Annotation

Учебник подготовлен коллективом преподавателей Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Он содержит все основные положения и темы, предусматриваемые действующей программой по административному праву Российской Федерации. При изложении материала теоретические положения иллюстрируются примерами из действующего законодательства, правовой и социально-экономической политики, проводимой Российской Федерацией и другими государствами на различных этапах исторического развития, а также приводятся примеры из практики государственного строительства.

Соответствует ФГОС ВОЗ+.

Для студентов и слушателей юридических факультетов и вузов, других высших и средних учебных заведений.

- Административное право Российской Федерации

- Цели и задачи учебного курса

- Общая часть

- Тема 1

- 1.1. Понятие, характерные черты и принципы государственного управления. Исполнительная власть

- 1.2. Принципы государственного управления

- Вопросы для закрепления изученного материала

- Тема 2

- 2.1. Генезис возникновения и развития административного права

- 2.2. Предмет и метод административного права

- 2.3. Методы административно-правового регулирования

- 2.4. Система и источники административного права

- Источники административного права

- Вопросы для закрепления изученного материала

- Тема 3

- 3.1. Механизм административно-правового регулирования

- 3.2. Понятие и виды административно-правовых норм

- 3.3. Понятие и виды административно-правовых отношений

- Вопросы для закрепления изученного материала

- Тема 4

- 4.1. Общая характеристика субъектов административного права

- Вопросы для закрепления изученного материала

- Тема 5

- 5.1. Понятие и сущность административно-правового статуса гражданина

- 5.2. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления

- Вопросы для закрепления изученного материала

- Тема 6

- 6.1. Органы исполнительной власти

- 6.2. Органы государственного управления в СССР

- 6.3. Президент Российской Федерации и исполнительная власть

- 6.4. Федеральные органы исполнительной власти России

- 6.5. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

- 6.6. Органы местного самоуправления как субъекты административного права

- Вопросы для закрепления изученного материала

- Тема 7

- 7.1. Понятие и административно-правовые основы государственной службы

- 7.2. Система и принципы государственной службы Российской Федерации

- 7.3. Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы

- 7.4. Административно-правовой статус государственных служащих

- 7.5. Юридическая ответственность государственных служащих

- Вопросы для самоконтроля

- Тема 8

- 8.1. Понятие и виды предприятий и учреждений

- 8.2. Основы административно-правового положения предприятий и учреждений

- 8.3. Государственные корпорации как субъекты административного права Российской Федерации

- 8.4. Основы административно-правового статуса общественных и иных негосударственных объединений

- Вопросы для закрепления изученного материала

- Тема 9

- 9.1. Понятие и характерные черты административно-правовых форм государственного управления

- 9.2. Виды административно-правовых методов государственного управления

- 9.3. Административно-правовые акты управления

- 9.4. Отличие административно-правовых актов управления от смежных правовых форм

- 9.5. Классификация административно-правовых актов управления

- 9.6. Лицензирование как метод контроля в государственном управлении

- 9.7. Разрешительная система

- Вопросы для закрепления изученного материала

- Тема 10

- 10.1. Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении

- 10.2. Осуществление контроля органами государственной власти

- 10.3. Общий административный надзор

- 10.4. Основные направления развития административного надзора

- 10.5. Административные регламенты как способ унификации и обеспечения законности действий органов исполнительной власти

- Вопросы для закрепления изученного материала

- Тема 11

- 11.1. Понятие и сущность административной ответственности

- 11.2. Административное правонарушение: юридический состав

- 11.3. Административное наказание

- 11.4. Дисциплинарная и материальная ответственность

- Вопросы для повторения

- Тема 12

- 12.1. Административный процесс: сущность и виды

- 12.2. Производство по делам об административных правонарушениях

- 12.3. Административно-правовые методы деятельности органов исполнительной власти

- 12.4. Убеждение и принуждение в государственном управлении

- Вопросы для повторения

- Особенная часть

- Тема 13

- 13.1. Понятие и содержание государственного механизма

- 13.2. Органы государства и их классификация

- 13.3. Органы исполнительной власти

- 13.4. Органы местного самоуправления

- 13.5. Компетенция органов государственной власти

- Вопросы для закрепления изученного материала

- Тема 14

- 14.1. Понятие и сущность специальных и особых правовых режимов

- 14.2. Административно-правовой режим военного положения

- 14.3. Административно-правовой режим чрезвычайного положения

- 14.4. Административно-правовой режим, устанавливаемый на территории проведения контртеррористической операции

- 14.5. Административно-правовые режимы, используемые в защите и охране государственной границы Российской Федерации

- Вопросы для закрепления изученного материала

- Тема 15

- 15.1. Административно-правовые основы государственного управления экономической сферой

- 15.2. Система и административно-правовой статус органов государственного управления экономической сферой

- 15.3. Административно-правовое регулирование управления отдельными отраслями экономики Российской Федерации

- 15.3.1. Управление промышленностью

- 15.3.2. Управление агропромышленным комплексом

- 15.3.3. Управление строительно-жилищным комплексом

- 15.3.4. Управление в области связи и массовых коммуникаций

- 15.3.5. Управление торговлей

- Тема 16

- 16.1. Роль внешнеторговой и таможенной сфер в экономике страны, их характеристика

- 16.2. Законодательство, регулирующее внешнеторговую и таможенную сферы

- 16.3. Основные угрозы, учитываемые при государственном управлении внешнеторговой и таможенной сферами на современном этапе

- 16.4. Цели, задачи, организационно-правовые формы управления внешнеторговой и таможенной сферами

- 16.5. Разграничение полномочий в сфере управления внешней торговлей и таможенным делом.

- 16.6. Государственный контроль во внешнеторговой и таможенной сферах

- Вопросы для повторения

- Тема 17

- 17.1. Роль транспортной сферы в экономике страны и ее характеристика

- 17.2. Законодательство, регламентирующее деятельность транспорта

- 17.3. Основные угрозы, учитываемые при управлении транспортной сферой на современном этапе

- 17.4. Цели, задачи, организационно-правовые формы государственного управления в сфере транспорта

- 17.5. Разграничение полномочий в сфере управления транспортной сферой, органы управления, их компетенция

- 17.6. Государственный контроль (надзор) на транспорте

- Вопросы для повторения

- Тема 18

- 18.1. Система и административно-правовой статус органов управления образованием и наукой

- 18.1.1. Организация и осуществление процесса получения образования

- 18.1.2. Организация научных исследований

- 18.2. Система и административно-правовой статус органов управления культурой

- 18.3. Система и административно-правовой статус органов управления здравоохранением, физической культурой и спортом

- Вопросы для закрепления изученного материала

- Тема 19

- 19.1. Понятие национальной безопасности.

- 19.2. Понятие, содержание и правовые основы управления обороной Российской Федерации

- 19.3. Система и административно-правовой статус органов государственной безопасности

- 19.4. Органы и учреждения системы МВД Российской Федерации

- Контрольные вопросы

- Основные контрольные вопросы для подготовки к экзамену по административному праву

- Нормативные правовые акты, официальные документы и литературные источники

- Ко всем темам

- К темам 1—12 (общая часть)

- К темам 13—19 (особенная часть)

- notes

- 1

- 2

- 3

- 4

- 5

- 6

- 7

- 8

- 9

- 10

- 11

- 12

- 13

- 14

- 15

- 16

- 17

- 18

- 19

- 20

- 21

- 22

- 23

- 24

- 25

- 26

- 27

- 28

- 29

- 30

- 31

- 32

- 33

- 34

- 35

- 36

- 37

- 38

- 39

- 40

- 41

- 42

- 43

- 44

- 45

- 46

- 47

- 48

- 49

- 50

- 51

- 52

- 53

- 54

- 55

- 56

- 57

- 58

- 59

- 60

- 61

- 62

- 63

- 64

- 65

- 66

- 67

- 68

- 69

- 70

- 71

- 72

- 73

- 74

- 75

- 76

- 77

- 78

- 79

- 80

- 81

- 82

- 83

- 84

- 85

- 86

- 87

- 88

- 89

- 90

- 91

- 92

- 93

- 94

- 95

- 96

- 97

- 98

- 99

- 100

- 101

- 102

- 103

- 104

- 105

- 106

- 107

- 108

- 109

- 110

- 111

- 112

- 113

- 114

- 115

- 116

- 117

- 118

- 119

- 120

- 121

- 122

- 123

- 124

- 125

- 126

- 127

- 128

- 129

- 130

- 131

- 132

- 133

- 134

- 135

- 136

- 137

- 138

- 139

- 140

- 141

- 142

- 143

- 144

- 145

- 146

- 147

- 148

- 149

- 150

- 151

- 152

- 153

- 154

- 155

- 156

- 157

- 158

- 159

- 160

- 161

- 162

- 163

- 164

- 165

- 166

- 167

- 168

- 169

- 170

- 171

- 172

- 173

- 174

- 175

- 176

- 177

- 178

- 179

- 180

- 181

- 182

- 183

- 184

- 185

- 186

- 187

- 188

- 189

- 190

- 191

- 192

- 193

- 194

- 195

- 196

- 197

- 198

- 199

- 200

- 201

- 202

- 203

- 204

- 205

- 206

- 207

- 208

- 209

- 210

- 211

- 212

- 213

- 214

- 215

- 216

- 217

- 218

- 219

- 220

- 221

- 222

- 223

- 224

- 225

- 226

- 227

- 228

- 229

- 230

- 231

- 232

- 233

- 234

- 235

- 236

- 237

- 238

- 239

- 240

- 241

- 242

- 243

- 244

- 245

- 246

- 247

- 248

- 249

- 250

- 251

- 252

- 253

- 254

- 255

- 256

- 257

- 258

- 259

- 260

- 261

- 262

- 263

- 264

- 265

- 266

- 267

- 268

- 269

- 270

- 271

- 272

- 273

- 274

- 275

- 276

- 277

- 278

- 279

- 280

- 281

- 282

- 283

- 284

- 285

- 286

- 287

- 288

- 289

- 290

- 291

- 292

- 293

- 294

- 295

- 296

- 297

- 298

- 299

- 300

- 301

- 302

- 303

- 304

- 305

- 306

- 307

- 308

- 309

- 310

- 311

- 312

- 313

- 314

- 315

- 316

- 317

- 318

- 319

- 320

- 321

- 322

- 323

- 324

- 325

- 326

- 327

- 328

- 329

- 330

- 331

- 332

- 333

- 334

- 335

- 336

- 337

- 338

- 339

- 340

- 341

- 342

- 343

- 344

- 345

- 346

- 347

- 348

- 349

- 350

- 351

- 352

- 353

- 354

- 355

- 356

- 357

- 358

- 359

- 360

- 361

- 362

- 363

- 364

- 365

- 366

- 367

- 368

- 369

- 370

- 371

- 372

- 373

- 374

- 375

- 376

- 377

- 378

- 379

- 380

- 381

- 382

- 383

- 384

- 385

- 386

- 387

- 388

- 389

- 390

- 391

- 392

- 393

- 394

- 395

- 396

- 397

- 398

- 399

- 400

- 401

- 402

- 403

- 404

- 405

- 406

- 407

- 408

- 409

- 410

- 411

- 412

- 413

- 414

- 415

- 416

- 417

- 418

- 419

- 420

- 421

- 422

- 423

- 424

- 425

- 426

- 427

- 428

- 429

- 430

- 431

- 432

- 433

- 434

- 435

- 436

- 437

- 438

- 439

- 440

- 441

- 442

- 443

- 444

- 445

- 446

- 447

- 448

- 449

- 450

- 451

- 452

- 453

- 454

- 455

- 456

- 457

- 458

- 459

- 460

- 461

- 462

- 463

- 464

- 465

- 466

- 467

- 468

- 469

- 470

- 471

- 472

- 473

- 474

- 475

- 476

- 477

- 478

- 479

- 480

- 481

- 482

- 483

- 484

- 485

- 486

- 487

- 488

- 489

- 490

- 491

- 492

- 493

- 494

- 495

- 496

- 497

- 498

- 499

- 500

- 501

- 502

Административное право Российской Федерации

Под редакцией А.В. Мелехина

Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Допущено

Учебно-методическим советом по образованию в области юриспруденции Уральского федерального округа на базе федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Уральский государственный юридический университет» в качестве учебника для студентов, обучающихся по направлению 030900 «Юриспруденция»

Пункт 14 плана работы

Академии Генеральной прокуратуры

Российской Федерации на 2013 г.

