – С. 69.

123

См.: Турчинов А. И. Профессионализация управленческого труда // Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации / А. И. Турчинов. – М., 1997. – С. 155.

124

См.: Пономарев Л. Н. Профессиональная компетентность персонала государственной службы // Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. – М., 1997. – С. 165–166.

125

См.: Пономаренко Б. Т. Профессионализм и компетентность государственных служащих: состояние и пути развития // Государственная служба в современной России: Сб. ст. – М., 2003. – C. 132–134.

126

См.: Игнатов В. Государственный аппарат и политическая система: как идут реформы? / В. Игнатов // Гос. служба. – 2006. – № 5. – С. 119.

127

См.: Матирко В. И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате / В. И. Матирко. – М., 1996. – С. 218; Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики / В. В. Черепанов. – М., 2008. – С. 375.

128

См. ст. 12, 14, 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ст. 9, 11, 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

129

См.: Иванов В. П. Основные направления совершенствования системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих / В. П. Иванов // Гос. служба. – 2007. – № 5. – С. 8.

130

См.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвернин. – М., 2002. – С. 27.

131

См. ст. 4, 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ст. 4, 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

132

См.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. – М., 2001. – С. 218.

133

См.: Гусев А. В. Государственная гражданская служба в решениях конституционных (уставных) судов субъектов РФ / А. В. Гусев // Российский юридический журнал. – 2007. – № 1. – С. 111.

134

См.: Ефанова О. А. Гражданские позиции государственных служащих // Социология власти. – 2000. – № 1. – С. 12.

135

См. ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ст. 14 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

136

См.: Кильдин М. И. Социальная ответственность государственного служащего в системе органов государственного управления РФ в контексте проводимой административной реформы / М. И. Кильдин // Изв. высших учебных заведений. Поволжский регион. Обществ. науки. – 2006. – № 4. – С. 309.

137

См.: Цыпкин Ю. А. Управление персоналом: Учеб. пособие для вузов / Ю. А. Цыпкин. – М., 2001. – С. 132.

138

См.: Асцатуров Г. Государственная служба и гражданское общество / Г. Асцатуров // Гос. служба. – 2007. – № 5. – С. 47.

139

См.: Шувалова Н. Закон о госслужбе: нравственный аспект / Н. Шувалова // Служба кадров и персонал. – 2004. – № 12. – С. 26.

140

См.: Кирсанова М. В. Делопроизводство в органах власти и местного самоуправления: новые обязательные правила: Практич. пособие / М. В. Кирсанова, С. П. Кобук, Ю. М. Аксенов. – М., 2007. – С. 14.

141

См.: Говорухин О. Э. Служебная и профессиональная тайна / О. Э. Говорухин // Делопроизводство. – 2006. – № 3. – С. 78–86.

142

См.: Смольков В. Г. Бюрократия и бюрократизм / В. Г. Смольков // Социально-гуманитарные знания. – 2007. – № 3. – С. 165.

143

См.: Русаков А. Ю. Связи с общественностью в органах государственной власти: Учеб. пособие / А. Ю. Русаков. – М., 2006. – С. 87.

144

См.: Иванов В. Служение обществу и жизнь в рамках закона / В. Иванов // Гос. служба. – 2004. – № 4. – С. 17.

145

См.: Деркач А. Развитие личностно-профессионального потенциала кадров управления / А. Деркач // Гос. служба. – 2004. – № 4. – С. 54.

146

См.: Куракин А. В. Концепция исследования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы / А. В. Куракин // Современное право. – 2008. – № 2. – С. 63.

147

См.: Наймушин С. В. Денежное содержание государственных гражданских служащих и проблемы его правового регулирования / С. Наймушин // Рос. юрид. журнал. – 2005. – № 2. – С. 126.

148

См.: Львович Е. В. Противодействие должностным злоупотреблениям в условиях реформирования государственной службы / Е. В. Львович // Юстиция. – 2005. – № 3. – С. 127.

149

См.: Наймушин С. В. Ограничения и запреты на государственной гражданской службе (правовые вопросы) / С. В. Наймушин // Чиновникъ. – 2005. – № 4. – С. 48.

150

См.: Овсяненко Д. М. Государственная служба Российской Федерации / Д. М. Овсяненко. – М., 2008. – С. 86–88.

151

См. ст. 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

152

См.: Ноздрачев А. Ф. Указ. соч. – С. 239–240.

153

Подробнее см., например: Ильичева Л. Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти // Гос. служба. – 2002. – № 2. – С. 102–103, и др.

154

См.: Костенников М. В. Административные запреты как средство противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации / М. В. Костенников, А. В. Куракин, Е. В. Трегубова // Право и политика. – 2009. – № 1. – С. 76.

155

См.: Сазонова Е. Ограничение прав государственных гражданских служащих в целях противодействия коррупции / Е. Сазонова // Власть. – 2006. – № 11. – С. 57.

156

См., например: Ноздрачев А. Ф. Указ. соч. – С. 244.

157

См.: Панферова В. В. Информационная культура госслужащих как фактор безопасности в условиях становления глобального информационного общества / В. В. Панферова, П. А. Сельцовский // Социально-гуманитарные знания. – 2007. – № 12. – С. 87–92.

