Annotation

В учебно-научном издании рассматриваются проблемы развития сферы государственных услуг в Российской Федерации. Главный акцент в работе делается на необходимости анализа и учета потребностей граждан, перехода к новому формату отношений государства с институтами гражданского общества в целях обеспечения качества государственных услуг. Обосновывается концептуальная модель администрирования, стандартизации и контроллинга государственных услуг. Анализируются содержательные приоритеты государственных услуг на российском рынке социальных услуг; приводятся данные социологического исследования населения и экспертного опроса государственных и муниципальных служащих относительно качества государственного администрирования социальных услуг. Для студентов, аспирантов, преподавателей и научных работников, занимающихся вопросами государственной кадровой политики, интересующихся проблемами государственного и муниципального управления.

- Е. А. Литвинцева, В. С. Карпичев, В. Л. Романов, И. Н. Рыбакова, О. Ю. Переверзина, Н. С. Мельникова

- Введение

- Раздел 1. Теоретико-методологические основы исследования сферы государственных услуг в контексте социальной стратегии российского государства

- 1.1. Администрирование государственных услуг в условиях модернизации российского государства

- 1.2. Стратегия и механизмы динамично-адаптивного становления системы государственных услуг в условиях сложных социальных изменений

- Раздел 2. Анализ организационного регулирования государственных услуг

- 2.1. Управленческие структуры и административные механизмы регулирования сферы государственных услуг

- 2.2. Приоритеты стандартизации сферы государственных услуг: российская и зарубежная практика

- Раздел 3. Социальные ожидания граждан в сфере государственных услуг

- 3.1. Содержательные приоритеты и динамика социальных ожиданий относительно качества государственного администрирования социальных услуг

- 3.2. Экспертная оценка эффективности реализации государственных услуг

- Раздел 4. Формирование концептуальных моделей администрирования, стандартизации и контроллинга государственных услуг

- 4.1. Институциальная модель администрирования государственных услуг

- 4.2. Динамично-адаптивная модель администрирования в сфере государственных услуг

- 4.3. Моделирование административных коммуникаций в сфере государственных услуг

- 4.4. Организационно-управляющие и технологические параметры концептуальной модели стандартизации и контроллинга государственных услуг

- Заключение

- Список использованных источников

- Примечания

Е. А. Литвинцева, В. С. Карпичев, В. Л. Романов, И. Н. Рыбакова, О. Ю. Переверзина, Н. С. Мельникова

Администрирование государственных услуг

Лицом к гражданам

Монография

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

Введение

Актуальность работы обусловлена парадигмой вызовов и угроз государственному и муниципальному управлению, глобальными мировыми и региональными тенденциями развития, государственной социальной стратегией, социальным запросом граждан России и рынком социальных услуг. Создание эффективной системы государственного и муниципального управления, оптимизация функций государственных органов тесно связаны с необходимостью повышения качества государственных услуг.

Процесс предоставления государственных услуг населению, являясь ключевым содержательным компонентом модернизации России, существенно затруднен факторами усложнения происходящих социальных изменений в государстве, обществе, социальной сфере. Становится необходимым изучение администрирования, стандартизации и контроллинга сферы государственных услуг как проблемы управления социально-инновационными изменениями на российском рынке социальных услуг.

Качество государственного управления во многом определяется теми сферами деятельности государственных органов, которые входят в структуру их публичной деятельности. Качество власти – это способность государства рационально и в интересах общества использовать административные ресурсы, обеспечивая реализацию социально значимых государственных услуг. В данном контексте представляется значимым внедрение регламентов и стандартов государственных услуг, в которых упорядочены и конкретизированы обязательства государственных органов перед обществом, определены системы администрирования и процедуры контроля.

Главной целью стандартизации и администрирования государственных услуг является переход к новому формату отношений между государственными органами и институтами гражданского общества.

В качестве объекта исследования авторами выбрана сфера государственных услуг, в которой отдельно выделены администрирование, стандартизация и контроллинг сферы государственных услуг

Основной целью работы является разработка концептуальных предложений по формированию институциональной модели администрирования, стандартизации и контроллинга государственных услуг; выявление социальных ожиданий граждан и содержательных приоритетов в развитии государственных услуг.

Основные исследовательские задачи:

• теоретико-методологическое обоснование администрирования государственных услуг в условиях модернизации российского государства;

• определение стратегии и тактики администрирования и стандартизации в сфере предоставления государственных услуг, механизмов взаимодействия государственных структур, бизнес-сообщества и общественной самоорганизации;

• выявление правовых основ, управленческих структур и административных механизмов регулирования сферы государственных услуг;

• социологический анализ содержательных приоритетов государственных услуг на российском рынке социальных услуг;

• раскрытие динамики социальных ожиданий относительно качества государственного администрирования социальных услуг;

• разработка и обоснование концептуальных моделей администрирования, стандартизации и контроллинга государственных услуг.

Раздел 1. Теоретико-методологические основы исследования сферы государственных услуг в контексте социальной стратегии российского государства

1.1. Администрирование государственных услуг в условиях модернизации российского государства

Феномен администрирования, непривычный и во многом неопределенный в российской управленческой практике, по праву приобретает тесную взаимосвязь с социальным выбором России, с вызовами и угрозами научному и духовно-образовательному будущему РФ, новой парадигмой государственного управления, устойчивым развитием российского социума, глобальными тенденциями мирового и регионального развития. И главное – находится в эпицентре ожидания граждан результатов от структур управления и организации в условиях модернизации российского государства.

При выяснении смыслов администрирования, границ и возможностей «административистики» как проблемы управления социальными изменениями на российском рынке социальных услуг не обойтись без краткого, но необходимого исторического и смыслового анализа данного феномена. Следовательно, предстоит определить направления исследования, «горизонт прогноза» администрирования, соответствующие риски и императивы.

По Анри Файолю, автору концепции высшего административного управления, «органом и инструментом административной функции служат лишь образования социального (курсив наш. – Авт.) порядка», в которых «решаются две из наиболее трудных административных операций: хорошая организация и хороший подбор персонала», и это связано с «солидарностью», а сама «административная функция воздействует только на персонал»1. В опережающем контексте заметим: идея «социальности», «социального выбора» в административном управлении была включена в число приоритетов в первой монографии и первом курсе лекций по государственной службе, получивших поддержку государственных служащих^2.

Осмысливая проблемы высшей администрации, Файоль полагал, что разработанные им принципы управления носят универсальный характер, настаивал на необходимости и возможности административного образования, распространении административного обучения, от которого можно было бы ожидать «соответствующих услуг»3. Это обстоятельство отметим особо.

Гаррингтон Эмерсон, автор «Двенадцати принципов производительности», под которой сегодня понимается «эффективность», «результативность», связал эти принципы с определенным типом организации, который может быть применен и к государству^4. Указанные принципы являются существенным дополнением административным принципам А. Файоля.

Наконец, Генри Форд считал, что по всей линии администрации доминирующий военный тип должен быть отменен и заменен «функционным типом», таким распределением работ по управлению, чтобы каждый служащий должен был исполнять возможно меньшее количество функций. Предварительно отметим, что и сегодня административный ресурс для России не исчерпан, административные институты управления (от муниципальной администрации до Администрации Президента) вполне поддаются рационализации.

Реализация принятых политических решений, с чем связан и первичный смысл термина «администрация» (от лат. administrare – служить для), стала основанием понимания государственной службы как института реализации функций государства^5; аргументацией обособления административной деятельности в структуре государственного управления, то есть «государственного администрирования», вошедшей в некоторые словари и учебники^6, лейтмотивом программы бакалавриата РАНХ и ГС «Государственное административное управление».

Герберт Саймон – лауреат Нобелевской премии за разработку структуры организаций и принятия внутриорганизационных решений – в книге «Менеджмент в организациях», по сути учебнике по административному государственному управлению, рассматривал административное управление как «проблемную область», исследование которой посвящено «во-первых, изучению поведения людей, работающих в организациях, а во-вторых, практическим рекомендациям относительно того, как эффективнее организовать работу учреждения»7.

Еще одна грань рассматриваемой проблемы. Административная организация (система официальных отношений, определенных регламентирующими документами – законами, постановлениями, правилами, инструкциями, штатным расписанием и др.), по Ю.В. Колесникову, включает следующие компоненты: 1) распределение функций – горизонтальную специализацию структурных подразделений, целевых групп; структура и способы действия этих групп обычно оформляются положениями, инструкциями и другими нормативными документами; 2) субординацию должностей, то есть вертикальное распределение прав, обязанностей и полномочий, объема и меры ответственности в принятии решений на различных уровнях иерархии; 3) систему коммуникаций, то есть систему передачи информации, которая действует «сверху вниз» (передача распоряжений, указаний, заданий), «снизу вверх» (обратная связь) и по горизонтали (связи координации). Эти функции объединяют руководство, то есть организацию процесса управления, обеспечивающего принятие оптимальных решений, их практическое осуществление, а также действенный контроль и проверку исполнения.

В специальной литературе отмечается, что в логике А. Файоля («администрировать – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать») администрирование, понимаемое как «управление», предполагает выполнение специальных функций: (1) программирования – выработки конкретных программ действий; (2) организации – определения структур и кадров для выполнения поставленных задач; (3) распорядительства – выдачи конкретных властных предписаний; (4) координации – гармонизации всех действий и усилий; (5) контроля – проверки соответствия результатов поставленным целям. Тем самым обозначается тема власти и управления. Власть, не продолжающаяся в эффективном управлении, теряет разумные основания, становится абсурдной. Это обнаружил еще Торстейн Веблен, основатель институциализма как социологической теории и технократической концепции управления^8.

Актуализируем проблему администрирования. Правомерен вопрос: служит ли деятельность Администрации Президента Российской Федерации своеобразной матрицей, типовым образцом для других администраций? Анализ показывает, что такие аспекты деятельности Администрации, как обеспечение реализации Президентом РФ полномочий главы государства, контроль за исполнением указов Президента РФ по ключевым проблемам развития государства как стратегической основы всей деятельности Правительства РФ, подготовка особо важных документов и решений, разработка совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и организациями общенациональных проектов и контроль за их реализацией, экспертная оценка проектов и инициатив, связь с общественностью, Правительством, содействие Президенту РФ в решении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина, учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления, – с учетом специфики, носят, несомненно, ценностный характер для иных администраций. Однако в администрациях других уровней закономерно возникают новые и новые грани административной деятельности, ибо заказчик государственных услуг – граждане – обладают способностью рождать все новые потребности и интересы. На этих уровнях палитра государственных услуг расширяется, служит одним из наиболее существенных критериев оценки деятельности административных институтов.

В теории государственного управления разрабатываются такие критерии оценки эффективности административной деятельности, как достижение поставленных целей и разрешение социальных проблем. Можно предположить, что в этом направлении, опираясь на объективную необходимость и функциональный подход, реализуется административная реформа российской государственной службы. Рассуждая об исследовании административных процедур и проблемах бюрократии, А.Н. Шохин, президент Российского союза промышленников и предпринимателей, приходит к выводу, что «не случайно в рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы особое внимание обращено на нормативное закрепление регламентов исполнения государственных и муниципальных функций и оказания государственных (публичных) услуг»9. Есть также убедительные доводы, что в России и других странах административные реформы превращаются в постоянный элемент государственного управления в условиях нестабильно постиндустриального общества (Р. Т. Мухаев).

Сама же администрация в специальной литературе обозначается как «машина осуществления политики» (С. Файнер), связывается с понятиями «государственный аппарат», «административные структуры», «деловое администрирование», «административное право», «кадровые процессы», «профессиональное развитие персонала»10 и даже с таким понятием, как «публичная администрация» («осуществление общественных интересов», «выяснение, кому служит администрация»), возникшим в теории административно-государственного управления Франции. В.А. Мау делает акцент на исследованиях «по вопросам повышения качества публичного управления», «качества публичных – государственных и муниципальных услуг»11. Но и в Германии, к примеру, государственная служба звучит как offentlicher Dienst (открытая, публичная, общественная служба). К административному опыту в этой стране мы еще вернемся.

В зарубежной практике, в определенном смысле и российской, возникло понятие административного акта как «применения закона в конкретной ситуации», «подчиняющегося закону»12, отсюда идея контроля за законностью действия государственных органов. Появился новый документ для российской практики – административный регламент. Таким образом, правовое регулирование в контексте администрирования осуществляется в одном и том же законодательном акте через административные регламенты и государственные и муниципальные услуги. В этой логике возникают и проблемы стандартизации (социальных норм) и контроллинга (системы контроля).

На этой основе появляется возможность инновационного прорыва в теории и практике администрирования, выдвижения и обоснования ключевых концептов эффективной системы администрирования производства и предоставления государственных услуг, стандартизации и контроллинга в этой сфере. Под концептами авторы работы понимают смысловую определенность понятия, идеи, ориентированные в будущее, основания государственных проектов и программ.

Исследования, предшествующие написанию данной работы, показывают, к примеру, в контексте государственных образовательных услуг правомерность вывода о том, что, во-первых, развитие государства и общества зависит от системы образования, которое выступает не только в качестве услуги, но прежде всего определяющим вкладом в будущее страны; во-вторых, ситуация в системе профессионального образования и обучения в России, отражающая общемировые образовательные тенденции, близка к кризисной; и, в-третьих, традиционная система «поддерживающего» обучения вызывает необходимость создания и поддержки опережающего профессионального обучения и образования кадров управления. Такой подход коренным образом меняет номенклатуру, смыслы и характеристики государственных услуг в сфере профессионального образования.

В свою очередь, социально-инновационная среда государственных реформ^13 есть доминирующая социальная реальность, представляющая собой «совокупность внешних воздействий» (А.А. Богданов), под которыми находится управляющая система, но взятых именно по отношению к ней, то есть поле социальных взаимодействий. Этот социальный факт и предопределяет основные противоречия государственных структур и граждан по поводу государственных услуг – качества, цены, своевременности, доступности, удобства предоставления, гарантий. Из этого, в конечном итоге, следует принятие оснований для выбора доминирующей номенклатуры и содержательных приоритетов предоставления государственных услуг.

Одновременно возникает социологический аспект исследуемой проблемы. Государственная служба рассматривается как административный институт реализации функций государства, обеспечения выполнения политических решений, связанный с исполнительной властью^14. Это относится и к институциализации услуг, обоснованию места и роли государственных услуг на российском рынке социальных услуг; и к социологической интерпретации социально-инновационной среды институтов – организаций, оказывающих государственные услуги гражданам и другим организациям, включая осмысление «фазы внешней экспансии, попытки модернизировать и оптимизировать социально-экономическую среду»15; и к пониманию государственных услуг в контексте управления «по образу будущего», управления будущим.

Следует подчеркнуть, что и применительно к администрированию те его проблемы, направления исследования могут получить статус фундаментальных, которые в наибольшей степени отражают и опережают будущее.

Таким образом, необходимо принять как реальность существование и развитие российского рынка социальных услуг, включающего основные секторы: государственных услуг; муниципальных услуг; бизнес-услуг; конфессиональных услуг. В свою очередь, движущей пружиной управления и организации в социуме, социальном государстве выступает алгоритм:

Государственные социальные услуги и соответствующие социальные нормы и стандарты не сводятся к так называемой прожиточной корзине, включают ее как необходимый компонент. Социальное также не ограничивается той областью, иронично называемой «социалкой», в которую входят люди, не зарабатывающие в данный момент на жизнь своим собственным трудом («пионеры», пенсионеры, инвалиды). И социальный потенциал модернизации включает потенциал всех социальных взаимодействий: между людьми, их образованиями (социальными группами, этносами, классами, народами и др.) и институтами, к числу которых, подчеркнем, относится институт государственных услуг.

Существенно, что Людвиг Эрхард, автор концепции «социального рыночного хозяйства», попытался «соединить свободу с порядком, чтобы утверждалась большая справедливость»16. Он полагал, что наилучшим, вопреки всяким догматам, является такой экономический строй, при котором экономические цели гармонично сочетаются с реальными условиями, а также социальными целями. Напомним: и у Карла Маркса, социолога мирового уровня, в основе социологического понимания жизни лежит понятие Lebenstätigkeit – жизнедеятельность, точнее – переосмысление способа производства, становящегося способом жизнедеятельности (Art und Weise). Здесь истоки понимания качеств жизни как компонентов концепции социального государства.

Если иметь в виду под качеством жизни смысловую, структурно-функциональную, пространственно-временную и ценностную определенность жизни, становится значимым следующее положение: в логике восхождения сервисной функции госслужбы от бумаг, справок, разрешений и даже предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде являются ценностью такие качества жизни, как равные социальные возможности, достойный прожиточный минимум, эффективная социальная защита и поддержка нуждающихся в этом граждан, благоприятная среда обитания, личная безопасность, социальный порядок, лад и справедливость.

В этом дискурсе (человек как ценность, рационально-правовая направленность институтов) и администрирование (административная практика) в сфере государственных услуг приобретает новые собственные возможности и значение в реализации ожиданий граждан Российской Федерации, преодолении распространенного неверия в суд, законы, исполнительную власть.

Наконец, отметим определенные ожидания российского общества и государства в связи с постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей» в соответствии с Указом Президента РФ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». В концептуальном аспекте важен акцент на качество государственной услуги, приведены критерии оценки, разработана технология оценки с использованием федерального телефонного центра, терминальных устройств, интегрированных с электронной системой управления очередью, официальных сайтов соответствующих органов, через интернет-портал информационной системы мониторинга услуг. Главное – гражданам предоставляется возможность оценивать качество оказания услуг. В свою очередь, о предполагаемой эффективности государственных услуг говорит факт установления ответственности руководителей соответствующих органов. Если показатель указанной оценки составляет менее 70 % значения, предусмотренного должностным регламентом руководителя либо достигнутого в предшествующем году, в отношении руководителя инициируется служебная проверка: при подтверждении факта неисполнения или ненадлежащего исполнения по вине руководителя возложенных на него обязанностей к нему применяются меры дисциплинарного взыскания, вплоть до снятия с должности.

Существенно, что в исследовании 2011 года, проведенного РАНХиГС, оценка уровня общей удовлетворенности граждан качеством предоставления им государственных и муниципальных административных услуг (прежде всего предоставление документов, устанавливающих, изменяющих или подтверждающих те или иные права граждан) представлена следующим образом: качество «очень хорошее» и «скорее хорошее» (74,6 %)17. Однако исследователи отмечают, что в ходе исследования не делался акцент на наиболее сложных или проблемных услугах, где уровень удовлетворенности, очевидно, будет существенно ниже.

Возникает научная и практическая проблема: как реально оценивать совокупную деятельность административного органа с учетом нарастания значимости оценки его сервисной функции – качества предоставления им государственных услуг.

Итак, сопоставляя интеллектуальные наработки предшественников «административистики» и прорывные подходы и намерения современных практиков и исследователей в этой области знания, сделаем следующие приоритетные выводы относительно смыслов и векторов развития феномена «администрирование» в сфере государственных услуг модернизируемой России.

Концепт 1. Принимая новые институциальные характеристики (миссия; стандартизированные ожидания граждан; социальные нормы и стандарты; ценности и значения; роли и статусы; риски и императивы), администрирование в общем понимании сохраняет и развивает значение управления.

Государственное управление, и политическое, и административное, есть управление государством, государственными делами и проблемами. И государственная служба, ориентированная на обеспечение высокого уровня и качества жизни граждан, выполняет важную роль административного института российского государства. В этом – основа поддержки структур государственного управления гражданами, другими субъектами общественного управления и самоуправления.

Еще два аспекта администрирования как управления: 1) управления самим административным институтом реализации функций государства; 2) управления системой производства и предоставления государственных услуг. Иначе говоря, в администрировании появляется институт «Управление системой производства и предоставления государственных услуг гражданам и организациям». При этом ресурс административного государственного управления, управленческие возможности государственных институтов – организаций, структур муниципального и бизнес-управления самым существенным образом дополняются опережающими технологиями, самоорганизацией граждан.

Подчеркнем: администрирование как административное управление в значительной мере приобретает характер направления (Н.Н. Моисеев), соуправления, косвенного управления (в том числе управления через организационную культуру).

Концепт 2. Наиболее существенно понимание администрирования как непосредственной организации производства и предоставления государственным учреждением социальных услуг гражданам Российской Федерации, иным лицам, в том числе мигрантам, по соглашению (качество услуги, цена, своевременность, доступность, удобство предоставления, гарантии). Рынок услуг включает «услуги для услуг» (З.С. Попова) (создаваемые и обновляемые по заказу министерств, иных структур государственные стандарты в контексте ГМУ, регламенты, выработка общекультурных, профессиональных и специальных компетенций, приоритетные программы и формы предоставления услуг и др.).

Организация в современном контексте выступает не только как одна из функций управления, но и имеет самостоятельное значение как имманентного свойства природы, общества, человека, сознания усложнять свои структуры, функции, состояния. Она может быть социальной организацией, самоорганизацией, дезорганизацией. Еще А. А. Богданов, автор «Тектологии: Всеобщей организационной науки», многие идеи которой получают новое звучание в эпоху кризисов, трансформаций и модернизаций, обращал внимание читателей на то, что всякий научный вопрос возможно ставить и решать с организационной точки зрения, которая вынуждает ставить новые научные вопросы. Сам ход жизни, по Богданову, все настоятельнее и неуклонно выдвигает организационные задачи в новом виде – не как специализированные и частичные, а как интегральные^18.

По сути, организация производства и предоставления государственных услуг и является такой интегральной системой.

Важно, что отношения, в данной системе, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами государственной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, регулирует Федеральный закон РФ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Концепт 3. Администрирование как обеспечение жизненных приоритетов в ожидании граждан от субъектов предоставления государственных услуг – возможно, ключевая институциальная составляющая данного феномена. Многие социологи, среди них Толкотт Парсонс, и представляют социальный институт как систему стандартизированных (формализованных) ожиданий, систему образцов.

Контент-анализ, в данном контексте, вопросов и ответов, анкет и бланков – интервью экспертных опросов в рамках Проекта, вопросов граждан, прозвучавших в ответах Президента РФ (2013 г., «Прямая линия»), показал следующие приоритеты: уровень жизни, образование, медицинское обслуживание, ЖКХ, труд, социальные гарантии, взаимодействие граждан и чиновников, социокультурные и воспитательные услуги. Результаты контент-анализа могут быть полезными для понимания номенклатуры, сервисно-содержательных блоков, стратегии производства и контроля государственных услуг. Следовательно, необходимы специальный анализ и диагностика этих и других систем производства государственных услуг как основы компетенции и компетентности в данной сфере, преодоления многих стереотипов.

В свою очередь, наблюдается встречное движение субъектов производства и предоставления государственных услуг гражданам, характеризуемое созданием многофункциональных центров государственных услуг, работающих по принципам «шаговой доступности», «одного окна», а также внедрением системы электронных услуг.

Концепт 4. Администрирование в дискурсе современных тенденций выступает и как управление развитием и самосознанием организации (организационной культурой государственного учреждения, предоставляющего услуги). Апробированным социальным механизмом развития организации является управление персоналом и кадровыми процессами. Управление организационной культурой обеспечивается выработкой миссии данной социальной организации, ее ценностных ориентаций, стратегии и тактики, обеспечением синергии управления и самоорганизации. В данном контексте велика роль административного руководства в определении базисных предположений организации в области государственных услуг. Встает проблема опоры на «Этический кодекс государственного учреждения» как взаимосодействия администрации, ответственных работников, технического персонала организации, предоставляющей услуги, и граждан – потребителей государственных услуг.

Концепт 5. Администрирование – это и проектирование внешней среды, обеспечение социально-инновационной конкурентной среды субъекта государственных услуг.

Подчеркнем, что с научной точки зрения, по И. Пригожину, лауреату Нобелевской премии в области диссипативных структур, инновации должны определяться тремя минимальными требованиями:

1) необратимость, выражающаяся в нарушении симметрии между прошлым и будущим;

2) необходимость введения понятия «событие»;

3) некоторые события должны обладать способностью изменять ход эволюции.

Обратим внимание на то обстоятельство, что именно событие является той клеточкой, тем звеном, в котором соединяется социальное время и социальное пространство.

Иначе говоря, социально-инновационная среда «блуждает» (В. С. Егоров) в социальном времени (социальное качество времени, смыслы и значения, направленность, ускорения, неустойчивость, смена, сжатие исторического времени, социально-временная адаптация, опережение во времени, время объективное и субъективное) и социальном пространстве (поле социальных взаимодействий, отношений, социального сознания, то есть система социальных полей). Следовательно, появляются феномены: а) времени перемен, безвременья, социального «акме», социальных темпов, темпомиров, ритмов, алгоритмов; б) подпространств, социальных полей, социальных позиций, социальных смыслов, искривленности социального пространства, социальных воронок («черных дыр»). В этой фундаментальной развертке и появляются основания для адекватной оценки государственных социальных услуг.

Социально-инновационный подход соответствует лучшим отечественным традициям, развивает интеллектуальный ресурс в области предоставления государственных услуг, преодолевает наметившуюся тенденцию агрессивной виртуализации социального пространства, то есть в конечном итоге снижения удельного веса привлекательных государственных услуг на российском рынке социальных услуг.

Концепт 6. Администрирование как управление алгоритмами производства (разработки) и предоставления государственных услуг. Предлагаем один из наиболее существенных, характеризующий динамику базовых структур.

Возможный алгоритм разработки концептуальной модели производства и предоставления государственных услуг

1. Определение социальной потребности в государственных услугах граждан РФ, мигрантов, работников иностранных представительств, а также организаций, получающих государственные услуги.

2. Теоретико-методологическое обоснование перехода системы управления производством и предоставлением государственных услуг на опережающую модель развития как адекватный ответ на требования и ожидания граждан Российской Федерации.

3. Определение и учет ведущих мировых тенденций в области производства и предоставления государственных услуг.

4. Контент-анализ проблем оценки качества государственных услуг в директивных и организационно-регламентирующих документах, требованиях и ожиданиях граждан РФ.

5. Ориентация профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих на кардинальные изменения в административном институте государственной службы, структуры которого производят и предоставляют государственные услуги. Обоснование образовательного продукта опережающего профессионального образования государственных служащих как основы качественных изменений на рынке государственных услуг России.

6. Разработка смысловых, социально-ценностных, организационно-управляющих и технологических параметров программы реализации требований указа Президента Российской Федерации, постановления Правительства РФ к оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов и их структурных подразделений с учетом качества предоставленных ими государственных услуг.

7. Разработка принципов проектирования технологий повышения качества государственных услуг в опережающим контексте, коренных изменений в администрировании, стандартизации, регламентации и контроллинге государственных услуг.

8. Проведение мониторинговых (упреждающих) исследований эффективности системы производства и предоставления государственных услуг гражданам РФ, иным лицам и организациям по соглашению.

Концепт 7. Администрирование как обеспечение синтеза науки, образования и управления, поддержка новых идей, постнеклассических социокультурных практик, практик самосознания, работающих с ценностями, смыслами, значениями, критериями.

Необходимо создать в государственном учреждении, разрабатывающем и предоставляющем услуги, «культ профессионализма», остановить тенденции имитации и невежества, абсолютизацию административного ресурса. Исследования показывают: из многих областей администрирования уходит целерациональность, нарастают противоречия «системного расхождения» (А. А. Богданов), появляется «субкультура имитации».

Следует заметить, что уже у Огюста Конта была рациональная идея о том, что в будущем «приведенные в систему науки станут перманентным духовным основанием общественного порядка». Наука может найти новые идеи и решения, но как это технологически реализовать в управленческой практике? И будет ли для этого политическая воля лидеров страны, науки и образования в ответ на ожидания граждан России? Н.Н. Моисеев, рассуждая о такой ситуации в «Расставании с простотой», справедливо полагал, что необходимо изменить смыслы культуры, самого человеческого существования. Станет ли эта идея императивом администрирования в сфере государственных услуг в XXI веке?

Концепт 8. Императивы и риски администрирования. Императивы – как вызовы XXI века, которые, будучи нереализованными, превращаются в угрозы. Основанием императивов администрирования государственных услуг выступают конституционные характеристики российского государства, как государства социального, светского, правового, демократического. Государства, в котором, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, основной источник и субъект управления – народ России. Поэтому и государственные услуги – не средство нового «отъема денег у граждан», которые своими налогами оплачивают работу чиновников государственного управления, а социальный механизм, открывающий дополнительные возможности обеспечения качества и уровня жизни граждан.

Риски администрирования государственных услуг (степень угрозы, мера неопределенности, шанс на развитие) определяются: 1) рисками государственного политического управления; 2) внешними и внутренними рисками бизнес-управления; 3) рисками и тенденциями собственного внутреннего развития административных институтов управления, отсутствием легитимного и эффективного управления системой реализации сервисной функции государственной службы; 4) нереализованными ожиданиями граждан от общей системы администрирования и системы производства и предоставления государственных услуг в частности.

Существенный риск может появиться и в процессе реализации предлагаемой Правительством РФ системы оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, поскольку технологический акцент на телефон, Интернет, информационную систему мониторинга содержит внутрисистемные издержки обратной связи. Значительная часть граждан России – потребителей государственных услуг – неминуемо выпадет из совокупной системы оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений с учетом качества предоставления ими государственных услуг.

Таковы наиболее значимые концептуальные идеи практики администрирования государственных услуг в условиях модернизации российского государства, которые могут стать источником дальнейшего исследования этой жизненно важной проблемы, разработки технологически значимых результатов.

