Annotation

Данное пособие является третьим изданием, переработанным и дополненным, в котором учтены все последние изменения финансового, бюджетного и налогового законодательства. В пособии изложены все темы учебного курса «Финансовое право» в соответствии с государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования Российской Федерации. Представлены все основные вопросы, включаемые в билеты для экзаменов, зачетов и рассматриваемые на семинарских занятиях. Изложение материала в виде вопросов и ответов позволяет быстро и легко подготовиться к семинарскому занятию, экзамену или зачету. Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических и экономических вузов.

- Е. Ю. Грачева, М. Ф. Ивлиева, Э. Д. Соколова

Е. Ю. Грачева, М. Ф. Ивлиева, Э. Д. Соколова

Финансовое право в вопросах и ответах

Учебное пособие

3-е издание

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

Глава 1. ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. ПРЕДМЕТ И МЕТОД ФИНАНСОВОГО ПРАВА. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ И ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ

Понятие и состав финансовой системы

Природа и сущность экономических категорий, в том числе финансов, изучаются экономической наукой. В экономической литературе отмечалось, что «финансы – неотъемлемый элемент общественного воспроизводства на всех уровнях хозяйствования; они одинаково необходимы и низовому звену – предприятиям (организациям), и межхозяйственным объединениям (ассоциациям, концернам), и государственной системе управления народным хозяйством. Без финансов невозможно обеспечивать индивидуальный и общественный кругооборот производственных фондов на расширенной основе, регулировать отраслевую и территориальную структуру экономики, стимулировать быстрейшее внедрение научно-технических достижений, удовлетворять другие общественные потребности»[1].

Финансы возникают и существуют в обществе, где действуют товарно-денежные отношения. С помощью финансов государство управляет различными денежными потоками, направляя их на обеспечение решения задач общественного развития. Финансы выступают всегда в денежной форме, однако денежные отношения не исчерпываются финансами, они находятся в различных плоскостях.

В литературе финансы рассматриваются в двух аспектах:

– как совокупность денежных отношений, возникающих в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования определенных фондов денежных средств, необходимых государству и местному самоуправлению для выполнения задач и функций;

– как совокупность фондов денежных средств, созданных государством и местным самоуправлением для обеспечения выполнения своих задач и функций.

При любом определении финансов необходимо иметь в виду, что финансы – экономическая категория, т. е. ее сущность определяется теми общественными отношениями, которые возникают в обществе в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, которые, в свою очередь, обусловлены процессом распределения и перераспределения стоимости совокупного общественного продукта и части национального дохода страны. Финансы объективно необходимы, поскольку их существование обусловлено общественными потребностями. Но они не проявляются стихийно, а находятся в зависимости от действий государства и органов местного самоуправления, которые, используя распределительную и контрольную функции финансов, создают необходимые условия для своего функционирования в обществе, основанном на товарном производстве, где действуют товарно-денежные отношения. Зависимость финансов от развития товарно-денежных отношений подтверждается всем ходом развития человеческого общества. Финансы, т. е. денежные отношения, возникающие в процессе распределения и перераспределения стоимости совокупного общественного продукта и части национального дохода общества в связи с созданием и использованием фондов денежных средств, очень разнообразны. Но при всем своем разнообразии они взаимообусловлены и взаимозависимы. Разнообразие финансов обусловило возможность объединения их в различные группы, получившие в литературе название «финансовые институты». Взаимозависимость и взаимообусловленность финансовых институтов позволили объединить их в понятие «финансовая система».

В литературе финансовым институтом называют совокупность денежных отношений, однородных и взаимосвязанных между собой по формам и методам мобилизации и использования денежных средств в различных фондах, необходимых для обеспечения выполнения задач и функций государства, местного самоуправления, хозяйствующих субъектов. Финансовым институтом являются, например, денежные отношения, возникающие в процессе создания и использования федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов или в процессе создания и распределения государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, фондов обязательного медицинского страхования) и т. д.

Финансовая система России в литературе рассматривается в двух смыслах:

– как совокупность финансовых институтов, т. е. совокупность различных групп денежных отношений, однородных по методам и формам мобилизации и использования денежных средств в различных фондах, необходимых для обеспечения выполнения задач и функций государства, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов;

– как совокупность специальных органов исполнительной власти государства и местного самоуправления, основной целью создания и существования которых является управление финансами для создания необходимых условий функционирования государства и местного самоуправления, для решения различных вопросов развития общества, в котором действуют товарно-денежные отношения.

В первом смысле финансовая система рассматривается как экономическая категория; во втором – как категория управленческая, раскрывающая отношения, возникающие между органами государства, местного самоуправления, хозяйствующими субъектами при совершении действий, направленных на создание, распределение и использование денежных фондов, необходимость существования которых обусловлена объективными потребностями развития общества, в основе которого лежат товарно-денежные отношения.

Рассмотрим финансовую систему в первом смысле – как экономическую категорию, представляющую собой совокупность финансовых институтов. В экономической и юридической литературе состав финансовой системы (ее структура) определяется авторами по-разному. При определении состава финансовой системы некоторые экономисты за основу принимают роль, участие субъекта денежных отношений, возникающих при создании, распределении и использовании фондов денежных средств, в общественном производстве, поскольку общественное производство является первоосновой возникновения финансов. Исходя из указанного положения данные авторы предлагают следующий состав финансовой системы:

– хозяйствующие субъекты, непосредственно участвующие в общественном производстве, становятся участниками тех денежных отношений, которые в своей совокупности образуют финансовый институт «финансы предприятий, организаций»;

– хозяйствующие субъекты, непосредственно не участвующие в общественном воспроизводстве материальных благ, но осуществляющие деятельность по защите общественного производства, интересов отдельных членов общества от неблагоприятных последствий, которые могут наступить в результате воздействия различных чрезвычайных или случайных обстоятельств. Такие субъекты становятся участниками тех денежных отношений, которые в совокупности образуют финансовый институт «страхование»;

– государство, которое в условиях рынка призвано в основном осуществлять регулирование общественным производством и поэтому становится участником тех денежных отношений, которые в совокупности образуют финансовый институт «государственные финансы».

Итак, финансовая система, по мнению некоторых экономистов, состоит из:

– финансов предприятий, организаций;

– страхования;

– государственных финансов.

В свою очередь, финансы предприятий, организаций, по их мнению, подразделяются на финансы коммерческих организаций, некоммерческих организаций и общественных объединений; страхование делится на: социальное, личное, имущественное, страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков; государственные финансы включают в себя: государственный бюджет, внебюджетные фонды, государственный кредит[2].

В юридической литературе авторы либо воспроизводят рассмотренную структуру финансовой системы с некоторыми изменениями, либо предлагают иную структуру, отражающую особенности развития государства в условиях перехода к рынку.

Е. Ю. Грачева в финансовую систему включает следующие финансовые структуры (группы экономических отношений):

– государственные финансы;

– финансы предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности;

– кредитование;

– страхование;

– муниципальные финансы.

При этом государственные финансы объединяют бюджет страны, внебюджетные фонды, государственный кредит, а институт кредитования образует отношения, возникающие между вкладчиками и коммерческими банками, иными кредитными учреждениями по поводу привлечения денежных средств, а также предоставления банковских ссуд. Финансовую систему Е. Ю. Грачева определяет как совокупность финансовых и кредитных институтов, при помощи которых публичная власть собирает, распределяет и расходует денежные средства[3].

Н. И. Химичева, отмечая изменения, происшедшие в финансовой системе в связи с новыми экономическими и политическими условиями общественного развития в стране, выделяет в ней следующие звенья (институты):

– бюджетную систему с входящими в нее государственными (федеральным, республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами;

– внебюджетные целевые фонды;

– финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства;

– имущественное и личное страхование;

– кредит (государственный, муниципальный и банковский)[4].

О. Н. Горбунова характеризует финансовую систему как совокупность финансовых институтов, отражающую особенности развития государства в условиях перехода к рынку и включающую в себя следующие звенья:

– бюджетную систему, состоящую из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и бюджетов органов местного самоуправления (муниципалитетов);

– государственные внебюджетные фонды (глава 17 БК РФ);

– фонды, консолидированные в бюджете;

– внебюджетные децентрализованные фонды;

– фонды страхования;

– кредит (государственный и банковский);

– финансы хозяйствующих субъектов и отраслей[5].

Все ученые, изучающие финансовую систему, подчеркивают, что центральное место в финансовой системе России принадлежит бюджетной системе, с помощью которой образуются фонды денежных средств государства и местного самоуправления. Все звенья финансовой системы так или иначе определяются или связаны с бюджетной системой.

Своеобразную точку зрения по этому вопросу высказала М. В. Карасева. Она считает, что в настоящее время финансовая система России состоит из следующих относительно самостоятельных звеньев:

– бюджетных фондов;

– внебюджетных фондов;

– государственного и муниципального кредитов;

– страховых фондов;

– финансов предприятий и организаций.

М. В. Карасева не включает в финансовую систему фонд банковского кредитования, поскольку «Центральный банк РФ независим от органов исполнительной власти и подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Более того, – пишет М. В. Карасева, – финансовая и кредитная системы Российской Федерации относительно автономны». Из чего делается вывод, «что банковская система кредитования не входит в финансовую систему Российской Федерации»[6].

Высказанная точка зрения не является бесспорной по следующим основаниям. Кредитная система, как и финансовая, может рассматриваться в двух аспектах: как совокупность общественных (денежных) отношений, возникающих при создании кредитными организациями фондов денежных средств (ссудного капитала), и как совокупность кредитных организаций, осуществляющих кредитование. И если можно согласиться с мнением о наличии определенной автономии кредитной системы как совокупности кредитных организаций, то исключать фонды денежных средств кредитных организаций из финансовой системы как совокупности определенных денежных отношений, возникающих при создании, распределении (перераспределении) и использовании государством и местным самоуправлением фондов денежных средств, вряд ли возможно. Фонды кредитных организаций можно включить в категорию «финансы хозяйствующих субъектов», поскольку наблюдается процесс сращивания банковского капитала с производственным и нельзя недооценивать тот факт, что фонды кредитных организаций обеспечивают сбалансированность движения соответствующих денежных потоков в процессе воспроизводства общественного продукта, и без привлечения ссудного капитала кредитных организаций немыслимо функционирование общественного производства.

Финансовая деятельность государства и местного самоуправления: понятие, особенности

В условиях товарно-денежных отношений, существующих в обществе, государство не может выполнять свои задачи и функции по управлению обществом и обеспечению его жизнедеятельности, не располагая необходимыми финансовыми (денежными) ресурсами. Фонды финансовых (денежных) ресурсов, необходимые государству для осуществления его задач и функций, стихийно не создаются. Они образуются в результате планомерных целенаправленных действий государства для создания, распределения и использования указанных фондов. Действия государства по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств в совокупности составляют содержание деятельности государства в сфере финансов при распределении и перераспределении совокупного общественного продукта, в том числе национального дохода. Данная форма человеческого воздействия на внешний мир, на общественные отношения получила в науке финансового права название «финансовая деятельность государства». В законодательстве не содержится легального определения понятия «финансовая деятельность государства». Содержание категории «финансовая деятельность государства и местного самоуправления» раскрывается в науке финансового права. Несмотря на некоторые различия в определении финансовой деятельности государства, которые содержатся в юридической литературе, ее можно определить как особый вид государственной деятельности, направленной на создание, распределение и использование определенных фондов денежных средств, как централизованных, так и децентрализованных, необходимых для финансового обеспечения деятельности органов государства, безопасности и обороны страны, социально-экономического развития общества. Следовательно, возникновение и существование финансовой деятельности государства обусловлено объективными потребностями общества, в котором действуют товарно-денежные отношения. Органы местного самоуправления также осуществляют финансовую деятельность по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств, необходимых для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также некоторых задач, переданных им органами государственной власти.

Финансовая деятельность государства рассматривается как особый вид государственной деятельности потому, что этот вид деятельности осуществляют органы государства всех трех ветвей: законодательной, исполнительной и судебной – в пределах имеющейся у них компетенции. Финансовая деятельность государства в первую очередь направлена на создание, распределение (перераспределение) и использование фондов денежных средств, находящихся на праве собственности у государства (федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, государственных внебюджетных фондов, фондов государственных унитарных предприятий, в том числе казенных предприятий, и других организаций, функционирующих на праве государственной собственности).

Однако финансовая деятельность государства, его органов воздействует и на процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств хозяйствующими субъектами, действующими на праве частной собственности. Публичный характер данного вида государственной деятельности в отношении хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности, проявляется в определении «правил игры» в сфере финансов, т. е. устанавливаются определенные условия участия всех хозяйствующих субъектов вне зависимости от формы собственности в создании централизованных государственных фондов денежных средств. Это положение, в свою очередь, обусловливает необходимость проведения государственного финансового контроля деятельностью хозяйствующих субъектов по созданию, распределению и использованию ими соответствующих фондов денежных средств.

Формы осуществления финансовой деятельности различаются в зависимости от компетенции соответствующего органа государства. Представительные органы государственной власти как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов в первую очередь законодательно закрепляют правовые основы ведения финансовой деятельности. Так, в соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума, осуществляя законодательную деятельность в области финансов, принимает законы о федеральном бюджете, федеральных налогах и сборах, финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании, денежной эмиссии. Совет Федерации рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по названным вопросам, а Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ подписывает их и обнародует. Одновременно Государственная Дума, Совет Федерации как органы государственной власти для своего функционирования получают ассигнования из доходов федерального бюджета. В федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год предусматриваются ассигнования на денежное содержание Председателя Государственной Думы, его заместителей, депутатов Государственной Думы, аппарата Государственной Думы и другие расходы, предусмотренные бюджетной классификацией. Также за счет ассигнований федерального бюджета финансируются расходы на содержание Совета Федерации, Президента РФ, его Администрации и другие расходы, производимые в соответствии с бюджетной классификацией. Из этого следует, что названные органы государства, выполняя важнейшие задачи по законотворческой деятельности, осуществляют финансовую деятельность по созданию (планированию), распределению и использованию фондов денежных средств, главным образом федерального бюджета. Аналогичную роль в финансовой деятельности играют и представительные органы субъектов Федерации. Активное участие в финансовой деятельности принимает Правительство РФ. Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[7] определены полномочия Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики. В соответствии с названным Законом Правительство РФ:

– обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики;

– разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

– представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

– разрабатывает и реализует налоговую политику;

– обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

– принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;

– осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;

– осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;

– руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;

– разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

Все министерства, службы, агентства Российской Федерации, выполняя основные задачи и функции, осуществляют финансовую деятельность через соответствующие структурные подразделения. Исполнительные органы субъектов Федерации, местного самоуправления также выполняют на соответствующей территории определенные функции в области финансов; в пределах своей компетенции осуществляют финансовую деятельность и органы судебной власти.

Принципы финансовой деятельности

Финансовая деятельность осуществляется в соответствии с принципами, присущими всей деятельности Российского государства и закрепленными Конституцией РФ. Основными из них являются законность, гласность, федерализм (сочетание централизма с самостоятельностью субъектов Федерации и местного самоуправления), плановость.

Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Невыполнение предписаний законодательных и иных нормативных правовых актов о порядке формирования, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств может повлечь за собой нестабильность в финансовых отношениях, необеспеченность финансовыми ресурсами разнообразных утвержденных государственных и межправительственных программ в различных сферах общественной жизни и другие отрицательные последствия. В настоящий период идет кардинальное обновление норм финансового права, приведение финансового законодательства в соответствие с положениями Конституции РФ и федеральными законами; существенному изменению подвергаются бюджетное, налоговое и другие отрасли законодательства, регулирующие финансовые отношения.

Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, в частности федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т. д.

Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ). Процесс расширения прав субъектов Российской Федерации, местного самоуправления в финансовой деятельности не должен нарушать основные конституционные положения, закрепляющие правомочия Российской Федерации – центра управления финансами страны.

Принцип плановости в осуществлении финансовой деятельности означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура, порядок составления, утверждения, исполнения которых закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах.

Основными финансово-плановыми актами страны являются федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации, бюджеты Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального и региональных фондов обязательного медицинского страхования.

Финансово-плановым актом казенного учреждения является бюджетная смета, в которой предусматриваются только те расходы, которые могут быть произведены ими в соответствии с БК РФ.

Методы осуществления финансовой деятельности

Финансовая деятельность может осуществляться различными методами. Их разнообразие зависит от разных факторов: от субъекта финансовых отношений, условий аккумуляции и использования фондов денежных средств и т. д. В юридической литературе принято делить методы осуществления финансовой деятельности на две основные группы: методы собирания денежных средств и методы их распределения (перераспределения) и использования.

Важнейшим методом собирания денежных средств в государственные (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации) и местные бюджеты является налоговый метод – метод установления налогов. С помощью данного метода изымаются в той или иной форме в обязательном порядке в установленные сроки и в установленном размере денежные средства для зачисления их в бюджеты определенного уровня. В отличие от налогового метода, которому свойствен принудительный (обязательный) характер изъятия денежных средств, применяется и метод добровольных взносов – покупка государственных и муниципальных ценных бумаг, пожертвования, вклады в кредитных организациях и т. д.

При распределении и использовании государственных денежных средств, а также средств местного бюджета применяются два важнейших метода: метод финансирования и метод кредитования. Финансирование выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств. В условиях перехода к рыночным отношениям бюджетным законодательством предусмотрена возможность выделения средств из бюджета государства на условиях возвратности и возмездности, тем самым понятие «финансирование» несколько расширилось. Кредитование означает выделение (предоставление) денежных средств на условиях, как правило, возмездности (платности) и возвратности. Метод финансирования применяется в отношении государственных, основанных на федеральной собственности или собственности субъектов Федерации и местных (основанных на муниципальной собственности) организаций; метод кредитования – в отношении как государственных, местных организаций, так и иных организаций, действующих на праве частной собственности.

Специальные органы государственной власти, осуществляющие финансовую деятельность

Наряду с органами государственного управления, осуществляющими финансовую деятельность в связи с выполнением своих основных задач и функций, созданы органы государства специально для осуществления финансовой деятельности, которые в совокупности получили название «финансовая система».

В юридической науке выработано понятие стратегическое и оперативное управление обществом. Органы государственной власти и государственного управления общей компетенции выполняют стратегическое управление. Оперативное управление финансами отнесено к компетенции специальных органов государства.

Для проведения финансовой деятельности в качестве основной функции государством создаются специальные органы государственного управления, на которые возложено оперативное управление финансами.

Важнейшим специальным органом государственной власти, созданным для осуществления финансовой деятельности, является Министерство финансов РФ. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[8] Министерство РФ по налогам и сборам было преобразовано в Федеральную налоговую службу, Комитет РФ по финансовому мониторингу был преобразован в Федеральную службу по финансовому мониторингу. Функции преобразованных органов исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов в налоговой сфере и сфере проведения финансового мониторинга были переданы Министерству финансов РФ. В соответствии с названным Указом Министерству финансов РФ подведомственны Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство (федеральная служба). Впоследствии были внесены изменения в систему федеральных органов исполнительной власти. Так, Федеральная служба страхового надзора Указом Президента РФ от 4 марта 2011 г. № 270 была присоединена к Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР). Росфинмониторинг с 2007 г. был подчинен Правительству РФ, а с мая 2012 г. – Президенту РФ. Функции Министерства финансов РФ по контролю и надзору были переданы Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор). Правоприменительные функции Министерства финансов РФ по обеспечению исполнения федерального бюджета были переданы Федеральному казначейству (Казначейство России) с приданием ему статуса федеральной службы.

Особое положение среди специальных государственных органов занимает Центральный банк Российской Федерации (Банк России).

Министерство финансов Российской Федерации

Министерство финансов РФ (Минфин России) действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329. В соответствии с указанным Положением Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального казначейства (федеральная служба), а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Министерство финансов РФ в соответствии с Положением вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства.

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ Министерство:

– принимает нормативные правовые акты в сфере своей деятельности;

– осуществляет полномочия, связанные с составлением проекта федерального бюджета, его исполнением и составлением отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;

– заключает от имени Российской Федерации договоры о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и договоров обеспечения регрессных требований гаранта;

– управляет государственным долгом Российской Федерации;

– выполняет функции эмитента государственных ценных бумаг;

– организует формирование и использование ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации;

– проводит конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Министерства, на проведение научноисследовательских работ для иных государственных нужд в установленной сфере деятельности и осуществляет иные функции.

Структурными подразделениями Министерства являются департаменты по основным направлениям деятельности Министерства. В состав департаментов включаются отделы.

Федеральное казначейство Российской Федерации (федеральная служба)

Федеральное казначейство Российской Федерации было создано Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556. Единую централизованную систему органов Федерального казначейства возглавлял руководитель Федерального казначейства – начальник Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

В соответствии с Положением о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703[9], Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета (главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета).

Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Оно осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком РФ, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральное казначейство в соответствии со ст. 166.1 БК РФ имеет следующие бюджетные полномочия:

– производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным Бюджетным кодексом, законом (решением) о бюджете и иными муниципальными правовыми актами, и их перечисление на единые счета соответствующих бюджетов в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;

– открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кассовое обслуживание исполнения которых в соответствии с Бюджетным кодексом осуществляется Федеральным казначейством, и иные счета для учета средств, предусмотренных законодательством Российской Федерации, устанавливает режим этих счетов;

– направляет в учреждения Центрального банка Российской Федерации и кредитные организации представления о приостановлении операций в валюте Российской Федерации по счетам, открытым казенным и бюджетным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;

– осуществляет приостановление операций по лицевым счетам, открытым главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета в органах Федерального казначейства в предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации случаях, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;

– осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета в установленном им порядке;

– устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– осуществляет в установленном им порядке открытие и ведение лицевых счетов для учета операций администраторов доходов бюджетов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), а также по поручению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации муниципального образования) в соответствии с заключенным соглашением открывает и ведет лицевые счета для учета операций главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

– ведет сводный реестр главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

– доводит до главных распорядителей средств федерального бюджета представленные Министерством финансов Российской Федерации бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств;

– осуществляет составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета;

– доводит до главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета представленные Министерством финансов Российской Федерации бюджетные ассигнования;

– доводит до распорядителей и получателей средств федерального бюджета распределенные главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств;

– доводит до администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета распределенные главным администратором источников финансирования дефицита федерального бюджета бюджетные ассигнования;

– ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета, составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации информацию и отчет о кассовом исполнении федерального бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом, иными правовыми актами, регулирующими бюджетные отношения;

– получает от главных распорядителей средств федерального бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных администраторов доходов федерального бюджета материалы, необходимые для составления бюджетной отчетности об исполнении федерального бюджета;

– составляет на основании бюджетной отчетности, представленной главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, бюджетную отчетность об исполнении федерального бюджета и представляет ее в Министерство финансов Российской Федерации;

– составляет и представляет в Министерство финансов Российской Федерации отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов на основании отчета об исполнении федерального бюджета, отчетности и материалов, представленных органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации;

– осуществляет санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, лицевые счета которых открыты в Федеральном казначействе;

– осуществляет создание и ведение единого портала бюджетной системы Российской Федерации;

– осуществляет создание, ведение, развитие и обслуживание Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах;

– устанавливает по согласованию с Центральным банком Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» порядок ведения Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах;

– осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные Бюджетным кодексом и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, местной администрации муниципальных образований вправе осуществлять исполнение соответствующих бюджетов через органы Федерального казначейства на основании соглашений. Отдельные функции финансовых органов субъектов Федерации (финансовых органов муниципальных образований) по исполнению соответствующих бюджетов, осуществляемые органами Федерального казначейства на основании соглашений между ними и высшими исполнительными органами субъектов Федерации (местными администрациями муниципальных образований), выполняются в порядке, им установленном. БК РФ закрепляет ответственность Федерального казначейства за осуществление бюджетных полномочий. Федеральное казначейство осуществляет внутренний государственный финансовой контроль в соответствии со своими полномочиями.

Федеральное казначейство является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки установленного образца, а также счета, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Система налоговых органов

Система налоговых органов в Российской Федерации возникла в связи с социально-экономическими изменениями, которые произошли в нашей стране. В соответствии с Законом РСФСР от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О Государственной налоговой службе РСФСР»[10] при Министерстве финансов РСФСР была создана единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством РФ. Указом Президента РФ от 31 декабря 1991 г. № 340[11] утверждено Положение о Государственной налоговой службе Российской Федерации, которым предусмотрено, что органы этой службы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением налогового законодательства. В соответствии с данным Положением единая централизованная система органов Государственной налоговой службы РФ состояла из центрального республиканского (Российской Федерации) органа государственного управления (Государственная налоговая служба РФ) и государственных налоговых инспекций по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам (за исключением городов районного подчинения) и районам в городах.

Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. № 1635[12] Государственная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 названное министерство было преобразовано в Федеральную налоговую службу с передачей его функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, ведению разъяснительной работы по законодательству Российской Федерации о налогах и сборах Министерству финансов РФ[13]. Главной задачей данной Федеральной службы является осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты налогов и других платежей, установленных налоговым законодательством РФ, субъектов Федерации и органами местного самоуправления в пределах их компетенции. Федеральная налоговая служба:

– проводит непосредственно и организует работу государственных налоговых инспекций по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет;

– производит в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах собственности, и у граждан проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет;

– организует работу государственных налоговых инспекций по учету, оценке и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов;

– осуществляет возврат излишне взысканных и уплаченных налогов и других обязательных платежей в бюджет через кредитные организации;

– анализирует отчетные, статистические данные и результаты проверок на местах, подготавливает на их основе предложения о разработке инструктивных методических указаний и других документов по применению законодательных актов о налогах и иных платежах в бюджет и выполняет другие функции.

Региональные органы данной Федеральной службы в субъектах Федерации осуществляют функции, предусмотренные законодательством о налогах и сборах.

Выполняя свои задачи и осуществляя соответствующие функции, налоговые органы реализуют определенные права и несут предусмотренную законодательством ответственность.

В соответствии с НК РФ полномочиями налоговых органов в определенных случаях обладают таможенные органы. Налоговые органы в соответствии с Кодексом вправе требовать с налогоплательщиков, налоговых агентов документы, служащие основаниями для исчисления и уплаты (удержания, перечисления) налогов, а также пояснения и документы, подтверждающие правильность исчисления и своевременность уплаты (удержания и перечисления) налогов, проводить налоговые проверки, производить выемку документов при проведении налоговых проверок, свидетельствующих о совершении налоговых правонарушений, если есть достаточные основания полагать, что эти документы будут уничтожены, сокрыты, изменены или заменены; приостанавливать операции по банковским счетам налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов; осматривать (обследовать) любые используемые налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанные с содержанием объектов налогообложения производственные, складские, торговые и иные помещения и территории, проводить инвентаризацию имущества, принадлежащего налогоплательщику; требовать устранения выявленных нарушений законодательства о налогах и сборах и контролировать выполнение указаний; взыскивать недоимки (сумму налога или сумму сбора, не уплаченную в срок, установленный законодательством о налогах и сборах) по налогам и сборам, а также взыскивать пени в порядке, установленном НК РФ. Они также вправе требовать от кредитных организаций документы, подтверждающие исполнение платежных документов налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов и инкассовых поручений (распоряжений) налоговых органов о списании со счетов налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов сумм налогов и пени; заявлять ходатайства об аннулировании или о приостановлении действия выданных юридическим и физическим лицам лицензий на право осуществления определенных видов деятельности.

Налоговые органы вправе предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски о:

– взыскании налоговых санкций с лиц, допустивших нарушения законодательства о налогах и сборах;

– признании недействительной государственной регистрации юридического или физического лица в качестве индивидуального предпринимателя;

– досрочном расторжении договора об инвестиционном налоговом кредите;

– взыскании задолженности по налогам и сборам, соответствующим пеням и штрафам в бюджеты, числящейся более трех месяцев за юридическими лицами, являющихся зависимыми (дочерними), с соответствующих основных юридических лиц, когда на банковские счета последних поступает выручка за реализацию товаров (работ, услуг) зависимых (дочерних) юридических лиц, а также о взыскании задолженности основных юридических лиц, когда на банковские счета последних поступает выручка за реализуемые товары (работы, услуги) основных юридических лиц; и в других случаях, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.

НК РФ и иные федеральные законы устанавливают определенные обязанности налоговых органов, при нарушении которых наступает соответствующая ответственность. Налоговые органы обязаны соблюдать законодательство о налогах и сборах, осуществлять контроль его соблюдением, вести учет налогоплательщиков, осуществлять возврат или зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов, пеней, штрафов, соблюдать налоговую тайну, направлять налогоплательщику или налоговому агенту копии акта налоговой проверки и решения налогового органа, а также в установленных случаях налоговое уведомление и требование об уплате налога или сбора.

НК РФ предусматривает обязанность налогового органа при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение налогового преступления, в 10-дневный срок со дня выявления указанных обстоятельств направлять материалы в органы внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. На таможенные органы возложены обязанности по взиманию налогов и сборов, налоговому контролю, они пользуются правами и имеют обязанности налоговых органов, предусмотренные НК РФ.

Налоговые органы, таможенные органы несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов, налоговым агентам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а также неправомерных действий или бездействия их должностных лиц и других работников при исполнении ими служебных обязанностей. Причиненные налоговыми органами или таможенными органами и их работниками при исполнении служебных обязанностей убытки налогоплательщику возмещаются за счет федерального бюджета.

Центральный банк Российской Федерации (Банк России)

Особое положение среди федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих финансовую деятельность, призванных оперативно управлять финансами, занимает Центральный банк Российской Федераций (Банк России), который действует в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[14].

Центральный банк РФ (Банк России), являясь юридическим лицом, одновременно осуществляет функции органа государственного управления, наделенного значительными властными полномочиями. Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, действующих в сфере финансов. Существенные изменения в правовой статус Банка России внес Указ Президента РФ от 25 июля 2013 г. № 645, который упразднил Федеральную службу по финансовым рынкам и передал ее функции ЦБ РФ[15]. Уставный капитал и иное имущество Банка России в соответствии с Конституцией РФ являются федеральной собственностью. Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ, что означает:

– назначение на должность и освобождение от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ;

– назначение на должность и освобождение от должности членов совета директоров Банка России;

– направление и отзыв представителей Государственной Думы в Национальном финансовом совете в рамках своей квоты;

– рассмотрение основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики и принятие по ним решения;

– принятие решения о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Указанное решение может быть принято только на основании предложения Национального банковского совета;

– представление Банком России на рассмотрение Государственной Думе годового отчета и принятие по нему решения;

– определение Государственной Думой аудиторской фирмы для проведения аудиторской проверки;

– проведение парламентских слушаний о деятельности Банка России с участием его представителей;

– заслушивание докладов Председателя Банка России Государственной Думе о деятельности Банка России (при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики).

Банк России представляет в Государственную Думу и Президенту РФ информацию в порядке, установленном федеральными законами.

Основными целями деятельности Банка России является защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение стабильности и развития национальной платежной системы, развитие финансового рынка Российской Федерации, обеспечение его стабильности. Для реализации указанных целей Банк России выполняет разнообразные функции: во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику; монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение. Он является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему рефинансирования, устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации и проведения банковских операций, бухгалтерской отчетности и учета для банковской системы. Банк России осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций, выдает и отзывает их лицензии; осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций; осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль и иные функции в сфере кредитных, денежных, валютных и ценовых отношений. Важна роль Банка России в проведении анализа и прогнозирования состояния экономики России в целом и по регионам страны.

Банк России вправе обращаться в суды с исками о признании недействительными нормативных правовых актов федеральных органов, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Понятие финансового права. Соотношение со смежными отраслями права

Под понятием «финансовое право» понимают:

– отрасль права как систему норм, правил поведения;

– науку как систему знаний, воззрений, представлений о финансовых явлениях и о правовой форме, их опосредующей;

– учебный курс как систему изучения выработанных наукой представлений о финансовых явлениях и их правовой форме, правоприменительной практики в изучаемой сфере общественной жизни.

Финансовое право как отрасль права по своей сущности относится к публичным отраслям права. Известный специалист по финансовому праву Поль Мари Годме писал: «Финансовое право – отрасль публичного права, предметом которой являются нормы, регулирующие государственные финансы», и далее: «естественно, что одна из отраслей указанного права состоит из норм, регулирующих государственные финансы, доходы и расходы государственных органов и контроль над использованием всех этих средств»[16]. В юридической литературе имеются различные определения финансового права как отрасли российского права. При этом авторы подчеркивают публичный характер данной отрасли, хотя и не во всех определениях содержится прямое указание на это.

Финансовое право, как и всякая другая отрасль российского права, относящаяся к отраслям публичного права или к отраслям частного права, имеет свой предмет правового регулирования, т. е. определенные общественные отношения, регулируемые нормами данной отрасли права. Указание на эти общественные отношения, которые являются предметом правового регулирования финансового права, содержится во всех предложенных авторами определениях данной отрасли права. Н. И. Химичева определяет финансовое право как «совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и органов местного самоуправления, необходимых для реализации их задач»[17].

О. Н. Горбунова определяет финансовое право как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций в каждый данный период его развития[18].

В юридической литературе отмечалось, что вопросы о месте финансового права в системе права и его природе возникли в ходе дискуссии о системе социалистического права, проведенной Институтом права АН СССР в 1940 г. В тезисах Института финансовое право рассматривалось как самостоятельная отрасль права, однако без подразделения ее на Общую и Особенную части. Признавая финансовое право в качестве самостоятельной отрасли права, авторы расходятся во мнении о происхождении данной отрасли. Так, Р. О. Халфина, П. М. Годме, М. И. Пискотин, С. Д. Цыпкин и др. считают, что финансовое право выделилось из таких отраслей права, как государственное и административное. Иные ученые (Е. А. Ровинский, В. В. Бесчеревных, Н. И. Химичева, О. Н. Горбунова и др.) считают, что финансовое право не выделялось из других отраслей права – оно возникло одновременно с возникновением государства и права в целом, поскольку государство не могло бы функционировать без соответствующих финансовых ресурсов, поступление которых в собственность государства в условиях любого правового общества без норм финансового права невозможно. Последняя точка зрения представляется более приемлемой. Существование первой точки зрения объясняется тем, что проблемами правового регулирования финансовой деятельности занимались представители науки административного права, так как в условиях планового ведения народного хозяйства финансовые отношения не были столь многообразны и сложны, как в условиях перехода к рынку, когда государство для обеспечения финансовыми ресурсами своей деятельности вынуждено тщательно регламентировать общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств. Финансовое право, являясь отраслью российского права, взаимодействует с другими отраслями права. Будучи тесно связанными между собой, отрасли права разграничиваются по предмету и методу правового регулирования, в определенной степени и по функциям.

Традиционным для большинства стран мира является деление права на публичное и частное. Российская система права, хотя официально и не придерживается этого деления, но в научной и учебной литературе такое деление системы права становится предметом обсуждения, в частности при характеристике сущности финансового права подчеркивается его публичный характер. Наибольшая взаимосвязь существует между финансовым правом, конституционным и административным правом, относящимися к отраслям публичного права. Разграничение между ними следует проводить не только по предмету и методу правового регулирования, но и по тем функциям, которые данные отрасли права выполняют.

Конституционное право (иногда называемое государственным правом) является основной ведущей отраслью в системе права; его нормы, закрепленные Конституцией РФ, являются определяющими при регулировании общественных отношений в разных сферах человеческой деятельности, в том числе финансовой. Нормы конституционного права в области финансов закрепляют компетенцию законодательных и исполнительных органов государства; разграничивают предмет введения между Российской Федерацией и ее субъектами; закрепляют основные права и обязанности граждан при осуществлении государством и местным самоуправлением финансовой деятельности. Тем самым гарантируется соблюдение их законных прав и интересов. Установленные конституционным правом важнейшие принципы финансовой деятельности (нормы-принципы) получают свое развитие и конкретизацию в нормах финансового права, в которых регламентируются и процедура утверждения федерального бюджета и отчета об его исполнении, и контроль за соблюдением выполнения гражданами своей обязанности по уплате законно установленных налогов, и полномочия субъектов Федерации по установлению и введению на своей территории налогов и сборов и т. д.

Финансовое право тесно связано с административным правом. Административное право регулирует управленческую деятельность органов исполнительной власти в разных сферах общественной жизни, закрепляет их структуру, правовое положение, компетенцию и взаимоотношения между собой, применяя при этом, как правило, метод «власти и подчинения», основанный на субординации (подчинение нижестоящего органа вышестоящему). Финансовое право регулирует деятельность органов государственного управления только в связи с созданием, распределением и использованием ими фондов денежных средств, т. е. регулирует только определенное направление управленческой деятельности органов исполнительной власти государства, используя при этом метод «власти и подчинения», не основанный, как правило, на началах субординации. Н. И. Химичева писала, что метод финансово-правового регулирования имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия. По своему содержанию эти предписания касаются порядка и размера платежей в государственную или муниципальную казну, целей использования государственных и муниципальных денежных средств и т. п.[19] Следовательно, при разграничении финансового и административного права необходимо учитывать предмет и метод правового регулирования. Однако при этом следует учесть, что некоторые авторы, признавая финансовое право в качестве самостоятельной отрасли, отрицают наличие у него самостоятельного метода правового регулирования, отличающегося от метода, применяемого административным правом.

Связь финансового права с муниципальным правом в юридической литературе объясняется тем, что муниципальное право, являясь комплексной отраслью права (имеются и иные точки зрения на природу муниципального права, отрицающие его комплексный характер), объединяет в себе нормы многих отраслей права, регулирующие деятельность местного самоуправления. В муниципальное право как комплексную отрасль права включены нормы и финансового права, регулирующие общественные отношения, которые возникают в связи с осуществлением местным самоуправлением финансовой деятельности.

Финансовое право находится в тесной связи и с гражданским правом. Гражданское право регулирует различные общественные отношения, в первую очередь имущественные, участники которых равны, обладают автономией воли, имущественной самостоятельностью. Финансовое право также регулирует имущественные отношения, но только те, которые возникают по поводу денег и поэтому приобретают форму денежных отношений. Гражданское право регулирует не только денежные отношения, но и отношения, возникающие по поводу иного имущества (вещей, имущественных прав). Предметом финансового права являются те денежные отношения, участники которых не равны, не обладают автономией воли и имущественной самостоятельностью, между участниками возникают отношения власти и подчинения. И очень важно отметить, что эти денежные отношения возникают в связи с созданием, распределением и использованием фондов денежных средств, т. е. в связи с осуществлением финансовой деятельности государства и местного самоуправления.