158

См.: Куракин А. В. Право государственного служащего на получение подарков / А. В. Куракин // Современное право. – 2002. – № 5. – С. 72–73.

159

См.: Шувалова Н. Н. Служебное поведение государственного служащего: моральные основы: Учеб. – методич. пособие / Н. Н. Шувалова. – Ростов н / Д, 2006. – С. 194.

160

См.: Демушкин А. Служебная командировка / А. Демушкин // Служба кадров и персонал. – 2006. – № 5. – С. 89–93.

161

См.: Граждан В. Может ли государственная служба быть деполитизированной? / В. Граждан // Гос. служба. – 2000. – № 9. – С. 45–50.

162

См.: Шахов М. О. Реализация принципа светскости государственной гражданской службы в Российской Федерации: Лекция / М. О. Шахов. – М., 2006. – С. 4–7.

163

См.: Краснолуцкий Г. Н. Политическая нейтральность госслужащих – важнейший фактор стабильности процессов демократизации в современной России / Г. Н. Краснолуцкий // Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность: III Междунар. науч. форум. – СПб., 2005. – С. 54–59.

164

См.: Охотский Е. В. Департизация государственной службы и политическая нейтральность служащего / Е. В. Охотский // Государственное и муниципальное управление. – 2000. – № 1. – C. 74.

165

См.: Государственный служащий: психологическая и профессиональная компетентность / А. С. Горшкова, Г. М. Бирюкова // Управленческое консультирование. – 2007. – № 4. – С. 7–9.

166

См.: Качур В. И. Институализация организационных ценностей государственной службы / В. И. Качур // Гос. служба: кадры, организация, управления. – М., 2003. – С. 99–101.

167

См.: Черепанов В. Служение государству и обществу / В. Черепанов // Гос. служба. – 2004. – № 5. – С. 50.

168

См.: Илларионова Т. С. Создание имиджа государственной службы в обществе / Т. С. Илларионова // Современные психотехнологии в образовании, бизнесе, политике. – М., 2001. – С. 246.

169

См.: Васильев А. В. Государственно-правовое воздействие на национальные отношения / А. В. Васильев // Право и государство: теория и практика. – 2006. – № 3. – С. 4.

170

См.: Государственная служба и национальные отношения / Под ред. Р. Г. Абдулатипова. – М., 1996. – С. 179.

171

См.: Таршин А. П. Управление межнациональными отношениями – важнейшая задача современной России / А. П. Таршин // Государственная власть и местное самоуправление. – 2007. – № 6. – С. 12–14.

172

См.: Агеева Е. Конструктивные межэтнические отношения как путь к политической стабилизации российского общества / Е. Агеева // Гос. служба. – 2002. – № 6. – C. 86.

173

См.: Магомедов К. Этносоциальные аспекты государственной кадровой политики (социологический анализ) / К. Магомедов // Гос. служба. – 2006. – № 6. – С. 45–53.

174

См.: Розенбаум Ю. А. Государственная служба как фактор укрепления целостности российского федеративного государства / Ю. А. Розенбаум // Государство и право. – 1999. – № 4. – С. 55; Акопян С. А. Государственная власть и этнические отношения в современной России / С. А. Акопян // Гос. служба: кадры, организация, управление. – М., 2003. – С. 10.

175

См.: Калинина К. В. Национальные меньшинства в Российской Федерации: (политико-правовые основы реализации их прав): Учеб. пособие / К. В. Калинина. – 3-е изд. – М., 2007. – С. 77–81.

176

См.: Бердашкевич А. Государственная языковая политика / А. Бердашкевич // Гос. служба. – 2002. – № 6. – C. 40–41.

177

См.: Осипов Г. В. Современный мир и религия / Г. В. Осипов, Ж. Т. Тощенко // Вопросы философии. – 2007. – № 6. – С. 7–8.

178

Подробнее см.: Религиозные объединения. Свобода совести и вероисповедания. Нормативные акты. Судебная практика / Сост. А. В. Пчелинцев, В. В. Риховский. – М., 2001. – С. 14.

179

См.: Бузгалин А. Церковь, общество и нравственность / А. Бузгалин // Политический класс. – 2008. – № 8. – С. 59.

180

См.: Собрание законодательства Российской Федерации. – 1997. – № 39. – Ст. 4465.

181

См.: Мчедлов М. Религиозная идентичность и социальные предпочтения / М. Мчедлов // Свободная мысль. – 2006. – № 4. – С. 109.

182

См., например: Зарецкая Е. Н. Деловое общение: Учебник: В 2 т. – М., 2001. – Т. 1. – С. 434; Бойков В. Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих // Социология власти. – 1997. – № 4–5. – С. 18; Магомедов К. Социологический анализ этических проблем государственной службы / К. Магомедов // Гос. служба. – 2004. – № 6. – С. 19, и др.

183

См.: Журавлев А. Л. Социально-психологический анализ исполнительской деятельности / А. Л. Журавлев // Психологический журнал. – 2007. – № 5. – С. 30–32.

184

См.: Прусак А. И. Достоинство личности в социологическом дискурсе / А. И. Прусак // Социологические исследования. – 2006. – № 7. – С. 141–146.

185

См.: Розанова В. Психологические особенности конфликтов / В. Розанова, Н. Беседина // Управление персоналом. – 2004. – № 3. – С. 46; Лысенко В. Д. Конфликты в административных организациях / В. Д. Лысенко // Гос. и муницип. управление: Ученые записки СКАГС – 2004. – № 3–4. – С. 67–79.