Рецензенты:

Ю.Г. Шпаковский, д-р юрид. наук, проф. (Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина),

М.А. Лапина, д-р юрид. наук, проф. (Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации)

Авторский коллектив:

А.В. Мелехин, д-р юрид. наук, проф. – разделы: цели и задачи учебного курса, программа курса, контрольные вопросы, список источников, терминологический словарь; темы № 1—6, 8—10, 13—14. Общая редакция.

Т.А. Диканова, д-р юрид. наук, проф. – темы 16, 17.

И.Б. Кардашева, д-р юрид. наук, проф. – тема 18.

Н.Ф. Попова, д-р юрид. наук, проф. – темы 11, 12.

Т.Л. Козлов, канд. юрид. наук, доцент – тема 7.

Н.В. Субанова, д-р юрид. наук, доцент – тема 15.

Цели и задачи учебного курса

Программа учебника «Административное право Российской Федерации», рассматриваемого как общепрофессиональная дисциплина, разработана в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта.

«Административное право Российской Федерации» представляет собой одну из профилирующих отраслевых юридических дисциплин, предусматривающую изучение административно-правовых норм и регулируемых ими общественных отношений в сфере реализации задач и функций исполнительной власти. Эти отношения, многообразные по своему характеру, составляют предмет административного права как одной из ведущих отраслей правовой системы Российской Федерации.

Термин «администрация» на латинском языке означает управление. Поэтому административное право нередко определяют как право управления или управленческое право. В условиях радикальных изменений, осуществляемых не только в политической и экономической, но и в других сферах жизнедеятельности, повышается роль административно-правовых средств регулирования. Изменяются организация государственного управления, система органов исполнительной власти, формы и методы ее реализации. Издаются новые нормативные акты, содержащие административно-правовые нормы, изменяются и дополняются ранее принятые.

Задача студентов и слушателей в процессе изучения дисциплины заключается в необходимости постоянного отслеживания изменений, происходящих в области административного законодательства. Это позволит более полно и глубоко осмысливать и использовать накопленные в процессе обучения знания, соответственно корректируя их с учетом происходящих изменений в законодательстве.

Целевое назначение учебного курса состоит в овладении студентами и слушателями комплексом знаний о сущности и основных институтах административного права, главных направлениях реализации его регулятивной функции.

Задачами курса являются изучение студентами и слушателями:

♦ административного права как отрасли права через раскрытие сущности административно-правовых норм и административно-правовых отношений в сфере реализации задач и функций исполнительной власти;

♦ понятие науки административного права. Норм административного и административно-процессуального законодательства;

♦ системы субъектов административного права, административно-правового статуса граждан, органов исполнительной власти и местного самоуправления, общественных объединений, форм и методов их деятельности;

♦ правовых институтов административной ответственности, административно-процессуальной деятельности органов исполнительной власти;

♦ организации государственного управления в особых условиях;

♦ организации административно-правового регулирования в отраслях хозяйственной деятельности, социально-культурной жизни, административно-политической сферы и межотраслевого государственного управления;

♦ контроля и надзора за соблюдением законности в сфере реализации исполнительной власти.

Учебный курс базируется на основных положениях теории государства и права, конституционного права, а также на положениях таких важнейших нормативных правовых актов, как Конституция РФ; Конституции республик, Уставы краев, областей и других субъектов РФ; законодательные и другие нормативные правовые акты управления федеральных органов и органов исполнительной власти субъектов РФ; материалы практики государственного управления.

Структура учебного курса состоит из двух взаимосвязанных частей:

Общая часть — сущность и основные институты административного права.

Особенная часть — административно-правовая организация отраслевого и межотраслевого управления.

Преподавание и изучение курса строится на сочетании лекций и семинаров. На них обучаемым предлагается отработка практических задач по конкретным ситуациям с применением норм административного права органами исполнительной власти.

Настоящая программа является единой для всех форм обучения. С учетом избираемой специализации студенты и слушатели могут выполнять дипломную работу по административному праву.

Авторы выражают признательность компании «Консультант Плюс» за помощь в предоставлении возможности подбора и использования в тексте учебника многочисленных ссылок на нормативные правовые акты и иные источники.

Общая часть

Сущность и правовые институты административного права

Тема 1

Государственное управление и исполнительная власть в Российской Федерации

При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Общее понятие управления. Социальное управление и его виды. Понятие и основные черты государственного управления, его задачи и функции в современных условиях.

Основные черты исполнительной власти: функции, формы и методы осуществления. Соотношение исполнительной власти и государственного управления.

Правовые основы взаимоотношений исполнительной власти с законодательной и судебной ветвями власти. Исполнительная власть и местное самоуправление.

Принципы осуществления государственного управления, а также организации и деятельности исполнительной власти: законность, демократизм, федерализм, эффективность, законодательное разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

1.1. Понятие, характерные черты и принципы государственного управления. Исполнительная власть

Управление безотносительно к конкретно рассматриваемой сфере (в самом широком смысле) представляет собой деятельность по руководству чем-либо. Оно выступает как естественный и обязательный элемент и одновременно функция организованных систем различной природы. Управленческий процесс предназначен обеспечивать сохранение и функционирование определенной структуры, а также поддержание режима ее деятельности, реализацию их программ и целей.

Социальное управление представляет собой объективно необходимый вид деятельности, которая направлена на обеспечение логически последовательных, согласованных и системных действий людей для достижения общественно значимых целей и решения возникающих при этом задач. Социальное управление является родовым понятием, и оно включает в себя следующие элементы: государственное управление, муниципальное управление, управление в организациях, управление общественными явлениями и процессами.

В словарном понимании «государственное управление» означает управление делами государства. Термин «государственное управление» широко используется в законодательстве многих стран. В период существования СССР (1917—1991) он официально применялся на конституционном и законодательном уровнях.

В СССР советское государственное управление понималось как «исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, состоящая в осуществлении под руководством В КП (б) законов и других, основанных на законе, правовых актов и направленная на развитие и укрепление социалистической собственности, на укрепление обороны нашей страны, на обеспечение благосостояния советского народа, охрану прав и обеспечение выполнения обязанностей граждан, на идейно-политическое воспитание советских граждан, укрепление и развитие социалистических общественных отношений»[1].

В тексте Конституции РФ 1993 г. отсутствовала ссылка на этот термин. Вместо него на конституционном, а затем и научном уровнях стал применяться новый термин – «исполнительная власть».

Сложившаяся в Российской Федерации в начале 90-х гг. XX столетия ситуация с использованием этих двух терминов объясняется конституционным провозглашением разделения властей. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения ее на три ветви (один из признаков правового государства): законодательную, исполнительную и судебную. Органы каждой из ветвей власти по отношению друг к другу должны быть относительно самостоятельны. Это конституционное положение в совокупности с демократической эйфорией от распада СССР послужило основанием повального отказа от употребления в научном обороте и на законодательном уровне от термина «государственное управление».

К концу XX в. стало приходить понимание непреложного факта, свидетельствующего о том, что по своей природе и сущности государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях и качествах. Поэтому нецелесообразно и не совсем правильно надо было отказываться от предыдущего положительного опыта функционирования государственного механизма. Нет необходимости (как это было в 1917 г.) разрушать все до основания, чтобы начинать все с ноля и при этом желательно идти по исторической целине с российской спецификой.

Широко используемая в практике государственного строительства демократических стран теория «разделения властей» исходит из принципиальной позиции о том, что государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу. Это создает угрозу возникновения антидемократического режима. В каждой ветви власти создаются обладающие официальными полномочиями субъекты (органы государственной власти), основным предназначением которых является практическая реализация задач, стоящих перед этими ветвями власти.

Известный русский ученый Л Л. Тихомиров в своей работе «Монархическая государственность» при рассмотрении критериев эффективности государственного управления подчеркивал, что «…совершенство учреждений (управительных!) должно измеряться тем, насколько они обеспечивают: 1) силу власти, не допуская ее становиться бессильною, 2) практическую разумность власти, не допуская ее отрешаться от реальных интересов и мысли нации и 3) законность действия власти, не допуская ее до сколько-нибудь заметных отклонений от обдуманно установленных и объявленных во всеобщее сведение путей действия, одинаковых для правительства и подданных»[2].

Государственное управление в Российской Федерации (в широком смысле) осуществляют Президент РФ, Правительство и иные органы исполнительной власти, законодательные, судебные и органы местного самоуправления. Субъектами управления является вся совокупность государственных и муниципальных органов (опосредованно через получение полномочий от государства при помощи права).

Государственное управление в узком смысле представляет собой внутриорганизационную деятельность, осуществляемую в органах государственной власти с целью успешного решения стоящих задач (решение кадровых, финансовых, материально-технических и иных вопросов).

Государственное управление в собственном смысле слова представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть специальными субъектами – органами исполнительной власти.

С точки зрения общетеоретических позиций профессор Л .Л. Попов при характеристике государственного управления выделил следующие их характерные качества:

«1. Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима деятельности.

2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами.

3. Управление – внутреннее качество целостной системы, основными элементами которой являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации (самоуправления).

4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие – прерогатива субъекта управления.

7. В процессе управления находят свое непосредственное выражение его функции, определяемые природой и назначением управленческой деятельности. Это означает, что управление имеет функциональную структуру»[3].

Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, имеет следующие характерные черты, позволяющие отличать ее от деятельности представительных и судебных органов.

1. Выполнение общезначимых функций:

прогнозирование — обеспечивает научность и рациональность деятельности;

планирование — определяет цели, задачи на предстоящий период деятельности, средства их достижения и выполнения;

организация — направлена на упорядочение состояния тех или иных социальных образований;

координирование – в процессе ее производится подстройка уже организованной системы к изменяющимся внешним и внутренним условиям ее функционирования;

надзор — метод государственного управления, применяемый с целью выявления возможных недостатков в деятельности государственных и негосударственных структур;

контроль — метод государственного управления, сущностью которого является постоянная проверка результатов деятельности государственных и негосударственных структур с целью устранения недостатков и повышения эффективности этой деятельности.

2. Нормативно-распорядительное регулирование, которое осуществляется при помощи законов, указов, постановлений и других нормативных правовых актов.

3. Деятельность органов исполнительной власти носит подзаконный характер, т.е. она осуществляется на основе и во исполнение закона. Поэтому по последовательности в механизме реализации государственной воли она вторична по отношению к деятельности представительной (законодательной) ветви власти, основным предназначением которой является формирование законодательной базы для деятельности исполнительной и судебной ветвей власти. При этом деятельность исполнительной власти, как и других ветвей власти, носит самостоятельный и только присущий исполнительной власти характер.

4. Использование в своей деятельности властных полномочий. Это выражается в осуществлении единой государственной власти. Субъект государственного управления в рамках выполнения конкретных функций вправе применять различные формы и методы руководящего воздействия на управляемые объекты: осуществлять нормативное, методическое руководство и контроль; применять административное принуждение.

5. Непрерывный и оперативный характер государственной деятельности выражается в том, что государственное управление осуществляется в процессе повседневного, непосредственного руководства всеми сферами: экономикой, хозяйственным, административно-политическим и социально-культурным строительством.

6. Осуществление специализированных функций, требующих использования единообразной технологии. Виды и содержание таких функций обусловливаются сферой или областью государственного управления. К специальным функциям относятся следующие основные функции: защита конституционных прав и свобод субъектов права\ обеспечение обороноспособности страны; охрана общественного порядка и собственности; охрана государственной границы; обеспечение экологичеспой безопасности;развитие образования, науки, культуры, здравоохранения; создание соответствующих условий, необходимых для всестороннего и полного развития личности', социальная и иная защита граждан и т.д.

7. При необходимости применение мер административной ответственности, представляющей собой вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему правонарушение.

8. Государственное управление представляет собой деятельность иерархически построенного, обладающего логической завершенностью и системным характером аппарата управления. Единство действий органов государственного управления выражается их соподчиненностью на основе единства государственно-управленческой деятельности;

9. Высокий профессионализм государственных служащих. Приоритет при комплектовании штатов органов государственного управления должен отдаваться лицам, обладающим прежде всего высокими личностными качествами, соответствующим опытом работы, наличием специального образования, профессионально компетентным лицам.

Одними из основных критериев (показателей) эффективности государственного управления являются следующие: эффективность экономики государства (размер бюджета, объем ВВП, уровень инфляции) и уровень жизни населения. Эти показатели у Российской Федерации характеризовались следующим образом.