Уголовное право, уголовный процесс охраняют финансово-правовые отношения, в частности налоговые, валютные отношения. Статьи 198, 199 УК РФ, например, предусматривают уголовную ответственность за налоговые преступления.

Предмет и метод финансового права

Из общей теории права и государства известно, что для разграничения отраслей права, в своей совокупности составляющих систему права, используются два основных признака – предмет и метод правового регулирования. Финансовое право, являющееся самостоятельной отраслью права, имеет только ему присущий предмет правового регулирования и в связи со спецификой предмета финансового права законодатель использует для его регулирования определенный метод. Итак, что является предметом финансового права, дающим основание для вывода о самостоятельности данной отрасли права? При определении предмета правового регулирования той или иной отрасли следует ответить на вопрос: что регулирует отрасль права, какую группу общественных отношений опосредуют нормы данной отрасли права? Финансовое право регулирует те общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления финансовой деятельности государства и местного самоуправления, т. е. общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, объективно необходимых в условиях действия товарно-денежных отношений для финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления. Общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности и составляющие предмет финансового права, очень разнообразны и многочисленны, поскольку нормы финансового права законодательно закрепляют существующую в обществе финансовую систему.

Общественные отношения, составляющие предмет финансового права, в юридической литературе подразделяют на различные самостоятельные группы, тем не менее так или иначе связанные между собой. В составе общественных отношений, составляющих предмет финансового права, выделяются следующие основные группы:

– отношения между Российской Федерацией, субъектами Федерации, местным самоуправлением, возникающие в связи с установлением бюджетной системы, распределением доходов и расходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы, установление, введение различных видов налогов и сборов, проведение различных видов финансового контроля и т. д., т. е. отношения, возникающие в связи с разграничением предмета ведения между Российской Федерацией, ее субъектами, местным самоуправлением в области финансовой деятельности государства и местного самоуправления;

– отношения между финансовыми органами разного уровня и иными субъектами отношений, возникающие в процессе создания, распределения и использования бюджета государства (федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации) и местных бюджетов;

– отношения между налоговыми органами и налогоплательщиками, налоговыми агентами и другими субъектами налогового права в связи с уплатой налогов и сборов, проведением налогового контроля;

– отношения между организациями, функционирующими на праве государственной или муниципальной собственности и их вышестоящими органами управления в связи с созданием централизованных фондов денежных средств соответствующих министерств, служб и т. п. и децентрализованных фондов денежных средств соответствующих хозяйствующих субъектов;

– отношения между финансовыми органами, в том числе органами Казначейства, и кредитными организациями в связи с исполнением федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местного бюджета, как по доходам, так и по расходам;

– отношения между Центральным банком РФ (Банком России) и кредитными организациями при осуществлении рефинансирования кредитных организаций, надзора и контроля их деятельностью;

– отношения между финансовыми организациями, Банком России и другими кредитными организациями в связи с управлением внешним и внутренним государственным и местным долгом;

– отношения между государственными органами управления и местным самоуправлением в связи с формированием и использованием страховых фондов, в которых участвует государство и местное самоуправление;

– отношения между Банком России и его клиентами при применении к ним финансовых санкций за нарушение банковского законодательства;

– отношения между кредитными организациями и их клиентами при производстве безналичных расчетов через соответствующий банковский счет;

– отношения между органами валютного регулирования и контроля и соответствующими хозяйствующими субъектами и гражданами при осуществлении валютных операций;

– отношения между Банком России, кредитными организациями, хозяйствующими субъектами, гражданами, возникающие при регулировании денежного обращения, в частности при производстве расчетов наличными деньгами;

– отношения между управленческими органами и всеми участниками финансовой деятельности при проведении различных видов государственного финансового контроля (бюджетного, налогового, валютного и др.).

При всем своем разнообразии эти отношения имеют общее направление – они возникают в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, объективно необходимых для финансового обеспечения деятельности государства и местного самоуправления.

В юридической литературе было высказано мнение, что отношения, возникающие в процессе создания фондов денежных средств хозяйствующих субъектов, действующих на основе частной собственности, не входят в предмет финансового права. В частности, указывается, что финансовое право регулирует только отношения, возникающие по поводу финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий[20]. Вряд ли с указанной позицией можно согласиться, так как процесс создания и использования фондов денежных средств хозяйствующими субъектами, действующими на праве частной собственности, должен в определенной форме регулироваться государством, поскольку из этих фондов денежных средств уплачиваются налоги и сборы. Поэтому общественные отношения, возникающие в процессе создания и использования указанных фондов денежных средств, также относятся к предмету правового регулирования финансового права, как и отношения, возникающие при создании фондов денежных средств государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Итак, предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности, во всем своем многообразии. Как уже отмечалось, для характеристики самостоятельности отрасли права необходимо не только выявить специфику предмета правового регулирования, но и установить особенности метода правового регулирования, т. е. ответить на вопрос: как регулируются эти отношения? Метод, как отмечается в литературе, – это способ воздействия права на общественные отношения, система специфических средств, приемов, с помощью которых право регулирует общественные отношения, устанавливая правила поведения участников данных отношений, наделяя их правами и возлагая на них обязанности. Метод правового регулирования определяется спецификой предмета правового регулирования. Однако в реальной жизни общественные отношения пересекаются, переплетаются между собой, для их регулирования могут использоваться различные методы, хотя для определенной группы общественных отношений применяется основной специфический метод правового регулирования. Вопрос о методе правового регулирования, применяемого финансовым правом, остается в науке финансового права дискуссионным.

В. В. Бесчеревных детально проанализировал существовавшие высказывания ученых о месте финансового права в общей системе права. И он пришел к выводу о том, что финансовое право, являясь самостоятельной отраслью права, не имеет своего, только ему присущего, метода правового регулирования и не применяет «различные («разные») методы регулирования, а… использует так называемый административный метод»[21]. Указанную позицию с определенной модификацией занимают и другие ученые. Однако в юридической литературе была высказана и противоположная точка зрения о характере метода правового регулирования, применяемого финансовым правом. Признавая, что характерной особенностью метода правового регулирования финансового права является «власть и подчинение», применяемого и другими отраслями публичного права, представители указанного направления делают попытки выявить особенности метода правового регулирования, применяемого финансовым правом.

Так, Н. И. Химичева рассматривает в качестве основного метода финансово-правового регулирования государственно-властные предписания одним участником финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями. «Такой метод, – пишет Н. И. Химичева, – свойствен и другим отраслям права, например административному. Но в финансовом праве он имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия. Большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности». И далее отмечает Н. И. Химичева: «Участники финансовых отношений, которым они адресуют свои предписания (различные органы государственного управления, организации), находятся во взаимосвязи с этими органами и в зависимости от них лишь по линии функций финансовой деятельности»[22]. Итак, финансово-правовому методу не свойствен, как правило, принцип субординации – подчинения нижестоящего органа вышестоящему в соответствии с существующим организационно-правовым принципом построения органов отраслевого управления. Этим метод административно-правового регулирования и отличается от финансово-правового метода. Следует при этом отметить, что финансово-правовому регулированию свойственны и такие методы, как метод рекомендации, согласования. Однако основным методом является метод властных предписаний, который учитывает специфику предмета правового регулирования, т. е. тех общественных отношений, участники которых – юридически неравные субъекты, хотя они и не находятся, как правило, в субординарном подчинении. В условиях развития рынка в соответствии с ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, финансовые отношения могут регулироваться нормами гражданского законодательства, и в этих ситуациях следует признать применение гражданско-правового метода регулирования, основанного на равенстве, дозволенности, диспозитивности. В частности, это касается определенных видов бюджетных, налоговых отношений. Интересное исследование сущности метода финансового права провела И. В. Рукавишникова[23].

Система источников финансового права

Под источниками права в юридической литературе понимают систему внешних форм, в которых содержатся нормы права, т. е. источники права – это объективизированная форма существования права. В таком понимании источники права различаются между собой по своему содержанию и по уровню нахождения их в системе источников соответствующей отрасли права. Основным источником любой отрасли права являются нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, в которых содержатся правила поведения общего характера соответствующей отрасли права. Следовательно, основными источниками финансового права являются нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, в которых содержатся нормы (правила поведения общего характера) финансового права. Среди нормативных правовых актов органов государственной власти по своей юридической силе наибольшую роль играют федеральные конституционные и федеральные законы. Важнейшим федеральным конституционным законом, обладающим высшей юридической силой, является Конституция РФ, содержащая в себе основные нормы различных отраслей права, в том числе финансового права. Конституция РФ имеет прямое действие и применяется на всей территории России. Основополагающее значение для финансово-правового регулирования имеют, например, нормы Конституции РФ, закрепляющие федеративное устройство России (ст. 1, 5, 65, 66), разграничивающие пределы ведения в области финансовой деятельности между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72), а также нормы, определяющие формы и содержание права собственности (ст. 8, 35, 36), устанавливающие полномочия Президента РФ (ст. 80, 84, 90), Федерального Собрания РФ (ст. 101, 104, 106), Правительства РФ (ст. 114, 115) в области финансовой деятельности, закрепляющие обязанности и права гражданина в области налогообложения (ст. 57). Нормы Конституции РФ, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств, конкретизируются и детализируются в федеральных законах, положения которых опосредуют финансовые отношения. Так, норма Конституции РФ, закрепляющая федеральное устройство России, получила свое развитие в нормах бюджетного права РФ, устанавливающих бюджетное устройство Российской Федерации, бюджетную систему Российской Федерации и принципы ее построения. Нормы Конституции РФ, разграничивающие предмет ведения Российской Федерации и ее субъектов в области финансов, получили свое развитие в БК РФ. Так, в частности, они нашли отражение в нормах, регулирующих доходы и расходы федерального бюджета, доходы и расходы бюджетов субъектов Федерации, межбюджетные отношения. В НК РФ нормы Конституции РФ нашли закрепление при установлении и введении различных видов налогов и сборов.

Нормы Конституции РФ, закрепляющие полномочия Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ в области финансов, детализируются в нормах, регулирующих бюджетный процесс. Содержание ст. 57 Конституции РФ, устанавливающее, что «каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы», почти текстуально воспроизведено в ст. 3 НК РФ и получило конкретизацию в других статьях данного Кодекса.

Понятие «финансовое законодательство» не закреплено в нормативных правовых актах. Оно используется только в научной и учебной литературе. Как известно, в настоящее время отсутствует общеправовой классификатор отраслей законодательства. Однако и в ранее действовавшем классификаторе, утвержденном Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2171, совокупность нормативных правовых актов, содержащих нормы финансового права, получила наименование не финансового законодательства, а «законодательства о финансах и кредите»[24].

В системе источников финансового права отсутствует единый кодифицированный нормативный правовой акт. Данный акт содержал бы важнейшие нормы финансового права, необходимость принятия подобного документа неоднократно обосновывалось в юридической литературе[25]. Отсутствие его в финансовом праве обусловило необходимость принятия кодифицированных нормативных правовых актов по основным подотраслям финансового права – бюджетному и налоговому праву.

Важнейшие нормы, регулирующие бюджетные отношения, закреплены в БК РФ, а нормы налогового права – в НК РФ. БК РФ был принят 31 июля 1998 г., однако срок его введения в действие в тот период не был определен. Только через год Федеральным законом от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ было установлено, что БК РФ вводится в действие с 1 января 2000 г., за исключением отдельных его положений. БК РФ, как отмечается в его преамбуле, служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, правовые основы функционирования бюджетной системы России, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

БК РФ состоит из пяти частей, 9 разделов, 28 глав (глава 12 отменена) и 307 статей (некоторые статьи исключены либо добавлены со знаком «прим»). Однако нумерация глав и статей Кодекса сохраняется первоначальная.

Часть 1 – Общие положения;

Часть 2 – Бюджетная система Российской Федерации;

Часть 3 – Бюджетный процесс в Российской Федерации;

Часть 4 – Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;

Часть 5 – Заключительные положения.

Принятие и введение в действие БК РФ, кодифицировавшего нормы бюджетного права – важнейшей подотрасли финансового права, способствовало совершенствованию бюджетных отношений между различными субъектами бюджетного права, укреплению законности в данной сфере финансовых отношений.

Важнейшие нормы, регулирующие налоговые отношения в Российской Федерации, сосредоточены в НК РФ – кодифицированном нормативном правовом акте. Данный Кодекс (часть первая) был принят 31 июля 1998 г. и введен в действие с 1 января 1999 г. (за исключением отдельных статей (п. 3 ст. 1, ст. 13–15, 18), предусматривающих виды налогов в Российской Федерации. Эти статьи подлежали введению в действие со дня введения в действие НК РФ (части второй). А также после признания утратившим силу Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. Вторая часть НК РФ, регулирующая условия уплаты отдельных видов налогов и сборов, вводилась в действие поэтапно, по мере разработки и утверждения конкретных видов налогов и сборов. Так, первый этап относится к 1 января 2001 г., когда были введены в действие четыре главы: 21 – Налог на добавленную стоимость; 22 – Акцизы; 23 – Налог на доходы физических лиц; 24 – Единый социальный налог (данная глава была отменена Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ). С 1 января 2002 г. была введена глава 25 – Налог на прибыль организаций. В последующие годы принимаются и другие главы, посвященные иным налогам. Рассмотрим структуру Налогового кодекса РФ.

Часть первая НК РФ содержит семь разделов:

раздел I – Общие положения;

раздел II – Налогоплательщики и плательщики сборов. Налоговые агенты. Представительство в налоговых правоотношениях;

раздел III – Налоговые органы. Таможенные органы. Финансовые органы. Органы внутренних дел. Следственные органы. Ответственность налоговых органов, таможенных органов, органов внутренних дел, следственных органов, их должностных лиц;

раздел IV – Общие правила исполнения обязанности по уплате налогов и сборов;

раздел V – Налоговая декларация и налоговый контроль;

раздел VI – Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение;

раздел VII – Обжалование актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц.

Часть вторая НК РФ включает четыре раздела:

VIII – Федеральные налоги;

VIII.I – Специальные налоговые режимы;

IX – Региональные налоги и сборы;

X – Местные налоги.

Как уже отмечалось, законодатель не закрепил понятие «финансовое законодательство». Он не утвердил и единого кодифицированного нормативного правового акта, содержащего основные нормы финансового права. Поэтому были приняты кодифицированные нормативные правовые акты по двум подотраслям финансового права – Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. В указанных Кодексах содержатся понятия: бюджетное законодательство Российской Федерации, законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах и законодательство о налогах и сборах. При определении бюджетного законодательства Российской Федерации законодатель использует понятие «законодательство» как совокупность нормативных правовых актов, содержащих нормы бюджетного права и принятых представительными органами. В соответствии со ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из: Бюджетного кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные отношения.

При определении понятия «законодательство Российской Федерации о налогах и сборах» законодатель использует данное понятие в узком смысле, как совокупность НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. При определении законодательства субъектов Российской Федерации о налогах и сборах (в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, в которой установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации) законодатель использует понятие «законодательство» как совокупность законов о налогах и сборах субъектов Федерации, принятых в соответствии с НК РФ. Понятие «законодательство о налогах и сборах» используется в НК РФ как юридический прием с целью упрощения формулировок соответствующих статей Налогового кодекса РФ. В БК РФ употребляется понятие «налоговое законодательство».

В систему источников финансового права, кроме названных выше, включается значительный массив федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, инструкций, приказов, иных нормативных правовых актов министерств и других федеральных органов исполнительной власти, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности. Среди них следует назвать федеральные законы, принятые еще в 1991 г. и регулирующие взимание отдельных налогов и сборов. Большое значение для регулирования отношений в области банковского кредитования играют Федеральные законы от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[26] и от 2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности» (в ред. от 2 февраля 1996 г.). Правовые основы осуществления финансовой деятельности, ее основных направлений содержатся, как правило, в нормативных правовых актах комплексного характера, т. е. в них включены нормы различных отраслей права. Такой характер имеет, например, Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4016-I «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (в ред. от 31 декабря 1997 г.)[27]. Можно назвать и другие федеральные законы, регулирующие страховые отношения, в частности Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»[28]. Данный Закон вступил в силу с 1 июля 2003 г., за исключением положений, для которых предусмотрены иные сроки вступления в силу. В систему источников финансового права входят нормативные правовые акты субъектов Федерации, местного самоуправления, содержащие нормы, регулирующие финансовые отношения. К источникам финансового права, как и других отраслей права, в соответствии с Конституцией РФ (ст. 15) относятся международные договоры, являющиеся составной частью правовой системы России. Особенно это положение актуально для налогового права; в ст. 7 НК РФ почти текстуально воспроизведена ст. 15 Конституции РФ применительно к налогообложению.

В юридической литературе остается дискуссионным вопрос об отнесении к источникам финансового права судебных решений.

Характеристика финансово-правовой нормы

Нормы финансового права, как и нормы других отраслей права, состоят из трех элементов: гипотезы, диспозиции и санкции, которые имеют определенную специфику, отражающую особенность финансового права как отрасли права. Гипотеза нормы права, в том числе финансово-правовой нормы, характеризует условия применения данной нормы. В юридической литературе отмечалось, что гипотезы финансово-правовой нормы носят преимущественно сложный характер, так как содержат несколько условий. Так, норма, регулирующая уплату налога на доходы физического лица, содержит несколько условий: наличие определенного вида дохода, место его получения, которое зависит от правового статуса налогоплательщика, возможность применения различных видов вычетов, даты фактического получения доходов.

Диспозиция указывает на содержание самого правила поведения, закрепляет права и обязанности участников финансового правоотношения, например обязанность налогоплательщика встать на учет в налоговом органе в определенный срок, в определенном размере внести налог, представить в установленной форме и срок декларацию.

Санкция финансово-правовой нормы предусматривает юридическую ответственность за нарушение установленного правила поведения. В юридической литературе обосновывается положение о наличии финансовой ответственности, как самостоятельного вида юридической ответственности. Финансово-правовая санкция, составляющая сущность финансово-правовой ответственности, имеет специфические черты. Финансово-правовые санкции, как отмечалось в литературе, носят денежный характер и воздействуют на нарушителя финансово-правовой нормы не непосредственно, а косвенно через его фонды денежных средств (изъятие бюджетных средств, приостановление операций по счетам в кредитных организациях, блокирование расходов бюджета и т. д.). Положение о финансово-правовой ответственности как самостоятельном виде юридической ответственности является в настоящее время дискуссионным. За нарушения норм права, регулирующих финансовую деятельность государства и местного самоуправления, могут применяться меры ответственности, предусмотренные другими отраслями права – административным, трудовым, уголовным.

Нормы финансового права как публичной отрасли права носят императивный характер, т. е. их содержание не может быть изменено по соглашению участников общественного отношения, как это имеет место при диспозитивных нормах, содержащихся, например, в ГК РФ.

В зависимости от характера воздействия на участников финансового отношения нормы финансового права в юридической литературе подразделяют на три вида: обязывающие, запрещающие и уполномочивающие.

Обязывающие нормы, устанавливая определенные права и обязанности участников финансовых отношений, требуют от них совершения определенных действий. Например, нормы налогового права предписывают субъектам налоговых отношений при наличии определенных условий уплатить налог в определенном размере в определенный срок.

Запрещающие нормы, как явствует из самого названия, содержат запрет на совершение какого-либо действия. Так, норму ст. 81 БК РФ, которой предусмотрено, что размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местной администрации) не может превышать 3 процентов утвержденных расходов соответствующего бюджета, следует отнести к запрещающим нормам.

Уполномочивающие нормы устанавливают определенные права и обязанности участников финансовых отношений, но реализация этих прав и обязанностей находится в зависимости от самого участника. Такие нормы содержатся, например, в нормативных правовых актах, регулирующих кредитные, расчетные отношения. Финансовое право содержит также нормы-принципы, нормы-дефиниции.

Большинство норм финансового права носит обязывающий характер.

Нормы финансового права в зависимости от их содержания подразделяются на материальные и процессуальные. Материальные финансово-правовые нормы закрепляют права и обязанности субъектов финансовых правоотношений, компетенцию и структуру органов управления финансами и т. д. Процессуальные финансово-правовые нормы определяют порядок деятельности субъектов финансовых правоотношений. Особенно четко можно провести разграничение между материальными и процессуальными нормами финансового права в бюджетном и налоговом праве.

Финансово-правовые отношения, их содержание и особенности

В науке финансового права содержатся различные определения финансово-правовых отношений. Финансово-правовое отношение можно определить как общественное отношение, возникающее при создании, распределении, использовании фондов денежных средств и урегулированное нормами финансового права, участники которого обладают соответствующими юридическими правами и обязанностями.

Н. И. Химичева определяет финансовое правоотношение как «урегулированные нормами финансового права общественные отношения, участники которых выступают как носители юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных и муниципальных денежных средств и доходов»[29].

О. Н. Горбунова отмечает, что «финансовые правоотношения являются одним из видов общественных отношений, которые возникают в сфере финансовой деятельности государства и регулируются финансово-правовыми нормами»[30].

М. В. Карасева пишет, что «финансовое правоотношение есть общественное отношение, основанное на финансово-правовой норме, являющееся, в сущности, экономическим отношением, возникающим в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, имеющим властно-имущественный характер и выражающим публичные интересы»[31].

Общим в определениях финансового правоотношения является указание на сферу их возникновения, наличие у его участников соответствующих юридических прав и обязанностей, предусмотренных нормами финансового права. Как и любое другое правовое отношение, финансово-правовое отношение возникает между определенными субъектами по поводу конкретного объекта и имеет содержание, раскрывающееся через соответствующие юридические права и обязанности его участников. Отражая общий характер, присущий любому правовому отношению, финансово-правовое отношение имеет и специфические признаки, обусловленные особенностью сферы их возникновения.

Финансово-правовое отношение возникает в связи с тем, что соответствующие субъекты осуществляют финансовую деятельность государства и местного самоуправления, т. е. деятельность, направленную на создание, распределение и использование определенных фондов денежных средств, и эта деятельность регламентируется нормами финансового права. Указанный признак является определяющим для характеристики финансовых правоотношений и используется в качестве основного признака при разграничении финансово-правового отношения от смежных правовых отношений, в частности от административно-правовых отношений.

Участниками финансово-правовых отношений могут быть физические лица (граждане), юридические лица и организации, не наделенные правами юридического лица (например, постоянные представительства иностранных юридических лиц). Участниками финансовых правоотношений могут быть публичные образования (Российская Федерация, субъекты Федерации и муниципальные образования), а также при определенных условиях иностранные граждане и лица без гражданства.

Перечисленные субъекты могут быть участниками и других правовых отношений, общественных отношений, урегулированных нормами соответствующей отрасли права, в частности гражданских правоотношений. Особенность финансово-правовых отношений заключается в том, что одним из участников этих отношений обязательно должен быть орган государственной власти или местного самоуправления либо государство или местное самоуправление в целом, а также юридическое лицо, наделенное соответствующими полномочиями.

Финансовое правоотношение не может возникнуть между физическими лицами (гражданами); между физическими лицами (гражданами) и юридическими лицами, функционирующими в организационно-правовой форме, базирующейся на праве частной собственности, и не имеющими соответствующих государственных полномочий, а также между данными юридическими лицами. Субъектный состав финансового правоотношения определяется его видом. В юридической литературе была высказана точка зрения о наличии у субъектов финансового права определенной правосубъектности. О. Н. Горбунова пишет, что «основным признаком правосубъектности гражданина и юридического лица в финансовых правоотношениях является наличие самостоятельного источника дохода (заработка или имущества на территории РФ)»[32]. М. В. Карасева вводит понятие «финансовая правосубъектность» применительно не только к гражданам и юридическим лицам, но и к государству и местному самоуправлению[33]. Применение категории «правосубъектность», тем более понятия «дееспособность», при характеристике субъектов финансового права, особенно государства, местного самоуправления, их органов, по нашему мнению, возможно, но с большой степенью условности. Следовало бы говорить точнее о предоставлении и реализации полномочий, компетенции соответствующих субъектов финансовых правоотношений, поскольку эти отношения носят властный характер и реализация предоставленных им прав является одновременно, как правило, и их обязанностью по осуществлению этих прав. О правосубъектности как потенциальной способности быть участником финансовых правоотношений говорила Н. И. Химичева еще в 1999 г.[34]

Финансовое правоотношение возникает только по поводу денежных средств (финансовых ресурсов) вне зависимости от их формы выражения. Поэтому финансовые правоотношения всегда являются имущественными денежными отношениями.

Финансовое правоотношение, как и любое другое правоотношение, возникает, изменяется и прекращается при наступлении определенных оснований, которые в правовой науке получили название «юридические факты». Категория «юридический факт» достаточно подробно исследовалась в науке гражданского, а также финансового права.

Юридическими фактами, из которых возникают, в связи с которыми изменяются или прекращаются финансовые правоотношения, как отмечается в юридической литературе, могут быть как действия (бездействие), так и события. Важнейшим основанием возникновения, изменения или прекращения финансового правоотношения являются различные финансовые правовые акты (финансово-плановые акты), принятые соответствующими субъектами финансового права.

Общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности государства и местного самоуправления, многообразны и весьма неоднородны. Поэтому и финансовые правоотношения характеризуются большим разнообразием. Финансово-правовые отношения в науке финансового права принято классифицировать в зависимости от подотрасли, раздела, института финансового права (что, в свою очередь, зависит от определенной сферы общественной жизни) на следующие виды:

– бюджетные правоотношения;

– налоговые правоотношения;

– неналоговые правоотношения;

– финансовые правоотношения в области государственного и муниципального кредита;

– финансовые правоотношения в области страхования;

– правоотношения, возникающие при осуществлении государственных и муниципальных расходов;

– финансовые правоотношения в области банковского кредитования;

– финансовые правоотношения, возникающие в области денежного обращения и расчетов;

– валютные правоотношения;

– правоотношения, возникающие при осуществлении различных видов финансового контроля.

Всем названным финансовым правоотношениям присущи особенности, характеризующие их субъектный состав; объекты, по поводу которых они возникают; права и обязанности их участников, основания возникновения. Поэтому указанные виды финансовых отношений урегулированы нормами отдельных разделов, подотраслей, институтов, подинститутов финансового права.

Финансовые правоотношения вне зависимости от их вида, или, точнее, внутри их вида, в юридической литературе подразделяют на материальные и процессуальные. Особенно четко это деление можно установить в бюджетных и налоговых правоотношениях.

Классифицируют финансовые правоотношения и по субъектам, участвующим в них. По указанному признаку финансовые правоотношения могут возникать между:

– органами государственной власти;

– органами государственной власти и местного самоуправления;

– представительными (законодательными) органами и органами исполнительной власти;

– органами исполнительной власти и судебными органами;

– финансовыми и кредитными органами;

– государственными унитарными предприятиями и их вышестоящими органами управления (министерствами, службами и т. д.);

– государственными учреждениями и их вышестоящими органами (министерствами, службами и т. д.);

– финансовыми органами и хозяйствующими субъектами;

– налоговыми органами и хозяйствующими субъектами;

– налоговыми органами и гражданами;

– Центральным банком РФ (Банком России) и кредитными организациями;

– кредитными организациями и хозяйствующими субъектами и др.

Общественные отношения, возникающие при осуществлении финансовой деятельности, регулируются не только нормами финансового права, но и в случае, предусмотренном законом и нормами гражданского законодательства (ст. 2 ГК РФ).

Глава 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Понятие финансового контроля

Государство не может реализовать свою внешнюю и внутреннюю политику, обеспечить выполнение социально-экономических программ, не располагая финансовыми ресурсами, а также не осуществляя соответствующий контроль за законным их формированием и расходованием.

Существование финансового контроля объективно обусловлено наличием контрольной функции, присущей финансам. Будучи инструментом формирования и использования денежных доходов и фондов, они объективно отражают ход распределительного процесса. Названная функция проявляется в контроле за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению.

В условиях перехода на рыночные отношения финансовый контроль направлен на обеспечение динамичного развития общественного и частного производства. Он охватывает производственную и непроизводственную сферы, нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное и бережливое расходование материальных, трудовых, финансовых ресурсов и природных богатств, сокращение непроизводительных расходов и потерь, пресечение расточительности, бесхозяйственности.

Контрольная функция финансов проявляется через многогранную деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. Финансовый контроль охватывает своим воздействием общественные отношения, возникающие в сфере финансовой деятельности, т. е. в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств.

Финансовый контроль – это контроль за финансовой и хозяйственной деятельностью хозяйствующих субъектов, что не исключает, а предполагает необходимость осуществления других видов контроля. Он охватывает комплекс тех хозяйственных отношений, от которых зависят размеры фондов денежных средств и эффективность их использования. Финансовый контроль – это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных организаций, хозяйствующих субъектов и иных лиц по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.

Финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности. Он призван предупреждать бесхозяйственность и расточительность, выявлять факты злоупотреблений и хищений товарно-материальных ценностей и денежных средств.

Значение финансового контроля особенно повышается в условиях рыночной экономики.

Действенность финансового контроля, осуществляемого различными субъектами (органами государственной власти, местного самоуправления, аудиторами, аудиторскими фирмами), в значительной степени зависит от их взаимодействия.

Принципы финансового контроля

Финансовому контролю как неотъемлемой части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых строится ее осуществление и которые законодательно закреплены в Конституции РФ и иных нормативно-правовых актах: принципы законности, гласности, федерализма, плановости (см. главу 1).

Наряду с названными общими принципами осуществления финансовой деятельности финансовый контроль строится и на соответствующих специфических принципах. Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых стремится каждое современное цивилизованное государство. Эти принципы – независимость и объективность, компетентность и гласность – изложены в Лимской декларации ИНТОСАИ (международная организация контрольных органов).

Независимость контроля должна быть обеспечена: а) финансовой самостоятельностью контрольного органа; б) более длительными по сравнению с парламентскими сроками полномочий руководителей органов контроля; в) закреплением в Конституции их статуса.

Объективность и компетентность подразумевают неукоснительное соблюдение контролерами действующего законодательства, высокий профессиональный уровень работы контролеров на основе строго установленных стандартов проведения ревизионной работы.

Гласность предусматривает постоянную связь государственных контролеров с общественностью и средствами массовой информации.

Из этих базовых принципов вытекают и другие, носящие более прикладной характер, в том числе результативность, четкость и логичность предъявляемых контролерами требований, неподкупность субъектов контроля, обоснованность и доказательность информации, приведенной в актах проверок и ревизий, превентивность, презумпция невиновности (до суда) подозреваемых в финансовых преступлениях лиц, согласованность действий различных контролирующих органов и др.

Принимая нормативные акты, прямо или косвенно затрагивающие систему организации финансового контроля, государство должно ориентироваться на названные принципы.

Виды финансового контроля

Многообразие видов финансового контроля, его направлений позволяет классифицировать его на различные виды.

Классификация финансового контроля в теории финансового права проводится по разным основаниям. В зависимости от времени его проведения финансовый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий.

Предварительный финансовый контроль проводится до совершения операций по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств: при рассмотрении и утверждении бюджетов; других финансово-плановых актов; при приеме заявок и т. д.

Текущий финансовый контроль осуществляется повседневно при проведении финансовых операций, последующий финансовый контроль – после совершения хозяйственной или финансовой операции по использованию финансовых ресурсов из соответствующих фондов денежных средств.

В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, он может быть подразделен на различные виды: государственный (общегосударственный и ведомственный); муниципальный; внутрифирменный (внутрихозяйственный); аудиторский.

Государственный контроль осуществляется федеральными органами законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в том числе специально созданными органами исполнительной власти.

Счетная палата Российской Федерации как субъект государственного финансового контроля

Для усиления контроля со стороны Федерального Собрания РФ за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению Федеральным законом от 5 января 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» была создана Счетная палата РФ – постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ[35].

Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента РФ сроком на шесть лет. Заместитель председателя назначается на должность Советом Федерации на тот же срок. При формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет.

Основные задачи Счетной палаты РФ:

– организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

– аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития РФ;

– определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты;

– анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, выработка предложений по их устранению;

– оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым за счет федеральных и иных ресурсов;

– контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных кредитных организациях и другие задачи.

Для реализации стоящих задач Счетная палата осуществляет различные функции, среди которых: 1) осуществление внешнего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений; 2) экспертиза проектов федеральных законов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов, подготовка и представление палатам Федерального Собрания заключений на названные законопроекты; 3) проведение ревизий и тематических проверок по отдельным разделам, целевым статьям и видам расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; 4) проведение аудита в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля); 5) проведение аудита систем финансовых расчетов в целях содействия формированию эффективной национальной платежной системы и другие функции, предусмотренные только названным и иными федеральными законами.

Для реализации возложенных на нее задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что включает в себя: организацию и проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспертизу проектов федерального бюджета, законов и иных нормативно-правовых актов, международных договоров РФ, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов РФ; подготовку и представление заключений в обе палаты Парламента по исполнению названных бюджетов и т. д.

Контрольная и экспертно-аналитическая деятельность осуществляется в виде финансового аудита (контроля), аудита эффективности, стратегического аудита, иных видов аудита (контроля).

Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) в отношении: 1) федеральных государственных органов, органов государственных внебюджетных фондов, Центрального банка РФ, федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием РФ в их уставных капиталах; 2) государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления в пределах, установленных законодательством; 3) юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, физических лиц – производителей товаров, работ, услуг в части соблюдения ими условий договоров о предоставлении средств из федерального бюджета, об использовании федерального имущества, о предоставлении государственных гарантий РФ, кредитных организаций, осуществляющих отдельные операции со средствами федерального бюджета; 4) иных организаций в соответствии с поручениями Совета Федерации и Государственной Думы, а также обращениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата вправе направить соответствующим государственным органам, руководителям объектов аудита (контроля) представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности виновных должностных лиц.

При выявлении нарушений, наносящих ущерб государству и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях невыполнения представлений Счетной палаты она имеет право направлять должностным лицам проверяемых объектов обязательные для исполнения предписания.

При выявлении бюджетных нарушений Счетная палата направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения.

Все контрольные органы государства, муниципальных образований, Центральный банк РФ, подразделения внутреннего аудита обязаны оказывать содействие деятельности Счетной палаты, представлять по ее запросам информацию, необходимую для выполнения ее задач и функций.

Президент Российской Федерации

Контроль за финансами со стороны Президента РФ осуществляется в соответствии с Конституцией РФ путем издания указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов; назначения и освобождения от должности министра финансов РФ, представления Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность председателя Центрального банка, председателя Счетной палаты РФ. В соответствии с Конституцией РФ Президент РФ обращается с ежегодным Бюджетным посланием к Федеральному Собранию РФ.

Определенные функции финансового контроля выполняет Контрольное управление Президента РФ. Как структурное подразделение Администрации Президента РФ, оно подчиняется непосредственно Президенту РФ, но взаимодействует со всеми органами исполнительной власти. Среди его функций: контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений Администрации Президента РФ, органов исполнительной власти субъектов Федерации; рассмотрение жалоб и обращений граждан и юридических лиц.

Контрольное управление наделено правом требовать от руководителей государственных органов, организаций и предприятий (независимо от формы собственности) представления документов, материалов и любой информации, необходимой для проведения проверок; привлекать к проверкам специалистов и представителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок. Оно вправе направлять предписания об устранении финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены в течение 10 дней. Но оно не имеет права самостоятельно применять какие-либо санкции к нарушителям финансовой дисциплины. Материалы об этом направляются в соответствующие контрольные или правоохранительные органы для принятия соответствующих мер.

Финансовый контроль органов исполнительной власти

В системе исполнительной власти образованы органы, наделенные специальной компетенцией в области финансового контроля, к которым относятся Федеральное казначейство и федеральные службы.

Федеральное казначейство было образовано в 1992 г. в соответствии с Указом Президента РФ. В настоящее время его деятельность регламентируется постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г.[36] Федеральное казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы страны, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Оно находится в ведении Министерства финансов РФ.

Федеральное казначейство наделено следующими полномочиями для реализации стоящих перед ним целей: доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показателей сводной бюджетной росписи, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования; ведение учета операций по кассовому исполнению бюджета; открытие и ведение лицевых счетов указанных субъектов; составление и представление в Министерство финансов РФ оперативной информации и отчетности об исполнении федерального бюджета, распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы РФ; осуществление в установленном порядке кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.

Кроме того, Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

С целью реализации перечисленных полномочий Казначейство имеет право: запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам установленной сферы деятельности; давать разъяснения по вопросам в сфере бюджетной деятельности; организовывать проведение необходимых экспертиз, анализов и оценок, осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов Федерального казначейства; применять предусмотренные законодательством меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений обязательных требований в бюджетной сфере, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

Органы Казначейства осуществляют контрольные функции во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти, налоговыми, правоохранительными органами и банками; рассматривают материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность, и передают их правоохранительным органам.

Правомочия органов Казначейства в сфере финансовых отношений достаточно широки. Его роль значительно повышается в связи с передачей ему из банковской системы функций по кассовому исполнению бюджета. В соответствии со ст. 215 БК РФ установлено казначейское исполнение бюджетов.

В соответствии с Кодексом руководители органов Федерального казначейства, его территориальных органов имеют право приостанавливать в предусмотренных бюджетным законодательством случаях операции по лицевым счетам, открытым в органах Федерального казначейства главным распорядителям, распорядителям и получателям средств федерального бюджета, и счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях.

Списание средств со счетов Федерального казначейства и его территориальных органов без их распоряжения осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 286 БК РФ.

В целях усиления финансового контроля в 2004 г. была создана Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, функционирующая на основе постановления Правительства РФ от 15 июня 2004 г.[37] Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.

Полномочия Службы включают в себя осуществление контроля и надзора: за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами валютного законодательства, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; за соблюдением требований бюджетного законодательства получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре; за исполнением бюджетов субъектами Федерации и местных бюджетов, получающих межбюджетные трансферты из федерального бюджета, в части указанных средств, и т. д.

Для реализации названных полномочий Служба имеет право:

1) проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях – получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий;

2) проводить в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов, данных с соответствующими документами и данными проверяемой организации (встречная проверка);

3) направлять обязательные к исполнению представления и предписания по устранению выявленных нарушений;

4) осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями нарушений законодательства;

5) запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений;

6) давать разъяснения по вопросам компетенции Службы и др.

В ведение Службы переданы контрольно-ревизионные органы, территориальные органы по валютному контролю Минфина РФ. В свою очередь, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора находится в ведении Министерства финансов РФ.

В соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. «Об организации противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»[38] и Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. «Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» в структуре Министерства финансов РФ был образован Комитет Российской Федерации по финансовому мониторингу (далее – КФМ России). В рамках проводимой административной реформы Комитет был преобразован в Федеральную службу по финансовому мониторингу[39], находящуюся в ведении Правительства РФ.

Служба наделена полномочиями по:

– осуществлению контроля и надзора за выполнением всеми лицами требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, привлечения к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства;

– сбору, обработке и анализу информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством;

– осуществлению проверок полученной информации о названных операциях, получению необходимых разъяснений;

– выявлению признаков, свидетельствующих о том, что операция (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма.

Служба также ведет учет организаций, осуществляющих операции с денежными средствами, подлежащими контролю, формирует перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеется информация об их участии в экстремистской деятельности; разрабатывает и проводит мероприятия по предупреждению нарушений законодательства в указанной сфере; принимает в пределах компетенции решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации; издает постановления о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом.

Служба координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в данной сфере, а также направляет информацию по операциям (сделкам) с денежными средствами или иным имуществом в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) связана с легализацией преступных доходов.

Переход к рыночным отношениям в экономике, изменения в области ценообразования и планирования, возникновение таких хозяйствующих субъектов, как хозяйственные товарищества и общества, приватизация объектов государственной и муниципальной собственности, превращение налогов в основной источник государственных доходов и т. д. обусловили необходимость появления новых органов, осуществляющих финансовый контроль, и новых форм его проведения.

В соответствии с Законом РФ от 21 марта 1991 г. «О налоговых органах в Российской Федерации»[40] при Министерстве финансов РСФСР была создана единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством, – Государственная налоговая служба. Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. № 1635 Государственная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. В настоящее время правопреемником Министерства является Федеральная налоговая служба, находящаяся в ведении Министерства финансов РФ[41].

Федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью их внесения в бюджет, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства в пределах компетенции налоговых органов.

Служба наделена широким кругом полномочий, включая осуществление контроля и надзора за:

– соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов и сборов, иных платежей в бюджет;

– представлением деклараций об объемах производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

– осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями;

– соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения;

– полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей;

– проведением лотерей, в том числе за целевым использованием выручки от проведения лотерей.

Помимо названного, ФНС России выдает в установленном порядке предусмотренные законодательством лицензии в сфере ее полномочий, осуществляет государственную регистрацию юридических и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, ведет в установленном порядке учет всех налогоплательщиков и др.

В целях реализации полномочий ФНС России имеет право: запрашивать и получать необходимые сведения от налогоплательщиков; проводить налоговые проверки, иные контрольные мероприятия, предусмотренные законодательством о налогах и сборах[42].

Права и обязанности налоговых органов регламентируются также нормами, содержащимися в соответствующих статьях НК РФ.

Контрольные полномочия в сфере финансовой деятельности возложены также на Федеральную таможенную службу и Департамент по экономической безопасности МВД России.

Контрольные и финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Ведомственный (внутриведомственный) финансовый контроль

Данный вид финансового контроля осуществляется в министерствах, ведомствах руководителями соответствующих органов и специально созданными в данных системах контрольно-ревизионными подразделениями, которые подчиняются, как правило, непосредственно руководителю министерства, ведомства.

Основными задачами данного контроля являются:

– выявление случаев хищения и недостач денежных средств и материальных ценностей, бесхозяйственности, других нарушений финансовой дисциплины;

– разработка предложений по устранению условий и причин, их порождающих;

– принятие мер по возмещению виновными лицами причиненного ущерба и др.

Формы финансового контроля. Ревизия – основная форма финансового контроля

Финансовый контроль осуществляется в различных формах, под которыми понимаются способы выражения его содержания, внутренняя организация, которые модифицируются с изменением содержания. Одновременно форма активно воздействует на содержание, ускоряя или тормозя его развитие в зависимости от того, насколько она соответствует изменившемуся содержанию. Таким образом, форма финансового контроля представляет собой способ конкретного выражения и организации контрольных действий, направленных на выполнение функций финансового контроля. Принято различать следующие формы финансового контроля: ревизия, наблюдение, обследование, проверка, анализ и др.

Наблюдение направлено на ознакомление с состоянием финансовой деятельности проверяемого субъекта. Возможно проведение обследования отдельных сторон финансовой деятельности с использованием таких приемов, как анкетирование и опрос. Проверка проводится на месте, в ходе ее используются балансовые, отчетные и расходные документы в целях выявления нарушений финансовой дисциплины и устранения их последствий. Анализ также направлен на выявление нарушений финансовой дисциплины с помощью различных аналитических приемов.

Основной формой финансового контроля является ревизия, которая проводится с целью установления законности финансовой дисциплины на конкретном объекте. Законодательство закрепляет обязательный и регулярный характер ревизии. Она проводится на месте и основывается на проверке первичных документов, учетных регистров, бухгалтерской и статистической отчетности, фактического наличия денежных средств.

В настоящее время единого нормативного акта, в котором регулировались бы все вопросы назначения и проведения ревизии, нет. Возникающие при этом отношения регулируются различными нормативно-правовыми актами, в том числе Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», постановлением Правительства РФ от 1 апреля 2004 г. № 273 «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации»[43] и др. Наиболее полно вопросы назначения и проведения ревизии регламентируются приказом Министерства финансов РФ. Ревизия определяется как система контрольных действий по документальной и фактической проверке обоснованности совершенных организацией хозяйственных и финансовых операций в ревизуемом периоде или достигнутых результатов ее финансово-хозяйственной деятельности.

Специфика ревизии по сравнению с иными формами финансового контроля проявляется в ее содержании, порядке назначения уполномоченными государственными органами (например, на основании мотивированного постановления правоохранительного органа, вынесенного в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством, по требованию прокурора), в том, что ее могут проводить только наделенные данными полномочиями органы и субъекты (например, ревизоры). Ревизия проводится только комиссионно; по окончании ревизии составляется акт, имеющий юридическое значение.

Ревизии могут проводить: Счетная палата РФ; Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее территориальные органы; Федеральное казначейство; контрольно-ревизионные подразделения отраслевых министерств и ведомств.

Как правило, ревизии проводятся на основе заранее составленной программы работы ревизоров, которые наделены широкими правами: проверять на ревизуемых предприятиях первичные документы, бухгалтерскую отчетность, планы, сметы, фактическое наличие денег, ценных бумаг, товарно-материальных ценностей и основных фондов; проводить частичные или сплошные инвентаризации, опечатывать склады, кассы, кладовые; привлекать специалистов и экспертов для проведения ревизии; получать от должностных и материально ответственных лиц письменные разъяснения по возникающим в ходе ревизии вопросам и др. Ревизии подразделяются на несколько видов.

По содержанию ревизии делятся на документальные и фактические. Документальные ревизии включают в себя проверку различных финансовых документов. На основе их анализа можно определить законность и целесообразность расходования средств.

В ходе фактической ревизии проверяется наличие денег, ценных бумаг и материальных ценностей.

По времени осуществления ревизии делятся на плановые и внеплановые.

В основном ревизии проводятся в соответствии с планом, который составляется в вышестоящих органах, министерствах или ведомствах. Плановые ревизии в производственной сфере проводятся не реже одного раз в год, а в непроизводственной сфере – не реже одного раза в два года.

По обследуемому периоду деятельности ревизии делятся на фронтальные и выборочные. При фронтальной (полной) ревизии проверяется вся финансовая деятельность субъекта за определенный период. Выборочная (частичная) ревизия представляет собой проверку финансовой деятельности только за какой-то короткий период времени.

По объему ревизуемой деятельности ревизии подразделяются на комплексные, при которых проверяется финансовая деятельность данного субъекта в различных областях (в них принимают участие одновременно ревизоры нескольких органов), и тематические, сводящиеся к обследованию какой-либо одной сферы финансовой деятельности.

По окончании ревизии члены комиссии составляют акт ревизии – документ, имеющий важное юридические значение. Он подписывается лицами, производившими ревизию, а также руководителем и главным бухгалтером проверяемого юридического лица. В акте ревизии указываются цели ревизии, основные результаты проверки, выявленные факты нарушений финансовой дисциплины, указываются причины, повлекшие данные нарушения, а также виновные в данных нарушениях лица и предлагаются меры по ликвидации названных нарушений и меры ответственности виновных лиц. Если у руководителя и главного бухгалтера имеются замечания и возражения, то они приобщаются к акту ревизии. На основе акта ревизии принимаются меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины, возмещению причиненного материального ущерба, виновные привлекаются к ответственности, разрабатываются предложения по предупреждению нарушений. В случае необходимости в ходе ревизии составляется промежуточный акт, а материалы направляются следственным органам для возбуждения уголовного дела. Руководитель проверяемой организации должен принять меры к устранению выявленных нарушений до окончания проведения ревизии.

Правовые основы аудиторского контроля в РФ

Формирование независимого финансового контроля в нашей стране связано с принятием Временных правил аудиторской деятельности в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2263. В настоящее время правовую основу аудита образует Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»[44], в соответствии с которым аудит юридического лица – это независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности.

Аудиторская деятельность (аудиторские услуги) представляет собой деятельность по проведению аудита и оказанию сопутствующих услуг, осуществляемую аудиторскими организациями, индивидуальными аудиторами.

Целью аудита является выражение мнения о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству РФ. Под достоверностью понимается степень точности данных финансовой (бухгалтерской) отчетности, которая позволяет пользователю этой отчетности на основании ее данных делать правильные выводы о результатах хозяйственной деятельности, финансовом и имущественном положении аудируемых лиц и принимать базирующиеся на этих выводах обоснованные решения.

Аудиторские организации (аудиторы) могут оказывать сопутствующие аудиту услуги, в том числе постановку и ведение бухгалтерского учета, налоговое консультирование, правовое консультирование и др.

Аудиторская деятельность осуществляется наряду с финансовым контролем, проводимым в соответствии с законодательством РФ специально уполномоченным на то государственным органом. Аудиторы, прошедшие аттестацию и желающие работать самостоятельно, а также аудиторские фирмы начинают свою деятельность после государственной регистрации в качестве субъекта предпринимательской деятельности, получения лицензии и включения в государственный реестр аудиторов и аудиторских фирм.

Аудит делится на обязательный и инициативный.

Обязательная аудиторская проверка проводится в случаях, прямо установленных законодательными актами РФ, инициативная – по решению хозяйствующего субъекта.

Обязательный аудит – это ежегодная обязательная аудиторская проверка ведения бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организации или индивидуального предпринимателя.

Обязательный аудит осуществляется в случаях, если:

1) организация имеет организационно-правовую форму открытого акционерного общества;

2) организация является кредитной организацией, страховой организацией или обществом взаимного страхования, товарной или фондовой биржей, инвестиционным фондом, государственным внебюджетным фондом, фондом, источником образования средств которого являются добровольные отчисления физических и юридических лиц;

3) объем выручки от продажи продукции (выполнения работ, оказания услуг) организации (за исключением сельскохозяйственных кооперативов и союзов этих кооперативов) за предшествовавший отчетному год превышает 50 млн руб. или сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец года, предшествовавшего отчетному, превышает 20 млн руб.;

4) в иных случаях, установленных федеральными законами.

Законом предусматриваются также случаи, когда аудиторские проверки проводятся только аудиторскими организациями (например, в отношении кредитных, страховых организаций, негосударственных пенсионных фондов).

Аудиторская проверка завершается составлением официального документа – аудиторского заключения, которое предназначено для пользователей финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц, составленного в соответствии с федеральными правилами (стандартами) аудиторской деятельности и содержащего мнение аудиторской фирмы (аудитора) о достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемого лица и соответствии порядка ведения его бухгалтерского учета законодательству Российской Федерации.

Составление заведомо ложного аудиторского заключения влечет ответственность в виде аннулирования квалификационного аттестата аудитора.

Органы регулирования аудиторской деятельности

В компетенцию Министерства финансов РФ как уполномоченного федерального органа государственного регулирования аудиторской деятельности входит: выработка государственной политики в данной сфере; нормативно-правовое регулирование, в том числе утверждение федеральных стандартов аудиторской деятельности, правил независимости аудиторов и аудиторских организаций; ведение реестра саморегулируемых организаций аудиторов, а также анализ состояния рынка аудиторских услуг.

При Министерстве финансов РФ создан Совет по аудиторской деятельности, который рассматривает вопросы государственной политики в сфере аудиторской деятельности, проекты федеральных стандартов аудиторской деятельности, иные нормативные правовые акты в данной сфере, оценивает деятельность саморегулируемых организаций аудиторов по осуществлению внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, аудиторов и иные вопросы.

Создаваемые саморегулируемые организации аудиторов – некоммерческие организации, образованные на условиях членства в целях обеспечения условий осуществления аудиторской деятельности.

Глава 3. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, ИСТОЧНИКИ

Бюджетное право и его источники. Нормы бюджетного права. Бюджетное правоотношение

Бюджетное право является важнейшей подотраслью финансового права, с которой так или иначе связаны все составные части финансового права – разделы, его другие подотрасли, институты, субинституты. Роль бюджетного права в системе финансового права обусловлена той ролью, которую играют в реальной жизни общественные отношения, урегулированные нормами данной подотрасли финансового права, т. е. определяется сущностью предмета правового регулирования. Предмет бюджетного права – это общественные отношения, которые возникают при создании, распределении и использовании важнейшего централизованного денежного фонда государства. Таким централизованным фондом денежных средств государства является бюджет государства (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации).

В юридической и экономической литературе понятие «бюджет» рассматривается в разных аспектах. Бюджет определяется как экономическая категория, т. е. совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств или муниципального (местного) фонда денежных средств. Как правовая категория бюджет – это основной финансовый план государства или местного самоуправления, роспись его доходов и расходов. По своему материальному содержанию бюджет – это централизованный фонд денежных средств. В Бюджетном кодексе РФ содержится легальное определение бюджета. Бюджет определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджет государства играет значительную роль в политической и хозяйственной жизни страны. В связи с тем что Россия является федеральным государством, под бюджетом государства понимают бюджет России (федеральный бюджет) и бюджеты субъектов Российской Федерации. Бюджет государства должен обеспечивать необходимым финансированием социально-экономическое развитие страны, ее обороноспособность и другие потребности. Разработка бюджета государства осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период не менее трех лет. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации. Бюджету государства (федеральному бюджету) придается высшая юридическая сила, он утверждается в форме федерального закона.

Средства федерального бюджета должны использоваться с соблюдением норм федерального закона, утвердившего его, а также в соответствии с бюджетной классификацией расходов, предусмотренной БК РФ. Так, средства федерального бюджета должны направляться (по разделам и подразделам бюджетной классификации расходов бюджетов Российской Федерации) на:

– государственное управление и местное самоуправление;

– судебную власть;

– международную деятельность (в том числе на международное сотрудничество);

– национальную оборону (в том числе на строительство и содержание Вооруженных Сил РФ);

– правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства;

– фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

– промышленность, энергетику и строительство;

– сельское хозяйство и рыболовство;

– охрану окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорологию, картографию и геодезию;

– транспорт, связь и информатику;

– образование;

– здравоохранение и физическую культуру;

– иные расходы.

На уровне образований местного самоуправления создаются местные бюджеты.

Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования бюджетов государства и местных бюджетов, чрезвычайно разнообразны и сложны. Они возникают в процессе установления бюджетной системы РФ, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Они возникают также в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности Российской Федерации, а также при осуществлении государственного и муниципального финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса и при привлечении к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Указанные отношения регламентируются нормами финансового права, которые, как отмечалось ранее, в совокупности образуют бюджетное право.

В юридической литературе имеются различные определения бюджетного права. Н. И. Химичева предлагала следующее определение бюджетного права: «…Бюджетное право РФ – это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, а также бюджетный процесс»[45].

М. В. Карасева определяет бюджетное право как совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также отношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ[46].

Указанные определения отражают основные черты бюджетного права, хотя несколько и отличаются между собой по объему регулируемых общественных отношений, составляющих предмет бюджетного права. Необходимо отметить, что основные признаки бюджетного права были определены еще в 1982 г. В. В. Бесчеревных, который характеризовал бюджетное право как раздел финансового права, включающий правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы СССР, объемы отдельных бюджетов, перечень доходов и расходов и порядок распределения их между различными бюджетами, а также нормы, регулирующие бюджетный процесс[47].

Итак, бюджетное право – основная подотрасль финансового права, включающая в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между бюджетами различных уровней, бюджетные полномочия Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований; регламентирующие бюджетный процесс, а также регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития и других потребностей общества.

Нормы бюджетного права по своему содержанию в отличие от других финансово-правовых норм достаточно четко подразделяются на материальные и процессуальные. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т. д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, порядок составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности Российской Федерации, а также осуществление государственного и муниципального финансового контроля.

Значение бюджетного права, как уже отмечалось ранее, определяется той важной ролью, которую играет бюджет государства и местного самоуправления в развитии общества.

Источники бюджетного права

Источники бюджетного права очень разнообразны. Нормы бюджетного права содержатся в Конституции РФ, ст. 71 и 72 которой определяют компетенцию Российской Федерации и сферу совместной деятельности Российской Федерации и ее субъектов в области бюджета. В Конституции РФ установлен порядок рассмотрения и утверждения бюджета (ст. 101, 104, 106, 114 и др.). Важнейшим кодифицированным нормативным правовым актом, регулирующим бюджетные отношения, является БК РФ, который вступил в силу с 1 января 2000 г. В преамбуле Кодекса закреплено, что он устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Особое место в регулировании бюджетных отношений занимают нормативные правовые акты, издаваемые Президентом РФ, Правительством РФ, правительствами, главами администраций субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Значительную роль в регулировании бюджетных отношений играют нормативные правовые акты Министерства финансов РФ, министерств финансов субъектов РФ и т. д. Следует отметить, что Бюджетный кодекс РФ содержит легальное определение структуры бюджетного законодательства.

Бюджетное законодательство в соответствии со ст. 2 БК РФ состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законах о бюджетах государственных внебюджетных фондах Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местном бюджете, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные отношения. Итак, бюджетное законодательство включает только нормативные правовые акты, принятые представительными органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения.

Бюджетное право закрепляет понятие «консолидированный бюджет». В ст. 6 БК РФ консолидированный бюджет определяется как свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Например, консолидированный бюджет Российской Федерации включает в себя федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации. Консолидированный бюджет используется для расчетов и анализа бюджетных показателей за соответствующий период.

Бюджетные права – это правомочия субъектов бюджетного права, устанавливающие право получать определенные бюджетные доходы, распределять бюджетные средства по своему усмотрению, самостоятельно исполнять бюджет, используя предусмотренные им ассигнования, и т. д.

Важнейшими нормами бюджетного права являются нормы, регламентирующие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений.

К бюджетным полномочиям Российской Федерации относятся:

– установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

– определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

– установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

– составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

– установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Федерации и иной бюджетной отчетности;

– определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;

– определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;

– определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета;

– определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

– установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

– определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;

– определение основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

– предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

– определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга;

– осуществление государственных заимствований Российской Федерации, предоставление государственных гарантий Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом Российской Федерации и управление государственными активами Российской Федерации;

– установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения;

– установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к федеральному бюджету и государственным внебюджетным фондам Российской Федерации;

– установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджетов;

– установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, установление оснований и порядка временного осуществления органами государственной власти Российской Федерации (органами государственной власти субъектов Российской Федерации) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации (органов местного самоуправления);

– временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации;

– установление оснований для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;

– установление видов бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, определение оснований и порядка применения бюджетных мер принуждения;

– установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом к бюджетным полномочиям Российской Федерации.

К бюджетным полномочиям федеральных органов государственной власти, как видно из сказанного, относятся вопросы, имеющие общее значение для функционирования бюджетной системы Российской Федерации, а также непосредственно связанные с федеральным бюджетом.

Бюджетные права Российской Федерации реализуются органами государственной власти: Федеральным Собранием РФ, Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти.

Бюджетные права субъектов Федерации реализуются соответствующими органами государственной власти этих субъектов.

К бюджетным полномочиям субъектов Федерации относятся:

– установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

– составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Федерации;

– установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;

– установление и исполнение расходных обязательств субъекта Федерации;

– определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Федерации;

– установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Федерации;

– установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации;

– предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации;

– установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

– осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта Федерации;

– установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Федерации и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов;

– временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;

– в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации, установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

– иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом к бюджетным полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации.

К бюджетным полномочиям субъектов Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга помимо перечисленных бюджетных полномочий относятся:

– определение законами указанных субъектов Федерации источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Установленные Бюджетным кодексом источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

– установление нормативов отчислений доходов в бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с Бюджетным кодексом и законодательством о налогах и сборах;

– определение объема и порядка предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований, в том числе определение порядка образования в составе бюджетов субъектов Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований и порядка распределения средств указанных фондов;

– определение перечня и порядка исполнения расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, определенных законами субъектов Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

– определение порядка ведения реестра расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Бюджетные права местного самоуправления реализуются соответствующими органами местного самоуправления.

К бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:

– установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

– составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

– установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

– определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

– осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;

– установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;

– в случае и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

– иные бюджетные полномочия, отнесенные Бюджетным кодексом к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

К бюджетным полномочиям муниципальных районов помимо перечисленных полномочий относятся:

– установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации нормативов отчислений доходов в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Федерации в бюджеты муниципальных районов;

– установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

– определение целей и порядка предоставления субсидий из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

– составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

Органы местного самоуправления поселений наряду с названными полномочиями осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения. Отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.

Федеральный закон о федеральном бюджете (общая характеристика)

В соответствии с БК РФ федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год входят в категорию «бюджетное законодательство Российской Федерации». Включение этих законов о федеральном бюджете в бюджетное законодательство Российской Федерации обусловлено особым значением данного нормативного правового акта. Его особое значение заключается в том, что он, утвердив основной финансовый план государства, создает правовые основы для финансового обеспечения деятельности государства, для выполнения им своих задач и функций в соответствующем финансовом (календарном с 1 января по 31 декабря) году. Кроме правовых норм, имеющих временной характер, т. е. действующих в течение определенного периода (в течение финансового года), федеральный закон о федеральном бюджете содержит и нормы, действие которых распространяется и на последующие финансовые года, т. е. имеют характер длительного применения. Они прекращают свое действие не по истечении финансового года, а должны быть специально отменены федеральным законом. Так, ч. 8, 9 ст. 76 Закона «О федеральном бюджете на 2000 год» были отменены ст. 87 Закона «О федеральном бюджете на 2002 год». Примеры подобного характера неединичны.

Если проанализировать содержание опубликованных федеральных законов о федеральном бюджете за несколько прошедших лет и сравнить их с содержанием законов СССР о государственном бюджете на соответствующий год, вплоть до распада СССР в декабре 1991 г., можно увидеть, что построение бюджетной системы России по принципу «гласности» находит свою конкретную реализацию не только в том, что закон публикуется. Данный принцип проявляется и в содержании самого федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год. Объем содержания закона СССР о государственном бюджете на тот или иной год был очень небольшим и включал всего 9—11 статей, которые содержали нормы, регулирующие бюджетные отношения соответствующего периода. Конечно, закон СССР публиковался в печати, но приложения к нему не были опубликованы. При этом законы СССР о государственном бюджете на определенный год действовали только в период бюджетного (календарного) года, за исключением того, что он применялся еще в течение двух месяцев в районах Крайнего Севера и приравненных к ним районах. Так, Закон СССР от 16 декабря 1977 г. № 6707-IX «О государственном бюджете СССР на 1978 год», утвержденный Верховным Советом СССР, содержал 10 статей. Статья 1 утверждала государственный бюджет СССР на 1978 г. по доходам и расходам, с превышением доходов над расходами, т. е. бюджет был бездефицитным. Статья 2 устанавливала доходы государственного бюджета СССР на 1978 г., которые в основном поступали от государственных и кооперативных организаций в виде налога с оборота, платы за производственные фонды, фиксированные платежи, свободного остатка прибыли, отчислений от прибыли и других доходов от социалистического хозяйства. Налоги с граждан в доходах государственного бюджета СССР составляли менее 10 процентов. Статьи 3–6 устанавливали объем ассигнований, направляемых в первую очередь на финансирование народного хозяйства, далее предусматривались ассигнования, направляемые на социально-культурные мероприятия, ассигнования на оборону и, наконец, ассигнования на содержание органов государственной власти, органов государственного управления, суда и прокуратуры. Таковы были приоритеты в расходах государственного бюджета СССР. Статья 7 утверждала союзный бюджет, а ст. 8 устанавливала государственные бюджеты 15 союзных республик. Утверждали государственные бюджеты союзных республик представительные органы этих союзных республик. При этом доходы и расходы не могли быть утверждены в сумме меньше, чем было установлено в государственном бюджете СССР, утвердить доходы в большей сумме при изыскании дополнительных доходов союзные республики были вправе. В ст. 9 утверждались отчисления от общесоюзных государственных налогов и доходов, а также дотации (этот термин в законе не употребляется) некоторым союзным республикам. В ст. 10 содержалось поручение Совету Министров СССР оперативного характера.

Если ознакомиться с федеральными законами о федеральном бюджете на 2000–2013 гг., нельзя не обратить внимания на их объем: в них количество статей увеличивается более чем в 10 раз по сравнению с законами СССР о государственном бюджете СССР.

Кроме того, опубликовано большинство приложений к этим федеральным законам, которые подробно раскрывают содержание статей федерального бюджета об объемах доходов, направлениях расходов, об источниках доходов федерального бюджета и т. д. в соответствии с отдельными частями бюджетной классификации. Необходимо отметить, что Федеральный закон о федеральном бюджете на 2000 г. утвердил федеральный бюджет с дефицитом приблизительно в сумме 57,8 млн руб.; на 2001 г. федеральный бюджет был утвержден уже без дефицита, хотя доходы и расходы были установлены в одинаковой сумме, а на 2002–2008 гг. в федеральном бюджете доходы превышали предусмотренные расходы. Приведенные данные свидетельствуют об укреплении экономического положения страны и ее финансов после распада СССР и финансового кризиса 1998 г. Международный финансовый кризис, начавшийся в 2008 г., внес свои коррективы в бюджетное планирование. Федеральный бюджет на 2009–2010 гг. утверждался с дефицитом, хотя уже в 2011 г. доходы федерального бюджета соответствовали расходам. Однако нестабильность в мировой экономике, сложности экономического развития России, вызванные приближающимся новым международным финансовым кризисом, обусловили необходимость утверждения федерального бюджета вновь с дефицитом. Так, федеральный бюджет на 2012 г. был утвержден с дефицитом в сумме 876 588 787,1 тыс. руб., а федеральный бюджет на 2013 г. утвержден с дефицитом 521 414 553,7 тыс. руб., на 2014 г. – 143 581 568,0 тыс. руб., на 2015 г. – 10 776 155,0 тыс. руб.

Характеризуя федеральные законы о федеральном бюджете за последние годы, следует отметить, что в них изменились приоритеты в расходах по сравнению с государственным бюджетом СССР, о чем шла речь раньше. Конкретные расходы федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией расходов, содержащейся в БК РФ, располагаются в следующей последовательности:

– государственное управление и местное самоуправление;

– судебная власть;

– международная деятельность;

– национальная безопасность и правоохранительная деятельность;

– национальная экономика;

– жилищно-коммунальное хозяйство;

– охрана окружающей среды;

– образование;

– культура, кинематография;

– здравоохранение;

– социальная политика и т. д.

В связи с переходом к рыночным отношениям изменились и источники доходов федерального бюджета. Основным источником доходов федерального бюджета, как и бюджетов других уровней бюджетной системы России, стали налоги. Основные доходы в федеральный бюджет поступают от налога на добавленную стоимость, налога на прибыль организаций, акцизов и др.

С целью укрепления межбюджетных отношений в стране в федеральном бюджете на 2006 г. было предусмотрено создание федеральных фондов финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонда компенсаций, Фонда софинансирования социальных расходов, Фонда регионального развития и Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

В федеральных законах о федеральном бюджете устанавливается верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации и предоставлено право Правительству РФ определять объемы выпуска, формы, методы эмиссии государственных ценных бумаг, являющихся долговыми обязательствами, и осуществлять их эмиссию в объеме, не превышающем установленного верхнего предела государственного внутреннего долга, если иное не установлено федеральным законом. В них также устанавливается верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации и верхний предел государственного долга перед Российской Федерацией.

Порядок рассмотрения, утверждения, исполнения федерального бюджета, а также составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности детально регламентируется БК РФ (ст. 192, 194–196, 198–205, 207–210, 264.1—264.11).

Бюджетное устройство Российской Федерации и бюджетная система России. Основные принципы

Бюджетное устройство государства определяется его государственным устройством, закрепленным в Конституции. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Федерации.

Бюджетное устройство определяется в юридической литературе как организация бюджетной системы и принципы ее построения.

БК РФ не закрепляет понятие «бюджетное устройство». Однако раздел 1 части второй БК РФ, озаглавленный «Бюджетное устройство», включает нормы, регулирующие структуру бюджетной системы Российской Федерации, правовые формы бюджетов, а также принципы, на которых основана бюджетная система.

Структура бюджетной системы, ее организация, взаимоотношения между различными звеньями бюджетной системы определяются соответствующим законодательством.

В соответствии с законодательством Российской Федерации до принятия БК РФ бюджетная система России включала в себя три вида бюджетов:

– федеральный бюджет;

– бюджеты субъектов Федерации: республиканские бюджеты республик, областные бюджеты областей, краевые бюджеты краев, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты других субъектов Федерации;

– местные бюджеты: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

БК РФ расширяет понятие бюджетной системы, включая в нее не только названные бюджеты, но и бюджеты государственных внебюджетных фондов. В ст. 6 БК РФ бюджетная система России определяется как основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В соответствии со ст. 10 БК РФ бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

второй уровень – бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень – местные бюджеты, которые делятся на два подуровня:

– бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

– бюджеты городских и сельских поселений.

В соответствии со ст. 11 БК РФ федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов – в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты – в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

БК РФ закрепляет общее понятие бюджета (ст. 6), в ст. 13–15 раскрывается содержание федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации, бюджета муниципального образования (местного бюджета).

Бюджет субъекта Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

Консолидированный бюджет РФ объединяет федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Федерации.

При этом необходимо иметь в виду, что консолидированные бюджеты как свод бюджетов нижестоящих территориальных уровней и бюджета соответствующего субъекта бюджетного права используются только для расчетов и аналитической работы.

БК РФ не содержит понятия государственного внебюджетного фонда. В литературе государственный внебюджетный фонд определяется как фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом.

В бюджетную систему Российской Федерации в соответствии с БК РФ включаются три государственных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Рассмотрим принципы построения и функционирования бюджетной системы Российской Федерации.

До принятия БК РФ важнейшими принципами бюджетной системы являлись единство, самостоятельность, полнота, реальность и гласность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ.

БК РФ закрепил названные принципы построения и функционирования бюджетной системы, раскрыл их содержание, а также включил в перечень принципов бюджетной системы принципы, ранее не предусмотренные бюджетным правом России.

В соответствии со ст. 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на следующих принципах:

– единства бюджетной системы Российской Федерации;

– разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

– самостоятельности бюджетов;

– равенства бюджетных прав субъектов Федерации, муниципальных образований;

– полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

– сбалансированности бюджета;

– эффективности использования бюджетных средств;

– общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

– прозрачности (открытости);

– достоверности бюджета;

– адресности и целевого характера бюджетных средств;

– подведомственности расходов;

– единства кассы.

Содержание названных принципов раскрывается в последующих статьях БК РФ (ст. 29–38.2). Каково же содержание отдельных принципов бюджетной системы Российской Федерации?

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации – это единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

– право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

– право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом;

– право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

– право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

– недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

– право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

– недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

– недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом.

Договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу, являются недействительными.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

– субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

– добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

– расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

– расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;

– отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

Принцип прозрачности (открытости) означает:

– обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

– обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов;

– обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на едином портале бюджетной системы Российской Федерации;

– стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 158 БК РФ.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств в соответствии с законом, нормативным правовым актом Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, местной администрации.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

Правовые основы местных финансов

Местные финансы как экономическая категория – это совокупность общественных отношений, возникающих при создании, распределении и использовании фондов денежных средств, необходимых местному самоуправлению для обеспечения решения задач местного значения.

Учитывая развитие местного самоуправления, законодательное закрепление основных принципов организации и функционирования местных финансов, в литературе было высказано мнение о необходимости рассмотрения местных финансов в качестве самостоятельного звена финансовой системы[48]. Однако авторы, исследующие финансовую систему России, как правило, не включают местные финансы в число самостоятельных звеньев финансовой системы, хотя и упоминают об отдельных элементах местных финансов, в частности о муниципальном кредите[49] и местном бюджете.

Важнейшие правовые нормы, регулирующие местное самоуправление, содержатся в Конституции РФ. Так, в ст. 132 закреплено право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения.

Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки, гласности и осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[50], другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Местные финансы включают в себя местные бюджеты, муниципальный кредит, муниципальные внебюджетные фонды, денежные средства муниципальных банков, денежные средства муниципальных унитарных предприятий и казенных учреждений, средства самообложения, разовые добровольные сборы средств граждан.

Основным элементом местных финансов являются местные бюджеты, правовому регулированию которых посвящены нормы БК РФ и НК РФ.

В соответствии со ст. 10 БК РФ местные бюджеты образуют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации, поэтому нормы, регулирующие бюджетные отношения в Российской Федерации, применяются в определенной части и к отношениям, возникающим при создании и использовании местных бюджетов. В литературе местный бюджет определяется как форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. БК РФ закрепляет порядок формирования доходов местных бюджетов, устанавливает, какие доходы относятся к налоговым, а какие – к неналоговым доходам местных бюджетов, определяет полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов, производству их расходов.

БК РФ детально регламентирует отношения, возникающие в связи с возникновением муниципального долга. В ст. 100 БК РФ закрепляется структура муниципального долга, виды и срочность муниципальных долговых обязательств.

Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну (ст. 215 ГК РФ, ст. 102 БК РФ).

Долговые обязательства муниципального образования могут существовать только в видах обязательств, возникающих при выпуске ценных бумаг муниципальным образованием (муниципальным ценным бумагам), при получение муниципальными образованиями бюджетных кредитов и кредитов от кредитных организаций, а также при предоставлении ими гарантий (муниципальным гарантиям).

Долговые обязательства муниципального образования могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и долгосрочными (от 5 до 10 лет включительно).

Управление муниципальным долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования.

Муниципальные образования и субъекты Федерации не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также не отвечают по долговым обязательствам Российской Федерации.

Муниципальные внутренние заимствования используются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов.

Так как в соответствии со ст. 120 БК РФ в Российской Федерации действует единая система учета и регистрации государственных заимствований, муниципальные образования регистрируют свои заимствования в местных финансовых органах. Информацию о долговых обязательствах муниципальных образований в определенные сроки передают в Министерство финансов РФ. В муниципальную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств муниципальных образований по видам этих обязательств, о дате их возникновения и исполнения полностью и частично, формах обеспечения обязательств и другая информация, состав которой устанавливается финансовым органом, осуществляющим ведение соответствующей муниципальной долговой книги.

Виды доходов бюджетов

Каждый бюджет вне зависимости от его уровня в бюджетной системе формируется из доходов и расходов. Первичным источником доходов бюджетов является национальный доход общества.

В науке финансового права доходы бюджетов классифицируют по:

– социально-экономическому признаку;

– юридическим формам доходов.

По социально-экономическому признаку доходы бюджетов подразделяются на доходы от хозяйствующих субъектов вне зависимости от формы собственности, на основе которой они осуществляют хозяйственную (в том числе предпринимательскую) деятельность, и доходы от граждан.

По юридическим формам доходы бюджетов подразделяются на налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления.

Бюджетное право детально регламентирует доходы бюджетов. Многие положения, выработанные наукой финансового права, получили в БК РФ свое законодательное закрепление.

БК РФ не только устанавливает общие положения о формировании доходов бюджетов вне зависимости от их уровня в бюджетной системе, но и регламентирует доходы отдельных видов бюджетов: федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Формирование доходов бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и законодательством о налогах и сборах.

В доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы Российской Федерации для целевого финансирования централизованных мероприятий. Доходы целевых бюджетных фондов учитываются в составе доходов соответствующего бюджета обособленно.

К налоговым доходам относятся доходы от налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, закрепленных законодательством о налогах и сборах. К ним относятся федеральные налоги и сборы, региональные и местные налоги, а также пени и штрафы по ним.

Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается в доходах соответствующего бюджета.

К неналоговым БК РФ относит такие доходы, которые по ранее действующему законодательству имели режим «внебюджетных средств». К ним относятся:

– доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

– доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

– доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;

– средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

– средства самообложения граждан;

– иные неналоговые доходы.

При этом следует иметь в виду, что доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета.

В Бюджетном кодексе (ст. 42) специально закрепляются доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. К ним относятся:

– доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

– средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке Российской Федерации и в кредитных организациях;

– средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, и имущества, переданного в доверительное управление юридическим лицам, созданным в организационно-правовой форме государственной компании), в залог, в доверительное управление;

– плата за пользование бюджетными кредитами;

– доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Федерации или муниципальным образованиям, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

– часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;

– другие предусмотренные законодательством Российской Федерации доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных.

Особый порядок установлен для таких неналоговых доходов, как штрафы и иные суммы принудительного изъятия (ст. 46 БК РФ).

Суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации подлежат зачислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в порядке, который определяется в зависимости от значимости соответствующего законодательного акта в развитии общества и государства и характера нарушений.