186

См. ст. 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

187

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6228.

188

См., например: Ерминин А. Законодательство Канады: что такое «конфликт интересов»? // Советская юстиция. – 1990. – № 23. – С. 28–30.

189

См.: Государственная гражданская служба в Российской Федерации: Учеб. пособие / Е. В. Масленникова, М. В. Пресняков, Л. Н. Татаринова, С. Е. Чаннов. – М., 2006. – С. 98–99.

190

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6228.

191

См.: Мяготин А. В. Общественная нравственность и моральный облик государственного служащего / А. В. Мяготин // Социально-гуманитарные знания. – 2009. – № 1. – С. 182.

192

См.: Комлева В. В. Механизм формирования оценок престижа государственной службы / В. В. Комлева // Социология власти. – 2003. – № 5. – С. 117.

193

См.: Шмарковский Л. Я. Имидж государственной службы и средства массовой информации / Л. Я. Шмарковский // Социология власти. – 1998. – № 2–3. – С. 198.

194

См.: Ефимова С. С. СМИ как субъект региональной политики в контексте становления гражданского общества / С. С. Ефимова // Регионоведение. – 2007. – № 3. – С. 87.

195

См.: Сухомлинова Т. П. Государственная информационная политика: реакция «post factum» или осознанная стратегия? / Т. П. Сухомлинова // Массовые информационные процессы в современной России. – М., 2002. – С. 47–48.

196

См.: Бойков В. Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих // Социология власти. – 1997. – № 4–5. – С. 34; Седова Н. Н. Эффективность бюрократии в оценках россиян / Н. Н. Седова // Социологические исследования. – 2006. – № 3. – С. 18.

197

См.: Комаровский В. С. Государственная служба и СМИ: Курс лекций / В. С. Комаровский. – Воронеж, 2003. – С. 69.

198

См. ст. 36 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

199

См.: Беляева Н. Ю. Публичная политика: сопротивление среды / Н. Ю. Беляева // Политические исследования. – 2007. – № 1. – С. 28.

200

См. ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»; ст. 4. Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; ст. 4 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

201

См.: Попов В. Д. Информациология и информационная политика / В. Д. Попов. – М., 2003. – С. 82.

202

СМИ. Власть. Реформы / Е. Тавокин // Гос. служба. – 2006. – № 2. – С. 91–92.

203

См.: Сухомлинова Т. П. Государственная информационная политика как составляющая модернизации государственной службы / Т. П. Сухомлинова // Социология власти. – 2004. – № 5. – С. 72–73.

204

См. ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

205

См.: Федотов М. А. Правовые основы журналистики. – М., 2002. С. 26–31; Законодательство РФ о СМИ. – М., 1996. – С. 7–28; Шевченко А. В. Государственная служба и СМИ: правовое регулирование отношений: Учеб. пособие / А. В. Шевченко. – Изд. стереотип. – М., 2008. – С. 21–32.

206

См.: Киричек П. Н. Средства массовой коммуникации и информационная культура общества / П. Н. Киричек. – М., 2006. – С. 91.

207

См.: Попов В. Д. Тайны информационной политики: социальный психоанализ информационных процессов / В. Д. Попов. – М., 2003. – С. 127.

208

См., например: Магомедов К. Социологический анализ этических проблем государственной службы / К. Магомедов // Гос. служба. – 2004. – № 6. – С. 15–21.

209

Собрание законодательства Российской Федерации. – 2007. – № 11. – Ст. 1280.

210

См.: Дементьев А. Н. Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе / А. Н. Дементьев, С. В. Качушкин // Государственная власть и местное самоуправление. – 2008. – № 2. – С. 19–24.

211

См.: Петрунин Ю. Ю. Этика бизнеса: Учеб. пособие / Ю. Ю. Петрунин, В. К. Борисов. – М., 2000. – С. 106–107.

212

См.: Казаченкова О. В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе / О. В. Казаченкова // Журнал российского права. – 2006. – № 3. – С. 82–83.

213

См.: Ясин Е. Приживется ли демократия в России / Е. Ясин. – М., 2006. – С. 241.

214

См.: Маусов Н. К. Мотивация и карьера персонала / Н. К. Маусов, И. А. Кокорев, О. М. Ламскова. – М., 1998. – С. 52; Сотникова С. И. Управление карьерой: Учеб. пособие / С. И. Сотникова. – М., 2001. – С. 18.

215

См.: Швальбе Б. Личность, карьера, успех / Пер. с нем.; Б. Швальбе, Х. Швальбе. – М., 1993. – С. 61; Ивашкин А. «Карьерная подготовка» менеджера / А. Ивашкин, А. Шаповалов // Высшее образование в России. – 2006. – № 3. – С. 94.

216

См.: Копытова Ю. Н. Доверие к органам власти / Ю. Н. Копытова. – М., 2003. – С. 46.

217

Служебная карьера: Учеб. – методич. пособие / Под общ. ред. Е. В. Охотского. – М., 1998. – С. 57.

218

См.: Вырупаева Т. Особенности карьеры на государственной и муниципальной службе / Т. Вырупаева // Служба кадров и персонал. – 2008. – № 12. – С. 38.

