Annotation

На современном этапе развития экономики в условиях недостатка ресурсов у государства и регионов решение многих социальных и экономических вопросов требует новых подходов и форм организации реализации проектов. Одним из механизмов реализации проектов, имеющих важное государственное и региональное значение, может стать государственно-частное партнерство (ГЧП), позволяющее объединить средства и профессионализм государства и бизнеса. В нашей стране механизмы ГЧП пока используются только в ограниченных масштабах. В работе содержится обзор зарубежного опыта использования ГЧП: анализ моделей ГЧП, применяемых в зарубежных странах, оценка положительных практик и проблем, рассмотрены возможности адаптации зарубежного опыта ГЧП к условиям российской экономики. Авторы провели анализ возможных сфер применения ГЧП в российских условиях и институциональных преобразований, необходимых для создания условий развития ГЧП в России.

- Е. В. Иванкина, Е. Н. Косарева, Н. Н. Рогожина

- Введение

- 1. Зарубежный опыт использования модели государственно-частного партнерства при разработке и реализации проектов, нацеленных на повышение доступности жилья и улучшение городской инфраструктуры

- 1.1. Понятие ГЧП

- 1.2. Взаимоотношения участников ГЧП и кредиторов

- 1.3. Основные принципы, инструменты и методы формирования ГЧП

- 1.4. Модели ГЧП

- 1.5. Нормативно-правовая база ГЧП

- 1.6. Организационные аспекты создания и функционирования ГЧП

- 1.7. Основные способы государственной финансовой поддержки ГЧП

- 1.8. Внедрение модели ГЧП в жилищный и городской секторы

- 1.9. Примеры реализации проектов жилищного строительства и развития городов с использованием модели ГЧП

- 1.10. Опыт отдельных стран в области реализации проектов с использованием механизма ГЧП

- 2. Развитие ГЧП в сфере доступного жилья в России

- 2.1. Опыт реализации модели ГЧП в России

- 2.2. Использование механизма ГЧП при реализации государственных жилищных программ

- 2.3. Развитие арендного жилищного фонда

- 3. Развитие ГЧП в регионах и муниципалитетах

- 3.1. Проблемы развития модели ГЧП в России

- 3.2. Рекомендации по развитию ГЧП для реализации региональных и муниципальных проектов

- Список использованных источников

- Примечания

Е. В. Иванкина, Е. Н. Косарева, Н. Н. Рогожина

Государственно-частное партнерство в жилищной сфере

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

Введение

На современном этапе развития экономики в условиях недостатка ресурсов у государства и регионов решение многих социальных и экономических вопросов требует новых подходов и форм организации реализации проектов. Одним из механизмов реализации проектов, имеющих важное государственное и региональное значение, может стать государственно-частное партнерство (ГЧП), позволяющее объединить средства и профессионализм государства и бизнеса. В зарубежных странах практика ГЧП при решении важнейших социально-экономических задач показала свою эффективность.

В нашей стране механизмы ГЧП пока используются только в ограниченных масштабах. Поэтому изучение успешного зарубежного опыта, особенностей разных видов ГЧП, анализ возможности использования ГЧП в российской практике имеют важное значение.

В брошюре содержится обзор зарубежного опыта использования ГЧП: анализ моделей ГЧП, применяемых в зарубежных странах, оценка положительных практик и проблем, рассмотрены возможности адаптации зарубежного опыта ГЧП к условиям российской экономики.

Авторы провели анализ возможных сфер применения ГЧП в российских условиях и институциональных преобразований, необходимых для создания условий развития ГЧП в России.

В брошюре представлены рекомендации для регионов по развитию механизмов ГЧП в сфере строительства доступного жилья, создания коммунальной инфраструктуры. Использованы материалы научно-исследовательской работы «Анализ современных тенденций и подходы к регулированию рынка недвижимости в Российской Федерации», выполненной авторами в соответствии с государственным заданием РАНХиГС при Президенте Российской Федерации на 2014 г.

1. Зарубежный опыт использования модели государственно-частного партнерства при разработке и реализации проектов, нацеленных на повышение доступности жилья и улучшение городской инфраструктуры

1.1. Понятие ГЧП

ГЧП^1 в жилищной сфере нацелено на обеспечение жильем разных категорий граждан путем взаимодействия государства и частного сектора. ГЧП предполагает:

совместное решение жилищных проблем населения государства и бизнеса путем объединения финансовых, организационных, интеллектуальных ресурсов;

создание экономических условий для бизнеса, обеспечивающих его заинтересованность участвовать в проектах создания доступного жилья;

создание условий для реализации готового жилья на рынке путем внедрения института государственных гарантий сбыта построенного доступного жилья (установленной доли или всего);

государственную поддержку спроса на жилье как механизма повышения доступности жилья, расширения спектра потенциальных потребителей жилья и обеспечения заинтересованности частных компаний в участии в государственных жилищных программах.

ГЧП является механизмом, позволяющим обеспечить странам устойчивое развитие жилищного рынка и городской среды обитания^2. Применительно к этому ГЧП обычно охватывает такие сферы, как строительство доступного жилья, объектов социальной инфраструктуры (школ, поликлиник, больниц и др.), а также создание объектов инженерной инфраструктуры (водоснабжения и водоотведения, канализационной системы, транспортной системы). Финансовая модель ГЧП основывается на сотрудничестве государственного, частного и иногда некоммерческого секторов. ГЧП имеет разные формы организации и модели, о которых будет сказано далее, но в общем виде представляет собой долгосрочное соглашение между различными сторонами, в соответствии с которым каждый участник вносит определенный вклад и принимает на себя часть рисков.

В общем виде типичное ГЧП предполагает создание частного консорциума, охватывающего несколько стадий жизненного цикла проекта и принимающего на себя финансовый риск. Партнерство может охватывать стадии создания проекта и строительства, а также стадию последующей эксплуатации и оперативного управления объектами, принадлежащими государству, на условиях долгосрочной аренды. Это отличается от традиционной роли частного сектора в развитии городской инфраструктуры, которая обычно предполагает ограниченное включение в проект путем предоставления квалифицированных специалистов по краткосрочным контрактам, оказывающих услуги исключительно органам государственной и местной власти. Важно также не смешивать ГЧП с приватизацией, при которой функции по предоставлению коммунальных услуг полностью переходят на частные компании практически без контроля со стороны правительства.

Почти все зарубежные страны в той или иной форме реализуют механизмы ГЧП для инвестирования в жилищное строительство и создание городской инфраструктуры с начала 1990-х гг. Особенно значительный вклад в формирование рынка доступного жилья и повышение эффективности проектов развития городской инфраструктуры (объектов водоснабжения и водоотведения, дорог и объектов здравоохранения) ГЧП внесло в Канаде, Нидерландах и Великобритании.

Рассмотрим преимущества и недостатки ГЧП. Как показал опыт зарубежных стран, к числу преимуществ ГЧП можно отнести:

сокращение затрат на проект;

объединение нескольких стадий или всего жизненного цикла проекта;

ориентацию контракта на четкие конечные результаты;

разделение рисков между участниками ГЧП;

соблюдение графика реализации проекта и сроков его завершения;

снижение нагрузки на органы власти в части выполнения функций по управлению и эксплуатации объектов инфраструктуры;

повышение качества предоставляемых услуг;

повышение доступности ресурсов для инфраструктурных проектов.

Сокращение затрат на проект обеспечивается главным образом благодаря участию частного сектора в совместном финансировании проекта. Частные партнеры нацелены на получение дохода и прибыли, поэтому стараются сократить общие затраты на реализацию проекта.

Партнерство обычно объединяет две и более стадий жизненного цикла проекта, осуществляемых в течение длительного срока. Это создает для частного сектора мотивацию организовать деятельность таким образом, чтобы обеспечить эффективность и максимальную прибыльность инвестиций.

ГЧП предполагает ориентацию контракта на четкие конечные результаты, и с этим связана оплата работы по проекту. Причем во главу угла поставлены качественные результаты проекта, а не просто требование оказания определенных услуг. Необходимость достижения установленных контрактом результатов проекта стимулирует частных партнеров применять новые методы и подходы для реализации проекта, что приводит к снижению затрат. Разделение рисков между государственными и частными участниками ГЧП позволяет более эффективно управлять рисками. В числе основных рисков можно назвать риски^3:

материально-технического обеспечения;

проектные;

строительные;

операционные;

связанные с получением разрешений и согласований;

политические;

ввода в эксплуатацию;

технические;

нормативно-правовые;

финансовые;

эксплуатационные и управленческие;

валютные.

Поскольку финансовый риск ложится на частных участников партнерства, то любые нарушения графика реализации проекта могут привести к дополнительным затратам и увеличению общей суммы задолженности в течение всего длительного срока реализации проекта. Поэтому частный сектор непосредственно финансово заинтересован в соблюдении графика реализации проекта и сроков его завершения. Нередко проекты завершаются даже за более короткие сроки по сравнению с контрактными.

Участие частного партнера в оперативном управлении реализацией проекта на всех стадиях позволяет снизить нагрузку на органы власти в части выполнения функций по управлению и эксплуатации объектов инфраструктуры. Это позволяет сконцентрировать усилия органов государственной власти на других важных вопросах регулирования, планирования и мониторинга городского развития.

Повышение качества предоставляемых населению услуг обеспечивается благодаря тому, что совместные усилия государственных и муниципальных властей позволяют вовлечь в проект разные финансовые инструменты и ресурсы, технологии, идеи и профессиональный опыт.

ГЧП проекты формируют ресурсную базу двумя способами: во-первых, за счет общего сокращения затрат благодаря механизму ГЧП; во-вторых, путем привлечения частного финансирования, которое дополняет государственные средства в течение длительного периода времени. Частные партнеры обычно берут на себя финансовые риски проекта, поэтому государственные и муниципальные органы не должны обеспечивать авансовое финансирование проекта, не несут дополнительных бюджетных обязательств и смогут привлекать заемные средства для реализации других важных инфраструктурных проектов. Таким образом, ГЧП позволяет повысить доступность ресурсов для инфраструктурных проектов.

Несмотря на несомненные преимущества ГЧП, существует ряд проблемных моментов, которые необходимо учитывать при использовании механизма ГЧП. К числу недостатков ГЧП относят:

дополнительные затраты;

снижение контроля за государственными активами;

трудности учета;

более сложное управление рисками;

инерционность долгосрочного контракта.

С одной стороны, как было сказано ранее, ГЧП позволяет оптимизировать и снизить общие затраты на реализацию проекта. Однако если сравнивать с обычным контрактом, то процедуры формирования ГЧП требуют дополнительных затрат, которые могут снизить потенциальные выгоды такой модели. Дополнительные затраты связаны с необходимостью организовать тендеры для конкурентного отбора участников ГЧП. Участники тендера в заявке указывают оценочные затраты на реализацию проекта, требуемую профессиональную квалификацию и др. В зависимости от количества заявок в процессе тендера стоимость может увеличиться за счет более высоких оценок, содержащихся в заявках. Долгосрочная и уникальная природа ГЧП контракта требует, чтобы каждый партнер потратил значительное время и средства на внешних экспертов для помощи в выявлении и оценке возможных рисков и событий, которые могут негативно сказаться на результатах реализации проекта. Это может оказаться очень затратной частью обоснования проекта, особенно для государственных структур, не имеющих опыта работы с частным сектором. Для них необходимы дополнительная помощь и профессиональные консультации в целях защиты государственных интересов.

И, наконец, поскольку частное финансирование является наиболее значимым элементом ГЧП, цена финансирования может быть выше на 1–3 %4. Стоимость ресурсов повышается также за счет привлечения кредитов. В результате проект, реализуемый в рамках ГЧП, может не принести экономии затрат.

Так как на частный сектор в проекте ГЧП приходится значительная доля рисков, важнейшие решения принимаются частными партнерами. В результате может быть утерян или снижен государственный контроль за принятием серьезных решений, оказывающих влияние на ситуацию с жилищным строительством, очисткой поставляемой воды, ценами на предоставляемые услуги, оплатой труда, безопасностью проекта.

Проект ГЧП обычно является комплексным проектом, включающим и жилищное строительство, и создание инфраструктурных объектов, реализуется несколькими участниками-партнерами. Поэтому важно четко определить функции и ответственность каждого партнера, его финансовую роль и результативность, иначе могут возникнуть трудности учета, в том числе и для целей налогообложения.

Чем сложнее проект развития города, чем больше организаций и людей вовлечено в проект, тем выше и разнообразнее риски, связанные с реализацией проекта. Несмотря на тщательное управление рисками в проектах ГЧП в рамках четко определенных контрактных соглашений, некоторые риски оказываются непредсказуемыми и трудно управляемыми. В случае таких непредвиденных рисков (или неудачи проекта) нередко органы власти отказываются платить за неудачу и компенсировать возникшие затраты.

Инерционность долгосрочного контракта приводит к тому, что органы власти ограничены в возможностях вносить изменения в контракт в ситуации непредвиденных экономических изменений или при возникновении других непредвиденных проблем. Чрезвычайно трудно изменить проект, например, при понимании необходимости модификации инфраструктурных характеристик проекта либо предлагаемых в рамках проекта услуг.

Основные цели и задачи ГЧП типичны для большинства зарубежных стран, но для конкретных проектов могут быть свои особенности, обусловливающие некоторые типичные проблемы, с которыми сталкиваются органы государственной власти. Существуют некие противоречия между частным бизнесом и государством, поскольку их цели противоположны: частный бизнес нацелен на получение прибыли, а государственный – на защиту государственных интересов путем регулирования и минимизации риска. Это может привести к разногласиям и недоверию между партнерами. Особенную сложность представляют ГЧП, ориентированные на проекты по предоставлению услуг беднейшему населению страны. Такие проекты предусматривают государственные субсидии как часть финансового обеспечения проекта. В этом случае от частного бизнеса требуется согласие на разумную прибыльность, которую трудно реально оценить, что осложняет переговоры по формированию партнерства и согласованию целей участников.

Со стороны частного сектора может быть выражено нежелание работать в сфере городского развития, особенно в тех секторах, которые традиционно относятся к сфере деятельности государственных и муниципальных органов, таких как строительство доступного жилья, управление водоснабжением и канализацией, очистными работами и т. п. Некоторые из этих секторов обеспечивают общечеловеческие потребности, поэтому не могут допускать высокую прибыльность деятельности и требуют быстрого реагирования на возникающие проблемы. В результате государство может оказывать повышенное давление на частный сектор, что делает неинтересным его участие в проекте. В таких проектах необходима большая работа государственных структур по информированию частных предпринимателей об особенностях проекта, его сложных моментах и ограничениях, о положительных сторонах для частного бизнеса.

Сложность реализуемых в рамках ГЧП проектов, трудности согласования интересов участников ГЧП, разработки финансовой схемы и целевых показателей требуют высококвалифицированных кадров, способных проводить работы, связанные с формированием ГЧП. На местном уровне не всегда есть специалисты, способные организовать и провести весь комплекс работ по созданию ГЧП.

В настоящее время общепризнанным фактом является то, что обеспечение жизнеспособности и безопасности окружающей среды является важным фактором при рассмотрении политики жилищного строительства и городского развития. Этим объясняется важность и актуальность ГЧП, т. е. сотрудничества государства и бизнеса в формировании нормальной среды обитания человека. Однако до сих пор в большинстве стран структуры, которые занимаются вопросами внедрения модели ГЧП в городской сектор, не владеют инструментарием планирования и реализации проектов ГЧП.

Финансовый кризис выявил еще один проблемный аспект ГЧП. Рост рыночной цены ресурсов, трудности заимствования, проблемы ресурсной базы государственного и муниципальных бюджетов затруднили реализацию проектов ГЧП. Это дополнительные риски, которые необходимо учитывать при проработке проекта и модели его реализации.

1.2. Взаимоотношения участников ГЧП и кредиторов

ГЧП включает не только взаимоотношения между партнерами, но и отношения партнерства с третьими заинтересованными лицами, в частности кредиторами, акционерами, инвесторами, неприбыльными компаниями и др., роль которых в успешном достижении цели проекта может быть высока.

Наиболее важную роль играют взаимоотношения с кредиторами. Для реализации проекта необходимы долгосрочные кредиты. Кредитные средства могут составлять до 80 % от стоимости проекта. Решение кредиторов по предоставлению кредита зависит от финансовой устойчивости проекта и оценочной стоимости активов. Однако многие банки не хотят кредитовать городские проекты из-за трудностей в оценке рисков проектов и неопределенности их конечных целей.

Банки, участвующие в кредитовании ГЧП проектов, играют значительную роль в процессе подготовки проекта, могут предоставлять техническую, юридическую и другую консультативную помощь. Все это нацелено на снижение рисков проекта и, следовательно, кредитного финансирования. В наиболее рискованных проектах заключается дополнительный контракт между кредитором и органами публичной власти, предоставляющий дополнительные гарантии кредитору. Контрактом допускается непосредственный мониторинг выполнения графика строительных работ и условий финансирования. Если частная компания не выполняет обязательства, предусмотренные контрактом, то кредитор вправе потребовать замены частного партнера. В конечном итоге это оказывает влияние на успешность реализации проекта.

ГЧП также должно выстраивать хорошие рабочие взаимоотношения с инвесторами, которые обеспечивают дополнительное финансирование проекта. Инвестиции обычно предоставляются частными компаниями, участниками ГЧП. Помимо партнеров, к финансированию проекта могут быть привлечены и другие организации, не являющиеся членами ГЧП. Поскольку инвесторы получают доход на вложенный капитал только после погашения ГЧП всех долговых обязательств, такое финансирование является высоко рискованным для инвесторов и поэтому наиболее дорогим способом финансирования проекта. Несмотря на это, инвестиционное финансирование играет определенную роль наряду с кредитованием, и нередко наличие инвестиционных контрактов повышает уверенность кредиторов в надежности проекта и желание его кредитовать.

Для проектов по строительству доступного жилья и развития городской инфраструктуры обычно привлекаются заинтересованные неприбыльные организации, которые также проводят оценку стоимости проекта для публичных органов. В отличие от участников партнерства взаимоотношения между этими сторонами юридически не регулируются, ограничения со стороны публичных органов на партнерство с неприбыльными организациями в городской сфере могут снизить его успех. Для успеха проекта и привлечения сторонних организаций необходимы обеспечение прозрачных и ответственных взаимоотношений с заинтересованными организациями и включение их в процесс принятия решений. Заинтересованные публичные группы должны осуществлять общественный контроль за деятельностью частных партнеров в целях недопущения чрезмерных затрат либо, наоборот, экономии затрат за счет нарушения требований безопасности и качества результатов проекта, а также ориентации кредиторов главным образом на показатели прибыльности, а не на результаты проекта. В противном случае партнерство на законном основании может быть прекращено с выплатой государству компенсации.