Так, за нарушение законодательства Российской Федерации об основах конституционного строя Российской Федерации, о государственных символах Российской Федерации, государственных наградах, гражданстве Российской Федерации, о государственной власти Российской Федерации, о государственной службе Российской Федерации, о выборах и референдумах Российской Федерации, о внешней политике и международных отношениях, о военном и чрезвычайном положении, об обороне и безопасности государства, о воинской обязанности и военной службе, о Государственной границе Российской Федерации, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, об обороте наркотических и психотропных средств, о банках и банковской деятельности, о рынке ценных бумаг, антимонопольного законодательства Российской Федерации, трудового, валютного, таможенного, бюджетного (в части федерального бюджета), уголовного (в части преступлений против основ конституционного строя и безопасности государства, государственной власти Российской Федерации, интересов государственной службы Российской Федерации, правосудия, порядка управления, военной службы, мира и безопасности человечества), уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о судоустройстве, об исполнительном производстве и других важнейших законодательных актов, перечисленных в названной статье БК РФ, а также судебные штрафы, изъятые денежные средства поступают только в федеральный бюджет по нормативу 100 процентов;

– за нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе и неисполнение предписаний антимонопольного органа денежные средства поступают как в федеральный бюджет, так и в бюджеты субъектов Российской Федерации: в федеральный бюджет – по нормативу 40 процентов, а в бюджет субъекта Российской Федерации, на территории которого зарегистрированы юридические лица или индивидуальные предприниматели, допустившие нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе, – по нормативу 60 процентов;

– за нарушение законодательства Российской Федерации о государственных внебюджетных фондах и о конкретных видах обязательного социального страхования, в том числе в части бюджетов государственных внебюджетных фондов, денежные средства поступают в бюджеты соответствующих государственных внебюджетных фондов по нормативу 100 процентов, если иное не предусмотрено законом. Суммы денежных взысканий (штрафов), налагаемых Пенсионным фондом РФ и его территориальными органами, подлежат зачислению в бюджеты государственных внебюджетных фондов в следующем порядке: в бюджет Пенсионного фонда РФ – по нормативу 83 процента; в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования – по нормативу 17 процентов;

– за нарушение лесного законодательства, установленное на лесных участках, находящихся в федеральной собственности, в собственности субъектов Российской Федерации, в муниципальной собственности, – соответственно в федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации, местный бюджет по нормативу 100 процентов и т. д.

В БК РФ установлен особый порядок зачисления сумм денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства о налогах и сборах. Так, суммы денежных взысканий (штрафов), исчисляемых исходя из сумм налогов (сборов), предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, – в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по нормативам отчислений, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации применительно к соответствующим налогам (сборам); суммы денежных взысканий (штрафов), предусмотренных ст. 116, 118 и 119.1, п. 1 и 2 статьи 120, ст. 125, 126, 128, 129, 129.1, 132, 133, 134, 135, 135.1 НК РФ: в федеральный бюджет – по нормативу 50 процентов; в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении денежного взыскания (штрафа), – по нормативу 50 процентов; суммы денежных взысканий (штрафов), предусмотренных ст. 129.2 НК РФ, – в бюджеты субъектов Федерации, если иное не предусмотрено законами субъектов Федерации, по нормативу 100 процентов.

В особом порядке зачисляются суммы денежных взысканий (штрафов) за административные правонарушения в области налогов и сборов, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Они зачисляются в федеральный бюджет по нормативу 50 процентов, в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении денежного взыскания (штрафа), также по нормативу 50 процентов.

Суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации (в части бюджетов субъектов Российской Федерации), денежных взысканий (штрафов), установленных законами субъектов Российской Федерации, подлежат зачислению в бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации по нормативу 100 процентов.

Суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, в принудительном порядке изымаемые в доход Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, поселений, муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, территориальных государственных внебюджетных фондов в соответствии с законодательством Российской Федерации и решениями судов, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по нормативу 100 процентов.

Суммы от реализации конфискованных в установленном порядке орудий охоты, рыболовства и продукции незаконного природопользования, а также по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, подлежат зачислению в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по месту причинения вреда окружающей среде по нормативу 100 процентов.

Полномочия публично-территориальных образований при формировании доходов бюджета

В БК РФ закреплены полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований при формировании доходов их бюджетов. Так, в соответствии со ст. 53 БК РФ к полномочиям Российской Федерации по формированию доходов относятся установление новых видов налогов, их отмена или изменение, которое должно осуществляться только в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Федеральные законы о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, федеральные законы, регулирующие бюджетные отношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и вступающие в силу в очередном финансовом году и в плановом периоде, должны быть приняты не позднее одного месяца до дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Федеральные органы исполнительной власти предоставляют инвестиционные налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в федеральный бюджет в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов предоставления инвестиционных налоговых кредитов, отсрочек, рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Полномочия субъектов Российской Федерации по формированию доходов бюджетов субъектов Российской Федерации закреплены в ст. 59 БК РФ. В соответствии с названной статьей законодательством субъекта Российской Федерации о налогах и сборах вводятся региональные налоги, устанавливаются налоговые ставки и предоставляются налоговые льготы по региональным налогам в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Законы субъекта Российской Федерации о внесении изменений в законодательство субъекта Российской Федерации о налогах и сборах, законы субъекта Российской Федерации, регулирующие бюджетные отношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, вступающие в силу в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде), должны быть приняты до внесения проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации. Внесение изменений в законодательство субъектов Российской Федерации о налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений в законы субъектов Российской Федерации о бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период).

Полномочия муниципальных образований по формированию доходов местных бюджетов закреплены в ст. 64 БК РФ. Так, муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования вводятся местные налоги, устанавливаются по ним налоговые ставки, предоставляются налоговые льготы по местным налогам в пределах прав, предоставленных представительному органу муниципального образования законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Муниципальные правовые акты представительного органа муниципального образования о внесении изменений в муниципальные правовые акты о местных налогах, муниципальные правовые акты представительного органа муниципального образования, регулирующие бюджетные отношения, приводящие к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, вступающие в силу в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде), должны быть приняты до дня внесения в представительный орган муниципального образования проекта решения о местном бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. Внесение изменений в муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных налогах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений в решение представительного органа муниципального образования о местном бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период).

Виды расходов бюджетов

Расходование бюджетных средств осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, установленными при разграничении полномочий федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых должно происходить в текущем году согласно законодательству или международным договорам.

В соответствии с БК РФ (ст. 6) под расходными обязательствами понимаются обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Если расходные обязательства подлежат исполнению в соответствующем финансовом году, они называются бюджетными обязательствами.

Расходные обязательства, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации), называются публичными обязательствами.

Среди публичных обязательств БК РФ выделяет публичные нормативные обязательства, под которыми понимаются обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные (муниципальные) должности, работников казенных учреждений, военнослужащих, лиц, обучающихся в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях.

Расходные обязательства осуществляются в различных формах (видах), среди которых выделяются следующие.

Бюджетные ассигнования представляют собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

К бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на: 1) оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд (ст. 69.1—70, 72–74 БК РФ); 2) социальное обеспечение населения (ст. 74.1 БК РФ); 3) предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями или государственными (муниципальными) унитарными предприятиями (ст. 80 БК РФ); 4) предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением государственных или муниципальных учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг (ст. 78 и 78.1 БК РФ); 5) предоставление межбюджетных трансфертов (глава 16 БК РФ); 6) предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права; 7) обслуживание государственного (муниципального) долга (ст. 119 БК РФ); 8) исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий органов государственной власти, местного самоуправления либо их должностных лиц.

В ст. 79 БК РФ регламентируется порядок осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной и муниципальной собственности.

Бюджетное законодательство предусматривает создание в расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций), к которым относятся:

– Резервный фонд Правительства Российской Федерации;

– резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации;

– резервных фондов местных администраций.

Запрещено создание аналогичных фондов законодательных (представительных) органов власти.

Размер названных резервных фондов устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3 процентов утвержденного указанными актами общего объема расходов.

Средства названных фондов направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, включая проведение аварийновосстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

В структуре федерального бюджета формируется также Резервный фонд Президента РФ в размере не более 1 процента утвержденных расходов федерального бюджета. Ассигнования данного фонда на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности Президента РФ не допускается. Использование бюджетных ассигнований данного фонда осуществляется на основании указов и распоряжений Президента РФ.

Расходные обязательства Российской Федерации возникают в силу различных оснований, включая, например, принятие федеральных законов или иных нормативных правовых актов, заключение Российской Федерацией договоров, заключение от имени Российской Федерации договоров (соглашений) федеральными казенными учреждениями, предоставление субвенций бюджетам субъектов Федерации на исполнение их расходных обязательств, а также предоставление субвенций бюджетам субъектов Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам. Расходные обязательства исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Законодатель закрепляет соответственно в ст. 85 и 86 аналогичные основания возникновения расходных обязательств субъекта Федерации и муниципального образования.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестр расходных обязательств, под которым понимается свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые предписания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

Среди бюджетных ассигнований законодатель выделяет межбюджетные трансферты, под которыми понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы. Межбюджетные трансферты приобретают особое значение в регулировании межбюджетных отношений, включающих в себя взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Формы межбюджетных трансфертов:

– дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации;

– субсидии бюджетам субъектов Федерации;

– субвенции бюджетам субъектов Федерации;

– иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов Федерации;

– межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Дотация – это разновидность межбюджетных трансфертов, предоставляемых на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Дотации предоставляются на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, для чего они предусматриваются в составе федерального бюджета и распределяются между субъектами Федерации. В совокупности названные дотации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации (ст. 131 БК РФ).

Под субсидиями бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам ведения субъекта Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (ст. 132 БК РФ).

Разновидностью межбюджетных трансфертов выступают субвенции, предоставляемые бюджетам субъектов Федерации в целях финансового обеспечения их расходных обязательств и (или) расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке (ст. 133 БК РФ).

Из бюджетов субъектов Федерации предоставляются следующие межбюджетные трансферты:

– дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов). Их совокупность в структуре регионального бюджета образует соответственно региональный фонд финансовой поддержки поселений и региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ст. 137 и 138 БК РФ);

– субсидии местным бюджетам – межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (ст. 139);

– субвенции местным бюджетам определяются как межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления (ст. 140);

– субсидии федеральному бюджету из бюджетов субъектов Федерации, под которыми понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые федеральному бюджету из регионального бюджета в целях софинансирования исполнения расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий, отнесенных к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, установленных федеральными законами;

– иные межбюджетные трансферты бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Из местных бюджетов межбюджетные трансферты предоставляются в основном в форме: 1) дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений. Их совокупность образует районный фонд финансовой поддержки поселений (ст. 142.1 БК РФ); 2) субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера; 3) субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов); 4) иных межбюджетных трансфертов.

Бюджетный дефицит и бюджетный профицит

Важнейшей целью бюджетной политики является сбалансированность бюджета страны, т. е. достижение равновесия между доходной и расходной частями бюджета.

В процессе разработки и реализации бюджетной политики государство, основываясь на планах и прогнозах социально-экономического развития страны, сталкивается с такими явлениями, как дефицит и профицит бюджета.

Профицит бюджета означает превышение доходов бюджета над его расходами, в отличие от которого дефицит бюджета, или бюджетный дефицит, означает превышение расходов бюджета над его доходами (ст. 6).

Наличие бюджетного дефицита характерно в настоящее время для бюджетов большинства стран мира, поэтому при оценке данного явления необходимо учитывать не только его существование, но и то, насколько он велик. Экономисты считают, что, если бюджетный дефицит страны не превышает 5 процентов ВВП, его существование не влечет за собой серьезных экономических последствий для государства, но в то же время наличие бюджетного дефицита заставляет государство учитывать эти обстоятельства при выработке и реализации своей экономической и социальной политики.

Регулированию данных отношений в БК РФ отводится глава 13, в которой отмечается, что дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета.

Дефицит бюджета субъекта Федерации, как правило, не должен превышать 15 процентов утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (ст. 92.1).

Дефицит местного бюджета не должен, как правило, превышать 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета.

Все источники финансирования дефицита федерального, регионального бюджетов делятся на внутренние и внешние (ст. 94, 95 БК РФ) местного бюджета и только на внутренние (ст. 96 БК РФ).

Бюджетный процесс

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

К участникам бюджетного процесса законодатель относит:

– Президента Российской Федерации;

– высшее должностное лицо субъекта Федерации, главу муниципального образования;

– законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;

– исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления;

– Центральный банк РФ;

– органы государственного (муниципального) финансового контроля;

– органы управления государственными внебюджетными фондами;

– главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств;

– главных администраторов (администраторов) доходов бюджета;

– главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета;

– получателей бюджетных средств.

Все участники бюджетного процесса наделены соответствующими бюджетными полномочиями, предусмотренными БК РФ и иными нормативными правовыми актами.

Бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов власти заключаются, в частности, в рассмотрении и утверждении соответствующих бюджетов и отчетов об их исполнении, в осуществлении последующего контроля за исполнением бюджетов.

Бюджетные полномочия исполнительных органов власти связаны с обеспечением составления проекта бюджета, внесением его на утверждение в законодательные (представительные) органы власти, обеспечением исполнения бюджета и составления отчета о его исполнении и др.

Бюджетные полномочия Центрального банка Российской Федерации заключаются в разработке и представлении на рассмотрение Государственной Думы основных направлений денежно-кредитной политики, в обслуживании счетов бюджета, в осуществлении функций генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

Бюджетные полномочия органов государственного и муниципального финансового контроля связаны с контролем за исполнением соответствующих бюджетов и подготовкой заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проведением экспертизы указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ.

Бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств

Главным распорядителем бюджетных средств является орган государственной власти, орган управления внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Главные распорядители наделены следующими, в частности, бюджетными полномочиями: формировать перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств; обеспечивать адресность, результативность и целевой характер использования бюджетных средств; составлять и вести бюджетную роспись, распределять бюджетные ассигнования по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и др.

К распорядителям бюджетных средств закон относит орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющее право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. Распорядители бюджетных средств обладают следующими, например, бюджетными полномочиями: осуществляют планирование соответствующих расходов бюджетов, распределяют бюджетные ассигнования по получателям бюджетных средств и т. д.

Получатель бюджетных средств – это орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета. Бюджетные полномочия получателя бюджетных средств сводятся, в частности, к составлению и исполнению бюджетной сметы, к принятию и исполнению бюджетных обязательств, обеспечению результативности и целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований, ведению бюджетного учета, к представлению бюджетной отчетности главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств и др.

К бюджетным полномочиям главного администратора и администратора доходов бюджета, понятия которых сформулированы в ст. 6 БК РФ, законодатель относит, в частности, полномочия, предусмотренные ст. 160.1 БК РФ.

Среди субъектов бюджетного процесса также выделяются главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета, о чьих бюджетных полномочиях говорится в ст. 160.2 БК РФ.

Особое место среди всех участников бюджетного процесса федерального уровня занимают Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Счетная палата, чьи бюджетные полномочия регламентируются соответственно ст. 165–168 БК РФ.

Стадии бюджетного процесса

Бюджетный процесс состоит из нескольких стадий, каждая из которых, в свою очередь, включает несколько этапов.

Первая стадия – составление проекта бюджета. На этой стадии начинается работа над важнейшим документом страны – законом о бюджете на очередной финансовый год и планируемый период.

Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются и утверждаются сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период.

Проект бюджета субъекта Федерации и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов, а также проекты местных бюджетов составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или на три года, если того требует законодательство данного субъекта Федерации или решение представительного органа местного самоуправления.

Данная стадия начинается с формирования проекта федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов и состоит из нескольких этапов.

Первый этап – подготовка Бюджетного послания Президента РФ, в котором содержатся основные направления бюджетной политики, цели и задачи, которые необходимо решить государству в текущем году и в ближайшей перспективе. Оно направляется Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

Второй этап – составление проектов федеральных законов о федеральном бюджете и о бюджетах государственных внебюджетных фондах.

Составление проектов бюджетов – исключительная прерогатива Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации и местных администраций. Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств, который одобряется Правительством РФ.

На основе указанных документов прогнозируются доходы бюджетов, осуществляется планирование бюджетных ассигнований, составляется сводный финансовый баланс Российской Федерации в целях оценки объемов финансовых ресурсов при разработке прогноза социально-экономического развития страны и проекта федерального бюджета.

Правительство РФ также утверждает долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет федерального бюджета.

Третий этап заключается в следующем. Непосредственно подготовка данных документов и проекта федерального бюджета и проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов возлагается на Министерство финансов РФ, которое вносит названные законопроекты в Правительство РФ не позднее 15 дней до дня внесения этих законопроектов в Государственную Думу.

Внесение названных законопроектов в Государственную Думу, с одной стороны, является завершением первой стадии бюджетного процесса, а с другой – служит началом второй его стадии, заключающейся в рассмотрении и утверждении бюджетов высшим представительным органом государственной власти.

БК РФ определяет требования, предъявляемые к закону о бюджете, заключающиеся в необходимости отражения в нем нормативов распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также установления, в частности: перечня главных администраторов доходов, главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета, распределения бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на очередной финансовый год; общего объема бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств; объема межбюджетных трансфертов; источников финансирования дефицита бюджета; верхнего предела государственного (муниципального) внутреннего долга и других показателей.

Первый этап данной стадии заключается во внесении Правительством РФ законопроекта в Государственную Думу.

Правительство РФ вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 1 октября текущего года. В субъектах Федерации и муниципальных образованиях этот срок определен датой 1 ноября.

Одновременно с названным законопроектом в Думу вносятся проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Второй этап данной стадии – принятие к рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете. В течение суток после внесения законопроекта Совет Государственной Думы направляет его в Комитет по бюджету, ответственный за рассмотрение бюджета, для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов законодательным требованиям.

Законопроект направляется также для рассмотрения в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату на заключение.

Проект федерального закона о федеральном бюджете рассматривается Государственной Думой в трех чтениях.

В первом чтении обсуждаются концепция законопроекта, прогноз социально-экономического развития страны, основные направления бюджетной и налоговой политики.

При рассмотрении в первом чтении заслушиваются доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету и комитета соисполнителя, ответственного за рассмотрение прогноза социально-экономического развития страны, доклад председателя Счетной палаты РФ.

Законопроект может быть утвержден или отклонен в первом чтении и отправлен на доработку в Правительство РФ.

Во втором чтении, на которое законодателем отводится 25 дней со дня его принятия в первом чтении, предметом рассмотрения являются, в частности, бюджетные ассигнования по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов, программы государственных внутренних и внешних заимствований, государственных гарантий, все приложения к законопроекту. Все высказанные профильными комитетами и заинтересованными лицами поправки сводятся в единую таблицу и направляются для обсуждения во втором чтении уполномоченным лицам.

В третьем чтении Государственная Дума рассматривает законопроект в течение 10 дней со дня его принятия во втором чтении, для чего законопроект выносится на голосование в целом.

Третий этап данной стадии связан с тем, что принятый Государственной Думой федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации и БК РФ подлежит обязательному рассмотрению и одобрению Советом Федерации в течение 14 дней со дня его представления.

Четвертый этап включает в себя направление одобренного Советом Федерации федерального закона в течение пяти дней Президенту РФ для подписания и обнародования.

Федеральный закон вступает в силу с 1 января текущего года, и с этого момента начинается третья стадия бюджетного процесса – исполнение бюджета.

Исполнение федерального бюджета возлагается на Правительство РФ на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы осуществляется Федеральным казначейством, для чего оно открывает в Центральном банке РФ счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством.

Для исполнения бюджета составляется и ведется сводная бюджетная роспись, а также кассовый план, под которым понимается прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем году (ст. 217 и 217.1 БК РФ).

Для казенных учреждений обязательно составление бюджетной сметы (ст. 221 БК РФ).

Бюджет исполняется по доходам и расходам, по источникам финансирования дефицита бюджета.

Данная стадия завершается 31 декабря текущего года.

Четвертая, завершающая, стадия бюджетного процесса включает в себя составление, внешнюю проверку, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.

Бюджетная отчетность включает в себя: отчет об исполнении бюджета; баланс исполнения бюджета; отчет о финансовых результатах деятельности; отчет о движении денежных средств; пояснительную записку (ст. 264.1 БК РФ).

Первый этап заключается в том, что главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета составляют сводную бюджетную отчетность на основании представленной им бюджетной отчетности подведомственными получателями (распорядителями) бюджетных средств, администраторами доходов бюджета и администраторами источников финансирования дефицита бюджета.

Второй этап – главные администраторы средств всех уровней бюджетной системы соответственно представляют сводную бюджетную отчетность Федеральному казначейству, финансовым органам субъектов Федерации, финансовым органам муниципальных образований.

Бюджетная отчетность Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований составляется соответственно Федеральным казначейством и названными ранее финансовыми органами в субъектах Федерации и муниципальных образованиях. Бюджетная отчетность является годовой.

Отчет об исполнении бюджета является ежеквартальным.

Третий этап – на федеральном уровне Федеральное казначейство составляет и представляет бюджетную отчетность в Министерство финансов РФ.

В свою очередь, Министерство финансов РФ представляет ее в Правительство РФ, и в этом заключается четвертый этап.

На пятом этапе Правительство РФ утверждает бюджетную отчетность и направляет в Государственную Думу, Совет Федерации и Счетную палату.

Шестой этап. Годовой отчет об исполнении федерального бюджета рассматривает Государственная Дума и утверждает в форме федерального закона.

До его рассмотрения в законодательном органе годовой отчет подлежит обязательной внешней проверке. Проверка годового отчета об исполнении федерального закона о бюджете осуществляется Счетной палатой.

Годовой отчет об исполнении федерального бюджета представляется не позднее 1 августа текущего года, об исполнении бюджета субъекта Федерации – не позднее 1 июня текущего года, а местного бюджета – не позднее 1 мая текущего года.

При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает доклады: министра финансов, председателя Счетной палаты. Генеральный прокурор РФ, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства.

Государственная Дума принимает федеральный закон об исполнении федерального бюджета не позднее 1 октября текущего года.

Принятием данного закона и завершается четвертая стадия бюджетного процесса.

Бюджетный контроль

На всех стадиях бюджетного процесса проводятся контрольные мероприятия, которые в совокупности образуют бюджетный контроль – один из важнейших видов финансового контроля.

Законодательные (представительные) органы осуществляют следующие формы финансового контроля.

Предварительный контроль – в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам.

Последующий контроль – в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Полномочия названных законодательных (представительных) органов по осуществлению контроля включают в себя права на:

– получение от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

– получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении;

– утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;

– создание собственных контрольных органов (Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные законодательные (представительные) органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов;

– вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Органы исполнительной власти и местного самоуправления обязаны представлять всю запрашиваемую у них информацию по бюджетным вопросам. В свою очередь, названные органы, в том числе Федеральное казначейство, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств вправе сами осуществлять финансовый контроль.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ст. 268 БК РФ) осуществляет контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, а в предусмотренных законом случаях – за исполнением бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Министерство также организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц – получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов и бюджетных инвестиций.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу (ст. 267 БК РФ).

Главные распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств распорядителями и получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами. Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.

Органы исполнительной власти на уровне субъекта и муниципального образования вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля), осуществляющие разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности (эффективности и экономности) использования бюджетных средств.

Глава 4. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ

Система государственных и муниципальных внебюджетных фондов

Одним из институтов финансовой системы Российской Федерации являются целевые фонды денежных средств, создание которых позволяет аккумулировать значительные денежные ресурсы и направлять их на решение определенных социально-экономических целей и задач.

Создание подобных фондов обусловлено социальным характером Российской Федерации, что закреплено в ст. 2 и 7 Конституции РФ, в соответствии с которыми человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их соблюдение и защита – обязанностью государства. Следовательно, политика нашего государства должна быть направлена «на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Достижению названных целей и должно способствовать создание целевых государственных и муниципальных бюджетных и внебюджетных фондов денежных средств.

Названные фонды образуются в соответствии с законодательством Российской Федерации, определяющим также и порядок их расходования.

Образование целевых фондов позволяет влиять на процесс производства с помощью финансирования наиболее важных отраслей, осуществлять различные мероприятия социального характера путем выплаты пенсий, пособий, решать задачи в сфере образования, природоохраны, правопорядка и т. д.

В финансовом праве под фондом понимается не только соответствующая организация (орган), например Пенсионный фонд РФ, но и собственно фонд денежных средств, который формируется за счет установленных законом источников, аккумулируемых на определенных счетах и предназначенных для определенных целей (ст. 10, 149 и 150 БК РФ).

Множество целевых фондов, создаваемых различными органами власти, позволяет классифицировать их по нескольким основаниям.

В литературе предлагаются следующие виды классификаций названных фондов.

По форме собственности фонды подразделяются на государственные и муниципальные.

По целям формирования они делятся на экономические и социальные.

В зависимости от органов, их создающих, выделяются фонды Правительства РФ, Президента РФ и иных государственных органов.

По направлениям расходования денежных средств фонды бывают отраслевыми (Министерство юстиции РФ и др.) и межотраслевые.

По срокам выделяются фонды, создаваемые на постоянной основе, и временные.

По характеру формирования и использования существуют фонды, включаемые в бюджет, и внебюджетные фонды.

По уровню управления различают федеральные, региональные и муниципальные фонды.

По юридической природе принято выделять фонды, создаваемые на основании различных нормативных правовых актов (закона, указа, постановления и др.)

Особенностями формируемых фондов является то, что они: 1) создаются только на основании нормативного правового акта (закона, постановления и др.); 2) формируются компетентным, уполномоченным органом; 3) образуются с заранее установленной целью; 4) подлежат государственному финансовому контролю; 5) являются институтом финансовой системы; 6) целевые внебюджетные фонды социального назначения включены в бюджетную систему Российской Федерации.

Важнейший этап упорядочения процессов формирования подобных фондов, повышения их эффективности связан с принятием Бюджетного кодекса РФ, в котором законодательно закреплен порядок создания целевых государственных и муниципальных бюджетных и внебюджетных фондов, а также их включение в бюджетную систему Российской Федерации.

Помимо Конституции РФ, БК РФ важнейшей правовой базой функционирования названных фондов являются:

1) федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, федеральные законы об обязательном социальном страховании, обязательном пенсионном, медицинском страховании, иные федеральные законы, регулирующие отношения в данной сфере;

2) законодательство субъектов Федерации о региональных бюджетах и внебюджетных фондах;

3) решения представительных органов местного самоуправления по соответствующим вопросам;

4) указы Президента РФ, регламентирующие порядок образования отдельных фондов;

5) постановления Правительства РФ;

6) нормативные правовые акты исполнительных органов власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

Правовой режим целевых бюджетных фондов

Как отмечалось ранее, целевые фонды могут образовываться как вне бюджета, так и в составе бюджета.

В последнее время в бюджетной практике стала применяться такая форма, как целевые бюджетные фонды. Под целевым бюджетным фондом понимается фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством РФ в составе бюджетов всех уровней для оказания финансовой помощи регионам и муниципальным образованиям, финансирования отраслей экономики, а также государственных и муниципальных программ социально-экономического развития. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда. Подобные фонды могут создаваться в структуре бюджетов любого уровня.

Правовой режим целевых бюджетных фондов на федеральном уровне определяется БК РФ, ежегодными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год и иными подзаконными нормативными актами.

В настоящее время в соответствии с БК РФ в составе федерального бюджета формируются целевые федеральные фонды финансовой поддержки субъектов Федерации, компенсаций, софинансирования расходов, резервные фонды и др.

В соответствии со ст. 131 БК РФ формируется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, из которого предусматривается выделение средств на дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации.

Суммы финансовой помощи из названного фонда ежемесячно перечисляются в бюджеты субъектов Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью с учетом возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения бюджетов субъектов Федерации.

В структуре федерального бюджета образуется также Инвестиционный фонд, средства которого подлежат использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства (ст. 179.2 БК РФ).

В соответствии с изменениями 2011 г., внесенными в БК РФ, в структуре бюджета образуется Дорожный фонд, средства которого подлежат использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов.

К дорожным фондам относятся Федеральный дорожный фонд, дорожные фонды субъектов Федерации и муниципальные дорожные фонды (ст. 179.4 БК РФ).

В соответствии со ст. 137 БК РФ в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений предусмотрено предоставление дотаций из сформированного в составе расходов бюджета субъекта Федерации регионального фонда финансовой поддержки поселений, а также в соответствии со ст. 142.1 БК РФ из образуемого в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений.

Согласно ст. 138 БК РФ в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) предусматривается выделение дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

В перечисленные в законе целевые фонды могут перечисляться средства не только из бюджета субъекта Федерации, но и из федерального бюджета.

В соответствии со ст. 81 БК РФ в расходной части бюджетов всех уровней предусматривается создание резервных фондов органов исполнительной власти и резервных фондов органов местного самоуправления. Размер названных фондов не может превышать 3 процентов утвержденных расходов федерального бюджета. Резервные фонды создаются в целях финансирования непредвиденных расходов, в том числе проведения аварийно-спасательных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных обстоятельств.

В структуре расходов федерального бюджета с 2005 г. предусмотрено формирование следующих резервных фондов:

– Резервный фонд Президента РФ;

– Резервный фонд Правительства РФ.

Резервный фонд Президента РФ создается в соответствии со ст. 82 БК РФ. Президент страны может израсходовать в год не более 1 процента утвержденных расходов федерального бюджета. Если общая сумма расходов закрепляется федеральным законом о бюджете на текущий год, то расходование средств данного Фонда осуществляется на основании указов Президента РФ.

Резервный фонд Правительства РФ регламентируется БК РФ. Его размер определяется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, но без распределения по определенным целевым направлениям.

Этот фонд создается для финансирования непредвиденных расходов и мероприятий федерального значения, не предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Решения Правительства РФ о выделении средств из Резервного фонда Правительства РФ принимаются в тех случаях, когда средств, находящихся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющих эти мероприятия, недостаточно.

В соответствии со ст. 81.1 БК РФ законом субъекта Федерации может быть предусмотрено создание резервного фонда субъекта Федерации, который представляет собой часть средств бюджета субъекта Федерации, предназначенную для исполнения его расходных обязательств в случае недостаточности доходов данного бюджета для финансового обеспечения расходных обязательств.

Особое значение среди целевых бюджетных фондов приобрели Резервный фонд и Фонд национального благосостояния.

Резервный фонд (ст. 96.9 БК РФ) представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта. Под нефтегазовым трансфертом понимается часть средств федерального бюджета, используемых для финансирования ненефтегазового дефицита федерального бюджета за счет доходов федерального бюджета и средств Резервного фонда.

Федеральный закон о федеральном бюджете устанавливает нормативную величину Резервного фонда в абсолютном размере, который определяется исходя из 10 процентов прогнозируемого на соответствующий финансовый год объема ВВП, указанного в Федеральном законе о федеральном бюджете.

Федеральный фонд национального благосостояния (ст. 96.10 БК РФ) представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ.

Этот фонд формируется за счет двух источников: нефтегазовых доходов федерального бюджета в соответствующем объеме, а также доходов от управления средствами данного фонда.

Управление средствами двух названных фондов осуществляет Министерство финансов РФ.

Внебюджетные фонды

В зависимости от целевого назначения внебюджетные фонды делятся на экономические и социальные.

Целями создания экономических фондов являются решение задач в сфере экономики, например поддержка фундаментальных научных исследований, содействие развитию технологического и производственного потенциала в различных сферах и др.

Среди фондов Правительства РФ можно выделить следующие: Государственный фонд конверсии; Российский фонд фундаментальных исследований; Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере; Федеральный фонд производственных инноваций и др.

Отраслевые (ведомственные) денежные фонды создаются при министерствах или ведомствах, а иногда при министерствах и иных органах исполнительной власти субъектов Федерации на основе постановлений Правительства РФ и иных нормативных актов органов исполнительной власти.

Виды отраслевых денежных фондов: фонды федеральных органов исполнительной власти для финансирования исследований и экспериментальных разработок, Централизованный фонд социального и материального развития МИД России, Резервный фонд Министерства транспорта РФ и др.

Правовое регулирование социальных государственных внебюджетных фондов

Бюджетная система Российской Федерации включает в себя, как отмечалось ранее, бюджеты государственных внебюджетных фондов (ст. 10 БК РФ). Государственный внебюджетный фонд – это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на: пенсионное обеспечение; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом; социальное обеспечение в случае безработицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

Создание подобных внебюджетных фондов денежных средств позволяет аккумулировать значительные денежные ресурсы и направлять их на решение определенных социально-экономических целей и задач. Внебюджетные фонды образуются в соответствии с законодательством Российской Федерации, которое определяет также и порядок их расходования. Средства этих фондов находятся в федеральной собственности. Одновременно средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.

Правовой основой формирования и использования внебюджетных фондов являются БК РФ и другие нормативные акты.

К государственным внебюджетным фондам Российской Федерации относятся:

– Пенсионный фонд РФ;

– Фонд социального страхования РФ;

– Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Государственные внебюджетные фонды управляются органами государственной власти. Бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются органами управления указанных фондов и представляются органами исполнительной власти на рассмотрение законодательных органов одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год. Бюджеты названных фондов рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием РФ в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Аналогичный порядок составления, представления и утверждения бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов предусмотрен ст. 145 БК РФ.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет: 1) обязательных взносов; 2) добровольных взносов физических и юридических лиц; 3) других доходов, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Особенностью расходования средств государственных внебюджетных фондов является их целевое использование в соответствии с бюджетами указанных фондов.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством.

По окончании бюджетного года органом управления фонда составляется отчет о его исполнении, который представляется Правительством РФ на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию РФ в форме федерального закона.

Отчет об исполнении бюджета территориального внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется органом исполнительной власти субъекта Федерации на рассмотрение и утверждение законодательному (представительному) органу субъекта Федерации в форме закона субъекта Федерации.

Наиболее значимым и крупным является Пенсионный фонд РФ, правовой режим которого определен Федеральными законами от 17 декабря 2001 г. № 173-Ф3 «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении», от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»; Положением о Пенсионном фонде РФ, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.

В соответствии с Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. Пенсионный фонд РФ (государственное учреждение) является страховщиком по обязательному пенсионному страхованию. Фонд и его территориальные органы представляют собой единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в Россиской Федерации. Государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда РФ перед застрахованными лицами.

Средства этого фонда направляются на выплату пенсий и некоторых видов пособий. Пенсионный фонд – это самостоятельный орган управления финансами пенсионного обеспечения, средства которого не входят в состав федерального бюджета. В настоящий момент Пенсионный фонд РФ подчиняется Правительству РФ, перед которым ежегодно отчитывается о результатах своей деятельности.

Пенсионный фонд РФ формируется на федеральном уровне, в республиках, входящих в состав Федерации, краях, областях, что позволяет осуществлять выплаты всем пенсионерам независимо от места их прежней работы и места жительства.

К основным задачам Пенсионного фонда РФ можно отнести следующие:

– целевой сбор и аккумуляция средств для выплаты пенсий и пособий на детей, а также организация их финансирования;

– участие на долговременной основе в финансовых федеральной и региональных программах по социальной поддержке населения;

– расширенное воспроизводство средств фонда на основе принципов самофинансирования и др.

К источникам образования Пенсионного фонда РФ относятся:

– страховые взносы на: обязательное пенсионное страхование в РФ в виде фиксированного платежа, зачисляемые в Пенсионный фонд РФ на выплату страховой части трудовой пенсии; обязательное пенсионное страхование, направляемые на выплату накопительной части трудовой пенсии;

– средства федерального бюджета в виде субвенций и иных поступлений;

– суммы пеней, недоимок и иных финансовых санкций по взносам в Пенсионный фонд РФ;

– доходы от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования;

– добровольные взносы;

– средства федерального бюджета, передаваемые Пенсионному фонду РФ на выплату пенсий и пособий;

– средства федерального бюджета, передаваемые Фонду в соответствии с законодательством РФ;

– иные неналоговые доходы;

– безвозмездные перечисления.

Средства Пенсионного фонда РФ расходуются в соответствии с названными ранее целями на выплату пенсий и некоторых социальных пособий, в том числе выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет, оказание органам социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам, финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного фонда РФ и его органов, а также на другие цели.

Непосредственное руководство Пенсионным фондом РФ осуществляют Правление и исполнительная дирекция, которая с участием Министерства финансов РФ разрабатывает проект бюджета Пенсионного фонда РФ, утверждаемый Правлением. Затем проект бюджета обсуждается и утверждается Государственной Думой.

В соответствии с Законом РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» созданы федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, правовой базой функционирования которых являются соответствующие Положения, утвержденные постановлениями Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г., а также Уставом федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г.

Деятельность названных фондов направлена на реализацию государственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования. Федеральный фонд создается Правительством РФ, а территориальные фонды соответственно представительными и исполнительными органами власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономного округа, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Средства, поступающие в данные фонды, являются собственностью государства и не включаются в состав бюджетов.

Основным источником образования федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования являются: обязательные взносы; бюджетные ассигнования; доходы от использования временно свободных финансовых средств и нормированного страхового запаса; добровольные взносы и иные поступления. В соответствии с Федеральным законом «О бюджете Федерального фонда обязательного страхования на 2006 год»[51] доходами данного бюджета являются: единый социальный налог; единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения; единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности, единый сельскохозяйственный налог; недоимки, пени и штрафы по взносам в названный фонд и др.

Основными направлениями расходования средств из фондов обязательного медицинского страхования являются финансирование обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями, предоставление кредитов страховщикам, организация подготовки специалистов для системы обязательного медицинского страхования и другие мероприятия. В 2005 г. структура расходов Федерального фонда обязательного медицинского страхования включала в себя: здравоохранение и физическую культуру; обязательное медицинское страхование; финансирование целевых программ оказания медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию; расходы на выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, включая нормированный страховой запас; НИОКР и иные расходы.

Особое место среди государственных внебюджетных фондов занимает Фонд социального страхования Российской Федерации, созданный в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. «О фонде социального страхования Российской Федерации» с последующими изменениями и дополнениями, для финансирования расходов по социальному страхованию.

Источниками образования фонда социального страхования являются: обязательные взносы; страховые взносы по установленным тарифам согласно закону на обязательное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; доходы от инвестирования части временно свободных средств фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады; ассигнования из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах; добровольные взносы граждан и юридических лиц; прочие доходы.

К неналоговым доходам относятся: доходы, полученные от размещения временно свободных средств фонда; страховые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, включая недоимки, пени и штрафы; безвозмездные перечисления, субвенции от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая средства федерального бюджета на отдельные социальные выплаты, и иные доходы.

Аккумулированные таким образом средства направляются на: выплату пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до полутора лет; оплату путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения, а также на лечение, питание; частичное содержание находящихся на балансе страхователей санаториев-профилакториев; частичную оплату путевок в детские загородные оздоровительные лагеря; частичное содержание детско-юношеских спортивных школ и иные цели социального страхования. Например, с 2004 г. средства фонда направлялись на: НИОКР; государственные капитальные вложения на развитие центров реабилитации Фонда социального страхования РФ; социальную политику, социальную помощь, в том числе на выплату компенсаций и предоставление льгот гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие чернобыльской и других радиационных аварий; пособия по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию, по беременности и родам, по уходу за ребенком, при рождении ребенка, другие социальные пособия; единовременные страховые выплаты для медицинской, социальной и профессиональной реабилитации пострадавших, обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний за счет средств Фонда; оплату путевок на санаторно-курортное лечение работников, оздоровление детей, частичное содержание детско-юношеских спортивных школ и т. д.