219

См.: Васильев И. Г. Конкурентоспособность государственной службы как условие профессиональной карьеры / И. Г. Васильев, А. Е. Лукьяненко // Государственная служба: организация, кадры, управление. – М., 1999. – С. 98.

220

См.: Смирнов Е. Жизненные стратегии государственных служащих / Е. Смирнов // Гос. служба. – 2002. – № 4. – С. 117.

221

См.: Семикова Н. Управление карьерой / Н. Семикова // Служба кадров. – 2007. – № 12. – С. 40.

222

См.: Петрушин В. И. Психология карьеры / В. И. Петрушин. – М., 2004. – С. 73.

223

См.: Кобзева В. В. Планирование карьеры как фактор мотивации профессиональной деятельности государственных служащих // Государственная служба: организация, кадры, управление. – M., 1999. – C. 181.

224

См.: Ковалев А. Г. Психология личности. – 6-е изд., перераб. и доп. / А. Г. Ковалев. – М., 2006. – С. 169.

225

См.: Крегер О. Типы людей и бизнес. Как 16 типов личности определяют ваши успехи на работе / О. Крегер, Дж. М. Тьюсон. – М., 1995. – С. 40.

226

См.: Менеджмент: Учеб. пособие / Под ред. Ю. В. Кузнецова, В. И. Подлесных. – СПб., 2005. – С. 18, 20.

227

См.: Лотов И. Профессиональная карьера госслужащих: вариативный подход / И. Лотов // Человек и труд. – 2003. – № 10. – С. 78.

228

См.: Ткаченко Ю. Планирование карьеры сотрудников кадрового резерва / Ю. Ткаченко // Служба кадров и персонал. – 2005. – № 3. – С. 48.

229

См., например: Поляков В. А. Технологии карьеры / В. А. Поляков. – М., 1995. – С. 23; Сотникова С. И. Управление карьерой: Учеб. пособие. – М., 2001. – С. 19, и др.

230

См.: Бондарь А. Ю. Профессионализм, профессиональное образование и карьера государственного служащего / А. Ю. Бондарь // Чиновник. – 2001. – № 6. – С. 134.

231

См., например: Бойков В. Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих // Социология власти. – 1997. – № 4–5. – С. 15; Ожегова Я. В. Социальное самочувствие муниципальных служащих региона / Я. В. Ожегова // Регионология. – 2006. – № 4. – С. 82.

232

См.: Арсеньев Ю. Н. Организационное поведение / Ю. Н. Арсеньев. – М., 2005. – С. 23.

233

См.: Подалинский Е. Преодоление дефектов правового сознания государственных служащих / Е. Подалинский // Гос. служба. – 2006. – № 6. – С. 76.

234

См.: Литвинцева Е. А. Кадровый корпус государственных служащих: социологические характеристики / Е. А. Литвинцева // Социология власти. – 2001. – № 2. – С. 16.

235

См.: Швец Л. Г. «Гибкая власть» и административная реформа в стратегии рыночных преобразований / Л. Г. Швец // Власть. – 2007. – № 11. – С. 15.

236

См.: Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под общ. ред. В. П. Иванова. – М., 2003. – С. 184.

237

См.: Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – № 11. – Ст. 1277.

238

См. Байков В. Э. Отношение государственных служащих к профессиональной учебе / В. Э. Байков // Социология власти. – 2007. – № 2. – С. 35.

239

См.: Бережкова Н. Ф. Проблемы повышения профессионального уровня государственными гражданскими служащими Российской Федерации / Н. Ф. Бережкова // Право и государство: теория и практика. – 2006. – № 2. – С. 150.

240

Ионова А. И. Этика и культура государственного управления: Учеб. пособие / А. И. Ионова. – М., 2003. – С. 47.

241

См.: Захаров Н. Л. Социальные регуляторы деятельности российских государственных служащих / Н. Л. Захаров. – М., 2002. – С. 145.

242

См.: Нечипоренко В. И. Профессионально-должностное развитие персонала государственной службы / В. И. Нечипоренко, В. И. Спасенко // Социология власти. – 1997. – № 1. – C. 77.

243

См.: Калачева Т. Г. Профессионализм государственных и муниципальных служащих как цель деятельности образовательных систем / Т. Г. Калачева // Социология власти. – 1999. № 5–6. – С. 64; Чевтаева Н. Г. Жизненные стратегии чиновников УрФО в профессиональной сфере / Н. Г. Чевтаева, Т. В. Примак // Чиновникъ. – 2007. – № 2. – С. 43.

244

См.: Армстронг М. Практика управления человеческими ресурсами / Пер. с англ. / М. Армстронг. – СПб., 2004. – С. 502.

245

См.: Тихонина С. А. О некоторых качественных характеристиках профессиональной среды органов государственной гражданской службы регионов Приволжского федерального округа / С. А. Тихонина // Регионология. – 2006. – №. 1. – С. 127.

246

См.: Мучински П. Психология, профессия, карьера / П. Мучински. – 7-е изд. – СПб., 2004. – С. 143.

247

См.: Мухаев Р. Т. Система государственного и муниципального управления / Р. Т. Мухаев. – М., 2008. – С. 23.