1.3. Основные принципы, инструменты и методы формирования ГЧП

Анализ лучших практик ГЧП в зарубежных странах позволил экспертам выявить ключевые принципы, инструменты и методы, определяющие успех реализации проектов в рамках ГЧП. Были выделены восемь основных принципов.

1. Преобладание интересов государства.

2. Меры по обеспечению контроля и прозрачности процедур и затрат должны охватывать все жизненные стадии проекта.

3. Проект ГПЧ должен быть тщательно спланирован, содержать хорошо проработанные виды и объемы работ, а также четко сформулированные цели.

4. Целесообразность проекта должна быть обоснована, соответствовать критериям и целям, установленным инициатором проекта.

5. Выбранная модель ГЧП должна обеспечивать экономию затрат и времени, распределение рисков.

6. Тендерные процедуры при формировании ГЧП должны основываться на принципах конкуренции, справедливости и предварительного анализа участников партнерства.

7. Городской (публичный) сектор ГЧП должен отражать интересы местного сообщества и интегрировать в проект ключевые заинтересованные организации.

8. Проект должен регулироваться детально проработанным контрактом.

По мнению экспертов, изучивших опыт ГЧП в разных странах^5, важно понимать, что не все проекты развития городов необходимо реализовывать, создавая партнерство. Существует большое разнообразие городских проектов с уникальными характеристиками и требованиями к механизмам управления и реализации, схемам финансирования и контроля. Степень участия частного бизнеса в проекте должна быть тщательно обоснована, оценена с точки зрения соответствия требованиям целей государства.

После того, как цели проекта детально увязаны с государственными интересами, следует стадия проработки финансовых инструментов, оценки альтернативных схем. Одним из лучших способов оценки проекта считается проведение анализа соотношения цены и качества^6. Этот наиболее распространенный метод фокусируется на показателях, в соответствии с которыми определяются риск и способы его локализации, а также затраты государства на это с помощью специального теста – the Public Sector Comparator (PSC). Данный тест позволяет оценить необходимые затраты, экономию от ГЧП при наиболее эффективном достижении публичных целей контракта. Проведение анализа и выбор инструментов реализации проекта должен проводиться независимыми институтами.

Проекты ГПЧ требуют реализации комплексного подхода, заключающегося в рассмотрении всех аспектов реализации проекта (затраты, структурные проблемы и др.) в долгосрочной перспективе. К примеру, могут быть допущены менее жесткие требования к стоимости материалов, используемых для создания объектов инфраструктуры, учитывая тот факт, что более дорогие материалы окажутся надежнее на протяжении длительного срока. На стадии согласования проекта необходимо понимать, что успех ГЧП для публичного сектора возможен при рассмотрении всего комплекса долгосрочных эффектов проекта и связи результатов проекта с другими секторами городской экономики, такими как транспортная инфраструктура, сфера медицинского обслуживания и др., а также с политической и институциональной средой.

1.4. Модели ГЧП

Модели ГЧП могут иметь разные формы. Выбор модели зависит от различных факторов, связанных с особенностями рыночного сектора и типа реализуемого проекта. Модель выбирается с точки зрения обеспечения эффективного, качественного оказания услуг и оптимизации затрат. Основными факторами, различающими модели ГЧП, являются степень включения частного сектора в партнерство и уровень риска, который приходится на частный сектор.

В общем виде наиболее «правильной» моделью ГЧП является совместная модель, согласно которой частный и публичный секторы договариваются о разделении между собой рисков и доходов конкретного проекта. Но на практике применяются разные модели, отличающиеся набором функций частного сектора в партнерстве, сферами принятия решений. Партнерство с частным сектором может быть сведено к предоставлению консультативных услуг государственным и муниципальным органам. Это так называемая консультативная модель. Другой моделью является модель долевого участия, при которой публичный сектор предоставляет средства частному партнеру при условии, что последний берет на себя реализацию и управление проектом. Модель местного развития предполагает, что частный и публичный секторы направляют совместные усилия на достижение общей цели на определенной территории.

В последнее время развитие получили модели, комбинирующие особенности и отдельные черты вышеназванных подходов в целях решения новых уникальных задач, с которыми сталкиваются местные правительства. К примеру, объединение нескольких небольших проектов в одном контракте с одним частным партнером в целях повышения конкурентной привлекательности проекта для частного сектора и сокращения транзакционных издержек. Другой вариант состоит в том, что учреждается совместная компания с публичным сектором, которая на конкурсной основе включается в реализацию проекта на начальной стадии работы. Последующие стадии проекта управляются публичным сектором, но осуществляются стратегическим партнером, участие которого на первой стадии позволяет адекватно оценить будущие издержки. Пошаговое партнерство также позволяет публичному сектору продолжать или прекратить сотрудничество с различными партнерами в зависимости от качества их работы.

Публичный и частный секторы могут также сформировать модель альянса, при которой оба сектора договариваются о совместных строительстве, проектировании, финансировании, управлении и содержании объекта.

Эксперты выделяют восемь основных моделей ГЧП^7.

1. Проектирование – строительство (Design-Build).

Частный сектор проводит проектные работы и строит инфраструктуру, соответствующую требованиям публичного сектора. Зачастую устанавливается фиксированная цена, поэтому риск удорожания проекта перекладывается на частный сектор. Многие эксперты не относят эту модель к модели ГЧП.

2. Финансирование (участие в финансировании) (Finance Only).

Частные организации, обычно финансирующие сферу услуг, непосредственно финансируют проект либо применяют различные механизмы, такие как долгосрочный лизинг или эмиссия облигаций.

3. Эксплуатация – обслуживание (Operation and Maintenance Contract).

Частный партнер в соответствии с контрактом и в течение установленного срока эксплуатирует и поддерживает активы, принадлежащие государству (муниципалитету). Собственность на активы остается у публичного партнера.

4. Строительство – финансирование (Build-Finance).

Частный сектор строит объект и финансирует капитальные затраты только в течение периода строительства.

5. Проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация (Design-Build-Finance-Operate).

Частный сектор проектирует, строит и финансирует объект с последующей полной эксплуатацией или предоставлением сервиса по обслуживанию объекта в соответствии с долгосрочным соглашением.

6. Проектирование – строительство – финансирование – обслуживание – эксплуатация (Design-Build-Finance-Maintain-Operate).

Частный сектор проектирует, строит и финансирует объект, предоставляет полное или частичное поддержание объекта и обеспечивает эксплуатацию объекта в соответствии с долгосрочным соглашением.

7. Строительство – владение – эксплуатация (Build-Own-Operate).

Частный сектор финансирует, строит объект, владеет им и эксплуатирует его или предоставляет услуги в течение неограниченного срока. В контракте содержатся установленные государством ограничения, за выполнением которых следят контролирующие органы.

8. Концессия (Concession).

Частный сектор выступает в роли концессионера, берет на себя инвестирование и эксплуатацию объекта на фиксированный период времени, по окончании которого собственность возвращается публичному сектору.

Другие названия этой модели: «строительство – эксплуатация – переход собственности» (ВОТ: Build-Operate-Transfer), «строительство – владение – эксплуатация – переход собственности» (BOOT: Build-Own-Operate-Transfer). Это форма финансирования проектов и ведения бизнеса, при которой частные фирмы осуществляют возведение и эксплуатацию объектов, которые традиционно строились правительством. Участие частного сектора в проекте завершается при возвращении правительству собственности на объект по истечении определенного периода концессии, как правило, от 25 до 40 лет.

1.5. Нормативно-правовая база ГЧП

Значительная роль в успешном развитии ГЧП в сфере развития городов принадлежит законодательной, регулирующей и финансовой инфраструктуре. От этого зависит привлекательность сферы жилищного строительства городской инфраструктуры для частных инвестиций. В то время как развитым странам необходимы некоторые изменения в законодательстве, только несколько развивающихся стран имеют хорошую нормативно-правовую и финансовую структуру.

Обобщая успешный опыт ряда зарубежных стран, эксперты выделяют основные положительные элементы законодательства, регулирования и финансовой системы, определяющие успешность внедрения механизма ГЧП в сферу городского развития^8.

Законодательная структура

Важными требованиями к законодательству являются минимизация коррупционных лазеек и обеспечение прозрачных процедур включения частного сектора и инвестиций в публичные проекты. Частный сектор должен быть уверен, что законодательство и контракты стабильны, имеют правовую защиту и в случае необходимости могут быть рассмотрены в судебном или в арбитражном порядке. Если законодательная и юридическая среда четко не определены, то инвесторы и частные компании оценивают проект как непредсказуемый, с высоким уровнем рисков.

Все законодательство, регулирующее ГЧП в сфере жилищного строительства и городского развития, должно соответствовать принципам прозрачности и справедливости, обеспечивать долгосрочную устойчивость проекта.

Что касается концессуального законодательства, то его задачами являются формирование понятных процедур заключения контракта на концессию, определение видов секторов и типов инфраструктурных проектов, на которые такие контракты можно заключать, а также четкая формулировка условий создания и последующего функционирования ГЧП.

Законодательство должно устанавливать правила приема и рассмотрения заявок, одинаковые для всех квалифицированных заявителей. Этими правилами предусматриваются равные возможности для всех компаний, относящихся к одной сфере деятельности, заключение контрактов на прозрачной и недискриминационной основе.

Требование к налоговому законодательству состоит в создании условий, благоприятных для развития ГЧП, а именно в освобождении от муниципальных и других налогов деятельности, связанной с строительством и содержанием объектов городской инфраструктуры, в целях снижения затрат для частного сектора.

Законом следует предусмотреть четкое определение функций и ответственности различных публичных агентств: кто обеспечивает финансовую или экономическую поддержку при реализации проектов, финансируемых частным сектором; какой тип поддержки предоставляется в начале проекта.

Важную роль в развитии ГЧП играет инвестиционное законодательство, в соответствии с которым не должно быть преимуществ у местных инвесторов и кредиторов по сравнению с зарубежными организациями, а также предусмотрен равный доступ к капиталу, материалам, трудовым ресурсам, получению разрешений и лицензий.

Условия развития ГЧП определяются также системой регулирования, включающей надзор, мониторинг, требования к аудиту и др. Для проектов жилищного строительства и развития городов целесообразным считается передача регулирующих функций независимой организации, которая:

гарантирует, что решения принимаются без политического и внешнего влияния;

использует четкие процедуры раскрытия и объяснения всех решений;

гарантирует, что конкурсные процедуры соблюдены при разработке проекта.

Финансовая структура

Структура финансирования ГЧП может быть сложной, но обычно проекты ГЧП финансируются путем сочетания двух основных схем: частное долговое финансирование и инвестиционное (проектное) финансирование. Оптимальным считается больший удельный вес долгового финансирования. При такой структуре финансирования частный партнер берет на себя финансовый риск. Это важно, поскольку долговое финансирование стимулирует частный сектор оптимизировать затраты на реализацию и управление проектом. Правительство при такой схеме не должно осуществлять ежегодные платежи частному консорциуму. При долговой схеме появляются дополнительная оценка надежности проекта и заемщиков со стороны кредиторов, а также мониторинг проекта на всех стадиях жизненного цикла.

Поскольку частное финансирование является ключевым преимуществом модели ГЧП, важно понимать, что это и более дорогое финансирование по сравнению с традиционным государственным финансированием проектов по развитию городов. Поэтому более высокие затраты частного сектора компенсируются тем, что на него перекладываются риски проекта. Последствия финансового кризиса проявляются в еще большем росте стоимости долговых ресурсов, усложнении процедур получения кредитов. Как результат этой тенденции наблюдается рост традиционного государственного финансирования, особенно на начальной стадии проекта. На государственные органы переходят функции по контролю за своевременностью достижения целей проекта, применению штрафных санкций при нарушении условий контракта. Однако это приводит к возрастанию административных затрат. Поэтому частное финансирование проектов ГЧП остается важным механизмом сокращения затрат на реализацию проекта.

В большинстве случаев основным методом финансирования ГЧП является проектное финансирование. Основной идеей проектного финансирования является идея финансирования инвестиционных проектов под будущие доходы от реализации проекта. При проектном финансировании гарантией выступает экономический эффект от реализации проекта, т. е. проект рассматривается основным обеспечением при таком финансировании. Активы также могут обеспечивать поддержку, хотя зачастую их размер несопоставим со стоимостью проекта. Проектное финансирование позволяет использовать различные сочетания стандартных банковских инструментов и услуг при предоставлении целевых кредитов на реализацию инвестиционных проектов.

Особое значение при проектном финансировании имеет распределение рисков между участниками проекта. В мировой практике различаются три вида проектного финансирования с точки зрения способа распределения рисков^9:

1. Кредитование с правом полного регресса, при котором кредитор сохраняет за собой право полной компенсации относительно всех обязательств заемщика;

2. Кредитование с правом частичного регресса, при котором кредиторы имеют ограниченное право перевода на заемщика ответственности за погашение кредита;

3. Кредитование без права регресса, при котором кредиторы берут на себя большинство рисков.

Первый вид проектного финансирования по сути аналогичен обычному обеспеченному кредиту, так как не происходит типичного для проектного финансирования разделения рисков. Наиболее распространен второй вид проектного финансирования. К примеру, организация – инициатор проекта может взять на себя риск своевременного завершения строительства жилого дома, а банк берет на себя риски, связанные с реализацией построенного жилья.

Специфическими особенностями проектного финансирования являются:

создание специальной компании для реализации проекта (специальной проектной компании SPV (Special Purpose Vehicle), которая аккумулирует средства и организует финансирование проекта);

возможность распределения рисков реализации проекта между несколькими участниками;

наличие возможности использования нескольких источников финансирования проекта;

обязательная тщательная проработка всех параметров проекта.

SPV обычно создается после того, как банк принимает положительное решение о финансировании проекта. SPV выступает в роли заемщика. Она является собственником проекта, земли, разрешительной и проектно-сметной документации. Банк накладывает ограничения на деятельность SPV: она не имеет права заниматься другим бизнесом, привлекать заемные средства у других банков, выступать в роли поручителя и др. Такие ограничения необходимы для того, чтобы оградить реализацию проекта от других рисков, не связанных с проектом.

1.6. Организационные аспекты создания и функционирования ГЧП

Организация проекта ГЧП включает следующее:

отбор партнеров;

установление устойчивых взаимоотношений партнеров, основанных на полном доступе всех участников к информации обо всех аспектах проекта, о плане его реализации, структуре финансирования и т. п.;

четкое определение функций и обязанностей партнеров;

согласование управленческих процедур на стадии обоснования проекта и ведения переговоров с потенциальными участниками;

контроль со стороны государственных и муниципальных администраций;

определение лидера (головной организации) ГЧП.

Для инициаторов партнерства (государства или частного бизнеса) важным является отбор надежных партнеров, способных работать на достижение цели проекта. Тендер не всегда служит лучшим способом подбора партнеров. Зачастую хорошим партнером является организация, имеющая многолетний опыт работы в сфере развития города и хорошо понимающая цели проекта.

Принципиально значимым для успеха проекта является высокий уровень доверия между партнерами, достигаемый в том числе и благодаря информационной прозрачности проекта, хорошо организованными коммуникациями участников между собой.

В контракте должны быть четко прописаны функции, сферы ответственности, обязанности партнеров. Эта информация также должна быть доступна всем участникам для понимания своей роли в проекте. Не менее важно для обеспечения эффективности реализации проекта согласование на стадии формирования партнерства процедур управления, таких как принятие решений, разрешение проблемных ситуаций, управление конфликтами, оценка деятельности.

Проекты ГЧП должны контролироваться публичными органами в целях быстрого реагирования на меняющиеся условия и внешние обстоятельства. Для управления такими сложными проектами сотрудники публичных органов должны обладать широким спектром знаний и навыков в областях:

проведения переговоров;

посредничества и арбитража;

контрактного законодательства;

управления проектами;

аудита и контроля качества;

административного права и процедур;

финансов частного сектора;

управления рисками.

Кроме того, необходимо организационное оформление процесса ГЧП путем формирования структуры в органах власти, координирующей все вопросы, связанные с созданием ГЧП: одобрение проекта, процедуры согласования, лицензирование, получение необходимых разрешений. Без этого эффективность проекта будет низкой, возрастает вероятность неудачи проекта.

Еще одним ключевым организационным моментом успеха партнерства является наличие сильной лидирующей организации, обеспечивающей взаимодействие деятельности участников проекта.

1.7. Основные способы государственной финансовой поддержки ГЧП

Финансовое участие государства в проектах ГЧП обычно состоит в^10:

финансировании части проектных видов деятельности;

субсидировании;

предоставлении гарантий.

С целью снижения общих затрат по финансированию проекта государство может предоставлять беспроцентные или с низкими ставками по процентам ссуды. Дополнительно к кредитам банков существуют государственные субординированные займы. Кроме того, государство использует инструментарий государственных гарантий по займам партнеров ГЧП.

Законодательство стран допускает применение некоторых налоговых льгот для участников ГЧП. В частности, используются:

освобождение от корпоративного налога на период реализации проекта ГЧП;

освобождение или снижение ставки налога на недвижимость;

освобождение или снижение ставки налога на импорт оборудования, сырья и строительных материалов, а также на эксплуатацию и техническое обслуживание проекта;

налоговые льготы на доходы от участия в проекте.

1.8. Внедрение модели ГЧП в жилищный и городской секторы

Использование модели ГЧП в сфере городского развития требует от государства проведения подготовительных работ и разработки правил и процедур реализации ГЧП.

На первом этапе должны быть разработаны нормативные документы, в которых определены департамент или агентство, отвечающие за обоснование проекта, проведение переговоров и др. Для повышения обоснованности принимаемых решений обычно создается группа из независимых консультантов в области права, финансирования, организации, экономики.

Организация работ по проекту и достижение его целей обеспечиваются детальным графиком, промежуточными и окончательными целями и затратами на каждой стадии реализации проекта.

Существуют два способа выбора проекта: конкурентные переговоры и предварительный квалификационный отбор. Выбор метода зависит от разных факторов, но в основном от уровня конкуренции и требований к целям проекта. Предлагаемый метод должен быть регламентирован документами, содержащими правила отбора проектов.