В начале 90-х гг. XX столетия бюджет России составлял только 25 млрд дол. (в 2008 г. только бюджет города Москвы был второй в мире после Нью-Йорка и составлял 52 млрд дол.). По величине это соответствовало среднему размеру бюджета одного из 50 штатов США. В 2007 году его объем увеличился уже до 270 млрд дол. В период расцвета СССР его бюджет составлял 800 млрд дол., а у США – 1 трлн 200 млрд дол. (в 2004 г. – 2 трлн 210 млрд дол., а в 2006 г. – 2 трлн 770 млрд дол. при дефиците в 354 млрд дол. Это составляло 2,6% ВВП. В 2007 году бюджет США увеличился до 2,95 трлн дол., а в 2012 г. превысил 3,5 трлн дол.).

Изменение основных экономических показателей России за период с 1998 по 2007 г. характеризовалось следующими данными (табл. 1.1)[4].

Таблица 1.1

По ежегодно составляемому Всемирным банком рейтингу по объему ВВП в 2006 г. (в него были включены 183 страны) в первую дюжину самых богатых экономик мира входили следующие страны (в трлн дол. США): США – 13,2; Япония – 4,34; Германия – 2,9; Китай – 2,7; Великобритания – 2,35; Франция – 2,2; Италия – 1,8; Канада – 1,3; Испания – 1,2; Бразилия – 1,1; Россия – 0,97[5]; Индия – 0,91[6]. Для сравнения отметим, что в этот период ВВП Белоруссии составил только 37 млрд дол., а Туркменистана – 10 млрд дол. По результатам 2006 г. доля ВВП национальных экономик ведущих стран мира в мировом ВВ П выглядела следующим образом (табл. 1.2) [7].

Таблица 1.2

Объем ВВП двадцати ведущих государств мира в 2008 г. выглядел следующим образом (табл. 1.3)[8].

Таблица 1.3

Объемы ВВП и доля ВВП на душу населения среди ведущих стран мира за 2010 год даны в табл. 1.4.

Таблица 1.4[9]

Следующая табл. 1.5 дает конкретное представление о разнице роста потребительских цен (один из критериев роста инфляции) на основные виды продовольствия в 2008 г. в России и в странах Европейского союза (ЕС)[10].

Таблица 1.5

По уровню инфляции в 2009 г. экономика России заняла совсем не почетное третье место в Европе (Украина – 12,3%; Белоруссия – 10,1%; Россия – 8,8%). В странах Европейского союза (ЕС) средний уровень инфляции составил 1,4% (в ЕС входят 27 европейских государств), среди которых хуже всего обстояли дела в Румынии (4,7%).

Несмотря на невысокий общий уровень ежемесячной зарплаты работников различных отраслей, по проводимому в 2006 г. британской газетой The Finansial Times социологическому исследованию, руководители высшего звена компаний в России занимали третье место в рейтинге доходов топ-менеджеров среди 63 стран мира. По уровню ежегодной зарплаты на первом месте находились турецкие управленцы – 99,8 тыс. дол., на втором индийские – 98,1 и на третьем российские управленцы – 97,7 тыс. дол.

Насущной проблемой для любого государства является бедность большей части его населения. В 1998 году средний мировой показатель подушевого дохода составил около 5000 дол. в год, а в России – 2200. После августовского финансового кризиса 1998 г. (обвальное падение курса рубля) он составлял всего 500 дол. в год. В 2010 году этот показатель в России составлял 15 200 дол., а у занимающего после России среди стран – членов СНГ второе место Казахстана – 11 200 дол.

По данным Росстата в I квартале 2009 г. в России насчитывалось 24,5 млн человек (или 17,4%), живших за чертой бедности, т.е. с доходом не больше величины среднего прожиточного минимума. В I квартале 2010 г. их стало 18,5 млн человек.

По данным Федеральной налоговой службы[11], в 2011 г. доходы более 1 млрд руб. в России задекларировали 416 человек. Еще 27 отчитались о доходах, превышающих 10 млрд руб. Число людей с доходом более 1 млрд руб. в России выросло по сравнению с 2010 г., но не достигло докризисных показателей. В 2008 году о сумме заработка свыше одного миллиарда отчитались 588 человек, в 2009 г. – 455, в 2010 г. – 385. Число миллиардеров, сообщивших о доходах свыше 10 млрд руб., продолжает сокращаться. Так, в 2008 г. такой заработок задекларировали 67 человек, в 2009 г. – 38, в 2010 г. – 29 человек. Данные ФНС содержат информацию лишь о «белых» доходах граждан.

В опубликованном в начале марта 2012 г. рейтинге журналом Forbes число российских долларовых миллиардеров составило 96 человек, а в 2011 г. их было 101. Самым богатым представителем России Forbes назвал совладельца «Металлоинвеста» Алишера Усманова. В рейтинге он занял 28 место (18,1 млрд дол.) Владимир Лисин, считавшийся наиболее состоятельным россиянином год назад, занял 41 место в рейтинге (15,9 млрд дол.). В экономике стран СНГ наблюдается активный отток капитала за границу. Например, с 1990 по 2010 г. из России было выведено 798 млрд дол., с Украины – 167 и из Казахстана – 138 млрд дол. [12]

В странах Европы из примерно 550 млн жителей к категории бедняков относится 87 млн человек (или 17% европейцев). Под бедностью в разных странах понимается разный уровень жизни. Например, в Люксембурге бедным считается житель государства с заработком 18,5 тыс. евро в год, в Германии – 10,9 тыс. евро, а в Румынии – 1,2 тыс. евро и в Болгарии – 1,3 тыс. евро[13].

В 2010 году самый высокий уровень бедности среди европейских государств был зафиксирован в Латвии (26%) и в Румынии (23%). Самый низкий уровень бедности отмечен в Чехии (9%).

В России продолжает сохраняться большой разрыв в бюджетной обеспеченности населения различных регионов. Например, в 2006 г. он составлял: в Нижнем Новгороде – около 10 тыс. руб. на человека (и это только 58-й результат среди бывших 88 регионов страны), в Казани – 21 тыс., а в Москве – около 50 тыс. руб.

За III квартал 2012 г. в России прожиточный минимум на душу населения был установлен в размере 6643 руб. Для трудоспособного населения он составлял 7191 руб., для пенсионеров – 5229 руб. и для детей – 6387 руб.

За IV квартал 2012 г. прожиточный минимум несколько увеличился – до 6705 руб., из них для трудоспособного населения – 7263 руб., для пенсионеров – 5281 руб. и для детей – 6432 руб.[14]

По сведениям Всеобщей конфедерации профсоюзов (ВКП) стран СНГ минимальный размер ежемесячной зарплаты в этих государствах по состоянию на 1 января 2012 г. составлял (в долларах США)[15]: Азербайджан – 119 (это 81% от прожиточного минимума); Армения – 84; Белоруссия – 120 (больше прожиточного минимума на 61%); Казахстан – 118 (100%); Киргизия – 15 (15%); Молдавия – 51 (41%); Россия – 143 (68%); Таджикистан – 17; Украина – 134 (100%). Самый высокий МРОТ в Европе – это в Люксембурге (2513 дол.), Ирландии (2090 дол.) и Бельгии (2064 дол.).

Размер пособий по безработице в России в сравнении с рядом стран выглядит явно не в пользу российских безработных[16]. В Японии государство ежемесячно выплачивает этой категории граждан 1530 дол., в Канаде – 1350 дол., в Испании – 1250 дол., в США – 520 дол., в Польше – 170 дол., в России – 47дол., в Китае – 29 дол.

В мире продолжает увеличиваться разрыв в соотношении доли валового внутреннего продукта на душу населения между богатыми и бедными странами. Если в 1950 г. он составлял 20:1, а в 1971 г. – 30:1, то в конце 90-х гг. XX столетия – 75:1.

Большинство стран предпочитает вкладывать свои свободные финансовые средства в акции (гособлигации) США. По данным Министерства финансов США крупнейшими кредиторами экономики США являются следующие страны (млрд дол.)[17]: Китай – 776,4, Япония – 711,8, Великобритания – 214, 15 стран-экспортеров нефти (Саудовская Аравия, Венесуэла и другие) – 191, страны Карибского бассейна – 189,7, Бразилия – 139,8, Россия – 119,9, Люксембург – 104,2, Гонконг – 99,8, Тайвань – 77.

Говоря о прогностическом варианте повышения уровня жизни необходимо в обязательном порядке учитывать следующие климатические обстоятельства. Например, самый северный крупный город Канады Эдмонтон расположен на широте российского города Курска, относящегося к Центрально-Черноземной зоне. Входящие в ее состав области (Воронежская, Курская, Липецкая, Орловская, Тамбовская) по общим критериям российского климата считаются одними из наиболее благоприятных российских регионов для развития экономики и сельскохозяйственного производства.

Для обеспечения принятых в Западной Европе, США и Японии современных стандартов жизни на одного человека в год расходуется от 3,5 до 6 т условного нефтяного эквивалента. В России для этого необходимо потратить 18 т, а сейчас добывается только около 8 т условного топлива. Отсюда и проистекают соответствующие реальные перспективы в обозримом будущем достигнуть западных стандартов уровня жизни у российских граждан.

Известный специалист в области государственного управления профессор Г.В. Атаманчук считает, что для анализа сущности управления и создания оптимальной по функциям и структуре управляющей подсистемы необходимо учитывать следующие условия[18]:

♦ познание закономерностей, перспектив и направлений развития управляемых объектов, своевременный учет их изменений;

♦ знание содержания функционирования управляемых объектов с целью стимулирования их развития;

♦ одновременное и взаимосвязанное совершенствование компонентов как субъекта, так и объектов государственного управления, а также способов их взаимодействия;

♦ целесообразность содержания и результативность деятельности любого компонента субъекта управления могут проявляться лишь во взаимодействии с субъектами управления и оцениваться по реальному воздействию на их жизнедеятельность.

1.2. Принципы государственного управления

В общеупотребительном понимании слово «принцип» означает основополагающие идеи, побудительные мотивы, лежащие в основе совершаемых действий или поступков. Это выражение широко используется во всех сферах общественной деятельности и в научных направлениях. Оно применяется при характеристике деятельности людей, государственных и общественных структур, а также в технических отраслях.

Принципы государственного управления указывают на его основополагающие черты, сущностные характеристики. Они позволяют определить основания, содержание и значение самого государственного управления, а также юридические характеристики данного вида государственной деятельности.

Следует согласиться с точкой зрения профессора А.П. Коренева, который в системе управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности государства выделял следующие принципы: общие (социально-правовые) и организационные.

К общим принципам относятся исходные положения, имеющие общесоциальный характер. Они реализуются независимо от статуса субъекта государственно-управленческой деятельности. Такими принципами являются следующие.

Законность, т.е. строгое и неуклонное соблюдение и исполнение всеми субъектами и объектами государственного управления действующих на территории России правовых предписаний.

Объективность. Содержанием принципа является изучение имевших место закономерностей общественного развития и на их основе научное определение путей и способов дальнейшего совершенствования процесса государственного управления. Этот принцип противопоставляется субъективизму и волюнтаризму.

Конкретность, т.е. осуществление государственного управления применительно к конкретным жизненным обстоятельствам с учетом разнообразных форм проявления действий объективных законов общественного развития на основе достоверной информации об истинном состоянии объекта управления.

Эффективность, т.е. стремление к достижению целей государственного управления с применением минимальных затрат сил, средств и времени.

Сочетание централизации и децентрализации имеет особое значение в государствах с федеративным устройством. Разграничение предметов ведения между федеральными органами государственного управления и органами власти субъектов РФ осуществляется на основе Конституции (ст. 71 и 72), Федеративного договора и иных актов о разграничении компетенции между указанными субъектами.

Законодательство РФ в соответствии с рекомендациями Совета Европы (Хартия местного самоуправления, 1985) признает и гарантирует функционирование органов местного самоуправления, которые в пределах своих полномочий самостоятельно решают вопросы местного значения. Этим достигается сочетание интересов государства и формируемых при непосредственном участии населения органов местного самоуправления.

Организационные принципы определяют систему государственного управления, компетенцию и порядок взаимодействия ее звеньев. Они включают в себя следующие два вида принципов.

1. Общие организационные принципы

Отраслевой принцип выступает в качестве ведущего в организации аппаратов и служб, осуществляющих исполнительную власть. В соответствии с ним образуются соответствующие органы для реализации определенного вида государственно-управленческой деятельности (здравоохранения, культуры, внутренних дел и т.д.).