248

См.: Морозков С. В. Государственная служба как специфическая профессионально-трудовая деятельность / С. В. Морозков // Вестник Моск. ун-та. Серия 18. Социология и политология. – 1999. – № 4. – C. 147; Резник, С. Д. Управление личной карьерой: Учеб. пособие / С. Д. Резник, И. А. Игошина, В. С. Резник. – М., 2005. – С. 31.

249

См.: Жовтун Д. Т. Современные методы проектирования системы обучения кадров государственной службы / Д. Т. Жовтун // Социология власти. – 1999. – № 5–6. – C. 88; Подольская Т. А. Дополнительное образование государственных служащих: проблемы и пути их решения / Т. А. Подольская // Право и образование. – 2005. – № 3. – С. 74.

250

См.: Молл Е. Г. Управление карьерой менеджера / Е. Г. Молл. – СПб., 2003. – С. 142.

251

См.: Иванов В. Ю. Управление карьерой менеджера: необходимость и основное содержание // Менеджмент в России и за рубежом. – 1998. – № 5. – С. 47.

252

См.: Данькова Е. В. Стратегическое управление карьерой государственных служащих / Е. В. Данькова // Государственная служба: организация, кадры, управление. – М., 1999. – C. 43; Карьера по плану // Муниципальная служба. – 2009. – № 1. – С. 104–106.

253

См.: Зубкова И. А. Оценка профессиональных качеств руководителя и специалиста / И. А. Зубкова // Управленческое консультирование – 2005. – № 2. – С. 35.

254

См.: Кричевский Р. Л. Если вы руководитель. Элементы психологии менеджмента в повседневной работе / Р. Л. Кричевский. – М., 1993. – С. 231.

255

См.: Политический менеджмент: Учеб. пособие / Г. И. Авцинова, Т. А. Александрова, О. С. Анисимов и др.; науч. ред. А. А. Деркач. – М., 2004. – С. 567.

256

См.: Жовтун Д. Т. Личность руководителя в системе социального управления / Д. Т. Жовтун // Социология власти. – 2005. – № 5. – С. 52.

257

См.: Коноваленко М. Ю. Моделирование деловой карьеры / М. Ю. Коноваленко. – М., 2008. – С. 126.

258

См.: Варданян И. С. Исследование системы управления мотивацией персонала / И. С. Варданян // Управление персоналом. – 2005. – № 5. – С. 60.

259

См.: Аксенова Е. А. Управление персоналом в системе госслужбы / Е. А. Аксенова, Т. Ю. Базаров, Х. А. Беков, Н. Ф. Лукьянова, М. В. Талан. – М., 1997. – С. 114.

260

См.: Гилева Т. А. Технология разработки программы стратегического развития персонала / Т. А. Гилева // Менеджмент в России и за рубежом. – 2008. – № 5. – С. 109.

261

См.: Яценко Л. И. Эффективные технологии развития организационной культуры государственной службы / Л. И. Яценко // Вестник академии налоговой полиции. – М., 2000. – Вып. 1. – C. 149; Наумов С. Государственная служба и кадровая политика / С. Наумов // Власть. – 2002. – № 2. – C. 67, и др.

262

См.: Лукьяненко Л. Социальные механизмы управления персоналом на государственной гражданской службе / Л. Лукьяненко // Служба кадров и персонал. – 2007. – № 9. – С. 33.

263

См.: Могилевкин Е. А. Карьерный рост. Диагностика, технологии, тренинг / Е. А. Могилевкин. – М., 2007. – С. 78.

264

См.: Настольная книга карьериста / В. Н. Копорулина, Д. Д. Лигезин, B. Н. Швыдченко, Н. Б. Щербина. – Ростов н / Д, 2003. – С. 282.

265

См.: Гринберг Дж. Организационное поведение: от теории к практике / Пер. с англ.; Дж. Гринберг, Р. Бейрон. – М., 2004. – С. 653.

266

См.: Курьянов И. И. Дополнительное профессиональное образование и мотивация карьерного роста: Учеб-методич. пособие / И. И. Курьянов. – М., 2001. – C. 56; Егоров В. Проблемы подготовки кадров государственной службы / В. Егоров // Проблемы теории и практики управления. – 2002. – № 3. – C. 36.

267

См.: Ранутри Д. Культура организации / Ранутри Д., Кокрейн Ш. – М., 2005. – С. 42.

268

См.: Корпоративная этика: Учеб. пособие / Авт. – сост. И. Н. Кузнецов. – М., 2003. – С. 217.

269

См.: Базаров Т. Ю. Управление персоналом. / Т. Ю. Базаров, Б. Л. Еремин. – М., 2006. – С. 370.

270

См.: Якокка Л. Карьера менеджера / Пер. с англ.; Л. Якокка – М., 1995. – С. 37; Сладкевич В. П. Мотивационный менеджмент. – М., 2001. – С. 94.

271

См.: Оболонский А. В. Реформирование государственной службы: этико-нравственный аспект / А. В. Оболонский // Право и управление. XXI век. – 2006. – № 1. – С. 84.

272

См.: Толстая А. Н. Управление карьерой в организации / А. Н. Толстая // Психология управления / Под ред. А. В. Федотова. – Л., 1991. – С. 53.

273

См.: Ньюстром Дж. В., Дэвис К. Организационное поведение: поведение человека на рабочем месте / Дж. В. Ньюстром, К. Дэвис. – СПб., 2000. – С. 56.