1.2. Стратегия и механизмы динамично-адаптивного становления системы государственных услуг в условиях сложных социальных изменений

Государственные услуги: понятийный контекст и социально-гуманитарное значение

Понятие «государственные услуги» в отечественной науке и социально-организационной практике появилось с началом становления новой (постсоветской) российской государственности, и его интерпретация пока остается разноречивой. Статейные юридические определения этого понятия формулируют, как правило, с отсылкой на данную законодателем ориентацию на функциональные и полномочные основания ответа государства на запросы заявителей^19. В некоторых правоведческих работах по теме государственного управления законодательное определение государственных услуг дополняется положением о соответствии деятельности в этой области с компетенцией исполнительного органа власти^20. Понимая значение юридического основания в определении понятия государственных услуг, необходимого в деле установления правовых параметров организации и функционирования этого института, следует признать, что оно недостаточно для формирования целостного представления многозначной сущности публичных услуг.

Рассматривая вопросы сущности государственных услуг, необходимо прежде всего определить базисное основание и значение в жизни человека и общества явления услуги. Очевидно, что источником этого феномена выступают потребности людей в жизненно необходимых ресурсах и проблемы их освоения и реализации. К таким ресурсам относятся продукты совокупного и индивидуального труда: материальные (питание, одежда, жилищно-коммунальные условия, средства их обеспечения и перемещения), информационные (массовая информация, коммуникации, знания), деятельностные (средства и способы деятельности), организационные (позиции в социальной структуре, общественные и деловые связи, права и обязанности).

Присущая любому обществу дифференциация людей по способностям и возможностям своим трудом удовлетворять эти потребности проявляется индивидуальными и групповыми различиями в объемах и качестве самостоятельного получения указанных ресурсов. На этом основании определяется широкое представление об услуге как социальном действии в форме содействия субъектам жизнедеятельности в решении сложных проблем, которые они самостоятельно решить существенно затрудняются или не могут. Отсюда понятие «социальная услуга».

Анализ источников по теме социальных услуг показывает, что их социальность рассматривается в основном с позиции принципа «общество для человека», который реализуется в форме социальной практики. Традиционное направление в этой области – институт социальной работы, основными направлениями функционирования которого являются социальная защита, социальная поддержка и социальная помощь. Потребители услуг этого института – люди, испытывающие нужду в различных видах помощи соответствующих специалистов или волонтеров. Спектр предоставляемых услуг многообразен и имеет тенденцию к расширению. Характерен в этом отношении приводимый авторами книги «Основы социальной работы» пример развития социальных услуг населению в Швеции. Вначале в этой стране оказывалась помощь только по дому и хозяйству престарелым и семьям с детьми. Потом к этим услугам прибавились услуги по уходу за больными детьми и детьми работающих родителей, а еще позже – такие виды обслуживания, как доставка престарелым и инвалидам продовольствия на дом; помощь в мытье больных, престарелых и инвалидов; стирка; уборка помещений, выполнение тяжелых хозяйственных работ; даже такие услуги, как стрижка, маникюр и педикюр на дому и т. д.21

В России в настоящее время осуществляется широкий спектр конкретных социальных услуг по следующим основным их направлениям: социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально-педагогические, социально-экономические и социально-правовые^22. В организации системы предоставления этих услуг населению приоритетная роль отводится государству как генеральному субъекту социального управления, которым определяются общие направления этой деятельности, регламентируется ее порядок и содержание, осуществляется контроль их качества. При этом часть услуг, имеющих общенациональное значение, находится в ведении органов исполнительной власти и специально созданных с этой целью государственных фондов. В целом действующая в России система социальных услуг рассчитана на последовательное (сверху вниз) включение в ее функционирование сил и средств различных уровней социальной жизнедеятельности в следующем порядке:

• услуги федеральных органов государственной власти;

• услуги органов государственной власти субъектов федерации;

• услуги органов муниципальной власти;

• услуги социальных организаций и бизнес-структур;

• услуги самоорганизующихся сообществ своим членам;

• обмен услугами (взаимосодействие) на уровне межличностных (семейных, родственных, дружеских, общностных) отношений.

Независимо от уровня и форм предоставления социальных услуг населению государство оказывает соответствующим субъектам различную помощь в организации их деятельности и в случаях такой необходимости. В значении генерального субъекта социального управления государство реализует функцию обеспечения общего в стране порядка в деле предоставления услуг. Базисными компонентами функционирования на этом направлении определяются администрирование, стандартизация и контроллинг.

Проблемные основания становления современной сферы государственных услуг

Обвал инновационных социальных изменений в современных обществах вызвал актуализацию в научных, нормативных и публицистических текстах понятий, относящихся к теме крайне тревожной ситуации в жизнеустройстве человека и человечества. «Угрозы», «опасности», «риски», «кризисы», «катастрофы» – далеко не полный перечень проблем, которые включены в интерпретацию таких реальностей, как страх перед неопределенным настоящим, неуверенность в будущем, беспомощность в преодолении различных экстемальностей, жизненных невзгод и даже элементарных бытовых трудностей.

В поисках решения проблем предупреждения и минимизации этих состояний, чрезвычайно опасных для жизни не только отдельных индивидов и их групп, но также целых обществ, внимание исследователей все отчетливее привлекают параметры социального порядка, компенсирующие и преодолевающие недостаточность индивидуальной жизнеспособности и на этой основе развивающие жизнеспособность целого, в котором они генерируются. С позиции утверждений классиков социологии (Т. Парсонс, Э. Дюркгейм, М. Вебер), возникновение таких параметров происходит в процессе социального действия индивидов в форме их взаимодействия. Жизнеутверждающее социально-гуманитарное значение проявляют взаимодействия, приобретающие характер взаимосодействия (Н. Моисеев). Этот тип социальных действий и является базисным основанием явления социальной услуги.

Категориальное значение в обществоведении и в практике жизнедеятельности явление услуги стало обретать, когда, в связи с интенсивным возрастанием сложности решения социальных проблем, государства экономически развитых стран начиная с середины прошлого века приступили к формированию и широкому применению института государственных услуг населению.

В российской системе государственного управления такой институт начал реально формироваться в процессе административной реформы 2003–2004 годов. Императив обращения государства к этому направлению, его деятельности был обусловлен глубоким системным кризисом фактически всех сфер жизнеустройства российского общества, вызванным радикальной сменой в начале 90-х годов прошлого века несущих – идеологических, политических и экономических – конструкций жизнеустройства национального сообщества. В этих условиях произошла запредельная дифференциация населения по уровню и качеству жизни, большинство граждан оказались в состоянии нищеты и невозможности заработать себе на жизнь. На вопрос в анкетах регулярных в те годы массовых социологических исследований: «От кого вы можете получить помощь в случае крайней необходимости?» – более 50 % респондентов отвечали, что не связывают свои ожидания ни с государством, ни с общественными организациями, ни с друзьями, ни даже с близкими родственниками, и в основном отмечался вариант ответа «могу рассчитывать только на себя»23. Эти результаты свидетельствовали о происходящем массовом разрыве конструктивных социальных коммуникаций, как вертикальных, так и горизонтальных. Тем самым проявлялся грозный симптом опаснейшей патологии общества – его десоциализации. Социально-деструктивный вектор выхода из такого состояния определяла активно формирующаяся в этих условиях петля отрицательной обратной связи, когда социально слабые индивиды образуют слабое общество, которое, в свою очередь, не в состоянии поддерживать жизнедеятельность людей^24. Нарастающая при этом социальная неустроенность жизни индивидов дополнительно ослабляет социальные возможности общества – в соответствии с синергетическим принципом круговой причинности (Г. Хакен). В таком состоянии Россия оказалась в первые годы радикальной реформы перед реальной угрозой распада.

Заметим, что процесс разрыва этой социально-деструктивной петли начался в 2000 году с возрождения разрушенного «рыночными» реформами государства в значении генерального субъекта социального управления. Восстановление вертикали власти, проведение административной реформы и реформы государственной службы, оздоровление финансового состояния, укрепление статуса страны в международных отношениях обеспечили определенную стабильность общества, создали условия для развития деловой активности граждан и реальные возможности социальной поддержки и защиты населения страны.

Однако, несмотря на позитивные изменения в состоянии общества, проблемы формирования в стране системы оказания населению социальных, в том числе государственных услуг, остаются весьма актуальными. Во-первых, российское общество продолжает находиться в фазе становления своего жизнеустройства в условиях напряженного столкновения при формировании нового социального порядка процессов общественной самоорганизации и управления. Во-вторых, в общественной среде не смолкает тревожное эхо социальных бед, порожденных в лихие 90-е годы, и сохраняется в сознании многих людей недоверие и к органам государственной власти, общественным организациям и бизнесу как к институтам, призванным обеспечивать справедливость жизнеустройства. В-третьих, максимально открывшись перед внешним миром после многолетней тотальной закрытости, российское общество оказалось незащищенным от насаждаемого и спонтанного обвального заноса во все его сферы зарубежных образцов жизни и деятельности.

Главное негативное последствие этого заноса проявилось в том, что, наряду с некоторым позитивным значением этих пересадок, в Россию были импортированы факторы вхождения мирового сообщества в состояние кризиса традиционного порядкообразования. Понятия «кризисное общество», «общество рисков», «инновационное общество» вытесняют из научного и публицистического оборота гордое еще недавно для развитых стран Запада понятие «общество всеобщего благоденствия». Соответственно, затруднена в своем становлении во многом построенная по зарубежным образцам в России система предоставления государственных услуг. Ключевым основанием этой проблемы является погружение российского общества вместе со всем мировым сообществом в процесс нелинейного развития, возрастающей сложности изменений условий жизнедеятельности и жизнеустройства.

Изменения, характерные для современной эпохи социальной эволюции, связаны прежде всего с нарастающим ускорением изменений, происходящих во всех сферах жизнедеятельности обществ. Следует согласиться с утверждением Ю. А. Зубок и В. И. Чупрова, что это «проявляется в растущем динамизме общественных взаимодействий, в стремительном рождении и таком же быстром отмирании новых социальных образований, в расширении пространства свободы и ответственности индивидов и групп, в снижении предсказуемости изменяющихся жизненных ситуаций»25.

Скоростные нелинейные изменения – всегда большая нагрузка на адаптационные механизмы жизнедеятельности. И если переустройство или замена этих механизмов отстают во времени от изменения потребности в них, в обществе неизбежно возникает процесс системной дезадаптации. Как следствие: критически снижается способность людей адаптивно реагировать на вызовы динамической трансформации общества; консервативное по своей природе государство не успевает перенастроить институты власти и управления на решение новых проблем, с которыми граждане и их сообщества самостоятельно справиться не могут.

Стратегические начала динамично-адаптивного становления системы государственных услуг

Представляется, что существующая в современной России система государственных услуг населению основана на линейном ее построении и развитии. Модель этой системы относительно проста: есть официально установленный перечень услуг (реестр), определены соответствующие исполнительные структуры (министерства, ведомства, фонды), установлены порядок оказания услуг (регламент) и управления ими (администрирование), созданы паспорта качества услуг (стандарты), предусмотрен комплекс контрольных функций (контроллинг). Линейность построения системы услуг проявляется жесткой заданностью государством названных функциональных параметров и последовательным распределением полномочий на реализацию услуг по принципу «сверху вниз». Линейность развития означает организуемое опять-таки сверху внесение ситуационно обусловленных изменений в набор и содержание сферы услуг путем достраивания, дополнения, улучшения качества и повышения результативности сферы государственных услуг без инновационного обновления ее компонентов. В нелинейно изменяющейся, существенно неравновесной социальной среде такая конструкция обречена на потерю устойчивости и, соответственно, эффективности.

Как ни парадоксально, но именно переход системы в состояние неустойчивости активизирует ее самоорганизационные потенции, реализация которых образует новый – динамический тип устойчивости. По утверждению И. Пригожина, автора теории нелинейной динамики, нестабильность открывает возможность для возникновения уникальных событий^26. Обретая нелинейные характеристики, социальная система согласовывает темпы своих изменений с темпами нелинейной эволюции общественной среды и находит в ней аттракторы адаптивного значения.

Признавая объективность генезиса нелинейного порядкообразования в сложно трансформирующихся обществах, следует иметь в виду, что уровень самоорганизующейся динамичной устойчивости в структуре российского социума не одинаков. Это связано с различными способностями его компонентов включаться в общие скоростные изменения. Одни индивиды, социальные группы и институты испытывают потребность в переменах и активно адаптируются в динамично изменяющейся среде. Другие пассивно приспосабливаются к новым параметрам порядка, питаются их активностями, удерживаясь тем самым в общем движении. Третьи, консервативные по своей природе, сопротивляются происходящим изменениям и становятся тем препятствием, столкновение с которым общего движения образует (по Г. Хакену) турбулентности, в которых могут зарождаться параметры порядка, либо повышающего, либо снижающего общий уровень динамической устойчивости. Четвертые, не способные по своему состоянию выдерживать высокий темп изменений, оказываются в фазе регрессивного развития и, соответственно, угрозы выживанию. Такая дифференцированность адаптивного ответа компонентов структуры современного социума на вызовы нелинейно трансформирующегося общества требует новых стратегически значимых подходов к регулированию процесса динамической адаптации субъектов жизнедеятельности. В контексте этого положения по-новому определяется и роль государства в деле предоставления услуг индивидам и группам, переживающим затруднение или невозможность адаптироваться в сложно изменяющейся среде.

В настоящее время система государственных услуг выделена в отдельное функциональное направление, слабо связанное с другими функциями государства. Поощряемый государством адресный подход к предоставлению услуг, конечно, имеет положительное значение в обеспечении ими конкретных потребителей, но не учитывает влияния на результативность и качество этой деятельности общего в социуме процесса динамической адаптации. В этой связи определяется необходимость поиска базисного основания модели динамично-адаптивного становления системы государственных услуг, которое органически включало бы ее в общий адаптационный процесс. В значении такого основания может рассматриваться феномен государственности.

Прежде всего, о понятии «государственность». Наиболее часто это понятие используется в политологической, юридической и исторической литературе, где его определение в основном представляется или как синоним термина «государство» в традиционном представлении как особой формы территориальной организации общества, или как обозначение системы органов государственной власти, или в значении характеристики государственного управления. В ряде работ последних лет государственность рассматривается в более широком представлении^27.

С позиции социосинергетического подхода государственность определяется как особый признак, которым отмечены содержание и результативность отношений государственной власти и народа, обеспечивающие человекомерное единство социальной самоорганизации и государственного управления в процессе динамичной адаптации всех компонентов социума. В контексте этого представления государственности система государственных услуг становится органично взаимосвязанной с общим в социуме процессом обеспечения условий свободного развития и реализации жизнедеятельностностного потенциала граждан и социальной помощи индивидов с критически сниженными жизненными способностями.

Существенный теоретико-методологический задел к обоснованию категориального значения государственности в процессе динамичной адаптации системы государственных услуг определяется множеством современных научных публикаций по теме социального государства. Как правило, отправным основанием их разработок является положение статьи 7 Конституции Российской Федерации о социальной составляющей российского государства. Характерным примером в раскрытии сущности социального государства в параметрах его становления является утверждение С.В. Калашникова: «Данное понятие отражает свершившийся переход от “полицейского” государства, “государства общественного договора”, “государства как высшей функции власти” к государству, осуществляющему социальные функции. А значит, оно берет на себя ответственность за благосостояние граждан, обеспечение доступности социальной поддержки всем членам общества, создает государственные системы социального обеспечения и социальной защиты, вводит бюджетное финансирование социальных программ и новые механизмы социальной политики»28 В соответствии с этим утверждением социальные услуги определяются как неотъемлемые атрибуты современного социального государства. Значение этого явления приводит как к выделению самостоятельного этапа в развитии социального государства – государства социальных услуг, так и к рассмотрению функции государства в качестве одной из сторон социальной деятельности государства^29. В этом контексте положение о социальном государстве может рассматриваться как содержательное основание предлагаемой нами концепции социальной государственности. Динамично-адаптивный ее аспект исследуется в области функционирования базисных механизмов системы государственных услуг – администрирования, стандартизации и контроллинга.

Администрирование как базисный механизм управления в системе государственных услуг

В традиционной системе государственного управления функция центрального регулятора сферы публичных услуг относится к административному институту исполнительной власти государства. Соответственно, все неурядицы в сфере предоставления государственных услуг связываются прежде всего с недостатками администрирования в этом деле. С такой позицией «обвинителей» можно согласиться, однако только в той ее части, которая относится к деловым качествам и стилю работы непосредственных исполнителей. Но есть вина, а есть беда, когда параметром беспорядка является изживающая традиция. В отношении администрирования – это традиционно закрепившееся представление о нем как управленческом механизме, ориентированном на жесткий (командный) контроль исполнения регламентированных требований к организации и процессу служебной деятельности, строгую субординацию отношений, дозированное распределение информации и материальных средств по структурным линиям и уровням.

В таком представлении административный механизм имеет пределы своей эффективности, особенно в условиях динамично возрастающей сложности системы управления. Его структура малоподвижна, не способна быстро перестраиваться в ответ на изменения в объекте управления. Жесткие рамки деятельности и опасность ответственности сковывают инициативу служащих. Имманентно присущий административному механизму бюрократический стиль управления продуцирует сопротивление инновациям. Необходимость постоянного управленческого контроля исполнения должностных требований, распределяемых заданий и процесса прохождения службы обусловливает высокую организационную и материальную затратность этого механизма при невысоких, как правило, итоговых результатах контрольной деятельности. В целом все эти недостатки административного механизма являются следствием того, что он является продуктом и продуцентом формализованной заданности, то есть построения системы по предписанной сверху форме, которой неуклонно, под угрозой ответственности должна подчиняться деятельность на всех направлениях властной вертикали.

Таким образом, существующая в современной России система государственных услуг сталкивается с проблемой кризиса базисного ее механизма – администрирования, организуемого и действующего в рамках линейной парадигмы управления. Традиционно применяемый в таких ситуациях способ выхода из этого кризиса – укрепление административной вертикали. В нелинейно изменяющейся, существенно неравновесной социальной среде – это путь к утрате значения администрирования как способа обеспечения устойчивого функционирования системы государственного управления.

Однако, как ни парадоксально, именно переход любой энергетической системы в состояние неустойчивости активизирует ее самоорганизационные потенции, реализация которых образует новый – динамический тип устойчивости. Обретая нелинейные характеристики, социальная система согласовывает темпы своих изменений с темпами и характером нелинейной эволюции общественной среды и находит в ней аттракторы адаптивного значения.

Мы уже обратили внимание на то, что в традиционном словарном определении администрирование рассматривается в значении служебной деятельности (от лат. administrare – служить, обслуживать). Государственное администрирование – открытый служебный процесс. С одной стороны, он подчинен органам государственной власти (государственная служба как служба государству). С другой стороны, он открыт процессам, происходящим в социуме, и, решая государственно-служебные задачи, так или иначе служит от имени государства обществу (государственная служба как служба государства обществу).

Такое представление государственного администрирования создает предпосылки для рассмотрения сферы государственных услуг как открытой диссипативной системы, которая под влиянием внутренних противоречий и средовых факторов способна адаптивно изменять свои формы и содержание. Так, в условиях авторитарного типа государственности, когда политика правящей элиты имеет генеральной целью удержание своей власти, услуги государства гражданам и институтам общества являются симуляцией, направленной на предупреждение и ослабление социального напряжения. Соответственно, этой же цели служит и административный аппарат органов государственной власти.

Иначе формируется и функционирует административная система публичных услуг в условиях реальной направленности государственной политики на обеспечение безопасности нации, условий активной жизнедеятельности граждан и социальных институтов, актуализации жизненного потенциала индивидов с физическими ограничениями и предоставление необходимой для жизни помощи лицам, не способным самостоятельно ее обустроить. Ответ на ощутимые результаты такой политики – высокий уровень доверия народа государству и его правительству, активным общественным образованиям и укрепление отечественного социума в целом. Такие взаимоотношения государства и народа, строящиеся на принципе жизненно конструктивного единства государственного управления и социальной самоорганизации, являются основанием социального типа государственности.

На этом основании администрирование в сфере государственных услуг обретает реальные динамично-адаптивные свойства, проявляющиеся постоянными адаптационными реакциями систем управления на сложные изменения в современном российском обществе.

Концептуальные основания динамичной адаптации механизмов функционирования системы государственных услуг

Адаптация (от лат. adapto – приспособляю) – процесс реализации способности живого образования конструктивно для его целостности и развития структурно и функционально изменяться в условиях нарушения баланса отношений со средой жизнедеятельности. Активная совокупность средств и способов обеспечения таких изменений определяется понятием «механизм адаптации».

Адаптация российской системы государственных услуг вызывается, во-первых, дисбалансом жизненно важных потребностей людей и реальных возможностей их удовлетворения, вызванным радикальными изменениями порядка жизнеустройства и жизнедеятельности в стране. Во-вторых, дисбалансом ожидаемых и реальных результатов внедрения государством в жизнь общества этого нового для него социального института. В-третьих, дисбалансом соотношения вкладов в публичные услуги, с одной стороны, доминирующего в этом деле государства, и с другой – общественного, а также хозяйствующего секторов социума.

В процессе адаптации системы государственных услуг в условиях изменения социальной среды взаимодействуют два вида механизмов – организуемый и самоорганизующийся. В современной российской системе государственных услуг превалирует первый – организуемый тип адаптационного механизма. Это проявляется прежде всего в контексте политико-административных отношений. Политика, традиционно представляемая политологами как борьба за власть и ее удержание, реализуется административной системой, которая, исполняя политическую волю и решения органов государственной власти, организует процесс предоставления публичных услуг, следуя цели предупреждения и ослабления социального напряжения, критический уровень которого может вызвать в обществе опасное для власти протестное движение. Ограниченность горизонта социальной результативности и эффективности этого механизма в деле государственных услуг обоснована в предыдущем разделе.

Имея в виду все же неизбежную необходимость организационного (административного) механизма системы государственных услуг как обязательной функции государства, следует определить возможность придания ему свойств гибкого и социального регулятора взаимодействий динамично изменяющихся условиях. По сути, это значит, что адаптивными должны стать само администрирование как управляющий параметр в сфере государственных услуг и все другие связанные с ним механизмы. Решение этой задачи возможно на основе базисного принципа системно-синергетического подхода – становления. Его смысл заключается в том, что любая автопоэзисная система становится тем, чем она может стать согласно своему генетическому потенциалу, а управление этим процессом происходит не по заданным извне проектам, а порождается самоорганизацией этой системы и находится внутри нее как подсистема. Соответственно, механизмы, обеспечивающие такой процесс, относятся к самоорганизующимся.

Применение этого основополагающего принципа в разработке механизмов динамично-адаптивного становления системы государственных услуг выводит на своеобразный переворот в конфигурации модельного их представления. Запуск процесса формирования этой системы происходит не в верхах государственной власти и управления, а снизу – от человека, его жизнедеятельностных потребностей и способа их удовлетворения. Императив вызова услуг возникает, когда свои жизненно значимые потребности индивид самостоятельно, путем самоорганизации удовлетворить не может. В процессе решения этой проблемы образуется ступенчато восходящая от индивидов к органам государственной власти часть циклично ориентированной на человека системы социальных услуг. Ступенчатость этого конструкта формируется в соответствии с принципом поэтапного разделения общей сферы услуг по уровням субъектов оказания услуг в следующем порядке.

Первый уровень – содействие и помощь членов семьи, родственников, друзей.

Второй уровень – содействие и помощь самоорганизующегося поселенческого сообщества.

Третий уровень – услуги социальных организаций и бизнес-структур по месту жительства.

Четвертый уровень – услуги органов муниципальной власти.

Пятый уровень – услуги органов государственной власти субъектов федерации и соответствующих государственных фондов

Шестой уровень – услуги федеральных органов государственной власти.

Основанием передачи функции предоставления социальных услуг с одного уровня на следующий, более высокий уровень определяется невозможность оказания необходимого объема и качества услуг путем самоорганизации и самоуправления на предыдущем уровне. Такой подход существенно отличается от принятого в современной России, когда обязанности предоставления услуг делегируются нижестоящим уровням управления и самоуправления, как правило, без четко просчитанных соответствующих возможностей принимающей эти обязанности стороны.

В контексте этого подхода государство выстраивают политику социальных услуг, преследуя две основные цели. Первая (оперативная) – организация и исполнение на федеральном уровне конкретных услуг, которые на уровне органов государственной власти субъектов федерации невозможно было исполнить. Вторая (стратегическая) – создание условий для самостоятельного развития способностей компонентов системы социальных услуг на всех ее уровнях.

Такое построение системы государственных услуг существенно повышает адаптивную способность механизмов ее функционирования в условиях возрастающей динамичности социальных изменений. Прежде всего это относится к механизму администрирования. В научном поиске решения проблем административной реформы группой ученых Российской академии государственной службы при Президенте РФ в 2004 году было обосновано положение о проактивной адаптации системы административного управления^30. Смысл этого положения в том, что в неравновесной среде актуализируются способности включенной в нее системы активно приспосабливаться не только к происходящим, но и к возможным, в том числе неожиданным изменениям среды.

Опережающий характер такой адаптации связан с феноменом адаптационной пульсации, возникновение которой обусловлено парадоксальным, на первый взгляд, включением в адаптационный процесс состояния неадаптивности. Неадаптивность означает существование противоречий в соотношениях между целью и результатами функционирования целеустремленной системы. Это противоречие неизбежно при быстро изменяющихся условиях действительности. Но именно оно – источник возбуждения самоорганизации системы и ее побуждение находить новые формы и методы достижения необходимого результата. Реальным основанием такого механизма выступает ориентация системы административного управления, прежде всего на нормы, поощряющие свободу деятельности и отношений граждан, их групп и организаций. Побуждаемая таким образом самореализация человеческого потенциала активизирует социальные процессы и производит эмерджентные изменения в межличностных и общественных отношениях, а также и в механизмах их регулирования.

Своеобразной ловушкой такого подхода в адаптации механизма администрирования и связанных с ним таких механизмов, как сертификация и стандартизация в сфере государственных услуг, может оказаться избыточность свободы самоорганизации, приводящая часто к патологизации социальных отношений. Традиционно сдерживание таких девиаций относится к механизму контроля, действие которого, основанное на принципе отрицательной обратной связи, как правило, жестко связывает самоорганизующиеся процессы. В последние годы в менеджменте получил распространение метод контроллинга. В отличие от контроля как функции управления, контроллинг является самостоятельным видом деятельности в аналитике процесса реализации всех функций управленческого цикла: постановка цели, планирование, контроль исполнения, сравнение полученных результатов с запланированными. Включаясь в работу субъекта администрирования, контроллинг может выполнять функцию системы государственных услуг как механизм контроля качества динамичной адаптации всех компонентов этой системы.

Раздел 2. Анализ организационного регулирования государственных услуг

2.1. Управленческие структуры и административные механизмы регулирования сферы государственных услуг

Административная реформа в Российской Федерации призвана прекратить порочную практику системы отношений государства и общества, в которой гражданин постоянно выступает в роли просителя; наладить эффективные взаимодействия между государством и институтами гражданского общества, базируясь на принципах информационной открытости и высокой профессиональной этики, – одна из основных задач проводимой реформы. В этой связи проблема государственного регулирования сферы государственных услуг актуальна и своевременна.

Существенно, что государственное управление в сфере государственных услуг – способ реализации функций государства как института власти, решения наиболее общих и жизненно важных проблем взаимодействия государства и гражданского общества, государства и гражданина; одна из форм социальной деятельности, обеспечивающая реализацию государственной власти через соответствующие управленческие органы. Государственное управление включает политическое и административное управление.

Исследование подтверждает, что и в контексте государственного управления всегда есть внешнее воздействие (структур государства), сознательное начало (целеполагание государственных руководителей, государственных служащих); оно всегда существует в рамках взаимодействия (с муниципальным управлением, институтами социальной самоорганизации). Основные направление в деятельности системы государственного управления вытекают из Конституции РФ. Государственное регулирование в сфере государственных услуг в этом смысле – установление такими субъектами, как органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, общих правил, принципов деятельности в российском социуме.

Иначе говоря, государственное регулирование в сфере государственных услуг – непосредственное предоставление государственных услуг гражданам, другим организациям и одновременно создание благоприятных условий деятельности бизнеса, коммерческих и некоммерческих организаций, предоставляющих социальные услуги, в том числе реализующих государственные услуги для граждан по поручению (договоренности) с государственными структурами, оказывающими государственные услуги (см. схему 1).

Представленная схема преодолевает сложившиеся стереотипные представления о том, что государственные структуры предоставляют государственные услуги гражданам и никому больше. На самом же деле, к примеру, Министерство образования и науки РФ предоставляет государственные услуги (государственно-образовательные стандарты, системы требований к образовательному процессу и др.) государственным образовательным учреждениям, которые, в свою очередь, оказывают непосредственно государственные образовательные услуги гражданам. Обращает на себя внимание и тот факт, что в зарубежной практике государственные структуры делегируют оказание государственных услуг негосударственным структурам и организациям.

Схема 1. Типы государственных услуг

Системообразующий компонент государственного управления в сфере государственных услуг – государственный орган; «несущий стержень» организационной структуры в этой области государственного управления, – органы исполнительной власти.

Организационная структура государственного управления включает также организационные связи и отношения. Поиски предоставления государственных услуг осуществляется с учетом особенностей, традиций, места России в сообществе народов мира, с учетом использования опыта других стран, прежде всего США, Германии, Великобритании, Франции.

С позиции социокультурного подхода сферу государственных услуг можно рассматривать как структурированную часть социокультурного пространства субъектов государственного управления. Агенты различных взаимовлияющих подпространств составляют социокультурные сети, которые перераспределяют ресурсы. Контактируя, агенты формируют контуры сетевых взаимодействий. Активное развитие сферы государственных услуг предполагает максимальную ориентацию на потребителя государственных услуг.

Административная реформа в России предполагает повышение эффективности государственного и муниципального управления в сфере государственных услуг на современном рынке социальных услуг России. Поэтому административная реформа есть процесс структурных и функциональных изменений в работе органа, предоставляющего государственные услуги, направленных на обеспечение надлежащего качества государственных услуг.