Конкурентные переговоры в большей степени фокусируются на стоимости проекта, а не на новых идеях и результатах. Проект отбирается с точки зрения снижения затрат на его реализацию. Это более дешевый подход по сравнению с предварительной квалификацией. В качестве недостатка можно отметить, что ориентация на затратную часть может оставить за бортом другие проектные решения и подходы к достижению поставленных целей.

Предварительный квалификационный отбор состоит из двух стадий:

оценка квалификации^11;

оценка предложений по проекту^12.

Для оценки квалификации требуется комплект документов, подтверждающих квалификацию компании, наличие знаний и навыков, необходимых для реализации проекта. После отбора претендентов на участие в партнерстве рассматриваются предложения по реализации проекта, на основе чего производится окончательный выбор партнеров.

При заключении контракта проводятся согласования между двумя сторонами. В контракте прописываются все аспекты участия в проекте ГЧП: цели, виды оказываемых услуг, финансирование, затраты, способы контроля, механизм ответственности и др.

1.9. Примеры реализации проектов жилищного строительства и развития городов с использованием модели ГЧП

Жилищное строительство

Модель ГЧП с успехом используется для строительства и эксплуатации жилья для домохозяйств с низким уровнем доходов в таких экономически развитых странах, как США, Австралия, Ирландия, Великобритания. В этих странах в основном применяется такой подход к ГЧП, в соответствии с которым создается совместное предприятие, где частный и публичный секторы совместно финансируют жилищный проект, владеют и управляют им, а риск делится в зависимости от условий контракта. Следует подчеркнуть, что при такой модели ГЧП публичный сектор обычно вносит в проект значительные средства, что позволяет органам власти контролировать все стадии реализации проекта, проводить экспертизу проектной и строительной стадий. В некоторых странах применяются различные механизмы финансовой помощи, позволяющие снижать затраты для частных партнеров. Все это играет существенную роль в удешевлении построенного жилья и расширении сектора доступного жилищного фонда. Именно государственные субсидии играют определяющую роль в ограничении цен на доступном для низкодоходных домохозяйств уровне.

В ряде развивающихся стран Азии и Африки также начали использовать ГЧП в реализации жилищной политики. Наиболее успешный опыт продемонстрировали Индия и Нигерия. Однако ГЧП для жилищного строительства в развивающихся странах применяется редко. Это можно объяснить тем, что программы доступного жилья не могут быть реализованы без значительных по объему государственных субсидий, позволяющих снизить стоимость строительства. Недостаток финансовых средств у городов в развивающихся странах не позволяет им реализовывать такие проекты. Несмотря на это, программы ГЧП для создания доступного жилья распространяются и в бедных странах.

Городской транспорт

В сфере транспорта модель ГЧП показала свою эффективность при расширении, строительстве и эксплуатации новых дорог, железнодорожных путей, аэропортов, морских портов и др. ГЧП в транспортных проектах применяется как в развитых, так и в развивающихся странах. Так, в течение 2000–2008 гг. было реализовано всего 580 проектов^13, в том числе в странах Восточной Азии и Тихоокеанского бассейна было реализовано 137 проектов, в Европе и Центральной Азии – 43, в Латинской Америке и странах Карибского бассейна – 164, в странах Ближнего Востока и Северной Африки – 27, в Южной Азии – 154, в странах Африки, расположенных к югу от Сахары, – 55.

Транспортные проекты ГЧП широко распространены в Австралии, Испании, Италии, США. Основной моделью таких проектов является концессия, которая позволяет государству оставаться собственником актива после окончания срока концессии. Обычно при такой модели частный партнер предоставляет доступ потребителям к транспортным активам на платной основе, гарантирует денежные поступления, обеспечивает покрытие затрат. Это очень привлекательные для бизнеса проекты ГЧП, о чем свидетельствует и их количество.

Городское водоснабжение, санитарно-техническое обеспечение

Это еще одно быстро развивающееся направление для ГЧП в мире. Общее количество таких проектов в мире за 2000–2008 гг. составило 484^14, в том числе в странах Восточной Азии и Тихоокеанского бассейна – 302 проекта, в Европе и Центральной Азии – 43, Латинской Америки и странах Карибского бассейна – 99, в странах Ближнего Востока и Северной Африки – 14, в Южной Азии – 11, в странах Африки, расположенных к югу от Сахары, – 15. В развитых странах стоит задача реконструкции старых систем водоснабжения и водоотведения, а в развивающихся – обеспечения растущего городского населения качественными системами водоснабжения и водоотведения. В ряде стран правительство уходит от традиционного управления этой сферой и привлекает частный бизнес.

Однако стремительное распространение ГЧП на системы водоснабжения и санитарной охраны имеет и негативные последствия, особенно в развивающихся экономиках. Значительная финансовая роль частного сектора в таких проектах приводит к недостаточному контролю за деятельностью со стороны местных органов, к установлению высоких тарифов на услуги, недоступных для бедного населения. К числу неудачных проектов в системе водоснабжения относят проекты в Боливии, Индонезии и некоторых странах Африки. Это показало, что включение частного сектора в проекты развития городов не является панацеей и должно быть тщательно обосновано и проработано.

Социальная инфраструктура: школы и больницы

ГЧП в сфере образования и здравоохранения является принятой формой во многих странах. В Австралии, Индии, Малайзии, Нидерландах, Великобритании и Канаде, где образование и здравоохранение являются наиболее активными сферами приложения модели ГЧП, активность правительств в этом направлении вызвана необходимостью привлечения ресурсов частного сектора для покрытия растущих затрат в этих сферах. Эта проблема начинает обостряться и в развивающихся странах, где у правительств нет достаточных ресурсов (финансовых, технических, организационных и др.) для развития системы образования и здравоохранения в условиях растущей численности населения.

В этих проектах частный сектор обычно помогает в строительстве, проектировании и эксплуатации объектов на основе долгосрочных концессионных контрактов с правительством. Правительство оставляет за собой функции по оказанию основных услуг, таких как обучение, предоставление медицинских услуг. Частный сектор предоставляет сопутствующие неосновные услуги: обеспечение питания, услуги по уборке и транспортные услуги. Как правило, ГЧП в сфере образования и здравоохранения весьма успешны. Однако скромные размеры большинства школ и больниц приводят к тому, что увеличиваются трансакционные затраты на проработку этих проектов и повышается риск недостаточной окупаемости проекта с точки зрения бизнеса. Эту проблему пытаются решать путем объединения в одно партнерство нескольких проектов, что позволяет распределить затраты и повысить привлекательность проектов для частного инвестора.

1.10. Опыт отдельных стран в области реализации проектов с использованием механизма ГЧП

Канада: программа создания доступного жилья в Торонто «Реджент-парк» (Regent Park)15

Данная программа была реализована в одном из самых бедных районов Канады с домами, срок жизни которых уже составлял до 50 лет. Эти дома были построены в рамках государственной жилищной программы. Возникли задачи по ремонту, реконструкции и замене домов. Под руководством Жилищной корпорации Торонто, являющейся собственником и управляющей жилищным фондом, в 2003 г. был разработан план восстановления Реджент-парка, который был утвержден городским советом Торонто. План включал демонтаж и замену технического оборудования существующих жилых объектов и строительство 3,3 тыс. рыночных жилых объектов для разных доходных категорий домохозяйств, 300 из которых являются доступным жильем для предоставления в собственность. Кроме того, планом предусматривалось развитие современной социальной инфраструктуры, парков, дорог. Глобальной целью проекта является превращение этой территории в современный район для домохозяйств с разными уровнями доходов.

Проект реализовывался совместно городом Торонто, Жилищной корпорацией Торонто и корпорацией «Дэниелс» (Daniels Corporation), хорошо известного девелопера. Проект ГЧП предусматривал распределение финансирования и рисков между всеми партнерами.

Город Торонто освободил от соответствующих платежей и налогов на недвижимость все организации, технически обеспечивающие строительство жилых объектов, а также взял на себя значительную часть в затратах на инфраструктуру при создании новых парковок и дорог.

Жилищная корпорация Торонто отвечала за ТЭО проекта, выбор лучшего подхода к обновлению района и осуществляла финансирование реконструкции жилья.

Частный партнер – корпорация «Дэниелс» (далее – Корпорация) – осуществляла финансирование и контроль разработки проекта, строительство и введение в эксплуатацию всех жилых объектов.

Выбор Жилищной корпорацией Торонто способа реконструкции района путем приглашения частного партнера был результатом длительного процесса анализа разных возможных вариантов, согласований и консультаций с экспертами, властями и заинтересованными сторонами. Решающими аргументами в пользу ГЧП стали возможность привлечения частных инвестиций в проект и реализация проекта под контролем местных властей и заинтересованных сторон. Жилищная корпорация Торонто на конкурсных основах включила в проект частных девелоперов для оказания помощи при разработке проекта, его финансирования и реализации. Корпорация была отобрана для первой стадии реализации проекта. Контрактом предусмотрена ответственность каждого партнера. Жилищная корпорация Торонто в целом управляет проектом, контролирует выполнение обязательств всеми частными участниками проекта. Понятно, что если бы Корпорация на первой стадии не смогла бы соответствовать требованиям проекта, то она не была бы приглашена на последующие стадии реализации проекта. В соответствии с условиями контракта Жилищная корпорация Торонто и Корпорация делят риски и доходы от нового рыночного жилья.

Значительная часть населения Реджент-парка находилась за чертой бедности, жилищный фонд был чрезвычайно запущен. Перед проектом стояла очень сложная задача – сделать район привлекательным для проживания разных слоев населения, т. е. создать район со смешанным населением и преодолеть сложившуюся жилищную сегрегацию.

Другим важным приоритетом проекта явилось установление надежных взаимоотношений между партнерами и местной администрацией, гарантированное выполнение обязательств по отмене налога на собственность и других платежей в части строительства доступного жилья в целях снижения стоимости строительства.

В процессе реализации первой стадии проекта Корпорация полностью выполнила свои контрактные обязательства и была приглашена для работы на всех оставшихся стадиях проекта.

В целом модель ГЧП продемонстрировала успешность при осуществлении такого сложного проекта. Однако, как отмечают эксперты, не совсем ясно, насколько новый сложившийся рынок жилья для разных уровней доходов будет соответствовать домохозяйствам с наиболее низкими доходами. Растущий рынок жилья Торонто привел к значительному увеличению цен на жилье, и это, конечно, повлияет и на возможности улучшения жилищных условий беднейшими домохозяйствами.

Кроме данного проекта, в Канаде были успешно реализованы еще несколько проектов в рамках модели ГЧП. Так, в Калгари было осуществлено жилищное строительство для инвалидов, людей с ограниченными возможностями, относящихся к низкодоходным категориям. Участниками ГЧП стали частные компании, Организация бездомных Калгари, Ассоциация строителей жилья Калгари.

Израиль^16: опыт ГЧП при строительстве дорог

В Израиле интересен опыт ГЧП в области строительства дорог. Автомагистраль № 6, известная также как трансизраильская автомагистраль, протяженностью 300 км проходит по восточной части Израиля от Беэр-Шевы до Галилеи на севере. Эта автомагистраль также представляет собой центральную развилку, разгружающую интенсивное движение автотранспорта в центральном регионе страны и обеспечивающую минимальное загрязнение в районе Тель-Авива.

Проект строительства автомагистрали № 6 является самым крупным проектом по развитию дорожной инфраструктуры в истории государства, его общая стоимость составляет 1,3 млрд. долл. (1999–2004). Для реализации проекта выбрана модель ГЧП «Строительство – эксплуатация – передача».

Основными участниками проекта со стороны частного сектора являются:

компания «Дерек Эретц Групп» (Derech Eretz Group), заключившая договор с государством на строительство и полное управление участком дороги;

субподрядчики проекта: Africa-Israel, CHIC–Canadian Highways и Housing and Construction Limited;

фирмы частного сектора, как Raytheon и Transdyn, обеспечивающие оснащение электронных пропускных систем и управление ими.

Финансирование автомагистрали осуществляется за счет заемных (90 %) и собственных (10 %) средств. Заемные средства предоставлены банком Hapoalim в виде синдицированного займа на 28 лет с условием погашения 29 % основного займа после 20–21 года. Синдицированный заем был осуществлен национальными банками и Пенсионным фондом Израиля. Были также выпущены еврооблигации на 28 лет. Кроме того, участники проекта приняли на себя обязательства по поддержке компании «Дерек Эретц» в рамках концессионного соглашения.

Одними из результатов проекта стали развитие отдаленных от центра поселений, повышение привлекательности этих поселений для жителей.

ГЧП в Индии

В Индии накоплен положительный опыт реализации таких моделей ГЧП, как «Строительство – эксплуатация – переход собственности» (ВОТ) или «Строительство – владение – эксплуатация – переход собственности» (BOOT). Это форма финансирования проектов и ведения бизнеса, когда частные фирмы осуществляют возведение и эксплуатацию объектов, которые традиционно строились правительством. Участие частного сектора в проекте завершается при возвращении правительству собственности на объект по истечении определенного периода концессии, как правило, от 25 до 40 лет. Для Индии эта модель признана оптимальной, поскольку предполагает более высокую степень участия государства (по сравнению с иными формами). Данные модели предоставляют частным фирмам ряд преимуществ по сравнению с традиционными методами ведения бизнеса, в том числе в виде:

быстрого увеличения масштабов операций (выгоду получают обе стороны);

расширения предложения услуг;

снижения себестоимости инфраструктуры;

сокращения времени до ввода в эксплуатацию.

Существует ряд эксплуатационных преимуществ: повышение общего качества и производительности; добавление новых функций и услуг; обеспечение возможности быстрого увеличения (или снижения) объема услуг; решение проблемы нехватки внутренних ресурсов.

В стратегическом плане ГЧП дает доступ к материалам и технологиям мирового класса; использование новейших технологий и др.

Практика Индии показала, что реализация проектов в рамках ГЧП позволяет снизить общий уровень затрат, улучшить условия получения кредитов; сократить сроки окупаемости и увеличить отдачу инвестиций.

Опыт Индии подтвердил, что для развивающихся стран использование ГЧП приводит к снижению государственного долга и прямых бюджетных ассигнований благодаря использованию частных источников финансирования. Наблюдается ускорение осуществления проектов, поскольку для иных схем обычно характерно долгое ожидание бюджетного финансирования или поиск независимых финансовых источников. Привлечение частного капитала, частной инициативы и ноу-хау приводит к снижению уровня издержек на строительстве, сокращению сроков и повышению эффективности. В рамках ГЧП происходит частичная передача частному сектору бремени рисков по проектам, которые в противном случае полностью ложились бы на государство.

Правительство Индии приняло следующие меры по привлечению частного капитала к проектам ГЧП:

налоговые льготы: пятилетние налоговые каникулы для всех компаний, которые вкладывают средства в инфраструктурные проекты;

особый порядок предоставления земельных участков;

облегченный доступ к кредитованию банками и иными финансовыми институтами;

упрощенный режим получения от правительства разрешений и виз;

финансирование правительством начальных затрат на технико-экономическое обоснование проектов;

благоприятные условия разрешения споров между партнерами ГЧП и другими субъектами.

К успешным проектам ГЧП, реализованным в Индии, можно отнести следующие:

в сфере транспорта: дороги (скоростные автодороги общенационального значения, а также на уровне отдельных штатов и городов), порты и аэропорты;

в сфере энергетики: производство, передача и распределение электроэнергии;

в сфере недвижимости: особые экономические зоны, индустриальные парки и IT-парки; развитие объектов торговли, развлечения и туризма;

в сфере городского транспорта и многоуровневых паркингов;

в сфере городской инфраструктуры: системы водоснабжения, канализации, уборки и переработки мусора;

в сфере социальной инфраструктуры: объекты здравоохранения и образования;

в сфере сельской инфраструктуры: объекты водоснабжения, образования и общественного здравоохранения.

Правительство Индии в 2009 г. разработало Правила для ГЧП в сфере доступного жилья^17. Эти правила содержат условия формирования ГЧП для строительства доступного жилья в рамках государственных и региональных жилищных, социальных и других программ, а также способы государственного участия и их поддержки. Проекты, подходящие для ГЧП, должны соответствовать следующим критериям:

жилье эконом-класса с установленными параметрами максимальной площади жилой единицы и наличием не менее 25 % небольших жилых единиц, относящихся к доступному жилью;

цена продажи жилья не должна превышать установленный государством (штатом) максимальный уровень, дифференцированный по группам городов (мегагорода и городские агломерации, города-миллионники, другие города);

наличие арендного жилья и общежитий для новых мигрантов.

Для реализации проектов строительства доступного жилья создаются ГЧП, в которых партнерами являются организации публичного сектора, частные компании, кооперативы, финансовые компании, совместные предприятия, местные фонды и др.

Предусмотрены меры по удешевлению стоимости земельного участка и строительства:

необходимым условием схемы является то, что предварительные затраты на закупку и формирование земельного участка несут государственные и местные органы; земля предоставляется по невысокой цене, включающей только эти затраты;

повышение привлекательности для девелоперов строить на своих земельных участках путем предоставления преимуществ, связанных с земельным регулированием и зонированием, в частности при изменении разрешенного использования земельного участка;

снижение стоимости строительства за счет включения в этот процесс неприбыльных организаций; предоставления средств государственными организациями и льготных займов банками с государственным участием;

использование схем кросс-субсидирования, т. е. строительства на земельном участке жилых объектов разной ценовой категории, как доступного жилья, так и жилья для коммерческих целей, что позволяет покрывать значительную часть общих затрат за счет цен продажи коммерческого жилья;

снижение государственной пошлины, ставок налога на доходы для доступного жилья;

снижение стоимости строительства за счет совершенствования строительных технологий.

В проектах строительства доступного жилья правительство может участвовать путем создания инфраструктуры: инженерно-технических и коммунальных сетей (водопроводы, линии электропередач, электростанции, ливневая канализация и др.), дорог, парковок, спортивных площадок, парков и т. д. Затраты государства в проектах могут составлять 25 % стоимости всех городских услуг (внутренних и внешних), предусмотренных проектом, а также установленную долю затрат на строительство доступного жилья.