274

См.: Психологическое обеспечение профессиональной деятельности государственных служащих / Под общ. ред. А. А. Деркача. – М., 2004. – С. 92–93.

275

См.: Мейган М. Работа с персоналом: введение в должность / М. Мейган. – СПб., 2002. – С. 17; Иванова С. Кандидат, новичок, сотрудник / С. Иванова. – М., 2005. – С. 49.

276

См.: Таусенд Р. Секреты управления / Р. Таусенд. – М., 1993. – С. 133.

277

См.: Гордиенко В. С. Управление персоналом / В. С. Гордиенко, Н. А. Обухов. – Ростов н / Д, 2004. – С. 73.

278

См.: Зинкевич-Евстигнеева Т. Д. Теория и практика командообразования / Т. Д. Зинкевич-Евстигнеева. – СПб., 2004. – С. 27.

279

См.: Галкина Т. П. Социология управления: от группы к команде / Т. П. Галкина. – М., 2001. – С. 36.

280

См., например: Шипунов В. Г. Основы управленческой деятельности / В. Г. Шипунов, Е. Н. Кишкель. – М., 2000. – С. 76–77.

281

См.: Томпсон Лей. Создание команды / Пер. с англ.; Лей Томпсон. – М., 2006. – С. 19.

282

См.: Турецкая Г. В. Страх успеха: психологическое исследование феномена / Г. В. Турецкая // Психологический журнал. – Т. 19. – 1998. – № 1. – С. 105.

283

См.: Шрайбер П. Карьерный рост / П. Шрайбер // Муниципальная служба. – 2006. – № 1. – С. 95.

284

См.: Фергюсон А. Опыт истории гражданского общества / Пер. с англ. И. И. Мюрберг; Фергюсон А. – М., 2000. – С. 98–101.

285

См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В. С. Овчинский. – М., 2004; Андрианов В. Д. Коррупция как глобальная проблема современности / В. Д. Андрианов // Маркетинг. – 2008. – № 2. – С. 4–6.

286

См.: Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6235.

287

См.: Международные акты о правах человека: Сб. документов / Сост. В. А. Карташкин, Е. А. Лукашева. – М., 2002. – С. 179–180.

288

См.: Минаков П. А. Публичная власть и коррупция / П. А. Минаков // Право и политика. – 2007. – № 3. – С. 7.

289

См.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. – М., 2002. – С. 288–289.

290

См.: Политический режим и преступность / Под ред. В. Н. Бурлакова, Ю. Н. Волкова, В. П. Сальникова. – СПб., 2001. – С. 217; Попов Ю. Н. Теневая экономика в системе рыночного хозяйства: Учебник / Ю. Н. Попов, М. Е. Тарасов. – М., 2005. – С. 42–43.

291

См.: Вагапов Т. В. Коррупция: понятие и структура / Т. В. Вагапов // Право и образование. – 2005. – № 4. – С. 195–203.

292

См.: Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6228.

293

См.: Голик Ю. В. Коррупция как механизм социальной деградации / Ю. В. Голик, В. И. Карасев. – СПб., 2005. – С. 157.

294

См.: Воронин Ю. А. Коррупционная преступность в системе государственной и муниципальной службы / Ю. А. Воронин // Чиновникъ. – 2006. – № 2. – С. 52–63.

295

См.: Римский В. Л. Бюрократия, клиентелизм и коррупция / В. Л. Римский // Полития. – 2007. – № 1. – С. 73.

296

См.: Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы / С Роуз-Аккерман. – М., 2003. – С. 143.

297

См.: Верин В. П. Преступления в сфере экономики / В. П. Верин. – М., 2003. – С. 67; Экономическая безопасность Российской Федерации: Учебник для вузов / Под общ. ред. С. В. Степашина. – М.; СПб., 2001. – Ч. II. – С. 61–62, и др.

298

См.: Мерникова Н. Б. Некоторые исторические параллели в процессе борьбы с коррупцией / Н. Б. Мерникова // Уголовное право. – 1997. – № 3. – C. 131.

299

См. ст. 6 Федерального закона «О противодействии коррупции».

300

См.: Романов В. Л. Коррупция как предельная аномалия государственной службы и государственно-общественных отношений / В. Л. Романов // Управленческое консультирование. – 2008. – № 1. – С. 26.

301

См.: Талапина Э. В. Новые институты административного права / Э. В. Талапина // Государство и право. – 2006. – № 5. – С. 18.

302

См.: Головщинский К. И. Коррупциогенность правовых норм / Под ред. Г. А. Саттарова и М. А. Краснова. – М., 2001. – С. 26.

303

См.: Григорьев Л. Коррупция как препятствие модернизации / Л. Григорьев, М. Овчинников // Вопросы экономики. – 2008. – № 2. – С. 57–58.

304

См.: Львович Е. В. Противодействие должностным злоупотреблениям в условиях реформирования государственной службы / Е. В. Львович // Юстиция. – 2005. – № 3. – С. 126.

305

См.: Арзамасов Ю. Ведомственное нормотворчество: понятие и функции / Ю. Арзамасов // Гос. служба. – 2003. – № 4. – С. 122.

306

В Большом толковом словаре современного русского языка Д. Н. Ушакова (с. 384) корысть определяется как «стремление к наживе, жадность к деньгам». – Примеч. авт.