Сфера государственных услуг как объект регулирования рассматривается как институциализирующаяся структура, состоящая из взаимообусловленной и взаимозависимой системы специфических элементов. Реформа функций и структуры исполнительной власти, по мнению А. В. Шарова^31, в рамках реформы состоит из двух частей: оперативной и институциональной.

Полагаем, что реформирование управления в сфере государственных услуг – это не только трансформация структуры и штатов в институте предоставления госуслуг гражданам, но и пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование административных механизмов регулирования сферы госуслуг.

С позиции институциального подхода сфера государственных услуг рассматривается как совокупность институциальных параметров структур, однородных с позиции функций по обеспечению потребностей в некоммерческом продукте – государственной услуги, а также непосредственных источников их государственного финансирования (см. схему 2.1.)

Определенные основания выявления управленческих структур и административных механизмов дает опыт реализации административной реформы:

– исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

– организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора, контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

– завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов власти^32.

Схема 2. Институциальные параметры структуры сферы госуслуг

В процессе проведения административной реформы Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314^33 впервые введено понятие государственная услуга, что существенно в контексте государственных услуг, определена трехуровневая структура федеральных органов исполнительной власти.

Федеральные министерства. Основные задачи – выработка государственной политики, разработка и принятие нормативно-правовых актов, осуществление международного сотрудничества.

Федеральные службы. Выполняют контрольно-надзорные или правоохранительные функции, занимаются продвижением политики, которая разработана федеральными министерствами.

Федеральные агентства. Исполнение функций управления государственным имуществом, реализация государственных программ и оказание государственных услуг.

Существенные аспекты развития структур и функций определены в Указе Президента от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», в котором государственные услуги раскрываются как выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов; функции по контролю и надзору (наряду с действиями по контролю и надзору, связанными с осуществлением проверок).

Закономерным развитием и продвижением административной реформы, позволяющим проводить изменения в сфере госуслуг по единым принципам на всех уровнях власти, стала «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг.» (которая была поддержана распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р), основанная на следующих приоритетах:

– повышение качества и доступности государственных услуг. Показателем достижения поставленной цели стало повышение степени удовлетворенности граждан качеством и доступностью госуслуг к 2010 г. – не менее чем до 70 %;

– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе избыточного государственного регулирования. Показателем достижения поставленной цели стало снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, к 2010 г. до 3 %;

– повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Показателем достижения поставленной цели стало повышение показателей эффективности государственного управления на федеральном и региональном уровне.

Применительно к проблеме исследования необходимо обратить внимание на тот факт, что термин «государственная услуга» достаточно новый, его возникновение связывается с зарождением в конце 80-х годов ХХ века парадигмы нового государственного управления. В контексте данной парадигмы государство рассматривается как специфическая бизнес-структура, которая предоставляет услуги гражданам и юридическим лицам. Мода на «новое государственное управление» в западных странах пришла на рубеже 2000-х годов. Именно необходимость экономической эффективности в сфере государственного управления повлекло применение подходов, прежде в нем не применявшихся, а именно стандартов государственной деятельности и ее измеряемых целевых показателей, элементов аутсорсинга и конкуренции^34.

И.Н. Барциц также связывает введение в науку управления понятия «публичная (государственная и муниципальная) услуга» с утверждением концепции эффективного государственного менеджмента, вместе с которой в государственный сектор вошли стандарты и приемы рыночной экономики, представление услуг, оказываемых населению (налогоплательщикам). С учетом этого применительно к органам государственного и муниципального управления стала использоваться формула соответственно государственных и муниципальных услуг^35. Наконец, уточненное и расширенное понятие «государственная услуга» законодательно было закреплено в Федеральном законе Российской Федерации от 27 июля 2010 г. № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Управленческие структуры, которые представляют государственные и муниципальные услуги, законодательно закреплены в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», к ним относятся:

• федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ),

• органы государственных внебюджетных фондов,

• исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;

• местные администрации и иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные полномочия.

Исследование показало, что механизм регулирования сферы государственных услуг, реализуемый вышеобозначенными структурами, содержит следующие элементы:

• нормативное регулирование путем установления общих правил, его оперативную корректировку в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению в сфере госуслуг;

• контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те или иные отношения в сфере госуслуг;

• регламентирование и стандартизация в сфере госуслуг;

• государственную защиту прав и интересов участников общественных отношений, урегулированных соответствующими правилами, координацию и общее направление их деятельности, содействие ее успешному осуществлению в сфере госуслуг;

• определение приоритетов в структурной политике, на основе стратегического планирования и прогнозирования в сфере госуслуг;

• мониторинг внешней и внутренней среды в сфере госуслуг;

• государственные контракты (договоры) в сфере госуслуг;

• регистрация, лицензирование в сфере госуслуг.

Иначе говоря, функция регулирования в сфере государственных услуг в системе государственного и муниципального управления является приоритетной. В настоящее время в России для регулирования сферы государственных услуг применяются нормативно-правовые акты различного уровня.

Результаты экспертного опроса, проведенного в рамках данного исследования^36, свидетельствуют, что нормативно-правовая база, существующая на данный момент, является лишь отчасти достаточной для обеспечения оказания государственных услуг, по мнению половины опрошенных экспертов (48,4 %), а каждый третий опрошенный и вовсе считает правовую базу недостаточной (31,5 %), и лишь каждый десятый респондент считает достаточной данную правовую базу (9,4 %).

Основной доработки требует нормативно-правовая база направлений обеспечения населения государственными услугами, отражающих:

• права заявителей при получении государственных и муниципальных услуг (33,3 %);

• обязанности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги (32,9 %);

• требования к предоставлению государственных и муниципальных услуг (31,5 %);

• организацию деятельности по предоставлению государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах (29,1 %);

• использование информационно-телекоммуникационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг (25,8 %);

• правила (правовые нормы) оценки гражданами качества государственных услуг (23,5 %);

• требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги (21,6 %);

• нормативную базу порталов государственных и муниципальных услуг (16,9 %);

• административные регламенты (11,7 %);

• организацию деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт, по мнению каждого десятого (10,8 %).

Регулирование сферы услуг относится к стержневым административным механизмам, а инструментом повышения качества государственного управления являются административные регламенты и стандарты.

Административный регламент – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной и муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной и муниципальной услуги^37. Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг содержат подробные описания последовательности действий и сроки их осуществления, необходимые для достижения установленных результатов.

Административный регламент федерального органа исполнительной власти состоит из регламента органа власти, административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, должностных регламентов государственных служащих. Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой.

Исследование административных регламентов выявило идеи, которые закреплены законодательно, а именно устранение дублирующих административных действий, сокращение документов, которые должен представить получатель государственной услуги. Использование принципа «одного окна», использование межведомственных согласований при предоставлении государственной услуги посредством информационно-коммуникационных технологий, уменьшение срока исполнения государственной функции – все это повышает качество оказания государственных услуг и может обеспечить полноценную антикоррупционную экспертизу.

К регламентационным элементам институциализирующейся сферы госуслуг можно отнести и правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций; правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг; правила проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг. В рамках совершенствования процедуры регламентов необходимо размещение административных регламентов в федеральных государственных информационных системах: «Федеральный реестр государственных услуг (функций)»38 и «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)».

Особо хотелось бы отметить проведение двойной экспертизы регламентов: независимой экспертизы и экспертизы, проводимой Министерством экономического развития Российской Федерации.

Размещение регламентов в Интернете на сайтах ведомств, которые непосредственно их разработали, а также на портале административной реформы в проектном и утвержденном варианте предоставит возможность общественного обсуждения регламентов, будет способствовать открытости органов власти и налаживанию механизмов конструктивного взаимодействия с представителями гражданского общества и бизнеса, в контексте институциализации сферы госуслуг.

В контексте регулирования госуслуг полагаем, что важным этапом в совершенствовании процесса оказания государственных услуг в России является формирование клиентоориентированного подхода, который подразумевает максимальное ориентирование процесса оказания услуги на мнение и ощущение потребителя. Ориентация на потребителя, как отмечает Е.А. Карловская^39, «индуцирует интерес к клиентоориентированному государственному управлению как разновидности субъекториентированного управления. Клиентоориентированное государственное управление представляет собой процесс определения и достижения целей производителей государственных услуг за счет инициирования и максимального удовлетворения потребностей клиентов (получателя государственных услуг), а также установления долгосрочных проактивных отношений с ними».

В контексте данного подхода показательными будут результаты массового опроса. Наиболее важна при оказании госуслуг для подавляющего большинства опрошенных (73,1 %) их доступность, а также быстрота получения (64,5 %). Каждый второй отмечает низкую стоимость (44,3 %) и удобный график работы (42,0 %). Каждый третий респондент выделяет контроль за качеством предоставления госуслуг (36,5 %) и наличие полной информации о порядке предоставления госуслуги (36,4 %), а также возможность получения госуслуг в электронной форме (29,9 %). Оперативное рассмотрение жалоб отмечает каждый четвертый респондент (27,9 %), каждый пятый – возможность получения по принципу единого окна (21,6 %), каждый восьмой – наличие административных регламентов (13,1 %)40.

Внедрение системы электронного документооборота в практику государственного управления не только усилит прозрачность деятельности органов власти, но и значительно улучшит возможность поиска, редактирования и подписания документов, получение услуги. Качество сервиса по предоставлению электронных государственных услуг напрямую зависит от стандартизации госуслуг путем выявления и формализации через регламенты. Отметим, что данный вид сервиса позволит значительно снизить стоимость оказания услуги с помощью внедрения технологий самообслуживания через каналы Интернета, а также уменьшить коррупционную составляющую при оказании услуги за счет устранения личного взаимодействия населения с государственными служащими.

Современной, открытой формой взаимодействия административных структур, выстраивающих коммуникации в сфере государственных услуг между организационными структурами, предоставляющими государственные услуги в электронном виде, и гражданами, представителями бизнес-организаций – потребителями госуслуг, является Портал государственных и муниципальных услуг Российской Федерации – www.gosuslugi.ru. На региональном уровне – порталы госуслуг региона, которые интегрированы с порталом госуслуг РФ. Отметим, что именно на региональных порталах в основном осуществляется взаимодействие граждан, бизнеса с органами государственной власти.

«Портал государственных и муниципальных услуг Российской Федерации» – федеральная государственная информационная система, в содержательную основу которой заложен сформированный Сводный реестр государственных услуг (функций), который состоит из баз данных: федерального реестра государственных услуг, реестра государственных услуг субъектов РФ, реестра муниципальных услуг.

Коммуникация потребителя и поставщика услуг на портале выстраивается посредством представленной информации из вышеназванных баз данных о государственных и муниципальных услугах, а также услугах организаций, в том числе подведомственных услугах подведомственных учреждений, порядке их предоставления, необходимых документах, которые утверждены административными регламентами.

Поставщики услуг на Портале представлены федеральными органами власти РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, муниципальными органы власти, местными администрациями, внебюджетными фондами и организациями.

Указанные подходы, технологии, решения относятся к внешним взаимодействиям структур управления, оказывающим госуслуги с гражданами и юридическими лицами, потребителями услуг. Структурный анализ Портала позволяет сделать вывод о комфортности для потребителя получения государственных услуг, несмотря на то что некоторые форматы взаимодействия через портал до конца не отработаны.

Обращаясь к результатам массового опроса^41, отметим, что каждый второй респондент обладает информацией о возможности получения госуслуг через единый портал (41,4 %), каждый третий обладает лишь частичной информацией (30,2 %), каждый пятый ничего не знает о едином портале (21,4 %).

Более половины опрошенных имеют возможность пользоваться единым порталом госуслуг через домашнее подключение к Интернету (65,1 %). Каждый восьмой респондент может использовать мобильный Интернет (12,0 %), каждый девятый (11,1 %) может использовать Интернет только на работе. Небольшая часть опрошенных (6,4 %) могут осуществить доступ к единому порталу только через электронные терминалы. При этом удручающе выглядит тот факт, что каждый шестой опрошенный (16,3 %) не имеет никакого доступа к единому порталу.

Стандарты перевода услуг в электронный вид – административный механизм регулирования в сфере государственных услуг. Стандартизация предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде является новым инструментом стимулирования усилий субъектов Российской Федерации по переводу услуг в электронный вид. Стандарт электронной услуги предоставляет собой документ, описывающий требования к характеристикам и процессам оказания услуги в электронной форме, порядок перехода к ее оказанию в электронном виде, способы сопряжения процессов оказания услуг в электронной и традиционной форме.

Исследование показало, что стандартизация, в том числе стандартизация электронных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, является институциальным компонентом сферы госуслуг. К основным идеям стандартизации электронных услуг, оказываемых органами местного самоуправления, можно отнести:

• унификацию и оптимизацию процесса предоставления услуги на всей территории страны;

• решение проблемы совместимости информационных систем, поддерживающих процессы оказания услуг в электронном виде;

• сокращение сроков перехода к оказанию услуги в электронном виде.

Отметим, что процесс институциализации сферы госуслуг проходит не только через налаживание электронных внешних взаимодействий поставщиков и получателей госуслуг, но также через выстраивание внутренних взаимодействий среди самих поставщиков услуг, посредством создания федеральной государственной информационной Системы межведомственного электронного взаимодействия. Данная система состоит из информационных баз данных, содержит информацию о программных технических средствах, которые находятся в непосредственном пользовании у организаций, предоставляющих услуги, а также сведения о прохождении в системе взаимодействия сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме.

К современным механизмам можно отнести создание Портала методической поддержки www.210fz.ru для участников межведомственного электронного взаимодействия сотрудников федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и прочих учреждений, оказывающих государственные и муниципальные услуги в контексте реализации Закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Получение обратной связи и публичное обсуждение результатов проекта по организации межведомственного взаимодействия, реализуемого в настоящее время Аппаратом Правительства Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации, – идейная основа Портала.

Предполагается, что информационная структура Портала будет удобна и функциональна, тем более что она представлена разделами: «Новости», «Документы», «Часто задаваемые вопросы», «Реестр МВ», который включает – «Поставщик ФОИВ» – «Поставщик РОИВ (ОМСУ)» – «Реестр ТКМВ» – «Предложения субъектов РФ» – «Форум пользователей СМЭВ» (портал оперативного взаимодействия участников СМЭВ www.forum.minsvyaz.ru). Главная цель данного информационного ресурса – ускорение коммуникации между всеми ведомствами и, как следствие, оперативное внедрение СМЭВ. Это подтверждает А.О. Козырев, руководитель департамента развития электронного правительства Министерства связи и массовых коммуникаций: «Идея форума заключалась в том, чтобы сделать закрытую переписку по электронной почте доступной для просмотра всеми участниками СМЭВ сегодня форум активно используется для обмена актуальной информацией, поэтому важно, чтобы он был не только функциональным, но и удобным для пользователей^42.

Несмотря на использование современных информационных технологий в организации межведомственного взаимодействия, лишь немногие эксперты (4,2 %) высоко оценивают эффективность такого взаимодействия. Около половины опрошенных экспертов (43,4 %) отмечают низкою эффективность, другая половина (42,0 %) дает среднюю оценку. Меж тем, хорошо налаженное межведомственное взаимодействие лежит в основе приоритетного направления в сфере регулирования государственных услуг – организации многофункциональных центров. Полагаем, государственными органами исполнительной власти будет уделено должное внимание проблемам совершенствования системы межведомственного электронного взаимодействия в самое ближайшее время.

Еще один аспект проблемы: в практике современного государственного и муниципального управления в сфере государственных услуг значительную роль играет стратегическое планирование и прогнозирование. Государственная стратегия в сфере госуслуг заключается в создании тех органов, служб, которые будут оказывать содействие инновационному варианту развития сферы государственных услуг. Задача государства заключается в том, чтобы стратегический план развития сферы государственных услуг содержал необходимые органы и службы, их размещение, масштабы, правовые основы функционирования.

Институциализация современной сферы государственных услуг сопряжена с определенными рисками и кризисами. Постоянный мониторинг системных рисков, в том числе и сферы государственных услуг, подготовка и реализация мер по их предотвращению и смягчению, формирование эффективной системы управления рисками, позволяющей обеспечивать прогнозирование и предотвращение кризисных ситуаций и быстрое реагирование^43, внедрение данного механизма в сфере государственных услуг – актуально и своевременно.

Респонденты экспертного опроса считают мониторинг эффективности работы органов власти в сфере государственных услуг необходимым механизмом организации управления в системе органов исполнительной власти. Важнейшим компонентом системы мониторинга публичного управления является мониторинг государственных и муниципальных услуг, оказываемых органами исполнительной власти.

Одним из ключевых показателей институализации сферы государственных услуг является показатель качества государственных услуг, реализуемый через нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность властных институтов, – на основе выполнения указанного законодательства, через удовлетворенность конкретных потребителей, а в рамках целевых программ – на основе степени достижения качественных и количественных показателей выполнения данных программ через удовлетворенность конкретного потребителя услуги.

По мнению экспертов^44, участвовавших в опросе, контроль качества оказания государственных услуг должны осуществлять следующие организации. Более половины опрошенных (61,5 %) возлагают функции контроля на государство. Каждый третий опрошенный считает, что контроль должны осуществлять специальные контрольные органы (39,9 %) и прокуратура (33,3 %). Каждый четвертый опрошенный делегирует эту функцию самим гражданам (25,4 %), каждый шестой – общественным организациям (16,4 %).

Результаты массового опроса^45 по данным позициям практически не отличаются от данных экспертного опроса и подтверждают бесспорный приоритет государственных структур в вопросах контроля качества оказания государственных услуг.

Институциализация сферы государственных услуг предполагает совершенствование показателей, характеризующих эффективность функционирования сферы государственных услуг. Это уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления госуслуг; доля получателей электронных государственных услуг; доля получателей госуслуг по принципу «одного окна»; время ожидания в очереди при обращении гражданина с целью получения госуслуг; среднее число обращений представителей бизнеса с целью получения одной государственной или муниципальной услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности.

Результаты массового опроса населения^46, проведенного в рамках данного исследования, позволяют сделать вывод о том, что на сегодняшний день работа по совершенствованию этих показателей должна быть продолжена. Каждый шестой опрошенный испытывал очень серьезные трудности при получении госуслуг (15,9 %), более половины опрошенных испытывали небольшие трудности (53,2 %), не испытывал трудностей лишь каждый шестой респондент (16,2 %).

Респонденты, участвовавшие в массовом опросе, отмечают следующие трудности, с которыми им пришлось столкнуться при получении госуслуг:

• большие очереди (58,9 %);

• хождение по многим кабинетам (49,5 %);

• требование избыточных документов (49,2 %);

• большие сроки изготовления документов (33,3 %);

• сложность заполнения документов (28,1 %);

• недостаточная компетентность госслужащих (27,3 %);

• неудобный режим работы госоргана (25,5 %);

• дороговизна услуг (21,2 %);

• необоснованный отказ в получении госуслуги (12,7 %)47.

Все это свидетельствует о необходимости повышения эффективности оказания государственных услуг, повышения их качественной составляющей.

Отдельным механизмом, оказывающим регулятивное воздействие на сферу государственных услуг, служит мониторинг внедрения административных регламентов, который проводится в рамках административной реформы с 2008 г. Анализ результатов мониторинга показал, что административные регламенты решили центральную задачу: позволили описать и упростить административные процедуры, обобщить нормативную правовую базу, регулирующую предоставление государственных услуг, определить основные направления оптимизации (сроки, административные процедуры, количество требуемых документов для получения услуги).

По данным, размещенным на портале административной реформы, уже к середине 2012 года были утверждены регламенты госуслуг: на федеральном уровне – 540 административных регламентов; на региональном уровне – более 9000 административных регламентов; на муниципальном уровне – более 15 000 административных регламентов.

Послание Президента РФ о бюджетной политике в 2012–2014 гг.48, бюджетная реформа, ориентированная на результат, обозначили как руководство к действию качество предоставления госуслуг и введение нового административного механизма регулирования сферы госуслуг – государственное (муниципальное) задание. Порядок формирования такого задания и порядок финансового обеспечения его выполнения согласно изменениям, внесенным в п. 7 ст. 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», определяются: Правительством РФ – в отношении федеральных бюджетных учреждений; высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ – в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ; местной администрацией – в отношении муниципальных бюджетных учреждений. Введение данной нормы обозначает необходимость формирования четких требований к количественным и качественным показателям оказания госуслуг, в том числе путем разработки стандартов качества и административных регламентов предоставления услуг.

Внедрение нормативно-правовой базы, закрепляющей отказ от сметного финансирования учреждений и введение новой системы оплаты труда, «эффективного контракта» для работников государственных и муниципальных учреждений, относится к административным механизмам, обозначенным Президентом РФ в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2013–2015 гг. «Эффективный контракт», по мнению В.В. Путина^49, должен четко определять условия оплаты труда и социальный пакет работника в зависимости от качества и количества выполняемой им работы. Роль «эффективного контракта» – способствовать повышению качества оказания государственных услуг посредством набора наиболее компетентных и высококвалифицированных специалистов, их материальной и моральной мотивации. Применение «эффективного контракта» также призвано повысить конкурентоспособность государства как работодателя на региональных рынках труда и сопоставимость стоимости труда в государственном, муниципальном и частном секторах экономики.

Децентрализация в сфере государственных услуг выступает как передача полномочий центра реализации различных программ на более низкие уровни управления, это один из стратегических приоритетов. Одним из механизмов продвижения данного приоритета в сферу госрегулирования можно назвать предоставление государственных услуг за счет бюджетных средств, не только государственными и муниципальными учреждениями, но и частными организациями^50.

Связующим интегральным информационным компонентом структур управления в социокультурном пространстве сферы государственных услуг является Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ). МФЦ – российская организация, независимо от организационно-правовой формы (в том числе являющаяся автономным учреждением), такие организации начинают функционировать в России в контексте реализации мероприятий административной реформы (с 2005 года), там предоставляются государственные (муниципальные) услуги, в том числе в электронной форме в режиме «одного окна».

Анализ показал, что классифицировать МФЦ можно по способу управления в регионе. Так, можно выделить регионы с централизованной моделью управления МФЦ и с децентрализованной моделью. В рамках централизованной модели в регионе создается головной МФЦ «Региональный центр качества услуг», в функции которого входит организация взаимодействия с территориальными органами ФОИВ, региональными органами исполнительной власти, а также местными органами самоуправления, осуществляемая на основании заключения соглашений о взаимодействии. Такой центр качества обладает следующим дополнительным функционалом: осуществляет контроль выполнения условий, установленных в договорах; ведет реестр заключенных соглашений о взаимодействии, договоров с многофункциональными центрами, привлекаемыми организациями, а также реестр МФЦ и привлекаемых организаций; выполняет функции оператора автоматизированной информационной системы многофункциональных центров. Офисы предоставления госуслуг – периферийные МФЦ, а также отделения почтовой связи, функционирующие как привлеченные для оказания госуслуг сторонние организации, которые взаимодействуют с головным МФЦ на основании заключения гражданско-правовых договоров. Таким образом, основные функции координации, администрирования и контролинга в регионе выполняет Региональный центр качества услуг.

Децентрализованная модель организации МФЦ в регионе характеризуется отсутствием головного МФЦ. Каждый МФЦ на основании все тех же соглашений о взаимодействии выстраивает свою работу на базе взаимного сотрудничества с территориальными органами ФОИВ, региональными органами исполнительной власти, местными органами самоуправления. В некоторых регионах РФ сложились различные варианты объединения централизованной и децентрализованной модели МФЦ, что позволяет говорить о комбинированной схеме управления МФЦ.

Использование принципа «одного окна» приводит к разрушению многих административных барьеров. Непосредственная работа с получателем государственных услуг, возможность получения одномоментно нескольких услуг потребителем, оперативность, комфортность, клиентоориентированность – одни из главных задач МФЦ. Для структур, участвующих в предоставлении услуг, заметно сокращаются расходы на взаимодействие с получателями услуг за счет уменьшения количества сотрудников, офисных площадей и затрат на автоматизацию.

Информированность населения о существовании такой структуры, как МФЦ, по результатам массового опроса^51 можно оценить как среднюю. Около половины опрошенных (44,6 %) знают о МФЦ, каждый третий респондент обладает лишь частичной информацией (29,5 %), каждый пятый ничего не знает о МФЦ, затрудняется с ответом небольшая часть опрошенных (6,2 %).

На вопрос об удовлетворенности работой МФЦ утвердительно ответил лишь каждый четвертый опрошенный (24,4 %), каждый пятый опрошенный (21,8 %) не доволен работой МФЦ, более половины опрошенных и вовсе затрудняются с ответом (53,8 %).

Хочется отметить, новую форму предоставления услуг – универсальную электронную карту. УЭК создана на базе единого федерального стандарта. УЭК повышает эффективность взаимодействия граждан с государственными органами власти, сокращает сроки предоставления госуслуг, способствует реализации принципов информационной открытости и прозрачности работы государственных учреждений, отсутствие непосредственного контакта с чиновниками исключает факты коррупции и взяточничества в этой сфере. В настоящее время УЭК позволяет получить электронный доступ к государственным и коммерческим услугам в области здравоохранения, социального обеспечения, транспорта, налогообложения, оплаты пошлин и штрафов.

Однако общественное мнение относительно внедрения универсальной электронной карты весьма неоднозначно. Каждый третий респондент, участвовавший в исследовании, дает положительную оценку (39,1 %), вместе с тем примерно столько же опрошенных не видят в этом необходимости (30,2 %), а каждый десятый и вовсе дает отрицательную оценку (9,8 %). При этом каждый пятый респондент (21,0 %) затрудняется с ответом на этот вопрос.

Внедрение современных форм интернет-взаимодействия органов власти и институтов гражданского общества, в контексте продвижения и внедрения комплекса технологий электронного правительства, направленных на внедрение и широкое применение информационно-коммуникативных технологий, а также удобства и комфортности получения организациями и представителями гражданского общества электронных услуг и информации о деятельности органов государственной власти, и ряд других мероприятий значительно подняли рейтинг России по включению и использованию в государственном управлении технологий электронного правительства.

В рейтинге по электронному правительству 2012 года, опубликованному департаментом по социальным и экономическим вопросам ООН^52, Российская Федерация поднялась сразу на 32 позиции и заняла, таким образом, в интегральном рейтинге 27-е место. В индексе электронной вовлеченности (e-Participation) Россия вошла в двадцатку ведущих стран мира. Таким образом, можно говорить приближении к стандартам мировой практики организации предоставления электронных государственных услуг гражданам РФ.

Подводя итоги раздела, отметим, что сфера государственных услуг в России переживает этап становления. Не только управленческие структуры испытывают трудности в переходе к информационной открытости, но и сами граждане не вполне готовы к инновационным формам взаимодействия с органами государственного управления. Управленческим структурам, внедряя и продвигая инновационные административные механизмы в сферу регулирования госуслуг, необходимо ориентироваться на достижение стратегических целей по повышению уровня удовлетворенности граждан, а также малого и среднего бизнеса получением государственных и муниципальных услуг, доступности услуг для граждан, бизнеса, других организаций, на упрощение процедур взаимодействия между государством и гражданами, снижение коррупционных рисков, повышение эффективности бюджетных расходов.

2.2. Приоритеты стандартизации сферы государственных услуг: российская и зарубежная практика

Одним из приоритетных направлений административной реформы, осуществляемой в нашей стране на протяжении ряда лет, является задача повышения качества государственных услуг. Как отмечается в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг, «выполнение стандартов качества предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций) должно быть обеспечено в каждом субъекте Российской Федерации и муниципальном образовании на всей территории Российской Федерации. Следует обеспечить переход от оптимизации и регламентации отдельных государственных и муниципальных услуг к оптимизации и регламентации комплексных сервисов «по жизненным ситуациям» (рождение ребенка, приобретение недвижимости, открытие бизнеса и др.)»53.

Актуальность проблемы стандартизации сферы государственных услуг во многом обусловлена тем, что в течение продолжительного времени вопросы качества государственных услуг и степени удовлетворенности потребителя этими услугами практически не ставились. В связи с этим процедуры, сроки, условия и результаты оказания государственных услуг зачастую не устраивали граждан.

Развитие процесса стандартизации государственных услуг призвано исключить избыточное государственное вмешательство; повысить качество оказания государственных услуг и обслуживания; повысить ответственность органов исполнительной власти.

Необходимость разработки и утверждения стандартов качества государственных услуг определяется тем, что при действующем в настоящее время распределении полномочий ответственность за определение требований к объему и качеству большинства государственных и муниципальных услуг распределяется между разными уровнями власти. В итоге характеристики государственных услуг, оказываемых в разных регионах, не являются унифицированными и могут изменяться при необходимости. Стандарт государственной услуги способствует управлению качеством оказания услуг на основе единых унифицированных требований.

Также предполагается, что закрепление определенного обязательного минимума в стандарте государственной услуги будет способствовать соблюдению гарантий потребителям государственных услуг на равные права и возможности по их получению, независимо от места проживания или места нахождения юридического лица.

Как отмечают эксперты, стандарт государственных услуг призван обеспечивать минимизацию расходов времени и иных ресурсов получателя государственных услуг; закреплять измеряемые параметры требований к качеству и доступности государственной услуги; учитывать мнение и интересы получателей государственной услуги и др.54

Проблема разработки стандартов общественно значимых государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, была обозначена как приоритетная в Концепции административной реформы (2006–2008 гг.), в результате реализации которой был решен ряд важных задач, в том числе по подготовке нормативно-правовой и методической базы для внедрения стандартов государственных услуг, по созданию и ведению реестров (перечней) государственных услуг, по самой разработке стандартов и их внедрению, по отработке механизмов дистанционного представления государственной услуги на основе современных информационно-коммуникативных технологий, по созданию системы обратной связи с потребителями государственных услуг. Проведенные мероприятия позволяют использовать полученные результаты при выработке дальнейших решений по развитию системы предоставления государственных услуг в целом, а также для коррекции целевых показателей результативности и эффективности органов исполнительной власти.