Территориальный принцип, лежащий в основе формирования аппарата государственной (в большей степени исполнительной) власти в соответствии с административно-территориальным делением страны.

Линейный принцип. При его осуществлении каждый руководитель в пределах своей компетенции обладает в отношении подчиненных всеми правами и функциями управления.

Функциональный принцип обуславливает развитие межотраслевых связей. В этом случае субъект управления в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, а также контроль и административное принуждение. Функциональная подчиненность состоит в подчинении в какой-то части деятельности, в рамках определенной функции (Центральный банк России, Счетная палата России и подобные структуры в субъектах РФ, органы прокуратуры, Центризбирком России и т.д.).

Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание необходимых начал централизованного руководства с учетом местных условий и особенностей субъектов РФ, региональных органов исполнительной власти. Этот принцип положен в основу формирования большинства федеральных органов исполнительной власти.

2. Внутриорганизационные принципы

Рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности предполагает юридическое закрепление задач, обязанностей и прав за каждым органом и работником; урегулирование их взаимоотношений в исполнительной деятельности.

Ответственность субъектов исполнительной деятельности за результаты работы тесно связана с принципом рационального распределения полномочий.

Сочетание единоначалия и коллегиальности выражается в решении важнейших вопросов государственного управления коллегиальными органами. Вопросы текущего (оперативного) характера решаются единолично компетентным должностным лицом. Это обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способностей и опыта руководителя, повышает его персональную ответственность.

Таким образом, государственное управление можно рассматривать в широком, собственном и узком понимании. Его характерными чертами в собственном смысле слова являются: непосредственная связь с государством; исполнительный, распорядительный и общегосударственный характер; под законность; непрерывность и оперативность; ярко выраженное организационное содержание.

По мнению проф. Л.Л. Попова, сущностное предназначение исполнительной власти, как и государственного управления, содержится в двух словах – «практически организовать». Это означает, что необходимо «практически организовать проведение законов в жизнь, достижение поставленной цели, определенного положительного результата. Этой работой и занимаются повседневно, непрерывно органы исполнительной власти, осуществляя государственное управление»[19].

Вопросы для закрепления изученного материала

1. Понятие и основные черты государственного управления.

2. Определение государственного управления как разновидности социальной деятельности.

3. Общие функции государственного управления.

4. Основные признаки государственного управления.

5. Субъекты государственного управления.

6. Объекты государственного управления.

7. Соотношение понятий: «органы исполнительной власти» и «органы государственного управления».

8. Перечислите стадии управленческого цикла.

9. Каковы сферы реализации функций государства в процессе управленческой деятельности?

10. Назовите пути совершенствования эффективности государственного управления.

11. Перечислите и раскройте основное содержание принципов государственного управления.

12. Каково соотношение таких понятий, как «признак» и «принцип» государственного управления?

13. Как соотносятся между собой следующие понятия: «законность» и «дисциплина»; «законность» и «целесообразность»?

14. Содержание и уровни государственного управления в современной Российской Федерации.

Тема 2

Административное право Российской Федерации как отрасль права и как наука

При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Необходимо знать генезис возникновения и развития административного права. В ходе этого процесса формировались общественные отношения, регулируемые административным правом. В чем выражаются особенности метода административно-правового регулирования общественных отношений?

Место административного права в правовой системе Российской Федерации. Административное право и государственное управление. Соотношение административного права с конституционным, гражданским, трудовым, уголовным, финансовым и другими отраслями права. Источники административного права. Нормы международного права. Конституция РФ – основной источник административного права. Законодательство РФ. Систематизация и классификация норм административного права. Административное и административно-процессуальное законодательство.

Система административного права. Общая и Особенная части, критерии их деления и специфика содержания.

Роль науки в совершенствовании административного права и государственного управления. Основные этапы и перспективы развития науки административного права.

Предмет и система учебного курса «Административное право».

2.1. Генезис возникновения и развития административного права

Ссылаясь на исторические факты, ученые-административисты (например, проф. Ю.Н. Старилов) отмечают, что административное право как правовая дисциплина и самостоятельное научное знание начало формироваться в процессе исторического развития государственного аппарата в XV—XVI вв. Совокупность таких понятий, как «полицейское право», «наука полиции», «наука права внутреннего управления», «административное право», рассматриваются как разные названия отрасли юриспруденции, в которой содержатся юридические нормы, предназначенные регулировать деятельность администрации, а также определяющие содержание правоотношений, возникающих между государством и управляемыми субъектами права.

«Внутренним управлением» считалась основанная на законе всесторонняя деятельность административных органов по осуществлению государственного управления, организация административных учреждений, а также формы и способы их действий.

«Право внутреннего управления» представляло собой государственные нормы или законы, предназначенные определять характер и содержание мероприятий, применяемых в целях организации условий безопасности и благосостояния, т.е. в данном случае речь идет об установлении правовых границ осуществления государственного управления.

По мнению видных теоретиков конца XIX в. (Л. Штейн, Г. Мейер, Э. Лёнинг) система права внутреннего управления состояла из следующих элементов: регулирование личных отношений (учет населения); право поселения и подданства, политика населения, брачное право, иммиграция и эмиграция; «меры относительно общественного здравия» (санитарная и медицинская полиция); полиция безопасности (общие меры предупреждения преступлений, «меры относительно обществ, собраний и печати»); образование; полиция нравов; законодательство о бедных и благотворительность; управление хозяйственной жизнью (борьба со стихийными бедствиями, пожарами, водное право, страхование; пути сообщения, деньги, весы, меры; кредит; горное дело; лесоводство, охота и рыболовство; сельское хозяйство; обрабатывающая промышленность; торговля[20].

Право внутреннего управления считалось административным правом (в узком смысле). В широком смысле под административным правом понималась совокупность норм, определяющих в целом всю государственную деятельность, в том числе финансовое, военное, церковное и международное право.

Административное право – относительно молодая отрасль права. В западноевропейских государствах оно начинает формироваться в эпоху промышленных революций как реальная потребность государства. Управленческая деятельность институтов государства постепенно начинает подвергаться действию имеющих специфический характер административно-правовых норм. До возникновения административного права управление регулировалось общеправовыми нормами, действовавшими и в отношении всех остальных субъектов права.

Административно-правовые системы различных государств отражают общие тенденции развития как современной государственности, так и особенности эволюции развития отдельно взятых стран.

По мнению проф. Ю.Н. Старилова основными предпосылками становления и формирования административного права стали, с учетом накопленного исторического опыта государственного строительства и потребностей общества, следующие факторы:

♦ обеспечение общественного благополучия (развитие экономики, финансов, хозяйства, управления) и защита общества от опасностей;

♦ создание аппарата управления и упорядочение управленческой деятельности;

♦ создание порядка управления, а затем «связывание» административной власти (административных действий и мероприятий) правовыми нормами;

♦ установление в законах взаимных прав и обязанностей граждан и государства, т.е. правовая регламентация взаимоотношений между государством (и его властью) и обществом (гражданами);

♦ определение правовым путем порядка рассмотрения возникающих между гражданами и властными государственными управленческими органами споров;

♦ обеспечение законности в сфере публичного управления.

Другой известный российский ученый-административист профессор К.С. Бельский считает, что возникновению и развитию административного права как самостоятельной отрасли способствовали следующие три фактора:

1) регламентация охраны общественного порядка;

2) регламентация государственного управления;

3) обеспечение реализации субъективных прав граждан.

Зарождение или утрата общественного значения какой-либо отрасли права всегда исторически обусловленный процесс, в основе которого лежит общественная потребность. В античное время, а затем и в эпоху феодализма административное право не было востребовано в силу того, что отсутствовали соответствующие социальные условия. В государствах этого периода не было потребности в централизованном выполнении полицейских функций (по обеспечению общественного порядка, а также и по обеспечению общего благосостояния). Эти функции в том или ином виде в существовавших в те эпохи поселениях, селах, крепостях и небольших городах выполнялись самими общинами.

В западноевропейских странах административное право развивалось практически по «единому сценарию». В эпоху абсолютизма существовавшие в то время государства, суверенные территориально, приняли абсолютизм как форму правления по французскому образцу. Он давал правителю неограниченную власть и обеспечивал жесткое административное управление, ведение упорядоченного финансового хозяйства и формирование регулярной армии.

Германское государство периода абсолютизма формально провозглашало правовую защиту на уровне империи и на уровне территорий. Однако правовая «дорога» в императорский суд и в императорский совет была осложнена тем, что многие сословия в империи унаследовали привилегии и потому не подчинялись судебной юрисдикции. На отдельных территориях (в государствах) создавалась административная юрисдикция (так называемая камеральная юстиция), в чью компетенцию входило рассмотрение и разрешение административными органами дел (споров), возникающих в процессе управленческой деятельности.

В сфере правовой защиты граждан особое значение в административном праве приобрел вышедший из римского права термин «фискус». Реализация этого понятия на практике, с одной стороны, сделала возможным разъединение государственного и личного (княжеского) имущества, а с другой – подтверждала сословную структуру государства. Если гражданин жаловался на правителя (князя), то это означало, что он жаловался не на него конкретно, а на фискус, т.е. на государственную власть, и его органы. Следовательно, властные суверенные полномочия князей (правителей) переводились в разряд частноправовых отношений.

Родиной административного права считается Франция. Специалисты объясняют, что более раннему по отношению к другим государствам процессу «формирования административного законодательства в этой стране способствовала Доктрина, в соответствии с которой органы управления должны быть безоговорочно отделены от судов, к которым французская буржуазия не питала доверия»[21].

Административно-правовые нормы стран континентальной (романо-германской) правовой системы регламентируют прежде всего организацию системы государственного управления, их взаимоотношения, внутреннюю структуру и правовой статус, а также регулируют отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами.

В отличие от континентальной правовой системы в англосаксонских странах административное право стало развиваться в самостоятельную отрасль несколько позднее. До его появления в Великобритании в отношении органов государственного управления применялись нормы общего права (commonlaw). С расширением государственного вмешательства в экономику и другие сферы общественной жизни одновременно увеличивается объем административной деятельности и возрастает роль аппарата административной власти. Этот процесс сопровождается формированием системы нормативных актов, предназначенных регламентировать деятельность только органов государственного управления.

В англосаксонской системе административно-правовое нормотворчество сосредоточилось на выработке процессуальных гарантий прав частных лиц против произвольных действий государственных органов. Современная административистика ведущих стран англосаксонской правовой системы (Великобритания и США) исходит из того, что административное право не регламентирует организацию и структуру государственного аппарата, зато детально регулирует практически все аспекты отношений частных лиц и административных органов.

Стремительное развитие административного права в Новое время было обусловлено усилением королевской власти, которая постепенно превращалась в абсолютную. Это происходило во Франции, Пруссии, Швеции, России и других западноевропейских государствах. В это время с развитием городов стал формироваться самостоятельный управленческий аппарат, структура и деятельность которого основывались на нормах публичного права.

Одной из важных предпосылок дальнейшего развития административного права стала церковь с ее сложнейшим, выработанным столетиями механизмом управления принадлежащей ей недвижимостью и налоговой системой. В католических странах в XVI—XVII вв. организация католической церкви часто использовалась в качестве образца для формирования органов государственного и административного управления.

Главным достижением той эпохи рассматривалось создание полиции, предназначенной в интересах (прежде всего) государства обеспечивать действенный общественный порядок. Весьма распространенной была следующая формула французских королей, касающаяся организации и функционирования государственного управления: «так угодно нашей воле». Нормы административного права устанавливали привилегии администрации, а не подданных государства. Необходимо заметить, что такое положение и роль административного (да и других отраслей) права характерны для всех эпох, где природа государственного строя антидемократична по своей сути.

В процессе нормотворческой деятельности государств весьма значительным (как и в настоящее время) было влияние римского права. В подражание великой Римской империи феодальные государства не только по содержанию (процесс рецепции), но и по форме издавали нормативные акты в виде эдиктов, мандатов, рескриптов и т.д.

Возникновение административного права в нынешнем его понимании обусловлено произошедшими коренными изменениями в отношениях между государством (с его административной системой и управленческим аппаратом) и гражданами (самим обществом). Административное право, понимаемое как юридическая материя, содержащая права и обязанности государства и граждан, становилось важнейшим фактором демократического развития второй половины XIX столетия.