В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» предусмотрено расходование средств фонда как страховщика и на пособия по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Помимо названных социальных государственных внебюджетных фондов законодательством предусматривается возможность создания экономических государственных внебюджетных фондов.

Глава 5. ОСНОВЫ НАЛОГОВОГО ПРАВА. ПРЯМЫЕ НАЛОГИ. КОСВЕННОЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ. МЕСТНЫЕ НАЛОГИ И СБОРЫ. НАЛОГОВАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ

Понятие налога, пошлины, сбора

Существуют различные доктринальные определения налога, разработанные представителями как юридической, так и экономической науки. Несмотря на некоторые различия, все они указывают на целый ряд общих признаков, характерных для данного института:

– отчуждение при уплате налога части собственности физических и юридических лиц (денежных средств, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления) в пользу публично-правового образования;

– законность установления и введения налога;

– обязательность уплаты налога при наличии определенных в законе условий, обеспечиваемая силой государства;

– индивидуальная безвозмездность;

– внесение в бюджет публичного образования либо во внебюджетный фонд;

– отсутствие целевого назначения.

Законодательное определение налога дано в ст. 8 части первой НК РФ. Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований[52].

НК РФ устанавливает, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать взносы и платежи, обладающие установленными Кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено Кодексом (п. 5 ст. 3 части первой НК РФ). Смысл этой нормы состоит в том, что платеж независимо от данного ему названия должен оцениваться по существу, с учетом характеристик налога, указанных в законе.

В определении понятия «налог» законодателя опередил Конституционный Суд Российской Федерации. Он указал, что налоговый платеж – это основанная на законе денежная форма отчуждения собственности с целью обеспечения расходов публичной власти, осуществляемого в том числе на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности[53].

Пошлины и сборы не имеют финансового значения, присущего налогам. При уплате пошлины или сбора всегда присутствуют специальная цель и специальные интересы. В этом смысле сборы и пошлины являются индивидуальными платежами.

Цель взыскания пошлины или сбора состоит лишь в покрытии без убытка, но и без чистого дохода, издержек учреждения, в связи с деятельностью которого взимается пошлина. Но этот принцип далеко не всегда соблюдается на практике. Довольно часто плата за услуги превышает связанные с ней расходы. Мало того, в ряде случаев не платеж устанавливается ради покрытия расходов, а само действие признается обязательным ради взыскания платежа. Это утверждение справедливо, например, в отношении введения различных регистраций и т. п. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что пошлины и сборы, хотя и взимаются в связи с оказанием индивидуальных услуг, не могут рассматриваться как платежи по обязательствам, договорные платежи. Это денежные повинности, взимаемые в индивидуальном порядке в связи с услугой публично-правового характера.

Следует особо подчеркнуть, что пошлина или сбор выплачиваются не за услугу, а в связи с услугой, причем с той, которую оказывает государственный орган, действуя в общих интересах, реализуя свои государственно-властные функции. Так, уплата пошлины при подаче искового заявления в суд сопряжена с правом конкретного лица на судебную защиту, однако определяется общественно полезной функцией суда – поддержанием режима законности.

В российском законодательстве существуют два вида пошлин: государственная и таможенная.

Государственная пошлина взимается за ряд услуг в пользу плательщика – принятие исковых заявлений и других документов судом, совершение нотариальных действий, регистрация актов гражданского состояния, выдача документов и др., а также за государственную регистрацию юридического лица, выпуска ценных бумаг; совершение действий, связанных с приобретением гражданства; опробирование и клеймение ювелирных изделий[54].

Законодательство России 1991–1998 гг. под сбором в основном понимало платежи за обладание специальным правом (сбор за право торговли, сбор за использование местной символики и т. п.).

С принятием Налогового кодекса система сборов претерпела значительные изменения как в количественном, так и в содержательном аспектах.

В Налоговом кодексе РФ понятием «сбор» охватываются как собственно сборы (платежи за обладание специальным правом), так и пошлины. Это объясняется тем, что в таком же значении понятие «сборы» употреблено в ст. 57 Конституции РФ, согласно которой «каждый обязан уплачивать законно установленные налоги и сборы».

В соответствии с Налоговым кодексом РФ «под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий)» (п. 2 ст. 8)[55].

В перечень сборов, установленных НК РФ, первоначально вошли: государственная пошлина; таможенная пошлина и таможенные сборы; федеральные, региональные и местные лицензионные сборы. В настоящее время к категории «сборы» можно отнести предусмотренные НК РФ (ст. 13–15) государственную пошлину, сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов. Таможенная пошлина и таможенные сборы с 1 января 2005 г. исключены из перечня федеральных налогов и сборов, они отнесены к категории неналоговых доходов федерального бюджета. К этой же категории отнесены платежи, обладающие всеми признаками сборов, но формально к ним не относящиеся: утилизационный сбор; лицензионные, патентные пошлины и консульские сборы и др[56]. Сделано это исключительно из фискальных соображений, с целью снижения правового регулирования данных платежей на уровень подзаконных актов.

В силу традиции платеж, являющийся налогом, может быть назван пошлиной, сбором и наоборот. Так, косвенный налог, уплачиваемый при пересечении товарами таможенной границы государства, традиционно принято называть таможенной пошлиной. Целевые социальные налоги, уплачиваемые работниками и работодателями в специальные фонды (социального и обязательного медицинского страхования и др.), именуются взносами, платежами и т. п.

Виды налогов

Возможна различная классификация налогов на виды в зависимости от основания.

Выделяют налоги подоходно-поимущественные (прямые) и налоги на потребление (косвенные). Первые взимаются в процессе приобретения и накопления материальных благ, вторые – в процессе их расходования. Так, подоходный налог взимается при получении дохода; налог на имущество уплачивают собственники определенных видов имущества (сбережений). Это примеры прямых налогов. Акцизы, налог на добавленную стоимость, таможенные пошлины, хотя и по-разному поступают в бюджет, в конечном счете оплачиваются потребителем товаров, в стоимость которых включаются эти налоги. Это примеры косвенных налогов.

Подоходно-поимущественные налоги, в свою очередь, делятся на личные и реальные.

Личные налоги уплачиваются с действительно полученного налогоплательщиком дохода (прибыли). Так, предприятия уплачивают налог с суммы прибыли, подсчитанной на основе полученной выручки и произведенных расходов. Эти налоги учитывают фактическую платежеспособность налогоплательщика.

Реальными налогами облагается не действительный, а предполагаемый средний доход налогоплательщика, получаемый в данных экономических условиях от того или иного предмета налогообложения (недвижимой собственности, денежного капитала и т. п.). Реальными налогами облагается прежде всего имущество, отсюда и их название (англ. real – имущество). Во многих случаях невозможно определить доход, который получен от имущества либо вида деятельности, или проконтролировать правильность объявленного плательщиком дохода.

Примером реального налога является и единый налог на вмененный доход[57]. Этим налогом облагается потенциально возможный валовой доход плательщика за вычетом потенциально необходимых затрат, рассчитываемый с учетом совокупности факторов, непосредственно влияющих на получение такого дохода, на основе данных статистических и иных исследований, независимых оценок и т. п. Реальные налоги учитывают потенциальные результаты деятельности налогоплательщика с большей или меньшей точностью.

Раскладочные (репартиционные) налоги широко применялись на ранней стадии развития налогообложения. Их размер определяли исходя из потребности совершить конкретный расход: выкупить короля из плена, построить крепостную стену и т. п. Суммы расхода распределялись между налогоплательщиками – на каждого налогоплательщика приходилась определенная сумма налога.

В настоящее время раскладочные налоги используются редко, в основном в местном налогообложении. Например, в 90-х гг. прошлого века размер местного целевого сбора на благоустройство территории и другие цели вполне мог быть определен по раскладочной системе исходя из конкретной потребности и числа жителей.

При установлении количественных (долевых, квотативных) налогов в противоположность раскладочным исходят не из потребности покрытия расхода, а из возможности налогоплательщика заплатить налог. Эти налоги непосредственно или косвенно учитывают имущественное состояние (доходность) налогоплательщика.

Закрепленными называют налоги, которые на длительный период полностью или частично закреплены как доходный источник конкретного бюджета (бюджетов). Например, налог на добавленную стоимость, акцизы на спиртосодержащую и табачную продукцию, водный налог являются доходом федерального бюджета Российской Федерации (ст. 50 БК РФ)[58], налог на игорный бизнес, налог на имущество предприятий, транспортный налог – доходами бюджетов субъектов Российской Федерации (ст. 56 БК РФ)[59].

К регулирующим доходам бюджетов долгое время относились федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливались нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Федерации или местные бюджеты. Такой вид бюджетного регулирования был заимствован из советской бюджетной системы, он позволял Российской Федерации, ее субъектам достигать сбалансированности всех уровней бюджетной системы на очередной бюджетный год.

В настоящее время российское законодательство не содержит разделения налогов на закрепленные и регулирующие. Нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов в нижестоящие бюджеты устанавливаются на долговременной основе (ст. 56 БК РФ)[60]. В отличие от ранее существовавшего порядка распределение сумм этих налогов между федеральным и региональными бюджетами происходит не при утверждении федерального бюджета на конкретный год, а нормативно закреплено в БК РФ. В таком порядке за региональными бюджетами закреплены отчисления от:

– налога на доходы физических лиц – по нормативу 80 процентов;

– акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья – по нормативу 50 процентов;

– акцизов на спиртосодержащую продукцию – по нормативу 50 процентов;

– налога на добычу полезных ископаемых в виде природных алмазов – по нормативу 100 процентов;

– налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, – по нормативу 100 процентов и др.[61]

По степени компетенции органов власти различных уровней по установлению и введению налогов необходимо выделить государственные (федеральные и региональные) и местные налоги.

Установление и введение федеральных налогов осуществляется решением высшего представительного органа государства. Они обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации. Эти налоги поступают не только в федеральный бюджет – они могут зачисляться в бюджеты различных уровней.

Региональными признаются налоги, которые установлены Налоговым кодексом и законами субъектов Российской Федерации о налогах, они обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, вводятся на в действие в соответствии с Налоговым кодексом и законами субъекта Федерации.

Местные налоги устанавливаются и вводятся НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательны к уплате на территории соответствующих муниципальных образований.

Поступления от региональных налогов могут распределяться между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами. Местные налоги зачисляются в соответствующие местные бюджеты.

Таким образом, бюджет (фонд), в который зачисляется конкретный налог, не является критерием для отнесения налога к категории федеральных, региональных или местных налогов.

Как правило, налог не имеет цели покрыть какой-нибудь конкретный расход. Но в ряде случаев представляется целесообразным установление и введение целевых налогов, собираемых для финансирования конкретных расходов бюджета. К таким целевым налогам, за счет поступлений от которого раньше формировались государственные целевые внебюджетные фонды, относился отмененный единый социальный налог (взнос)[62].

Однако необходимо учитывать, что одним из конституционных принципов установления налогов и сборов является принцип ограничения их специализации. По общему правилу налог не предназначен для определенного расхода. Это одно из обязательных условий стабильности государственного бюджета и гарантии выполнения государством своих социальных и иных функций.

Целевые налоги предназначаются непосредственно для покрытия определенных расходов. Поэтому установление целевого налога требует особого механизма обособления поступающих средств. Для этого учреждаются дополнительный бюджет и специальные счета учета сумм налога.

Регулярные (систематические, текущие) налоги взимаются с определенной периодичностью в течение всего времени владения имуществом либо занятия плательщиком каким-либо видом деятельности, приносящей доход. Например, налог на доходы физических лиц и земельный налог взимаются ежегодно, налог на добавленную стоимость – помесячно или поквартально.

Уплата разовых налогов связывается с событиями, не образующими системы. Например, уплата государственной пошлины зависит от факта обращения в судебные органы, обращения за совершением нотариальных или иных юридически значимых действий. Для конкретного плательщика такое действие, как обращение в суд общей юрисдикции, мировому судье, может иметь непостоянный, случайный характер.

Существуют и другие основания деления налогов на виды, которые не столь значимы для выявления видовых особенностей налогов.

Основные элементы закона о налоге. Субъект налогообложения

Налог должен быть точно определен, а не произволен. В законе о каждом налоге должен содержаться исчерпывающий набор информации, который позволил бы конкретно указать:

– обязанное лицо, размер налогового обязательства и порядок его исполнения;

– границы требований государства в отношении имущества налогоплательщика.

Хотя число налогов велико и структура их различна, тем не менее элементы юридического состава налога имеют универсальное значение.

Нельзя выполнить обязанность по уплате налога, если неизвестны обязанное лицо, размер налогового обязательства и порядок его исполнения. Поэтому установить налог – это значит установить и определить все существенные элементы его юридического состава (налогоплательщик, объект и предмет налога, налоговый период и т. п.).

Это положение закреплено и в п. 1 ст. 17 части первой НК РФ: «Налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и следующие элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога». Если законодатель не установил и (или) не определил хотя бы одного из перечисленных элементов юридического состава, налог не может считаться установленным. Соответственно не возникает обязанности по его уплате.

В теории налогообложения принято проводить разделение элементов налога на существенные и несущественные (факультативные). Установление последних относится к воле законодателя, который может делегировать право их установления исполнительным органам.

К существенным элементам налогообложения, без установления которых в законе о налоге последний не будет считаться законно установленным, в соответствии со ст. 17 НК РФ относятся: субъект и объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки уплаты налога[63].

Субъект налогообложения – это лицо, на котором лежит юридическая обязанность уплатить налог за счет собственных средств.

Понятию «субъект налогообложения» близко другое понятие – «носитель налога». Оно существует в связи с экономической возможностью переложения тяжести налога с субъекта налогообложения, т. е. лица, уплачивающего налог в бюджет, на другое лицо.

Носитель налога – это лицо, которое несет тяжесть налогообложения в конечном счете, т. е. по завершении процессов переложения налога.

Законодательные акты устанавливают юридическую обязанность по уплате налога в отношении субъекта налога, а не носителя налога.

В отличие от других отраслей публичного права, где определяющими являются политико-правовые отношения лица и государства, в налоговом праве прежде всего учитывают экономические связи налогоплательщика и государства.

Экономические отношения налогоплательщика и государства определяются посредством принципа постоянного местопребывания (резидентства), согласно которому налогоплательщиков подразделяют на лиц:

– имеющих постоянное местопребывание в определенном государстве (резиденты);

– не имеющих в нем постоянного местопребывания (нерезиденты).

Различие этих двух групп налогоплательщиков состоит в том, что у резидентов налогообложению подлежат доходы, полученные как на территории данного государства, так и вне его (полная налоговая обязанность), у нерезидентов – только доходы, полученные из источников в данном государстве (ограниченная налоговая обязанность).

Правила определения резидентства имеют существенные различия в отношении налогоплательщиков – физических и юридических лиц. Основу для определения резидентства юридических лиц составляют следующие тесты (или их комбинации):

Тест инкорпорации. Юридическое лицо признается резидентом в стране, если оно в ней основано (зарегистрировано).

Все предприятия, учреждения, организации – юридические лица по законодательству России являются ее резидентами и уплачивают в России налог с прибыли, полученной как на ее территории, так и где бы то ни было, хотя бы эти лица и не имели бизнеса в России вовсе.

Тест юридического адреса. Юридическое лицо признается резидентом в стране, если оно зарегистрировало в этой стране свой юридический адрес.

Тест места осуществления центрального управления и контроля. Юридическое лицо признается резидентом в стране, если с территории этой страны осуществляется центральное (общее) руководство компанией и контроль за ее деятельностью.

Тест места осуществления текущего управления компанией. Юридическое лицо признается резидентом в стране, если на ее территории находятся органы, осуществляющие текущее управление деятельностью компании (исполнительная дирекция).

Тест деловой цели. Юридическое лицо признается резидентом в стране, если основной объем его деловых операций совершается на территории этой страны.

Кроме деления юридических лиц на группы по принципу резидентства деление проводят и по другим основаниям.

Организационно-правовая форма предприятия имеет существенное влияние на порядок и размеры налогообложения. Так, различается налогообложение акционерного общества и полного товарищества.

Форма собственности. Это основание деления предприятий как налогоплательщиков не может использоваться широко. Конституция РФ провозглашает равенство различных форм собственности (ч. 2 ст. 8). Неравенство в налогообложении предприятий различных форм собственности (государственной, частной, смешанной) привело бы к нарушению этого принципа.

Выручка от реализации. Для организаций и предпринимателей с небольшим размером выручки может устанавливаться более длительный налоговый период по некоторым налогам (например, НДС). При соблюдении дополнительных условий они могут применять упрощенную систему налогообложения[64].

Вид хозяйственной деятельности. Некоторые режимы налогообложения направлены на стимулирование отдельных видов предпринимательской деятельности, признанных приоритетными. Например, в отношении предпринимателей-сельхозпроизводителей применяется единый сельскохозяйственный налог, предусматривающий замену уплаты налога на доходы физических лиц (в отношении доходов, полученных от осуществления предпринимательской деятельности), налога на добавленную стоимость (за исключением налога на добавленную стоимость, налога на имущество физических лиц (в отношении имущества, используемого для осуществления предпринимательской деятельности).

В отношении определения резидентства физических лиц применяются иные тесты, учитывающие специфику данной категории налогоплательщика: тест физического присутствия; тест нахождения центра жизненных интересов; тест нахождения привычного жилища и др.

Объект, предмет налогообложения, налоговая база

Объект налогообложения – это те юридические факты (действия, события, состояния), которые обусловливают обязанность субъекта заплатить налог (совершение оборота по реализации товара (работ, услуг); реализация спиртосодержащей продукции; владение имуществом; добыча полезных ископаемых; получение дохода и т. д.). В законе о каждом налоге обязательно говорится, при наличии каких обстоятельств возникает обязанность уплаты. Таким основанием взимания налога (фактическим обстоятельством) может служить получение определенного дохода, прибыли, владение строением и т. п., т. е. наличие объекта налогообложения.

НК РФ определяет понятие «объект налогообложения» следующим образом: «Объектами налогообложения могут являться операции по реализации товаров (работ, услуг), имущество, прибыль, доход, стоимость реализованных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) либо иной объект, имеющий стоимостную, количественную или физическую характеристики, с наличием которого у налогоплательщика законодательство о налогах и сборах связывает возникновение обязанности по уплате налога»[65].

Термин «предмет налогового обложения», используемый правовой наукой, обозначает признаки фактического (неюридического) характера, обосновывающие взимание соответствующего налога. Законодатель не выделил в качестве отдельного, самостоятельного элемента налогового обязательства предмет налогообложения, а признаки предмета налогообложения придал объекту.

Например, объектом налога на землю является право собственности на земельный участок, а не земельный участок непосредственно (он – предмет налогообложения).

Необходимость четко разделить понятия «объект налогообложения» и «предмет налогообложения» вызвана тем, что существует потребность вычленить среди прочих сходных предметов материального мира именно тот, с которым законодатель связывает налоговые последствия.

Различие объекта и предмета налогообложения наиболее четко просматривается в налогах на имущество. Однако и при налогообложении доходов эти понятия различаются. Доход может быть получен в различных формах (денежные средства в национальной и иностранной валюте, имущество, безвозмездные услуги и пр.). Например, доходом можно считать не только поступления в денежной или натуральной форме, но и льготы, привилегии, не связанные с передачей денег или имущества. Законодательство может предусматривать налогообложение привилегий и благ, получение которых в обычных условиях потребовало бы от плательщика дополнительных затрат (предоставления автотранспорта для личных нужд за счет средств предприятия, беспроцентных ссуд или займов по льготным ставкам и т. п.).

Каждый налог имеет самостоятельный объект обложения. Объекты всех налогов – как федеральных, так и региональных и местных – определяются исключительно федеральным законодателем.

Налоговая база количественно выражает предмет налогообложения. Налоговую базу называют также основой налога, поскольку это величина, к которой непосредственно применяется ставка налога, по которой исчисляется его сумма.

Налоговая база необходима именно для исчисления налога. Но она непосредственно не является обстоятельством, порождающим обязанность уплатить налог (объектом налогообложения).

НК РФ определяет налоговую базу как стоимостную, физическую или иную характеристику объекта налогообложения. В соответствии с Кодексом налоговые базы федеральных, региональных и местных налогов и порядок их определения устанавливаются на федеральном уровне (ст. 53 части первой НК РФ).

Основные начала (принципы) законодательства о налогах и сборах

Часть 3 ст. 75 Конституции РФ предусматривает, что федеральным законом должны быть установлены общие принципы налогообложения и уплаты сборов.

Конституционный Суд РФ отметил, что «общие принципы налогообложения и сборов относятся к основным гарантиям, установление которых федеральным законом обеспечивает реализацию и соблюдение основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма в Российской Федерации». Речь идет о закрепленных в Конституции РФ равенстве прав и свобод человека и гражданина, запрете на их ограничение иначе, как федеральным законом, единстве экономического пространства, свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств, признании и защите государством всех форм собственности, свободе экономической деятельности и др.

Установление общих принципов налогообложения и сборов относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Эти принципы должны быть закреплены в федеральном законе (ч. 3 ст. 75 Конституции РФ).

Однако принципы налогообложения и сборов в части, непосредственно определяемой Конституцией РФ, находятся в ведении Российской Федерации. Этот вывод основан на положениях п. «а» ст. 71 Конституции РФ, где сказано, что принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, а также контроль за их соблюдением находятся в ведении Российской Федерации.

Принцип юридического равенства плательщиков налогов и сборов. Этот принцип не допускает установления различных условий налогообложения в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика и иных оснований, носящих дискриминационный характер[66]. Основа этого принципа – ст. 8 (ч. 2), 19 и 57 Конституции РФ.

Так, ч. 2 ст. 8 предусмотрено, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Статья 19 закрепляет, что все равны перед законом и судом, а государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина. Согласно ч. 2 ст. 6 каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ.

Данный принцип закреплен и в Налоговом кодексе РФ, который устанавливает, что «налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев.

Не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от форм собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала» (п. 2 ст. 3).

Исключением из этого правила является допущение устанавливать особые виды или дифференцированные ставки таможенных пошлин в зависимости от страны происхождения товара.

Принцип всеобщности налогообложения. Этот принцип означает, что каждый член общества обязан участвовать в уплате налогов наравне с другими. Не допускается предоставление индивидуальных и иных льгот и привилегий в уплате налога, не обоснованных с позиции конституционно значимых целей. Принцип всеобщности налогообложения предопределен ст. 57 Конституции РФ, согласно которой каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы, а также ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, устанавливающей, что каждый гражданин несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ.

Принцип равного налогового бремени. Если принцип равноправия преследует цель соблюдения формального (юридического) равенства налогоплательщиков, то принцип равенства направлен на то, чтобы без нарушения формального равенства плательщиков в максимальной степени учесть обстоятельства налогоплательщиков и обеспечить соблюдение неформального равенства.

НК РФ устанавливает, что «налоги и сборы должны иметь экономическое обоснование и не могут быть произвольными» (п. 3 ст. 3).

Принцип соразмерности налогообложения конституционно значимым целям ограничения прав и свобод. Основное содержание принципа соразмерности состоит в том, что налогообложение не должно быть несоразмерным, т. е. таким, чтобы оно могло парализовать реализацию гражданами конституционных прав[67]. Налоговый кодекс РФ считает недопустимыми налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав (п. 3 ст. 3). Принцип соразмерности оценивает налогообложение не с позиции его влияния на экономическую жизнь налогоплательщика (это сфера применения принципов приоритета финансовой цели и равного налогового бремени), а с позиции влияния на социально-политический статус налогоплательщика: налогообложение не должно парализовать реализацию гражданами конституционных прав.

Принцип соразмерности по своему содержанию тесно связан с принципами приоритета финансовой цели взимания налога и принципом равного налогового бремени, поскольку все эти принципы регламентируют условия определения размеров налоговых обязательств. Однако они регулируют различные аспекты этого процесса.

Принцип единства налоговой политики. Этот принцип развивает установленный в Конституции РФ принцип единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8). Это непременный атрибут единого государства с рыночной экономикой, условие свободного и динамичного развития общества.

Конституция РФ предусматривает, что на территории Российской Федерации не допускается установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 74).

Следовательно, недопустимо установление налогов, нарушающих единство экономического пространства Российской Федерации. НК РФ формулирует этот принцип так: «Не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций» (п. 4 ст. 3).

Принцип единства системы налогов. Федеральным законом может быть установлен перечень региональных и местных налогов, носящий исчерпывающий характер. «Органы государственной власти всех уровней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей»[68].

Налог на прибыль предприятий и организаций в РФ: основные элементы

В настоящее время правовой основой взимания налога на прибыль является глава 25 НК РФ[69]. Как и налог на доходы физических лиц, налог на прибыль является прямым, личным налогом, основанным на принципе резидентства. Резидентами, уплачивающими налог с прибыли, полученной как в России, так и за рубежом, являются юридические лица, зарегистрированные в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Иностранные юридические лица уплачивают в России налог на прибыль, полученную от деятельности через постоянное представительство, а также налог на доходы, полученные из источников на территории Российской Федерации.

Филиалы или иные обособленные подразделения российских организаций исполняют обязанности этих организаций по уплате налога на прибыль по месту своего нахождения.

Не являются плательщиками налога на прибыль малые предприятия, применяющие упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности, а также организации, ведущие предпринимательскую деятельность в сферах, для которых предусмотрена уплата единого налога на вмененный доход.

Прибыль предприятия, выступающая объектом налогообложения, представляет собой доход, уменьшенный на величину произведенных расходов. Доход организации является результатом сложения дохода от реализации продукции (работ, услуг) и имущественных прав, и дохода от внереализационных операций, т. е. непроизводственной (неосновной) деятельности.

Доход от реализации определяется как выручка от реализации товаров (работ, услуг), выручка от реализации имущества (включая ценные бумаги) и имущественных прав за минусом затрат.

Законодательство о налоге на прибыль предусматривает два способа определения выручки. Основной состоит в том, что выручка равна сумме средств, полученной от реализации продукции (работ, услуг), уменьшенной на величину косвенных налогов (налога на добавленную стоимость, акцизов и экспортных пошлин). Дополнительный способ может применяться в нескольких случаях: когда сделка заключена между взаимозависимыми лицами; если имели место бартерные операции; при совершении внешнеторговых сделок; при отклонении цены сделки более чем на 20 процентов от обычного уровня цен. В этих случаях налоговый орган вправе определить сумму выручки на основе рыночных цен на реализованную продукцию (работу, услугу) с соблюдением ряда правил, установленных ст. 40 части первой НК РФ.

Налогоплательщик уменьшает полученные доходы на сумму произведенных расходов. Под последними понимаются обоснованные и документально подтвержденные затраты, понесенные налогоплательщиком. Затраты, связанные с производством и реализацией продукции (работ, услуг), включаются в расходы налогоплательщика вне зависимости от того, упомянуты они прямо в соответствующем перечне, установленном в главе 25 НК РФ, или нет. Иными словами, действует принцип: «Затраты, связанные с производством и реализацией продукции (работ, услуг), относятся к расходам налогоплательщика, если иное не установлено Налоговым кодексом». Помимо связи с производством продукции (работ, услуг) налогоплательщику приходится доказывать обоснованность затрат, т. е. подтверждать, что понесенные расходы были экономически оправданы.

Расходы, связанные с производством и реализацией продукции (товаров, работ, услуг) включают в себя материальные затраты, затраты на оплату труда, суммы начисленной амортизации, прочие затраты, связанные с производством и реализацией. К последним, в частности, относятся расходы налогоплательщика на командировки, на сертификацию продукции и услуг и др.

Доход от внереализационных операций определяется как разница между доходами от таких операций и понесенными в связи с ними расходами. К внереализационным доходам относятся доходы от сдачи имущества в аренду, доходы от долевого участия в других предприятиях, доходы от операций купли-продажи иностранной валюты, доход в виде процентов, полученных по договору займа и кредита, доход от предоставления в пользование прав на результаты интеллектуальной деятельности, другие подобные доходы. Внереализационные расходы должны быть экономически обоснованы и документально подтверждены.

Налоговым кодексом право определять доходы от реализации кассовым методом предоставлено только организациям с небольшим объемом выручки (в среднем поза четыре последних квартала до 1 млн руб. в квартал).

Налог на прибыль является шедулярным налогом. Налоговым кодексом количество шедул сокращено до трех:

– прибыль от основной деятельности;

– дивиденды;

– доход от отдельных видов долговых обязательств.

Основная ставка налога устанавливается в размере 20 процентов, из них ставка налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет, составляет 2 процента, в региональные бюджеты – 18 процентов. Законодательные органы субъектов Федерации вправе изменять налоговые ставки по сумме налога, подлежащей зачислению в их бюджет только в сторону понижения, причем ставка не может быть ниже 13,5 процента.

Для организаций – резидентов технико-внедренческой особой экономической зоны, а также организаций – резидентов туристско-рекреационных особых экономических зон, объединенных решением Правительства Российской Федерации в кластер, налоговая ставка по налогу, подлежащему зачислению в федеральный бюджет, устанавливается в размере 0 процентов. По ставке 0 процентов облагается прибыль, полученная Центральным банком Российской Федерации от осуществления деятельности, связанной с выполнением им функций, предусмотренных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

К налоговой базе, определяемой организациями, осуществляющими образовательную и (или) медицинскую деятельность, применяется налоговая ставка 0 процентов при соблюдении установленных законодательством условий.

В отношении иных шедул ставки полностью определяются федеральным законодательством.

Так, в отношении дивидендов применяются следующие ставки:

9 процентов – по доходам, полученным в виде дивидендов от российских организаций российскими организациями и физическими лицами – налоговыми резидентами Российской Федерации;

15 процентов – по доходам, полученным в виде дивидендов от российских организаций иностранными организациями, а также по доходам, полученным в виде дивидендов российскими организациями от иностранных организаций.

К доходам от отдельных видов долговых обязательств применяются ставки 15 и 9 процентов. Доходы в виде процентов по государственным и муниципальным облигациям, эмитированным до 20 января 1997 г. включительно, а также доходы в виде процентов по облигациям государственного валютного облигационного займа 1999 г. освобождены от налогообложения[70].

Федеральным законодательством установлены ставки на доходы иностранных организаций, не связанные с деятельностью в Российской Федерации через постоянное представительство, – 20 процентов, 10 процентов – от использования, содержания или сдачи в аренду (фрахта) судов, самолетов или других подвижных транспортных средств или контейнеров в связи с осуществлением международных перевозок.

Плательщик определяет сумму налога самостоятельно на основании данных специального налогового учета, ведение которого регламентировано главой 25 НК РФ. Налог рассчитывается, как правило, ежеквартально. В течение отчетного периода вносятся ежемесячные либо ежеквартальные авансовые платежи, размер которых определяется методом «от достигнутого».

Налоговым периодом считается год. В течение этого периода налогооблагаемая прибыль и подлежащая уплате сумма налога исчисляются нарастающим итогом.

Субъекты налога на доходы физических лиц в Российской Федерации

Налог на доходы построен на резидентском принципе, для определения налогового статуса физического лица используется тест физического присутствия. Полную налоговую обязанность несут лица, имеющие постоянное место жительства в Российской Федерации. Лица, не имеющие постоянного места жительства в России, несут ограниченную налоговую обязанность, т. е. уплачивают налог только с доходов, полученных от источников в Российской Федерации. К таким доходам относятся, например, доходы от использования имущества, находящегося в России; доходы от использования в России авторских прав, дивиденды и проценты от российских организаций, вознаграждение за выполнение в России трудовых обязанностей.

Лица, имеющие постоянное место жительства в Российской Федерации – это лица, включая иностранцев и лиц без гражданства, проживающие на ее территории не менее 183 дней в течение двенадцати следующих подряд месяцев; лица, не имеющие постоянного места жительства в Российской Федерации, – это лица, проживающие на ее территории менее 183 дней в течение следующих подряд 12 месяцев (тест физического присутствия). Резидентство в России устанавливается ежегодно.

В некоторых странах периодом для определения резидентства служит не календарный, а налоговый год, который может и не совпадать с календарным.

В тех случаях, когда временного критерия недостаточно для определения места налогообложения лица (например, возникает двойное резидентство), используются такие дополнительные признаки:

– место расположения привычного (постоянного) жилища;

– центр жизненных интересов (личные и экономические связи);

– место обычного проживания;

– гражданство.

Национальными законодательствами и международными соглашениями устанавливается строгая последовательность применения этих критериев для определения места жительства человека. Если в результате последовательного применения этих критериев все-таки невозможно определить государство, где человек имеет постоянное местожительство, этот вопрос решается в процессе переговоров налоговых или финансовых органов заинтересованных государств.

Возраст лица не влияет на его статус налогоплательщика. Так, обязанным заплатить подоходный налог может быть ребенок, получивший доход. Такие лица участвуют в налоговых отношениях через законных представителей – родителей, попечителей и др. НК РФ не определяет субъектов, которые признаются законными представителями физических лиц. Ими признаются лица, выступающие в качестве представителей физических лиц в соответствии с гражданским законодательством РФ (п. 2 ст. 27 части первой НК РФ).

Помимо представительства по закону, НК РФ допускает и представительство по назначению. Налогоплательщик может уполномочить физическое или юридическое лицо представлять его интересы в налоговых органах и перед другими участниками налоговых отношений.

Налог на доходы физических лиц – объект налогообложения

Налогообложению в России подлежат доходы, полученные:

– резидентами Российской Федерации где бы то ни было;

– от источников в Российской Федерации независимо от национального или юридического статуса их получателей.

Налогообложению подлежит доход, полученный за календарный год как в денежной, так и в натуральной форме, а также в форме материальной выгоды (экономии). При этом доход может быть получен непосредственно из кассы или на расчетный счет, либо косвенно в форме оплаты счетов налогоплательщика и т. п. Законодательство Российской Федерации предусматривает налогообложение некоторых привилегий и благ, получение которых в обычных условиях потребовало бы от плательщика дополнительных затрат: получение беспроцентных ссуд или займов по льготным ставкам, приобретение товаров (работ, услуг) по ценам ниже рыночных у физических лиц, организаций и индивидуальных предпринимателей, являющихся взаимозависимыми по отношению к налогоплательщику.

Налог на доходы физических лиц (подоходный налог) в первое время после его введения в России был построен по глобальной (синтетической) системе: доходы, полученные из разных источников (так называемый совокупный доход), облагались налогом по единым ставкам. Деление доходов на виды было проведено лишь в связи с различными процедурами налогообложения разных доходов. В дальнейшем из совокупного дохода в отдельный вид (шедулу) были выделены выигрыши, выплачиваемые организаторами лотерей, страховые выплаты по договорам добровольного страхования в части превышения установленных НК РФ размеров, процентный доход по вкладам в банках, суммы экономии на процентах при получении налогоплательщиками заемных средств, дивиденды. С этих доходов налог исчисляется и удерживается по повышенным ставкам.

Любые получаемые налогоплательщиком суммы или имущество являются для целей налогообложения его доходом, если они не входят в исчерпывающий перечень необлагаемых доходов, приведенный в НК РФ.

В отношении дохода, полученного в форме материальной выгоды, действует другой принцип: учитываются только те виды экономии, которые прямо указаны в НК РФ.

Налоговая база учитывается в основном по кассовому методу: доходом считаются суммы, действительно полученные плательщиком в конкретном периоде в той или иной юридической форме, наличными денежными средствами из кассы организации, поступлением средств на счет в банке (перечислением по его поручению на счета третьих лиц) и др., а расходом – реально выплаченные суммы (документально подтвержденные). Накопительный метод используется при получении дохода в виде оплаты труда: датой фактического получения налогоплательщиком такого дохода признается последний день месяца, за который ему был начислен доход за выполненные трудовые обязанности в соответствии с трудовым договором (контрактом).

Порядок исчисления и уплаты налога на доходы физических лиц

В предшествующие периоды действовала прогрессивная шкала налогообложения: периодически, обычно один раз за финансовый год, проводилась налоговая индексация, необходимость которой была вызвана инфляционными процессами.

Ставки налога на доходы в настоящее время установлены по пропорциональному методу. Доходы основных видов (от работы по найму, от предпринимательской деятельности и др.) облагаются по ставке 13 процентов независимо от общей суммы совокупного дохода. Ряд доходов облагается по ставке 35 процентов. Это доходы от выигрышей в лотереи и от тотализаторов, сверхвысокие доходы по банковским вкладам, доходы в виде экономии на процентах по займам и некоторые другие. Дивиденды и любые доходы нерезидентов облагаются по ставке 30 процентов.

Налог на доходы, как правило, исчисляют и удерживают из дохода плательщика налоговые агенты – лица, производящие выплату дохода субъекту налогообложения (уплата налога у источника выплаты дохода). Исчисляется и взимается налог по кумулятивному методу. Отдельные группы налогоплательщиков – индивидуальные предприниматели, частные нотариусы и др. – обязаны представить декларацию о совокупном доходе за отчетный год. Срок представления декларации – 30 апреля года, следующего за отчетным. Разница между налогом, исчисленным на основе декларации и фактически уплаченным (удержанным), подлежит внесению в бюджет до 15 июля года, следующего за отчетным.

В целях обеспечения достоверности указанных в декларации данных лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью, обязаны вести специальную книгу учета доходов и расходов, записывать фамилии и адреса клиентов, пациентов и т. п.

В настоящее время большинство налогоплательщиков освобождены от обязанности по подаче декларации. Это связано с отказом от применения прогрессивной шкалы налогообложения и переходом к пропорциональному методу налогообложения.

Налоговые агенты обязаны ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за истекшим налоговым периодом, представлять налоговым органам сведения о суммах, выплаченных физическим лицам, и об удержанных из этих сумм налогах (так называемая косвенная декларация).

В целях контроля за соблюдением НК РФ налоговые органы проверяют предприятия, учреждения, организации и физических лиц, зарегистрированных в качестве предпринимателей, выплачивающих гражданам доходы. Предмет проверки – правильность удержания налога на доходы и вычетов из облагаемого дохода, своевременность и полнота перечисления в бюджет удержанных сумм налога.

При проверке налогоплательщиков исследуются документы, связанные с исчислением и уплатой налогов (денежные документы, бухгалтерские книги, декларации и т. п.), производится осмотр помещений, используемых для предпринимательской деятельности.