В настоящее время понятие «стандарт» используется в ряде федеральных законов, но ни одно из его описаний не может считаться исчерпывающим для системы государственного и муниципального управления.

Стандарт качества государственных (муниципальных) услуг – документ, содержащий описание состава, потребительских характеристик, условий и порядка предоставления услуг, позволяющий потребителю услуги получить четкое представление о своих правах на нее и об условиях получения услуги в рамках действующего законодательства и местной правовой базы^55. Под стандартом качества принято понимать типовой образец, которому должны соответствовать основные параметры услуги, оказываемой в государственном (муниципальном) учреждении либо поставщиками других организационно-правовых форм^56.

Эксперты утверждают, что стандарт обслуживания содержит требования к общей процедуре взаимодействия государственной власти с гражданами и организациями.

Стандарт обслуживания включает такие требования, как полнота ответа на звонки, письма; приоритет вежливости; время ответа на звонки, письма; периодичность обновления сайтов; формы ответов на письменные запросы, жалобы; порядок предоставления информации гражданам (режим платности, формы и сроки предоставления); перечень контактных лиц, с которыми можно связаться по поводу ненадлежащей работы^57.

Как показал анализ научной, методической литературы и нормативных документов разработка и применение стандартов качества государственных услуг осуществляется в основном в следующих целях:

• установления правил и условий предоставления государственных услуг;

• создания условий для организации контроля за качеством предоставления государственных услуг;

• определения обоснованных нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках государственного задания и соответственно объемов его финансового обеспечения;

• повышения эффективности деятельности учреждений, предоставляющих государственные услуги, за счет создания системы контроля за непосредственными результатами их деятельности.

• возможности привлечения к оказанию государственных услуг негосударственных исполнителей-поставщиков;

• возможности привлечения гражданского общества к контролю качества предоставляемых государственных услуг.

• Чтобы определить условия эффективной реализации стандартов государственных услуг и тенденции развития, приоритеты процесса стандартизации сферы государственных услуг на основе общих принципов стандартизации, необходимо выделить важнейшие принципы стандартизации сферы государственных услуг:

сбалансированность интересов сторон, предоставляющих и потребляющих государственную услугу. Процесс стандартизации должен исходить из возможностей исполнителя услуги, с одной стороны, и требований потребителя государственной услуги – с другой;

системность и совместимость компонентов стандартизации. Системность понимается как рассмотрение каждого объекта стандартизации – государственной услуги – как части более сложной системы. Совместимость элементов указывает на взаимодополняемость элементов системы в едином целом;

актуальность и опережающее развитие стандарта. В первую очередь стандарты призваны моделировать реально существующие закономерности. Однако процесс развития государственных и общественных институтов вносит коррективы и изменения в практику управления. Поэтому в стандартах должны быть заложены возможности адаптации к происходящим переменам, а также применяться принципы опережающего развития стандартов. Опережающее развитие подразумевает внесение в стандарт государственной услуги перспективных требований к показателям качества оказания услуги, методы контроля и оценки результативности и др. Опережающее развитие возможно также за счет учета специфики международных стандартов, прогрессивных стандартов государственных услуг других стран. При этом должна поддерживаться актуальность стандартов государственных услуг, что обеспечивается периодической проверкой стандартов, внесением в них изменений, отменой устаревших документов;

эффективность стандартизации сферы государственных услуг. Данный принцип предполагает, что внедрение и применение стандартов в сфере государственных услуг должно давать экономический или социальный эффект. Экономический эффект стандартизации возникает вследствие экономии временных, материальных и человеческих ресурсов, повышения результативности деятельности и качества услуг, информационной открытости процессов. Социальный эффект предполагает повышение степени удовлетворенности граждан качеством потребляемых услуг, повышение доверия граждан к государственным органам, оказывающим государственные услуги и др.;

приоритетность разработки стандартов, способствующих обеспечению межведомственного взаимодействия. Как отмечается в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг, «должно быть обеспечено выполнение единых стандартов качества предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах на всей территории Российской Федерации»;

принцип идентичности. Этот принцип в какой-то степени перекликается с предыдущим и предусматривает разработку унифицированных стандартов. Достижение унифицированности документов, относящихся к одной и той же предметной области, позволяет разработать стандарты, которые способствуют повышению качества оказания государственных услуг;

принцип четкости формулировок положений стандарта. Данный принцип направлен на исключение возможности двусмысленного толкования норм и положений стандартов.

Проведенный анализ нормативных документов позволяет предположить, что для достижения социальных и экономических целей стандартизация сферы государственных услуг выполняет определенные функции.

Функция упорядочения — отказ от избыточного многообразия государственных услуг (функций). Так, в рамках направления, касающегося оптимизации функций органов исполнительной власти, проведена инвентаризация состава государственных услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти, которые имеют непосредственное отношение к гражданам и бизнесу.

Социальная функция — обеспечение безопасности потребителей услуг, повышение степени удовлетворенности граждан качеством потребляемых услуг, повышение доверия граждан к государственным органам, оказывающим государственные услуги и др.

Ресурсосберегающая функция направлена на оптимизацию материальных, трудовых и финансовых ресурсов и заключается в установлении обоснованных норм использования ресурсов. Так, к примеру, следует отметить, что результаты работы многофункциональных центров демонстрируют значительное сокращение сроков получения услуг^58.

Информационно-коммуникативная функция. Стандартизация обеспечивает сферу государственных услуг нормативными документами, эталонными образцами – примерами лучших практик и др. Например, перечень необходимых и обязательных государственных и муниципальных услуг должен содержать наиболее востребованные и социально значимые услуги государственных и муниципальных учреждений в сфере здравоохранения, образования, культуры, социального обслуживания, труда и занятости и в других сферах общественных отношений.

Важным этапом в области обеспечения открытости публичных органов стало принятие Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Указанный Федеральный закон регулирует правоотношения, связанные с доступом к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обеспечивая тем самым реализацию конституционного права граждан свободно искать и получать информацию^59.

Нормативно-правовая и правоприменительная функции означают установление требований к услугам (как сфере стандартизации) в форме обязательного документа – стандарта или регламента – и о его обязательном использовании (так как документ имеет юридическую силу).

В настоящее время также активно разрабатываются административные регламенты предоставления (исполнения) государственных и муниципальных услуг (функций). Их целью является систематизация полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Как объект стандартизации, услуга представляет определенную трудность, поскольку не все ее характеристики могут быть выражены количественно.

Помимо проблем юридического характера, связанных с недостаточностью нормативно-правовой базы для стандартизации государственных услуг, которые были рассмотрены отдельно в данной работе, можно выделить ряд других, не менее важных проблем, связанных с необходимостью упорядочивания научных знаний и практического опыта в сфере стандартизации государственных услуг. Это проблемы методического, информационно-коммуникационного и кадрового характера.

Методический блок проблем, требуемых решения, можно разделить на три подгруппы.

1. Проблема создания более четкой и унифицированной структуры стандартов. Помимо описания паспорта государственной услуги, сведений о порядке информирования получателей услуги, характеристик процедур оказания услуги, схема составления стандартов должна включать меры по обеспечению надлежащего качества предоставления услуги, к которым относятся параметры определения качества услуги и степень удовлетворенности ее получателей, минимально допустимые и целевые значения, периодичность и методика их измерения, порядок обжалования действий государственных органов в случае неудовлетворительного оказания услуги, порядок разрешения конфликтов между ведомствами. Последнее наиболее важно, так как должно описывать обязанности органа, оказывающего услугу, по разрешению противоречий между условиями оказания услуг, а также обеспечение права обратившегося на получение услуги.

2. Проблема определения направленности стандартов, исключение двойственности целей применения стандартов качества государственной услуги. Основной целью стандартизации качества государственной услуги является определение требований к потребительским свойствам услуг. Такие стандарты принято считать стандартами качества, ориентированными на потребителя.

В одном из интервью Президент России В.В. Путин, говоря о стандартах госуслуг, определил вектор их направленности следующим образом: «Надо переходить к стандартам госуслуг нового поколения – основанным не на позиции исполнителя, а на позиции потребителя этих услуг – фирмы, которая проводит груз через таможню, гражданина, который получает справку, автовладельца, оформляющего ДТП»60.

3. Проблемы определения сущностных характеристик стандартов и унификация стандартов. Основные сложности заключаются в том, что само понятие стандарта и его сущностные характеристики на сегодняшний день остаются непонятными для разработчиков, в связи с чем превращаются в новый вид инструкций без учета общих и специфических требований стандартизации. Следует понимать, что стандарт – это прежде всего форма, с помощью которой осуществляются совместимость, взаимозаменяемость и унификация. Поэтому должны утверждаться стандарты качества, которые включают в себя конкретные критерии услуги.

Так как утверждение стандартов качества государственных услуг на региональном и местном уровнях носит добровольный характер, то в итоге стандарты качества, принимаемые в разных субъектах РФ и муниципальных образованиях, могут глобально отличаться в плане постановки задач, правил применения, и в том числе по содержанию самого такого стандарта.

Необходимо обеспечить единообразие наименований услуг, структуры регламентов и информации, публикуемой в федеральном реестре и на едином портале с внесением в случае необходимости соответствующих изменений в нормативные правовые акты^61.

Более того, на наш взгляд, особую актуальность приобретает необходимость применения метода опережающей стандартизации, который предусматривает применение более высоких, чем уже достигнутый в реальной практике, уровень норм и требований к государственным услугам, которые, по экспертному мнению, будут актуальны в дальнейшем. По мере развития науки и практики государственного управления неуклонно сокращается интервал между новыми знаниями и их использованием на практике, поэтому стандарты не должны лишь определять реальный уровень развития системы, иначе они станут тормозить ее развитие. Поэтому стандарты должны устанавливать перспективные критерии с определением времени их достижения.

Проблемы информационно-коммуникационного характера занимают особое место в ряду первоочередных задач, требующих решения при внедрении системы стандартизации государственных услуг, так информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) являются технологической основой формирования этой системы в целом. Именно от уровня развития ИКТ и доступности их использования как государственными органами, так и гражданами зависит в значительной степени успешность внедрения системы стандартизации и результативность ее функционирования.

Внедрение ИКТ в деятельность государственных органов является одним из приоритетных направлений информационной политики многих государств. Уже не вызывает сомнений, что их применение может существенно повысить эффективность и качество обслуживания населения, обеспечить открытость государственной власти и предоставить гражданскому обществу возможность контролировать деятельность государственного аппарата. Реальное обеспечение прав граждан на получение открытой информации является одним из важнейших условий развития правового государства.

Говоря о взаимодействии государственных организаций с гражданами, прежде всего надо обращать внимание на специфику государственных информационных ресурсов, которые призваны распространять достоверную информацию гражданам и юридическим лицам. Современные ИКТ несут в себе мощный управленческий потенциал. В настоящее время уже назрела необходимость разработки и внедрения стандартов государственных информационных ресурсов, удобных для различных групп пользователей, так как наличие у государственных органов своих официальных сайтов возлагает на них не только юридическую, но и социальную ответственность за размещенную на этих сайтах информацию.

Несмотря на то что на сегодняшний день в нашей стране уже принят ряд важных документов, направленных на повышение уровня информационной открытости государственных органов, существует ряд проблем. Это и невысокая информационная грамотность сотрудников государственных учреждений, отвечающих за работу по стандартизации государственных услуг, отсутствие общих четких требований к необходимому объему информации, а также низкая информативность большинства официальных интернет-ресурсов.

Как отмечал В.В. Путин в уже упомянутой нами статье, «каждый человек должен ясно понимать из информации на государственных сайтах, что и как он может получить от того или иного ведомства и за что спросить с конкретного чиновника»62.

В этой связи чрезвычайно важным шагом может стать разработка практических рекомендаций, направленных на стандартизацию размещаемой информации и технических требований для официальных интернет-ресурсов, чтобы эти ресурсы стали удобны для использования различными группами граждан, в том числе с возрастными и физическими ограничениями.

Что касается профессионально-кадровых проблем в рассмотрении вопроса приоритетов стандартизации государственных услуг, то здесь необходимо отметить два ключевых момента, первый из которых связан с проблемами разработки модели специалиста, оказывающего государственные услуги, а также стандартов поведения гражданского служащего в процессе их оказания (в первую очередь это относится к разработке и внедрению профессионально-этических стандартов антикоррупционного поведения).

Как отметил В.В. Путин в своем интервью: «Только что принят закон, устанавливающий реальную оценку работы и ответственность чиновников за несоблюдение стандартов оказания госуслуг населению и предпринимателям. За отклонение от стандартов – штрафы. Предлагаю пойти дальше, внести в законодательство, что за грубое или неоднократное нарушение стандартов полагается дисквалификация. Плохо работающий чиновник должен быть не просто уволен, а на несколько лет лишен права быть государственным или муниципальным служащим»63.

Для того чтобы оценить эффективность и качество работы чиновника, эксперты в области государственной гражданской службы предлагают разрабатывать так называемые модели специалистов, в которые включаются основные блоки профессиональных компетентностей и компетенций, а также необходимые и достаточные личностно-профессиональные качества.

Так как в настоящее время постулируется перевод государственных услуг в электронный вид, то нам показался интересным деятельностно-информационный подход, предлагаемый современными учеными, который в качестве теоретической основы позволяет более полно учесть закономерности профессиональной деятельности гражданских служащих в информационном обществе^64. В рамках данного подхода деятельность государственных служащих рассматривается как процесс производства информационных продуктов, обеспечивающих реализацию полномочий органов государственного и муниципального управления. В качестве основы создания моделей личности специалиста наиболее действенным, как нам представляется, является компетентностный подход, позволяющий определить базовые инвариантные и ключевые специальные компетентности и компетенции гражданских служащих, способствующие надлежащему выполнению профессиональных обязанностей.

Разработка моделей специалиста является отдельным значительным разделом современных исследований, в рамках нашей работы мы упоминаем о них в качестве одного из приоритетов стандартизации – модель специалиста представляет собой условный профессионально-личностный стандарт эффективного служащего.

Разработка и внедрение профессионально-этических стандартов служебного поведения, так же как и профессионально-личностные модели и стандарты, является крупной самостоятельной темой современных исследований. В контексте данной работы также считаем необходимым упомянуть данный вопрос в качестве одного из приоритетов стандартизации сферы государственных услуг.

Несмотря на накопленный за последние годы отечественный опыт в разработке и внедрении стандартов в сфере государственных услуг, Россия, по известным причинам, обратилась к проблеме стандартизации значительно позже зарубежных государств.

Формирование государственной службы, ориентированной на удовлетворение интересов клиента или потребителя, – ключевой элемент реформы государственного сектора в большинстве стран. С начала 90-х годов ХХ века в разных странах разрабатываются стандарты государственных услуг.

В ряде европейских стран и США были приняты основополагающие документы, определяющие концепцию стандартов государственных услуг: «Хартия Гражданина» (Великобритания, 1991 г.), «Хартия государственных услуг» (Франция), «Национальный обзор эффективности исполнения» (США, 1993 г.).

Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) способствовала интернационализации инициатив, организовав проведение в конце 1994 г. крупной конференции по стандартам государственных услуг и связанным с этим инициативам по качеству услуг.

Эта конференция стала начальным этапом для правительств во всем мире для дальнейшей реализации концепции стандартов предоставления услуг. Основной принцип этой концепции заключается в идее сделать правительство в большей степени подотчетным перед гражданами. В разных странах данный принцип реализуется в различной степени – от простых заявлений и деклараций о намерениях до конкретных систем обратной связи, с механизмами подачи жалоб и средствами защиты права в случае несоблюдения стандартов.

Исследователи отмечают, что разные страны, осуществляющие процесс стандартизации и регламентации публичных услуг, демонстрируют различные подходы^65:

– в Великобритании стандарты описываются «как цели, которые должны быть выполнены и даже превзойдены»,

– в Италии корреспондируются с юридическими обязательствами,

– во Франции стандарты основаны на принципах прозрачности, ответственности, простоты, доступности, участия, надежности,

– в Канаде принято считать, что стандарты должны быть доступными по расходам, содержать критерии для оценки их выполнения, регулярно пересматриваться и др.

При этом во всех зарубежных странах существует определенный идентичный набор принципов разработки стандартов государственных услуг, а также общие элементы стандартов услуг.

1. Значимость для потребителей. Предполагается, что разработанные стандарты должны быть гибкими и отражать реальную ситуацию. Иными словами, они должны быть значимыми для лиц, получающих услугу, отражать наиболее важные для граждан аспекты обслуживания в государственном органе и выражаться в показателях, ощутимых клиентом. Таким образом, стандарты должны описывать элементы предоставления услуги, которые заметны и измеримы.

2. Готовность к обмену мнениями. Стандарты государственных услуг должны быть разработаны по результатам изучения мнений клиентов и государственных служащих, оказывающих услугу.

3. Адекватность. Стандарты по оказанию услуг должны быть реалистичными, основанными на анализе реальных ситуаций.

4. Доступность по цене. Стандарты оказания государственных услуг должны регламентировать расходы потребителя, если они имеют место и должны быть достижимыми для потребителя без значительных финансовых затрат.

5. Реалистичность в оценке работы руководителей и рядового персонала. Стандарты должны быть основным инструментом администрирования при предоставлении услуг. Сотрудники должны нести ответственность за внедрение и использование стандартов обслуживания с целью постоянного повышения эффективности при предоставлении услуг.

6. Освещение в печати и СМИ. Стандарты услуг должны широко освещаться в печати, СМИ, Интернете и доводиться до сведения потребителей.

7. Наличие измеримых и понятных показателей исполнения стандартов. Необходимо постоянное наблюдение за соблюдением стандартов, а также за удовлетворенностью клиентов предоставленным обслуживанием, и делать эту информацию доступной для клиентов. Используемые критерии качества должны позволять сравнивать показатели в разные моменты времени, в разных областях и при оказании аналогичных услуг.

8. Пересмотр и совершенствование стандартов. Необходимо регулярно пересматривать результаты внедрения стандартов, а также сами стандарты государственных услуг, и вносить в них поправки, отражающие новые обстоятельства, изменения в законодательстве, структурные и иные изменения в государственных органах, оказывающих услуги.

В целом зарубежный опыт показывает, что система стандартов в определенной мере позволяет оценить эффективность работы чиновников, является основой администрирования, позволяет учитывать интересы всех заинтересованных сторон и ожидания граждан.

При рассмотрении зарубежной практики развития системы стандартизации государственных услуг невозможно обойтись без анализа опыта реформирования и развития системы государственной гражданской службы в Республике Казахстан. Как показал анализ, проблемы, характерные для этой страны, очень схожи с проблемами развития системы стандартов государственных услуг в Российской Федерации.

Современные задачи по модернизации этой страны, так же как и в России, актуализировали вопрос надлежащей работы государственных органов и ведомств в оказании услуг населению и юридическим лицам. Правительством республики устанавливаются стандарты качества, усиливается контроль над деятельностью государственных органов.

Однако исследования показывают, что, несмотря на вышеперечисленные инициативы в процессе предоставления государственных услуг, на уровне исполнения остается множество нерешенных проблем: наличие административных барьеров, низкая степень ответственности сотрудников, бюрократия, неэффективное функционирование «электронного правительства», непрозрачность осуществляемого контроля, пассивность самих потребителей услуг и т. д.66

По результатам обсуждения проблемы качества государственных услуг в Казахстане, ученые и эксперты-практики выделили ряд проблем, затрудняющих развития и эффективное функционирование системы предоставления государственных услуг. Часть обсуждаемых проблем затрагивает проблемы стандартов оказания государственных услуг. Так, И. Дауранов, старший научный сотрудник института экономики МОН РК, отметил, что основой имеющихся на сегодняшний день проблем можно считать недостаточно четкое понимание того, что такое государственные услуги. С 2006 года понятия «государственная услуга» и «стандарт государственной услуги» менялись несколько раз. Также, по мнению эксперта, некорректно составлен реестр государственных услуг и не используется система показателей качества доступности услуг^67.

Для решения возникающих проблем казахские эксперты предлагают осуществить ряд мер^68. Во-первых, необходима трансформация системы предоставления госуслуг от административно-центричной к клиенто-центричной, это прежде всего требует изменения в сознании государственных служащих. Во-вторых, требуется совершенствование законодательства, закрепление стандартов предоставления государственных услуг как неких юридических норм.

Также предлагается структурировать предлагаемые экспертами решения по конкретной, работающей на практике методике, используемой консалтинговой компанией McKinsey. Согласно теории операционной трансформации, проблему повышения качества предоставления государственных услуг, в том числе проблему развития системы стандартизании государственных услуг, возможно решить, изменяя следующие подсистемы организации.

1. Управленческая подсистема: переход от административно-командного, авторитарного управления в госорганах к коллегиальному принятию решений, к делегированию полномочий. Руководители организаций должны транслировать и поддерживать позитивный опыт изменения поведенческой модели сотрудников. Разработка и функционирование четкой системы обратной связи от потребителя к сотрудникам и руководству, от рядовых сотрудников к руководителям.

2. Поведенческая подсистема: переход от архаичных установок сотрудников к пониманию работы как государственного клиентоориентированного сервиса, услуги. Поддержка конструктивных изменений и сотрудников, внедряющих и транслирующих их. Переход от работы по привычке к работе по стандартам.

3. Технологическая подсистема: проведение постоянного научно-методического сопровождения: исследования, анализ, рекомендации, консультации, обучение как госслужащих, так и потребителей государственных услуг. Развитие и упрощение системы «электронного правительства». Техническое и коммуникационное обеспечение государственных органов и учреждений.

Важно отметить, что позитивные перемены возможны только при одновременном изменении каждой из этих подсистем. Это сложный процесс, но он позволяет искоренить первопричины плохой работы государственных служащих.

Обобщая российский и зарубежный опыт, следует отметить, что в российском подходе существует немало позитивных элементов, в том числе предпочтение подходу к государственным услугам, ориентированному на интересы потребителя. Но, как свидетельствует зарубежный опыт, есть два существенных вопроса, нуждающихся в дополнительном рассмотрении.

Во-первых, зарубежный опыт убедительно доказывает, что внедрение стандартов должно основываться на долгосрочной стратегии, так как необходимо, чтобы изменения затронули не только сам процесс оказания государственных услуг, но и профессиональную культуру администраторов – чиновников, занятых в системе государственных услуг.

Во-вторых, зарубежный опыт направляет нас к пониманию того, что роль федеральных органов власти должна сводиться к созданию условий для улучшения качества государственных услуг, а сами стандарты должны быть разработаны «снизу», т. е. с активным участием тех, кто непосредственно оказывает услуги. В настоящее время в нашей стране процесс разработки и внедрения стандартов проходит в чрезвычайно сжатые сроки, что не позволяет пока говорить о его полноценном вхождении в реальную практику. С другой стороны, при поддержании тенденции ориентировать стандарты на потребителя, следует, на наш взгляд, воздерживаться от желания отразить в стандартах проблемы внутриведомственного взаимодействия.

Анализируя международную практику, можно сделать вывод о существовании практически во всех странах определенных общенациональных программ. Опыт зарубежных стран показывает, что стандартизацию государственных услуг необходимо проводить с небольшого количества социально-значимых услуг. Однако в наших стратегических планах наблюдаются тенденции к дальнейшему расширению реестра госуслуг.

В заключение хотелось бы уточнить, что разработка и внедрение стандартов в сфере оказания государственных услуг обязательно должны происходить на основе серьезных независимых экспертиз – специализированных исследований, осуществляемых специалистами в соответствующей области, а также с учетом мнения граждан – получателей услуги – в рамках гражданской инициативы с целью оценки качества разработанных проектов.

Раздел 3. Социальные ожидания граждан в сфере государственных услуг

3.1. Содержательные приоритеты и динамика социальных ожиданий относительно качества государственного администрирования социальных услуг

Предоставление качественных государственных услуг является одним из важнейших мероприятий по модернизации государственного управления и реализации административной реформы в России. Последние принятые нормативные документы в данной сфере требуют от государственных органов не только и не столько государственного администрирования и инструментальной разработанности в предоставлении государственных услуг, сколько ориентации на общественную оценку качества предоставления государственных услуг.

С одной стороны, государственные услуги входят в сферу непосредственной деятельности государственного органа, являясь одним из основных направлений деятельности по реализации государственных функций, с другой стороны, именно оценка гражданами качества государственных услуг является важным критерием оценки работы руководителя госоргана. Как подчеркивается в правовых документах, оценка может быть также основанием для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей.

На наш взгляд, смысл пристального внимания к общественной оценке качества государственных услуг связан с тем, что предоставление государственных услуг – одна из основных функций государственного органа, а также с тем, что это одно из социально необходимых направлений деятельности, приоритетное направление административной работы, основание для оценки эффективности деятельности.

В теории оценок эффективности и результативности считается аксиомой, что наиболее сложным их объектом является управление многофункциональными системами, в первую очередь – государственное управление. Общественные оценки в данном случае должны объективно отражать эффективность и результативность одновременного решения множества рациональных, стратегических и тактических задач^69.

Многоаспектность и сложность вычленения конкретных показателей оценки качества предоставления государственных услуг делает возможным использовать методологический инструментарий социологической науки, акцентировав внимание на таких оценочных категориях, как «содержательные приоритеты», «социальные ожидания» и «соответствие деятельности государственного органа общественным потребностям».

В социологии понятие «социальные ожидания» рассматривается с позиций совокупности социальных установок, стереотипов поведения, оценок и убеждений относительно предстоящего хода событий. Понятие «социальные ожидания» используется для описания взаимосвязи между функционированием социальной системы и деятельностью индивидов, включенных в эти системы. Формирование социальных ожиданий основано на коллективном опыте: они распространяются и подкрепляются посредством социальной коммуникации и взаимодействия. Отметим также, что социальные ожидания являются компонентами системы регуляции социального поведения; они образуют некий стандарт поведения, систему соотнесения, объективную необходимость согласованных действий.

С этих позиций, от ориентированности работы государственных органов на социально необходимые, востребованные и ожидаемые обществом действия зависит формирование эффективной системы взаимодействия «государственный орган – социальные ожидания граждан». Именно это, на наш взгляд, является важнейшим содержательным приоритетом в оценке качества предоставления государственных услуг.

С социологической точки зрения, любое взаимодействие (в нашем случае это взаимодействие «госорган (госслужащий) – гражданин (потребитель государственной услуги)» представляет собой систему взаимообусловленных социальных действий, связанных причинной зависимостью^70. Это означает, что действия одного субъекта являются причиной и следствием других действий.

Эффективность или, иными словами, общественная полезность таких взаимодействий во многом определяется системой взаимных ожиданий, предъявляемых взаимодействующими акторами друг другу перед совершением каких-либо действий. Такие ожидания могут быть постоянными или временными; носить регулярный или эпизодический характер; быть устойчивыми или неопределенными.

Именно от того, насколько соответствует поведение (деятельность) взаимодействующих акторов их ожиданиям, зависит, будут ли эти взаимодействия продолжены или прекратятся. Если эти ожидания не удовлетворяют ни одну из сторон, взаимодействие может прерваться и остаться ситуационным. В случае же оправдания общепринятых ожиданий с обеих сторон, возникают новые ожидания, которые могут перерасти в социальные нормы.

Подчеркнем: социальные ожидания должны формироваться с обеих сторон – как со стороны граждан в отношении предлагаемого государственными органами спектра и качества государственных услуг, так и со стороны госорганов, которые должны иметь актуальную информацию о содержании и изменении общественных потребностей в сфере государственных услуг. Таким образом, эффективное взаимодействие возможно в случае, если возникает обоюдная потребность со стороны и госорганов и граждан и их интересы и ожидания совпадают.

В случае же оправдания общепринятых ожиданий с обеих сторон, возникают новые ожидания, связанные с продолжением взаимодействия, на основании которых формируются новые социальные нормы. Таким образом, могут сформироваться устойчивые, повторяющиеся социальные ожидания, которые придают взаимодействию достаточно упорядоченный и предсказуемый характер, то есть формируются социальные отношения.

Таким образом, рассмотрение проблемы повышения качества государственных услуг через призму реализации социальных ожиданий и необходимости согласованного взаимодействия между государственными органами, предоставляющими услуги, и гражданами, их получающими, дает основания для выделения общих интересов, намерений и социальных установок, и отражает объективную необходимость в развитии совместной деятельности.

Как показывают данные социологического опроса^71, общий уровень знакомства населения с государственными услугами в целом достаточно высок: 42,4 % респондентов отмечают, что «имеют полное представление о государственных услугах», а 45,8 % «имеют частичное представление». Всего лишь 6,3 % отметили позицию, что не знает ничего о государственных услугах. Столь высокое ознакомление населения с государственными услугами свидетельствует о большой востребованности данного направления деятельности государственных органов и о высокой результативности разъяснительной деятельности самих госорганов. При этом значительное количество респондентов из числа населения за последние 2–3 года получали государственные услуги (65,3 %), и каждый пятый (18,5 %) планирует в ближайшее будущее воспользоваться государственными услугами.

Как показывают данные опроса, достаточно высокий уровень осведомленности о госуслугах характерен для всех граждан, независимо от того, где они проживают: в сельской местности, городе или областном центре: так, 39,9 % жителей сельской местности «имеют полное представление о государственных услугах», 39,8 % проживающих в городах России также полностью знакомы с условиями предоставления госуслуг; «полное представление о госуслугах» отмечают 45,6 % жителей областных центров.

Для выявления содержательных приоритетов в государственных услугах важным представляется определение тех социальных услуг, которыми население пользуется или будет пользоваться в ближайшее время. Как показывают данные социологического опроса, наиболее востребованными является услуги, затрагивающие наиболее важные для граждан аспекты жизни, это, прежде всего услуги в сфере здравоохранения (42,6 % опрошенных пользовались или планируют воспользоваться услугами в данной сфере), жилищно-коммунального хозяйства (42,2 %), социального, пенсионного обеспечения (39,4 %), гражданства, регистрации, визы (36,6 %), налогов и сборов (33,0 %).