Оно разрабатывало свою управленческо-государственную терминологию, создавало специальные правовые нормы, систему категорий, устанавливало формы и методы деятельности. Одновременно административное право представлялось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала предметом отдельной юридической доктрины. В ту историческую эпоху систематизация понятий административного права пока еще была невозможна. При определении административного права того времени и при сравнении его с современным административным правом является целесообразным использование терминов «камеральное право» (т.е. право, регулировавшее дворцовое и в широком смысле государственное хозяйство) и «камеральная наука».

В XV—XVII веках содержание термина «полиция» означало «состояние хорошего порядка в обществе». В этом смысле данное понятие употреблялось в положениях об имперской полиции в Германии, а также в многочисленных положениях о территориальных (земельных) полициях. Полиция выносила предписания относительно выполнения профессиональных обязанностей служащими, осуществления религиозных обрядов, соблюдения обычаев, заключения договоров, вопросов наследственного права и т.д.

В эпоху абсолютизма XVHI в. полицейская власть была важнейшей частью единой абсолютной государственной власти, персонифицированной в лице территориального князя (владельца). Полиция означала полицейскую власть как право верховной власти абсолютного монарха (господина), благодаря которой через своих чиновников он мог регламентировать соответствующими постановлениями социальную жизнь своих подданных и осуществлять свои распоряжения при помощи властных, принудительных мер. Под полицией стали понимать все государственное управление, в рамках которого осуществлялась полицейская власть.

Прежнее понимание термина «полиция» практически невозможно сравнивать с его современным определением и действующим полицейским правом, выступающим в качестве самостоятельной части административного права (его особенной части). Для этого достаточно обратить внимание на степень разработанности и роли в обществе современного конституционного права.

2.2. Предмет и метод административного права

Из общей теории права известно, что отрасли права выделяются как самостоятельные и отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования, а также по целостности или однородности составляющих их норм.

«Пока еще нет определения понятия административного права», – так в конце XIX в. оценивал результаты бурного и достаточно длительного развития западноевропейской науки административного права один из крупнейших представителей ее германской школы Лоренц Штейн. Можно сказать, что этот вывод в какой-то мере применим и для характеристики нынешнего состояния отечественной административистики.

Возьмем, например, парадоксальный для специалистов факт, что термин «Административный кодекс» используется в качестве синонима Кодекса РФ об административных правонарушениях в публичных выступлениях высокопоставленных политиков, тексте ряда официальных документов федеральных органов государственной власти, работах некоторых известных ученых-юристов – профессоров Н.Ф. Кузнецовой и И.Ш. Килясханова.

Более того, есть все основания полагать, что, впервые вводя в конституционно-правовой оборот понятие «административное, административно-процессуальное законодательство» (п. «к» ст. 72 ч. 1), разработчики проектов Конституции РФ и Федеративного договора понимали его по существу как законодательство об административных правонарушениях, что, разумеется, далеко не одно и то же.

Примечательно и то, что в Классификаторе правовых актов административное законодательство как самостоятельная отрасль отсутствует, будучи разбросанным по иным классификационным группам (законодательство в области культуры, здравоохранения, охраны окружающей среды, обороны, безопасности и т.д.).

Трудности в определении понятия административного права обусловлены прежде всего широчайшим объемом и многообразием общественных отношений, составляющих сферу действия законодательства, именуемого административным. В переводе с латыни, английского и многих европейских языков административный – означает управленческий. Административное право понимается как управленческое право или право управления.

Порой в литературе высказывается сомнение в том, следует ли вообще считать его отраслью законодательства. Как известно, отраслям законодательства присуща известная обозримость нормативного материала, допускающая управление им из единого центра системы – возглавляющего отрасль закона, выступающего в качестве первичного акта. Административное же законодательство соединяет огромное число столь разнообразных по своему содержанию актов, что управление ими при помощи единого активного центра становится невозможным. В силу крайней разнородности своего предмета административное право, как уже давно установлено юридической наукой, не поддается кодификации. «То, что называется административным кодексом, – отмечает французский ученый Ж. Ведель, – представляет собой сборник законов и декретов, сгруппированных в зависимости от предмета регулирования по инициативе того или иного издателя».

Административное право регулирует широкий круг общественных отношений, складывающихся главным образом в сфере государственного и муниципального управления. Оно является одной из ведущих отраслей публичного права России.

Различие публичного и частного права наиболее ярко проявляется в применяемых методах правового регулирования общественных отношений. Если публичное право строится на основе их централизации, то частное право – на основе децентрализации складывающихся правоотношений, которые при этом носят более индивидуальный и предметный характер. Поэтому они в наибольшей мере отражают волю и частные интересы сторон[22].

Точных, признаваемых всеми критериев разграничения частного и публичного права пока не существует. Профессор Ю.Н. Старилов, оговариваясь, что ни одна из существующих теорий не реализована на практике, все-таки привлекает внимание к следующим трем из них[23].

Теория интересов — определяет интересы (частные или публичные), обеспечиваемые образуемыми правоотношениями;

Теория субординации (соподчинения) — в зависимости от проявляющихся интересов определяет характер взаимосвязей между субъектами возникающих правоотношений.

Теория относительности и допустимости правовых норм — являясь формальной по своей сути, исходит из того, что публично-правовые нормы могут создавать правоотношения между точно установленными субъектами права, а число адресатов частноправового регулирования носит неограниченный характер.

Рассмотрим несколько точек зрения ученых на понимание предмета отрасли науки административного права. Традиционная точка зрения (профессора Д.Н. Бахрах, А.П. Коренев, Ю.М. Козлов и др.) выражается в том, что предмет административного права условно можно поделить на две части.

1. Отношения, складывающиеся между органами исполнительной власти, с одной стороны, и организациями любых организационно-правовых форм и форм собственности, а также индивидуальными субъектами (гражданами, служащими), с другой. Такие отношения можно назвать внешними, т.е. связанными с непосредственным воздействием при помощи государственно-властных полномочий на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти.

Подчеркнем, что во всех видах управленческих отношений обязательно участвует тот или иной орган исполнительной власти, должностное лицо. Без них государственно-управленческие отношения возникать не могут, так как только они в юридической форме могут выражать волю и интересы государства, реализовывать посредством своей деятельность исполнительную власть.

2. Отношения, возникающие внутри органа (органов) исполнительной власти или, другими словами, внутрисистемные (внутриорганизационные) отношения. Указом Президента РФ установлены структура и организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (министерства, службы и агентства). Соответствующим законодательством определена их компетенция, организация службы в них, а также формы и методы работы внутри конкретного органа.

К этому виду отношений относятся отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения администрации организаций, деятельность которых регулируется нормами административного права, с их служащими. Такие отношения возникают по поводу формирования управленческих структур, комплектования должностей служащих, распределения между ними обязанностей, прав, ответственности и т.п.

Точка зрения профессора К.С. Бельского (оригинальная, широко обсуждаемая в литературе) заключается в следующем. Ученый считает, что предмет административного права включает в себя три группы общественных отношений: а) собственно управленческие; б) полицейские; в) отношения в области административной юстиции. Рассмотрим их подробнее.

Собственно управленческие отношения («право внутреннего управления») – традиционные административно-правовые отношения в сферах управления: экономической, социально-культурной и административно-политической. Их характеризуют следующие особенности.

1. Возникают во внутренней государственно-аппаратной среде в процессе государственного управления.

2. Имеют в качестве обязательного субъекта орган исполнительной власти.

3. Являются преимущественно отношениями власти—подчинения (или вертикальными властеотношениями).

Полицейские отношения – это отношения, обратные управленческим. В отличие от первых они возникают не в государственно-аппаратной, или внутренней, среде, а преимущественно во внешней среде, в частности в местах, имеющих общественное значение (улицы, дороги, скверы, площади, вокзалы, стадионы и т.п. ). Этот вид общественных отношений включает в себя три основные группы отношений.

1. Организационно-полицейские (например, расстановка постов патрульно-постовой и дорожно-патрульной служб милиции, изменение направлений движения людей, транспортных потоков).

2. Надзорно-контрольные (например, проверка документов у водителей транспортных средств, досмотр правонарушителей).

3. Административно-принудительные (применение физической силы, специальных средств при доставлении правонарушителей в милицию, применение огнестрельного оружия и др.).

Отношения в области административной юстиции – это отношения, связанные с правом граждан, должностных, юридических лиц на рассмотрение в суде административного иска по поводу незаконных действий должностных лиц органов исполнительной власти или местного самоуправления.

Существуют и другие точки зрения на предмет административного права. Как ни странно, но это все еще спорный вопрос в науке. Если же взять наиболее устоявшуюся, бесспорную часть различных точек зрения, то можно дать следующее определение понятия.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти.

В настоящее время, когда в стране предпринимаются попытки построения демократического, правового, социально ориентированного государства с рыночной экономикой, все чаще раздаются голоса ученых по поводу кардинального изменения взгляда на предмет административного права России.

Одним из таких ученых является И.Ш. Килясханов. Его главная идея заключается в необходимости включения в предмет административного права института защиты прав и свобод граждан[24].

Его основным аргументом является ссылка на законодательство традиционно демократических стран. Например, предмет административного права в англо-саксонской системе права (Англия, США, Австралия и др.) определяется главным образом как порядок взаимоотношений органов публичной власти (суть органов исполнительной власти) и граждан в интересах последних. Административное право этих стран главным образом направленно на защиту граждан от произвола государства.

По мнению американского ученого Э. Фройнда, «административное право – это право, контролирующее администрацию, а не право, созданное администрацией»[25].

Нетрадиционной является роль французского административного права в вопросах защиты прав и свобод граждан. Посредством законов в классическом их понимании регламентируются лишь принципы (например, принцип разделения административных и судебных властей) либо особые случаи (например, случаи ответственности государства за ущерб, причиненный маневрами или учениями, мятежом и т.п.). Наиболее же важные нормы установлены судьей. Причем судейское нормотворчество осуществляется, как правило, в ходе рассмотрения претензий граждан к администрации. Это привело к тому, что французское право в основе своей ориентировано на регулирование взаимоотношений администрации и гражданина. При этом особая забота проявляется к ограждению граждан от произвола со стороны исполнительной власти.

2.3. Методы административно-правового регулирования

Предписание – возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Это наиболее характерное средство для административно-правового регулирования общественных отношений (характерные примеры – правила дорожного движения, пожарной безопасности и др.).

Запрет – это те же предписания, но отрицательного характера, а именно – возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой под угрозой применения мер дисциплинарного или административного принуждения (пример, Дисциплинарный устав ВС России, КоАП РФ, законодательство Омской области об административной ответственности).

Дозволение – юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению (приобрести оружие, организовать митинг, управлять автомобилем, создать общественное объединение и т.д.).

С учетом сказанного административное законодательство, являющееся основным источником формирования административного права, целесообразно считать не отраслевым, а более крупным структурным элементом российского законодательства – массивом законодательства.

По характеру регулирующего воздействия на общественные отношения административное право является комплексной, правоформирующей отраслью по отношению ко всему комплексу отраслей публичного права (защищающих общегосударственные интересы), в частности финансового, налогового, информационного, экологического, муниципального, образовательного, предпринимательского, земельного и др.

Административное право регулирует разнообразные общественные отношения, возникающие прежде всего в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Широкий спектр общественных отношений, охватываемых понятием управленческой деятельности, приводит к неоднозначности формулировки понятия «административное право».

Профессор Ю.М. Козлов считает, что «административное право – это совокупность правовых норм, с помощью которых государство регулирует общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти»[26].

Профессор А.П. Коренев, говоря о предназначении административного права отмечает, что оно «предназначено регулировать общественные отношения в сфере государственного управления, деятельности исполнительной власти»[27].

В курсе лекций по Административному праву России под редакцией И.Ш. Килясханова административное право формулируется как «отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и фунционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, а также в процессе внутри-организационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов».

По мнению Ю.М. Козлова[28], Административное право Российской Федерации в силу его комплексного характера обеспечивает реализацию широкого комплекса мер в сфере государственного управления, основными из которых являются следующие.

1. Целенаправленное управленческое воздействие органов исполнительной власти, государственного управления на те или иные объекты и процессы в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах с целью приведения их в упорядочение и согласованное состояние.

2. Создание системы и структуры федеральных и иных органов исполнительной власти, устанавливая сферу их деятельности, задачи, функции, полномочия, права, внутреннюю организацию, имея в виду повышение их эффективности, устранение дублирующих, излишних, коррупционных элементов компетенции.