Налог на добавленную стоимость. Место в системе косвенных налогов

Налог на добавленную стоимость (НДС) – косвенный многоступенчатый налог, взимаемый на всех стадиях производства и реализации товаров (работ, услуг). В теории налогообложения он получил название универсального акциза.

В отличие от многоступенчатого НДС акцизы уплачиваются в бюджет один раз производителем подакцизного товара и перекладываются на потребителя. Поэтому косвенные налоги, в том числе акцизы, носят регрессивный характер. С целью ослабить их негативное влияние на малообеспеченные слои населения в число подакцизных товаров традиционно включают предметы роскоши (ювелирные изделия, легковые автомобили и т. п.) и товары, пользующиеся повышенным спросом, но недорогие в производстве (спиртные и табачные изделия, бензин и т. п.).

В США такой косвенный налог, как налог с продаж, составляет основу доходной части бюджетов штатов, НДС в США не взимается. Страны – участницы ЕЭС отказались от взимания налога с продаж, но распространили на всей территории союза унифицированные нормы взимания НДС. Особенностью российской налоговой системы является наличие одновременно нескольких косвенных налогов – НДС, акцизов, таможенной пошлины.

Применением косвенного налогообложения государство сглаживает те возможные негативные моменты, которые связаны с взиманием прямых налогов: потребитель товара либо услуги компенсирует продавцу сумму налога, заложенную в уплачиваемой цене, не сознавая себя вовлеченным в сферу налогообложения. Существовавшая ранее точка зрения, что косвенное налогообложение распространено только в наименее экономически развитых странах, опровергается преобладанием таких налогов в доходах бюджетов большинства европейских стран. Эти страны отличаются высоким уровнем доходов населения и, как следствие, более развитой сферой потребления.

Взимание НДС построено на территориальном принципе: налогообложению подлежат как резиденты, так и нерезиденты, совершающие на территории Российской Федерации операции, признаваемые объектами налогообложения. Правовой основой исчисления и взимания НДС является глава 23 НК РФ[71].

Система взимания НДС, используемая в России, не предусматривает непосредственного определения добавленной стоимости, т. е. суммы, добавленной производителем товара к стоимости сырья, материалов, некоторых других затрат, понесенных в связи с производством. Вместо этого ставка применяется к компонентам добавленной стоимости: к стоимости реализованного товара и к стоимости производственных затрат. Этот метод расчета НДС называется методом зачета по счетам или инвойсным методом.

Налогоплательщик выписывает покупателю товара (работы, услуги) специальный (по установленной в соответствии с требованиями НК РФ Правительством РФ форме) счет-фактуру, увеличивая цену товара (работы, услуги) на сумму налога, которая указывается отдельно. Из полученного от покупателя налога налогоплательщик вычитает сумму налога, уплаченного им при приобретении необходимых для производственных нужд товаров (работ, услуг) и выделенного в счете-фактуре поставщика. Разница вносится в бюджет.

Таким образом, продавец товара теоретически не несет экономического бремени, связанного с уплатой НДС, при покупке сырья и материалов, так как покупатель его товара компенсирует эти затраты. Процесс переложения налога завершается, когда товар приобретает конечный потребитель, поэтому НДС традиционно относят к косвенным налогам (налогам на потребление)[72].

Объекты обложения НДС, ставки налога

Добавленная стоимость не является объектом налогообложения. Обязанность заплатить налог в бюджет связана с фактом реализации товаров (работ, услуг), передачей имущественных прав. Иными словами, передача права собственности на товары, результаты выполненных работ, оказание услуг одним лицом другому лицу на возмездной и безвозмездной основе являются обстоятельством, порождающим обязанность налогоплательщика заплатить налог, т. е. объектом налогообложения.

К объектам налогообложения отнесены также передача на территории Российской Федерации товаров (выполнение работ, оказание услуг) для собственных непроизводственных нужд и выполнение строительно-монтажных работ для собственного потребления.

Другим объектом НДС является импорт товаров. Налог взимается таможенными органами на основе таможенной стоимости товара.

Закон устанавливает несколько ставок налога: нулевую, стандартную[73], пониженную[74]. Пониженная ставка применяется при налогообложении основных продовольственных товаров и товаров детского ассортимента по перечню, установленному в НК РФ. Налогообложение производится по расчетным ставкам налога при получении авансовых платежей, при удержании налога налоговыми агентами, при реализации сельскохозяйственной продукции и продуктов ее переработки.

При экспорте товаров[75] и услуг НДС взимается по нулевой ставке. Облагаются по нулевой ставке и услуги по сопровождению, транспортировке, погрузке, перегрузке экспортируемых и импортируемых товаров, транзиту иностранных грузов через территорию Российской Федерации, а также услуги по переработке товаров, помещенных под таможенные режимы переработки товаров на таможенной территории и под таможенным контролем.

Нулевая ставка в настоящее время применяется в отношении товаров и услуг, предназначенных для официального пользования иностранными дипломатическими представительствами и их персоналом, включая проживающих вместе с ними членов их семей.

Налогоплательщикам, применяющим нулевую ставку, возмещаются из бюджета суммы налога, уплаченные ими при приобретении товаров, работ, услуг, использованных при производстве облагаемой по ставке 0 процентов продукции (товаров, работ и услуг). Возмещение производится путем возврата или зачета уплаченных сумм налога на основании решения налогового органа, в который налогоплательщик представляет отдельную декларацию.

Ряд товаров и услуг полностью освобожден от налогообложения. Большая часть из льготируемых услуг носит социальную направленность: услуги по содержанию детей в дошкольных учреждениях; ритуальные и медицинские услуги; квартирная плата; услуги городского пассажирского транспорта; образовательные услуги и др. Одним из обязательных условий применения льгот по НДС является наличие у налогоплательщика лицензии на занятие тем видом льготируемой деятельности, которая подлежит обязательному лицензированию.

В соответствии со сложившейся международной практикой не облагается НДС реализация на территории Российской Федерации услуг по сдаче в аренду служебных и жилых помещений иностранным гражданам или организациям, аккредитованным в Российской Федерации. Льгота предоставляется только на условиях взаимности: в случаях если национальным законодательством аккредитующего государства установлена аналогичная льгота в отношении российских граждан и организаций, аккредитованных в этом иностранном государстве, либо если такая норма предусмотрена международным соглашением Российской Федерации.

Налог, уплаченный в связи с приобретением товаров (работ, услуг), необходимых для производства необлагаемых товаров или оказания необлагаемых услуг, либо компенсируется налогоплательщику из бюджета, либо включается в себестоимость продукции.

Налоговый период – квартал. Уплата налога производится по итогам каждого налогового периода исходя из фактической реализации (передачи) товаров за истекший налоговый период равными долями не позднее 20-го числа каждого из трех месяцев, следующего за истекшим налоговым периодом.

Для организаций и предпринимателей, у которых сумма выручки за три последовательных календарных месяца не превысила в совокупности установленный налоговым законодательством размер (с 1 января 2006 г. – два миллиона рублей), предусмотрена возможность получения освобождения от исполнения обязанностей налогоплательщика.

С 1 января 2006 г. налогоплательщики лишаются права выбора метода учета налоговой базы, которое им было предоставлено ранее действовавшим законодательством. Для большинства осуществляемых ими операций моментом определения налоговой базы устанавливается наиболее ранняя из следующих дат:

– день отгрузки (передачи) товаров (работ, услуг), имущественных прав;

– день оплаты, частичной оплаты в счет предстоящих поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг), передачи имущественных прав[76].

Фактически такой порядок означает переход к накопительному методу учета налоговой базы.

Место поимущественных налогов в налоговой системе Российской Федерации

Поимущественными (реальными) налогами облагается прежде всего имущество либо операции с ним. В настоящее время объем поступлений в бюджет от налогов на имущество, особенно физических лиц, незначителен. Налоги на имущество дорогостоящи в административном обслуживании, так что иногда доходы от них не покрывают затрат, связанных с учетом и оценкой облагаемого имущества, сбором налогов. С развитием частной собственности и улучшением благосостояния граждан, а также совершенствованием процедуры регистрации объектов недвижимости доля этих налогов должна увеличиться.

Налоги на имущество физических лиц базируются на территориальном принципе. Налогообложению в настоящее время недвижимость – жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения, находящиеся на территории Российской Федерации, независимо от национального или юридического статуса их собственника[77].

Налоговая база определяется на основе инвентаризационной стоимости недвижимого имущества по состоянию на 1 января года налогового периода. Ставки налога изменяются в зависимости от размера базы, т. е. налог является прогрессивным. Федеральным законом установлены предельные ставки налогов, которые могут дифференцироваться представительными органами местного самоуправления.

Льготы по налогу на недвижимость предоставляются в основном на основе социальных критериев: инвалидность, достижение пенсионного возраста, особые заслуги перед обществом и государством и т. п.

Обязанность исчислять налог на имущество возложена на налоговые органы, которые получают от организаций, осуществляющих учет недвижимости, соответствующую информацию, на ее основе рассчитывают налог и вручают налогоплательщику налоговое уведомление.

Налог на имущество плательщик уплачивает самостоятельно в два срока – к 15 сентября и 15 ноября года, за который производится оплата. В настоящее время он в полном объеме зачисляется в местные бюджеты по месту нахождения объекта налогообложения.

До 1 января 2006 г. имущество, полученное физическими лицами в порядке наследования или дарения от других физических лиц, не подлежало обложению налогом на доходы. Вместо него взимался налог на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения.

Налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения, отменен, однако часть объекта налогообложения данным налогом включена в объект налога на доходы физических лиц.

В соответствии с п. 18.1 ст. 217 НК РФ с 1 января 2006 г. доходы в денежной и натуральной формах, полученные в порядке дарения недвижимого имущества, транспортных средств, акций, долей, паев, будут облагаться налогом на доходы физических лиц по ставке 13 процентов[78]. НК РФ предусмотрено освобождение от налогообложения доходов, полученных в порядке дарения, если даритель и одаряемый являются членами семьи и (или) близкими родственниками в соответствии с Семейным кодексом РФ (супругами, родителями и детьми, в том числе усыновителями и усыновленными, дедушкой, бабушкой и внуками, полнородными и неполнородными, т. е. имеющими общих отца или мать, братьями и сестрами).

В круг доходов, полученных по договорам дарения и подлежащих налогообложению, включается все зарегистрированное в установленном порядке имущество: недвижимое имущество; транспортные средств; акции; доли; паи.

Согласно ст. 228 и 229 НК РФ физические лица, получившие доходы в виде дарения названного имущества, по окончании налогового периода должны самостоятельно исчислить суммы налога на доходы физических лиц и представить налоговую декларацию о фактически полученных доходах в налоговую инспекцию по месту жительства.

Транспортный налог, введенный в налоговую систему России в 2003 г., заменил собой налог с владельцев транспортных средств и налог на имущество физических лиц в части некоторых видов транспортных средств. Это поимущественный, реальный налог, вводимый на территории субъекта Российской Федерации актом представительного органа, в котором определяются ставка налога, порядок и сроки его уплаты, форма отчетности[79].

Налог уплачивают организации и физические лица, на которых в установленном порядке зарегистрированы транспортные средства. При этом не имеет значения, находится ли данное транспортное средство в собственности налогоплательщика.

Федеральным законодательством установлен перечень транспортных средств, подлежащих налогообложению. В него включены зарегистрированные в России автомобили, мотоциклы, мотороллеры, автобусы, самолеты, вертолеты, теплоходы, яхты, парусные суда, катера, снегоходы, мотосани, моторные лодки, гидроциклы, несамоходные (буксируемые суда) и другие водные и воздушные транспортные средства. Освобождены от налогообложения весельные и моторные лодки с небольшой мощностью двигателя, автомобили, предназначенные для использования инвалидами, промысловые суда, сельхозтехника. При установлении налога законами субъектов Российской Федерации могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования налогоплательщиком.

Налоговая база в отношении транспортных средств, имеющих двигатели, установлена как мощность двигателя транспортного средства в лошадиных силах. В отношении воздушных транспортных средств, для которых определяется тяга реактивного двигателя, – как паспортная статическая тяга реактивного двигателя (суммарная паспортная статическая тяга всех реактивных двигателей) воздушного транспортного средства на взлетном режиме. В отношении других транспортных средств как валовая вместимость в регистровых тоннах либо как единица транспортного средства. Налоговым периодом признается календарный год.

Налоговые ставки устанавливаются законами субъектов Российской Федерации в размерах, определенных НК РФ. Размеры последних могут быть уменьшены либо увеличены, но не более чем в десять раз.

Для физических и юридических лиц установлен различный порядок налогообложения.

Организации исчисляют сумму налога самостоятельно, предоставляя в налоговый орган налоговую декларацию.

Налоговое уведомление о подлежащей уплате сумме налога вручается налогоплательщику, являющемуся физическим лицом, налоговым органом в срок не позднее 1 июня года налогового периода. Сумма налога, подлежащая уплате налогоплательщиками, являющимися физическими лицами, исчисляется налоговыми органами на основании сведений, которые им представляются органами, осуществляющими государственную регистрацию транспортных средств на территории Российской Федерации. На органы, осуществляющие государственную регистрацию транспортных средств, возложена обязанность сообщать в налоговые органы по месту своего нахождения о транспортных средствах, зарегистрированных или снятых с регистрации в этих органах, а также о лицах, на которых зарегистрированы транспортные средства, в течение 10 дней после их регистрации или снятия с регистрации.

Уплата налога производится налогоплательщиками по месту нахождения транспортных средств в порядке и сроки, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.

Цель введения налога на имущество предприятий в налоговую систему России – стимулировать производительное использование имущества предприятий, сократить неиспользуемые запасы сырья и материалов.

Налог начисляется на движимое и недвижимое имущество предприятий-резидентов, учитываемое на их балансе по правилам бухгалтерского учета в качестве объектов основных средств, за исключением земельных участков и других объектов природопользования[80]. Не является объектом налогообложения имущество, принадлежащее на праве хозяйственного ведения или оперативного управления федеральным органам исполнительной власти, в которых законодательно предусмотрена военная и приравненная к ней служба, используемое этими органами для нужд обороны, гражданской обороны, обеспечения безопасности и охраны правопорядка в Российской Федерации.

У нерезидентов, осуществляющих деятельность в Российской Федерации через постоянные представительства, налогом облагаются основные средства, находящиеся на территории России. У остальных нерезидентов – принадлежащее им на праве собственности недвижимое имущество на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Среднегодовая стоимость облагаемого имущества в целях налогообложения определяется путем сложения стоимостей имущества на начало каждого месяца и деления полученного результата на число месяцев. Налоговая база определяется исходя из стоимости основных средств, отражаемой в активе баланса по соответствующим счетам бухгалтерского учета.

Налоговой базой в отношении объектов недвижимого имущества нерезидентов признается их инвентаризационная стоимость по данным органов технической инвентаризации.

Льготы предоставляются в двух формах. Одни направлены на освобождение от налогообложения всего имущества некоторых категорий налогоплательщиков, например специализированных протезно-ортопедических предприятий, коллегий адвокатов, адвокатских бюро и юридических консультаций. Другие предполагают вычет из среднегодовой стоимости имущества организаций балансовой стоимости некоторых его видов: у религиозных организаций – имущества, используемого ими для осуществления религиозной деятельности; у других организаций – имущества, используемого ими для производства ветеринарных иммунобиологических препаратов, предназначенных для борьбы с эпидемиями и эпизоотиями, федеральных автомобильных дорог общего пользования, магистральных трубопроводов.

Предельный размер налоговой ставки на имущество предприятий установлен на федеральном уровне и не может превышать 2,2 процента. Конкретная ставка устанавливается представительными органами власти субъектов Федерации при введении налога на имущество на территории региона. Устанавливать индивидуальные ставки налога для отдельных предприятий не разрешается. Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий налогоплательщиков либо имущества, признаваемого объектом налогообложения.

Налоговые ставки, определяемые законами субъектов Федерации в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий энергопередачи, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов, не могут превышать в 2013 г. 0,4 процента, в 2014 г. – 0,7 процента, в 2015 г. – 1,0 процента, в 2016 г. – 1,3 процента, в 2017 г. – 1,6 процента, в 2018 г. – 1,9 процента.

Налоговым периодом является календарный год, отчетным – квартал. Налог исчисляется нарастающим итогом, вносится в бюджет поквартально и в конце года проводится его перерасчет. Налогоплательщики уплачивают авансовые платежи по налогу, если законом субъекта Федерации не предусмотрено иное.

Устанавливая налог, законодательные органы субъектов Федерации определяют порядок и сроки уплаты налога, форму отчетности по налогу.

Международные договоры в системе источников налогового права

Кроме внутреннего законодательства огромное практическое значение в налоговой системе имеют международные договоры по налоговым вопросам. Конституция РФ устанавливает приоритет международных соглашений перед внутренним законодательством: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (ч. 4 ст. 15).

Исходя из этого общего правила Налоговый кодекс РФ установил, что «если международным договором Российской Федерации, содержащим положения, касающиеся налогообложения и сборов, установлены иные правила и нормы, чем предусмотренные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами о налогах и (или) сборах, то применяются правила и нормы международных договоров Российской Федерации» (ст. 7 части первой НК РФ)[81].

Требование законодательной формы установления, изменения и прекращения налоговых обязательств распространяется и на международные соглашения. С учетом ст. 57 Конституции РФ международные договоры по вопросам налогообложения могут применяться лишь после их ратификации Федеральным Собранием РФ. Применение соглашения, заключенного Правительством РФ без надлежащей ратификации, означало бы вторжение в компетенцию законодателя, так как помимо его воли изменялся бы порядок исполнения принятых законов о налогах.

Можно выделить три группы международных соглашений по налоговым вопросам:

I. Акты, устанавливающие общие принципы налогообложения, такие как Европейская социальная хартия (принята 18 октября 1961 г., вступила в силу в 1965 г.), Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975 г.) и др. Непосредственному применению эти акты не подлежат, содержащиеся в них принципы реализуются во внутреннем законодательстве.

II. Собственно налоговые соглашения. Эти дву- или многосторонние соглашения заключаются в целях избежания двойного налогообложения, недискриминации налогоплательщиков, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории зарубежных стран, предотвращения уклонений от налогообложения.

В этой группе соглашений можно выделить три подгруппы.

1. Общие налоговые соглашения (конвенции) охватывают все вопросы, относящиеся к взаимоотношению государств по линии прямых налогов (налогов на доходы и на имущество) или косвенных налогов (например, таможенных тарифов).

Россия имеет более 50 соглашений, касающихся прямых налогов, и интенсивно проводит переговоры о заключении соглашений об избежании двойного налогообложения с рядом стран.

Для гармонизации косвенного налогообложения внешнеэкономической деятельности большое значение имеют двусторонние соглашения России с Молдовой, Грузией, Азербайджаном, Арменией, Казахстаном и Узбекистаном, устанавливающие принципы взимания косвенных налогов при осуществлении внешнеторговых операций между хозяйствующими субъектами государств. Соглашением с участниками Таможенного союза не только определены общие принципы косвенного налогообложения экспортно-импортных операций, но и утвержден порядок взимания косвенных налогов и механизм контроля за их уплатой при перемещении товаров между Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Казахстаном.

2. Ограниченные налоговые соглашения посвящены либо отдельным налогам (например, соглашения о налогах на наследство, о налогах по социальному страхованию), либо налогообложению отдельных видов деятельности (например, соглашения об устранении двойного налогообложения морских и воздушных перевозок и т. п.).

Около 20 соглашений, касающихся транспортных перевозок, были заключены СССР с иностранными государствами. Россия является преемницей этих договоренностей.

3. Соглашения об оказании административной помощи по налоговым делам заключаются между налоговыми органами различных стран в целях обмена информацией, усиления налогового контроля и т. п.

В условиях открытых границ внутри СНГ необходимость подобных соглашений особенно остра. В 1994 г. Россия заключила первые такие соглашения с Узбекистаном, Арменией, Грузией. В дальнейшем соглашения были заключены и с другими странами.

III. Третью группу составляют различные международные соглашения, которые наряду с другими вопросами рассматривают вопросы налогового права. Так, соглашения об основах взаимоотношений между двумя государствами рассматривают, как правило, вопрос о налоговом равноправии; соглашения об установлении дипломатических и консульских отношений предусматривают взаимные налоговые льготы для дипломатических и консульских сотрудников. Большое значение имеют торговые договоры и соглашения, на основе которых устанавливается режим наибольшего благоприятствования в отношении таможенных пошлин.

Особую подгруппу составляют договоры международных организаций и стран их базирования, которые также рассматривают вопросы освобождения этих организаций и их сотрудников от налогообложения в странах базирования.

Реализация международных договоров обеспечивается в том числе правом их участников обратиться в компетентные организации для разрешения споров о соблюдении договоренностей. Решения по таким спорам – важная часть международного права.

Большинство международных договоров о налогообложении устанавливают согласительные процедуры для разрешения спорных вопросов. С этой целью определенные полномочия предоставляются финансовым или налоговым органам договаривающихся государств.

Глава 6. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА

Понятие государственного долга Российской Федерации

Наличие бюджетного дефицита ставит перед государством задачу изыскания дополнительных финансовых ресурсов для его покрытия. Одним из способов привлечения дополнительных денежных средств в целях финансирования запланированных законом о бюджете расходов выступает государственный и муниципальный кредит.

Государственный кредит как экономическая категория представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов. Государственный кредит как правовая категория – это самостоятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения, а также предоставления государством денежных средств в кредит зарубежным государствам и иным субъектам международного права.

Государство использует государственный кредит для обеспечения постоянного процесса финансирования различных потребностей государства. Полученные таким образом средства поступают в распоряжение органов государственной представительной и исполнительной власти, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Они направляются на покрытие бюджетного дефицита. В последующем источником погашения государственных займов и выплат процентов по ним выступают средства бюджета.

Важностью возникающих в процессе функционирования государственного кредита общественных отношений обусловлено их правовое регулирование. Правовой основой государственного кредита в первую очередь является Конституция РФ, где в п. 3 ст. 104 говорится: «Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации». Часть 4 ст. 75 Конституции РФ закрепляет, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Помимо конституционных норм, правовую основу государственного кредита с 1 января 2000 г. образуют соответствующие нормы БК РФ, Федеральный закон от 12 июля 1999 г. № 162-ФЗ «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации», а также иные законы и подзаконные нормативные акты.

Специфика финансовых правоотношений, складывающихся в области государственного (муниципального) кредита, заключается в том, что в названных отношениях государство выступает в роли должника, заемщика, гаранта. Несмотря на это, именно оно в одностороннем порядке определяет условия проведения государственных займов, предоставления гарантий и т. д., что обусловлено государственно-властным характером финансово-правовых норм. Юридические и физические лица, добровольно вступившие в данные правоотношения, обязаны выполнять все названные условия.

Функционирование государственного кредита ведет к образованию государственного долга, под которым понимаются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие БК РФ.

Виды государственного долга Российской Федерации

Государственный долг подразделяется на капитальный и текущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, которые должны быть уплачены по этим обязательствам. Текущий долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

В зависимости от субъектов-кредиторов и валюты платежа государственный долг делится на внутренний и внешний.

Кредиторами по внутренним займам преимущественно выступают физические и юридические лица, являющиеся резидентами данного государства. Внутренние займы выпускаются в национальной валюте. Для привлечения средств эмитируются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондовом рынке. Для дополнительного поощрения инвесторов используются различные налоговые льготы.

Внешние займы размещаются на иностранных фондовых рынках в валюте других государств. При размещении таких займов учитываются специфические интересы инвесторов страны размещения. Внешние заимствования Российской Федерации законодатель определяет как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.

Заемные средства мобилизуются в основном двумя способами:

– размещением долговых ценных бумаг;

– получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов.

В зависимости от того, у какого субъекта возникают долговые обязательства в результате заемной деятельности, различают общегосударственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта Федерации и муниципальный долг.

Состав государственного долга

Группировка долговых обязательств по различным видам образует структуру государственного долга, в который входят следующие долговые обязательства по:

– кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

– государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;

– бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– государственным гарантиям Российской Федерации;

– иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством РФ на государственный долг Российской Федерации.

Структура государственного долга субъекта Федерации несколько отличается и включает в себя долговые обязательства по:

– государственным ценным бумагам субъекта Федерации;

– бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– кредитам, полученным субъектом Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;

– государственным гарантиям субъекта Федерации.

Структура муниципального долга представляет собой группировку муниципальных долговых обязательств по следующим видам:

– ценным бумагам муниципального образования;

– бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

– гарантиям муниципального образования.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъекты Федерации и муниципальные образования также не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.

Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, пределы внешних заимствований страны на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Предельный размер государственных внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга страны.

По срокам государственный долг делится на краткосрочный – до 1 года, среднесрочный – от 1 до 5 лет и долгосрочный – от 5 до 30 лет, для муниципальных образований – до 10 лет.

Управление государственным и муниципальным долгом

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны использовать все полномочия по формированию доходов бюджетов всех уровней для погашения долговых обязательств и обслуживания государственного и муниципального долга Российской Федерации. В связи с этим важным является вопрос о деятельности названных органов по управлению государственным и муниципальным долгом.

Под управлением государственным и муниципальным внутренним долгом понимается совокупность мероприятий государства и муниципального образования по выплате доходов кредиторам и погашению займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств Российской Федерации. Эта деятельность осуществляется Правительством РФ в соответствии с законодательными актами. БК РФ предусмотрел запрет на изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения (ст. 98 БК РФ).

К основным методам управления государственным долгом относятся следующие.

Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств, но в условиях постоянного роста государственной задолженности государство может прибегнуть к рефинансированию, т. е. к погашению старой государственной задолженности путем выпуска новых займов. Рефинансирование неоднократно использовалось в нашей стране, в частности при погашении задолженности по государственному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966 г., а также при выпуске казначейских обязательств государства в середине 50-х гг. прошлого века. Рефинансирование используется при выплате процентов и погашении по внешней части государственного долга.

До введения в действие БК РФ использовались такие методы управления государственным долгом, как конверсия, консолидация, унификация, отсрочка, аннулирование.

Конверсия – это изменение размера доходности займа, например снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам.

Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов называется консолидацией государственного долга.

Совместно с консолидацией может проводиться и унификация займов, т. е. объединение нескольких займов в один.

Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов неэффективно для государства.

Под аннулированием государственного долга понимается отказ государства от долговых обязательств.

В настоящее время законодательством предусмотрена реструктуризация долга, под которой понимается погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. В БК РФ отмечается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Основным методом регулирования внешнего долга является его реструктуризация. Наряду с этим мировая практика использует метод конверсии внешнего долга, под которой понимаются механизмы, обеспечивающие замещение внешнего долга другими видами обязательств, менее обременительных для экономики государства-должника. Возможны разные формы: конверсия долга в инвестиции, погашение его товарными поставками, обратный выкуп долга самим заемщиком на особых условиях, обмен на долговые обязательства третьих стран, собственность, облигации и др. Существует также практика обмена долга на собственность, т. е. иностранная компания покупает внешний долг страны на вторичном рынке, затем предъявляет его для погашения в Центральный банк, который оплачивает его национальной валютой, направляемой затем для финансирования инвестиций в стране-должнике[82].

Обслуживание государственного долга производится Центральным банком РФ и его учреждениями, если иное не установлено Правительством РФ, посредством осуществления операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Контроль за состоянием государственного внутреннего долга Российской Федерации осуществляется парламентом страны.

Правительство РФ должно ежегодно публиковать данные о состоянии государственного внутреннего долга.

Верхний предел государственного внутреннего долга устанавливается высшим представительным органом при утверждении федерального бюджета на предстоящий финансовый год.

Государственные займы: понятие, основные виды

Проведение государственных займов осуществляется в форме выпуска различных ценных бумаг, среди которых наиболее распространены облигации внутреннего государственного займа, удостоверяющие долговое обязательство государства и дающие право ее владельцу по истечении определенного срока получить обратно сумму долга и проценты по ним. Правовую основу выпуска и размещения долговых ценных бумаг образуют Федеральные законы от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» и от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»[83].

Различают несколько видов государственных займов.

По срокам действия займы делятся на краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет), долгосрочные (от 5 до 30 лет). Государство использует займы всех видов сроков погашения.

По субъекту эмиссии государственные займы подразделяются на выпускаемые Правительством РФ, правительствами субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

В зависимости от субъектов – держателей ценных бумаг различают государственные займы, которые могут реализовываться только среди населения, среди юридических лиц, среди физических и юридических лиц.

По форме выплаты доходов бывают процентные, выигрышные, смешанные, целевые займы. Владельцы процентно-выигрышных займов ежегодно получают твердый доход путем оплаты купонов или один раз при погашении займа путем зачисления процента к начисленному номиналу ценных бумаг без ежегодных выплат.

Владельцы выигрышных облигаций получают доход в форме выигрыша в момент погашения облигаций, где доход выплачивается только по тем облигациям, которые попали в тиражи выигрышей. Кроме того, бывают займы беспроигрышные, но в настоящее время они не выпускаются.

В зависимости от методов размещения государственные займы делятся на добровольные, размещаемые по подписке, и принудительные. Последние два вида займов практиковались в нашей стране в первоначальный период развития государственного кредита вплоть до 50-х гг. прошлого века; в настоящее время применяется только добровольный принцип размещения государственных и муниципальных займов.

По форме займы могут быть облигационными и безоблигационными. Облигационные займы связаны с эмиссией ценных бумаг, безоблигационные оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записей в долговых книгах и выдачи особых обязательств.

Обязанность изготовления, хранения и рассылки облигаций государственных займов возложена на Министерство финансов РФ.

Реализация ценных бумаг осуществляется через банковскую систему. Центральный банк РФ производит первичную реализацию государственных ценных бумаг, а банки – вторичную. Таким образом, происходит становление и развитие рынка ценных бумаг, который регулируется Федеральным законом «О рынке ценных бумаг».

В настоящее время в Российской Федерации выпущено несколько видов государственных внутренних займов.

К государственным займам относятся и казначейские обязательства, которые представляют собой вид размещаемых на добровольной основе среди населения и юридических лиц государственных ценных бумаг, удостоверяющих внесение их держателями денежных средств в бюджет и дающих право на получение фиксированного дохода в течение всего срока владения этими ценными бумагами. Эмитентом является Министерство финансов РФ. Выпускаются и обращаются казначейские обязательства в бездокументарной форме в виде записи на счетах в уполномоченном банке. Срок их погашения, процентная ставка и номинальная стоимость устанавливаются при выпуске каждой серии.

Для покрытия бюджетных расходов были также выпущены казначейские векселя – краткосрочные обязательства государства – сроком на 3, 6 и 12 месяцев, как правило, на предъявителя. Реализуются они в основном среди кредитных организаций по цене ниже номинальной, со скидкой, а выкупаются – по полной нарицательной цене. Следовательно, доход равняется разнице между ценой погашения и продажной ценой.

Целью заимствований на внешнем рынке также является покрытие бюджетного дефицита. От имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство РФ. Большую часть внешнего долга России составляют кредиты Парижского, Лондонского и Токийского клубов кредиторов.

Глава 7. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СТРАХОВАНИЯ

Обязательное социальное страхование

Одной из форм обязательного страхования, при котором страховые отношения возникают в силу закона, является обязательное социальное страхование. Общей правовой основой осуществления обязательного социального страхования является Федеральный закон от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»[84] и законы о конкретных видах обязательного социального страхования: Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»[85], Закон РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1»О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»[86], Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»[87].

Обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных категорий граждан вследствие признания их безработными, трудового увечья или профессионального заболевания, инвалидности, болезни, травмы, беременности и родов, потери кормильца, а также наступления старости, необходимости получения медицинской помощи, санаторно-курортного лечения и наступления иных установленных законодательством Российской Федерации социальных страховых рисков, подлежащих обязательному социальному страхованию.

Основными принципами осуществления обязательного социального страхования являются:

– устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствам обязательного социального страхования;

– всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий;

– государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика;

– государственное регулирование системы обязательного социального страхования;

– паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования;

– обязательность уплаты страхователями страховых взносов и налогов;

– ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования;

– обеспечение надзора и общественного контроля;

– автономность финансовой системы обязательного социального страхования.

Участниками отношений по обязательному социальному страхованию выступают страхователи, страховщики, застрахованные лица, а также иные органы, организации и граждане, определяемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Страхователи — организации любой организационно-правовой формы, а также граждане, обязанные в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования уплачивать страховые взносы, а в отдельных случаях, установленных федеральными законами, выплачивать отдельные виды страхового обеспечения. Страхователями являются также органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, обязанные в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования уплачивать страховые взносы. Страхователи определяются в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Страховщики – некоммерческие организации, создаваемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования для обеспечения прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев.

Застрахованные лица – граждане Российской Федерации, а также иностранные граждане и лица без гражданства, работающие по трудовым договорам, лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой, или иные категории граждан (в том числе неработающие), у которых отношения по обязательному социальному страхованию возникают в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Обеспечением по обязательному социальному страхованию является исполнение страховщиком своих обязательств перед застрахованным лицом при наступлении страхового случая (социального страхового риска) посредством страховых выплат или иных видов обеспечения. К социальным страховым рискам законодатель относит:

– необходимость получения медицинской помощи;

– утрату застрахованным лицом заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица) или другого дохода в связи с наступлением страхового случая;

– дополнительные расходы застрахованного лица или членов его семьи в связи с наступлением страхового случая.

Каждому из указанных видов социального страхового риска соответствует определенный вид страхового обеспечения. Страховым обеспечением по отдельным видам обязательного социального страхования являются:

– оплата медицинскому учреждению расходов, связанных с предоставлением застрахованному лицу необходимой медицинской помощи;

– пенсия по старости;

– пенсия по инвалидности;

– пенсия по случаю потери кормильца;

– страховые выплаты в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием, оплата дополнительных расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию;

– пособие по беременности и родам;

– ежемесячное пособие по уходу за ребенком;

– иные виды страхового обеспечения, установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования;

– единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;

– единовременное пособие при рождении ребенка;

– социальное пособие на погребение.

Управление системой обязательного социального страхования осуществляется Правительством РФ. Обязательное социальное страхование осуществляют создаваемые Правительством РФ страховщики, в оперативном управлении которых находятся средства обязательного социального страхования.

Бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год утверждаются федеральными законами, проекты которых на очередной финансовый год вносятся в Государственную Думу Правительством РФ. Бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования изъятию не подлежат.

Источниками поступлений денежных средств в бюджеты обязательного социального страхования являются:

– страховые взносы;

– межбюджетные трансферты;

– штрафные санкции и пени;

– денежные средства, возмещаемые страховщикам в результате регрессных требований к ответственным за причинение вреда застрахованным лицам;

– доходы от размещения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования.

Тарифы страховых взносов на обязательное социальное страхование устанавливаются федеральным законом. Денежные средства бюджетов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и бюджетах обязательного социального страхования на очередной финансовый год.

Обязательное пенсионное страхование

Обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации как один из видов обязательного социального страхования представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию гражданам заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица), получаемого ими до установления обязательного страхового обеспечения.

Страховым риском для целей обязательного пенсионного страхования признается утрата застрахованным лицом заработка или другого дохода в связи с наступлением страхового случая: достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности или потери кормильца. Страховым обеспечением по обязательному пенсионному страхованию в зависимости от страхового случая является исполнение страховщиком своих обязательств перед застрахованным лицом при наступлении страхового случая посредством выплаты трудовой пенсии, социального пособия на погребение умерших пенсионеров, не подлежавших обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством на день смерти.

Обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации осуществляется страховщиком, которым является Пенсионный фонд РФ и его территориальные органы, составляющие единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования. Страховщиками по обязательному пенсионному страхованию наряду с Пенсионным фондом РФ могут являться негосударственные пенсионные фонды. Порядок формирования в негосударственных пенсионных фондах средств пенсионных накоплений и инвестирования ими указанных средств, порядок передачи пенсионных накоплений из Пенсионного фонда РФ и уплаты страховых взносов в негосударственные пенсионные фонды, а также пределы осуществления негосударственными пенсионными фондами полномочий страховщика устанавливаются федеральным законом.

Страхователями выступают организации, индивидуальные предприниматели, граждане, производящие выплаты застрахованным лицам, а также индивидуальные предприниматели и адвокаты.

Застрахованными лицами являются граждане Российской Федерации, постоянно или временно проживающие на территории Российской Федерации иностранные граждане или лица без гражданства, а также иностранные граждане или лица без гражданства (за исключением высококвалифицированных специалистов в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), временно пребывающие на территории Российской Федерации, заключившие трудовой договор на неопределенный срок либо срочный трудовой договор (срочные трудовые договоры) продолжительностью не менее шести месяцев в общей сложности в течение календарного года:

– работающие по трудовому договору, в том числе руководители организаций, являющиеся единственными участниками (учредителями), членами организаций, собственниками их имущества или по договору гражданско-правового характера, предметом которого являются выполнение работ и оказание услуг (за исключением лиц, обучающихся в образовательных учреждениях среднего профессионального, высшего профессионального образования по очной форме обучения и получающих выплаты за деятельность, осуществляемую в студенческом отряде по трудовым договорам или по гражданско-правовым договорам, предметом которых являются выполнение работ и (или) оказание услуг), по договору авторского заказа, а также авторы произведений, получающие выплаты и иные вознаграждения по договорам об отчуждении исключительного права на произведения науки, литературы, искусства, издательским лицензионным договорам, лицензионным договорам о предоставлении права использования произведения науки, литературы, искусства;

– самостоятельно обеспечивающие себя работой (индивидуальные предприниматели, адвокаты, нотариусы, занимающиеся частной практикой);

– являющиеся членами крестьянских (фермерских) хозяйств;

– работающие за пределами территории Российской Федерации;

– являющиеся членами семейных (родовых) общин малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования;

– священнослужители;

– иные категории граждан, предусмотренные федеральным законом.

Страховым риском признается утрата застрахованным лицом заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица) или другого дохода в связи с наступлением страхового случая. Страховой случай – достижение пенсионного возраста, наступление инвалидности, потеря кормильца.

Суммы страховых взносов, поступившие за застрахованное лицо в бюджет Пенсионного фонда РФ, учитываются на его индивидуальном лицевом счете.

Объект обложения страховыми взносами, база для начисления страховых взносов, суммы, не подлежащие обложению страховыми взносами, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты страховых взносов, а также порядок обеспечения исполнения обязанности по уплате страховых взносов регулируются Федеральным законом «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования».