Южная Африка^18: опыт ГЧП в водоснабжении

Примером ГЧП в Южной Африке является сотрудничество муниципалитета Илембе и водной компании «Сиза» (Siza Water Company). В 1999 г. между ними был заключен контракт на концессию водопроводной сети сроком на 30 лет. Это первый контракт в Южной Африке на передачу частному сектору водоснабжения и водоотведения. Частная компания была отобрана на основе тендера и тщательно проанализирована. Была проведена оценка всего проекта, стадий его реализаций, проведено ТЭО. После этого был подготовлен контракт на концессию. В процессе переговоров стало ясно, что работники муниципалитета не обладают достаточными знаниями для того, чтобы контролировать и наблюдать деятельность компании в рамках концессионного договора, оценить качество предоставляемых услуг. Для преодоления этой проблемы было проведено обучение специалистов. Еще одним важным моментом реализации проекта было создание оперативного колл-центра для контактов с жителями и получения своевременной информации о проблемах и пожеланий, что также способствовало повышению качества деятельности. Опыт ЮАР показал, что проекты участия частного бизнеса в водоснабжении населения сложны, поскольку затрагивают интересы жителей с разным уровнем доходов. Непросто обосновать разумный уровень платы за услуги, обеспечивающий как доступность услуг, так и прибыльность проекта для частной стороны партнерства.

Франция: сотрудничество государства и частного бизнеса при создании арендного жилья^19

Во Франции приняты налоговые стимулы (налоговые вычеты) для частных инвесторов, вкладывающих средства в создание нового арендного жилья. При этом сначала действовали требования, чтобы жилье было классифицировано как социальное жилье, сдача в аренду которого допускается по регулируемым ставкам и которое предназначается для сдачи в аренду гражданам, имеющим доходы в пределах установленной правительством суммы.

Впоследствии с 1999 г. был принят новый налоговый статус – «частный домовладелец». Инвестиции могут производиться в новое или старое жилье. Были смягчены регулирующие требования, в частности арендная плата стала близкой к рыночной, отменено ограничение на доход семьи-арендатора. Налоговые стимулы предусматривают вычет 8 % цены из налогооблагаемого дохода в течение первых пяти лет и 2,5 % в течение последующих четырех лет с возможностью продления до шести лет. Срок аренды должен быть не менее девяти лет. Эти льготы применимы только в случае аренды жилья для основного проживания и не допускаются для ситуации, когда жилье арендуется в качестве второго жилья. Налогообложение арендного дохода осуществляется по более низким по сравнению с обычными ставкам.

Во Франции существует практика предоставления нерыночных кредитов для финансирования социального арендного жилья. Социальное арендное жилье финансируется в основном за счет нерыночных долгосрочных кредитов с поддержкой в виде субсидий государства, местных органов власти, грантов работодателей и небольших взносов в собственный капитал со стороны зарегистрированных социальных домовладельцев. Данные кредиты имеют следующие характеристики:

длительный срок кредита (35 лет для строительства и 50 лет для приобретения земли);

наличие гарантий местных органов власти или совместных фондов;

предоставление этих кредитов по ставке ниже рыночной государственными финансовыми институтами и другими одобренными организациями.

Кредиты предоставляются под определенные программы. Стоимость строительства и земли не должна превышать установленной цены. Кредиты на новое строительство предоставляются только после анализа инвестиционной программы и финансового обоснования в соответствии со стандартами, одобренными Министерством жилищного строительства.

Существует большое разнообразие кредитов, предоставляемых по такой схеме, охватывающих различные аспекты социального арендного жилья: самые дешевые кредиты, предназначенные для создания жилья для семей с очень низкими доходами; кредиты для реконструкции жилищного фонда; кредиты для строительства домов для пожилых людей, инвалидов, общежитий для студентов, оборудованных лагерей для бездомных или туристов, для других жилищных проектов, соответствующих целям социальной политики.

Кредиты предоставляются зарегистрированным социальным домовладельцам или другим неприбыльным организациям при условии общественного одобрения программы и получения гарантии местных органов власти.

Доля взноса зарегистрированных социальных домовладельцев в основной капитал зависит от их собственного финансового положения.

Структура стандартной схемы финансирования социального жилья выглядит следующим образом:

государственная субсидия – 8 %;

субсидия местных органов власти – 5 %;

кредиты работодателей (под 1 %) – 17 %;

льготные кредиты государственных финансовых организаций – 64 %;

собственный капитал – 6 %.

Во Франции получил развитие так называемый промежуточный арендный жилищный сектор. Этот сектор находится между социальной арендой и рыночной арендой и предназначен для обеспечения арендным жильем тех домохозяйств, чей доход выше имеющих право на социальное арендное жилье. Такое жилье создается как индивидуальными, так и корпоративными девелоперами с использованием субсидируемых кредитов. Процентные ставки по кредитам несколько выше, чем по кредитам на социальное арендное жилье, максимальная величина арендной платы в 1,8 раза превышает максимальную арендную ставку по социальной аренде и максимальный доход арендодателей в полтора раза выше, чем это устанавливается по социальной аренде.

ГЧП в Германии^20

В соответствии с законодательством в Германии предусмотрены следующие модели ГЧП:

модель приобретения в собственность – аренда объекта с правом выкупа;

модель владельца – проектирование, строительство, финансирование, эксплуатация объекта, находящегося в собственности заказчика;

лизинговая модель – аренда с правом выкупа объекта;

арендная модель – арендный договор сроком более 10 лет;

контрактная модель – договор на эксплуатацию объекта;

концессионная модель – эксплуатация объекта и получение платы с потребителей услуг;

операторская модель – эксплуатация объекта компанией-оператором.

Германские эксперты отмечают следующие виды рисков при реализации проектов, для которых может применяться та или иная модель ГЧП:

недостатки построенного объекта;

выход объекта из строя;

недостатки сервисного обслуживания;

недостаточная загрузка объекта;

чрезмерный возраст эксплуатируемого объекта;

При использовании модели ГЧП эти риски переходят на частного партнера. Некоторые виды рисков распределяются между государством и частными партнерами (к примеру, риск отмены ряда экономических условий сделки), другие – полностью остаются на государстве (форс-мажорные обстоятельства, изменение правовых рамочных условий). К рамочным условиям ГЧП относятся политическая преемственность, эффективное независимое правосудие, ценовая и валютная стабильность, защита инвестиций.

В Германии наибольшая доля приходится на ГЧП в сфере образования и культуры, 41 % и 27 % соответственно.

Государственная поддержка развития арендного жилья в некоторых зарубежных странах

Во многих странах государство в той или иной форме поддерживает развитие сектора арендного жилья. Государственная поддержка аренды проявляется в следующих формах: с одной стороны, стимулирует строительство и управление арендным жильем, с другой стороны, способствует расширению спроса домохозяйств на арендное жилье.

Участие государства подразумевает субсидирование арендного сектора и оказание поддержки в основном арендодателям некоммерческого жилья.

В Германии предоставление субсидий на строительство также возможно в том случае, если частный арендодатель (инвестор) готов предоставлять жилые помещения в наем целевой группе населения, определенной в рамках жилищной политики.

В Германии роль некоммерческого арендодателя выполняют кооперативы арендаторов, которые по-прежнему пользуются безналоговым статусом некоммерческой организации в отличие от арендодателей жилья другого типа. Такое положение предполагает отсутствие зависимости от разовых субсидий на строительство. Организации осуществляют свою деятельность на основе рыночных принципов.

Что касается Нидерландов, то в этой стране объемы субсидирования некоммерческого жилья сократились после отмены субсидий на строительство нового жилья, а арендодателями некоммерческого жилья стали выступать частные организации. Таким образом, некоммерческое жилье в стране связано с зарегистрированным юридическим лицом – жилищной ассоциацией.

Важным инструментом государственной поддержки, используемым многими странами, является выделение на льготных условиях земельных участков для строительства жилых многоквартирных домов для некоммерческой аренды.

В Австрии субсидии в большинстве случаев предоставляются в форме долгосрочных государственных займов под низкий процент (вместо существовавших ранее безвозмездных дотаций). Некоммерческие застройщики освобождаются от налогов. В Вене все программы субсидируемого жилищного строительства подлежат обязательной процедуре конкурсных торгов в целях повышения качества и снижения затрат на строительство. Финансирование строительства доступного жилья осуществляется через револьверные фонды, получающие государственные субсидии и трансформирующие их в долгосрочные займы под низкий процент для жилищно-строительных ассоциаций.

В последнее время в Европе набирают популярность схемы предоставления некоммерческого жилья с привлечением неспециализированных участников (коммерческих застройщиков и владельцев жилой недвижимости) взамен использования специализированных (утвержденных) некоммерческих организаций. Таким неспециализированным участникам предоставляется доступ к государственным субсидиям в обмен на использование жилья для некоммерческой аренды на определенный период времени^21.

Так, к примеру, в Германии жилье, построенное частным сектором с использованием налоговых льгот и других видов государственных субсидий, является некоммерческим и регулируется соответствующими законами в течение определенного периода времени (15–20 лет), после чего оно может быть переведено в сектор рыночной аренды и впоследствии продано. Муниципальные власти некоторых городов, например Мюнхена, обязывают частных застройщиков включать в план застройки определенную долю объектов некоммерческого жилья, но это касается только отдельных местных инициатив.

Частный сектор является основой австрийской системы, в рамках которой субсидии на строительство некоммерческого жилья могут получать частные лица и компании. Это является основой государственно-частного партнерства в сфере строительства.

В нескольких странах были выдвинуты инициативы о предоставлении некоммерческого жилья и жилья среднего класса за счет небольших государственных субсидий и привлеченных средств частного сектора (Англия, Дания, Ирландия, Голландия и Германия). Успех таких инициатив часто зависит от местных органов власти и застройщиков, получающих бесплатно или по невысоким ценам землю, а также услуги по планировке территории.

В международной практике финансирования строительства арендного жилья применяется так называемая практика кросс-субсидирования. В общем виде кросс-субсидирование предусматривает установление со стороны государства или местных органов власти требования отводить при осуществлении жилищного строительства определенную долю построенного жилья под некоммерческое арендное жилье. Застройщик покрывает часть затрат на некоммерческое жилье за счет повышения стоимости коммерческого жилья.

Требование строительства некоммерческого жилья может быть обусловлено предоставлением застройщику земельного участка на льготных условиях, некоторыми налоговыми льготами и т. д. Эксплуатацию такого жилья, как правило, осуществляют специализированные некоммерческие компании, получающие на эти цели субсидии из бюджета (напрямую или через субсидирование ставки аренды).

Рассмотрим опыт некоторых стран, применяющих практику кросс-субсидирования в целях решения жилищных проблем граждан с невысоким уровнем доходов, которые не в состоянии приобрести жилье на рынке или арендовать жилье на рыночных условиях.

Во Фландрии недавно принято законодательство, согласно которому при реализации любого строительного проекта более чем на 10 домов или более чем на 50 квартир не менее 20 % жилья должно быть некоммерческим – так называемое «сертифицированное некоммерческое жилье» (certified social housing). Если земля принадлежит государству, то эта доля увеличивается до 40 %. В отношении жилья, которое будет некоммерческим, частные застройщики должны соблюдать стандарты качества и уровень цен, действующий в секторе некоммерческого жилья. Жилые единицы, которые соответствуют техническим и юридическим требованиям, предъявляемым к некоммерческому жилью, а также в отношении которых проведена процедура аттестации (сертификации) в Региональной государственной жилищной компании Фландрии (Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen), могут рассматриваться в качестве некоммерческого. Сертифицированные квартиры приобретаются муниципалитетом и управляются местными управляющими компаниями. Подобное законодательство сейчас рассматривается и в других регионах Бельгии.

В Люксембурге для обеспечения сбалансированности местных сообществ по уровню доходов (смягчения сегрегации по доходам) законодательство требует, чтобы в любом проекте жилищного строительства не менее 10 % жилья являлось арендным некоммерческим. При этом государство финансирует до 70 % стоимости строительства некоммерческого арендного жилья.

В соответствии с положениями разд. 106 Акта о городском и региональном планировании (Section 16 of the Town & Country Planning Act 1990) Великобритании в крупных проектах жилищного строительства должна предусматриваться определенная доля доступного жилья. Если у муниципалитета имеются планы развития, в которых проведена оценка потребностей в новом доступном жилье, они могут потребовать от частных девелоперов принять участие в удовлетворении этих потребностей. Такое соглашение оформляется в соответствии с положениями разд. 106 и является необходимым документом для получения разрешения на строительство. Муниципалитет устанавливает технические требования к некоммерческому жилью, включая минимальные площади квартир, а также предельные цены, по которым такое жилье будет продано жилищной ассоциации, которая впоследствии будет им управлять.

По решению муниципалитета застройщик вместо схемы «строительство и продажа некоммерческого жилья» может воспользоваться одним из двух вариантов: резервирование части земельного участка для строительства некоммерческого жилья с последующей ее передачей жилищной ассоциации либо выплата фиксированной суммы средств. Следует отметить, что вариант «строительство и продажа» является предпочтительным для многих муниципалитетов.

В соответствии с ч. 4 Акта о планировании и развитии (Planning and Dedvelopment Acts) Ирландии любой проект строительства, реализуемый частным застройщиком, должен предусматривать, что до 20 % площади земельного участка или количества жилых единиц должны быть доступны для муниципальных властей для реализации их программ по предоставлению жилья в некоммерческую аренду или по обеспечению доступным жильем в собственность. Первоначально предполагалось, что муниципалитет в обмен на жилые единицы компенсирует застройщику стоимость земли под ними, затраты на строительство и разумную прибыль. В ответ на жалобы застройщиков о том, что такой механизм увеличит их издержки и сократит предложение жилья, были приняты поправки, которые разрешили застройщикам вместо жилья передавать муниципалитету денежные средства, жилье или земельные участки, расположенные в других местах.

В Испании соответствии с региональным градостроительным законодательством, любой проект строительства жилья должен предусматривать, что не менее 30 % земельного участка будет использоваться для создания некоммерческого жилья (protected housing).

Акт солидарности и обновления городов (Solidarity and Urban Renewal Act) Франции устанавливает обязанность любого застройщика предусмотреть в проекте не менее 20 % некоммерческого жилья, если такой проект реализуется в муниципалитетах с числом жителей более 3,5 тыс. человек. Муниципалитеты имеют право самостоятельно определять формы и конкретные требования к некоммерческому жилью.

Так, в Париже в любом проекте строительства, реализуемого частным застройщиком, необходимо зарезервировать 25 % территории участка для строительства некоммерческого жилья. Данное условие является обязательным для любого частного застройщика до тех пор, пока доля некоммерческого жилья в общем жилищном фонде района не достигнет 20 %.

Федеральный градостроительный кодекс Германии предоставляет возможность муниципалитетам устанавливать требования к проектам жилищного строительства относительно минимальной доли некоммерческого жилья в целях обеспечения сбалансированности жителей по доходам. Данный механизм аналогичен положениям разд. 106, применяемого в Великобритании.

Его суть состоит в том, что между частным застройщиком и муниципалитетом заключается договор относительно доли жилья, которое будет построено в соответствии с требованиями и стандартами, предъявляемыми к некоммерческому жилью. Взамен муниципалитет обещает предоставить застройщику разрешение на строительство и впоследствии приобрести некоммерческое жилье по цене и на условиях, установленных в соглашении. Кроме того, муниципалитет по согласованию с городским советом может продать земельный участок по цене, пониженной по сравнению с рыночной ценой.

В Австралии муниципалитет^22 может заключить соглашение с частным застройщиком и предоставить тому разрешение на превышение предельных параметров плотности застройки (так называемый density bonus). Величина разрешенного превышения определяется в соглашении с муниципалитетом, но не может превышать 15 %. Выигрыш от увеличения плотности застройки рассчитывается в соответствии с утвержденной формулой и распределяется в равных долях между муниципалитетом и застройщиком.

Доля муниципалитета может быть выплачена деньгами или передана ему в виде квартир в собственность или в аренду по ставкам ниже рыночных на определенный период времени. По завершении строительства управление жилыми единицами, переданными застройщиком муниципалитету, осуществляет некоммерческая общественная жилищная организация.

Практически во всех европейских странах источниками финансирования создания некоммерческого арендного жилья является совокупность собственных средств инвестора, кредитных ресурсов, государственных субсидий (кредитов) и в ряде случаев средств жителей. Последние два компонента необходимы для того, чтобы снизить затраты на привлечение кредитных ресурсов и тем самым уменьшить стоимость аренды^23.

Во многих европейских странах традиционно заемное финансирование для строительства некоммерческого арендного жилья организовывалось либо государством, что позволяло получить финансирование по устойчивой процентной ставке, либо с помощью предоставления субсидий для покрытия процентов по займам, что позволяло получить более дешевые инвестиции. В Скандинавских странах, Нидерландах и Франции часто требуются дополнительные гарантии от местной или от центральной власти.

Тенденция последних десятилетий заключается в отмене особых условий финансирования. Субсидии для покрытия процентных ставок больше не выдаются, и ожидается, что заимствования в большей степени будут производиться на частном рынке. Для получения заемных средств нередко требуются гарантии либо обеспечение в виде арендных поступлений, которые имеют достаточно высокую степень надежности.

Рынки крупных заимствований для наймодателей некоммерческого жилья, которым необходимы инвестиции в строительство нового жилья или реконструкцию старого, наиболее развиты в Нидерландах и Англии. В обеих странах надбавки за риск снижены до минимума и существует множество организаций, предоставляющих займы наймодателям.

В Европе существуют пять основных источников финансирования некоммерческого арендного жилья:

за счет доходов от арендных платежей нанимателей;

за счет заемных средств;

за счет других собственных средств домовладельцев;

за счет средств работодателей;

за счет бюджетных средств.

Соотношение этих источников финансирования зависит от множества факторов: способа определения арендной платы; возможности владельцев жилья привлекать заемные средства на рынке; суммы прибыли на капитал, вложенный в жилье; нормативно-правовой среды.

Бюджетные средства наймодателям некоммерческого арендного жилья могут предоставляться либо в виде субсидий (т. е. ежегодных платежей), либо в виде грантов федеральной и местной власти на покрытие капитальных расходов. К ним также относится субсидирование расходов на выплату процентных ставок и других производственных расходов, а также возможность государственных заимствований, процентные ставки по которым ниже рыночных. Государственные гарантии также снижают стоимость заимствований. Субсидии для финансирования эксплуатации и технического обслуживания жилья, а также улучшения жилищного фонда приводят к снижению затрат, которые должны покрываться за счет арендных платежей и заимствований.

Выводы

Можно выделить несколько важных моментов, оказывающих положительное влияние на развитие ГЧП.