3. Рамки правовых стандартов, чтобы выход за их пределы был недопустим и только внутри этих стандартов должно осуществляться управление государством и обществом.

4. Оптимальный уровень управления государством и обществом с использованием административно-правовых институтов (государственной службы, административной ответственности).

5. Законное и справедливое обращение с гражданами, создание необходимых условий для реализации прав, свобод и законных интересов личности в управлении, создание условий для правомерного поведения, для того чтобы граждане не становились правонарушителями.

Например, в целях повышения эффективности государственного управления в сфере аккредитации указом Президента РФ предусмотрено создание единой национальной системы аккредитации[29], функционирование которой основывается на следующих принципах:

♦ осуществление полномочий по аккредитации единым национальным органом Российской Федерации по аккредитации;

♦ компетентность и независимость единого национального органа Российской Федерации по аккредитации;

♦ добровольность;

♦ открытость и доступность правил аккредитации;

♦ недопустимость совмещения полномочий единого национального органа Российской Федерации по аккредитации и полномочий учредителя;

♦ недопустимость совмещения единым национальным органом Российской Федерации по аккредитации полномочий по аккредитации и полномочий по оценке соответствия;

♦ единство правил аккредитации и обеспечение равных условий лицам, претендующим на получение аккредитации;

♦ обеспечение конфиденциальности сведений, полученных в процессе осуществления деятельности по аккредитации, составляющих государственную, коммерческую и другую охраняемую законом тайну, и использование таких сведений только в целях, для которых они предоставлены;

♦ недопустимость ограничения конкуренции и создания препятствий для пользования услугами аккредитованных лиц;

♦ создание условий для взаимного признания результатов оценки соответствия государствами – членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества, а также государствами – основными торговыми партнерами Российской Федерации.

Функции по осуществлению контроля за деятельностью аккредитованных лиц возложены на созданную Федеральную службу по аккредитации, находящуюся в ведении Минэкономразвития РФ.

Исходя из неоднозначности понимания содержательной характеристики административного права, некоторые авторы стараются избегать прямых формулировок понятия современного административного права Российской Федерации[30].

Административное право также понимается как «отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании – в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности)»[31].

В конце 40-х гг. XX столетия в СССР ядром содержательной характеристики советского социалистического права была господствующая в стране официальная идеология. Советское социалистическое право понималось как «совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов между гражданами и органами государства, между общественными организациями и органами государства и между последними, и определяющих как права и обязанности граждан и общественных организаций в сфере этой деятельности, так и организацию, полномочия и ответственность исполнительно-распорядительных органов, практически осуществляющих задачи завершения строительства социализма и постепенного перехода от социализма к коммунизму»[32].

С учетом высказанных точек зрения и особенностей характеристик регулируемых управленческих общественных отношений в современной России понятие термина «Административное право России» можно сформулировать следующим образом.

Административное право России – это ведущая отрасль публичного права российской правовой системы, представляющая собой системную совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации полномочий государственной (<в первую очередь – исполнительной) власти.

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе обеспечения публичной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан и юридических лиц, а также иных отношений, связанных с ее деятельностью или при осуществлении административного судопроизводства.

Административное право как наука представляет собой составную часть юридической науки, специализирующейся на исследовании государственно-управленческих, административных взглядов, идей и представлений о законах, регламентирующих характер отношений в сфере государственного управления (исполнительной власти), о его социальной обусловленности и степени эффективности, а также о принципах и закономерностях развития административного законодательства с учетом отечественного и зарубежного опыта.

2.4. Система и источники административного права

Административное право – это целостная, логически завершенная система, состоящая из правовых норм и институтов, объединенных общими предметом, методом, принципами и целью регулирования общественных отношений. Они согласуются друг с другом, опираются на единые определения, используют единую терминологию.

Составными элементами системы административного права являются общая и особенная части. Каждая часть включает в себя несколько административно-правовых институтов. В состав общей включены нормы, которые охватывают управление в целом. Они регулируют однородные общественные отношения. В общую часть входят следующие шесть групп институтов:

1) закрепляющие основы государственного управления;

2) регулирующие административно-правовой статус граждан;

3) регулирующие основы организации и административно-правовой статус органов исполнительной власти, а также государственных и негосударственных организаций;

4) регулирующие государственную службу и определяющие правовой статус государственных служащих;

5) определяющие формы и методы государственного управления;

6) обеспечивающие законность управления.

Нормы особенной части действуют в пределах отдельных сфер или отраслей функционирования исполнительной власти. Она регулирует особенности государственного управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами, а также особенности межотраслевого регулирования.

Профессор А.П. Коренев обоснованно выделяет третью часть системы административного права. Ее составляют нормы, предназначенные регулировать административно-юрисдикционную деятельность. Эти нормы содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, а также в законодательстве субъектов РФ об административной ответственности, которое получило название «административно-деликтное право»[33].

Они определяют составы административных правонарушений и ответственность за их совершение; устанавливают органы и круг должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; регламентируют производство по делам об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Профессор Ю.А. Тихомиров предложил при определении системы административного права отказаться от традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. Он считает целесообразным конструировать отрасль административного права из ряда следующих подотраслей: нормативно-регулятивная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы, правоотношения); органы исполнительной власти; государственная служба; административно-правовые режимы (режимы чрезвычайного и военного положения, режим ЗАТО и т.п. ; административный процесс, законность в управлении; организация государственного управления; информационное право; правовое регулирование нормативов[34].

Противоположный подход к структуре административного права высказывает профессор Ю.Н. Старилов. Он предлагает сформировать особенную часть административного права из следующих отраслей (подотраслей): муниципальное право; милицейское (или полицейское) право; строительное право; социальное право; образовательное (в том числе школьное) право; служебное право [35].

Автор предлагает учитывать западноевропейский опыт систематизации правовых отраслей и считает, что такая структура будет способствовать более быстрому развитию как административного права, так и всей правовой системы России в целом.

Источники административного права

Источниками административного права являются многочисленные и разнообразные акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. В зависимости от того, каким органом государственной власти или должностным лицом были приняты акты, содержащие административно-правовые нормы, а значит, в зависимости от их юридической силы источники административного права делятся на несколько типов:

I. Правовые акты федеральных органов государственной власти

Законы Российской Федерации (Конституция РФ, акты Федерального Собрания РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, декларации, положения, постановления и др.).

Подзаконные федеральные акты (указы, распоряжения Президента РФ; постановления, распоряжения Правительства РФ; приказы, постановления министерств и других федеральных органов власти; приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений).

II. Правовые акты субъектов РФ

Законы субъектов РФ (конституции, уставы субъектов РФ; правовые акты представительных органов субъектов РФ; законы; положения, постановления и др.).

Подзаконные правовые акты субъектов РФ (акты глав исполнительной власти субъектов РФ; акты правительств или администраций субъектов РФ; ведомственные акты органов исполнительной власти субъектов РФ; приказы, инструкции руководителей государственных унитарных предприятий, учреждений субъектов федерации).

III. Правовые акты органов местного самоуправления

IV. Союзные акты (акты органов бывшего СССР)

Существование этого типа источников связано с тем, что до 1992 г. среди источников административного права преобладали акты высших и центральных органов СССР. После распада Советского Союза некоторые из этих актов продолжают действовать на территории России при соблюдении двух условий: если еще не приняты соответствующие нормативные акты Российской Федерации; если они не противоречат новому российскому законодательству.

V. Международно-правовые акты

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

В Европе сложившаяся практика Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) получила название прецедентной. Нормы Конвенции о правах человека и основных свободах не применяются судом отдельно от тех решений, которые были вынесены ранее Судом по применению этой статьи или нормы. Формулируя любое ходатайство в Европейский суд, надо обязательно ссылаться на существующую практику Европейского суда.

Ряд правовых позиций ЕСПЧ вызвал неоднозначное восприятие высшими национальными судебными структурами[36]. Одним из таких примеров может служить жесткая позиция Федерального конституционного суда Германии (ФКС), высказанная им в октябре 2004 г. в рамках рассмотрения конституционной жалобы заявителя Гёргюлю по семейным вопросам в отношении мотивировки, юридической силы и исполнения в Германии постановлений ЕСПЧ. Особое внимание в своем решении ФКС уделил вопросу о том, обладает ли постановление ЕСПЧ юридической силой, способной отменять окончательные и вступившие в законную силу постановления германских судов.

Согласно правовой позиции ФКС, «основной закон имеет целью интеграцию Германии в правовое сообщество мирных свободных государств, но он не предусматривает отказа от суверенитета, закрепленного прежде всего в германской Конституции. Следовательно, не противоречит цели приверженности международному праву, если законодатель, в порядке исключения, не соблюдает право международных договоров при условии, что это является единственно возможным способом избежать нарушения основополагающих конституционных принципов».

Комментируя позицию ФКС, председатель Конституционного Суда РФ Валерий Зорькин отмечает, что пределом «нашей уступчивости является защита нашего суверенитета, наших национальных институтов и наших национальных интересов. К этому обязывает наша Конституция»[37]. Он считает, что только «через призму Конституции должна решаться и проблема соотношения постановлений» Конституционного суда РФ и ЕСПЧ.

Нормы административного права содержатся в различных по своему характеру и значению юридических актах, в которые они включаются как статьи, пункты, параграфы и т.д. Такие акты, если они содержат правовые нормы, являются источниками административного права и конкретными формами его выражения.

Вопросы для закрепления изученного материала

1. Понятие административного права как науки и отрасли российского права.

2. Общественные отношения, регулируемые административным правом.

3. Связь административного права с другими отраслями права.

4. Место административного права в правовой системе РФ.

5. Система административного права: институты административного права; содержание общей части административного права; содержание особенной части административного права.

6. Принципы административного права: демократизация нормотворчества и реализации прав; равенство граждан перед законом и правоприменением; взаимная ответственность государства и граждан; федерализм; гуманизм; законность.

7. Источники административного права.

8. Роль административного права в регулировании общественных отношений в управлении внутренними делами.

9. Предмет и система науки административного права.

10. Система курса науки административного права.

11. Методологическая основа науки административного права.

12. Соотношение науки управления и науки административного права.

13. Эволюция науки административного права.

14. Процесс развития российского полицейского и административного права в XIX – начале XX в.

15. Основные этапы процесса эволюции науки административного права в СССР в период с 1917 г. до начала 1990-х гг.

16. Наука административного права в период реформ, проводимых в России в 90-х гг. XX столетия.

17. Какими обстоятельствами было обусловлено прекращение научных исследований в СССР в области действия административного права в 30-х гг. XX столетия?

Тема 3

Административно-правовые нормы и административно-правовые отношения

При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Понятие, структура и виды административно-правовых норм. Их взаимосвязь и отличие от норм права других отраслей. Способы реализации и действие административно-правовых норм в различных сферах: во времени, пространстве и по кругу лиц.

Соотношение административно-правовых норм в законодательстве и правовых актах исполнительной власти. Повышение роли закона в регулировании организации и деятельности органов исполнительной власти.

Понятие и особенности административно-правовых отношений. Предпосылки возникновения, виды и структура административно-правовых отношений. Характеристика особенностей юридических фактов, являющихся основанием возникновения, изменения или прекращения действий административно-правовых отношений.

Общая характеристика административно-правового статуса субъектов административно-правовых отношений.

3.1. Механизм административно-правового регулирования

Наиболее общим образом механизм правового регулирования может быть определен как единая система правовых средств, при помощи которых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения. В силу этого качества механизм правового регулирования дает четкое представление о том, как именно осуществляется правовое опосредование общественных отношений. Система административно-правового регулирования включает в себя следующие элементы: административно-правовые нормы; применение норм административного права; административно-правовые отношения[38].

Профессор А.П. Коренев под механизмом административно-правового регулирования обоснованно предлагает понимать систему административно-правовых средств, которые, воздействуя на общественные отношения, организуют их в соответствии с задачами управления. Структурно этот механизм составляют следующие пять элементов.

1. Система государственных (и муниципальных) органов как управляющих звеньев, создаваемая с учетом административно-территориального устройства государства в соответствии с законодательством РФ.

2. Нормы административного права и его принципы. Под нормой административного права следует понимать правило поведения общего характера, установленное или санкционированное государством, имеющее общеобязательную силу, наделяющее субъектов юридическими правами и обязанностями, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления и в случае нарушения предусматривающее применение административной ответственности.