Индивидуальные предприниматели и адвокаты уплачивают суммы страховых взносов в бюджет Пенсионного фонда РФ в виде фиксированного платежа. Фиксированный размер страхового взноса по обязательному пенсионному страхованию определяется как произведение двукратного минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на начало финансового года, за который уплачиваются страховые взносы, и установленного законом тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, увеличенное в 12 раз[88].

Контроль за уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование осуществляется налоговыми органами, взыскание недоимки по страховым взносам и пеней – органами Пенсионного фонда РФ в судебном порядке.

Страхователи представляют в Пенсионный фонд РФ сведения в соответствии с законодательством Российской Федерации об индивидуальном персонифицированном учете в системе обязательного пенсионного страхования.

Средства бюджета Пенсионного фонда РФ являются федеральной собственностью, не входят в состав других бюджетов и изъятию не подлежат. Бюджет Пенсионного фонда РФ и отчет о его исполнении утверждаются ежегодно по представлению Правительства РФ федеральными законами в порядке, определяемом БК РФ.

В составе бюджета Пенсионного фонда РФ отдельно учитываются суммы страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, а также суммы дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, суммы взносов работодателей, уплаченных в пользу застрахованных лиц, и суммы взносов на софинансирование формирования пенсионных накоплений, поступившие в соответствии с Федеральным законом «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений», суммы средств (части средств) материнского (семейного) капитала, направленных на финансирование накопительной части трудовой пенсии в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», средства, направляемые на инвестирование, выплаты за счет средств пенсионных накоплений, средства выплатного резерва для осуществления выплаты накопительной части трудовой пенсии по старости, средства пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым назначена срочная пенсионная выплата, а также расходы бюджета Пенсионного фонда РФ, связанные с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, ведением специальной части индивидуальных лицевых счетов и выплатой накопительной части трудовой пенсии.

Денежные средства обязательного пенсионного страхования хранятся на счетах Пенсионного фонда РФ, открываемых в учреждениях Центрального банка РФ, а при отсутствии учреждений Центрального банка РФ – на счетах, открываемых в кредитных организациях, перечень которых на конкурсной основе определяется Правительством РФ.

Источниками средств Пенсионного фонда РФ являются:

– страховые взносы;

– средства федерального бюджета;

– суммы пеней и иных финансовых санкций;

– доходы от размещения (инвестирования) временно свободных средств обязательного пенсионного страхования;

– добровольные взносы физических лиц и организаций, уплачиваемых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц;

– средства выплатного резерва для осуществления выплаты накопительной части трудовой пенсии по старости;

– средства пенсионных накоплений застрахованных лиц, которым назначена срочная пенсионная выплата;

– иные источники.

Расходование средств бюджета Пенсионного фонда РФ осуществляется на выплату в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации трудовых пенсий и социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти; доставку пенсий, выплачиваемых за счет средств бюджета Пенсионного фонда РФ; финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Пенсионного фонда, иные цели, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Для обеспечения устойчивости системы обязательного пенсионного страхования в случае возникновения профицита бюджета Пенсионного фонда РФ создается резерв, размер которого, а также порядок его формирования и расходования определяются федеральным законом о бюджете Пенсионного фонда РФ.

Обязательное социальное страхование от несчастных случаев. Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний является видом социального страхования и предусматривает:

– обеспечение социальной защиты застрахованных и экономической заинтересованности субъектов страхования в снижении профессионального риска;

– возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью застрахованного при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных установленных Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» случаях, путем предоставления застрахованному в полном объеме всех необходимых видов обеспечения по страхованию, в том числе оплату расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию;

– обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний.

Объектом обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний выступают имущественные интересы физических лиц, связанные с утратой этими физическими лицами здоровья, профессиональной трудоспособности либо их смертью вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания.

Основные цели данного вида социального страхования реализуются путем предоставления застрахованному в полном объеме всех необходимых видов обеспечения по страхованию, в том числе оплату расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию. Предусматривается также обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний.

До вступления в силу Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»[89] вопросы возмещения вреда личности при исполнении трудовых обязанностей регулировались Правилами, утвержденными постановлением Верховного Совета РФ от 24 декабря 1992 г. № 4214-I, а также нормами гражданского законодательства.

Основными принципами обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, установленными Федеральным законом от 24 июля 1998 г., являются:

– гарантированность права застрахованных на обеспечение по страхованию;

– экономическая заинтересованность субъектов страхования в улучшении условий и повышении безопасности труда, снижении производственного травматизма и профессиональной заболеваемости;

– обязательность регистрации в качестве страхователей всех лиц, нанимающих (привлекающих к труду) работников, подлежащих обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

– обязательность уплаты страхователями страховых взносов;

– дифференцированность страховых тарифов в зависимости от класса профессионального риска.

Страхователями по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев являются юридические лица любой организационно-правовой формы (в том числе иностранная организация, осуществляющая свою деятельность на территории Российской Федерации и нанимающая граждан Российской Федерации) либо физические лица, нанимающие лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Закон устанавливает обязательность регистрации страхователей страховщиком и сроки, в течение которых страхователь должен быть учтен и зарегистрирован.

Застрахованными являются следующие категории физических лиц:

– физические лица, выполняющие работу на основании трудового договора (контракта), заключенного со страхователем; физические лица, осужденные к лишению свободы и привлекаемые к труду страхователем; физические лица, выполняющие работу на основании гражданско-правового договора (например, подряда, поручения), однако при условии, что в нем зафиксировано, что страхователь обязан уплачивать страховщику страховые взносы;

– физические лица, получившие повреждение здоровья вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, подтвержденное в установленном порядке и повлекшее утрату профессиональной трудоспособности.

Действие Федерального закона распространяется на граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.

Страховщиком в отношениях по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев выступает Фонд социального страхования РФ, Положение о котором утверждено постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1993 г. № 10[90]. Согласно Положению Фонд социального страхования РФ управляет средствами государственного социального страхования Российской Федерации. В Фонд входят следующие исполнительные органы: региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов Федерации; центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях народного хозяйства; филиалы отделений, создаваемые региональными и центральными отраслевыми отделениями Фонда по согласованию с самим Фондом. Фонд, его региональные и центральные отраслевые отделения являются юридическими лицами и осуществляют обязанности страховщика.

Страховой случай по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев – подтвержденный в установленном порядке факт повреждения здоровья застрахованного вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, который влечет возникновение обязательства страховщика осуществлять обеспечение по страхованию.

Несчастный случай на производстве – событие, в результате которого застрахованный получил увечье или иное повреждение здоровья при исполнении им обязанностей по трудовому договору и в иных установленных настоящим Федеральным законом случаях как на территории страхователя, так и за ее пределами либо во время следования к месту работы или возвращения с места работы на транспорте, предоставленном страхователем, и которое повлекло необходимость перевода застрахованного на другую работу, временную или стойкую утрату им профессиональной трудоспособности либо его смерть.

Профессиональное заболевание – хроническое или острое заболевание застрахованного, являющееся результатом воздействия на него вредного (вредных) производственного (производственных) фактора (факторов) и повлекшее временную или стойкую утрату им профессиональной трудоспособности. При этом под хроническим понимается заболевание, которое возникло в результате длительного воздействия на работника вредного производственного фактора (абз. 2 п. 4 Положения о расследовании и учете профессиональных заболеваний, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2000 г. № 967[91]). Под острым понимается заболевание, которое стало результатом однократного (в течение не более одного рабочего дня, одной рабочей смены) воздействия на работника вредного производственного фактора (абз. 1 п. 4 Положения о расследовании профзаболеваний).

Для того чтобы профессиональное заболевание было признано страховым случаем, необходимо соблюдение двух условий:

– профзаболевание работника должно быть установлено медицинской организацией в надлежащем порядке;

– обстоятельства и причины профзаболевания должны быть расследованы работодателем.

Обеспечение по страхованию – страховое возмещение вреда, причиненного в результате наступления страхового случая жизни и здоровью застрахованного, в виде денежных сумм, выплачиваемых либо компенсируемых страховщиком застрахованному или лицам, имеющим на это право в соответствии с законодательством. Обеспечение по страхованию осуществляется в виде:

– пособия по временной нетрудоспособности, назначаемого в связи со страховым случаем;

– единовременных либо ежемесячных страховых выплат застрахованному либо лицам, имеющим право на получение такой выплаты в случае его смерти;

– оплаты дополнительных расходов, связанных с повреждением здоровья застрахованного, на его медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию. Перечень таких расходов установлен Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании». В него, в частности, включены расходы на дополнительную медицинскую помощь, специальный медицинский и бытовой уход за застрахованным, в том числе осуществляемый членами его семьи; санаторно-курортное лечение, включая оплату отпуска, стоимость проезда застрахованного, а в необходимых случаях также стоимость проезда сопровождающего его лица к месту лечения и обратно, их проживания и питания; протезирование, а также на обеспечение приспособлениями, необходимыми застрахованному для трудовой деятельности и в быту; обеспечение специальными транспортными средствами, их текущий и капитальный ремонты и оплату расходов на горюче-смазочные материалы; профессиональное обучение (переобучение) и др.

Средства на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний формируются за счет:

– обязательных страховых взносов страхователей;

– взыскиваемых штрафов и пени;

– капитализированных платежей, поступивших в случае ликвидации страхователей;

– иных поступлений, не противоречащих законодательству Российской Федерации.

Страховые тарифы, дифференцированные по классам профессионального риска, устанавливаются федеральным законом.

Страховые тарифы на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний определяются в процентах к суммам выплат и иных вознаграждений, которые начислены в пользу застрахованных в рамках трудовых отношений и гражданско-правовых договоров[92].

Страховые взносы уплачиваются страхователем исходя из страховых тарифов с учетом скидки или надбавки, устанавливаемых страховщиком.

Размер указанной скидки или надбавки рассчитывается по итогам работы страхователя за три года и устанавливается страхователю с учетом состояния охраны труда (включая результаты аттестации рабочих мест по условиям труда, проведенных обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров) и расходов на обеспечение по страхованию. Размер установленной скидки или надбавки не может превышать 40 процентов страхового тарифа, установленного страхователю. При наступлении страхового случая со смертельным исходом скидка не устанавливается.

Страхователь несет ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него настоящим Федеральным законом обязанностей по своевременной регистрации в качестве страхователя у страховщика, своевременной и полной уплате страховых взносов, своевременному представлению страховщику установленной отчетности, а также за своевременную и полную уплату назначенных страховщиком страховых выплат застрахованным.

Нарушение срока регистрации в качестве страхователя у страховщика влечет взыскание штрафа в размере 5 тыс. рублей.

Нарушение установленного срока регистрации в качестве страхователя у страховщика более чем на 90 дней влечет взыскание штрафа в размере 10 тыс. рублей.

Осуществление физическим лицом, заключившим трудовой договор с работником, деятельности без регистрации в качестве страхователя у страховщика влечет взыскание штрафа в размере 10 процентов облагаемой базы для начисления страховых взносов, определяемой за весь период осуществления деятельности без указанной регистрации у страховщика, но не менее 20 тысяч рублей.

Неуплата или неполная уплата сумм страховых взносов в результате занижения облагаемой базы для начисления страховых взносов, иного неправильного исчисления сумм страховых взносов или других неправомерных действий (бездействия) влечет взыскание штрафа в размере 20 процентов причитающейся к уплате суммы страховых взносов, а умышленное совершение указанных деяний – в размере 40 процентов причитающейся к уплате суммы страховых взносов.

Привлечение страхователя к ответственности осуществляется страховщиком в порядке, аналогичном порядку, установленному Налоговым кодексом Российской Федерации для привлечения к ответственности за налоговые правонарушения.

В случае уплаты страхователем страховых взносов в более поздние по сравнению с установленными сроки он уплачивает пени.

Обязательное медицинское страхование

Обязательное медицинское страхование – вид обязательного социального страхования, представляющий собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования.

Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» введено понятие «базовая программа обязательного медицинского страхования»: это составная часть программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определяющая права застрахованных лиц на бесплатное оказание им за счет средств обязательного медицинского страхования на всей территории Российской Федерации медицинской помощи и устанавливающая единые требования к территориальным программам обязательного медицинского страхования[93]. Базовая программа обязательного медицинского страхования определяет виды медицинской помощи, перечень страховых случаев, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счет средств обязательного медицинского страхования, а также критерии доступности и качества медицинской помощи. Права застрахованных лиц на бесплатное оказание медицинской помощи, установленные базовой программой обязательного медицинского страхования, являются едиными на всей территории Российской Федерации. В рамках базовой программы обязательного медицинского страхования оказываются первичная медико-санитарная помощь, включая профилактическую помощь, скорая медицинская помощь (за исключением специализированной (санитарно-авиационной) скорой медицинской помощи), специализированная медицинская помощь в установленных законодательством случаях.

Постановлением Правительства РФ утверждена Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, которая устанавливает перечень видов, форм и условий оказываемой бесплатно медицинской помощи, перечень заболеваний и состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется бесплатно, категории граждан, оказание медицинской помощи которым осуществляется бесплатно, средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, порядок и структуру формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты, а также требования к территориальным программам государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в части определения порядка, условий предоставления медицинской помощи, критериев доступности и качества медицинской помощи. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Программой разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов, включая территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании[94].

Субъектами обязательного медицинского страхования являются:

– застрахованные лица;

– страхователи;

– Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Законодатель также определяет круг участников обязательного медицинского страхования:

– территориальные фонды обязательного медицинского страхования;

– страховые медицинские организации;

– медицинские организации.

К застрахованным лицам относятся граждане Российской Федерации, постоянно или временно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане, лица без гражданства (за исключением высококвалифицированных специалистов и членов их семей в соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), а также лица, имеющие право на медицинскую помощь в соответствии с Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах». Помимо работающих по трудовому и гражданско-правовому договору, к застрахованным относятся и самостоятельно обеспечивающие себя работой индивидуальные предприниматели, нотариусы, адвокаты, арбитражные управляющие, члены крестьянских хозяйств. Обязательное медицинское страхование осуществляется и в отношении неработающих граждан, в том числе пенсионеров, детей до 18 лет, учащихся очной формы обучения, безработных, опекунов маленьких детей, граждан, осуществляющих уход за детьми-инвалидами, инвалидами I группы, лицами, достигшими возраста 80 лет.

Страхователями работающих граждан являются их работодатели либо лица, производящие им выплаты, часть застрахованных лиц самостоятельно выступают в качестве страхователей. Неработающих граждан страхуют уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Федерации, иные организации, определенные Правительством Российской Федерации.

Страховыми случаем являются:

– заболевание;

– травма;

– иное состояние здоровья застрахованного лица;

– профилактические мероприятия.

Под страховым обеспечением по обязательному медицинскому страхованию понимается исполнение обязательств по предоставлению застрахованному лицу необходимой медицинской помощи при наступлении страхового случая и по ее оплате медицинской организации.

Средства обязательного медицинского страхования формируются за счет страховых взносов на обязательное медицинское страхование; недоимок по взносам, налоговым платежам; начисленных пеней и штрафов; средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Федерации, доходов от размещения временно свободных средств и других разрешенных законодательством источников.

Обязанность по уплате страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения, размер страхового взноса на обязательное медицинское страхование работающего населения и отношения, возникающие в процессе осуществления контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) указанных страховых взносов и привлечения к ответственности за нарушение порядка их уплаты, устанавливаются Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования»[95].

Размер и порядок расчета тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения устанавливаются специальным федеральным законом. Тариф страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения учитывает финансовое обеспечение медицинской помощи, виды и условия оказания которой установлены базовой программой обязательного медицинского страхования[96].

Глава 8. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ

Банковская система Российской Федерации

Формирование рыночных отношений в нашей стране объективно обусловило создание банковской системы, функционирующей на принципиально иных основаниях. Ее образование относится к началу 1991 г. и связано с принятием 2 декабря 1990 г. Законов РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности в РСФСР». В соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» (в ред. от 3 февраля 1996 г.) банковская система РФ включает в себя два уровня: на первом уровне находится Центральный банк РФ (Банк России), на втором – кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков. В данном Законе раскрываются понятия «кредитная организация», «банк», «небанковская кредитная организация», «иностранный банк».

Банк России является главным банком страны. В целях осуществления согласованных мер по реализации экономической политики Председатель Банка России участвует в заседаниях Правительства РФ, министр финансов РФ и министр экономического развития РФ участвуют в заседаниях Совета директоров Банка России с правом совещательного голоса.

Кредитная организация – это юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять банковские операции. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество (ст. 66–68, 87—106 ГК РФ).

Кредитные организации, в свою очередь, подразделяются на банки и небанковские кредитные организации. Различия между ними определяются объемом и характером выполняемых операций.

Кредитная организация имеет право осуществлять профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг в соответствии с федеральными законами. Однако ей запрещено заниматься производственной, торговой и страховой деятельностью.

Банк – кредитная организация, имеющая исключительное право в совокупности осуществлять следующие банковские операции:

– привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц;

– размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности (кредитование);

– открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

Небанковская кредитная организация – это кредитная организация, которая имеет право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные в законодательстве. Сочетание указанных операций устанавливает Банк России в выданной ей лицензии.

Иностранным банком является банк, признанный таковым по законодательству иностранного государства, на территории которого он зарегистрирован.

Кредитные организации по кругу совершаемых банковских операций и других сделок, по территории своей деятельности, по организационно-правовой форме, по источникам формирования уставного фонда и иным критериям значительно отличаются друг от друга. Классифицируя многочисленные кредитные организации, следует назвать универсальные (совершающие широкий круг банковских операций и других сделок), специализированные (совершающие какой-то один вид банковских услуг), региональные и общероссийские, акционерные и паевые банки.

Виды банковских операций

В ст. 5 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» дан исчерпывающий перечень банковских операций, к которым относятся:

– привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады;

– размещение указанных средств от своего имени и за свой счет;

– открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц;

– осуществление расчетов по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам;

– инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц;

– купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной формах;

– привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов;

– выдача банковских гарантий;

– переводы денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов (за исключением почтовых переводов).

Правовое положение Центрального банка Российской Федерации (Банка России)

Центральный банк РФ занимает особое положение среди органов государства, осуществляющих финансовую деятельность. Правовой статус Банка России определен Конституцией РФ, Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»[97]. Правовой статус Банка России существенно изменен в 2013 г., когда в соответствии с Указом Президента РФ от 25 июля 2013 г. № 645 была упразднена Федеральная служба по финансовым рынкам и ее функции были переданы Банку России[98].

Центральный банк РФ создает в субъектах Федерации территориальные учреждения в соответствии с указанным Законом, Положением о территориальных учреждениях Банка России, утвержденным Советом директоров Банка России и подписанным Председателем Центрального банка РФ 29 июля 1998 г. Территориальными учреждениями Банка России являются его главные управления в краях, областях и автономных округах Российской Федерации, городах Москве и Санкт-Петербурге, национальные банки республик в составе Российской Федерации. В составе территориальных учреждений на правах структурных подразделений действуют расчетно-кассовые центры (РКЦ), иные подразделения, в том числе обеспечивающие деятельность территориальных учреждений. Правом юридического лица обладает Центральный банк РФ, который возглавляет единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. Входящие в указанную систему ЦБ РФ территориальные учреждения Банка России правами юридического лица не наделяются.

В соответствии со ст. 12 Закона о Центральном банке РФ изменен статус Национального банковского совета и расширена его компетенция. Национальный банковский совет стал коллегиальным органом Банка России, численность которого составляет 12 человек; из них двое направляются Советом Федерации из числа членов Совета Федерации, трое – Государственной Думой из числа депутатов Государственной Думы, трое – Президентом РФ, трое – Правительством РФ. В состав Национального банковского совета входит также Председатель Банка России. Председатель Национального банковского совета избирается членами Национального банковского совета из их числа большинством голосов от общего числа членов Национального банковского совета. С 2013 г. Национальный банковский совет переименован в Национальный финансовый совет.

В Законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» определены органы управления Банком России и их компетенция. В его аппарате создаются департаменты, управления, отделы.

Правовое положение Банка России и его взаимоотношения с кредитными организациями определятся тем, что, с одной стороны Центральный банк РФ, являясь юридическим лицом, вступает в определенные гражданско-правовые отношения с банками и небанковскими кредитными организациями, а с другой – осуществляет функции органа государственного управления, наделенного значительными властными полномочиями по управлению денежно-кредитной системой Российской Федерации. Центральный банк РФ, непосредственно не контролируя деятельность хозяйствующих субъектов, в том числе и кредитных организаций, принимает меры по защите интересов вкладчиков и кредиторов. Для обеспечения стабильности банковской системы он создает фонд за счет обязательных отчислений кредитных организаций на условиях и в порядке, определяемых им самим. Согласно законодательству Центральный банк РФ в целях обеспечения устойчивости банковской системы рефинансирует кредитные организации, предоставляя им краткосрочные кредиты по учетной ставке Банка России, и определяет условия предоставления кредитов под залог различных активов. Он является кредитором последней инстанции для кредитных организаций. Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, имеет право издавать правовые акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, участвующих в финансовых отношениях. Уставный капитал и иное имущество Банка России в соответствии с Конституцией РФ являются федеральной собственностью. Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ, что означает:

– назначение на должность и освобождение от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ;

– назначение на должность и освобождение от должности членов Совета директоров Банка России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом РФ;

– принятие решения о проверке Счетной палатой РФ финансовой и хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Указанное решение может быть принято только на основании предложения Национального финансового совета;

– рассмотрение годового отчета Банка России и принятие по нему решения и другие правовые формы подотчетности Банка России Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

Основными целями деятельности Банка России является защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам, развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение стабильности и развития национальной платежной системы, развитие финансового рынка Российской Федерации, обеспечение его стабильности. Для реализации указанных целей Банк России выполняет разнообразные функции: во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику; монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение; создает систему рефинансирования; устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации; устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерской отчетности и учета для банковской системы; осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций; выдает и отзывает лицензии кредитных организаций; осуществляет надзор за их деятельностью; осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль и иные функции в сфере кредитных, денежных, валютных и ценовых отношений. Важна роль Банка России и в проведении анализа и прогнозирования состояния экономики России в целом и по регионам страны.

Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства РФ. Председатель Банка России (или по его поручению один из его заместителей) участвует в заседаниях Правительства РФ. Министр финансов и министр экономического развития (или по их поручению один из их заместителей) участвуют в заседаниях Совета директоров с правом совещательного голоса.

В соответствии с Федеральным законом от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»[99] Банк России может принимать нормативные акты в целях регулирования отношений в национальной платежной системе. Центральному банку РФ предоставлено право обращаться в суды с исками о признании недействительными нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Государственное регулирование банковской деятельности

В связи с переходом к рыночным отношениям, ликвидацией государственной монополии в различных сферах общественной жизни, в том числе в банковской деятельности, государственное регулирование общественным развитием приобретает особое значение. Государство регулирует банковскую деятельность разными методами и способами. Банковская деятельность регламентируется многими нормативными правовыми актами. В первую очередь следует назвать Конституцию РФ, которая установила важнейшие принципы функционирования банковской системы в России, определила особое положение Центрального банка РФ в системе органов государственной власти (ст. 71, 75).

Деятельность Центрального банка РФ и кредитных организаций регламентируется Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. № 395-I «О банках и банковской деятельности» (в ред. Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ; с изм. и доп.). Указанными Федеральными законами определены компетенция ЦБ РФ, его взаимоотношения с кредитными организациями, принципы осуществления банковского надзора и контроля, организация безналичных расчетов, условия функционирования кредитных организаций и другие вопросы осуществления банковской деятельности. Банковская деятельность регламентируется и другими нормативными правовыми актами. Банковскую деятельность регулируют нормы ГК РФ, НК РФ, БК РФ и других нормативных правовых актов. Осуществление банковской деятельности в области валютных отношений регулируется Федеральным законом от 10 декабря 2003 г. № 173-Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле»[100] (с изм. и доп.), так как правовое воздействие на экономические отношения, в том числе на банковскую деятельность, – мощный рычаг государственного регулирования данной сферой общественной жизни.

Значительную роль в государственном регулировании банковской деятельности играет такой неэкономический метод регулирования, как лицензирование. Банковскую деятельность могут осуществлять только те кредитные организации, которые получили соответствующую лицензию Центрального банка РФ. Осуществление банковских операций при отсутствии лицензии (разрешения), в которой определены полномочия кредитной организации при осуществлении его банковской деятельности, рассматривается как серьезное нарушение банковского законодательства и влечет за собой применение различных мер принуждения. Лицензия выдается кредитной организации после ее государственной регистрации. Срок лицензии не ограничен. Осуществлять банковские операции, как уже отмечалось, можно только с момента получения лицензии и только те операции, которые предусмотрены в лицензии. В структуре Банка России создан специальный Департамент лицензирования банковской и аудиторской деятельности.

Государственное регулирование банковской деятельности кредитных организаций, действующих на праве частной или смешанной собственности осуществляется через Центральный банк РФ и с его помощью, который наделен государством, как отмечалось ранее, особым правовым статусом и имеет значительные властные полномочия. Кредитные организации, функционирующие на праве частной собственности, в административном порядке не подчиняются Центральному банку РФ. Но Центральный банк РФ обладает соответствующими полномочиями властного характера, с помощью реализации которых осуществляется государственное регулирование банковской деятельности. Осуществляя государственную регистрацию кредитных организаций, Банк России устанавливает им обязательные нормативы:

– предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации, перечень видов имущества в неденежной форме, которое может быть внесено в оплату уставного капитала. Внесенные в уставный капитал кредитной организации в определенном порядке материальные активы (здание, помещение, в котором располагается кредитная организация, банковское оборудование и другое имущество) становится ее собственностью. Не могут вноситься в уставный капитал нематериальные активы (в том числе права аренды помещения) и ценные бумаги;

– максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков. Данный норматив устанавливается в процентах от собственных средств кредитной организации. При определении максимального размера риска учитываются вся сумма кредитов кредитной организации, выданная одному заемщику или группе связанных заемщиков, а также сумма гарантии и поручительства, предоставленных кредитной организацией заемщику или группе заемщиков;

– максимальный размер крупных кредитных рисков. Указанный норматив устанавливается как выраженное в процентах отношение совокупной величины крупных кредитных рисков и размера собственных средств (капитала) кредитной организации (банковской группы). Крупным кредитным риском является сумма кредитов, гарантий и поручительств в пользу одного клиента в размере свыше 5 процентов собственных средств (капитала) кредитной организации (банковской группы). Максимальный размер крупных кредитных рисков не может превышать 800 процентов размера собственных средств кредитной организации. Банк России вправе вести реестр крупных кредитных рисков кредитных организаций (банковских групп);

– нормативы ликвидности кредитной организации, которые определяются как отношение между ее активами и пассивами с учетом сроков, сумм и типов активов и пассивов и других факторов, отношение ее ликвидных активов (наличные денежные средства, требования до востребования, краткосрочные ценные бумаги, другие легко реализуемые активы) и суммарных активов;

– нормативы достаточности собственных средств (капитала). Эти нормативы определяются как отношение размера собственных средств (капитала) кредитной организации (банковской группы) и суммы ее активов, взвешенных по уровню риска;

– размеры валютного, процентного и иных финансовых рисков;

– нормативы использования собственных средств (капитала) кредитных организаций для приобретения акций (долей) других юридических лиц. Размер указанного норматива не может превышать 25 процентов собственных средств (капитала) кредитной организации (банковской группы);

– максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией (банковской группой) своим участникам (акционерам). Указанный норматив не может превышать 50 процентов собственных средств банка;

– минимальный размер резервов, создаваемых под риск.

С помощью обязательных нормативов Банк России воздействует на деятельность кредитных организаций, способствует созданию условий для их устойчивого функционирования, поддерживает стабильность банковской системы страны.

В случае нарушения кредитной организацией федеральных законов, нормативных актов Центрального банка РФ и его предписаний, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право применить к кредитной организации различные санкции, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», вплоть до отзыва у нее лицензии на осуществление банковских операций по основаниям, предусмотренным ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Порядок отзыва лицензии устанавливается нормативными актами Банка России. Отзыв у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций вступает в силу со дня принятия соответствующего акта Банка Росси и может быть обжалован в течение 30 дней со дня публикации сообщения об отзыве данной лицензии в официальном издании Банка России «Вестник Банка России». Ликвидация кредитной организации проходит сложную процедуру и считается завершенной, а кредитная организация – прекратившей свое функционирование с момента внесения в Книгу государственной регистрации кредитных организаций записи о ликвидации данной кредитной организации.

Глава 9. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ

Правовое регулирование денежного обращения. Денежная система РФ

Под денежным обращением понимается движение денежной массы внутри страны в наличной и безналичной формах. Главная задача правового регулирования денежного обращения заключается в поддержании правильного соотношения между доходами населения в денежной форме и стоимостью товаров и платных услуг, предлагаемых на внутреннем рынке, поскольку именно в этом случае в обращении находится достаточное, необходимое количество денег, в чем и заинтересовано государство.

Денежная система – это устройство денежного обращения, закрепленное в законодательном порядке, или вся совокупность денежных знаков, находящихся в обращении на территории России. В настоящее время создана денежная система, включающая официальную денежную единицу (банкноты – билеты Банка России, а также металлическую монету), эмиссию наличных денег, организацию наличного денежного обращения. В соответствии с главой 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» официальная денежная единица (валюта) Российской Федерации – рубль, состоящий из ста копеек. Введение на территории страны других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов запрещаются.

Банкноты и монеты являются безусловными обязательствами Банка России, обеспечиваются всеми его активами и обязательны к приему по нарицательной стоимости при всех видах платежей, для зачисления на счета, во вклады и для перевода на всей территории страны.

Банкноты и монеты Банка России не могут быть объявлены недействительными (утратившими силу законного средства платежа), если не установлен достаточно продолжительный срок их обмена на банкноты и монету нового образца. Не допускаются какие-либо ограничения по суммам или субъектам обмена.

Начиная с 1992 г. официальное соотношение между рублем и золотом или другими драгоценными металлами не устанавливается. Такое положение характерно для большинства стран мира. Официальный курс рубля к денежным единицам других государств устанавливается по результатам торгов на ММВБ и публикуется Центральным банком РФ. Валюта Российской Федерации включает в себя банкноты (банковские билеты) и монеты Банка России, являющиеся единственным законным средством платежа на территории страны. Их подделка и незаконное изготовление преследуются по закону.

В зависимости от изменения курса валюты различают процессы ревальвации и девальвации. Ревальвация – повышение курса валюты по отношению к валютам других стран, международным счетным единицам. Девальвация – обесценение национальной валюты, выражающееся в снижении ее курса по отношению к иностранным валютам или международным счетным денежным единицам.

Правовой основой денежного обращения выступают нормы Конституции РФ, Федеральные законы от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (в ред. от 3 февраля 1996 г.), иные законы, нормативные акты Президента и Правительства РФ, например Указ Президента РФ от 4 августа 1997 г. № 822 «Об изменении нарицательной стоимости российских денежных знаков и масштаба цен», постановление Правительства РФ от 18 сентября 1997 г. «О проведении мероприятий в связи с изменением нарицательной стоимости российских денежных знаков и масштаба цен». Нормативную базу денежного обращения составляют также подзаконные акты Центрального банка РФ.

В сфере регулирования денежного обращения в стране только Банк России наделен правом осуществления эмиссии наличных денег. Обслуживая хозяйственный оборот, деньги постоянно выпускаются в оборот и изымаются из оборота. Такого рода операции не влияют на увеличение денежной массы и этим отличаются от эмиссии денег, под которой понимается выпуск денег в оборот, ведущий к увеличению денежной массы, находящейся в обороте. Существует эмиссия наличных и безналичных денег. В условиях рыночной экономики эмиссию наличных денег осуществляют центральные банки, а эмиссию безналичных денег – коммерческие банки, что регулируется также Центральным банком РФ.

Контроль за объемом денежной массы осуществляет Банк России. Количество денег в обращении определяется как сумма наличных денег и банковских депозитов. Предоставляя кредиты, банки увеличивают объем денежной массы. Задача Центрального банка РФ заключается в ограничении или расширении возможности банков эмитировать кредитные деньги. Для этого Банк России устанавливает систему обязательных резервов банков, предусматривающую депонирование кредитными организациями в Банке России определенной части привлеченных ими денежных средств. Обязательные резервы – один из инструментов осуществления денежно-кредитной политики Центробанком. Изменяя норматив резервирования, Центральный банк РФ поддерживает на определенном уровне объем денежной массы, находящейся в обращении в стране. Чем меньше сумма обязательных резервов, тем большее количество денег может создать банковская система.

Эмиссия наличных денег представляет собой их выпуск в обращение, при котором, как уже отмечалось, увеличивается общая масса наличных денег. На основе кассовых оборотов банков и составляемой аналитической отчетности Банк России прогнозирует размер предполагаемой эмиссии, а также регионы ее проведения. В осуществлении эмиссии принимает участие не только Банк России, но и его региональные РКЦ, содержащие резервные фонды и оборотные кассы.

В резервных фондах РКЦ хранится запас денежных знаков, предназначенных для выпуска их в обращение в случае увеличения потребности хозяйства данного региона в наличных деньгах. Эти деньги не относятся к находящимся в обращении, поскольку не совершают движения, не накапливаются, не служат средством платежа и являются резервными. В оборотную кассу постоянно поступают и из нее выдаются наличные деньги от банков. Эти деньги находятся в постоянном движении, в обращении.

Если сумма поступлений наличных денег на счете банков превышает установленный лимит для данного РКЦ, то деньги изымаются из обращения и переходят в резервный фонд. При потребности банка в наличности происходит обратный процесс. Со счета банка в пределе его свободного резерва РКЦ выдает требуемую сумму наличности, перемещая ее из резервного фонда в оборотную кассу РКЦ с разрешения Центрального банка РФ. Для данного РКЦ это будет эмиссионной операцией. Правление Центрального банка РФ составляет ежедневный баланс на основе сведений по сети РКЦ: где прошла эмиссия наличных денег, а где – их изъятие.

В соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в целях организации наличного денежного обращения на территории страны на Банк России возлагаются следующие функции:

– прогнозирование и организация производства, перевозка и хранение банкнот и монет, создание их резервных фондов;

– установление правил хранения, перевозки и инкассации наличных денег для кредитных организаций;

– установление признаков платежеспособности денежных знаков и порядка замены поврежденных банкнот и монет, а также их уничтожение;

– определение порядка ведения кассовых операций для кредитных организаций.

Регулирование денежного обращения в стране осуществляется с помощью таких операций, как денежная реформа и деноминация.

Денежная реформа – полное или частичное преобразование денежной системы, проводимое государством с целью стабилизации и укрепления денежного обращения. Практика показывает, что проведение денежной реформы достигает названных целей только в случае, если она проводится в условиях стабилизации экономической и политической ситуации в стране.

Деноминация в отличие от денежной реформы является технической операцией, выражающейся в замене старых денег новыми с приравниванием одной денежной единицы в новых знаках к большему количеству рублей в старых знаках. В процессе осуществления деноминации не затрагиваются экономические основы государства, а происходит сокращение денежной массы, находящейся в обращении, а также изменяется масштаб цен. Деноминация может проводиться как отдельно, так и одновременно с денежной реформой.

В соответствии с главой 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» решение о выпуске в обращение новых банкнот и монет и об изъятии старых принимает Совет директоров Центрального банка РФ. Он же утверждает номиналы и образцы новых денег. Описание новых денежных знаков публикуется в средствах массовой информации. О выпуске новых денежных знаков Банк России обязан предварительно информировать Правительство РФ.

Правовые основы безналичных расчетов

В условиях становления рынка особое значение приобретает упорядочение имущественных отношений, складывающихся между хозяйствующими субъектами. Этому способствует совершенствование расчетов (платежей) за выполненные работы, оказанные услуги, поставленные товары. Расчеты, являясь элементом возмездных имущественных отношений, могут совпадать или не совпадать по времени с получением каких-либо благ. Расчеты осуществляются либо непосредственно между сторонами имущественного отношения, либо с участием дополнительного субъекта – кредитной организации. В данном случае между сторонами возникает расчетное отношение, имеющее производный характер. Урегулированные нормами права расчетные отношения приобретают форму расчетных правоотношений, к которым относятся не только отношения, возникающие из имущественных отношений по поставке товаров, оказанию услуг, выполнению работ и т. п., но и отношения при производстве платежей, налогов в бюджеты всех уровней и в государственные внебюджетные фонды.

Расчетные отношения регламентируются нормами различных отраслей права, в первую очередь нормами финансового и гражданского права, которые в совокупности образуют комплексный правовой институт права. Правовыми источниками данного института являются ГК РФ, БК РФ, НК РФ, Федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О валютном регулировании и валютном контроле», а также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты Банка России, в том числе Положение о безналичных расчетах в Российской Федерации, утвержденное Банком России 3 октября 2003 г. (с изм. от 3 марта 2003 г., 11 июня 2004 г.). Банк России является органом, координирующим, регулирующим и лицензирующим организацию расчетных, в том числе клиринговых, систем в Российской Федерации.

Все расчеты осуществляются в двух формах – наличной и безналичной.

Расчеты с участием граждан, не связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, могут производиться наличными деньгами без ограничения сумм или в безналичном порядке. Расчеты между хозяйствующими субъектами, как правило, производятся в безналичном порядке путем перечисления средств со счета плательщика на счет получателя в кредитной организации. Расчеты наличными деньгами допускаются в случаях и пределах, устанавливаемых Центральным банком РФ. Банк России устанавливает также формы, сроки и стандарты осуществления безналичных расчетов. Общий срок безналичных расчетов не должен превышать двух операционных дней в пределах субъекта Федерации и пяти операционных дней в пределах Российской Федерации.

Расчетные операции по перечислению денежных средств через кредитные организации могут осуществляться с использованием: 1) корреспондентских счетов (субсчетов), открытых в Банке России; 2) корреспондентских счетов, открытых в других кредитных организациях; 3) счетов участников расчетов, открытых в небанковских кредитных организациях, осуществляющих расчетные операции; 4) счетов межфилиальных расчетов, открытых внутри одной кредитной организации.

Межбанковские расчеты осуществляются через учреждения Банка России.

Безналичные расчеты осуществляются в формах, предусмотренных законодательством. Названное Положение Банка России распространяется только на следующие формы безналичных расчетов: платежными поручениями; по аккредитиву; чеками и по инкассо. При осуществлении безналичных расчетов в перечисленных формах используются следующие расчетные документы: а) платежные поручения; б) аккредитивы; в) чеки; г) платежные требования; д) инкассовые поручения.