1. Формирование адекватной законодательной среды.

2. Политическая стабильность, четкая стратегия развития страны.

3. Наличие регулирующего органа и обученного персонала для мониторинга реализации проекта.

4. Наличие детализированного бизнес-плана, включающего целевые показатели и количественные параметры.

5. Проработанность процедур урегулирования спорных ситуаций.

6. Наличие квалифицированных кадров.

7. Гарантированность для частного сектора денежных потоков в виде платы за пользование объектом третьих лиц, возможности использования незагруженных активов.

8. Учет интересов общественности, частного сектора, профсоюзов и конечных потребителей, для чего организуется открытое обсуждение проекта и обеспечивается диалог между партнерами.

9. Проработанная процедура отбора партнеров: оценка финансового и производственного потенциала, эффективности деятельности и возможного исполнения проекта, оценка рисков.

2. Развитие ГЧП в сфере доступного жилья в России

2.1. Опыт реализации модели ГЧП в России

В России использование модели ГЧП при реализации проектов имеет не столь долгую историю. В основном это локальные относительно небольшие проекты, реализуемые на местном уровне. Модель ГЧП применяется:

a) в области организации жилищно-коммунального хозяйства (передача муниципального жилищного фонда коммерческой организации (управляющей компании) на обслуживание; водообеспечение жилого сектора);

b) в области строительства автодорог и организации пассажирских перевозок;

c) в сфере социальных услуг (создание социально-реабилитационного центра для несовершеннолетних; сотрудничество в области образования);

d) в области жилищного строительства (участие бизнеса в строительстве доступного жилья);

e) в области охраны окружающей среды и благоустройства;

f) в сфере культуры и туризма.

Наиболее активно развивающейся с точки зрения применения модели ГЧП сферой является ЖКХ, в частности водоснабжение. Активными участниками ГЧП выступают ГК «Росводоканал», ЕВП, РКС. Структура проектов ГЧП по сферам деятельности представлена на рис. 1^24.

В рамках ГЧП осуществляется управление муниципальными водоканалами, например, в Барнауле, Калуге и Калужской области, Краснодаре, Омске, Оренбурге, Твери, Тюмени. Муниципальные власти для преодоления тяжелой ситуации в коммунальной сфере передают водоканалы из ведения муниципального унитарного предприятия (МУП) отобранному частному оператору. Главным условием передачи является наличие достаточного объема финансовых ресурсов для осуществления модернизации инфраструктуры города за пять-восемь лет. Для этого местные администрации заключают с частной компанией договор долгосрочной аренды или концессии. Часто в качестве такой частной компании выступает ГК «Росводоканал». Он привлекает инвестиции из таких источников, как кредиты российских и зарубежных банков, эмиссия ценных бумаг, средства Инвестфонда РФ (как источника софинансирования), средства, предусмотренные ФЦП «Жилище» на эти цели и др.

Рис. 1. Структура проектов ГЧП по сферам деятельности

С использованием модели ГЧП реализуется проект «Комплексная программа строительства и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения г. Ростова-на-Дону и юго-запада Ростовской области». Проект нацелен на развитие инфраструктуры водоснабжения и водоотведения в Ростове-на-Дону и на юго-западе Ростовской области, на повышение качества услуг по водоснабжению и водоотведению, на снижение негативного воздействия на реку Дон, Азовское и Черное моря. Принятая сметная стоимость проекта – 33 470,77 млн. руб., в том числе предусмотрено финансирование за счет средств Инвестиционного фонда РФ на сумму 6660,29 млн. руб. Установленный срок реализации проекта – 2007–2021 гг.

По данным Центра развития государственно-частного партнерства на 2014 г., общее количество проектов ГЧП в России составило 131 (см. рис. 2^25).

Рис. 2. Количество реализуемых проектов ГЧП

Развитие схем ГЧП, в частности, предусмотрено Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.26, а также иными актами Правительства РФ и актами профильных министерств (при утверждении целевых программ, различных концепций действий, мер и стратегий развития и т. д.).

Правовое оформление модели ГЧП в России осуществляется такими правовыми конструкциями, как:

концессионные соглашения;

договоры аренды, содержащие инвестиционные обязательства;

соглашения о разделе продукции;

приватизационно-инвестиционные договоры сотрудничества, в которых определены права на создаваемые объекты;

договоры о совместной деятельности;

сервисные контракты: на обслуживание, эксплуатацию, управление объектом.

Формы ГЧП отличаются распределением ответственности и обязательств между государством и частным сектором при эксплуатации и техническом обслуживании, по капитальным вложениям и текущему финансированию, распределением рисков реализации проекта.

В сфере коммунального электроснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и канализации^27 преобладают следующие формы взаимодействия органов публичной власти и бизнеса (рис. 3^28):

Рис. 3. Формы взаимодействия органов публичной власти и бизнеса при реализации проектов ГЧП

аренда с инвестиционными обязательствами;

концессионное соглашение;

приватизационно-инвестиционная модель сотрудничества.

Кроме того, развивается модель ГЧП, называемая «контракт жизненного цикла» (КЖЦ). Это контрактная форма ГЧП, в соответствии с которой государственный партнер на конкурсной основе заключает с частным партнером соглашение на проектирование, строительство и эксплуатацию объекта на срок жизненного цикла объекта.

Главный положительный момент применения моделей ГЧП заключается в возможности привлечения внебюджетных и внетарифных инвестиций в реконструкцию, модернизацию и развитие объектов коммунальной инфраструктуры, что особенно актуально в условиях недостатка ресурсов в местных бюджетах.

Как показал опыт реализации первых проектов, частные компании заинтересованы участвовать в моделях ГЧП, поскольку это дает им возможность включать объекты коммунальной инфраструктуры в свой бизнес, обеспечивает получение стабильного дохода в течение длительного времени. Длительность периода получения стабильного дохода создает условия для реализации дорогих инвестиционных программ в коммунальной сфере, позволяет софинансировать программы, привлекая государственные ресурсы на безвозвратной основе и кредитные ресурсы институтов развития (Внешэкономбанка). При этом за муниципалитетом сохраняются существенные рычаги воздействия на организации коммунального комплекса: регулирование тарифов, реализация прав собственника коммунального имущества, договорные механизмы воздействия.

Самой распространенной моделью ГЧП в коммунальной отрасли является арендная модель. Рассмотрим содержание арендной модели.

При данной модели частный партнер (часто это специально созданная для этих целей проектная компания) заключает договор аренды муниципального имущества систем коммунальной инфраструктуры с администрацией муниципального образования или с муниципальным унитарным предприятием. В договор аренды могут быть включены и обязательства по реализации определенной инвестиционной программы в отношении арендуемых объектов инфраструктуры.

Квалифицированные частные операторы стремятся заключать договоры аренды с администрацией муниципального образования. Это связано с тем, что муниципальное унитарное предприятие (МУП) в качестве арендодателя рассматривается ими как более рискованный вариант, вытекающий из особенностей действующего законодательства: существуют ограниченная правоспособность унитарных предприятий и высокая степень оспоримости их договорных сделок, в частности в ситуации, при которой МУП может лишиться права продолжать осуществлять функции по предоставлению коммунальных услуг в соответствии с уставными документами.

Аренда у администрации муниципального образования предполагает реализацию следующей схемы: имущество, по сути дела, изымается из хозяйственного ведения МУП. В силу ограниченности прав собственника в отношении имущества, закрепленного за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, такая передача в казну может быть осуществлена только по инициативе самого предприятия при одновременном изменении объема его уставной деятельности. При данной схеме существует требование проведения торгов в форме конкурса или аукциона при заключении таких арендных договоров.

Конкурсы на право заключения таких договоров проводятся в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», а аукционы на право заключения таких договоров – в порядке, установленном Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». В связи с этим можно отметить и недостаток такой модели – длительность процесса заключения договора.

Эксперты отмечают следующие основные проблемы арендной модели ГЧП^29.

В настоящее время существуют проблемы с государственной регистрацией прав собственности муниципального образования на имущество в виде коммунальной инфраструктуры. У большинства муниципалитетов эти права не зарегистрированы. Такая ситуация накладывает ограничения на развитие механизма ГЧП в данной сфере, поскольку появляются дополнительные риски.

Долгосрочный договор аренды частного партнера и муниципалитета требует обязательной регистрации прав муниципалитета на недвижимое имущество коммунальных систем. Государственная пошлина за регистрацию таких прав является незначительной, однако значительных затрат требуют процедуры технического и кадастрового учета земельных участков.

Существуют также определенные сложности проведения торгов. Отмечаются наличие как рисков потенциального частного оператора, связанных с участием в торгах и возможным проигрышем, так и рисков муниципалитета, вытекающих из необходимости разработки документации на проведение торгов. Более обоснованным представляется проводить торги в форме конкурса, когда в качестве критерия выбора победителя будет применяться размер арендной платы.

Эксперты отмечают наличие рисков получения лицензии, подбора работников, оформления функций сбыта, утверждения тарифного регулирования. Так как частный оператор является в большинстве случаев специально созданной проектной компанией, то, прежде чем начать деятельность в соответствии с договором аренды, он должен получить требуемые законодательством разрешения и лицензии; нанять обслуживающий персонал, обладающий соответствующей квалификацией; заключить договоры на оказание коммунальных услуг с их потребителями; утвердить тариф на предоставляемые коммунальные услуги.

Проблема усугубляется тем, что все перечисленные выше процедуры должны быть пройдены до момента фактической передачи имущества в аренду в соответствии с актом приема-передачи. Таким образом, практическая реализация данной модели ГЧП зависит не только от грамотного построения организационно-правовой ее схемы, но и от квалифицированного управления проектом по ее осуществлению.

При реализации данной модели следует учитывать и риск банкротства и ликвидации муниципального унитарного предприятия. Этот риск лежит на органах местного самоуправления, но в случае банкротства МУП вся схема может быть аннулирована, вплоть до возврата имущества из аренды в хозяйственное ведение унитарного предприятия.

Можно назвать следующие примеры успешного применения арендной схемы как модели ГЧП в коммунальной сфере.

Эксплуатация систем электро-, тепло-, водоснабжения и канализации ОАО «Российские коммунальные системы» и его дочерних и зависимых обществ в Республике Карелия, Кировской, Владимирской, Амурской, Брянской, Тверской и Тамбовской областях, Пермском и Алтайском краях.

Эксплуатация коммунальных систем водоснабжения и канализации группой компаний «Росводоканал» в Барнауле, Краснодаре, Омске, Оренбурге, Твери, Тюмени, Калужской области.

Эксплуатация системы водоснабжения и канализации компаниями холдинга «Евразийский» Ростова-на-Дону (ОАО «ПО Водоканал»), а также Сочи и иных населенных пунктов Азово-Черноморского побережья Краснодарского края (ООО «Югводоканал»).

Приватизационно-инвестиционную модель ГЧП в сфере коммунальной инфраструктуры следует охарактеризовать как одну из самых длительных и процедурно сложных. Но эта модель является наиболее устойчивой из-за наличия значительного административно-судебного опыта ее применения.

При такой модели МУП, эксплуатирующие системы коммунальной инфраструктуры, приватизируются и преобразуются в открытые акционерные общества.

К положительным сторонам этой модели можно отнести отсутствие указанных выше при описании арендной схемы рисков, связанных с необходимостью получения лицензии, подбора кадров, реализации сбытовой функции, а также рисков банкротства МУП, так как в данном случае частная компания, выступающая оператором, является универсальным правопреемником соответствующего унитарного предприятия.

Существуют риски тарифного регулирования из-за законодательного запрета на установление и поддержание тарифов соглашением между бизнесом и властью. Частный оператор может лишиться необходимой доходной базы для реализации инвестиционной программы. Минимизировать данный риск можно путем включения в инвестиционный договор с муниципалитетом условия, при котором выполнение обязательств частного инвестора по инвестиционной программе обусловлено наличием необходимого уровня выручки для реализации программы модернизации и развития систем коммунальной инфраструктуры.

Лишь небольшое количество МУП осуществили процедуру приватизации. При этом, как правило, 100 % акций вновь созданного акционерного общества осталось в собственности муниципалитета. В качестве примеров можно назвать ОАО «Водоканал» г. Чебоксары, ОАО «Нижегородский водоканал», ОАО «Ярославльводоканал», ОАО «Теплосеть» (Мытищинский район Московской области), ОАО «Водоканал-Чита» и др.

Модель концессионного соглашения также имеет ряд проблем при реализации. Уже упоминавшиеся выше лицензионные риски, риски подбора кадров, реализации сбытовой функции, тарифного регулирования, а также риски ликвидации МУП в данной схеме аналогичны описанным в арендной модели, так как частный оператор должен сформировать новое юридическое лицо, которое будет эксплуатировать коммунальную инфраструктуру. Способом минимизации этих рисков может стать введение некоего переходного периода между подписанием концессионного соглашения и началом операционной деятельности концессионером. Завершение этого периода должно быть связано с выполнением обязательных процедур: получением всех требуемых разрешений и лицензий; наличием профессионального персонала; заключением договоров с потребителями услуг; утверждением тарифов.

Помимо прочего, в условиях концессионного соглашения участники получают возможность в договорном порядке регулировать условия установления и изменения тарифов и надбавок к тарифам при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением. Эта возможность наиболее актуальна в коммунальной сфере, хотя сам закон и предусматривает определенные ограничения ее использования.

Описанная модель сходна с хорошо зарекомендовавшей себя в мировой практике схемой контрактов жизненного цикла (КЖЦ). Она снимает риски параллельного инвестирования в инфраструктуру.

Важным предварительным условием реализации концессионной модели является принятие на региональном и муниципальном уровне ряда нормативных правовых актов:

о порядке заключения концессионных соглашений органами публичной власти соответствующего уровня;

о наделении этих органов необходимыми полномочиями по проведению конкурса и заключению концессионных соглашений.

Предполагается, что нормативные акты могут относиться к специализированным сферам либо иметь общее значение для всех сфер ЖКХ.

Существует незначительное количество примеров использования концессионного соглашения как формы ГЧП в коммунальной отрасли. Так, в Иркутске в концессию были отданы системы теплоснабжения ЗАО «Байкалэнерго». Сортавальский муниципальный район и ЗАО «Энергетик» заключили концессионное соглашение в отношении объектов муниципальной собственности Сортавальского муниципального района по производству, передаче и распределению тепловой энергии. Концессионное соглашение было заключено между муниципальным образованием города Катайска и ЗАО «Тоболэнерго» в отношении тепловых сетей для осуществления передачи тепловой энергии.

По мнению специалистов в области ГЧП, для развития этого механизма важно определиться в ряде вопросов. Во-первых, необходимо в методологическом плане разграничить категории «взаимодействие», «сотрудничество» и «партнерство», а также понять, можно ли относить государственные закупки к ГЧП. Вопрос важный, потому что идет полная путаница как в публицистической литературе, так и в научной литературе, а также в выступлениях представителей органов государственной власти.

Второй вопрос связан с пониманием того, есть ли в реальности ГЧП в России. Нередко под проектами ГЧП понимаются схемы, которые по факту не являются партнерскими. Не любое взаимодействие государства с бизнесом есть партнерство. Взаимодействуют практически все субъекты экономических отношений между собой. Сотрудничают не все. Сотрудничество начинается только тогда, когда есть совместный труд субъектов, а партнерство – когда кроме сотрудничества есть еще общая собственность и разделение рисков.

ГЧП – это система хозяйственных отношений между государством и муниципальными образованиями и частными лицами, имеющая ряд характеристик.

К основным характеристикам ГЧП относятся следующие. Во-первых, предмет ГЧП – это государственная или муниципальная собственность, а также услуги, предоставляемые государственными или муниципальными органами, организациями, учреждениями, предприятиями. Во-вторых, юридическое оформление партнерства в виде договора или устава. В-третьих, обязательным условием является софинансирование или соинвестирование реализации проекта всеми участниками. И, наконец, в-четвертых, важнейшим условием является разделение между партнерами рисков, прописанных в договоре. Присутствие всех признаков для государственно-частного партнерства обязательно.

Если бизнес строит объекты своей собственности, а государство строит объекты своей собственности на одной и той же территории, то это не является государственно-частным партнерством, так как партнерских отношений там нет, они не разделяют риски и нет соинвестирования в рамках единого проекта.

Действующая форма ГЧП предусматривает аренду государственной, муниципальной собственности при условии инвестиционных обязательств. Как было уже сказано, четыре формы ГЧП (смешанные предприятия, соглашения о разделе продукции, аренда и концессии) существуют как в зарубежных странах, так и у нас. Но в России нет такой формы ГЧП, при которой происходит замещение средств бюджета средствами бизнеса при создании объектов государственной или муниципальной собственности. Это компетенция Минфина, за исключением концессий.

Из сказанного следует, что нет необходимости в федеральном законе, охватывающем названные формы ГЧП. Необходим закон, регламентирующий процедуру замещения средств бюджета средствами бизнеса при создании объектов государственной или муниципальной собственности. Для этого необходимо менять Бюджетный кодекс российской Федерации, дополнять его отдельной главой и вносить соответствующие изменения в другие законы, чтобы появилась возможность у бизнеса при определенных обстоятельствах финансировать объекты государственной или муниципальной собственности на установленных условиях.

Для развития государственно-частного партнерства необходимо создать условия для формирования долгосрочного характера договорных отношений. Важно создание некой специализированной компании для реализации проекта. И здесь не только риски, но и задачи госсектора частично переносятся на частного партнера.

Важной составляющей развития ГЧП, помимо необходимости приведения в соответствие законодательства, остается вопрос повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Реализация проектов с использованием модели ГЧП в сфере коммунальных услуг будет успешна при наличии заинтересованности органов публичной власти и их готовности инициировать деятельность по организации ГЧП, включающую проработку схем инвестирования, создание адекватной нормативно-правовой среды и работу по информированию и привлечению возможных инвесторов. Работа по привлечению потенциальных инвесторов, как правило, находится в сфере компетенций и ответственности публичных органов. Следует отметить, что известны и схемы, при которых риски инвестирования распределяются между публичным и частными партнерами.

2.2. Использование механизма ГЧП при реализации государственных жилищных программ

Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации» (утв. постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 323) в числе мер, направленных на снижение стоимости 1 кв. м жилья до 2018 года на 20 %, предусматривает более активное внедрение схем ГЧП в жилищное строительство. В частности, в рамках схем ГЧП предусмотрено участие государства и муниципалитетов путем организации бесплатного предоставления земельных участков для строительства жилья экономического класса (при условии ограничения продажной цены на жилье, построенное в рамках программ). Это позволит увеличить объем ввода в эксплуатацию жилья экономического класса.