3. Акты толкования норм административного права, под которыми понимаются акты компетентных государственных органов, посредством которых осуществляется официальное разъяснение действительного содержания норм административного права.

Они способствуют реализации субъективных юридических прав и обязанностей, их фактическому воплощению. Различаются нормативное толкование и казуальное.

Нормативное толкование норм административного права – это официальное разъяснение, которое обязательно для всех лиц и органов, применяющих норму или группу норм административного права.

Казуальное толкование дается в связи с рассмотрением конкретного юридического дела. Оно подразделяется на административное – осуществляемое органами исполнительной власти; судебное – осуществляемое судебными органами.

4. Акты применения норм административного права, которые представляют официальный правовой документ, содержащий индивидуальное государственно-властное предписание компетентного органа, которое выносится в результате разрешения конкретного юридического дела.

Акт применения является средством индивидуализации прав, обязанностей и мер юридической ответственности. Его признаками являются: в нем содержится воля государства; наличие властного характера; охраняется принудительной силой государства; по форме это индивидуальный правовой акт, так как осуществляет индивидуальное правовое регулирование общественных отношений; должен издаваться на основании и во исполнение закона в рамках имеющихся у должностного лица или органа государственной власти полномочий; издается в установленной форме (указ, постановление, решение, приказ, директива, указание и т.д.). Акты применения издаются представительными, исполнительными и судебными органами государственной власти. Они могут быть регулятивными или охранительными.

5. Административно-правовые отношения являются последним элементом механизма административно-правового регулирования. Они являются результатом административно-правового воздействия на общественные отношения и позволяют индивидуализировать положения определенной конкретной нормы административного права.

Административно-правовое регулирование носит государственно-властный публичный характер. Поэтому реализация административно-правовых норм, действие механизма административно-правового регулирования гарантируется при необходимости мерами государственного принуждения. Абсолютное большинство участников административно-правовых отношений в добровольном порядке соблюдают установленные государством или от его имени правила поведения в обществе.

3.2. Понятие и виды административно-правовых норм

В юридической литературе имеются различные подходы к определению понятия административно-правовых норм.

Общим в различных трактовках является то, что административно-правовая норма учеными понимается как установленное государством или лицами, уполномоченными от его имени, правило поведения в целях регулирования общественных отношений в сфере государственного управления.

Выделяют следующие две особенности, присущие административно-правовым нормам: предмет их регулирования и специфика регулируемых общественных отношений складываются в сфере государственного управления; они содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные различным субъектам, действующим в сфере государственного управления, но главным образом это относится к органам управления (органам исполнительной власти и местного самоуправления).

Виды административно-правовых норм. Следует отметить, что действие норм административного права в силу их комплексного характера позволяет оказывать регулирующее воздействие на различные отраслевые правоотношения. Основным критерием классификации административно-правовых норм (как и других норм права) является их юридическое содержание. В соответствии с этим нормы могут быть подразделены:

а) на обязывающие, т.е. предписывающие обязательное совершение определенных действий, о которых идет речь в данной норме;

б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение определенных действий, указанных в данной норме;

в) уполномочивающие, т.е. предусматривающие возможность действовать по своему усмотрению в пределах требований данной нормы, т.е. предоставляют возможность участникам управленческой деятельности совершить определенные действия или воздержаться от них.

В зависимости от субъектов, которым адресованы административно-правовые нормы, последние подразделяются:

а) на нормы, регулирующие правовое положение органов исполнительной власти (местного самоуправления), формы и методы их деятельности, организацию работы;

б) нормы, закрепляющие административно-правовой статус государственных служащих;

в) нормы, закрепляющие административно-правовое положение предприятий и некоммерческих организаций;

г) нормы, закрепляющие административную правосубъектность граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.

По своей служебной роли нормы административного права подразделяются на материальные и процессуальные. Нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон общественных отношений. Нормы процессуального права определяют порядок реализации этих обязанностей и прав (например, процедуру рассмотрения жалобы, заявления).

По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные, т.е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Бессрочных абсолютное большинство, и они действуют до их отмены. Некоторые авторы выделяют временные административно-правовые нормы.

По кругу лиц, на которых распространяется их действие, административно-правовые нормы делятся на общие, которые относятся ко всем лицам на данной территории; специальные, которые действуют лишь в отношении конкретных субъектов (военнослужащих, сотрудников милиции, работников торговли, лиц, ответственных за соблюдение правил пожарной безопасности, и других).

По пределу действия в пространстве (классификация проф. А.П. Коренева) административно-правовые нормы делятся:

а) на общероссийские (федеральные);

б) действующие в пределах субъектов РФ;

в) распространяющие свое действие на определенную часть территориальной единицы (например при объявлении режима чрезвычайной ситуации или особого правового режима чрезвычайного положения);

г) межтерриториальные (или специальные), действующие в пределах нескольких административно-территориальных единиц (районов, округов, краев, областей и др.);

д) локальные.

К этой классификации дополнительно следует добавить: действующие в пределах федеральных округов (всего их семь).

По объему регулирования (классификация проф. Ю.М. Козлова) административно-правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми и местными. В соответствии с таким критерием административно-правовые нормы могут иметь внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья исполнительной власти) либо общеобязательный характер.

С точки зрения внутренней структуры административно-правовая норма (как и нормы права других отраслей) может состоять из гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза представляет собой часть нормы, содержащей указание на фактические условия, при наличии которых необходимо руководствоваться данной нормой, исполнять или применять ее. Фактически указанные в ней условия являются основанием возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений.

Гипотеза административно-правовой нормы может быть: абсолютно определенной, т.е. точно указывающей факты, наличие которых дает основание руководствоваться данной нормой; относительно определенной, т.е. дающей лишь общую характеристику фактов, позволяющих руководствоваться данной нормой.

Диспозиция – часть административно-правовой нормы, определяющая само правило должного поведения, предписываемое нормой права (в запрещающей норме – то, что запрещено).

Санкция – это часть административно-правовой нормы, предусматривающей меру государственного воздействия принудительного характера к лицам, нарушающим установленные в диспозиции правила должного поведения. Наибольшее распространение получили следующие санкции административных норм.

1. Меры дисциплинарной ответственности, к которым относятся замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности и др.

2. Меры финансового воздействия (различные финансовые, в том числе кредитные, и налоговые санкции – прекращение кредитования (полностью или частично).

3. Меры административного наказания. Согласно ст. 3.2 КоАП РФ, к ним относятся: предупреждение (ст. 3.4); административный штраф (ст. 3.5); возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.6); конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 3.7); лишение специального права (ст. 3.8); административный арест (ст. 3.9); административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 3.10); дисквалификация (ст. 3.11); административное приостановление деятельности (ст. 3.12).

Санкциям норм административного права присущ и такой элемент, как поощрение за добросовестное выполнение функциональных или общественных обязанностей. Нередко структурные элементы административно-правовой нормы находятся в различных статьях или частях акта управления. Например, гипотеза и диспозиция содержатся в одном правовом акте, в то время как санкция предусматривается в другом. Такие нормы в теории права получили название отсылочные, или бланкетные.

Реализация норм административного права представляет собой процесс практического претворения в жизнь содержащихся в них правил поведения в интересах регулирования общественных отношений в сфере государственного управления. Она осуществляется в следующих формах.

Соблюдение характеризуется добровольным подчинением требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами.

Исполнение заключается в активных правомерных действиях по выполнению предписаний, содержащихся в этих нормах.

Использование состоит в добровольном совершении правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере государственного управления.

Применение состоит в разрешении на основе административно-правовых норм индивидуально-конкретных управленческих дел и вопросов. Основными требованиями правильного применения норм административного права являются: законность; обоснованность; целесообразность; научная организация правоприменительной деятельности.

3.3. Понятие и виды административно-правовых отношений

Под административным правоотношением понимается вид общественного отношения управленческого характера, урегулированный административно-правовой нормой.

Административные правоотношения следует рассматривать как социально-управленческие отношения, складывающиеся на основе норм административного права по поводу реализации исполнительной власти, одним из участников которых, как правило, является субъект, наделенный государственно-властными полномочиями.

Профессор Ю.Н. Старилов очень точно отметил, что теоретическое осмысление проблемы административно-правовых отношений традиционно вызывает определенные трудности для исследователей. Достаточно отметить то, что этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами административного права[39].

В структуру административных правоотношений входят субъекты, объекты и его нормативное содержание. Стороны в них выступают как носители взаимных прав и обязанностей в границах действия конкретной административно-правовой нормы.

Субъект – это индивид или организация (индивидуальный или коллективный субъект), которые в соответствии с нормами административного права являются носителями субъективных прав и обязанностей в сфере государственного управления. В качестве обязательного субъекта административного правоотношения выступает орган государственного управления.

Объект – это то, на что воздействует административно-правовое отношение. Объектом является воля, сознание и опосредованное ими поведение субъектов в сфере реализации исполнительной власти.

Содержание административно-правовых отношений – это права и обязанности сторон правоотношений.

Для возникновения, изменения и прекращения административно-правовых отношений требуется наступление условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Такими условиями являются юридические факты, т.е. обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями соответствующей нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правоотношения. В качестве подобных обстоятельств выступают, как правило, действия или события.

Действия являются результатом активного волеизъявления субъекта. Они могут быть правомерными и неправомерными.

События – это явления, не зависящие от воли людей (например, смена времени года, стихийное бедствие, техногенная авария, смерть ит.д.).

Признаками административно-правовых отношений являются:

♦ несимметричные обязанности и права сторон, так как они связаны с деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц (отношения власти-подчинения);

♦ одной из сторон, как правило, выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);

♦ данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон; в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;

♦ разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке.

В наследство от советского периода современному административному законодательству России досталась недостаточно эффективная система судебных гарантий, предусматривающих защиту прав и законных интересов граждан в сфере деятельности органов государственной власти. По-прежнему не в полной мере решен вопрос о предоставлении гражданину равных реальных условий при возникновении у него административного спора с государством.

Классификация административно-правовых отношений и оснований их возникновения и прекращения является не только самоцелью и возможностью определения сугубо теоретических подходов и взглядов, но и необходимым предварительным условием правовой регламентации способов их реализации и более эффективного практического их применения органами государственного управления или местного самоуправления.

Существующее разнообразие видов административных правоотношений является основанием для многообразия подходов к их характеристике. В зависимости от характера связей между сторонами можно выделить вертикальные и горизонтальные отношения.

Вертикальные административно-правовые отношения складываются между сторонами, одна из которых организационно подчинена другой. Это отношения субординационного характера. Они имеют место во взаимосвязях между вышестоящими и нижестоящими звеньями аппарата управления, между этими звеньями и подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями.

Горизонтальные административно-правовые отношения складываются между несоподчиненными сторонами; одна из сторон не подчинена организационно другой. Это отношения между органами государственного управления и гражданами, общественными объединениями, между органами управления и не подчиненными им предприятиями, учреждениями, организациями, наконец, между неподчиненными друг другу органами.

Такое деление административных правоотношений является традиционным, хотя и весьма спорным. Независимо от соподчиненности сторон административно-правового отношения на долю одной из них в силу властности, присущей управлению, приходится больший или весь объем полномочий. Поскольку государственно-властные полномочия в преобладающем числе случаев концентрируются в руках одной стороны, выступающей непосредственно от имени государства, постольку все такие правоотношения являются вертикальными, т.е. властеотношениями.

В горизонтальных управленческих отношениях одностороннее управляющее воздействие не выражено, их участники равны (отношения по согласованию проекта приказа, постановления правительства; административно-правовой договор на охрану объекта и т.д.).

Некоторые авторы отдельно выделяют диагональные отношения. Они образуются при организации управления по функциональному принципу (Банк России и его клиенты; характер управленческих отношений в рамках имеющихся полномочий между Госстандартом России, Госкомстат России и иными органами государственной власти).

В юридической литературе особо выделяются и внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотношения, т.е. отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления, иными словами, при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на государственную службу и ее прохождении.

Указанные отношения в большей мере характеризуют организационные начала управления. Вместе с тем имеются и функциональные внутриорганизационные правоотношения, т.е. отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан: осуществляются права и свободы граждан, полномочия должностных лиц и компетенция органов управления, устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления.

В 80-е годы XX столетия активно обсуждались проблемы управленческих правоотношений. Ученые выделяли и анализировали субординационные отношения, а также координационные отношения и реординационные отношения.

К субординационным отношениям относятся такие, которые базируются на правомочности одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами).