307

См.: Дементьев А. Н. Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе / А. Н. Дементьев, С. В. Качушкин // Государственная власть и местное самоуправление. – 2008. – № 2. – С. 20–21.

308

См.: Оболонский А. В. Реформирование государственной службы: этико-нравственный аспект / А. В. Оболонский // Право и управление. XXI век. – 2006. – № 1. – С. 81.

309

См.: Кодан С. В. Коррупция: атрофия честности и неподкупности государственных служащих / С. В. Кодан // Чиновникъ. – 2007. – № 2. – С. 53.

310

См.: Никонов В. Можно ли истребить коррупцию чиновничества? / В. Никонов // Служба кадров и персонал. – 2008. – № 4. – С. 37.

311

См.: Нурпеисов Д. К. Коррупция как проблема государственного управления / Д. К. Нурпеисов // Государственная власть и местное самоуправление. – 2006. – № 2. – С. 38.

312

См. п. 6 ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции».

313

См.: там же. Ст. 12.

314

См.: Орлов А. Р. Основные направления противодействия политической коррупции в России / А. Р. Орлов // Власть. – 2008. – № 10. – С. 66.

315

См.: Контроль как способ предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации / А. В. Куракин // Государственная власть и местное самоуправление. – 2002. – № 4. – C. 25–26.

316

См.: Управление персоналом: Учебник / Общ. ред. А. И. Турчинова. – М., 2003. – С. 296.

317

См.: Куракин А. В. Меры предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы России (история и современность) / А. В. Куракин // Право и политика. – 2002. – № 5. – C. 64–65.

318

См.: Чаннов С. Е. Конфликт интересов на муниципальной службе: проблемные аспекты реализации нового закона / С. Е. Чаннов // Рос. юстиция. – 2007. – № 9. – С. 36.

319

См.: Кирпичников А. И. Российская коррупция / А. И. Кирпичников. – 3-е изд., испр. и доп. – СПб., 2004. – С. 27–28.

320

См.: Рыбас Е. Российское чиновничество или особенности национального мздоимствования / Е. Рыбас // Кадровая политика. – 2002. – № 2 (4). – С. 24.

321

См.: Голосенко И. Феномен «русской взятки»: очерк истории отечественной социологии чиновничества / И. Голосенко // Муниципальная служба. – 2000. – № 4. – C. 5–6; Писарькова Л. Ф. К истории взяток в России / Л. Ф. Писарькова // Отечественная история. – 2002. – № 5. – С. 73; Ходеев Ф. Взяткомания: болезнь или привычка? / Ф. Ходеев, Т. Шутенко // Российская юстиция. – 2004. – № 2. – С. 43.

322

См.: Упоров И. От понятия «мздоимство» к понятию «взятка» / И. Упоров // Рос. юстиция. – 2001. – № 2. – С. 37.

323

См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Под общ. ред. С. И. Никулина. – М., 2002. – С. 942–943.

324

См.: Аникин А. Противодействие коррупции / А. Аникин // Законность. – 2006. – № 11. – С. 4.

325

См.: Бабанин В. А. Ответственность за взяточничество / В. А. Бабанин, Б. К. Собоев // Законодательство и экономика. – 2004. – № 3. – С. 29.

326

См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Под общ. ред. С. И. Никулина. – С. 954.

327

См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Под общ. ред. С. И. Никулина. – С. 953.

328

См.: там же. С. 954.

329

См., например: Гринько С. Д. Квалификация взяточничества / С. Д. Гринько // Закон и право. – 2003. – № 2. – С. 48; Макаров С. О теории и практике квалификации взяточничества и коммерческого подкупа / С. Макаров // Уголовное право. – 2000. – № 3. – С. 28–29.

330

См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй / Под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина. – М., 2003. – С. 209.

331

См. ст. 575 Гражданского кодекса Российской Федерации (в ред. от 25 декабря 2008 г.).

332

См.: Косякова Н. Дача взятки – преступление или крайняя необходимость? / Н. Косякова // Российская юстиция. – 1999. – № 5. – С. 50; Лысенко О. В. «Обычный подарок» или взятка / О. В. Лысенко // Следователь. – 2001. – № 6 (44). – С. 14–16.

333

См. ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

334

См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй / Под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина. – С. 213.

335

См.: Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Под общ. ред. С. И. Никулина. С. 926, 942–943.

336

См. ст. 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

337

См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй / Под ред. Т. Е. Абовой, А. Ю. Кабалкина. – С. 213–214.

338

См.: Муниципальная служба. – 2003. – № 1 (21). – С. 39–43.

339

См.: Муниципальная служба. – 2003. – № 4 (24). – С. 65.

340

ICMA (International City Managers Association) – Международный совет муниципальных управляющих.