Вторую группу наиболее востребованных услуг составляют услуги в сфере имущественных, земельных отношений (24,9 % опрошенных отметили данную позицию), образования и науки (24,3 %), труда и занятости (20,8 %), страхования (25,2 %), семьи (18,9 %). В третью группу вошли услуги, в наименьшей степени затрагивающие непосредственные социальные интересы граждан: это услуги в сфере транспорта и дорожного хозяйства (15,4 %), связи и информационных технологий (13,3 %), природопользования и экологии (3,0 %), сельского хозяйства и ветеринарии (5,8 %), культуры и искусства (7,8 %).

Исследование показало, что востребованность в государственных услугах различается в зависимости от места проживания опрошенных. Для граждан, проживающих в областных центрах, наиболее важными являются следующие услуги: в сфере ЖКХ (48,9 % опрошенных отметили эту позицию); гражданства, регистрации и виз (36,6 %), социального и пенсионного обеспечения (41,2 %), налогов и сборов (34,8 %).

Для респондентов, проживающих в городских поселениях, наиболее востребованными являются государственные услуги, которые касаются системы здравоохранения (45,7 %), ЖКХ (39,0 %), гражданства, регистрации и виз (33,5 %) и социального и пенсионного обеспечения (31,5 %). Сельские жители ощущают наибольшую важность в услугах по социальному и пенсионному обеспечению (48,5 %), ЖКХ (43,3 %), налогов и сборов (31,5 %).

Таким образом, востребованность граждан в госуслугах достаточно высокая. Население ориентировано прежде всего на получение услуг в системе ЖКХ, социального обеспечения, налогового обложения. Не востребованными остаются услуги в сфере экономики, экологии и культуры.

Качество государственных услуг во многом определяется развитостью их инфраструктуры. Так, на вопрос «Что, на Ваш взгляд, наиболее важно в оказании государственных услуг для российских граждан?» были получены следующие ответы:

• простота и доступность получения государственной услуги (71,5 %)72;

• быстрота получения услуги (отсутствие очередей) (63,2 %);

• низкая стоимость оплаты за предоставление услуги (госпошлины) (44,3 %);

• контроль за качеством предоставляемых услуг (35,9 %);

• наличие в органе, предоставляющем услуги, полной информации о порядке ее предоставления (35,7 %);

• возможность получения услуг в электронной форме (29,6 %);

• оперативное рассмотрение жалоб граждан в процессе получения услуги (27,7 %);

• возможность получения государственной услуги по принципу «единого окна» (21,1 %);

• наличие административных регламентов и государственных стандартов получения услуги (13,5 %).

Таким образом, граждане оценивают качество государственных услуг, прежде всего, исходя из их простоты, доступности и низкой стоимости. Отметим, что критерии оценки качестве предоставления государственных услуг, определенные в Постановлении Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284^73, несколько иные и ориентированы в большей степени на оценку внешних параметров, таких как время предоставления государственных услуг; время ожидания в очереди при получении государственных услуг; вежливость и компетентность сотрудника, взаимодействующего с заявителем при предоставлении государственных услуг; комфортность условий в помещении, в котором предоставлены государственные услуги; доступность информации о порядке предоставления государственных услуг. Еще раз подчеркнем, что социологический опрос показывает актуальность для населения прежде всего таких параметров предоставления госуслуг, как простота, доступность и низкая стоимость.

В настоящее время государственные и муниципальные услуги граждане могут получить в многофункциональных центрах. Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг организует предоставление государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в соответствии с соглашениями о взаимодействии с соответствующими государственными органами^74. Информационная система многофункционального центра подключается к единой системе межведомственного электронного взаимодействия, что ведет к унификации и стандартизации госуслуг, дает возможность контроля за качеством их предоставления.

Как показывают данные опроса, население в целом знает о том, что государственные услуги можно получить в МФЦ: около половины опрошенных (44,6 %)«знают о деятельности МФЦ», 29,8 % – «что-то слышали». При этом почти каждый пятый (18,9 %) отметил позицию «Слышу об этом впервые».

Однако общая удовлетворенность работой МФЦ невысокая: лишь каждый четвертый (25,4 %)«удовлетворен работой МФЦ» и каждый пятый (22,0 %)«не удовлетворен». Настораживает факт, что свыше половины респондентов (52,6 %)«затруднились с оценкой». Причиной недостаточно высокой общественной оценки работой МФЦ является, на наш взгляд, несоответствие требований к обслуживанию и взаимодействию с гражданами, определенные в административных регламентах и стандартах предоставления госуслуг реальной практике работы МФЦ.

Характерно, что уровень осведомленности респондентов, проживающих в областных центрах, городских и сельских поселениях, о работе МФЦ различный: наибольшую осведомленность продемонстрировали жители областных центров: почти половина из их числа (49,3 %) знают работу МФЦ; несколько меньшую осведомленность показали жители городов (33,3 %). Для жителей села работа МФЦ менее знакома: лишь каждый пятый знает (17,4 %), что государственные услуги предоставляются ими; и одновременно каждый пятый (21,3 %)«слышит об этом впервые». Таким образом, материалы опроса показывают разную степень осведомленности населения о работе МФЦ; следует активизировать разъяснительную работу, прежде всего среди сельских жителей, тем более что именно эта категория граждан ощущает востребованность в государственных услугах

Так, на вопрос: «Если Вы обращались за государственными услугами, были ли у Вас какие-либо трудности в их получении?» были получены следующие ответы:

• да, были и очень существенные – 15,6 %;

• некоторые трудности были, но они разрешились – 53,1 %;

• нет, трудностей не испытывал – 16,2 %;

• затруднились с ответами – 15,1 %.

Таким образом, полную удовлетворенность работой МФЦ отмечает лишь каждый шестой из числа опрошенных респондентов; 68,7 % отмечают трудности при обращении за услугами в МФЦ.

Таблица 1

Основные проблемы, с которыми сталкиваются граждане при обращении в МФЦ

Таким образом, претензии граждан к работе МФЦ, несмотря на достаточно детально прописанные регламенты предоставления госуслуг, закрепление ответственности госорганов за качество работы МФЦ, определенные стандарты их работы, включающие требования по организации взаимодействия с гражданами (наличие функциональных секторов, разъяснительной информации, организации работы «единого окна» и пр.), сохраняются. Они касаются в большей степени не информационно-разъяснительной работы, а деятельности конкретных МФЦ и его сотрудников.

Одним из инновационных направлений деятельности государственных органов является переход на технологии с использованием электронных способов деятельности. В настоящее время законодательно определены основные параметры работы в онлайн-режиме по предоставлению государственных услуг.

Как показывает опрос, население в целом информировано о возможности получения государственных услуг через Единый портал государственных и муниципальных услуг: 40,9 % респондентов «знает о такой возможности», 30,4 % – «что-то слышали». Настораживает факт, что одновременно почти каждый пятый (21,5 %) отметили позицию «слышу об это впервые». Данные опроса наталкивают на вывод о необходимости усиления разъяснительной работы государственных органов по рекламе подобного способа получения госуслуг.

Возможность получения государственных услуг с помощью Единого портала более доступна тем, кто проживает в областных центрах и городских поселениях: так, больше половина (51,5 %) жителей областного центра знает о такой возможности. Для сравнения: среди сельских жителей только 16,5 % знают о работе Единого портала государственных и муниципальных услуг.

Получение услуг через Единый портал государственных и муниципальных услуг возможно только при наличии соответствующих технических возможностей, при возможности подключения к Интернету. Как отмечают респонденты, основная возможность у них есть при домашнем подключении к Интернету (63,9 % отмечает такой вариант). Намного меньше тех, кто могут обратиться к Единый портал через подключение через мобильный Интернет (12,6 %), либо могут воспользоваться Интернетом только на работе, у знакомых (11,2 %). У 16,4 % опрошенных нет никакой возможности обращения к Единому порталу государственных и мун6иципальных услуг.

Таким образом, распространенность интернет-технологий получения государственных услуг напрямую зависит от возможности граждан иметь возможность использования информационно-телекоммуникационной сети Интернет, от доступности инструментов совершения в электронном виде платежей. Государственные органы при внедрении современных электронных технологий развития государственных услуг должны учитывать возможности граждан пользоваться Интернетом, должны развивать данную систему доступа, в том числе совместно с провайдерами мобильных систем, сделать доступными электронные формы документов, необходимые для предоставления государственных услуг.

Еще одной инновационной возможностью получить государственные услуги является внедрение универсальной электронной карты, с помощью которой можно оплачивать тарифы и пошлины за услуги. В целом граждане положительно оценивают такую возможность: 38,5 % будут активно пользоваться такой картой. Однако каждый третий (29,9 %)«не видит никакой лично для себя необходимости», а каждый десятый (10,7 %)«отрицательно носится к такой карте и не хочет ее получать».

Возможность получения госуслуг с помощью универсальной электронной карты в большей степени доступна городским жителям, нежели сельским: по данным опроса, почти половина лиц, проживающих в областных центрах, положительно оценивают электронные карты (49,0 %), несколько меньше таковых жителей городов (36,9 %). Сельские жители намного критичнее оценивают внедрение универсальной электронной карты: лишь 14,1 % высказывают положительное мнение, а каждый третий (32,3 %)«не хотят ее получать», отрицательно ее оценивают либо «не видят никакой для себя лично необходимости» (35,2 %).

Интерес вызывает анализ данных относительно мнения граждан о внедрении электронной карты в зависимости от возраста. Как показывают данные опроса, положительные оценки использования карточной технологии характерны прежде всего для молодежи и лиц среднего возраста (см. табл. 3.2).

Таблица 2

Распределение ответов респондентов на вопрос: «Как Вы оцениваете внедрение универсальной электронной карты, с помощью которой можно получать государственные услуги?»

Если среди лиц в возрасте от 18 до 29 лет каждый третий положительно оценивает внедрение электронной карты (33,3 %), то таковых среди лиц в возрасте 50–59 лет всего 16,0 %, а среди лиц старшего возраста (60 лет и старше) таковых всего 4,2 %. Если среди молодого поколения (18–28 лет) отрицательно относится к данному способу получения госуслуг всего 7,2 %, то среди возрастного поколения 50–59 лет таковых в два раза больше (14,0 %).

Таким образом, как показывает опрос, при всей распространенности электронных карт, в том числе по оплате различных платежей, население недостаточно ознакомлено с их возможностями при получении государственных услуг. Следует активизировать разъяснительную деятельность, прежде всего среди сельских жителей, снизив недоверие к данному способу, показав ее преимущества, прежде всего в плане снижения финансовых издержек и легкости (доступности) при получении государственных услуг.

Эффективность предоставления государственных услуг во многом определяется тем, насколько будет контролироваться их качество. Нормативными актами определены меры государственного регулирования данной сферы и критерии оценки госорганов по развитию государственных услуг. В частности, недобросовестная работа руководителей госорганов по предоставлению госуслуг может служить основанием для прекращения их полномочий^75.

На вопрос: «Как Вы считаете, кто должен контролировать качество предоставления государственных услуг?» были получены следующие ответы:

• государство (государственные органы) – 55,5 %76;

• специальные контрольные органы – 33,9 %;

• прокуратура – 31,2 %;

• общественные организации (партии, общественные объединения);

• сами граждане – 21,9 %;

• не знают, затруднились с ответом – 10,7 %.

Как показывают данные ответы, граждане считают, что контроль за сферой государственных услуг находится прежде всего в компетенции государственных органов, в том числе прокуратуры и специальных контрольных органов. При этом значимость различных форм общественного контроля, по мнению респондентов, невелика. Характерно, что в ответах на данный вопрос разница между жителями города и села в целом незначительна. И те и другие отмечают важность прежде всего государственного контроля за предоставлением государственных услуг.

На наш взгляд, некоторая пассивность гражданских сообществ и неверие в эффективность общественного контроля, с одной стороны, объясняется общей недостаточной развитостью гражданского общества в России, доминированием в общественном сознании мнения об ответственности, прежде всего государства, за социальное благополучие граждан.

С другой стороны, это является следствием того, что государственные органы не используют активно возможность гражданских объединений в контроле за качеством предоставления государственных услуг, и вектор контрольной деятельности перенесен в сферу государственного регулирования и контроля. Следует активизировать взаимодействие с общественными объединениями и самими гражданами по контролю за качеством государственных услуг; а общественная оценка деятельности государственных органов должна иметь гораздо большее значение при принятии решений о эффективности государственного администрирования сферы госуслуг и работе руководителя государственного органа, предоставляющего государственные услуги.

Таким образом, анализ материалов социологического опроса показывает общие содержательные приоритеты в предоставлении государственных услуг. Потребность граждан в госуслугах достаточно высокая. Население ориентировано прежде всего на получение услуг в системе ЖКХ, социального обеспечения, налогового обложения. Для них критерием оценки качества государственных услуг являются всего простота, доступность и низкая стоимость. Респонденты, в целом знают о том, что государственные услуги можно получить в МФЦ, однако общая удовлетворенность работой МФЦ невысокая. При всей распространенности электронных карт, в том числе по оплате различных платежей, население недостаточно ознакомлено с их возможностями при получении государственных услуг. По мнению опрошенных, контроль за сферой государственных услуг находится прежде всего в компетенции государственных органов, в том числе прокуратуры и специальных контрольных органов. При этом значимость различных форм общественного контроля, по мнению респондентов, невелика.

3.2. Экспертная оценка эффективности реализации государственных услуг

Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации предусматривает повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг.

Одобренная Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства определяет своей ключевой целью повышение качества и доступности предоставляемых организациям и гражданам государственных услуг, упрощение процедур и сокращение сроков их оказания, снижение административных издержек со стороны граждан и организаций, связанных с получением государственных услуг, а также внедрение единых стандартов обслуживания граждан и повышение качества административно-управленческих процессов.

Есть все основания полагать, что показателем способности государственного аппарата к совершенствованию работы, а также повышения эффективности его функционирования является повышение качества оказания государственных услуг. Административная реформа выступила одним из инструментов совершенствования процессов оказания государственных услуг и улучшения системы государственного управления в России. На втором этапе данной реформы ключевой задачей является повышение качества и доступности государственных услуг. В процессе ее реализации были разработаны административные регламенты и стандарты оказания услуг, а также оптимизированы полномочия федеральных органов исполнительной власти.

На сегодняшний день основные направления совершенствования системы государственного управления обозначены в программных документах – «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011–2013 годы» и Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». При этом центральными направлениями совершенствования системы государственного управления, по которым ведется систематическая работа, остаются:

• снижение избыточного государственного регулирования;

• повышение качества государственных услуг;

• повышение эффективности органов власти;

• повышение информационной открытости.

В рамках данной научной работы был проведен экспертный опрос госслужащих, целью которого стала оценка эффективности реализации государственных услуг. Респондентами данного экспертного опроса выступили компетентные лица, имеющие глубинные знания о предмете и объекте исследования. Опрос позволил выявить наиболее существенные, важные аспекты исследуемой проблемы, повысить надежность, достоверность, обоснованность информации, выводов и практических рекомендаций благодаря использованию их знаний и опыта работы.

Как показал экспертный опрос^77, общая оценка уровня ознакомления населения с государственными услугами недостаточно высока: подавляющее большинство экспертов (83,6 %) отмечают «частичное» представление населения о госуслугах; а 7,5 % экспертов считает, что граждане «не имеют никакого представления» о государственных и муниципальных услугах и кто их предоставляет. В целом оценочный перечень госуслуг можно разделить на 4 основные группы по критерию их востребованности гражданами.

1. В первую группу вошли услуги, наиболее важные и востребованные: это услуги по гражданству, регистрации, визы (их важность отметили 62,4 % опрошенных^78), услуги по социальному и пенсионному обеспечению (60,6 %), услуги в сфере ЖКХ (62,9 %), медицинские услуги (54,9 %).

2. Во вторую группу вошли услуги в сфере имущественных и земельных отношений (38,0 %), налогов и сборов (41,8 %), правопорядка и ГИБДД (34,7 %).

3. Третью группу востребованных услуг составляют услуги, относящие к семье (17,8 %), труду и занятости (15,5 %), образованию и науке (23,5 %), связи и информационным технологиям (16,9 %).

4. Наименьший рейтинг (от 0,9 до 8,5 %) получили услуги в сфере транспорта, экономики, энергетики, то есть в тех отраслях экономики, услуги которых предоставляются через специализированные структуры (организации) и в них не востребованы непосредственно сами граждане.

Таким образом, анализ данных экспертного опроса дает возможность выделить наиболее значимый и востребованный перечень государственных услуг, которыми, по мнению экспертов, население будет пользоваться в ближайшее время. Это перечень можно рассматривать как приоритеты деятельности государственных органов в сфере административного регулирования сферы государственных услуг.

Важнейшим фактором, влияющим на востребованность государственных услуг, является их качество. Качество реализации государственных услуг – показатель, характеризующий интегральную эффективность деятельности государственного органа, совокупность таких свойств, как своевременность, полнота, полезность, ценность, надежность. Качество представляет собой совокупную оценку процесса управления, эффективного администрирования сферы государственных услуг.

Как показывают данные экспертного опроса, наиболее важными для граждан в оказании государственных услуг является «простота и доступность получения государственных услуг»: 75 %79 экспертов отмечает именно данный критерий. Вторым по значимости эксперты назвали такой критерий, как «быстрота получения государственной услуги» – 68,4 %. Отметим, что такие критерии оценки качества государственной услуги, как «удобный график» работы учреждения, оказывающего услугу, и «низкая стоимость» (низкие тарифы и пошлины на госуслуги), являются не столь важными, по мнению экспертов.

С оценочными критериями качества предоставления государственных услуг тесно коррелируют ответы на вопрос: «С какими конкретными трудностями сталкивается население при получении государственной услуги?». В целом перечень проблемных ситуаций можно разделить на 2 группы: в первую группу входят проблемы, касающиеся недостаточно развитой инфраструктуры госуслуг. Во вторую группу включаются проблемы работы конкретных государственных учреждений и компетентности их работников. Отметим: такой пункт, как «необоснованный отказ от предоставления государственной услуги», отметили лишь 1,4 % опрошенных, следовательно, подобная проблема является совершенно незначимой, по мнению экспертов, для населения.

В целом, как показывает опрос, основные трудности, с которыми сталкивается население при получении государственных услуг, касаются именно вопросов доступности и быстроты получения услуги (см. табл. 3).

Таблица 3

Структура проблемных ситуаций при получении государственных услуг

Одним из важнейших направлений деятельности госорганов является развитие электронных форм предоставления государственных услуг. Развитость технической инфраструктуры и доступность информации о возможности получения услуги с помощью электронных средств является одним из важнейших критериев оценки работы руководителя госоргана и конкретных сотрудников, и этот критерий получил законодательное закрепление^80.

Общую степень доступности электронных способов получения госуслуги можно охарактеризовать как среднюю (см. табл. 4).

Таблица 4

Оценка электронных способов получения госуслуги (% от числа опрошенных)

Из перечисленных способов получения госуслуги, по мнению экспертов, наиболее доступной является информация, размещенная на сайте госоргана; наименее доступным для населения является получение информации со специального федерального телефонного центра, что вполне объясняется его малым сроком действия (согласно Постановлению Правительства РФ центр должен начать работу с 31 марта 2013 г.). Настораживает факт низкой экспертной оценки такого способа, как Единый портал государственных и муниципальных услуг: возможность получения государственной услуги через Единый портал достаточно активно рекламируется, обсуждается в СМИ и является одним из важнейших направлений госоргана, но при этом эксперты – государственные служащие действенность и доступность данного способа оценивают низко.

Данные опроса показывают также низкую возможность получения государственной услуги с помощью Универсальной электронной карты, что объясняется, во-первых, достаточно небольшим временем ее внедрения, во-вторых, недостаточно активной рекламной и объяснительной деятельностью государственных структур, реализующих госуслуги. Поскольку данный способ является при наличии соответствующей технической инфраструктуры очень эффективным и доступным для населения, следует активировать деятельность по его продвижению среди граждан, усилить деятельность по социальной коммуникации и взаимодействию с населением.

Как ранее отмечалось, большого внимания заслуживает проблема повышения качества государственных услуг. Наиболее эффективными мерами повышения качества государственных услуг, по данным экспертного опроса, являются:

• предоставление государственных услуг в режиме «единого окна» (52,6 %);

• развитие единого портала государственных и муниципальных услуг (48,4 %);

• улучшение межведомственного, в том числе электронного, взаимодействия (45,1 %);

• разработка административных регламентов и стандартов предоставления государственных услуг (34,7 %);

• расширение спектра государственных услуг, предоставляемых в электронном виде (29,6 %);

• мониторинг качества и доступности предоставления государственных услуг (23,9 %).

Менее эффективными мероприятиями, по мнению опрошенных экспертов, являются:

• составление реестра государственных и муниципальных услуг (15,5 %);

• независимая экспертиза проектов нормативных документов, регламентирующих порядок предоставления государственных услуг (9,4 %);

• расширение участия институтов гражданского общества в разработке стандартов государственных услуг (6,1 %).

Таким образом, наиболее эффективным инструментом повышения качества государственных и муниципальных услуг выступает система «единого окна». Такая система взаимодействия делает более прозрачной и менее громоздкой существующую практику работы с гражданами, уменьшает сроки оформления и выдачи документов, исключает необходимость выполнения гражданами промежуточных согласований, существенно экономит силы и время при получении требуемого документа.

Наряду с системой «единого окна» немаловажную роль в повышении качества государственных и муниципальных услуг играет развитие единого портала государственных и муниципальных услуг, а также улучшение межведомственного, в том числе электронного, взаимодействия. Данные мероприятия способствуют повышению открытости деятельности государственных органов, созданию возможностей для более удобного взаимодействия с правительством через электронные каналы, снижению временных и материальных затрат граждан и организаций при взаимодействии с государственными структурами.

Повышение эффективности государственного управления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти на основе повышения качества и оперативности предоставления государственных услуг невозможно без осуществления контроля качества государственных услуг. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» к 2018 году уровень удовлетворенности граждан Российской Федерации качеством предоставления государственных и муниципальных услуг должен составлять не менее 90 %.

Контроль качества – проверка соответствия действительных значений показателей качества услуг установленным требованиям. Значение контроля невозможно переоценить, так как с его помощью создается уверенность в обеспечении надлежащего качества услуг на большинстве этапов их предоставления.

Экспертам было предложено выбрать наиболее успешные меры контроля качества оказания государственных услуг. Подавляющее большинство опрошенных (74,6 %) отметили усиление контроля качества предоставления государственных услуг со стороны государства, более половины респондентов (58,7 %) считают эффективной мерой введение административной ответственности за нарушение стандартов государственных услуг. Каждый четвертый опрошенный поддерживает внедрение процедур обжалования (26,3 %), а также досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб (претензий) в процессе получения государственных и муниципальных услуг (25,4 %).

Наиболее важными показателями, оценивающими работу государственных органов при оказании государственных услуг, по мнению респондентов, являются уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственной услуги, соблюдение нормативных сроков предоставления государственной услуги, доступность информации на официальном сайте государственного органа, ориентация руководителя государственного органа на реальные потребности граждан (см. табл. 5).

Таблица 5

Показатели работы государственных органов по оказанию государственных услуг (% от числа опрошенных)

Наименее важными показателями, по оценкам экспертов, являются соответствие показателей оценки международным стандартам, количество обращений граждан в государственный орган за государственными услугами, количество государственных услуг, предоставляемых в электронном виде.

Интересно мнение экспертов и относительно организаций, которые должны осуществлять контроль качества оказания государственных услуг. Более половины респондентов (61,5 %) сходятся во мнении, что функция контроля качества государственных услуг должна быть возложена на государство. Каждый третий опрошенный считает, что контроль должны осуществлять специальные контрольные органы (39,9 %) и прокуратура (33,3 %). Каждый четвертый опрошенный возлагает эту функцию на самих граждан (25,4 %), каждый шестой – на общественные организации (16,4 %). Немногие эксперты (5,2 %) считают, что контроль должны осуществлять все вышеперечисленные органы в соответствии со своей компетенцией.

Делегирование функций контроля качества специальным фондам и общественным организациям способствует повышению качества государственных услуг по мнению лишь каждого пятнадцатого эксперта (6,6 %). Каждый третий опрошенный затрудняется ответить на этот вопрос (31,0 %), а также считает, что это не способствует повышению качества контроля (30,5 %), каждый четвертый считает, что способствует лишь отчасти (26,8 %). Каждый двадцатый эксперт (5,2 %) считает, что это и вовсе ухудшает ситуацию. Таким образом, можно сделать вывод о том, что у большинства опрошенных экспертов подорвано доверие к представителям институтов гражданского общества в вопросах контроля качества оказания государственных услуг. Этот факт свидетельствует о недостаточно развитой культуре открытости государственных служащих.

Действующее законодательство Российской Федерации имеет определенную нормативно-правовую базу для оказания государственных услуг. Нормативное регулирование понятия государственных услуг осуществлялось в процессе реализации административной реформы еще до принятия Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

В Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 был установлен Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Анализ данного документа свидетельствует о том, что под оказанием государственной услуги понимается последовательность действий (административных процедур) исполнительного органа государственной власти. В последующем такое понимание государственной (а по аналогии и муниципальной) услуги перешло и в Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Принятие данного Федерального закона явилось значимым событием, прорывом в вопросе повышения эффективности системы государственного (муниципального) управления. В нем установлены принципы и общие требования к предоставлению государственных и муниципальных услуг, их стандартам, порядок разработки административных регламентов, предусмотрена организация многофункциональных центров предоставления указанных услуг по принципу «одного окна», большое внимание уделено использованию информационно-коммуникационных технологий, универсальных электронных карт при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Однако существующая на данный момент нормативно-правовая база является лишь отчасти достаточной для обеспечения оказания государственных услуг, по мнению половины опрошенных экспертов (48,4 %). Каждый третий опрошенный считает правовую базу недостаточной (31,5 %), и лишь каждый десятый респондент считает достаточной данную правовую базу (9,4 %).

По результатам опроса можно выделить следующие стороны предоставления государственных услуг, которые требуют совершенствования или принятия новых нормативно-правовых актов. Каждый третий респондент отмечает права заявителей при получении государственных и муниципальных услуг (33,3 %), обязанности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги (32,9 %), требования к предоставлению государственных и муниципальных услуг (31,5 %), организацию деятельности по предоставлению государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах отмечает каждый третий эксперт (29,1 %). Каждый четвертый опрошенный называет использование информационно-телекоммуникационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг (25,8 %), а также правила (правовые нормы) оценки гражданами качества государственных услуг (23,5 %). Требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги нуждаются в совершенствовании, по мнению каждого пятого опрошенного (21,6 %).

В меньшей степени совершенствования или принятия нормативно-правовых актов, по мнению экспертов, требуют следующие стороны предоставления государственных услуг:

• порталы государственных и муниципальных услуг – каждый шестой респондент (16,9 %);

• административные регламенты – каждый девятый респондент (11,7 %);

• организация деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт – каждый десятый респондент (10,8 %).

При предоставлении государственных услуг в работе государственного органа в наибольшей степени должны быть регламентированы организация взаимодействия с гражданами, по мнению более половины опрошенных экспертов (60,1 %), и межведомственное взаимодействие – отмечает каждый второй эксперт (45,1 %). Каждый третий респондент считает, что регламентации требует предоставление государственных услуг в электронном виде (34,7 %), административные регламенты и стандарты предоставления государственных услуг (31,9 %), действия сотрудников, непосредственно взаимодействующих с гражданами (29,6 %). Принятие решений в сфере государственных услуг отмечает каждый седьмой респондент (14,6 %), взаимодействие с территориальными органами отмечает каждый восьмой (12,7 %), процедуры обжалования отмечает каждый девятый (11,3 %).

Повышение качества и сокращение сроков предоставления государственных услуг невозможно без эффективно организованного межведомственного взаимодействия. С этой целью была создана система электронного межведомственного взаимодействия (СМЭВ).

СМЭВ – это федеральная государственная информационная система, включающая в себя информационные базы данных, содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам и электронным сервисам, а также сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме (smev.gosuslugi.ru/portal).

Система межведомственного электронного взаимодействия позволяет федеральным, региональным и местным органам власти, контроля и надзора в электронном виде передавать и обмениваться данными, необходимыми для оказания госуслуг. В рамках СМЭВ реализуется принцип «одного окна» при предоставлении населению государственных и муниципальных услуг. При обращении гражданина в профильное ведомство за услугой сотрудники подбирают необходимую информацию в других ведомствах, используя СМЭВ.

Межведомственное взаимодействие является одним из ключевых компонентов перевода государственных услуг в электронный формат. По этому направлению достигнуты заметные показатели^81:

• 367 федеральных государственных услуг переведены на межведомственное взаимодействие;

• 766 документов ведомства должны получать самостоятельно, по межведомственным каналам, не требуя их с заявителей;

• 264 документа были признаны избыточными, и ведомства отказались от их использования.

Однако около половины опрошенных экспертов считают эффективность межведомственного взаимодействия в процессе оказания государственных и муниципальных услуг низкой (43,4 %), другая половина экспертов оценивает эффективность как среднюю (42,0 %). Лишь каждый двадцать четвертый эксперт считает эффективность такого взаимодействия высокой (4,2 %).

Мнения экспертов о невысокой эффективности межведомственного взаимодействия могут быть обусловлены тем, что в каждом ведомстве господствуют собственные регламенты делопроизводства, со всеми вытекающими отсюда проблемами. В одном месте уже работает полноценный электронный документооборот, в другом месте еще до сих пор используется ручной ввод данных и документов. Именно эти проблемы и должно решить дальнейшее развитие СЭМВ.