Государственная жилищная политика, в частности, включает меры по:

совершенствованию системы градорегулирования как важного элемента развития массового недорогого жилищного строительства;

обеспечению строительства жилья эконом-класса земельными участками;

по адаптации схем жилищного кредитования к особенностям строительства недорогого жилья, по развитию кредитования строительства инженерной и социальной инфраструктуры.

Важнейшим элементом программы является блок по совершенствованию законодательства, нацеленного на повышение заинтересованности органов государственной власти и местного самоуправления во включении в хозяйственный оборот земель государства и муниципалитетов для использования в целях жилищного строительства.

Центральным элементом государственного подхода к предоставлению земельных участков для жилищного строительства и обеспечения таких земельных участков инженерной и социальной инфраструктурами является создание ГЧП, целью которого станет обеспечение строительства и реконструкции коммунальной и социальной инфраструктуры, необходимых для расширения масштабов строительства жилья, в том числе доступного жилья.

Программой предусмотрены меры взаимодействия государства и бизнеса в создании жилищно-строительных кооперативов многоэтажной и малоэтажной застройки. Поддержка государства и муниципалитетов может быть в форме непосредственного участия в формировании кооператива, членами которого являются отдельные категории граждан, для которых федеральными, региональными и местными нормативными документами предусмотрена помощь при обеспечении жильем (молодые семьи, работники ключевых для данной территории специальностей, многодетные семьи и т. п.). Будут реализовываться также разные формы содействия развитию жилищно-строительных кооперативов (предоставление обустроенных земельных участков и др.).

Предполагается распространение модели, в соответствии с которой реализуются проекты строительства жилья в рамках комплексного освоения территорий. Данный порядок предполагает при реализации региональных программ развития жилищного строительства осуществлять проекты жилищного строительства на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также на земельных участках, находящихся в частной собственности или в аренде у застройщика и расположенных в границах населенных пунктов и предназначенных для жилищного строительства в соответствии с видами их разрешенного использования.

Участниками модели ГЧП при реализации проектов жилищного строительства являются органы государственной власти, институты развития, органы местного самоуправления, застройщики, технические заказчики, организации, осуществляющие деятельность в области архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ресурсоснабжающие организации.

Для формирования проектов жилищного строительства орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации проводит инвентаризацию земель и включает в формируемый в рамках региональной программы развития жилищного строительства адресный перечень земельных участков. С согласия муниципалитета в этот перечень могут быть включены земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена.

Земельные участки, входящие в перечень, должны:

являться объектом государственной или муниципальной собственности;

быть расположены в границах населенных пунктов и иметь вид разрешенного использования – жилищное строительство.

Кроме того, требуются наличие документов территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования, в котором расположен земельный участок, а также наличие возможности обеспечения земельных участков объектами инженерной инфраструктуры в рамках инвестиционных программ ресурсоснабжающих организаций, объектами транспортной, социальной инфраструктуры.

Важным критерием реализации проекта является наличие потенциального спроса на жилье в муниципальном образовании, где расположен земельный участок, либо в соседних муниципальных образованиях.

Для реализации проекта в отношении каждого земельного участка проводятся мероприятия по подготовке земельного участка к предоставлению. В частности:

формирование земельного участка;

организация перевода земельного участка в категорию земель населенных пунктов (при необходимости);

организация разработки документации по планировке территории;

оценка объема жилищного строительства на земельном участке и видов застройки в соответствии с действующими градостроительными требованиями;

получение от ресурсоснабжающих организаций информации, необходимой для подключения объектов капитального строительства в рамках проекта жилищного строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, газоснабжения, а также технологического присоединения к электрическим сетям;

анализ объема расходных обязательств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, на территории которого расположен земельный участок, объема привлекаемых средств из иных источников на проектирование и строительство объектов инфраструктуры.

Участие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в реализации проектов жилищного строительства предполагается в следующих формах:

предоставление типовой проектной документации многоквартирных домов и жилых домов, отвечающих современным требованиям к жилью экономического класса, приемам застройки, пригодным для использования на земельных участках различной площади и рельефа, в различных географических и климатических зонах, различных градостроительных ситуациях, включающую также сведения об используемых материалах и технологиях и их производителях;

оказание содействия в доступе застройщиков к кредитным ресурсам по стоимости, позволяющей вести строительство жилья экономического класса.

Если земельный участок предоставляется для жилищного строительства на аукционе, мероприятия, содержащиеся в плане освоения, включаются в аукционную документацию и проект договора аренды. При этом в плане освоения не могут быть установлены требования к выполнению каких-либо работ или оказанию услуг, влекущих за собой дополнительные расходы победителя аукциона, кроме установленных законодательством Российской Федерации.

В целях ввода в эксплуатацию до конца 2017 г. не менее 25 млн. кв. м жилья экономического класса дополнительно к ранее запланированным государственной программой объемам ввода жилья в соответствии с поручением Президента Российской Федерации по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 г. в 2014–2017 гг. будет реализована программа «Жилье для российской семьи».

Эта программа нацелена на стимулирование строительства жилья эконом-класса, снижение стоимости жилищного строительства, внедрение новых финансовых, технологических и организационных механизмов строительства, формирование механизмов обеспечения жильем экономически активных граждан, имеющих сбережения на первоначальный взнос, доходы которых не позволяют приобрести жилье по текущим рыночным ценам, но они могут приобрести жилье по ценам ниже рыночных с помощью собственных и заемных средств.

2.3. Развитие арендного жилищного фонда

В целях расширения спектра способов обеспечения граждан жильем необходимо обеспечить развитие таких форм удовлетворения жилищных потребностей граждан, как арендное жилье (коммерческий и некоммерческий наем), жилищные кооперативы и другие некоммерческие жилищные организации.

Сектор арендного жилья в России пока еще не играет значительной роли в решении жилищных проблем граждан. Существует ряд проблем, в том числе в сфере законодательного регулирования, препятствующих развитию строительства арендного жилья и ограничивающих распространение найма жилых помещений как формы удовлетворения жилищных потребностей.

Государственными жилищными программами предусмотрено участие государства (совместно с бизнесом) в развитии рынка доступного арендного жилья и некоммерческого жилищного фонда для граждан, имеющих невысокий уровень дохода. Планируется развитие двух сегментов арендного жилья:

коммерческого найма в жилищном фонде коммерческого использования;

социального найма в жилищном фонде социального использования.

В рамках развития найма жилых помещений в жилищном фонде социального использования будут созданы условия для строительства жилья государственного и муниципального жилищного фонда, а также частного фонда коммерческими и некоммерческими организациями для предоставления жилых помещений гражданам, которым не доступны приобретение жилья в собственность и наем жилого помещения на рыночных условиях, но не имеющим права на наем жилого помещения по договору социального найма. Плата за наем по договору найма жилого помещения в жилищном фонде социального использования не должна превышать максимального размера, устанавливаемого органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Государственная и муниципальная поддержка развития наемного жилищного фонда будет осуществлена путем предоставления преференций по доступу к земельным участкам для строительства наемных домов, в первую очередь социального использования.

Кроме того, предусмотрено, что субъектами Российской Федерации, муниципалитетами, организациями, заинтересованными в привлечении работников и обеспечении их жильем, могут осуществляться субсидирование строительства коммерческими и некоммерческими организациями таких домов, предоставление государственных (муниципальных) гарантий при получении кредита указанными организациями в целях строительства домов социального использования и (или) иной поддержки в соответствии с законодательством.

Программой предусмотрено, что для реализации целей повышения доступности строительства или приобретения жилья для сдачи в наем юридическим лицам, заинтересованным в создании наемного жилищного фонда, институты развития будут реализовывать специальный ипотечный продукт, а также участвовать в процессе предоставления земельных участков для строительства доходных домов для целей некоммерческого использования и создания условий подключения построенных объектов к коммунальной инфраструктуре.

Для модернизации и повышения энергоэффективности объектов коммунального хозяйства предусмотрены меры по обеспечению благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства, внедрены новые кредитно-финансовые механизмы в сфере развития и модернизации коммунальной инфраструктуры с учетом лучшей мировой практики, которые должны предусматривать установление стандартов привлечения заемных средств и унифицированных процедур взаимодействия органов местного самоуправления, коммунальных предприятий, девелоперов, банков.

В целях создания условий для развития сектора арендного жилья Правительством Российской Федерации был разработан комплекс мер по развитию арендного жилищного фонда^30. Ведется работа по развитию законодательства, создающего правовую базу формирования рынка арендного жилья, прежде всего некоммерческого найма жилых помещений в части защиты прав наймодателя и нанимателя при долгосрочном найме жилого помещения.

Принятый Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 217-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части законодательного регулирования отношений по найму жилых помещений жилищного фонда социального использования» является важным шагом по развитию некоммерческого найма жилых помещений.

Главными идеями принятых мер являются обеспечение условий для разнообразия возможных способов решения жилищных проблем граждан, формирование государственно-частного партнерства в жилищной сфере на региональном (муниципальном) уровне. Принятые меры по развитию некоммерческого арендного жилищного фонда, включают:

1) вопросы регулирования деятельности при строительстве и предоставления жилых помещений на условиях некоммерческого найма, а также предоставления земельных участков для жилищного строительства;

2) бесплатное предоставление земельных участков для строительства домов, жилые помещения которых предназначены для сдачи в аренду по договору некоммерческого найма;

3) меры по развитию долгосрочного кредитования приобретения наемных домов или трансформации строительных кредитов в долгосрочные ипотечные кредиты;

4) государственное регулирование платы за наем жилого помещения.

Еще одной организационной формой строительства доступного жилья выступают жилищные кооперативы и другие некоммерческие жилищные организации. Строительство жилья такими объединениями граждан осуществляется на бесприбыльной основе, что позволяет снизить стоимость готового жилья и повысить доступность жилья для таких граждан.

Государственная программа «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами населения России» на 2013–2020 гг. (утв. распоряжением Правительства РФ от 30 ноября 2012 г. № 2227-р) и Федеральная целевая программа «Жилище» на 2011–2015 гг. (утв. постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. № 1050) содержат меры, нацеленные на развитие некоммерческих жилищных организаций, призванных обеспечить граждан доступным жильем. Так, программой предусмотрены совершенствование механизма предоставления кредитов застройщикам, жилищным некоммерческим объединениям граждан, в том числе жилищно-строительным кооперативам, для обеспечения строительства жилья экономического класса, в том числе малоэтажного, а также упрощение порядка предоставления земель под малоэтажное жилищное строительство и индивидуальное жилищное строительство, в том числе жилищно-строительным кооперативам.

Развитию государственно-частного партнерства в сфере создания арендного жилищного фонда будет способствовать и программа «Арендное жилье», реализуемая ОАО «Агентство финансирования жилищного строительства» (дочерняя структура АИЖК). Программа направлена на формирование условий кредитования юридических лиц на цели приобретения жилья для предоставления внаем.

Программа, нацеленная на развитие арендного жилья, предусматривает реализацию финансовой схемы, которая обеспечит условия для получения организациям, заинтересованным в создании арендного жилищного фонда, кредита на приобретение арендного жилья, аналогично действующим правилам кредитования физических лиц.

Данная программа является серьезным инструментом содействия развития арендного жилищного фонда, механизмы программы реализуются также в регионах в рамках региональных жилищных программ для формирования сектора арендного жилья с помощью инструментов ипотечного кредитования.

Правовые основы для формирования арендного жилищного фонда заложены Перечнем поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания о мерах по реализации жилищной политики от 14 февраля 2012 г. № Пр-534 и Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 600. Правительством Российской Федерации распоряжением от 29 августа 2012 г. № 1556-р утвержден Перечень мероприятий по формированию рынка доступного арендного жилья и развитию некоммерческого жилищного фонда для граждан, имеющих невысокий уровень доходов.

Для достижения необходимых темпов ежегодного строительства арендного жилья необходимы усилия и вклад органов власти субъектов Российской Федерации, которые при разработке подпрограмм развития сегмента арендного жилья в составе региональных программ развития жилищного строительства предусматривают развитие эффективных моделей государственно-частного партнерства при участии органов власти субъектов Российской Федерации. Кроме разработки нормативного регулирования процесса формирования арендного жилищного фонда на территории субъекта Российской Федерации, органы власти данного субъекта могут участвовать путем предоставления кредиторам проекта гарантий наполняемости арендного жилья, финансовой устойчивости заемщика и (или) стабильного потока платежей.

3. Развитие ГЧП в регионах и муниципалитетах

3.1. Проблемы развития модели ГЧП в России

В соответствии с российским законодательством за организацию реализации проектов ГЧП отвечают органы государственной власти и местного самоуправления.

Организация проекта ГЧП – это сложный процесс, включающий работу по подготовке и проведению публичной, конкурсной процедуры отбора частных партнеров; заключению с ними контрактов, включающих детально проработанное описание деятельности, прав и обязанностей партнеров при реализации проекта ГЧП. Организация проекта представляет собой весьма трудоемкий процесс, включающий оформление всего комплекса взаимоотношений администрации и бизнеса.

Несмотря на попытки и усилия государства в течение последних нескольких лет организовать ГЧП и включить коммерческие структуры в решение некоторых государственных задач, все еще немного примеров успешной реализации в России проектов, реализованных с использованием механизма ГЧП. Развитие ГЧП в нашей стране ограничено целым рядом проблем и препятствий, устранение которых необходимо для успешного широкого внедрения модели ГЧП в реализацию проектов, имеющих государственное и местное значение.

Можно выделить следующие проблемы и препятствия, ограничивающие организацию ГЧП на региональном и муниципальном уровнях:

недостаточное качество подготовленных проектов;

недостаточная квалификация кадров, реализующих процедуры формирования договорных отношений в рамках модели ГЧП;

преобладание бюджетного финансирования при выборе схем финансирования проектов;

недостаточная координация в деятельности министерств и ведомств.

Одним из факторов, ограничивающим участие частных инвестиций в проектах ГЧП, является недостаточная законодательная проработка и регламентация системы реализации проектов ГЧП. Имеется в виду процедурная непроработанность таких вопросов, как допустимая доля государственного участия, возможные схемы государственного участия и поддержки, формы и содержание договоров с частными партнерами, способы распределения рисков между партнерами, схемы взаимных расчетов, перечень обязательств. Несогласованность в этих вопросах сказывается на скорости прохождения всех процедур организации проектов ГЧП. К примеру, по данным экспертов, некоторые конкурсные процедуры на проекты транспортных концессий имели продолжительность свыше двух лет.

В России принят Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Регионы пошли по пути принятия своих законов о ГЧП, в которых даются определения ГЧП. В качестве работающего и успешно применяемого для развития ГЧП закона можно назвать закон Санкт-Петербурга «Об участии Санкт-Петербурга в ГЧП». Закон универсален, что позволило городу реализовывать те модели ГЧП, которые пока еще законом не предусмотрены.

Еще одной проблемой реализации модели ГЧП является неурегулированная процедура торгов, в частности действующие подходы к определению предмета конкурсов. Наше законодательство о закупках сужает возможности публичных органов при формулировке технического задания для конкурса, предусматривая только количественно измеримые показатели. Это затрудняет возможности создания ГЧП для предоставления какой-либо постоянной услуги на территории муниципалитета, которая трудно измеряется количественными параметрами. Во многих зарубежных странах в рамках ГЧП передается право обслуживать территорию, например предоставлять услугу водоснабжения на территории муниципального образования в течение согласованного срока. Местные органы при этом четко определяют требования к качеству услуг и эффективности эксплуатации. При проведении конкурсов учитываются такие показатели и параметры, как качество оказываемой услуги, стоимость привлекаемых ресурсов, предлагаемые технические решения. Выбирают того, кто предложит лучшее решение проектных задач, сделает более эффективным достижение целевых установок, обеспечит более дешевый способ реализации проекта.

Важным элементом реализации проекта ГЧП является обеспечение управления теми рисками проекта, которые ложатся на местные органы власти. Существенным условием, обеспечивающим возможность успешной реализации проектов ГЧП, являются гарантии выполнения государственной и местной администрацией своих обязательств в рамках партнерства.

Накопленный международный опыт реализации проектов ГЧП показывает, что наиболее эффективным способом реализации проектов являются организация строительства нового объекта «под ключ» и передача его муниципалитету с оплатой в рассрочку. Однако в России данная схема рассматривается инвесторами как рискованная, так как непонятно, каким образом государство сможет исполнить свои обязательства после завершения строительства объекта. Это связано с тем, что в российском праве заложен принцип превалирования бюджетного права над контактным. В настоящее время бюджет утверждается на три года, поэтому невозможно законодательно зафиксировать долгосрочные (на 5–10 лет) обязательства.

Из сказанного вытекает, что ограниченное инициирование и участие государства в проектах ГЧП связаны с существующими пробелами в действующем бюджетном законодательстве, законодательстве об инвестиционной деятельности, законодательстве о закупках для государственных (муниципальных) нужд.

Наряду с законодательными существуют проблемы недостаточного понимания роли модели ГЧП для решения региональных и муниципальных проблем со стороны публичных органов. Из-за этого относительно мало проектов предлагается реализовывать с помощью модели ГЧП. Это объясняется недостаточным уровнем компетенции гражданских служащих в сфере ГЧП, для которых нередко представляется трудным четко сформулировать требования к предполагаемому проекту, определить количественные и качественные характеристики проекта, целевые установки, организовать процедуру конкурсного отбора и др. А учитывая тот факт, что проекты ГЧП носят индивидуальный характер и с точки зрения организации реализации проекта, и с точки зрения степени участия частного сектора, и с точки зрения распределения рисков между партнерами, чиновники предпочитают не связываться с таким сложным инструментом реализации проекта. На преодоление этой проблемы нацелена специализированная структура, ответственная за формулирование политики по развитию ГЧП (Центр развития ГЧП при Внешэкономбанке). Кроме того, важными являются обеспечение условий и развитие программ подготовки квалифицированных кадров, владеющих знаниями в области специфики организации ГЧП, особенное значение играет повышение квалификации государственных и муниципальных работников. Помимо этого, необходимы отдельные программы и для работников частного сектора, желающих участвовать в организации и реализации проектов ГЧП.