Table of Contents

С. Ю. Кабашов Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления: профессиональная этика, кадровая политика, планирование карьеры и противодействие коррупции

Предисловие

Глава 1 Основные понятия

Мораль, идеал и моральные ценности

Взаимосвязь морали и права

Взаимосвязь морали и политики

Мораль (нравственность) и культура

Профессиональная культура

Профессиональная культура государственной гражданской и муниципальной службы

Ценности профессиональной культуры гражданской и муниципальной службы

Понятие этики

Профессиональная этика

Этика и управление

Государственная гражданская и муниципальная служба как профессия

Глава 2 Профессиональная этика государственной гражданской и муниципальной службы

Понятие профессиональной этики государственной гражданской и муниципальной службы

Исторические корни представлений об этических нормах и ценностях государственной гражданской и муниципальной службы в России

Причины повышения общественного внимания к профессиональной этике государственной гражданской и муниципальной службы России

Моральные стандарты в деятельности организации сферы управления

Престиж и нравственное значение профессии современного государственного гражданского и муниципального служащего

Нравственный смысл деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих

Глава 3 Нормы и правила служебного поведения государственных гражданских и муниципальных служащих

Понятие «служебное поведение»

Этические нормы поведения

Нормы служебного поведения государственных гражданских и муниципальных служащих

Взаимосвязь нравственности и правовой культуры в служебной деятельности государственного гражданского и муниципального служащего

Требования, предъявляемые к исполнению должностных (служебных) обязанностей государственных гражданских и муниципальных служащих

Требования к исполнению служебных обязанностей служащего по защите прав и свобод человека и гражданина

Служебная деятельность и влияние на нее со стороны граждан, профессиональных или социальных групп, общественных, религиозных объединений и организаций

Служебная деятельность и влияние на нее личных, имущественных (финансовых) и иных интересов

Законодательные ограничения для государственных гражданских и муниципальных служащих

Служебная деятельность и соблюдение служащими политической нейтральности

Нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения на службе

Правила поведения служащих в обращении с гражданами и представителями организаций

Служебная деятельность и учет культурных особенностей различных этнических, социальных групп и конфессий

Сомнение в объективном исполнении гражданским и муниципальным служащим должностных (служебных) обязанностей

Служебная деятельность и угроза возникновения конфликта интересов

Служебная деятельность и использование служебного положения при решении личных вопросов

Роль СМИ в формировании имиджа государственных гражданских и муниципальных служащих

Служебная деятельность и правила публичных высказываний и оценок в отношении деятельности государственных органов

Служебная деятельность, публичные выступления и предоставление служебной информации

Служебная деятельность и содействие в получении достоверной информации представителями средств массовой информации

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на службе

Служба и участие служащих в деятельности политических партий, общественных объединений

Глава 4 Профессиональная этика и управление служебной карьерой

Служба, карьера и карьеризм

Социальная миссия карьерного роста

Карьера, профессионализм и этика

Самореализация личности служащего

Личностные качества для работы в системе государственной гражданской и муниципальной службы

Взаимосвязь между личностью и выбором карьеры

Карьера и компетентность служащего

«Остановленное» саморазвитие

Самоорганизация служащего

Ресурсы карьеры и карьерная среда

Понятия «карьера служащего» и «карьера руководителя»

Виды и типы служебной карьеры

Цель карьеры

Планирование карьеры

Управление карьерой

Организация и карьерный рост служащего

Принципы служебной тактики при карьерном движении

Стадии профессиональной карьеры служащего

Карьера и должность служащего

Причины, затрудняющие карьерный рост служащих

Карьера и «вхождение» в состав команды руководителя

Настрой на карьеру

Глава 5 Профессиональная этика и противодействие коррупции на службе

Служба и коррупция

Законодательство и коррупция

Взаимосвязь между конфликтом интересов и коррупционными действиями служащих

Профилактические меры коррупционного поведения служащего

Должностная деятельность и взяточничество

Исполнение служебной деятельности и подарки

Заключение

Приложения

Приложение 1 Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № R (2000) 10 О кодексах поведения для государственных служащих[338]

Приложение к Рекомендации № R (2000) 10 Модельный кодекс поведения для государственных служащих

Приложение 2 Этический кодекс ICMA[339]

Приложение 3 Перечень нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих требования к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих, государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, муниципальных служащих в Российской Федерации

Примечания

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

26

27

28

29

30

31

32

33

34

35

36

37

38

39

40

41

42

43

44

45

46

47

48

49

50

51

52

53

54

55

56

57

58

59

60

61

62

63

64

65

66

67

68

69

70

71

72

73

74

75

76

77

78

79

80

81

82

83

84

85

86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

100

101

102

103

104

105

106

107

108

109

110

111

112

113

114

115

116

117

118

119

120

121

122

123

124

125

126

127

128

129

130

131

132

133

134

135

136

137

138

139

140

141

142

143

144

145

146

147

148

149

150

151

152

153

154

155

156

157

158

159

160

161

162

163

164

165

166

167

168

169

170

171

172

173

174

175

176

177

178

179

180

181

182

183

184

185

186

187

188

189

190

191

192

193

194

195

196

197

198

199

200

201

202

203

204

205

206

207

208

209

210

211

212

213

214

215

216

217

218

219

220

221

222

223

224

225

226

227

228

229

230

231

232

233

234

235

236

237

238

239

240

241

242

243

244

245

246

247

248

249

250

251

252

253

254

255

256

257

258

259

260

261

262

263

264

265

266

267

268

269

270

271

272

273

274

275

276

277

278

279

280

281

282

283

284

285

286

287

288

289

290

291

292

293

294

295

296

297

298

299

300

301

302

303

304

305

306

307

308

309

310

311

312

313

314

315

316

317

318

319

320

321

322

323

324

325

326

327

328

329

330

331

332

333

334

335

336

337

338

339

340