Более половины экспертов (55,4 %) сходятся во мнении, что потребности населения в государственных услугах в будущем будут повышаться как в количественном, так и в качественном отношении. Каждый пятый эксперт (19,2 %) считает, что такой прогноз затруднен, каждый шестой (16,4 %) – что такие потребности в основном не будут изменены. Небольшая часть опрошенных (0,9 %) считает, что такие потребности даже уменьшатся.

Современный этап развития государственной гражданской службы обусловливает необходимость повышения профессионализма государственных служащих, адекватных потребностям органов государственной власти. В федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» подчеркивается, что «качество профессионального обучения государственных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития государственной службы»82. Это подтверждается мнением опрошенных экспертов. Наличие специальных образовательных программ для государственных служащих, занятых в сфере государственных услуг, считает необходимым подавляющее большинство респондентов (90,1 %).

Анализ открытого вопроса показал наиболее эффективные меры повышения качества государственных услуг, предложенные экспертами:

• улучшение межведомственного взаимодействия;

• разработка административных регламентов и стандартов предоставления государственных услуг;

• повышение организационной культуры государственных служащих, ориентированной на открытый диалог с гражданами;

• разработка специальных образовательных программ для обучения государственных служащих;

• контроль качества предоставляемых услуг со стороны государства, а также специализированных надзорных органов;

• информирование и обучение населения относительно использования электронных услуг.

Подводя итоги, можно отметить, что эксперты подтверждают актуальность вопроса повышения качества предоставляемых государством услуг в рамках административной реформы. Эффективность реализации государственных услуг напрямую зависит от разрушения административных барьеров, стоящих между государством и гражданами. Способствовать этому может создание и поддержка эффективных механизмов взаимодействия власти и общества (создание экспертных площадок, инструментов общественного контроля). Должна быть обеспечена конструктивная реакция власти на предложения граждан и их объединения.

Повышение эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти возможно за счет совершенствования нормативно-правовой базы, улучшения межведомственного электронного взаимодействия, а также разработки методологии, рекомендаций и стандартов открытости для органов власти различных уровней.

Большую роль, по мнению экспертов, в этом играет формирование высоконравственной организационной культуры государственных служащих, в том числе и с помощью адекватной материальной мотивации, обеспечения достойного уровня жизни госслужащих. Необходима высокая квалификация специалистов в области своей профессиональной деятельности. Граждане, в свою очередь, должны быть заинтересованы простотой и доступностью получения государственных услуг в электронных формах.

Раздел 4. Формирование концептуальных моделей администрирования, стандартизации и контроллинга государственных услуг

4.1. Институциальная модель администрирования государственных услуг

Сделанные в первом разделе работы приоритетные выводы относительно смыслов и векторов администрирования в сфере государственных услуг модернизируемой России (концепты), а также результаты социологических исследований социальных ожиданий граждан дают основание перейти к концептуальным предложениям по формированию институциальной модели администрирования, стандартизации и контроллинга государственных услуг.

Институциализация государственных административных услуг в контексте проектирования организационных систем относится к числу объективных, наиболее значимых закономерностей государственного управления, связана с удовлетворением ключевых социальных потребностей граждан Российской Федерации. Причем «определяющую роль в процессах институциализации играет общественное разделение труда как наиболее глубокий источник социальных различий»83. В свою очередь, понимание государственной гражданской службы как «социального института, реализующего объективные общественные потребности, способствует более глубокому научному анализу, определению социальных закономерностей и тенденций его развития»84.

Следовательно, выявленные в исследовании реальные процессы институциализации отношений в сфере государственных услуг и приводят к становлению качественно нового социального института государственных услуг (системы институтов). При этом формируется институциальная структура, упорядочивающая социальные отношения граждан и структуру власти и управления, а сам институт «приобретает качество устойчивости, регулярности и стабильности»85.

Исследование практики администрирования государственных услуг показывает, что происходит существенный поворот структур управления к гражданам, требующий новой социокультурной парадигмы его восприятия как госслужащими, так и общественным сознанием. Смысл поворота – в реализации принципиально новых дополнительных возможностей в сфере государственных услуг, то есть в развитии сервисного характера государственной службы, ее качества, а не в переводе традиционных социальных функций государства (оплачиваемых государственным налогом) на платные основания. Об этом, в частности, свидетельствует и тот факт, что новые проблемы и угрозы нынешней социально-экономической жизни на макро- и микроуровнях не привели к нарушению социальных обязательств российского государства (социально защищенных статей бюджета).

Предлагая концептуальные идеи-предложения по формированию институциальной модели администрирования государственных услуг, важно учитывать возникновение новых, в том числе эмерджентных, процессов и факторов, свидетельствующих об определенном алгоритме процесса институциализации в сфере администрирования социальных услуг, о новых устойчивых типах и формах социальной практики.

Базисные концептуальные предложения по формированию институциальной модели администрирования, стандартизации и контроллинга государственных услуг:

– ориентация на объективную необходимость качественного удовлетворения потребностей граждан и объединение на этой основе значимых государственных и общественных ценностей вызвали к жизни нарастание сложности и новый уровень организации производства и предоставления государственных услуг. Следовательно, и нарастание новых проблем в сервисных отношениях. Дело в том, что происходит становление института-организации, то есть сверхсложного института, обладающего всеми характеристиками организации как объединения людей, имеющих общие потребности и общую цель, действующих по определенным правилам и процедурам, и при этом включающего в себя все другие характеристики института как установления (институт-традиция, институт-обычай, институт-норма, институт ожиданий). Данный социальный факт делает необходимым учет сложностей возникающего института государственных услуг;

– к процессам институциализации в сфере администрирования государственных услуг относится неминуемое нарастание формализации, стандартизации, регламентации отношений. Это должно было бы облегчить доступ к услугам, их качеству. Тем не менее 65,7 % экспертов считают, что к наибольшим трудностям при получении государственных услуг и сегодня относятся избыточные документы, сведения. Треть респондентов проведенного исследования при обращении в государственные органы отметили, что к ним отнеслись внешне внимательно, но формально, ничего не решали; примерно каждый десятый считает, что к нему отнеслись недоброжелательно, помощи не оказывали. Информационно-коммуникативные ресурсы, решая определенные проблемы формализации, создают новые трудности для значительной части населения;

– в алгоритме институциализации – легитимация отношений в сфере государственных услуг, то есть уровня представительских функций (делегирование полномочий) института государственных услуг. Социальные институты и создаются (или возникают спонтанно по законам социальной самоорганизации) для удовлетворения социальных потребностей граждан. Легитимность института, формы управления институтом – основа доверия граждан данному институту. Возможно – и укрепление доверия граждан ко всем другим институтам власти и управления;

– регламентирующий характер администрирования как института основывается на рационально обоснованных социальных (социокультурных) нормах поведения. Следует напомнить о социологическом понимании института именно как системы стандартизированных ожиданий граждан (Т. Парсонс). Сделаем следующий вывод: если институт администрирования государственных услуг не будет соответствовать социальным ожиданиям граждан, он обречен на коренную модернизацию или полную замену другим социальным институтом;

– поскольку, как мы уже отметили, институт администрирования государственных услуг является институтом-организацией (системой институтов-организаций по видам государственных услуг), постольку он имеет общую (стратегическую) цель, миссию (предназначение, отличие от других социальных институтов), функционирует по определенным правилам и процедурам. Заметим, что половина экспертов нашего исследования считает лишь отчасти достаточной правовую базу для организации и предоставления государственных услуг;

– процессы институциализации отношений в сфере администрирования государственных услуг во все большей степени включают контроллинг (систему контроля) и мониторинг государственных услуг как опережающее отражение действительности (П.К. Анохин). Это подтверждают, в частности, и новая регламентная база, и современные требования к контролю качества предоставления государственных услуг (74,6 % экспертов относят контроллинг качества государственных услуг к наиболее важным мерам), и четкое распределение функций, наличие статусно-ролевого разделения. Обращаем внимание в институциальном контексте на феномен ответственности чиновника за качество государственной услуги, что влечет за собой применение соответствующих санкций по отношению к руководителю структуры, предоставляющей государственные услуги. В том числе – за произвольные (незаконные) смены формы документа, составляющего услугу (скрытые массовые обязательные поборы);

– процесс административного развития вносит коррективы и изменения в практику управления и указывает на необходимость соблюдения принципа актуальности и опережающего развития стандартов оказания государственных услуг. Поэтому в стандартах должны быть заложены возможности адаптации к происходящим переменам. Опережающее развитие обеспечивается внесением в стандарт государственных услуг перспективных требований к показателям качества оказания услуги, методам контроля и оценки результативности и др. Актуальность стандартов государственных услуг требует поддержки и обеспечения периодической их проверкой, внесением изменений, отменой устаревших документов;

– наконец, институт-организация администрирования государственных услуг имеет тенденцию к сильной и динамичной организационной культуре, становлению субкультуры данной организации. Неслучайно, что 90 % экспертов настаивают на необходимости специальных образовательных программ для госслужащих, занятых в системе государственных услуг. Эта тема, включая самосознание организации, идеологию организаций как социального аттрактора (области притяжения), могла бы быть специально изученной, претендовать на соответствующие рекомендации. Являясь социокультурной системой, то есть фактором «косвенного управления», институт администрирования, стандартизации и контроллинга развивается и по своим собственным законам, то есть имеет внутренние тенденции развития. Механизм этих изменений («принципы имманентных изменений») разработал П. Сорокин: «имманентного порождения последствий», «самоопределения системой своей собственной судьбы», «самодетерминации как синтеза детерминизма и индетерминизма»86. Следовательно, никакие управленческие решения в администрировании государственных услуг не могут быть результативными, если они не будут опираться на внутренние тенденции развития самого института администрирования государственных услуг (социальной самоорганизации).

4.2. Динамично-адаптивная модель администрирования в сфере государственных услуг

Общие положения

Проблемные контексты:

– возрастание потребности людей и сообществ в социальных и иных услугах, обеспечивающих их жизнедеятельность, не встречает адекватного развития возможностей субъектов их удовлетворения;

– государство, взявшее на себя основную нагрузку организации и непосредственного предоставления публичных услуг, критически перегружено этой деятельностью в ущерб ее качеству;

– администрирование, как основной способ традиционного управления в сфере государственных услуг, в условиях нарастающей сложности социальных отношений не справляется с обеспечением необходимой эффективности и качества соответствующих функций.

Цели и задачи моделирования

Рабочая цель – разработать концептуальные основания модели адаптации административного управления в сфере государственных услуг к условиям динамичных трансформаций в российском обществе.

Стратегическая цель – гипотеза перспективного значения динамично-адаптивной модели института публичных услуг в развитии социальной государственности.

Основные задачи.

1. Определить факторные компоненты возрастающей сложности процесса администрирования в сфере государственных услуг.

2. Выявить достоинства и ограничения традиционной системы администрирования.

3. Проявить потенциал адаптивности традиционного института администрирования в сфере государственных услуг к условиям сложной трансформации российского общества.

4. Сформулировать базовые концепты модели динамично-адаптивного администрирования в сфере государственных услуг.

5. Концептуально определить значение института государственных услуг и его административной компоненты в развитии российской социальной государственности.

Методологические основания разработки модели

Базовое методологическое основание разрабатываемой модели составили принципиальные положения синергетики (Г. Хакен, С.П. Курдюмов) и учения о нелинейной динамике (И. Пригожин, И. Стенгерс), получившие развитие в теории социальной самоорганизации (В.И. Аршинов, В.Г. Буданов, В.В. Василькова, Г.Г. Малинецкий, В.С. Капустин, Е.Н. Князева, В.Л. Романов и др.). Моделирование процесса динамичной адаптации базируется на синергетическом принципе сложной рекуррентной взаимосвязи компонентов социальных процессов^87. В соответствии с этим принципом центральным основанием модели определяются механизмы динамично-адаптивного взаимодействия системы администрирования и условий среды.

Социальные услуги в условиях сложных изменений жизнеустройства общества и людей

Явление «услуга» будем рассматривать как способ деятельности, направленный на удовлетворение потребности во внешнем содействии субъектам в решении жизненно значимых проблем, которые они самостоятельно решать по объективным причинам не могут, или в связи с их интересом экономии своих сил в процессе собственного жизнеустройства.

По организационному основанию выделяются два базисных типа услуг: самоорганизующиеся и организуемые. К первому типу относятся услуги, которые являются продуктом самоорганизации социальных отношений и реализуются в соответствии с принципом спроса и предложений. Второй тип – специально создаваемые системы услуг, функционирующие по определенному регламенту. Они, как правило, контролируются либо общественными институтами, либо органами государственной (муниципальной) власти и управления.

Какой из названных типов услуг и в каком качестве будет преобладать в социальном пространстве, зависит прежде всего от состояния общества, в котором они реализуются, и социально-политического формата государства. Например, в 90-х годах прошлого столетия российское общество находилось в состоянии «далеком от равновесия» в связи с радикальными изменениями государственного строя, социально-экономических и хозяйственных отношений. В условиях обвальной безработицы значительная часть населения, утратив возможность трудом обеспечивать свою и семейную жизнь, оказалась на грани выживания и стала источником пополнения общества хроническими больными, инвалидами, нищенствующими бродягами и преступниками. Соответственно, определилась высочайшая потребность в социальных услугах и защите личности. Однако на ее реализацию ни со стороны общественных организаций, ни с помощью государства, только начинавшего образовываться в новом формате, рассчитывать в то время не пришлось. В таком состоянии общества источником генезиса услуг населению явилась самоорганизация, в условиях которой образовался «дикий» рынок услуг, предлагаемых в основном спонтанно возникающими различными квазисоциальными организациями и криминальными агентами («крышевание»).

По мере укрепления государства в российском обществе стал развиваться процесс восстановления роли управленческой составляющей социальной самоорганизации («управляющие параметры порядка») и формироваться широкая сфера услуг, организуемая и контролируемая государством. Но становление этой сферы происходит с существенными затруднениями и пока не удовлетворяет в необходимом объеме и качестве ни потребителей, ни организаторов, ни исполнителей соответствующих программ. При этом претензии относятся в первую очередь к организациям, административно управляющим делами предоставления социальных услуг.

Сфера государственных услуг как сложный объект и активная социальная среда административного управления

Традиционно администрирование как процесс управления рассматривается с позиции линейных субъектно-объектных отношений. Предполагается, что субъект знает проблему объекта, причину ее возникновения и располагает прогнозом результата управленческого воздействия на объект. Методологическое основание такого подхода – принцип суперпозиции: адекватность причинно-следственных соотношений. По мере повышения сложности объекта управления этот принцип утрачивает свое значение.

Главным источником проблем администрирования во всех сферах социального управления является возрастание сложности жизнеустройства общества, закономерно усложняющей и сферу государственных услуг. К базисным компонентам этого процесса относятся следующие факторные проявления:

– нарастающая множественность потребителей социальных услуг;

– динамическое разнообразие генезиса и развития потребностей в публичных и иных услугах, а также способов их удовлетворения;

– нелинейность процессов изменений социальной среды, в которой функционируют системы государственных услуг;

– нормативные и организационные инновации агентов предоставления услуг населению;

– общественно-деструктивная самоорганизация взаимоотношений субъектов предоставления услуг и их потребителей.

В контексте совокупного влияния представленных компонентов, образующих сложность сферы государственных услуг, на состояние и функциональные возможности традиционного института администрирования проявляются следующие основные его проблемы.

Во-первых, возрастание числа субъектов, нуждающихся в услугах, существенно ограничивает, а в периодах скачкообразных социальных трансформаций приводит к невозможности провести их централизованный учет и анализ с надлежащим качеством.

Во-вторых, динамическое увеличение разнообразия потребностей и интересов реальных и потенциальных потребителей государственных услуг затрудняет дифференцированную их стандартизацию, а также расчет сил, средств и организации административного управления.

В-третьих, нелинейность происходящих в социумах трансформационных процессов, порождающая неопределенность путей и форм их развития, создает риски несостоятельности линейного анализа, планирования, программирования и прогнозирования деятельности администраций в сфере государственных услуг.

В-четвертых, нормативные и организационные новации, внедряемые центральными органами административного управления в сферу государственных услуг, даже в случаях потенциальной их эффективности утрачивают свою результативность по мере продвижения по вертикали линейной структуры от центра к конкретным потребителям услуг.

В-пятых, жесткость административных структур и нормативно-функциональная закрепощенность исполнителей выступают параметрами сдерживания адаптации систем администрирования к высоким темпам самоорганизационных социальных изменений.

В-шестых, устойчиво низкая эффективность административного управления является катализатором общественно-негативной социальной самоорганизации, которая, распространяясь на аппарат администрирования в сфере государственных услуг, порождает коррупционные и другие социально-патологические аномалии.

Названные здесь проблемы, актуализируясь в условиях динамически возрастающей сложности обществ, критически тормозят адаптацию традиционного института администрирования к этим условиям и, соответственно, сдерживают социально-конструктивное развитие сферы государственных услуг.

Основания динамичной адаптации системы и процесса администрирования в сфере государственных услуг.

Достоинства, сдержки и императив социальной адаптации традиционного института администрирования

Несмотря на оживленную в последние годы критику классического административного подхода в управлении с предложениями отказаться от него в пользу менеджмента, практики не спешат следовать им. Характерна в этом отношении позиция автора книги «Концепция менеджмента» Э.М. Короткова, который, сопоставляя возможности административного типа управления с достоинствами менеджмента, обосновывает возможность успешности его применения в самых различных объектах управления. При этом утверждается, что «большую жизненность он показывает в условиях экономики с неразвитыми механизмами рыночного регулирования»88. Такие условия характерны для современного российского общества.

К основным достоинствам этого типа управления следует отнести четкость целеполагания и постановки задач, определенность и конкретность решений, исключительную исполнительность и субординацию отношений, строгий контроль своевременности и качества исполнения, повышенную ответственность исполнителей, достаточно высокую результативность его применения в условиях, требующих быстрого и четкого исполнения заданий. В связи с этими достоинствами административный тип управления приобрел традиционное значение, классическое обоснование и признание фактически во всех сферах жизнедеятельности людей и общества. Особенно привлекают субъектов социального управления эти достоинства института администрирования, когда требуются решительные действия по выводу объектов управления из затянувшегося застоя или опасности его развала.

И все же следует согласиться с критикой этого типа социального управления в части, относящейся к его ключевым недостаткам, генезис которых обусловлен прежде всего фактором жесткости: жесткость линейных структурных связей, жесткая регламентация функций и механизмов их реализации, жесткость стимулирования исполнителей, жесткость санкций к нарушителям административного порядка. Означает ли этот недостаток неизменную устойчивость этого типа управления в ответах на социальные вызовы? Положительный ответ противоречил бы закону о всеобщности коэволюционного развития и принципу цикличной причинности адаптивно-организационных изменений в процессах взаимодействия объектов любой природы.

Социальная адаптация – сложнейший процесс перестройки и личности, и социокультурных отношений, и поведения, и даже физических возможностей организма людей. Все это происходит в условиях непрерывного взаимодействия индивида и среды, в которой осуществляется его жизнедеятельность. Публичная услуга – сложное социальное образование, жизненный цикл которого запускается и происходит в условиях напряженного взаимодействия в генезисе, развитии и решении проблем людей и общества, с одной стороны, социальной самоорганизации, с другой – управления, в том числе государственного.

Апогей напряженности этого взаимодействия возникает, когда социальная самоорганизация, динамично развивая условия свободной жизнедеятельности и жизнеустройства, сталкивается с проблемой критического дифференцирования населения по их способности самостоятельно обеспечивать свою жизнь и в то же время с неспособностью общественных институтов в достаточном объеме и качественно оказывать нуждающимся лицам жизненно необходимую им помощь.

В этой ситуации государство, обязанное по своему статусу генерального субъекта социального управления обеспечивать безопасность жизни своих граждан, вынуждено брать на себя решение социальных задач, которые путем общественной и индивидуальной самоорганизации решить не удается. Однако, используя в этих целях в основном традиционный административный институт управления, государство сталкивается с проблемами, во-первых, низкой его эффективности, во-вторых, свойственной ему тенденции ограничивать поле и активность социальной самоорганизации и, соответственно, торможением темпов общего социально-экономического развития.

Обоснование динамичности процесса адаптации

Адаптация как процесс приспособления функционирующих объектов к условиям среды является динамичной по определению: процесс – проявление и алгоритм динамики изменений. Однако процессы не однотипны по различным основаниям. Соответственно, не однотипна и динамика по конфигурации, скорости и темпам происходящих процессов. На этом основании принятое в ряде определений отождествление понятий «динамичность» и «динамика» является спорным. Динамика – это обозначение факта движения, изменения какого-либо явления во времени, пространстве и качестве под влиянием действующих на него факторов. Эти изменения могут быть простыми и сложными, медленными и быстрыми – до взрывных. Динамичность – характеристика скоростных параметров движения.

В условиях медленных изменений внешней среды адаптация зависимых от них объектов происходит постепенно, без повреждения их несущих конструктов, ограничиваясь перенастройкой или частичной перестройкой компонентов и межкомпонентных связей. Это так называемая статическая адаптация, при которой система остается в целом неизменной, но возможно появление каких-либо новых свойств ее внутренней среды.

Локальные, периодически возникающие накопления изменений в относительно стабильной внешней среде, достигая критического уровня, могут продуцировать импульсное воздействие на включенные в нее объекты. В этих условиях адаптационная реакция объектов атаки внезапно возникших факторов зависит от степени их резистентности по отношению к возбуждающему воздействию. Конституционально устойчивые объекты могут или никак не ответить на это возбуждение, или отреагировать дополнительным усилением своей резистентности. Для объектов с низкой сопротивляемостью внешним активностям такая атака может завершиться их системной дезадаптацией.

Быстрые, происходящие с ускорением по всему пространству внешней среды изменения создают поле экстремального воздействия на каждого из включенных в нее объектов, приводя их в состояние неустойчивого равновесия, когда даже малый по силе возбуждающий сигнал может приводить к непредсказуемым последствиям. В этих условиях адаптационный процесс развивается в динамичном режиме со спонтанным (самоорганизационным) образованием сложных систем, в которых происходит формирование новых внутренних управляющих параметров, выступающих факторами вызова преобразования или смены внешних управленческих структур. Такой тип изменений гомеостатического механизма энергозависимых объектов, реализуемый в режиме динамики с обострением (по С.П. Курдюмову), определяется здесь как ключевое концептуальное основание динамично-адаптивной модели администрирования в условиях сложных социальных трансформаций.

Базовые концепты модели динамичной адаптации администрирования в сфере государственных услуг

Концепт открытости. Закрытые системы не продуцируют ничего, кроме энтропии, и обречены на дисфункциональность и деградацию. Открытость института администрирования в сфере государственных услуг означает прежде всего его реальную способность принимать и воспринимать информацию внешней среды о проблемах в этом виде социальной практики и отвечать на нее адекватно потребностям и ожиданиям людей. Это состояние является ключевым условием динамичной адаптации всех его компонентов – от социального и государственного заказов на услуги до организации и контроля их исполнения.

Концепт администрирования в значении дела обслуживания. Традиционное (от Файоля) представление администрирования (от лат. administro – «управляю», «заведую») как командно-распорядительной деятельности ассоциируется с явлением «бюрократия», характеризующимся структурно-функциональной жесткостью и, соответственно, закрытостью к процессу динамично-адаптивного обновления. В приложении к сфере публичных услуг целесообразнее рассматривать понятие администрирования, ориентируясь на другое этимологически корневое его основание – от лат. administrare – «служить», «обслуживать». В контексте такого определения люди выступают уже не только как объекты управления, которые должны делать то, что им предписано правилами, но и как акторы динамики перемен в обществе, заказчики и потребители услуг администраторов в случаях такой необходимости.

Концепт рекуррентной конфигурации сферы государственных услуг. Традиционный институт администрирования в настоящее время открыт по вертикали – в направлении сверху вниз, то есть от органов власти к исполнителям и потребителям (прямая связь). Обратная связь – получение и обработка информации об изменении состояния объектов управления в результате исполнения принятых в верхах решений – функция тоже субъекта управления. Такая модель администрирования в сфере государственных услуг обречена на застой в развитии, а адаптация реальна только в отношениях администрации внутри себя.

Динамическая адаптация системы администрирования в сфере государственных услуг возможна только при активном инициировании заказа на услуги снизу, то есть из среды потребителей. В этом формате органам власти последовательно, по восходящему вектору иерархии адресуются заказы на решение жизненно значимых проблем, которые индивиды и население путем самоорганизации и самоуправления решить по объективным причинам не могут. На этом основании понятие «государственная услуга» приобретает значение обязательной функции государственного администрирования. Процесс реализации таких функций и образуемые ими структуры вынуждены в условиях проблемного развития социумов динамично адаптироваться в ответ на происходящие изменения в жизнедеятельности и жизнеустройстве людей.

Концепт выведения из свода государственных услуг функций иного предназначения. Значительное число функций органов государственной власти и управления, включенных в реестр государственных услуг, не имеют прямого отношения к этому виду деятельности, перегружая тем самым поисковые, аналитические, отчетные и иные дела. К таким функциям можно отнести осуществление контроля и надзора в различных сферах деятельности, охрану ресурсов, возбуждение дел о нарушении законодательства и другие, относящиеся непосредственно к обязанностям министерств и ведомств. Их сокращение облегчает процесс адаптации.

Концепт преодоления жесткости стандартов государственных услуг. В условиях сложных изменений фактически всех сфер жизнедеятельности и жизнеустройства, конкуренции возникающих новых параметров социального порядка, возрастающей потребности в инновационном обновлении методики и технологий хозяйствования стандарты госуслуг не должны связывать инициативу рационального выхода за их пределы. Особенно это относится к услугам в видах деятельности, требующих творческого подхода и связанного с ним сложного мышления деятелей, например в сфере науки, педагогики, искусства, медицины и здравоохранения.

Концепт контроллинга межфункциональных коммуникаций в цикле администрирования. Традиционно оценка качества и эффективности администрирования осуществляется по данным контроля основных функций управленческого цикла – информационно-аналитической, проектно-нормативной, нормативно-распорядительной, организационно-исполнительской и собственно контрольной. В условиях динамически изменяющейся внешней среды, как правило, не учитывается характер влияния этих изменений на межфункциональные коммуникации, от состояния которых зависит качество передаваемой продукции. Включение в контроллинг оценки исходной информации, ее изменений при прохождении по каналам связи и при приеме следующей функцией предупреждает искажение оценки конечного результата управленческого цикла (феномен «испорченного телефона»).

Концепт мотивации исполнителей услуг. В традиционном администрировании методика активирования труда исполнителей базируется на принципе строгого следования предписанным обязанностям, контроля их реализации и применения санкций при допущенных нарушениях. На этом основании у служащих развивается инструментальная профессиональная идентификация, лишающая их инициативности и творческого подхода к делу. Противоположный принцип – источником активности является интерес к выполняемой работе, при наличии которого внешний контроль сменяется самоконтролем, а санкции – самоосуждением. Соответственно возрастает динамичность адаптации.

Концепт рисков динамично-адаптивного администрирования. Чем динамичнее происходят изменения, тем сложнее становится система и, соответственно, возрастает рискогенность адаптации. Первая линия рисков – адаптационный процесс или обрывается на стадии ресурсного истощения (Г. Селье), или он развивается в векторе социальной патологизации (сброс на обочину или дно общества). Вторая линия – привыкание потребителей услуг к их получению, вызывающее устойчивый отказ от развития собственных способностей решения проблем жизнедеятельности и жизнеустройства. Управление этими рисками – задача строго дифференцированного адресного подхода в разработке программ государственных услуг.

В заключение – концептуальное предположение о перспективном значении дальнейшей разработки и внедрения модели динамично-адаптивного становления института государственных услуг и его административной компоненты.

Современное российское общество непрерывно становится тем, чем оно может стать соответственно его природному и социально-генетическому потенциалу, а также способности противостоять внешним вызовам и внутренним девиациям. Реализуемая в этом контексте миссия государства – обеспечение условий обновляющего становления национального сообщества. Базисный критерий эффективной реализации этой миссии – динамичная устойчивость целостности и человекомерного развития национального сообщества на основании общественно-конструктивного единства государственной власти и народа.

Достижение такого единства возможно только при условии наличия и устойчивого доверия народа своему государству. Модель динамично-адаптивного института государственных услуг – одно из направлений в процессе становления и развития в России социальной государственности, смысл которой состоит в обеспечении условий благополучия и свободного развития человека (ст. 7 Конституции Российской Федерации).

4.3. Моделирование административных коммуникаций в сфере государственных услуг

Сложности в получении даже самых элементарных государственных услуг, нечеткость сроков и условий, высокий уровень коррупции зачастую связаны с текущей организацией системы административных коммуникаций.

Отечественная система оказания государственных услуг имеет одно из самых слабых мест – это информационная закрытость государственной власти на всех ее уровнях. Министерства и ведомства не приучены обмениваться информацией друг с другом, предоставлять ее населению. Обеспечение доступности информации и снижение материальных, временных и прочих издержек для получателей государственных услуг должно стать приоритетным направлением работы правительства в данной сфере. Для этого необходимо исследовать процессы административных коммуникаций, описать возможные сценарии и альтернативы их развития.

Моделирование управленческой деятельности является одним из ключевых способов определения будущих сценариев развития управляемых объектов и возможностей опережающей подготовки к ускоряющимся социально-экономическим изменениям. Это обусловлено тем, что субъект государственного управления, уполномоченный реализовывать государственную услугу, стоит перед самыми животрепещущими вопросами: какой арсенал управленческих стратегий, рычагов и технологий использовать, как управлять вверенным объектом, чтобы результативно решать стоящие перед ним текущие и планируемые задачи.