В числе проблем, ограничивающих развитие ГЧП, следует отметить сложности привлечения частными партнерами значительных финансовых ресурсов на условиях, позволяющих успешно финансировать долгосрочные инвестиционные проекты развития инфраструктуры. Это связано с крайней ограниченностью долгосрочных ресурсов в России, что сужает финансовые возможности реализации долгосрочных проектов ГЧП.

Ситуация усложняется еще тем, что закон о концессиях запрещает концессионерам передачу в залог объекта концессионного соглашения, поэтому банки не могут обеспечить снижение рисков кредитования, беря в обеспечение активы концессии. Это приводит к росту стоимости кредита. Данная проблема могла бы быть решена путем реализации механизма уступки возникающего будущего права кредитующей организации, например уступки кредитору права на получение средств оплаты проезда по автомобильной дороге. Данный механизм еще плохо прописан российскими нормативно-правовыми документами.

В 2013 г. Центр развития государственно-частного партнерства совместно с Торгово-промышленной палатой Российской Федерации провели опрос представителей ведущих бизнес-структур, осуществляющих деятельность в сфере инфраструктурных проектов, с целью выяснения их отношения к вопросам развития ГЧП в России, понимания проблем и ограничений, влияющих на успешность проектов ГЧП и на интерес к таким проектам со стороны частного бизнеса^31. Были оценены качество взаимодействия бизнеса и власти, действующее законодательство, негативные факторы, ограничивающие возможности реализации модели ГЧП. В опросе приняли участие такие компании, как ГК «Росводоканал», ОАО «Российские коммунальные системы», ЗАО «Комплексные энергетические системы», ОАО «Скоростные магистрали», ООО «Воздушные Ворота Северной Столицы», ОАО «Стройтрансгаз», ОАО «Станкопром», ГК «Мортон», ЗАО «Группа компаний “Медси”», ОАО «Евразийский», ГК «Сумма», ООО «Корпорация “Инжтрасстрой”». Как видно, это компании, представляющие различные инфраструктурные сферы: ЖКХ, энергетику, транспорт, нефтегазовый сектор, оборонно-промышленный комплекс, ВКХ, сферу социальной инфраструктуры.

По результатам опроса были сделаны следующие выводы.

1. Действующая государственная политика в сфере развития ГЧП не устраивает бизнес, она недостаточно эффективна, плохо налажено взаимодействие государственных и частных партнеров.

2. Бизнес-сообщество считает, что без участия представителей бизнеса невозможно сформировать действенную нормативно-правовую среду, поэтому при доработке законопроекта о ГЧП и разработке других законодательных актов необходимо привлекать бизнес.

3. Для эффективной организации и реализации проектов ГЧП необходима проработанная единая методическая база, включающая методики подготовки и реализации проектов ГЧП, оценки эффективности реализации проектов ГЧП, мониторинга реализации проектов.

4. Важно обеспечить прозрачную и справедливую схему отбора участников реализации проектов ГЧП. Необходимы типовые процедуры, четкие критерии отбора частных партнеров, использование конкурсных процедур, профессиональной независимой экспертизы проектов и конкурсной документации; снижение административных барьеров и оптимизация процедур отбора.

5. По мере развития реализации проектов ГЧП необходима разработка и внедрение стандартизации деятельности в сфере ГЧП в отдельных отраслях реализации проектов.

6. Требуется повышение уровня квалификации специалистов государственных заказчиков, они должны обладать знаниями по подготовке и проработке технических заданий, конкурсной документации и управлению проектами ГЧП.

7. Необходимо широкое раскрытие информации о реализуемых проектах ГЧП, об успехах и проблемах при реализации проектов. Это является важным элементом совершенствования процедур, методов и способов реализации проектов ГЧП.

Рассмотрим некоторые результаты опроса более детально. Так, свыше 92 % респондентов сочли неэффективной сложившуюся систему взаимодействия в области ГЧП частного и государственного секторов. А поскольку смысл ГЧП заключается в сотрудничестве, партнерстве государства и бизнеса, такая ситуация не способствует развитию ГЧП и выступает главным ограничителем. В связи с этим отмечаются такие проблемы, как отсутствие единого профильного ведомства, регулирующего вопросы в сфере ГЧП, отсутствие нормативно закрепленных единых процедур инициации и реализации проектов ГЧП, взаимодействия государства и бизнеса, отсутствие в законодательстве перечня допустимых схем партнерства. Кроме того, было отмечено, что для частного бизнеса процедуры обоснования проекта ГЧП и предпроектной подготовки требуют больших затрат.

67 % опрошенных считают неэффективной политику государства в области развития ГЧП. 42 % полагают, что эффективность развития ГЧП повысилась бы при условии создания специализированного государственного органа, занимающегося вопросами ГЧП: методическое сопровождение проектов, мониторинг реализации, обобщение и распространение лучшей практики.

Большая часть респондентов (67 %) считает, что необходимы типовые документы и методические рекомендации по разным аспектам проработки и реализации проектов ГЧП, в том числе рекомендации для регионов.

Интересно, что 67 % респондентов охарактеризовали проект закона об основах ГЧП как среднепроработанный, а 25 % считают, что это плохо проработанный законопроект. По мнению бизнеса, в законопроекте преобладает ориентация на защиту интересов публичного партнера. Существенными недостатками являются отсутствие разрешенных схем ГЧП, плохая проработка обязательств публичного партнера. Необходима также разработка нормативных актов, регулирующих специфику реализации проектов ГЧП в разных сферах экономики. 92 % опрошенных считают важным разработку отраслевых нормативных актов о ГЧП, причем 42 % основной акцент делают на такие сферы, как ЖКХ и водоснабжение, водоотведение, 25 % – на транспортную сферу, 25 % – на оборонно-промышленный комплекс, 17 % – на объекты социальной инфраструктуры.

Негативными факторами, по мнению 75 % респондентов, выступают недостаточное вовлечение бизнес-сообщества в обсуждение законодательства и недостаточный учет их мнения при разработке концепции законодательства в области ГЧП.

С точки зрения прозрачности процедур отбора частных партнеров для участия в ГЧП действующий порядок был оценен как плохо формализованный. 58 % респондентов отметили нечеткость принятых процедур, высокую забюрократизированность процесса, длительность процедур. 83 % считают необходимым проведение независимой экспертизы проектов, конкурсной документации, конкурсных процедур отбора частных партнеров.

По мнению 67 % респондентов, унификация конкурсной документации упростила бы процесс, но она должна носить рекомендательный характер, так как существуют уникальные черты проектов, которые в индивидуальном порядке могут быть учтены в документации. 33 % рассматривают проекты ГЧП как уникальные проекты, для которых не требуется унификация конкурсной документации.

Отношение к стандартизации профессиональной деятельности участников ГЧП неоднозначно. 67 % респондентов считают, что она не нужна, а 33 % видят плюсы стандартизации для отдельных отраслей.

Качество проработки заказчиком проекта технических заданий и конкурсной документации было оценено следующим образом:

75 % – недостаточная проработка распределения рисков между партнерами;

50 % – плохая детализация технического задания и конкурсной документации;

33 % – плохо проработанная оценка бюджетной и социальной эффективности проекта.

Было также отмечено, что во многих технических заданиях основные риски перекладываются на частного партнера, необоснованны сроки достижения целей проекта, недостаточно оценен бюджет проекта, а также отмечено недостаточное качество инженерной проработки проекта.

75 % опрошенных отметили низкий уровень квалификации государственных и муниципальных заказчиков, а профессиональный уровень частных партнеров с точки зрения участия в проектах ГЧП 67 % оценили как средний, 33 % считают, что частные партнеры обладают высоким уровнем профессиональных знаний в области ГЧП.

По поводу учета положительных практик зарубежных ГЧП:

75 % – учет опыта в области финансовых механизмов и форм государственной поддержки в виде государственных гарантий и льгот;

42 % – учет опыта проведения конкурсных отборов проектов и участников ГЧП, предпроектного сопровождения;

33 % – опыт контроля и мониторинга;

9% – адаптация лучших практик и моделей ГЧП, применяемых в зарубежных странах, к условиям России.

По мнению 58 % опрошенных, недостатком нашей практики ГЧП является плохая информированность бизнес-сообщества о ходе и результатах реализации проектов ГЧП в России. Все опрошенные считают, что средства массовой информации должны широко освещать вопросы развития ГЧП, при этом половина респондентов хотела бы, чтобы СМИ раскрывали все этапы реализации проектов, а другая половина выступает за то, чтобы раскрывалась информация только о стоимости, сроках и участниках проекта. 58 % видят целесообразность создания единой для России базы проектов ГЧП. Мнения разделились по поводу создания реестра участников проектов ГЧП:

50 % – реестр не даст эффекта;

33 % – реестр необходим;

17 % – реестр не нужен.

3.2. Рекомендации по развитию ГЧП для реализации региональных и муниципальных проектов

Анализ зарубежного опыта реализации проектов с помощью модели ГЧП и особенностей российской практики внедрения модели ГЧП при реализации отдельных региональных и муниципальных проектов позволил сделать некоторые обобщения и выработать рекомендации для публичных органов власти по организации реализации проектов ГЧП.

Обзор и анализ российского опыта и зарубежной практики ГЧП позволил выделить несколько ключевых моментов, способствующих развитию ГЧП.

1. Наличие стабильной законодательной и политической среды.

2. Формирование соответствующей организационной структуры для развития ГЧП, включающей как организации государственного значения, так и организационные структуры в регионах (муниципалитетах). Создание рабочей группы, включающей обученный персонал для мониторинга реализации проекта.

3. Разработка детализированного бизнес-плана, имеющего правовое значение и включающего целевые параметры, обоснованную затратную часть реализации проекта, подходы к распределению рисков между партнерами (наличие допустимых границ увеличения расходов частного партнера при реализации проекта, определение приемлемой цены), методику урегулирования споров, план развития трудовых ресурсов; бизнес-план должен содержать целевые ориентиры и количественные характеристики.

4. Гарантированность для частного партнера денежных потоков, т. е. возможности получения платы за пользование объектом третьих лиц, возможности использования незагруженных активов.

5. Тщательный отбор партнеров: оценка производственных возможностей, эффективности деятельности, уровня рентабельности инвестиций и рисков, наличие соответствующего опыта, оценка финансовой устойчивости с учетом политической и правовой среды.

Рекомендации по развитию ГЧП в регионах (муниципалитетах).

1. Необходимо тщательно обосновывать проекты, реализацию которых планируется осуществить с использованием модели ГЧП. Степень участия частного бизнеса в проекте должна быть тщательно обоснована, оценена с точки зрения соответствия требованиям целей государства. Не все сложные и комплексные проекты развития городов необходимо реализовывать, создавая ГЧП. Цели проекта должны быть детально увязаны с государственными интересами.

2. Важнейшей стадией является стадия проработки финансовых инструментов, оценки альтернативных схем реализации проекта. Одним из лучших способов оценки проекта, по мнению зарубежных экспертов, считается проведение анализа соотношения цены и качества. В соответствии с данным методом определяются риск и способы его локализации, а также затраты государства на это с помощью специального теста, который позволяет оценить необходимые затраты, экономию от ГЧП при наиболее эффективном достижении публичных целей контракта. Проведение анализа и выбор инструментов реализации проекта должны проводиться независимыми институтами.

3. Реализация проекта ГЧП требует комплексного подхода, предполагающего рассмотрение всех аспектов реализации проекта (затраты, структурные проблемы и др.) в долгосрочной перспективе. К примеру, могут быть допущены менее жесткие требования к стоимости материалов, используемых для создания объектов инфраструктуры, учитывая тот факт, что более дорогие материалы окажутся надежнее на протяжении длительного срока. На стадии согласования проекта необходимо понимать, что успех ГЧП для публичного сектора возможен при рассмотрении всего комплекса долгосрочных эффектов проекта и связи результатов проекта с другими секторами городской экономики, такими как транспортная инфраструктура, сфера медицинского обслуживания и др., а также с политической и институциональной средой.

4. Важным является обоснованный выбор модели ГЧП. Модель должна выбираться с точки зрения обеспечения эффективного, качественного оказания услуг и оптимизации затрат.

Как показал международный опыт, в общем виде наиболее «правильной» моделью ГЧП является так называемая совместная модель, согласно которой частный и публичный секторы договариваются о разделении между собой рисков и доходов конкретного проекта. При обосновании выбираемой модели необходима тщательная проработка функций всех партнеров с точки зрения наиболее эффективного достижения поставленных целей. Но на практике применяются разные модели, отличающиеся набором функций частного сектора в партнерстве, сферами принятия решений. Представляет интерес модель долевого участия, при которой публичный сектор предоставляет средства частному партнеру при условии, что последний берет на себя реализацию и управление проектом, однако реализация такой модели возможна только при наличии достаточных средств у публичных органов власти. Модель местного развития предполагает, что частный и публичный секторы направляют совместные усилия на достижение общей цели на определенной территории.

В последнее время развитие получили модели, комбинирующие особенности и отдельные черты вышеназванных подходов в целях решения новых уникальных задач, с которыми сталкиваются местные правительства. Например, объединение нескольких небольших проектов в одном контракте с одним частным партнером в целях повышения конкурентной привлекательности проекта для частного сектора и сокращения транзакционных издержек. Другой вариант состоит в том, что учреждается совместная компания с публичным сектором, которая на конкурсной основе включается в реализацию проекта на начальной стадии работы. Последующие стадии проекта управляются публичным сектором, но осуществляются стратегическим партнером, участие которого на первой стадии позволяет адекватно оценить будущие издержки. Пошаговое партнерство также позволяет публичному сектору продолжать или прекратить сотрудничество с различными партнерами в зависимости от качества их работы.

На наш взгляд, наиболее интересными для сферы строительства доступного жилья и жилищно-коммунальной инфраструктуры моделями ГЧП являются следующие:

строительство – финансирование: частный сектор строит объект и финансирует капитальные затраты только в течение периода строительства;

проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация: частный сектор проектирует, строит и финансирует объект с последующей полной эксплуатацией или предоставлением сервиса по обслуживанию объекта в соответствии с долгосрочным соглашением;

проектирование – строительство – финансирование – обслуживание – эксплуатация: частный сектор проектирует, строит и финансирует объект, осуществляет полное или частичное поддержание объекта и обеспечивает эксплуатацию объекта в соответствии с долгосрочным соглашением;

строительство – владение – эксплуатация: частный сектор финансирует, строит объект, владеет объектом и эксплуатирует объект или предоставляет услуги в течение неограниченного срока. В контракте содержатся установленные государством ограничения, за выполнением которых следят контролирующие органы.

5. Развитие ГЧП невозможно без развития законодательства как на федеральном, так и на региональном уровне. Основные требования к законодательству заключаются в следующем.

Минимизация коррупционных лазеек и обеспечение прозрачных процедур включения частного сектора и инвестиций в публичные проекты. Частный сектор должен быть уверен, что законодательство и контракты стабильны, имеют правовую защиту и в случае необходимости могут быть рассмотрены в судебном или в арбитражном порядке. Если законодательная и юридическая среда четко не определены, то инвесторы и частные компании оценивают проект как непредсказуемый, с высоким уровнем рисков.

Все законодательство, регулирующее ГЧП в сфере жилищного строительства и городского развития, должно соответствовать принципам прозрачности и справедливости, обеспечивать долгосрочную устойчивость проекта.

Задачами концессуального законодательства являются формирование понятных процедур заключения контракта на концессию, определение видов секторов и типов инфраструктурных проектов, на которые такие контракты можно заключать, а также четкая формулировка условий создания и последующего функционирования ГЧП.

Законодательство должно устанавливать правила приема и рассмотрения заявок, одинаковые для всех квалифицированных заявителей. Этими правилами предусматриваются равные возможности для всех компаний, относящихся к одной сфере деятельности, заключение контрактов на прозрачной и недискриминационной основе.

Требование к налоговому законодательству состоит в создании условий, благоприятных для развития ГЧП: освобождение от муниципальных и других налогов деятельности, связанной с строительством и содержанием объектов городской инфраструктуры, в целях снижения затрат для частного сектора.

Важную роль в развитии ГЧП играет инвестиционное законодательство, в соответствии с которым должен быть предусмотрен равный доступ к капиталу, материалам, трудовым ресурсам, получению разрешений и лицензий.

Условия развития ГЧП определяются также системой регулирования, включающей надзор, мониторинг, требования к аудиту и др. Для проектов жилищного строительства и развития городов целесообразной считается передача регулирующих функций независимой организации, которая:

– гарантирует, что решения принимаются без политического и внешнего влияния;

– использует четкие процедуры раскрытия и объяснения всех решений;

– гарантирует, что конкурсные процедуры соблюдены при разработке проекта.

Следует отметить, что законы о ГЧП действуют в 69 субъектах России, но не везде они оказывают реальное воздействие на ситуацию в области развития ГЧП, поскольку нередко носят декларативный характер. Наиболее проработанным из всех региональных законов является Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627–100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», что отражает и определенный успех в развитии ГЧП в городе. Кроме региональных актов, вопросы, влияющие на механизм ГЧП, регламентируют такие законы, как Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Некоторое влияние на развитие ГЧП оказывает и Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» путем формирования льготных условий на территории особых экономических зон для реализации бизнес-проектов.

Таким образом, учитывая, что в настоящий момент государственно-частное партнерство в России находится в стадии становления, наличие нормативно-правовой базы как на федеральном, так и на региональном уровне является крайне важным компонентом для привлечения инвестиций в проекты ГЧП.

Принятие закона о ГЧП должно стать толчком к массовой реализации совместных проектов государства и бизнеса.

Однако международный опыт показал, что для успешного функционирования и развития ГЧП необходимо на государственном уровне законодательное оформление ряда моментов, включая:

определение правового статуса компаний, специально организуемых для реализации проекта ГЧП (SPV-компаний);

вопросы залогового обеспечения при привлечении финансовых ресурсов (в частности, создание возможности использования объекта соглашения как залога); порядок реализации залоговых прав;

механизм общественного контроля за реализацией проекта, формы раскрытия информации;

увеличение сроков бюджетных планов в целях обеспечения финансовой стабильности на всем протяжении реализации проекта;

формирование механизма совместного осуществления проекта ГЧП субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

предоставление возможности формирования пула объектов в рамках одного проекта при проведении конкурсов на право заключения соглашения о ГЧП, что будет способствовать снижению совокупной стоимости реализации проекта ГЧП.