Платежное поручение – это распоряжение владельца счета (плательщика) обслуживающему его банку, оформленное расчетным документом, перевести определенную денежную сумму на счет получателя средств, открытый в этом или другом банке. Банк обязан информировать плательщика по его требованию об исполнении платежного поручения не позже следующего рабочего дня после обращения плательщика в банк, если иной срок не предусмотрен договором банковского счета.

Расчеты по аккредитиву означают, что банк, действующий по поручению плательщика об открытии аккредитива (банк-эмитент), обязуется произвести платежи в пользу получателя средств по представлении последним документов, соответствующих всем условиям аккредитива, либо предоставить полномочие другому банку (исполняющий банк) произвести такие платежи. Аккредитив обособлен и независим от основного договора. Положением о безналичных расчетах установлен порядок работы с аккредитивами в банке-эмитенте и в исполняющем банке.

Расчеты чеками заключаются в том, что в соответствии с письменным поручением владельца счета (чекодателя) обслуживающему его банку он перечисляет с его счета на счет кредитора (чекодержателя) определенную сумму денежных средств. Чек представляет собой ценную бумагу, содержащую ничем не обусловленное распоряжение чекодателя банку произвести платеж указанной в нем суммы чекодержателю (ст. 877 ГК РФ). Чеки действительны в течение десяти дней, не считая дня их выдачи. Чекодержателями могут быть физические и юридические лица.

Чеки подписываются лицами, имеющими право подписывать распоряжения по расчетному, текущему или иному счету (руководителем и главным бухгалтером).

Расчеты по инкассо представляют собой банковскую операцию, посредством которой банк (банк-эмитент) по поручению и за счет клиента на основании расчетных документов осуществляет действия по получению от плательщика платежа. Для осуществления расчетов по инкассо банк-эмитент вправе привлекать другой банк (исполняющий банк). Расчеты по инкассо осуществляются на основании платежных требований, оплата которых может производиться по распоряжению плательщика (с акцептом) или без его распоряжения (в безакцептном порядке), и инкассовых поручений, оплата которых производится без распоряжения плательщика (в бесспорном порядке).

Платежное требование является расчетным документом, содержащим требование кредитора (получателя средств) по основному договору к должнику (плательщику) об уплате определенной денежной суммы через банк. Платежные требования применяются при расчетах за поставленные товары, выполненные работы, оказанные услуги, а также в иных случаях, предусмотренных основным договором. Расчеты посредством платежных требований могут осуществляться с предварительным акцептом и без акцепта плательщика.

Инкассовое поручение является расчетным документом, на основании которого производится списание денежных средств со счетов плательщиков в бесспорном порядке. Оно применяется в случаях, когда бесспорный порядок взыскания денежных средств установлен законодательством, в том числе для взыскания денежных средств органами, выполняющими контрольные функции; для взыскания по исполнительным документам и в случаях, предусмотренных сторонами по основному договору, при условии предоставления банку, обслуживающему плательщика, права на списание денежных средств со счета плательщика без его распоряжения.

Для производства безналичных расчетов хозяйствующие субъекты самостоятельно выбирают кредитную организацию и заключают с ней соответствующее соглашение об открытии банковского счета или по осуществлению расчетов. Эти операции относятся к банковским операциям и должны быть предусмотрены лицензией соответствующей кредитной организации.

В соответствии с действующим финансовым законодательством хозяйствующие субъекты обязаны хранить свои денежные средства (как собственные, так и заемные) в кредитной организации, с которой заключается договор банковского счета, регулируемый, в свою очередь, нормами гражданского права. Об открытии или закрытии счета (счетов) организациям и индивидуальным предпринимателям банк обязан сообщить в налоговый орган по месту их учета в пятидневный срок со дня соответствующего открытия или закрытия такого счета. Банк обязан также выдавать налоговым органам справки по операциям и счетам организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в случаях, предусмотренных законодательством, в течение пяти дней после мотивированного запроса налогового органа (ст. 86 НК РФ). Как видим, возникающие при этом отношения между банком и налоговым органом, банком и его клиентами регулируются финансовым (налоговым) законодательством.

Различаются следующие виды счетов.

Текущий счет используется для финансирования административно-хозяйственных расходов субъектов, на оплату труда и открывается некоммерческим юридическим лицам (учреждениям, общественным организациям и др.), а также филиалам, представительствам, отделениям юридических лиц.

По расчетному счету производятся операции коммерческого характера, и открывается он коммерческим юридическим лицам (хозяйственным товариществам и обществам, производственным кооперативам, государственным унитарным предприятиям и т. д.).

Депозитный счет предназначен для хранения свободных неиспользуемых хозяйствующим субъектом денежных средств, а также денежных средств, ему не принадлежащих.

Валютный счет открывается в уполномоченном банке, т. е. в банке, имеющем валютную лицензию, дающую право на осуществление банковских операций в иностранной валюте. Данный вид счета предназначен для зачисления валютной выручки, полученной хозяйствующим субъектом.

Существуют и иные, менее распространенные, виды счетов.

Глава 10. ОСНОВЫ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ

Понятие и структура валютных правоотношений

Эффективное решение задач в сфере экономики и политики на этапе перехода к рынку возможно только в условиях стабильности и устойчивости национальной валюты. На реализацию стоящих задач направлено установление определенного валютного режима.

Различают три типа валютных режимов, используемых государством для проведения валютной политики внутри страны и за рубежом: режим государственной валютной монополии, т. е. исключительное право государства на совершение всех валютных сделок, существовавший ранее в нашей стране; режим валютного государственного регулирования, установленный Федеральным законом от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»; режим свободно конвертируемой валюты.

Тип валютного режима определяет принципы осуществления валютных операций, полномочия и функции органов валютного регулирования и валютного контроля, права и обязанности юридических и физических лиц в отношении владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, ответственность за нарушение валютного законодательства. Анализ структуры валютного правоотношения позволяет охарактеризовать тип валютного режима Российской Федерации в современных условиях.

Субъекты валютных правоотношений

Федеральный закон о валютном регулировании делит субъектов валютных правоотношений на резидентов и нерезидентов.

К резидентам относятся:

а) физические лица, являющиеся гражданами Российской Федерации, за исключением граждан Российской Федерации, признаваемых постоянно проживающими в иностранном государстве в соответствии с законодательством этого государства;

б) постоянно проживающие в Российской Федерации на основании вида на жительство, предусмотренного законодательством Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства;

в) юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

г) находящиеся за пределами территории Российской Федерации филиалы, представительства и иные подразделения резидентов, указанных в подп. «в»;

д) дипломатические представительства, консульские учреждения Российской Федерации и иные официальные представительства Российской Федерации, находящиеся за пределами территории Российской Федерации, а также постоянные представительства Российской Федерации при межгосударственных или межправительственных организациях;

е) Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования, которые выступают в отношениях, регулируемых упомянутым Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним иными федеральными законами и другими нормативными правовыми актами (п. 6 ст. 1 Закона).

К нерезидентам относятся:

а) физические лица, не являющиеся резидентами;

б) юридические лица, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, с местонахождением за пределами России;

в) организации, не являющиеся юридическими лицами, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств и имеющие местонахождение за пределами территории Российской Федерации;

г) аккредитованные в Российской Федерации дипломатические представительства, консульские учреждения иностранных государств и постоянные представительства указанных государств при межгосударственных или межправительственных организациях;

д) межгосударственные и межправительственные организации, их филиалы и постоянные представительства в Российской Федерации;

е) находящиеся на территории Российской Федерации филиалы, постоянные представительства и другие обособленные или самостоятельные структурные подразделения нерезидентов, указанных в подп. «б» и» в»;

ж) иные лица, не являющиеся резидентами (п. 7 ст. 1 Закона).

Деление субъектов валютных правоотношений на резидентов и нерезидентов обусловлено разным объемом предоставленных им прав и обязанностей по совершению различных валютных операций и сделок.

Объекты валютных правоотношений

Под объектами валютных правоотношений понимаются:

– валюта Российской Федерации;

– внутренние ценные бумаги;

– иностранная валюта;

– валютные ценности.

Понятием «валюта Российской Федерации» охватываются:

а) денежные знаки в виде банкнот и монеты Банка России, находящиеся в обращении в качестве законного средства наличного платежа на территории Российской Федерации, а также изымаемые либо изъятые из обращения, но подлежащие обмену указанные денежные знаки;

б) средства на банковских счетах и в банковских вкладах (п. 1 ст. 1 Закона).

Понятие «внутренние ценные бумаги» означает:

а) эмиссионные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации и выпуск которых зарегистрирован в Российской Федерации;

б) иные ценные бумаги, удостоверяющие право на получение валюты Российской Федерации, выпущенные на территории Российской Федерации (п. 3 ст. 1 Закона).

Под иностранной валютой понимаются:

а) денежные знаки в виде банкнот, казначейских билетов, монеты, находящиеся в обращении и являющиеся законным средством наличного платежа на территории соответствующего иностранного государства (группы иностранных государств), а также изымаемые либо изъятые из обращения, но подлежащие обмену указанные денежные знаки;

б) средства на банковских счетах и в банковских вкладах в денежных единицах иностранных государств и международных денежных или расчетных единицах (п. 2 ст. 1 Закона).

Понятием «валютные ценности» охватываются:

– иностранная валюта;

– внешние ценные бумаги – ценные бумаги, в том числе в бездокументарной форме, не относящиеся в соответствии с Законом к внутренним ценным бумагам (п. 4 и 5 ст. 1 Закона).

Содержание валютных правоотношений образуют права субъектов на совершение валютных операций и связанные с этим обязанности.

Правовое регулирование валютных операций

Осуществление валютного регулирования возлагается на Правительство РФ и Центральный банк РФ, которые являются органами валютного регулирования.

Основными принципами валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации являются:

1) приоритет экономических мер в реализации государственной политики в области валютного регулирования;

2) исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов;

3) единство внешней и внутренней валютной политики Российской Федерации;

4) единство системы валютного регулирования и валютного контроля;

5) обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций.

Для реализации возложенных на органы валютного регулирования функций Центральный банк РФ и Правительство РФ издают в пределах своей компетенции акты органов валютного регулирования, обязательные для резидентов и нерезидентов.

Если порядок осуществления валютных операций, порядок использования счетов не установлены органами валютного регулирования в соответствии с Федеральным законом о валютном регулировании, валютные операции осуществляются, счета открываются и операции по счетам проводятся без ограничений. При установлении требования об использовании специального счета органы валютного регулирования не вправе вводить ограничения, не предусмотренные Федеральным законом.

Не допускается установление органами валютного регулирования требования о получении резидентами и нерезидентами индивидуальных разрешений.

Центральный банк РФ устанавливает единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления, а также готовит и опубликовывает статистическую информацию по валютным операциям.

Центральный банк РФ, Правительство РФ, а также специально уполномоченные Правительством РФ федеральные органы исполнительной власти осуществляют все виды валютных операций, регулируемых Федеральным законом о валютном регулировании, без ограничений.

Понятие и виды валютных операций

Под валютными операциями понимаются:

а) приобретение резидентом у резидента и отчуждение резидентом в пользу резидента валютных ценностей на законных основаниях, а также использование валютных ценностей в качестве средства платежа;

б) приобретение резидентом у нерезидента либо нерезидентом у резидента и отчуждение резидентом в пользу нерезидента либо нерезидентом в пользу резидента валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг на законных основаниях, а также использование валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг в качестве средства платежа;

в) приобретение нерезидентом у нерезидента и отчуждение нерезидентом в пользу нерезидента валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг на законных основаниях, а также использование валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг в качестве средства платежа;

г) ввоз на таможенную территорию Российской Федерации и вывоз с таможенной территории Российской Федерации валютных ценностей, валюты Российской Федерации и внутренних ценных бумаг;

д) перевод иностранной валюты, валюты Российской Федерации, внутренних и внешних ценных бумаг со счета, открытого за пределами территории Российской Федерации, на счет того же лица, открытый на территории Российской Федерации, и со счета, открытого на территории Российской Федерации, на счет того же лица, открытый за пределами территории Российской Федерации;

е) перевод нерезидентом валюты Российской Федерации, внутренних и внешних ценных бумаг со счета (с раздела счета), открытого на территории Российской Федерации, на счет (раздел счета) того же лица, открытый на территории Российской Федерации.

Валютные операции между резидентами и нерезидентами осуществляются без ограничений, за исключением валютных операций, в отношении которых ограничения устанавливаются в целях предотвращения существенного сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса валюты Российской Федерации, а также для поддержания устойчивости платежного баланса Российской Федерации. Указанные ограничения носят недискриминационный характер и отменяются органами валютного регулирования по мере устранения обстоятельств, вызвавших их установление.

Правительство РФ регулирует следующие валютные операции движения капиталов.

1. Расчеты и переводы между резидентами и нерезидентами на условиях предоставления резидентами нерезидентам отсрочки платежа на срок более трех лет при экспорте определенных видов товаров осуществляются в порядке, который устанавливается Правительством РФ и предусматривает только установление требования о резервировании резидентом на срок до исполнения нерезидентом обязательств, но не более двух лет, суммы, не превышающей в эквиваленте 50 процентов определенной на день резервирования суммы, на которую предоставлена отсрочка платежа.

2. Расчеты и переводы между резидентами и нерезидентами на условиях предоставления резидентами нерезидентам отсрочки платежа на срок более пяти лет за производимые резидентами за пределами территории Российской Федерации строительные и подрядные работы, а также за поставляемые товары, необходимые для выполнения этих работ, осуществляются в прядке, который устанавливается Правительством РФ и предусматривает только установление требования о резервировании резидентом на срок до исполнения нерезидентом обязательств, но не более двух лет, суммы, не превышающей в эквиваленте 50 процентов определенной на день резервирования суммы, на которую предоставлена отсрочка платежа.

3. Расчеты и переводы между резидентами и нерезидентами на условиях предоставления резидентами нерезидентам отсрочки платежа на срок более 180 календарных дней в связи с осуществлением внешнеторговой деятельности, за исключением указанных в Законе о валютном регулировании случаев, осуществляются в порядке, который устанавливается Правительством РФ и предусматривает только установление требования о резервировании резидентом на срок до исполнения нерезидентом обязательств, но не более двух лет, суммы, не превышающей в эквиваленте 50 процентов определенной на день резервирования суммы, на которую предоставлена отсрочка платежа.

4. Расчеты и переводы между резидентами и нерезидентами при предоставлении резидентами нерезидентам коммерческих кредитов на срок более 180 календарных дней в виде предварительной оплаты в связи с осуществлением внешнеторговой деятельности осуществляются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ и предусматривающем только установление требования о резервировании резидентом на срок до исполнения нерезидентом обязательств, но не более двух лет, суммы, не превышающей в эквиваленте 50 процентов определенной на день резервирования суммы осуществления предварительной оплаты за вычетом суммы полученного резидентом от нерезидента встречного предоставления.

5. Расчеты и переводы между резидентами и нерезидентами при предоставлении резидентами нерезидентам коммерческих кредитов на срок более трех лет в виде предварительной оплаты при импорте товаров, указанных в разделах XVI, XVII и XIX Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности, осуществляются в порядке, который устанавливается Правительством РФ и предусматривает только установление требования о резервировании резидентом на срок до исполнения нерезидентом обязательств, но не более двух лет, суммы, не превышающей в эквиваленте 50 процентов определенной на день резервирования суммы осуществленной предварительной оплаты, за вычетом суммы полученного резидентом от нерезидента встречного предоставления.

6. Требования о резервировании не применяются при предоставлении резидентами нерезидентам отсрочки платежа либо коммерческого кредита на срок до года при условии наличия обеспечения исполнения обязательств нерезидента перед резидентом.

7. Расчеты и переводы при приобретении резидентами у нерезидентов долей, вкладов, паев в имуществе (уставном или складочном капитале, паевом фонде, кооперативе) юридических лиц при внесении резидентами вкладов по договорам простого товарищества с нерезидентами осуществляются в порядке, который устанавливается Правительством РФ по согласованию с Центральным банком РФ и может предусматривать только:

1) установление требования об использовании специального счета резидентом;

2) установление требования о резервировании резидентом суммы, не превышающей в эквиваленте 100 процентов суммы осуществляемой валютной операции, на срок не более 60 календарных дней.

Перечисленные требования не распространяются на валютные операции движения капитала, осуществляемые между кредитными организациями – резидентами и нерезидентами.

Центральный банк РФ осуществляет регулирование следующих валютных операций движения капитала.

Валютные операции движения капитала между резидентами и нерезидентами, указанные в соответствующей статье Закона «О валютном регулировании и валютном контроле», регулируются Центральным банком РФ, который может устанавливать только требование об использовании специального счета и требование о резервировании.

Не допускается установление требования об использовании специального счета в случаях, прямо не установленных упомянутым законом.

Требование об использовании специального счета резидентом может быть установлено Центральным банком РФ при регулировании следующих валютных операций, осуществляемых между резидентами и нерезидентами:

1) расчетов и переводов при предоставлении кредитов и займов в иностранной валюте резидентами нерезидентам;

2) расчетов и переводов при получении кредитов и займов в иностранной валюте резидентами от нерезидентов;

3) операций с внешними ценными бумагами, включая расчеты и переводы, связанные с передачей внешних ценных бумаг (прав, удостоверенных внешними ценными бумагами);

4) исполнения резидентами обязательств по внешним ценным бумагам;

5) операций кредитных организаций, за исключением банковских операций.

Требование об использовании специального счета нерезидентом может быть установлено Центральным банком РФ при регулировании следующих валютных операций, осуществляемых между резидентами и нерезидентами:

1) расчетов и переводов при предоставлении кредитов и займов в валюте Российской Федерации резидентами нерезидентам;

2) расчетов и переводов при получении кредитов и займов в валюте Российской Федерации резидентами от нерезидентов;

3) операций с внешними ценными бумагами, включая расчеты и переводы, связанные с передачей внешних ценных бумаг (прав, удостоверенных внешними ценными бумагами);

4) исполнения резидентами обязательств по внешним ценным бумагам;

5) операций, связанных с приобретением нерезидентами у резидентов прав на внутренние ценные бумаги, включая расчеты и переводы, связанные с передачей внутренних ценных бумаг (прав, удостоверенных внутренними ценными бумагами);

6) операций, связанных с приобретением резидентами у нерезидентов прав на внутренние ценные бумаги, включая расчеты и переводы, связанные с передачей внутренних ценных бумаг (прав, удостоверенных внутренними ценными бумагами), а также исполнением резидентами обязательств по внутренним ценным бумагам.

Расчеты и переводы при предоставлении кредитов (займов) в валюте Российской Федерации резидентами нерезидентам осуществляются путем зачисления суммы кредита или займа на банковский счет нерезидента в валюте Российской Федерации, открытый в уполномоченном банке.

Центральный банк РФ может устанавливать требование о резервировании суммы, не превышающей в эквиваленте 100 процентов суммы осуществляемой валютной операции, на срок не более 60 календарных дней в случаях, предусмотренных законодательством.

Валютные операции между физическими лицами – резидентами и нерезидентами с внешними ценными бумагами, включая расчеты и переводы, связанные с приобретением и отчуждением внешних ценных бумаг (прав, удостоверенных внешними ценными бумагами), на сумму до 150 тыс. долларов в течение календарного года осуществляются без ограничений.

Валютные операции между резидентами запрещены, за исключением, в частности:

– операций, связанных с расчетами в магазинах беспошлинной торговли, а также с расчетами при реализации товаров и оказании услуг пассажирам в пути следования транспортных средств при международных перевозках;

– операций между комиссионерами (агентами, поверенными) и комитентами (принципалами, доверителями) при оказании комиссионерами (агентами, поверенными) услуг, связанных с заключением и исполнением договоров с нерезидентами о передаче товаров, выполнении работ, оказании услуг, передаче информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них;

– операций по договорам транспортной экспедиции, перевозки и фрахтования (чартера) при оказании экспедитором, перевозчиком и фрахтовщиком услуг, связанных с перевозкой вывозимого из Российской Федерации или ввозимого в Российскую Федерацию груза, транзитной перевозкой груза по территории Российской Федерации, а также по договорам страхования указанных грузов;

– операций с внешними ценными бумагами, выпущенными от имени Российской Федерации, осуществляемых через организаторов торговли на рынке ценных бумаг Российской Федерации, при условии учета прав на такие ценные бумаги в депозитариях, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– операций юридических лиц с внешними ценными бумагами при условии учета прав на такие ценные бумаги в депозитариях, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации, и осуществления расчетов в валюте Российской Федерации;

– операций, связанных с осуществлением обязательных платежей (налогов, сборов и других платежей) в федеральный бюджет, бюджет субъекта Федерации, местный бюджет в иностранной валюте в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Без ограничений осуществляются валютные операции между резидентами и уполномоченными банками, связанные с:

1) получением и возвратом кредитов и займов, уплатой сумм процентов и штрафных санкций по соответствующим договорам;

2) внесением денежных средств резидентов на банковские счета (в банковские вклады) (до востребования и на определенный срок) и получением денежных средств резидентов с банковских счетов (банковских вкладов) (до востребования и на определенный срок);

3) банковскими гарантиями, а также с исполнением резидентами обязательств по договорам поручительства и залога;

4) приобретением резидентами у уполномоченных банков векселей, выписанных этими или другими уполномоченными банками, предъявлением их к платежу, получением по ним платежа, в том числе в порядке регресса, взысканием по ним штрафных санкций, а также с отчуждением резидентами указанных векселей уполномоченным банкам в порядке, установленном Федеральным законом от 11 марта 1997 г. № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе»;

5) куплей-продажей физическими лицами наличной и безналичной иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, за валюту Российской Федерации и иностранную валюту, а также с обменом, заменой денежных знаков иностранного государства (группы иностранных государств), приемом для направления на инкассо в банки за пределами территории Российской Федерации наличной иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, не для целей осуществления физическими лицами предпринимательской деятельности;

6) уплатой уполномоченным банкам комиссионного вознаграждения;

7) иными валютными операциями, отнесенными к банковским операциям в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Нерезиденты вправе без ограничений осуществлять между собой переводы иностранной валюты со счетов (с вкладов) в банках за пределами территории Российской Федерации на банковские счета (в банковские вклады) в уполномоченных банках или банковских счетов (банковских вкладов) в уполномоченных банках на счета (во вклады) в банках за пределами территории Российской Федерации или в уполномоченных банках.

Нерезиденты вправе осуществлять между собой валютные операции с внутренними ценными бумагами на территории России.

Все валютные операции осуществляются через уполномоченные банки, т. е. банки, имеющие валютную лицензию.

Права резидентов и нерезидентов по осуществлению валютных операций

Законодательством предусмотрен широкий круг прав резидентов и нерезидентов на совершение различного рода валютных операций.

В соответствии с Законом «О валютном регулировании и валютном контроле» резиденты могут иметь счета в иностранной валюте в уполномоченных банках, иметь счета в иностранных банках только с разрешения Банка России на условиях, им устанавливаемых.

Нерезиденты вправе иметь валютные счета как в Российской Федерации, так и за границей, а также рублевые счета с разным правовым режимом. Согласно Инструкции Центрального банка РФ от 12 октября 2000 г. «О порядке открытия уполномоченными банками банковских счетов нерезидентов в валюте Российской Федерации и проведения операций по этим счетам» банки могут открывать нерезидентам: счет типа «К» («конвертируемый»), счет типа «Н» («неконвертируемый») и счет «Ф» (счет физического лица).

Беспрепятственный ввоз иностранной валюты в Россию возможен при соблюдении правил таможенного контроля. Вывоз иностранной валюты из страны сверх установленного лимита допускается только при наличии соответствующей справки из уполномоченного банка.

Открытие российскими резидентами счетов в заграничных филиалах и заграничных дочерних учреждениях российских уполномоченных банков требует получения отдельной лицензии Банка России.

Порядок ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации иностранной валюты и ценных бумаг уполномоченными банками регламентируется Положением, утвержденным Центральным банком РФ и Федеральной таможенной службой.

Положение предоставляет банкам разные права по вывозу валютных ценностей в зависимости от вида лицензии и характера ценностей. Уполномоченный банк, получивший генеральную лицензию, осуществляет вывоз валютных ценностей без ограничения суммы и количества и без специального дополнительного разрешения Банка России. Уполномоченный банк и другие кредитные организации, не имеющие генеральной лицензии, не вправе самостоятельно вывозить из Российской Федерации наличную иностранную валюту. Они могут осуществлять ее продажу и обмен банкам, имеющим генеральную валютную лицензию, и другим участникам внутреннего валютного рынка Российской Федерации. Внешние ценные бумаги указанные банки и кредитные организации вправе вывозить из Российской Федерации самостоятельно, однако с разрешения Банка России.

Уполномоченные банки осуществляют вывоз из страны платежных документов и долговых обязательств, выраженных в иностранной валюте, без ограничения суммы и количества и без специального разрешения Банка России. Каких-либо ограничений на ввоз в Российскую Федерацию валютных ценностей уполномоченным банком при соблюдении им таможенных правил законодательство не содержит.

Уполномоченный банк обязан застраховать ввозимые и вывозимые валютные ценности от всех видов рисков, которые существуют на протяжении всего пути между хранилищем (кассой) уполномоченного банка и хранилищем (кассой) иностранного банка.

Правовые основы валютного контроля

Валютный контроль – один из видов финансового контроля, осуществляемый при проведении валютных операций.

Основными направлениями валютного контроля являются:

– определение соответствия проводимых операций законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений;

– проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке;

– проверка обоснованности платежей в иностранной валюте;

– проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте Российской Федерации.

Валютный контроль возлагается в целом на Правительство РФ и осуществляется органами валютного контроля и их агентами.

Органы валютного контроля. К числу органов валютного контроля Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» относит Центральный банк РФ, а также Федеральную службу финансово-бюджетного надзора.

Особую роль в осуществлении валютного контроля играет Федеральная служба финансово-бюджетного надзора которая контролирует соблюдение резидентами и нерезидентами законодательства и ведомственных нормативных актов, регулирующих осуществление валютных операций, и выполнение резидентами обязательств перед государством в иностранной валюте, осуществляет контроль за полнотой поступления средств в иностранной валюте по внешнеэкономическим операциям, участвует в ведении контроля за соблюдением порядка квотирования и лицензирования экспорта товаров и услуг, контролирует эффективность использования кредитов в иностранной валюте, предоставляемых Российской Федерации на основе международных договоров и соглашений, осуществляет иные функции, связанные с валютным и экспортным контролем.

Агенты валютного контроля

Агентами валютного контроля являются организации, которые в соответствии с законодательством могут осуществлять функции валютного контроля, а также подотчетны соответствующим органам валютного контроля. К агентам валютного контроля отнесены уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку РФ, а также не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра, подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг, и территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, являющейся органом валютного контроля, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба и иные агенты.

В пределах своей компетентности органы и агенты валютного контроля осуществляют контроль за валютными операциями, за соответствием этих операций законодательству, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением актов валютного контроля.

Федеральная налоговая служба осуществляет контроль и надзор за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями.

Федеральная таможенная служба как агент валютного контроля в соответствии со ст. 198 и 199 Таможенного кодекса, а иные таможенные органы – как агенты валютного контроля осуществляют валютный контроль за перемещением через таможенную границу валюты и ценных бумаг в валюте Российской Федерации, валютных ценностей, а также за валютными операциями, связанными с перемещением через границу товаров и транспортных средств.

Права органов и агентов валютного контроля

Данные субъекты наделены правом:

1) проводить проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

2) проводить проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;

3) запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов. Обязательный срок для представления документов по запросам органов и агентов валютного контроля не может составлять менее семи рабочих дней со дня подачи запроса.

Помимо этого органы валютного контроля и их должностные лица в пределах своей компетенции имеют право:

1) выдавать предписания об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;

2) применять установленные законодательством России меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования.

В целях осуществления валютного контроля агенты валютного контроля в пределах своей компетенции имеют право запрашивать и получать от резидентов и нерезидентов следующие документы (копии документов), связанные с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов:

1) документы, удостоверяющие личность физического лица;

2) документ государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя;

3) документы, удостоверяющие статус юридического лица, – для нерезидентов, документ о государственной регистрации юридического лица – для резидентов;

4) свидетельство о постановке на учет в налоговом органе;

5) документы, удостоверяющие права лиц на недвижимое имущество;

6) документы, удостоверяющие права нерезидентов на осуществление валютных операций, открытие счетов (вкладов), оформляемые и выдаваемые органами страны места жительства (места регистрации) нерезидента, если получение нерезидентом такого документа предусмотрено законодательством иностранного государства, и иные документы.

Уполномоченные банки отказывают в осуществлении валютной операции, а также в открытии счета в случае непредставления лицом необходимых документов либо представления им недостоверных документов.

Оригиналы документов принимаются агентами валютного контроля для ознакомления и возвращаются представившим их лицам. В материалы валютного контроля в этом случае помещаются заверенные агентом валютного контроля копии.

Агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны:

1) осуществлять контроль за соблюдением резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования;

2) представлять органам валютного контроля информацию о валютных операциях, проводимых с их участием, в порядке, установленном названными актами.

Резиденты и нерезиденты, осуществляющие в Российской Федерации валютные операции, имеют право:

1) знакомиться с актами проверок, проведенных органами и агентами валютного контроля;

2) обжаловать решения и действия (бездействие) органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

3) на возмещение в установленном законодательством Российской Федерации порядке реального ущерба, причиненного неправомерными действиями (бездействием) органов и агентов валютного контроля и их должностных лиц.

Резиденты и нерезиденты, осуществляющие в Российской Федерации валютные операции, обязаны:

1) представлять органам и агентам валютного контроля документы и информацию;

2) вести в установленном порядке учет и составлять отчетность по проводимым ими валютным операциям, обеспечивая сохранность соответствующих документов и материалов в течение не менее трех лет со дня совершения соответствующей валютной операции, но не ранее срока исполнения договора;

3) выполнять предписания органов валютного контроля об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования.

В случае нарушения предприятиями, банковскими и иными финансовыми учреждениями валютного законодательства РФ и нормативных актов Центрального банка РФ резиденты, включая уполномоченные банки, а также нерезиденты несут ответственность в виде взыскания в доход государства всего полученного по недействительным сделкам или взыскания в доход государства необоснованно приобретенного не по сделке, а в результате незаконных действий.

За нарушение правил учета и отчетности по валютным сделкам, непредставление органам валютного контроля документов и информации резиденты и нерезиденты могут быть оштрафованы.

Должностные лица юридических лиц – резидентов и юридических лиц – нерезидентов, виновные в нарушении валютного законодательства, несут уголовную, административную и гражданско-правовую ответственность. Так, законодательством РФ предусмотрена уголовная ответственность за невозврат из-за границы средств в иностранной валюте (ст. 193).

ПРИМЕЧАНИЯ

<< 1 >> Родионова В. М., Вавилов Ю. Я., Гончаренко Л. И. и др. Финансы / под ред. В. М. Родионовой. М.: Финансы и статистика, 1994. С. 20.

<< 2 >> См.: Финансы / под ред. В. М. Родионовой. М., 1994. С. 20.

<< 3 >> Грачева Е. Ю., Куфакова Н. А., Пепеляев С. Г. Финансовое право России: учеб. М.: Теис, 1995. С. 6.

<< 4 >> Финансовое право: учеб. / отв. ред. проф., д-р. юрид наук Н. И. Химичева. М.: Юристъ, 1999. С. 21.

<< 5 >> Финансовое право: учеб. / под ред. проф. О. Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2000. С. 20.

<< 6 >> Карасева М. В. Финансовое право. Общая часть: учеб. М.: Юристъ, 1999. С. 36; см. также: Финансовое право Российской Федерации: учеб. / отв. ред. М. В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 20.

<< 7 >> СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1; 2004. № 25. Ст. 2478; 2011. № 1. Ст. 1.

<< 8 >> Российская газета. 2004. 12 марта.

<< 9 >> СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908; 2011. № 14. Ст. 1935.

<< 10 >> ВВС РФ. 1991. № 15. Ст. 493.

<< 11 >> Российская газета. 1992. 13 янв.

<< 12 >> СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6393.

<< 13 >> Российская газета. 2004. 12 марта.

<< 14 >> СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790; 2011. № 43. Ст. 5973.

<< 15 >> СЗ РФ. 2013. № 30 (ч. II). Ст. 4086.

<< 16 >> Годме П. М. Финансовое право. М.: Прогресс, 1978. С. 37–39.

<< 17 >> Финансовое право: учеб. / отв. ред. Н. И. Химичева, 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 1999. С. 35, 36.

<< 18 >> Финансовое право: учеб. / под ред. О. Н. Горбуновой, 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 33.

<< 19 >> Финансовое право: учеб. / отв. ред. Н. И. Химичева. М.: Юристъ, 2003. С. 46.

<< 20 >> Финансовое право Российской Федерации: учеб. / отв. ред. М. В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 37.

<< 21 >> Бесчеревных В. В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1978. С. 24–32.

<< 22 >> Финансовое право: учеб. / отв. ред. Н. И. Химичева. М.: Юристъ, 1999. С. 41, 42.

<< 23 >> См.: Рукавишникова И. В. Метод финансового права: монография. М.: ОЛМА-Пресс, 2004.

<< 24 >> ВВС РФ. 1993. № 51. Ст. 4936.

<< 25 >> См.: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России (научно-популярная монография). М.: ООО «Издательство Элит», 2012. С. 151 и след.

<< 26 >> СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790; 2011. № 43. Ст. 5973.

<< 27 >> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 56.

<< 28 >> СЗ РФ. 2002. № 18. Ст. 1720; 2011. № 43. Ст. 5973.

<< 29 >> Финансовое право: учеб. / отв. ред. Н. И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 1999. С. 60.

<< 30 >> Финансовое право: учеб. / под. ред. О. Н. Горбуновой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 46

<< 31 >> Финансовое право Российской Федерации: учеб. / отв. ред. М. В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 125.

<< 32 >> Финансовое право: учеб. М.: Юристъ, 2000. С. 47.

<< 33 >> Финансовое право Российской Федерации: учеб. М.: Юристъ, 2002. С. 125.

<< 34 >> Финансовое право: учеб. М.: Юристъ, 1999. С. 65.

<< 35 >> СЗ РФ. № 14. Ст. 1649.

<< 36 >> СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908.

<< 37 >> СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2561.

<< 38 >> СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3418.

<< 39 >> Постановление Правительства РФ от 23 июня 2004 г. «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу» // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2676.

<< 40 >> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 15. Ст. 492; № 33. Ст. 1912; № 34. Ст. 1966.

<< 41 >> Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» // СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3961.

<< 42 >> Подробнее о полномочиях ФНС России см. главу 11.

<< 43 >> СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1478.

<< 44 >> СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 15.

<< 45 >> Финансовое право: учеб. М.: Юристъ, 1999. С. 146.

<< 46 >> См.: Финансовое право: учеб. М.: Юристъ, 2002. С. 187.

<< 47 >> См.: Советское финансовое право: учеб. / под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М.: Юридическая литература, 1982. С. 102, 103.

<< 48 >> См.: Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Финансовое право: учеб. пособие. 2-е изд., перераб., исп. и доп. М.: Новый Юрист, 1998. С. 8.

<< 49 >> См.: Финансовое право: учеб. / отв. ред. Н. И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. М., Юристъ, 1999. С. 2; Финансовое право Российской Федерации: учеб. / отв. ред. М. В. Карасева. М.: Юристъ, 2002. С. 20.

<< 50 >> СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

<< 51 >> Российская газета. 2005. 27 дек.

<< 52 >> СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

<< 53 >> Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1997 г. № 16-П // СЗ РФ. 1997. № 46. Ст. 5339.

<< 54 >> СЗ РФ. 2004. № 45. Ст. 4377.

<< 55 >> СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

<< 56 >> См.: ст. 51 Бюджетного кодекса РФ // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3535.

<< 57 >> СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3021.

<< 58 >> СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3535.

<< 59 >> Там же.

<< 60 >> СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3739.

<< 61 >> Там же.

<< 62 >> Статья 241 НК РФ (в ред. от 31 декабря 2001 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 4.

<< 63 >> СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

<< 64 >> СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3021.

<< 65 >> Пункт 1 ст. 38 части первой НК РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

<< 66 >> Абзац 6 п. 3 Постановления КС РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П // СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1602.

<< 67 >> Пункт 5 Постановления КС РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1909.

<< 68 >> Постановление КС РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П // СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1602.

<< 69 >> См.: Федеральный закон от 6 августа 2001 г. № 110-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3413.

<< 70 >> СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3522.

<< 71 >> СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

<< 72 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2001 г. № 3-П // СЗ РФ. 2001. № 10. Ст. 996.

<< 73 >> В настоящее время она составляет 18 процентов.

<< 74 >> С 1 января 2001 г. она составляет 10 процентов.

<< 75 >> С 1 января 2006 г. нулевая ставка применяется и при вывозе товаров, помещенных под таможенный режим свободной таможенной зоны (СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3128).

<< 76 >> СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3130.

<< 77 >> См.: Закон РФ от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 362.

<< 78 >> СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2717.

<< 79 >> СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3027.

<< 80 >> СЗ РФ. 2003. № 46 (ч. I). Ст. 4435.

<< 81 >> СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

<< 82 >> Финансы: учеб. для вузов / под ред. проф. Л. А. Дробозиной. М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999. С. 204.

<< 83 >> Российская газета. 1996. 25 апр.; 1998. 6 авг.

<< 84 >> СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686.

<< 85 >> СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.

<< 86 >> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 27. Ст. 920; 1993. № 17. Ст. 602.

<< 87 >> СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803.

<< 88 >> Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» // СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3738.

<< 89 >> СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803.

<< 90 >> САПП. 1994. № 8. Ст. 599.

<< 91 >> СЗ РФ. 2000. № 52 (ч. II). Ст. 5149.

<< 92 >> Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 356-ФЗ «О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» // СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7034.

<< 93 >> СЗ РФ. 2010. № 49. Ст. 6422.

<< 94 >> СЗ РФ. 2012. № 44. Ст. 6021.

<< 95 >> СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3738.

<< 96 >> См.: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 354-ФЗ «О размере и порядке расчета тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения» // СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. I). Ст. 7032.

<< 97 >> СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790; 2011. № 43. Ст. 5973.

<< 98 >> СЗ РФ. 2013. № 30 (ч. II). Ст. 4086.

<< 99 >> СЗ РФ. 2011. № 27. Ст. 3872.

<< 100 >> СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859; 2011. № 50. Ст. 7348.

Table of Contents

Е. Ю. Грачева, М. Ф. Ивлиева, Э. Д. Соколова Финансовое право в вопросах и ответах Учебное пособие 3-е издание