Модель управления – это не изобретение, а эволюция (по Ф. Тейлору). Мы также считаем, что модель управления может вынашиваться и формироваться годами или десятилетиями. Она может быть не чужеродной, а только родной, органичной и соответствующей культуре, традициям и духу народа страны, в которой данная модель прививается. В этом случае адаптация к изменениям будет мягкой.

В любом случае, модель всегда отражает авторскую точку зрения. Качественная модель правильно отражает и объясняет реально происходящие явления, а также эффективно позволяет воздействовать на управляемый объект.

Под «моделью управления» (по Ю.Н. Барышникову) следует понимать «теоретически выстроенную целостную совокупность представлений о том, как выглядит и как должна выглядеть система управления, как она воздействует и как должна воздействовать на объект управления, как адаптируется и как должна адаптироваться к изменениям во внешней среде, чтобы управляемая организация могла добиваться поставленных целей, устойчиво развиваться и обеспечивать свою жизнеспособность»89. Она включает в себя базовые принципы управления, стратегическое видение, целевые установки и задачи, совместно вырабатываемые ценности, структуру и порядок взаимодействия ее элементов, организационную культуру, аналитический мониторинг и контроль, движущие силы развития и мотивационную политику.

Следует подчеркнуть многогранность, емкость и комплексность самого понятия «моделирование административных коммуникаций». Оно имеет сложный внутренний механизм, элементы которого обладают разной способностью влиять на сущностные (идентификационные) признаки этой модели, но, будучи взаимосвязанными и взаимозависимыми, обуславливают не только прямое, но и синергетическое воздействие на эффективность моделируемого объекта.

Поясним нашу точку зрения в отношении коммуникаций в связи с тем, что определений коммуникаций примерно столько же, сколько и авторов, занимающихся ее исследованием. Коммуникацией традиционно принято называть обмен значениями (информацией) между индивидами через посредство общей системы символов (знаков), языковых знаков в частности.

Принято считать средством коммуникации язык (вербальный человеческий язык – письменный и устный). В практике административного управления большая роль отдается письменным коммуникациям, «языку бумаг», где зачастую субъекты, общающиеся друг с другом даже в течение продолжительного времени, никогда не встретятся друг с другом лично.

Коммуникативная модель воспроизводит структурные элементы и функциональные характеристики коммуникационного процесса в виде некой матрицы, схемы. Содержание модели исходит от потребностей той сферы управленческой деятельности, в которой она появилась. Можно считать, что коммуникативная модель воспроизводит многие характеристики моделируемого объекта, она не является 100 % «отражением реальности», а главное, самой реальностью. Модель позволяет увидеть самые необходимые взаимосвязи, отношения структурных элементов друг с другом, те точки, влияние на которые позволит субъекту управления повышать качество работы, а также наиболее результативно внедрять изменения в своем ведомстве при изменении правовых и законодательных норм, локально-нормативной базы ведомства и т. д.

Эффективность межведомственного взаимодействия по результатам проведенного социологического опроса оценена как низкая (более 43 % опрошенных) и средняя (более 42 %). Высокую оценку взаимодействия дали чуть более 4 % респондентов.

При моделировании административных коммуникаций в сфере государственных услуг выделим основных участников и элементы коммуникативного акта:

На следующем этапе моделирования субъекту управления необходимо исследовать коммуникацию в соответствии с предлагаемыми разделениями административных ролей участников:

– исследование управления (субъекты управления, их полномочия, потребности, достаточность субъектов для осуществления коммуникации по предоставлению государственных услуг и т. д.);

– исследование содержательной стороны коммуникации (качество предоставленной информации, правильная и понятная постановка задачи, достаточность информации для обеспечения задачи и др.);

– исследование коммуникативной среды (условий, позволяющих оперативно вступать в коммуникацию, регулярность внутренних коммуникативных связей, возможность эффективной обратной связи на всех этапах администрирования услуги);

– исследование аудитории (организационная структура, профессиональный состав, компетентностный состав, гендерный состав и др.);

– исследование результатов коммуникативного воздействия (решение задачи, удовлетворенность участников коммуникации, выполненные сроки, причины неуспеха коммуникации и т. д.).

При моделировании административных коммуникаций необходимо учитывать наличие постоянного информационного шума (в некоторых источниках его называют энтропией или негэнтропией) и информационной избыточности. Данные понятия ввел Клод Элвуд Шеннон.

В административном управлении информационная энтропия или шум связаны с любыми внешними факторами, искажающими направленное сообщение, способными разрушить его целостность и возможность правильного восприятия получателем.

В государственном управлении негэнтропия (энтропия с отрицательным знаком) часто связана с теми фактами, что искаженное или недостаточное сообщение все равно принято получателем в связи с его умением распознать сообщение, вопреки искажениям и недостаточности. Это обусловлено как профессиональным опытом государственных служащих, так и высокой профессиональной квалификацией. Также возможность распознавания недостаточной информации связана с типовыми задачами в администрировании государственных услуг.

При наличии информационного шума стоит исследовать предел его допустимости, за порогом которого возможность распознавания информации резко падает. Особенно трудно воспринимается в условиях шума информационное сообщение, использующее малознакомый для субъекта управления смысловой код. Уменьшению подобных ситуаций способствует стандартизация и регламентация всего процесса оказания государственных услуг, где все этапы коммуникации будут носить типовой характер, не снижать скорость оказания государственной услуги, уменьшать количество бюрократических процедур.

Результаты исследования информационного шума в процессе административных коммуникаций могут лечь в основу управленческих решений по обеспечению качества оказания государственных услуг.

Приведем основные ограничения для успешной оценки и контроллинга государственных услуг (по материалам конференции)90:

• сложность описания в регламентах и стандартах всех случаев, в которых оказываются госслужащие; наличие качественных, а не количественных оценок в этих ситуациях;

• невысокая возможность точного разделения конечного результата и текущих результатов работы;

• персональные результаты служащих напрямую не соотносятся с эффективностью органов, в которых они работают;

• укоренившаяся атмосфера недоверия в обществе;

• психологическая невозможность устанавливать горизонтальные структуры ответственности и принятия решений;

• вертикально ориентированная система управления, когда решения принимаются только на верхнем бюрократическом уровне.

Все вышеперечисленное делает неприменимыми для России традиционные классические теории эффективности государственного управления и требует создания нового типа теории с учетом социальной самоорганизации и консенсуального взаимодействия.

При моделировании административных коммуникаций можно использовать идеи Умберто Матураны, который ввел понятие «консенсуального взаимодействия» самоорганизующихся систем^91. Одним из важных факторов успешной коммуникации в этом случае является сотрудничество ее участников. Формирование коммуникационной среды сотрудничества – еще один важный аспект управленческой деятельности администрирования государственных услуг.

Проблема заключается в том, что нормативно-правовые акты, а также федеральное законодательство не предусматривает решений, что необходимо делать ответственным ведомствам, когда требуемые для оказания государственной услуги материалы и документы не получены по каналам межведомственного взаимодействия.

В настоящее время осознание органами государственного управления текущих проблем в коммуникациях дало свои результаты: Министерству экономического развития и торговли поручено совместно с Росреестром и Федеральной налоговой службой России дополнительно проработать вопрос о процедуре действий федеральных органов исполнительной власти в случае неполучения в срок необходимой для оказания государственной услуги информации от ведомства – поставщика информации. Министерству связи и массовых коммуникаций поручено представить доклад о порядке разрешения конфликтных ситуаций при межведомственном взаимодействии при оказании государственных услуг в случае обмена информацией посредством системы межведомственного электронного взаимодействия.

Крайне важный факт: в процесс оказания государственных услуг вовлечены ведомства, находящиеся на разных стадиях развития применения информационных технологий, вследствие чего темпы выполнения межведомственных запросов автоматически будут с нарушениями. В настоящее время наиболее передовыми ведомствами являются Федеральная налоговая служба и Росреестр. В качестве организаций – поставщиков информации они сами готовы предоставлять ее по системам электронных коммуникаций. Тем не менее они начинают испытывать серьезные проблемы в процессе оказания государственных услуг, так как в соответствии с законом они должны получать (от более чем десятка ведомств) информацию, а прочие ведомства пока не готовы к работе через электронные системы коммуникаций и находятся в иной стадии развития и финансирования.

В Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» были внесены изменения, запрещающие отказывать в предоставлении услуги даже в случаях недополучения требуемых данных. В этом случае возникает вопрос, каким образом работать государственному органу, когда без требуемых документов ответственный чиновник вообще не сможет принять решение об оказании услуги. На самом деле, данным законом предусматривается административное наказание ведомств, непредоставивших сведения. Правда, от этого результат работы ответственного ведомства не изменится и самому заявителю легче не станет.

Тем не менее с точки зрения социосинергетики, при обновлении и освоении технологий взаимодействия в саморазвивающейся социокультурной информационной среде, более развитым скорее будет не тот, у которого лучше «устройства», а тот, у которого они лучше взаимодействуют, у кого интенсивнее и богаче информационный обмен.

Неоднозначность трактовки законодательства дает государственным служащим возможность принимать решения по своему усмотрению.

Как отмечает Н. Моисеев^92, государство – носитель множества интересов, часто весьма противоречивых, скрепленных лишь единством стремления к стабильности, то есть к обеспечению гомеостаза большинства элементов этого организма. Чем более широким будет то большинство, которое стремится сохранить гомеостаз государственного организма – сохранить его структуру или провести в нем усовершенствования (реформы), тем выше кумулятивный эффект энергии народа, тем легче государству справиться с водоворотами планетарного потока.

Построение в России информационного общества – это не просто процесс перехода к компьютерным технологиям во всех сферах деятельности, прежде всего это переоценка механизма взаимоотношений государства и личности^93. Информационная политика ведомств, участвующих в процессах оказания государственных услуг, должна быть достаточно универсальной и понятной гражданам.

По итогам социологического опроса более 60 % респондентов отметили необходимость регламентации организации взаимодействия с гражданами, на втором месте – необходимость регламентации межведомственного взаимодействия (более 45 % опрошенных) и на третьем – необходимость регламентации предоставления государственных услуг в электронном виде (более 34 % опрошенных).

В процессе взаимодействия получателя услуги и чиновника требуется свести к минимуму количество требуемых бумаг (в то числе за счет повышения результативности и скорости межведомственного взаимодействия), а также снизить необходимость личного непосредственного общения чиновника и человека – получателя услуги.

В данном случае мы подразумеваем создание интегрированной системы предоставления государственных услуг. Ведомства, участвующие в процессах коммуникаций:

– федеральные органы исполнительной власти;

– государственные внебюджетные фонды;

– исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;

– органы местного самоуправления;

– государственные и муниципальные учреждения;

– многофункциональные центры;

– иные органы и организации.

Исходя из представленного списка, уже видно, что уровни развития административных коммуникаций в данных типах организаций существенно различаются. Понимание и оценка административных коммуникаций также может быть разной в силу компетенций чиновников, жизненного опыта, а также региональных особенностей и уровней социальной развитости субъектов РФ.

В данном случае, одним из решений может стать совместная разработка стандартов для государственных, региональных и муниципальных служб, которую можно организовать при помощи либо включения ответственных представителей от указанных ведомств в группу разработчиков, либо создания наблюдательной комиссии, визирующей стандарты и регламенты с правом внесения в них соответствующих корректировок.

Данная мера позволит не только адаптировать стандарты и регламенты оказания государственных услуг к текущей ситуации на территории всей страны, но и будет способствовать подтягиванию наиболее отставших руководителей к продвинутым, а также усилит конструктивное информационное взаимодействие между ведомствами. Погружение в проблемы друг друга еще на этапе обсуждения и подготовки нормативных документов позволит предотвратить возможные риски в оказании государственных услуг еще до начала исполнения утвержденных документов.

Кроме этого, более 90 % респондентов социологического опроса отметили важность специального профессионального обучения занятых в предоставлении государственных услуг и разработки специальных образовательных программ в этой сфере.

Подходящей площадкой для такого взаимодействия может стать Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, имеющая широкую региональную сеть. Например, путем организации круглых столов с участниками всех этапов процесса оказания государственных услуг, представляющих все федеральные округа, где по итогам мероприятия могут быть выработаны конкретные предложения по улучшению результативности административных коммуникаций в процессе оказания государственных услуг, выявлены слабые звенья в цепочках процессов, а также их регламентирующей документации. В данном случае институт независимой экспертизы административных регламентов не сможет в полной мере помочь адаптировать систему межведомственного взаимодействия, а тем более электронную систему административных регламентов.

Исходя из выявленных социологическим исследованием приоритетов в области административных коммуникаций, модель разработки адаптивных регламентов взаимодействий будет выглядеть следующим образом (см. схему 5).

Только совместная работа участников оказания государственных услуг, опытных модераторов по ведению дискуссий и выработке решений, научного сообщества и их когерентные усилия в данном направлении дадут возможность адаптировать систему оказания государственных услуг к современным реалиям и заложить основы ее дальнейшего развития «на вырост».

Схема 5. Модель разработки адаптивных регламентов

* в рамках управления ГУ (полномочия субъектов, потребности, организационно-штатная структура и т. д.); в рамках содержания коммуникаций (качество предоставленной информации, правильная и понятная постановка задачи, достаточность информации для обеспечения задачи и др.); в рамках коммуникативной среды (условия, позволяющих оперативно вступать в коммуникацию, регулярность внутренних коммуникативных связей, возможность эффективной обратной связи на всех этапах администрирования услуги, отношения с другими субъектами); в рамках состава коммуникаторов (компетенции, опыт, гендерные различия и др.); в рамках данных о результатах коммуникации и выявленных проблемах (сроки, неудовлетворенность, технические сбои, различная трактовка нормативных актов и т. п.)

4.4. Организационно-управляющие и технологические параметры концептуальной модели стандартизации и контроллинга государственных услуг

Выявление, анализ и разработка организационно-управляющих и технологических параметров стандартизации и контроллинга государственных услуг необходимы для сохранения устойчивости всей системы государственной службы. Под устойчивостью системы понимается способность сохранять основные организационные параметры и поддерживать выбранную траекторию развития.

Организационно-технологическое управление – управление предметами и средствами труда, организационными отношениями с целью оптимального их использования.

В то же время в сложившейся системе государственного устройства традиционно отсутствует не только потребность в таком взаимодействии, но и сама возможность самостоятельного выхода в общественные структуры без согласования каждого такого шага с руководством. Это не только не предписано должностными инструкциями, но и опасно для чиновника. Парадоксально, что для контактов с общественностью, с обществом, по аналогии с советским периодом выделились отдельные структуры по связям с общественностью, задачи которых не выходят за рамки информирования, а иногда служат для явного прикрытия неблаговидных действий отдельных чиновников. Прочие структурные подразделения и государственные должностные лица, проявляющие мотивацию к взаимодействию, – это несанкционированный выход за пределы существующих традиций, а результаты их работы, как правило, не связаны с таким взаимодействием.

В настоящее время российское государство и общество претерпевают глубокие социальные кризисы, меняющие логику и философию управления.

При моделировании процессов стандартизации и контроллинга государственных услуг мы имеем дело с различными видами переменных.

Часть переменных описывает гомеостаз системы, другая часть – процессы на выходе, то есть результаты ее работы, третьи – управляющие воздействия.

Механизмом функционирования организационной системы оказания государственных услуг является свод правил (функций, процедур), формализующих в регламентах и других нормативно-правовых актах действия федерального центра и региональных структур в процессе функционирования. В качестве составляющих элементов организационного механизма администрирования государственных услуг можно рассматривать:

• целевые функции системы (центра) и ее элементов,

• ограничения механизма функционирования,

• планирование и его законы,

• принятую в системе последовательность действий федерального центра и региональных структур в процессе оказания государственных услуг (регламенты, инструкции, рекомендации),

• процедуры и процессы формирования данных, используемые федеральным центром для получения информации о региональных структурах.

В концептуальной модели стандартизации и контроллинга учитывается динамика изменений данных процессов. В частности, с точки зрения социосинергетической методологии, возникновение точек бифуркации связано с изменениями управляющих параметров, направляющих всю систему в качественно иное состояние. Управляющим параметром мы считаем такой ее элемент, который способен влиять на деятельность всей системы и ее отдельных элементов. Точке бифуркации соответствуют управляющие параметры, которые достигли критических, граничных значений.

Можно выделить три типа управляющих параметров^94:

1) стабилизирующие параметры, которые встроены в обратную связь системы управления и являются антикризисными;

2) стимулирующие параметры, которые сохраняют и повышают темпы развития системы управления;

3) регулирующие параметры, которые поддерживают сбалансированность экономических показателей.

Под воздействием возмущений, которые возникают по законам вероятности, в системах постоянно происходят отклонения от заранее заданных параметров. Нейтрализация появляющихся отклонений достигается своевременным принятием управленческих решений, а также выработкой адекватных управляющих мер, которые, по сути, и представляют организационно-технологическое управление. Смысл его заключается в выделении требуемых ресурсов путем их размещения, последовательности применения, сочетания, анализа различных вариантов решений на количественной и качественной основе, выбора из разных альтернатив наилучшего.

Технологическими параметрами стандартизации и контроллинга государственных услуг могут быть правильно рассчитанные управленческие процедуры. Свод управленческих процедур, а также алгоритмы их реализации рекомендуется составлять не только при организации внутренних обследований подразделений и подсистем (внутренний текущий контроль), но и в процессе проектирования моделей новых государственных услуг либо их усовершенствования (предшествующий контроль). Технологические параметры должны обеспечить реализацию закрепленных за структурными подразделениями (подсистемами), а также отдельными исполнителями целевых функций. Приведем основные технологические параметры процессов стандартизации и контроллинга государственных услуг:

– расчет обеспеченности материальными, финансовыми, кадровыми, информационными и иными ресурсами для возможности качественного оказания услуги;

– расчет достаточного времени на оказание услуги – полный цикл;

– составление свода спецификаций по каждой услуге, выделение общих (универсальных) параметров для всех и частных, специфических, присущих отдельной конкретной услуге;

– управление и ответственность на каждом этапе процесса оказания услуги (достаточность и полнота информации в стандарте);

– характеристики мест оказания услуги (офисное помещение – доступность, удобство ожидающих в очереди и т. п.; личные кабинеты на электронном портале, интерфейс, удобство ввода данных, безопасность и т. п.);

– расчет потребности в резервах для оказания услуги (материальных, финансовых, кадровых, информационных и иных);

– учет и контроль поступления необходимой информации по всем каналам коммуникации (стандартизация делопроизводства, сертификация по системам менеджмента качества и т. д.);

– проведение и планирование ремонта материальных средств оказания государственной услуги;

– анализ и расчет потребностей в технологической оснастке процессов;

– стандартизация учета и хранения информации и документов об оказанных государственных услугах;

– входной контроль со стороны субъектов оказания государственной услуги информации, поступающей к нему на личное рабочее место;

– учет отклонений от стандартов и регламентов (качественно и количественно) в процессе оказания услуги;

– ведение статистики отклонений;

– прием, увольнение, переподготовка, обучение, перевод внутри ведомства специального персонала;

– учет и планирование рабочего дня, рабочего времени в целом;

– расчет фонда заработной платы работников, оказывающих государственные услуги, а также поощрений и льгот по категориям работников;

– расчет себестоимости оказания одной конкретной услуги одному получателю и учет затрат на ее оказание;

– определение и планирование общеведомственных и внутриведомственных расходов;

– методика, частота и стиль проведения служебных совещаний, а также регламент работы руководителя.

Перечень параметров может дополняться в соответствии со спецификой стандартизации и контроллинга каждой государственной услуги. Например, в качестве объективных параметров для контроля можно замерять такие характеристики, как полная стоимость услуги для заявителя (с учетом неформальных платежей); время, которое заявитель тратит от момента подачи документов до получения результатов конкретной услуги; среднее время ожидания в очереди (очень значимый для граждан по результатам социологического опроса параметр); а также количество посещений органа власти в процессе получения услуги.

Остановимся подробнее на самой сути контроллинга в сфере управления оказанием государственных услуг. Сложность решения проблем, возникающих в данной сфере, во многом определяется рядом факторов:

– необходимостью разработки взаимосогласованных всеми участниками (субъектами управления) действий, а лучше – программ на всех уровнях власти, и построения единой системы огромного количества социально-экономических функций государства с разделением на уровни их приоритетности;

– большим количеством субъектов управления – исполнителей социальных проектов и программ, что влечет за собой определение границ их полномочий, контрольных процедур за исполнением регламентов и стандартов, согласования способов межведомственного взаимодействия, а также горизонтальной и вертикальной иерархии их подчиненности^95.

Соблюдение вышеназванных условий могло бы стать результативным после создания единого консультационного и аналитического центра (с координирующей функцией), некоторым аттрактором которого может быть модель контроллинга.

Появление контроллинга связано с необходимостью координации деятельности большого количества структур. Основная цель контроллинга в органах государственного управления – направление через контроль общего управленческого процесса на достижение всех поставленных государством целей. По сути, это еще один инструмент менеджмента. Инструмент, обеспечивающий устранение слабых мест в функционировании ведомства и направленный на будущее согласно поставленным стратегическим целям. Контроллинг – сервисный институт. В данном случае контроллинг действует на всех стадиях управленческого процесса, и конечной целью его является обеспечение эффективности деятельности ведомства и каждого его работника в частности.

Схема 6. Контроллинг в государственном управлении

В частности, к основным функциям контроллинга в государственной службе можно отнести:

– координирование административной деятельности, направленной на движение к целям ведомства;

– информационная и консультационная помощь выработки управленческих решений в сфере государственных услуг;

– обеспечение рациональности всего управленческого процесса при оказании государственных услуг.

В условиях непростого становления организационно-управленческих механизмов государственного управления необходимо определить место института контроллинга в системе государственной службы и решить ряд определяющих методологических задач.

1. Прежде всего определить, что контроллинг как инструмент направлен на информационно-аналитическое сопровождение управленческой функции, а также является структурным элементом планирования. Контроллинг не не участвует в принятии решений, он помогает их готовить и корректировать.

2. Выявить базовые характеристики контроллинга, чтобы увидеть разницу между иными структурными элементами системы государственного управления. К таким характеристикам отнесем^96:

– обособленность подразделения контроллинга от линейного руководства, что обеспечивает независимость результатов его деятельности;

– лишение прав участвовать в принятии управленческих решений, исполняя только сопровождающую и поддерживающую функцию;

– обретение прав делать запросы и получать требуемую для своей деятельности информацию;

– основная работа контроллеров подразделения заключается в использовании новейших научных разработок в сфере оценки качества государственного управления, а также в возможности проявлять творчество при разработке инновационных методик и практик;

– являясь комплексной системой, контроллинг связывает вместе всех субъектов оказания и получения услуги: и тех, кто участвует, и тех, кто разрабатывает, координируя и взаимосогласовывая общие интересы.

3. Характер и сфера применения будут определять специфику контроллинга.

4. У службы котроллинга должен быть разработан определенный алгоритм (стандарт или регламент), устанавливающий нормы его функционирования, определены способы и условия взаимодействия с другими участниками процессов оказания государственных услуг, четко определены пределы полномочий и обязанностей, установлены способы финансирования подобной службы.

5. Проработать механизм реализации интегрирующей и координирующей функций контроллинга.

Описывая основные концепты и подходы к моделированию государственных услуг, необходимо представлять конкретные результаты применения данных моделей и внесения в них соответствующих корректировок. Мониторинг результатов рекомендуется осуществлять исходя из изменений состояния параметров:

1) состав элементов системы (подсистемы) оказания государственных услуг в количественном и качественном отношении (например, профессионализм и достаточность персонала) и их размещение в пространстве (иерархия, территориальные особенности, виртуальные сети);

2) ясность и удобство регламентов оказания государственных услуг, а также весь комплекс организационно-плановых документов, органично увязанный с содержанием основных положений данных регламентов;

3) информационные взаимосвязи, определение их характера, качество и достаточность/избыточность структуры документооборота, технологический уровень информационного обеспечения процесса;

4) локальная нормативная база по конкретным государственным услугам с учетом территориальной и национальной специфики;

5) установление экономических отношений между участниками оказания и получения государственных услуг.

Ослабление административного контроля и первоначальные проявления контроллинга в государственной службе создают условия для деструктивной самоорганизации служащих. Чрезмерное его усиление ведет к спаду их инициативности, инновационного творчества при решении служебных задач, гибкости в отношениях с гражданами. Возникающая при этом индивидуальная и групповая закрытость служащих разобщает внутреннюю социальную среду государственной службы и, соответственно, снижает продуктивность государственно-служебной деятельности. В связи с этим актуализируется значение включения в процесс управления государственной службой механизмов, способствующих неформальному единению служащих, их общему движению к государственно-служебным целям, изменяется весь акцент построения управленческой деятельности.

Общественность заинтересована в разнообразной палитре социальных структурных элементов и отношений, стремясь к цели личного развития. Государственное управление, наоборот, имеет интерес единства структур в целях сохранения гомеостаза и стабильности, сохранения института государства, призванного обеспечить выживание социума.

В современном мире все больше внимания уделяется понятию эффективности, как организационной, так и личной. Формируются новые школы, новые консалтинговые практики, стремящиеся к синергийному сопряжению внутреннего потенциала сотрудников с целями организаций. Учитывая, что в сфере оказания государственных услуг чиновники наиболее близки с гражданами, эффект от постоянных взаимосвязей нельзя не учитывать.

Предложим концептуальную модель с универсальными управляющими параметрами, являющуюся методологической основой технологической цепи, на которой может быть построен адаптивный стандарт оказания услуги, а основные звенья в цепи поддаются осмыслению и анализу как со стороны организации, так и со стороны личности, субъекта управления (см. схему 7).

Мы выявили основные параметры администрирования, стандартизации и контроллинга государственных услуг. Их эффективное использование поможет сделать организацию государственных услуг более адаптивной к вызовам и угрозам внешней среды. Понимая, что адаптацию государственных услуг невозможно осуществить без учета потребностей и ценностей получателей услуг, а также в будущем и институтов гражданского общества, способных участвовать в оказании государственных услуг или даже оказывать их целиком, нужно выработать организационные механизмы выявления базовых проблем в данной сфере. Далее опишем организационные механизмы, которые способны обеспечить решение этой задачи, а именно:

• профессиональное обсуждение разработок стандартов и регламентов в органах государственной власти с приглашением на эти обсуждения представителей институтов гражданского общества;

• направление проектов стандартов и регламентов на экспертизу в ассоциации, объединяющие независимые некоммерческие организации, так как текущая организация независимой экспертизы недостаточно эффективна;

• проведение конкурсов на разработку концепций стандартов, разделов стандартов и регламентов, участие в которых могут принять и независимые некоммерческие организации, консалтинговые компании и т. п. Рекомендуется проведение гласного подведения итогов конкурса, создание совместных рабочих групп из чиновников, организаций и граждан – выигравших конкурс;

• создание ведомственных советов по разработке стандартов, координирующих деятельность различных ведомственных и самостоятельных организаций, контроль за ходом их работы.

Схема 7. Технологическая цепь построения адаптивного стандарта государственной услуги

Смысл активного привлечения независимых экспертов к обсуждению, разработке стандартов и регламентов оказания государственных услуг и их координации с ведомствами в том, что они предоставляют возможность для выработки нестандартных, инновационных решений общественных проблем, дают предложения по максимально бережливому и эффективному использованию государственных ресурсов, устанавливают и укрепляют обратную связь между чиновниками и общественностью, что требуется в настоящее время для установления социально-политической стабильности в России.

Заключение

Настоящая работа проведена в рамках актуальной и требующей фундаментальной разработки проблемы становления и развития в России в соответствии с положением Конституции РФ (ст. 7) социального государства. Определение объектом научного анализа сферы государственных услуг обусловлено важнейшим значением качественного состояния этого институционального образования в решении данной проблемы в связи с его реальным и потенциальным влиянием на формирование человекомерных взаимоотношений государства и народа в условиях сложных трансформаций в современном российском социуме.

Конкретной фундаментальной задачей работы явилось исследование административного института управления в сфере государственных услуг и обеспечивающих его функций – стандартизации и контроллинга как базисных средств упорядочения процесса администрирования. Важностью решения этой целевой задачи определено включение в работу исследования фактора социальных ожиданий граждан жизненно необходимых им результатов деятельности государства в сфере социальных услуг.

Ориентация данной работы на фундаментальный уровень решения поставленных задач обеспечила реализацию поставленной цели исследования – «разработку концептуальных предложений по формированию институциональной модели администрирования, стандартизации и контроллинга государственных услуг». В первом разделе в результате сравнительного анализа наработок предшественников «административистики» и прорывных подходов современных практиков и исследователей в этой области знания сделаны выводы относительно новых смыслов и векторов развития феномена «администрирование» в сфере государственных услуг, которые должны рассматриваться прежде всего в контексте процесса модернизации современной России. Разработанные в этой связи восемь концептов, интерпретирующих эти выводы, по сути являются основаниями обновленной модели не только института администрирования, но и самой сферы государственных услуг.

Опираясь на содержательные приоритеты, ожидания граждан, авторы обосновывают институциональную модель администрирования, стандартизации и контроллинга государственных услуг. В их содержании значимо выделяются положения об администрировании как управлении с компонентами соуправления и косвенного управления; о рынке услуг; государственные услуги для граждан, государственные услуги для других организаций, государственные услуги для государственных организаций; положения о встречном движении субъектов производства, предоставления и потребления услуг; об опережающем подходе в проектировании системы государственных услуг.

Новационным наполнением методологического анализа в работе представлен авторский подход к разработке концептуальных оснований динамично-адаптивной модели администрирования в условиях стремительно нарастающей сложности современного социального мира и связанного с этим императивного вызова традиционному институту государственных услуг. Центральным положением, на которое ориентировано содержание предложенных концептуальных оснований такой модели, определен принцип цикличного построения и функционирования системы государственных услуг с запуском цикла от их заказчика.