6. Структура финансирования ГЧП может быть очень сложной, но обычно проекты ГЧП финансируются путем сочетания двух основных схем: частное долговое финансирование и инвестиционное (проектное) финансирование. Оптимальным считается больший удельный вес долгового финансирования. При такой структуре финансирования частный партнер берет на себя финансовый риск. Это важно, поскольку долговое финансирование стимулирует частный сектор оптимизировать затраты на реализацию и управление проектом. Правительство при такой схеме не должно осуществлять ежегодные платежи частному консорциуму. При долговой схеме появляются дополнительная оценка надежности проекта и заемщиков со стороны кредиторов, а также мониторинг проекта на всех стадиях жизненного цикла.

Поскольку частное финансирование является ключевым преимуществом модели ГЧП, важно понимать, что это и более дорогое финансирование по сравнению с традиционным государственным финансированием проектов по развитию городов. Поэтому более высокие затраты частного сектора компенсируются тем, что на него перекладываются риски проекта. Последствия финансового кризиса проявляются в еще большем росте стоимости долговых ресурсов, усложнении процедур получения кредитов. Как результат этой тенденции наблюдается рост традиционного государственного финансирования, особенно на начальной стадии проекта. На государственные органы переходят функции по контролю за своевременностью достижения целей проекта, применению штрафных санкций при нарушении условий контракта. Однако это приводит к возрастанию административных затрат. Поэтому частное финансирование проектов ГЧП остается важным механизмом сокращения затрат на реализацию проекта.

7. В большинстве случаев основным методом финансирования ГЧП является проектное финансирование. Основной идеей проектного финансирования является идея финансирования инвестиционных проектов под будущие доходы от реализации проекта. При проектном финансировании гарантией выступает экономический эффект от реализации проекта, т. е. проект рассматривается основным обеспечением при таком финансировании. Активы также могут обеспечивать поддержку, хотя зачастую их размер несопоставим со стоимостью проекта. Проектное финансирование позволяет использовать различные сочетания стандартных банковских инструментов и услуг при предоставлении целевых кредитов на реализацию инвестиционных проектов.

8. Организация проекта ГЧП должна включать следующее:

отбор партнеров;

установление устойчивых взаимоотношений партнеров, основанных на полном доступе всех участников к информации обо всех аспектах проекта, о плане его реализации, структуре финансирования и т. п.;

четкое определение функций и обязанностей партнеров;

согласование управленческих процедур на стадии обоснования проекта и ведения переговоров с потенциальными участниками;

контроль со стороны государственных и муниципальных администраций;

определение лидера (головной организации) ГЧП.

В контракте должны быть четко прописаны функции, сферы ответственности, обязанности партнеров. Эта информация также должна быть доступна всем участникам для понимания своей роли в проекте. Не менее важно для обеспечения эффективности реализации проекта согласование на стадии формирования партнерства процедур управления, таких как принятие решений, разрешение проблемных ситуаций, управление конфликтами, оценка деятельности.

9. Проекты ГЧП должны контролироваться публичными органами в целях быстрого реагирования на меняющиеся условия и внешние обстоятельства.

10. Необходимо организационное оформление процесса ГЧП путем формирования структуры в органах власти, координирующей все вопросы, связанные с созданием ГЧП: одобрение проекта, процедуры согласования, лицензирование, получение необходимых разрешений. Без этого эффективность проекта будет низкой, и возрастает вероятность неудачи проекта.

11. Ключевым организационным моментом успеха партнерства является наличие сильной лидирующей организации, обеспечивающей взаимодействие деятельности участников проекта.

12. Финансовое участие публичных органов власти в проектах ГЧП обычно состоит в:

финансировании части проектных видов деятельности;

субсидировании;

предоставлении гарантий.

13. Этапы реализации проекта ГЧП:

1) проведение подготовительных работ и разработки правил и процедур реализации ГЧП:

разработка нормативных документов, в которых определены департамент или агентство, отвечающие за обоснование проекта, проведение переговоров и др.;

создание группы из независимых консультантов в области права, финансирования, организации, экономики;

2) разработка детального графика, содержащего промежуточные и окончательные цели и затраты на каждой стадии реализации проекта;

3) выбор участников проекта:

конкурентные переговоры или предварительный квалификационный отбор;

выбор метода зависит от уровня конкуренции и требованиям к целям проекта. Предлагаемый метод должен быть регламентирован документами, содержащими правила отбора проектов;

конкурентные переговоры в большей степени фокусируются на стоимости проекта, а не на новых идеях и результатах. Проект отбирается с точки зрения снижения затрат на его реализацию. Это более дешевый подход по сравнению с предварительной квалификацией. В качестве недостатка можно отметить, что ориентация на затратную часть может оставить за бортом другие проектные решения и подходы к достижению поставленных целей;

предварительный квалификационный отбор состоит из двух стадий: оценка квалификации; оценка предложений по проекту;

4) заключение контракта путем согласований между двумя сторонами. В контракте прописываются все аспекты участия в проекте ГЧП: цели, виды оказываемых услуг, финансирование, затраты, способы контроля, механизм ответственности и др.

14. Для строительства и эксплуатации жилья для домохозяйств с низким уровнем доходов в основном применяется такой подход к ГЧП, в соответствии с которым создается совместное предприятие, где частный и публичный секторы совместно финансируют жилищный проект, владеют и управляют им, а риск делится в зависимости от условий контракта. Следует подчеркнуть, что при такой модели ГЧП публичный сектор обычно вносит в проект значительные средства, что позволяет органам власти контролировать все стадии реализации проекта, проводить экспертизу проектной и строительной стадий. В некоторых странах применяются различные механизмы финансовой помощи, позволяющие снижать затраты для частных партнеров. Все это играет существенную роль в удешевлении построенного жилья и расширении сектора доступного жилищного фонда. Именно государственные субсидии играют определяющую роль в ограничении цен на доступном для низкодоходных домохозяйств уровне.

Необходимо учитывать тот факт, что ГЧП для жилищного строительства в развивающихся странах применяется редко. Это объясняется тем, что программы доступного жилья не могут быть реализованы без значительных по объему государственных субсидий, позволяющих снизить стоимость строительства. Недостаток финансовых средств у городов не позволяет им реализовывать такие проекты.

15. Распространение модели ГЧП на системы водоснабжения и санитарной охраны должно сопровождаться усиленным контролем со стороны местных органов за деятельностью и уровнем устанавливаемых тарифов на услуги.

16. Условия формирования ГЧП для строительства доступного жилья в рамках государственных и региональных жилищных, социальных и др. программ, а также способы государственного участия и их поддержки:

установление требования к строящемуся жилью;

установление ограничений на максимальную стоимость жилья;

установление категорий граждан, которые являются участниками программ;

для реализации проектов строительства доступного жилья создаются ГЧП, в котором партнерами являются организации публичного сектора, частные компании, кооперативы, финансовые компании, совместные предприятия, местные фонды и др.

необходимым условием схемы является то, что предварительные затраты на закупку и формирование земельного участка несут государственные и местные органы; земля предоставляется по невысокой цене, включающей только эти затраты;

повышение привлекательности для девелоперов строить на своих земельных участках путем предоставления преимуществ, связанных с земельным регулированием и зонированием, в частности при изменении разрешенного использования земельного участка;

снижение стоимости строительства за счет включения в этот процесс неприбыльных организаций; предоставления средств государственными организациями и льготных займов банками с государственным участием;

использование схем кросс-субсидирования, т. е. строительства на земельном участке жилых объектов разной ценовой категории, как доступного жилья, так и жилья для коммерческих целей, что позволяет покрывать значительную часть общих затрат за счет цен продажи коммерческого жилья;

снижение государственной пошлины, ставок налога на доходы для доступного жилья;

снижение стоимости строительства за счет совершенствования строительных технологий.

17. В проектах строительства доступного жилья публичные органы власти могут участвовать путем создания инфраструктуры: инженерно-технических и коммунальных сетей (водопроводы, линии электропередач, электростанции, ливневая канализация и др.), дорог, парковок, спортивных площадок, парков и т. д.

18. Механизмы финансирования проекта ГЧП.

Финансирование проектов ГЧП предполагает сочетание разных источников привлечения денежных ресурсов: финансовые ресурсы частного сектора, средства государственного, региональных и местных бюджетов, кредиты, средства институтов развития.

При подписании соглашения о партнерстве осуществляется распределение финансовых обязательств между участниками ГЧП. Можно отметить типичные схемы финансирования проектов ГЧП:

a) преобладание средств частного бизнеса;

b) бюджетная схема;

c) долговая схема (за счет средств, предоставляемых на возвратной основе под гарантии государства, муниципалитета либо бизнеса).

Ориентация на преобладающее привлечение частных инвестиций имеет следующие преимущества:

сокращение затрат на проект;

использование более современных и эффективных технических и технологических способов реализации цели проекта ГЧП в условиях конкуренции между частными инвесторами;

увеличение возможности привлечения капитала с рынка, что будет способствовать ускорению строительства или реконструкции объекта;

передача всех основных рисков, связанных с проектированием, строительством, эксплуатацией, частному партнеру;

более эффективное управление рисками частным партнером по сравнению с государственной компанией.

В случае преимущественно бюджетного финансирования проектов можно отметить следующие моменты:

все риски, связанные с реализацией проекта, ложатся на государство;

следствием отсутствия конкурентной среды деятельности для государственных компаний могут стать завышенный уровень издержек и недостаточное качество оказываемых услуг;

ограниченность бюджетных средств может привести к удлинению продолжительности строительства.

Список использованных источников

1. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

2. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».

3. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О концессионных соглашениях” и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

4. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

5. Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

6. Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 г. № 627–100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах».

7. Барьеры развития механизма ГЧП в России. М.: НПФ «Экспертный институт», 2010.

8. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство в недвижимости – что это такое? // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. № 4 (41). Декабрь.

9. Воротников А. М., Королев В. А. О развитии государственно-частного партнерства в российских регионах // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2010. № 2 (43). Июль.

10. Гагарин П. А. Государственно-частное партнерство: проблемы и перспективы развития // Финансовая газета. 2013. № 14. 11 апр.

11. Государственно-частное партнерство в инновационной сфере: мировой опыт и перспективы России / под ред. Р. М. Нижегородцева, С. М. Никитенко, Е. В. Гоосен. Кемерово: ООО «Сибирская издательская группа», 2012.

12. Марков М. Инвестиционные проекты в форме ГЧП в РФ // Экономика и предпринимательство. 2012. № 2.

13. Мартусевич Р. А., Сиваев С. Б., Хомченко Д. Ю. Государственно-частное партнерство в коммунальном хозяйстве. М.: Фонд «Институт экономики города», 2006.

14. Москвин В. А. Кредитование инвестиционных проектов. М.: Финансы и статистика, 2001.

15. Оценка развития ГЧП в России. Мнение бизнеса. Отчет по результатам исследования. М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2013.

16. Портал «ГЧП в России» // http://www.pppinrussia.ru.

17. Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в России. М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014.

18. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства. ООН, 2008.

19. Рогожина Н. Н., Туманов А. А. Зарубежный опыт предоставления субсидий на приобретение жилья гражданам с невысоким уровнем доходов. М.: Фонд «Институт экономики города», 2007.

20. Сучкова В. Государственно-частное партнерство в коммунальной сфере в условиях кризиса // Корпоративный юрист. 2009. № 5.

21. Ткаченко М. В., Конгулов А. С., Долгов А. А. Рейтинг регионов ГЧП-2014. Развитие государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации / под общ. ред. П. Л. Селезнева. М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014.

22. Холодная Н. Д. Государственно-частное партнерство – новый тип отношений в российской экономике // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 2.

23. Шарипова Е. Оценка проектов ГЧП: применение критерия «цена – качество» и оценка public sector comparator. М.: Внешэкономбанк, Дирекция государственно-частного партнерства, 2013.

24. Dragons T., Bramley G. Increasing Affordable Housing Supply. Affordable Homes Partnership. Ireland, 2007.

25. Guidelines for Affordable Housing in Partnership. Ministry of Housing & Urban Poverty Alleviation, 2009.

26. Housing and Housing Policy in the Nordic Countries / Ed. Martti Lujanen. Copenhagen: Nordic, 2004.

27. Lujanen M. Housing Finance, Guarantees and Subsidy Policies in the Nordic Countries // Applying Experience of Market Economy Countries in Housing Finance of Transition Economies: Public and Private Roles in Unbundling Risks. Vilnius, 2001. Oct. 18–19.

28. Moskalyk A. The Role of Public-Private Partnerships in Funding Social Housing in Canada. CPRN Research Report. 2008.

29. Norris M., Shiels P. Regular National Report on Housing Developments in European Countries. 2004.

30. Schaefer J. – P. Financing Social Housing in France // Housing Finance International. Vol. XVII. № 4. June 2003.

31. Public-Private Partnerships in Housing and Urban Development. UN HABITAT. 2011.

32. Quality of Life in Canadian Communities. Trends and Issues in Affordable Housing and Homelessness. Federation of Canadian Municipalities. 2007.

33. Regional municipality of Waterloo (2005). Waterloo Region in the 21st Century: A Community Action Plan for Housing. P. 122.

34. Shiels P., Norris N. and usher. Supporting Low-income homebuyers in Ireland, 1990–2003: Profile, Policy and Issues. Center for Housing Research. 2007.

35. The First Time Buyers’ Initiative. Buyers’ guide // http://www.englishpartnerships.co.uk/communitiespublications.htm#FTBI.

36. World Bank PPI Database.

Примечания

<<1>> Public-Private Partnership (PPP).

<<2>> Использованы материалы Public-Private Partnerships in Housing and Urban Development. UN HABITAT. 2011.

<<3>> Public-Private Partnerships in Housing and Urban Development. UN HABITAT. 2011.

<<4>> Public-Private Partnerships in Housing and Urban Development. UN HABITAT. 2011.

<<5>> Public-Private Partnerships in Housing and Urban Development. UN HABITAT. 2011.

<<6>> Value for Money (VfM).

<<7>> Canadian Council for Public-Private Partnerships. Public-Private Partnerships in Housing and Urban Development. UN HABITAT. 2011.

<<8>> Public-Private Partnerships in Housing and Urban Development. UN HABITAT. 2011.

<<9>> Москвин В. А. Кредитование инвестиционных проектов. М.: Финансы и статистика, 2001.

<<10>> Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства. ООН. 2008.

<<11>> Request for Qualifications (RFQ).

<<12>> Request for Proposals (RFP).

<<13>> World Bank PPI Database.

<<14>> World Bank PPI Database.

<<15>> Public-Private Partnerships in Housing and Urban Development. UN HABITAT. 2011; Moskalyk A. The Role of Public-Private Partnerships in Funding Social Housing in Canada. CPRN Research Report. 2008.

<<16>> Public-Private Partnerships in Housing and Urban Development. UN HABITAT. 2011; Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства. ООН. 2008.

<<17>> Guidelines for Affordable Housing in Partnership. Ministry of Housing & Urban Poverty Alleviation. 2009.

<<18>> Public-Private Partnerships in Housing and Urban Development. UN HABITAT. 2011.

<<19>> На основе материалов книги Рогожиной Н. Н. и Туманова А. А. «Зарубежный опыт предоставления субсидий на приобретение жилья гражданам с невысоким уровнем доходов» (М.: Фонд «Институт экономики города», 2007) и статьи Jean-Pierre Schaefer “Financing Social Housing in France” (Housing Finance International. Vol. XVII. № 4. June 2003).

<<20>> По материалам презентации консалтингового общества Partnerschaften Deutschland.

<<21>> Хаффнер М., Хоекстра Д., Оксли М., Хейден Г. Возможно ли преодолеть разрыв между социальным и рыночным секторами арендного жилья в шести европейских странах? М.: Дело, 2014.

<<22>> Далее описан опыт Waverley Council, NSW.

<<23>> Housing Europe Review 2012. CECODHAS Housing Europe.

<<24>> Ткаченко М. В., Конгулов А. С., Долгов А. А. Рейтинг регионов ГЧП-2014. Развитие государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации / под общ. ред. П. Л. Селезнева. М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014. Портал «ГЧП в России» // http://www.pppinrussia.ru.

<<25>> Ткаченко М. В., Конгулов А. С., Долгов А. А. Указ. соч. Портал «ГЧП в России» // http://www.pppinrussia.ru.

<<26>> См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.

<<27>> Сучкова В. Государственно-частное партнерство в коммунальной сфере в условиях кризиса // Корпоративный юрист. 2009. № 5.

<<28>> Ткаченко М. В., Конгулов А. С., Долгов А. А. Указ. соч. Портал «ГЧП в России» // http://www.pppinrussia.ru.

<<29>> Сучкова В. Указ. соч.

<<30>> Распоряжение Правительства РФ от 29 августа 2012 г. № 1556-р «Об утверждении комплекса мер по формированию рынка доступного арендного жилья и развитию некоммерческого жилищного фонда для граждан, имеющих невысокий уровень дохода».

<<31>> Ткаченко М. В., Конгулов А. С., Долгов А. А. Указ. соч. Портал «ГЧП в России» // http://www.pppinrussia.ru.

Table of Contents

Е. В. Иванкина, Е. Н. Косарева, Н. Н. Рогожина Государственно-частное партнерство в жилищной сфере

Введение

1. Зарубежный опыт использования модели государственно-частного партнерства при разработке и реализации проектов, нацеленных на повышение доступности жилья и улучшение городской инфраструктуры

1.1. Понятие ГЧП

1.2. Взаимоотношения участников ГЧП и кредиторов

1.3. Основные принципы, инструменты и методы формирования ГЧП

1.4. Модели ГЧП

1.5. Нормативно-правовая база ГЧП

1.6. Организационные аспекты создания и функционирования ГЧП

1.7. Основные способы государственной финансовой поддержки ГЧП

1.8. Внедрение модели ГЧП в жилищный и городской секторы

1.9. Примеры реализации проектов жилищного строительства и развития городов с использованием модели ГЧП

1.10. Опыт отдельных стран в области реализации проектов с использованием механизма ГЧП

2. Развитие ГЧП в сфере доступного жилья в России

2.1. Опыт реализации модели ГЧП в России

2.2. Использование механизма ГЧП при реализации государственных жилищных программ

2.3. Развитие арендного жилищного фонда

3. Развитие ГЧП в регионах и муниципалитетах

3.1. Проблемы развития модели ГЧП в России

3.2. Рекомендации по развитию ГЧП для реализации региональных и муниципальных проектов

Список использованных источников

Примечания