Связь методологического и прикладного уровней исследования осуществлена путем обращения к теоретическому и эмпирическому изучению качественной характеристики системы и практики государственных услуг. На этом направлении обосновано приоритетное значение в соответствующем оценочном комплексе исследования феномена «социальные ожидания». Важным результатом решения этой задачи явилось раскрытие роли социального ожидания граждан относительно качества государственного администрирования в сфере публичных услуг, от которого существенно зависит не только качество оказываемых услуг, но и взаимное доверие государства и населения. Пока, как показали результаты социологического исследования, ожидания граждан, связанные с качеством администрирования в деле предоставления госуслуг, расходятся с их запросами. Этот недостаток проявляется в таких недостатках качества обслуживания, как большие очереди в офисах администрации (58 % мнений респондентов), хождение по многим кабинетам (49 %), требование избыточных документов (48 %). Установлен также факт существенного ограничения функционирования электронного портала государственных услуг – его недоступность сельскому населению в связи с отсутствием на местах интернет-связи.

Выявлены организационно-управляющие и технологические параметры стандартизации и контроллинга государственных услуг. Обобщен опыт предоставления государственных услуг в США, Германии, Казахстане.

С учетом важного значения института правового обеспечения качества организации системы и административного процесса предоставления государственных услуг осуществлен анализ источниковой базы этой сферы деятельности и ее реализации на различных уровнях государственной и муниципальной власти. Отмечено, что несмотря на достаточно полную регламентацию порядка администрирования, стандартизации и контроллинга взаимодействие в этом органов власти с гражданами и организациями негосударственного сектора недостаточно четко определено и слабо прозрачно. Раскрытие ряда других недостатков по данному разделу исследования привело к общему выводу о необходимости направлять разработку административных регламентов не только на описание правовых норм в сфере оказания государственных услуг, но и на закрепление в них элементов, определяющих порядок оптимизации качества этого вида социальной практики.

Важной особенностью проведенного исследования является его методологическая ориентация на полипарадигмальный подход в анализе реального состояния администрирования, стандартизации, контроллинга и в разработке концептуальных оснований их оптимизации. В процессах становления и развития института государственных услуг (как и других социальных институтов) одновременно и последовательно, стохастически и целенаправленно взаимодействуют как линейные, так и нелинейные социальные изменения. Соответственно, их описание и моделирование может основываться на сопряжении классической (детерминистской), неклассической (вероятностной) и постнеклассической методологий. Такой подход отвечает вызовам сложности объекта исследования, каковым является сфера государственных услуг в современном обществе.

Список использованных источников

1. Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) «Об электронной подписи» (с изм. и доп., вступающими в силу с 1 сентября 2013 г.).

2. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 28 июля 2012 г.) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

3. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

4. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

5. Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах».

6. Постановление Правительства РФ от 25 января 2013 г. № 33 «Об использовании простой электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг» (вместе с Правилами использования простой электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг).

7. Постановление Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 584 «Об использовании федеральной государственной информационной системы “Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме”» (вместе с Правилами использования федеральной государственной информационной системы «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме»).

8. Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2012 г. № 1376 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг» (вместе с Правилами организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг).

9. Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2012 г. № 1382 «О присоединении информационных систем организаций к инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» (вместе с Правилами присоединения информационных систем организаций к инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме).

10. Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей» (вместе с Правилами оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также применения результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей).

11. Постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 г. № 852 «Об утверждении Правил использования усиленной квалифицированной электронной подписи при обращении за получением государственных и муниципальных услуг и о внесении изменения в Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг».

12. Постановление Правительства РФ от 25 июня 2012 г. № 634 «О видах электронной подписи, использование которых допускается при обращении за получением государственных и муниципальных услуг» (вместе с Правилами определения видов электронной подписи, использование которых допускается при обращении за получением государственных и муниципальных услуг).

13. Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2011 г. № 1184 (ред. от 14 сентября 2012 г.) «О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде» (вместе с Правилами обеспечения перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде при предоставлении государственных услуг).

14. Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2011 г. № 977 (ред. от 25 января 2013 г.) «О федеральной государственной информационной системе “Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме”» (вместе с Требованиями к федеральной государственной информационной системе «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме»).

15. Постановление Правительства РФ от 24 октября 2011 г. № 861 (ред. от 28 ноября 2011 г.) «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» (вместе с Положением о федеральной государственной информационной системе «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)», Правилами ведения федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)», Положением о федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», Требованиями к региональным порталам государственных и муниципальных услуг (функций)).

16. Постановление Правительства РФ от 7 июля 2011 г. № 553 «О порядке оформления и представления заявлений и иных документов, необходимых для предоставления государственных и (или) муниципальных услуг, в форме электронных документов».

17. Постановление Правительства РФ от 8 июня 2011 г. № 451 (ред. от 4 октября 2013 г.) «Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» (вместе с Положением об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме).

18. Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 (ред. от 3 декабря 2012 г.) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг).

19. Постановление Правительства РФ от 24 марта 2011 г. № 208 «О технических требованиях к универсальной электронной карте и федеральным электронным приложениям» (вместе с Техническими требованиями к федеральным электронным приложениям и правилами работы с содержащимися в них сведениями).

20. Постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия».

21. Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 (ред. от 27 марта 2013 г.) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».

22. Распоряжение Правительства РФ от 2 декабря 2011 г. № 2161-р «О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации “Информационное общество (2011–2020 годы)”».

23. Распоряжение Правительства РФ от 15 апреля 2011 г. № 654-р «О базовых государственных информационных ресурсах».

24. Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р (ред. от 28 августа 2012 г.)«Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции».

25. Распоряжение Правительства РФ от 20 октября 2010 г. № 1815-р «О государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)» (с изменениями и дополнениями).

26. Распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 2009 г. № 1993-р «Об утверждении Сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в электронном виде, а также услуг, предоставляемых в электронном виде учреждениями субъектов РФ и муниципальными учреждениями» (с изменениями и дополнениями).

27. Распоряжение Правительства РФ от 17 октября 2009 г. № 1555-р «Об утверждении Плана перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти» (с изменениями и дополнениями).

28. Рекомендации по разработке порядка формирования и ведения реестра государственных услуг субъекта Российской Федерации (одобрены Правительственной комиссией по проведению административной реформы 1 марта 2011 г. № 114).

29. Рекомендации по разработке порядка разработки и утверждения исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг (одобрены Правительственной комиссией по проведению административной реформы 23 ноября 2010 г. № 109).

30. Рекомендации по определению перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и оказываются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (одобрены Правительственной комиссией по проведению административной реформы 23 ноября 2010 г. № 109).

31. Приказ Минфина РФ от 29 октября 2010 г. № 137н, Минэкономразвития РФ № 527 (ред. от 7 ноября 2011 г.) «О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений».

32. Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы (в ред. распоряжения Правительства РФ от 28 августа 2012 г. № 1548-р).

33. Административные процедуры и контроль в свете европейского общества. М.: Статут, 2011.

34. Постановление Правительства РФ от 24 октября 2011 г. № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)».

35. Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей».

36. Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей».

37. Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2012 г. № 1376 «Об утверждении правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг».

38. Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)». Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 // СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277.

39. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»// СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.

40. Байдаков С. Многофункциональный центр предоставления государственных услуг: модель, назначение и принципы организации. Опыт Центрального административного округа г. Москвы. М.: Олимп-Бизнес, 2013.

41. Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.: Формула права, 2008.

42. Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учеб. курс. В 2 т. Т. 2. М.: РАГС, 2011.

43. Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление: учеб. М.: Гардарики, 2005.

44. Головщинский К.И. Концепция стандартизации государственных услуг в Российской Федерации // Официальный портал Правительства Ростовской области. http://www.donland.ru/Default.aspx?pageid=84041.

45. Горб В.Г. Методологические основы определения эффективности и качества результатов профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих // Вопросы управления. http://vestnik.uapa.ru/ru-ru/issue/2011/03/02/.

46. Государственные и муниципальные услуги: методология, инструментарий и опыт оценки удовлетворенности граждан. Ч. 1. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2012.

47. Государственные и муниципальные услуги: методология, инструментарий и опыт оценки удовлетворенности граждан. Ч. 1. С. 9, 10.

48. Демократия и качество государства. Владимир Путин о развитии демократических институтов в России // Коммерсантъ. № 20/П (4805). 2012. 6 фев. http://www.kommersant.ru/doc/1866753.

49. Затонский В.А. Эффективная государственность. М.: Юрист, 2006.

50. Зубок Ю.А., Чупров В.И. Социальная регуляция в условиях неопределенности. М.: AKADEMIA, 2008.

51. Кайль Я.Я. Стандартизация и регламентация государственных и муниципальных услуг как инструмент эффективного управления регионом // Вестник ВолГУ. Серия 3: Экономика. Экология. 2009. № 1. http://cyberleninka.ru/article/n/standartizatsiya-i-reglamentatsiya-gosudarstvennyh-i-munitsipalnyh-uslug-kak-instrument-effektivnogo-upravleniya-regionom (дата обращения: 27.05.2013).

52. Калашников С.В. Функциональная теория социального государства. М.: Экономика, 2002.

53. Карпичев В.С Администрирование в сфере государственных услуг // Вестник Московской государственной академии делового администрирования. 2013. № 4.

54. Карпичев В.С. Воспоминание о будущем. Неизведанные тропы управления. Авторская антология. М.: Проспект, 2010.

55. Карпичев В.С. Организация и самоорганизация социальных систем. Словарь. М.: РАГС, 2001.

56. Коротков Э.М. Административный менеджмент / Концепция менеджмента. М.: ДеКА, 1996.

57. Лексин В.Е., Лексин И.В., Чучелина Н.Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М., 2006.

58. Литвинцева Е. А. Институт государственной службы: структурные компоненты и императивы. Саратов: Научная книга, 2012.

59. Марку Ж. Административные акты и процедуры России и других государств Европы // Административные процедуры и контроль в свете европейского общества.

60. Материалы международной конференции APPAM (Association for Public Policy Analysis and Management). Повышение эффективности оказания государственных услуг. 2011. 28 июня // http://www.hse.ru/news/extraordinary/32299398.html.

61. Мельникова Н.С. Экономические трансформации формируют новые тенденции в образовании // Анализ систем на рубеже XXI века: тенденции и перспективы. М.: Интеллект, 2001.

62. Мигин С.В. Административная реформа: от инвентаризации функций федеральных органов государственной власти к их регламентации // Административная реформа в Российской Федерации: сб. статей / под ред. В.В. Буева, А.О. Шеховцева. М., 2007.

63. Мониторинг государственных и муниципальных услуг в регионе как стратегический инструмент повышения качества регионального управления: опыт, проблемы, рекомендации / под общ. ред. В.В. Маркина, А.В. Осташкова. М., 2008.

64. Мухаев Р.Т. Государственное администрирование // Система государственного и муниципального управления: учеб. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.

65. Общая информация о зарубежном опыте стандартизации при применении информационных технологий при организации оказания услуг в электронном виде // http://www.pandia.ru/text/77/194/28571.php.

66. Основы социальной работы: учеб. / отв. ред. П.Д. Павленок. М.: ИНФРА-М, 1997.

67. Перцов Л.В. Применение стандартов качества муниципальных услуг: типичные проблемы и решения // Руководитель бюджетной организации. 2010. № 7.

68. Перцов Л.В. Разработка и применение стандартов качества государственных (муниципальных) услуг (работ). М., 2011.

69. Пригожин И. Философия нестабильности // Вопросы философии. 1991. № 6.

70. Романов В.Л. Феномен амбивалентности общественного значения социальной самоорганизации // Материалы 4-й Международной конференции «Системный анализ и прикладная синергетика». Пятигорск, 11–13 октября 2011 г. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2011.

71. Романов В.Л. Динамично-адаптивное становление системы государственных услуг в условиях сложных социальных изменений // Образование и общество. 2013. № 4.

72. Романов В.Л. Проблемы административного реформирования (социосинергетический поиск). М.: РАГС, 2004.

73. Романов В.Л. Социально-инновационный вызов государственному управлению. М.: РАГС, 2006.

74. Рыбакова И.Н. Социокультурное пространство субъектов государственного управления. М.: Проспект, 2007.

75. Саймон Г. и др. Менеджмент в организациях. М.: Экономика, 1995.

76. Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг / Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52143–2003 (принят постановлением Госстандарта от 24 ноября 2003 г. № 327-ст).

77. Файоль А. Общее и промышленное управление // Файоль А., Эмерсон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление это наука и искусство. М., 1992.

78. Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Реформа государственного управления. Взгляд изнутри: сб. // www.belregion.ru/docs/sbornik.doc‎

79. Эмерсон Г. Двенадцать принципов производительности // Файоль А., Эмерсон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление это наука и искусство. М., 1992.

Примечания

<<1>> Файоль А. Общее и промышленное управление // Файоль А., Эмерсон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление это наука и искусство. М., 1992. С. 20, 37, 38.

<<2>> См.: Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перстпективы. М.: РАГС, 1997; Государственная служба: теория и организация. Ростов н/Д, 1998.

<<3>> См.: Файоль А. Общее и промышленное управление. С. 11–12, 20, 21.

<<4>> См.: Эмерсон Г. Двенадцать принципов производительности // Файоль А., Эмерсон Г., Тейлор Ф., Форд Г. Управление это наука и искусство. С. 99.

<<5>> См.: Аюшеева О.С. Государственная служба как духовно-культурный институт; Карпичев В.С. Государственная служба как институт реализации функций государства // Власть и управление. Вып.1. Ростов н/Д, 1997; Социальный вектор госслужбы // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы; Литвинцева Е. А. Институт государственной службы: структурные компоненты и императивы. Саратов: Научная книга, 2012; Попова З.С. Сервисная функция государственной службы // Государственная служба: организация, кадры, управление. М.: РАГС, 2000.

<<6>> См.: Карпичев В.С. Администрация. Администрирование // Организация и самоорганизация социальных систем. Словарь. 2-е изд., доп. М.: РАГС, 2004; Колесников Ю.В. Административная организация. Административные методы управления. Администрация // Государственная служба. Словарь. М: Академия труда и социальных отношений, 2000; Мухаев Р.Т. Государственное администрирование // Система государственного и муниципального управления: учеб. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013.

<<7>> Саймон Г. и др. Менеджмент в организациях. М.: Экономика, 1995. С. 25, 37.

<<8>> См.: Веблен Т. Теория праздного класса. Институциональная экономика. М., 1984.

<<9>> Административные процедуры и контроль в свете европейского общества. М.: Статут, 2011. С. 7.

<<10>> См. Кадровые технологии в управлении персоналом // Управление персоналом: учеб. // под ред. А.И. Турчинова. Изд. 2-е, доп. и перераб. М.: РАГС, 2008.

<<11>> Государственные и муниципальные услуги: методология, инструментарий и опыт оценки удовлетворенности граждан. Ч. 1. М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2012. С. 7.

<<12>> Марку Ж. Административные акты и процедуры России и других государств Европы // Административные процедуры и контроль в свете европейского общества. С. 21, 25, 27.

<<13>> См.: Мельникова Н.С. Экономические трансформации формируют новые тенденции в образовании // Анализ систем на рубеже XXI века: тенденции и перспективы. М.: Интеллект, 2001; Романов В.Л. Социально-инновационный вызов государственному управлению. М.: РАГС, 2006.; Рыбакова И.Н. Социокультурное пространство субъектов государственного управления. М.: Проспект, 2007; Социальная среда современной государственной службы России. М-лы XIII Межвузовской научно-практич. конф. молодых ученых и аспирантов // под общ. ред. А.И. Турчинова. М.: РАГС, 2009.

<<14>> См.: Карпичев В.С. Организация и самоорганизация социальных систем. Словарь. М.: РАГС, 2001; Организация и самоорганизация социальных систем. Словарь. 2-е изд., доп. М.: РАГС, 2004.

<<15>> Ламанов А.В. Социальные аспекты инновационных процессов в производственной сфере современной России: автореф. дисс. М., 2002.

<<16>> Эрхард Л. Полвека размышлений. Речи и статьи. М.: Руссико; Ордынка, 1993. С. 581.

<<17>> Государственные и муниципальные услуги: методология, инструментарий и опыт оценки удовлетворенности граждан. Ч. 1. С. 9, 10.

<<18>> См.: Богданов А. А. Тектология. Всеобщая организационная наука. Кн. 2. М., 1989. С. 80, 57.

<<19>> Законодательное определение: «Государственная услуга – это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного фонда государственной власти субъекта РФ, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативно-правовыми актами РФ и нормативно-правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги» (ст. 2 Закона № 210-ФЗ).

<<20>> См., напр.: Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.: Формула права, 2008. С. 211.

<<21>> Основы социальной работы: учеб. / отв. ред. П.Д. Павленок. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 12–13.

<<22>> Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг / Национальный стандарт РФ ГОСТ Р 52143–2003 (принят постановлением Госстандарта от 24 ноября 2003 г. № 327-ст).

<<23>> См. подр.: Бойков В.Э. Народ и власть: результаты социологического мониторинга. 1999–2006. М.: РАГС, 2006.

<<24>> Романов В.Л. Феномен амбивалентности общественного значения социальной самоорганизации // Материалы 4-й Международной конференции «Системный анализ и прикладная синергетика». Пятигорск, 11–13 октября 2011 г. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2011. С. 160–168.

<<25>> Зубок Ю.А., Чупров В.И. Социальная регуляция в условиях неопределенности. М.: AKADEMIA, 2008. С. 39.

<<26>> См.: Пригожин И. Философия нестабильности // Вопросы философии. 1991. № 6. С. 50.

<<27>> См., напр.: Затонский В.А. Эффективная государственность. М.: Юрист, 2006. С. 10–36.

<<28>> Калашников С.В. Функциональная теория социального государства. М.: Экономика, 2002.

<<29>> Он же. Функциональная теория социального государства. М.: Экономика, 2002. С. 69.

<<30>> См.: Романов В.Л. Проблемы административного реформирования (социосинергетический поиск). М.: РАГС, 2004. С. 42–43.

<<31>> См.: Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Реформа государственного управления. Взгляд изнутри: сб. // www.belregion.ru/docs/sbornik.doc‎

<<32>> См.: Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 гг.»

<<33>> Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

<<34>> См.: Hood Christopher The New Paplik Managemеnt. In: The 1980s: Variations On A Theme // Account, Organization and Society. 1995. Vol. 20. № 2/3. P. 93–100; Wolfgang Drechsler. The Rise and Demise of the New Public Management // Post-autistic Economics Review.2005. September 14. Issue № 33. Article 2. Цит. по кн. Байдаков С. Многофункциональный центр предоставления государственных услуг: модель, назначение и принципы организации. Опыт Центрального административного округа г. Москвы / Байдаков С., Озеров Г., Савельев О. М.: Олимп-Бизнес, 2013. С. 7.

<<35>> Барциц И.Н. Система государственного и муниципального управления: учебный курс. В 2 т. Т. 2. М.: РАГС, 2011. С. 128–129.

<<36>> Социологический опрос по проблемам функционирования органов государственной власти и управления был проведен социологической лабораторией факультета «Институт государственной службы и управления персоналом» РАНХиГС при Президенте РФ в 19 субъектах РФ в июле – августе 2013 г. Всего было опрошено 1204 респондента из числа населения. Данные приводятся из числа ответивших на каждый вопрос.

<<37>> См.: Федеральный закон от 28 июля 2012 г. № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

<<38>> См.: Постановление Правительства РФ от 24 октября 2011 г. № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)».

<<39>> Карловская Е.А. Статичность и динамичность сферы государственных услуг // Ars administrandy (Искусство управления). 2011. № 1. С. 96.

<<40>> Социологический опрос по проблемам функционирования органов государственной власти и управления был проведен социологической лабораторией факультета «Институт государственной службы и управления персоналом» РАНХиГС при Президенте РФ в 19 субъектах РФ в июле – августе 2013 г… Всего было опрошено 1204 респондента из числа населения. Данные приводятся из числа ответивших на каждый вопрос.

<<41>> Социологический опрос по проблемам функционирования органов государственной власти и управления был проведен социологической лабораторией факультета «Институт государственной службы и управления персоналом» РАНХиГС при Президенте РФ в 19 субъектах РФ в июле – августе 2013 г. Всего было опрошено 1204 респондента из числа населения. Данные приводятся из числа ответивших на каждый вопрос.

<<42>> www. rio-centr.ru/news/54

<<43>> Бюджетное Послание Президента Российской Федерации от 28 июня 2012 г. о бюджетной политике в 2013–2015 гг. http://www.kremlin.ru/acts/11779

<<44>> Экспертный опрос был проведен социологической лабораторией факультета «Институт государственной службы и управления персоналом» РАНХиГС при Президенте РФ совместно с кафедрой управления и организации социальных систем факультета ИГСУП. Экспертами выступили государственные гражданские служащие, участвующие в деятельности по предоставлению государственных услуг на федеральном и региональном уровнях. Общая совокупность опрошенных составила 214 человек.

<<45>> Социологический опрос по проблемам функционирования органов государственной власти и управления был проведен социологической лабораторией факультета «Институт государственной службы и управления персоналом» РАНХиГС при Президенте РФ в 19 субъектах РФ в июле – августе 2013 г. Всего было опрошено 1204 респондента из числа населения. Данные приводятся из числа ответивших на каждый вопрос.

<<46>> Социологический опрос по проблемам функционирования органов государственной власти и управления был проведен социологической лабораторией факультета «Институт государственной службы и управления персоналом» РАНХиГС при Президенте РФ в 19 субъектах РФ в июле – августе 2013 г. Всего было опрошено 1204 респондента из числа населения. Данные приводятся из числа ответивших на каждый вопрос.

<<47>> Социологический опрос по проблемам функционирования органов государственной власти и управления был проведен социологической лабораторией факультета «Институт государственной службы и управления персоналом» РАНХиГС при Президенте РФ в 19 субъектах РФ в июле – августе 2013 г. Всего было опрошено 1204 респондента из числа населения. Данные приводятся из числа ответивших на каждый вопрос.

<<48>> Настоящее Бюджетное послание подготовлено в соответствии со статьей 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации и содержит основные принципы и направления бюджетной политики на 2012–2014 годы // http://www.kremlin.ru/acts/11779

<<49>> Бюджетное Послание Президента Российской Федерации от 28 июня 2012 г. о бюджетной политике в 2013–2015 гг. // http://www.kremlin.ru/acts/11779

<<50>> Бюджетное Послание Президента Российской Федерации от 28 июня 2012 г. о бюджетной политике в 2013–2015 гг. // http://www.kremlin.ru/acts/11779

<<51>> Социологический опрос по проблемам функционирования органов государственной власти и управления был проведен социологической лабораторией факультета «Институт государственной службы и управления персоналом» РАНХиГС при Президенте РФ в 19 субъектах РФ в июле – августе 2013 г. Всего было опрошено 1204 респондента из числа населения. Данные приводятся из числа ответивших на каждый вопрос.

<<52>> См.: www.unpan.org

<<53>> Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы (в ред. распоряжения Правительства РФ от 28 августа 2012 г. № 1548-р).

<<54>> Кайль Я.Я. О необходимости стандартизации (регламентации) государственных (муниципальных) услуг // Власть. 2011. № 7; Перцов Л.В. Применение стандартов качества муниципальных услуг: типичные проблемы и решения // Руководитель бюджетной организации. 2010. № 7. С. 45–55; Он же. Разработка и применение стандартов качества государственных (муниципальных) услуг (работ). М., 2011.

<<55>> Перцов Л.В. Применение стандартов качества муниципальных услуг: проблемы и решения. С. 47.

<<56>> Перцов Л.В. Применение стандартов качества муниципальных услуг: проблемы и решения. С. 45.

<<57>> Там же.

<<58>> Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы (в ред. распоряжения Правительства РФ от 28 августа 2012 г. № 1548-р).

<<59>> Там же.

<<60>> Демократия и качество государства. Владимир Путин о развитии демократических институтов в России // Коммерсантъ. № 20/П (4805). 2012. 6 февр. // http://www.kommersant.ru/doc/1866753.

<<61>> Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы (в ред. распоряжения Правительства РФ от 28 августа 2012 г. № 1548-р).

<<62>> Демократия и качество государства. Владимир Путин о развитии демократических институтов в России.

<<63>> Демократия и качество государства. Владимир Путин о развитии демократических институтов в России.

<<64>> Горб В.Г. Методологические основы определения эффективности и качества результатов профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих // Вопросы управления. http://vestnik.uapa.ru/ru-ru/issue/2011/03/02/

<<65>> Кайль Я.Я. Указ. соч. С. 126.

<<66>> Некачество государственных услуг // http://www.zakon.kz/174157-nekachestvo-gosudarstvennykh-uslug.html

<<67>> Там же.

<<68>> Там же.

<<69>> См. подр.: Лексин В.Е., Лексин И.В., Чучелина Н.Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М., 2006. С. 71.

<<70>> См. подр.: С.С. Фролов. Общая социология: учеб. М., 2010. С. 127.

<<71>> Социологический опрос по проблемам функционирования органов государственной власти и управления был проведен социологической лабораторией факультета «Институт государственной службы и управления персоналом» РАНХиГС при Президенте РФ в 19 субъектах РФ в июле – августе 2013 г. Всего было опрошено 1204 респондента из числа населения. Данные приводятся из числа ответивших на каждый вопрос.

<<72>> Респондентам предлагалось выбрать несколько вариантов ответов, поэтому общее количество ответов превышает 100 %.

<<73>> Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей».

<<74>> Постановление правительства РФ от 22 декабря 2012 г. № 1376 «Об утверждении правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг».

<<75>> Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей».

<<76>> Респондентам предлагалось выбрать несколько вариантов ответов, поэтому общее количество ответов превышает 100 %.

<<77>> Экспертный опрос был проведен социологической лабораторией факультета «Институт государственной службы и управления персоналом» РАНХиГС при Президенте РФ совместно с кафедрой управления и организации социальных систем факультета ИГСУП. Экспертами выступили государственные гражданские служащие, участвующие в деятельности по предоставлению государственных услуг на федеральном и региональном уровнях. Общая совокупность опрошенных составила 214 человек.

<<78>> Экспертам предлагалось выбрать несколько вариантов ответов, поэтому общее количество ответов превышает 100 %.

<<79>> Экспертам предлагалось выбрать несколько вариантов ответов, поэтому общее количество ответов превышает 100 %.

<<80>> См. подр.: Постановление Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей».

<<81>> Совершенствование государственного управления. Портал административной реформы РФ http://ar.gov.ru/gos_uslugi_03_mezhvedomstvennoe_vzaimodeistvie/index.html

<<82>> Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)». Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 // СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277.

<<83>> Карпичев В.С. Воспоминание о будущем. Неизведанные тропы управления. Авторская антология. М.: Проспект, 2010. С. 220.

<<84>> Литвинцева Е.А. Институциональная структура государственной гражданской службы: монография. М.: Проспект, 2010. С. 25.

<<85>> Литвинцева Е.А. Институциональная структура государственной гражданской службы. С. 25.

<<86>> См.: Сорокин П.А. Социальная и культурная динамика. Исследование изменений в больших системах искусства, истины, права и общественных отношений. СПб., 2000. С. 741, 743.

<<87>> Романов В.Л. Динамично-адаптивное становление системы государственных услуг в условиях сложных социальных изменений // Образование и общество. 2013. № 4.

<<88>> Коротков Э.М. Административный менеджмент / Концепция менеджмента. М.: ДеКА, 1996. С. 190.

<<89>> Барышников Ю.Н. Разработка управленческого решения: учебно-методическое пособие. М., 2010.

<<90>> Материалы международной конференции APPAM (Association for Public Policy Analysis and Management)«Повышение эффективности оказания государственных услуг». 28 июня 2011 г. // http://www.hse.ru/news/extraordinary/32299398.html

<<91>> Матурана У. Биология познания // Язык и интеллект. М.: Прогресс, 1995.

<<92>> Моисеев Н.Н. Геополитическое положение России и перспективы развития страны на пути к информационному обществу // Государственные информационные ресурсы и задачи устойчивого развития субъектов Российской Федерации. М., 1997.

<<93>> Василенко Л.А. Интернет в системе государственной службы. М., 2000.

<<94>> Алексеев С.И. Исследование систем управления. М.: МЭСИ, 2005.

<<95>> Бородушко И.В. Использование контроллинга в государственном управлении // Российское предпринимательство. 2005.

<<96>> Бородушко И.В., Васильева Э.К. Стратегическое планирование и контроллинг. СПб.: Питер, 2006.

Table of Contents

Е. А. Литвинцева, В. С. Карпичев, В. Л. Романов, И. Н. Рыбакова, О. Ю. Переверзина, Н. С. Мельникова Администрирование государственных услуг Лицом к гражданам Монография

Введение

Раздел 1. Теоретико-методологические основы исследования сферы государственных услуг в контексте социальной стратегии российского государства

1.1. Администрирование государственных услуг в условиях модернизации российского государства

1.2. Стратегия и механизмы динамично-адаптивного становления системы государственных услуг в условиях сложных социальных изменений

Раздел 2. Анализ организационного регулирования государственных услуг

2.1. Управленческие структуры и административные механизмы регулирования сферы государственных услуг

2.2. Приоритеты стандартизации сферы государственных услуг: российская и зарубежная практика

Раздел 3. Социальные ожидания граждан в сфере государственных услуг

3.1. Содержательные приоритеты и динамика социальных ожиданий относительно качества государственного администрирования социальных услуг

3.2. Экспертная оценка эффективности реализации государственных услуг

Раздел 4. Формирование концептуальных моделей администрирования, стандартизации и контроллинга государственных услуг

4.1. Институциальная модель администрирования государственных услуг

4.2. Динамично-адаптивная модель администрирования в сфере государственных услуг

4.3. Моделирование административных коммуникаций в сфере государственных услуг

4.4. Организационно-управляющие и технологические параметры концептуальной модели стандартизации и контроллинга государственных услуг

Заключение

Список использованных источников

Примечания