Координационные правоотношения также характеризуются наличием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достигнуть одну цель и решать схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти – министерствами, государственными комитетами и пр., а также в рамках деятельности самих этих органов).

Для субординационных и координационных отношений характерна возможность издания административных актов, которые должны исполняться другими субъектами.

Креординационным отношениям относятся такие, которые образуются с целью обеспечения обратного воздействия управляемого субъекта на управляющий субъект, т.е. воздействие снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления).

По целевому назначению административно-правовые отношения подразделяются на две группы.

1. Административно-правовые отношения, возникающие в связи с реализацией положительных задач государственного управления (например, по руководству нижестоящими звеньями, предприятиями, учреждениями и организациями, по регулированию деятельности общественных объединений, по удовлетворению нужд и запросов граждан).

2. Административно-правовые отношения юрисдикционного характера, т.е. связанные с деликтами в сфере государственного управления.

По конкретному содержанию административно-правовые отношения делятся на материальные (составы административных правонарушений, предусмотренные КоАП РФ) и процессуальные (например, возникающие в процессе производства по делам об административных правонарушениях).

Процессуальные отношения являются формами реализации материальных отношений, причем не только административно-правовых, но и отношений, регулируемых другими отраслями права, например земельным, финансовым, экологическим, налоговым, бюджетным и другими.

По способу защиты различают административно-правовые отношения, защищаемые в административном, а также в судебном порядке.

Вопросы для закрепления изученного материала

1. Каковы особенности норм административного права? Чем эти нормы отличаются от норм гражданского, уголовного права?

2. Каковы критерии группировки норм административного права?

3. Каковы критерии группировки источников административного права?

4. В каких официальных изданиях публикуются источники административного права, и каковы сроки их опубликования?

5. Можно ли отнести к источникам административного права акты органов местного самоуправления? Если да, то дайте их видовую характеристику по всем возможным признакам.

6. В чьем ведении находится административное законодательство: Федерации или субъектов Федерации? Докажите и приведите примеры.

7. Кто является субъектом административно-правовых отношений?

8. Как определить понятие «объект административно-правовых отношений»? Приведите примеры административных правоотношений и определите их объекты.

9. Может ли возникнуть административно-правовое отношение на основе запретительной нормы административного права?

10. Почему в административном праве индивидуальные правовые акты органов исполнительной власти и их должностных лиц (административные акты) занимают основное место среди юридических фактов.

Тема 4

Субъекты административного права Российской Федерации

При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Понятие, виды и правовой статус субъектов административного права. Приоритет прав и свобод граждан как высшей социальной ценности по Конституции РФ.

Понятие и основные черты административной правоспособности, дееспособности, правосубъектности и деликтоспособности. Институт опеки и попечительства.

4.1. Общая характеристика субъектов административного права

Вопрос о субъектах административного права является одним из важнейших, так как речь идет об участниках административно-правовых отношений, принимающих непосредственное участие в решении задачи и осуществлении многочисленных функций исполнительной власти. По сложившейся многолетней традиции в учебниках административного права и других научных публикациях субъектами административного права принято считать физическое или юридическое лицо (организация), которые в соответствии с установленными административным законодательством РФ нормами участвуют в осуществлении публичного управления и в реализации функций исполнительной власти.

Они предназначены и уполномочены решать многообразные задачи, используя разнообразные методы координации, распоряжения, контрольно-надзорные. Их деятельность распространяется на все области государственного управления и местного самоуправления. Субъекты административного права могут рассматривать дела и о правонарушениях, совершаемых физическими и юридическими лицами в предпринимательской, налоговой, финансовой, таможенной, бюджетной сферах, в строительстве, в сфере общественного порядка и т.д.

Существует и другая классификация субъектов административного права – индивидуальные и коллективные. К индивидуальным субъектам относят: граждан России, иностранцев и лиц без гражданства; государственных служащих или должностных лиц. Коллективными субъектами административного права считаются группы людей, объединенные в различные организационно-правовые формы, которые позволяют им действовать во внешних правоотношениях самостоятельно от своего имени. При этом законодательство возлагает на них определенные обязанности (например, нести юридическую ответственность за свои неправомерные действия).

Субъект административного права выступает в качестве одной из сторон публичной управленческой деятельности и является участником управленческих отношений. В рамках этих отношений он наделяется официальными правами, обязанностями, полномочиями, компетенцией, ответственностью, способностью вступать в административно-правовые отношения. Реализация прав, установленных за субъектом административного права, и выполнение им определенных обязанностей происходят в рамках конкретного правоотношения.

Субъект административного права – это конкретный участник административно-правовых отношений, в которые он вступает либо по своему собственному желанию (усмотрению), либо в силу обязанности, возложенной на него специальной правовой нормой. Например, гражданин может обжаловать принятое органом исполнительной власти постановление в суд, если считает, что оно нарушает принадлежащие ему права и свободы. Вместе с тем он может и не обжаловать данного постановления. Должностное лицо, занимающее в органе исполнительной власти государственную должность государственной службы, в соответствии с законодательством обязано защищать права и свободы граждан, а в необходимых случаях принимать соответствующие меры по их обеспечению.

В силу различных обстоятельств некоторые категории граждан (недееспособные или не полностью дееспособные) не могут в полной степени обладать возможностью самостоятельно реализовывать свой административно-правовой статус.

На высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) возлагается обязанность определять структуру исполнительных органов государственной власти на подведомственной ему территории в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству. Основными задачами органов опеки и попечительства являются (ст. 7 Закона):

♦ защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством;

♦ надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;

♦ контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Действующее российское законодательство и, в частности, Федеральный закон «Об опеке и попечительстве»[40] (вступил в силу с 1 сентября 2008 г.) регулируют отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства над этой категорией граждан. На государство в процессе регулирования деятельности по опеке и попечительству возлагаются следующие организационные и правоприменительные задачи (ст. 4 Закона):

♦ обеспечение своевременного выявления лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и их устройства;

♦ защита прав и законных интересов подопечных;

♦ обеспечение достойного уровня жизни подопечных;

♦ обеспечение исполнения опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий;

♦ обеспечение государственной поддержки физических и юридических лиц, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.

Под опекой понимается «форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста 14 лет несовершеннолетних граждан) и признанных судом недееспособными граждан, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (опекуны) являются законными представителями подопечных и совершают от их имени и в их интересах все юридически значимые действия» (п. 1 ст. 2 Закона).

Под попечительством понимается «форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности, при которой назначенные органом опеки и попечительства граждане (попечители) обязаны оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении их прав и исполнении обязанностей, охранять несовершеннолетних подопечных от злоупотреблений со стороны третьих лиц, а также давать согласие совершеннолетним подопечным на совершение ими действий в соответствии со статьей 30 Гражданского кодекса Российской Федерации»[41] (п. 2 ст. 2 Закона).

Законодательством предусматривается возможность установления органом опеки и попечительства (посредством принятия акта) временного назначения опекуна или попечителя (акт о предварительной опеке или попечительстве) в следующих случаях: если в интересах недееспособного или не полностью дееспособного гражданина ему необходимо немедленно назначить опекуна или попечителя; при отобрании ребенка у родителей или лиц, их замещающих по основания ст. 77 Семейного кодекса РФ[42] и нецелесообразности помещения ребенка в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации были утверждены[43]:

♦ форма журнала учета граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями совершеннолетних недееспособных или полностью недееспособных лиц;

♦ форма заявления гражданина, выразившего желание стать опекуном или попечителем совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособного гражданина;

♦ форма акта обследования условий жизни гражданина, выразившего желание стать опекуном или попечителем совершеннолетнего недееспособного или не полностью дееспособного гражданина.

Профессор Ю.Н. Старилов отметил, что субъекты административного права могут реализовывать свой правовой статус в рамках следующих четырех крупнейших блоков возникающих правоотношений[44].

1. В организационно-управленческом праве – посредством формирования правоотношений по общей организации вопросов управления в различных отраслях и сферах управленческой деятельности.

2. В управленческом процессе, т.е. в рамках использования управленческих процедур, подготовки и принятия правовых актов управления и применения иных административно-правовых форм и методов.

3. В административном процессе, т.е. в системе отношений по поводу обеспечения судебной защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц.

4. В административно-деликтном праве, т.е. в системе отношений, возникающих в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим правовые нормы.

Самыми многочисленными народами, проживающими на территории Российской Федерации, являются (тыс. человек)[45]: русские – в 2002 г. было 115 889, а в 2010 г. – 111 000 человек; татары – в 2002 г. было 5556, а в 2010 г. – 5310 человек; украинцы – в 2002 г. было 2943, а в 2010 г. – 1927 человек; чуваши – в 2002 г. было 1637, а в 2010 г. – 1435 человек; башкиры – в 2002 г. было 1673, а в 2010 г. – 1584 человека; чеченцы – в 2002 г. было 1360, а в 2010 г. – 1431 человек; армяне – в 2002 г. было ИЗО, а в 2010 г. – 1182 человека.

Вопросы для закрепления изученного материала

1. Виды субъектов административного права.

2. Общие требования, предъявляемые к субъектам административного права.

3. Особенности правового статуса субъектов административного права.

4. Основные черты административной правоспособности субъектов административного права.

5. Основные черты административной дееспособности субъектов административного права.

6. Полномочия органов опеки и попечительства.

7. Основные черты административной правосубъектности субъектов административного права.

8. Основные черты административной деликтоспособности субъектов административного права.

Тема 5

Административно-правовой статус граждан

При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Административные правоспособность, дееспособность, правосубъектность и деликтоспособность граждан.

Права и свободы граждан России по административному законодательству. Административно-правовые обязанности граждан. Административно-правовые гарантии соблюдения и охраны прав граждан в сфере государственного управления. Иммунитеты и привилегии. Административно-правовой статус: иностранных граждан; лиц с двойным гражданством; лиц без гражданства; вынужденных переселенцев и беженцев.

5.1. Понятие и сущность административно-правового статуса гражданина

В юридической науке правовой статус гражданина рассматривается как одна из важнейших категорий, неразрывно связанная с социальной структурой общества, уровнем демократии, состоянием законности. Юридический статус человека и гражданина в обществе, государстве представляет собой сложный и многосторонний конституционно-правовой механизм.

Профессор С.С. Алексеев в рамках теории государства и права очень точно отметил, что контакты, которые возникают между государством и индивидом, взаимоотношения людей друг с другом фиксируются государством в юридической форме прав, свобод и обязанностей, образующих в своем единстве правовой статус индивида[46].

В то же время административно-правовой статус человека и гражданина представляет собой совокупность прав и обязанностей личности, складывающихся в процессе его взаимодействия по разнообразным вопросам не только с государственным аппаратом, но и с негосударственными структурами (например, трудовые отношения с предпринимательскими структурами).

Взаимосвязь государства и личности требует четкого регулирования и упорядоченности. Только в этом случае можно говорить о возможности реальной ответственности государства и гражданина друг перед другом. В современной России правовой статус человека закреплен не только на конституционном уровне, но и в многочисленных законодательных актах: Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г., Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О гражданстве Российской Федерации», Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и других нормативных правовых актах. Правовой статус личности и гражданина при определенных сходствах имеет и принципиальные отличия. Эта проблема достаточно активно обсуждается учеными-административистами.

По мнению Е.А. Лукашевой, человеку априори отводится автономное поле деятельности, где движущей силой выступают его индивидуальные интересы. Права гражданина охватывают сферу отношений индивида с государством (сферу публичных интересов), в которой он рассчитывает не только на ограждение своих прав от незаконного вмешательства, но и на активное содействие государства в их реализации.

Н.С. Малеин считает, что человеком рождаются, а личностью становятся. Поэтому субъектом правовых, в том числе и административных, отношений (субъектом права) может признаваться только человек, обладающий качеством личности, имеющий сознание и волю, способный совершать активные действия и нести за них ответственность.

Профессор А.Ю. Якимов обращает внимание ученых на недостаточно должное внимание к исследованию существенных различий между понятиями «субъект права» и «субъект правоотношения». Субъект права — правовая категория, в общем виде определяющая круг лиц, на которых распространяется действие тех или иных норм, причем с различной степенью детализации. Субъект правоотношения — персонально индивидуализированное лицо, участвующее в соответствующем конкретном правоотношении[47].

В теории права по вопросу сущности правового статуса нет единодушного мнения. Существуют различные подходы к определению правового статуса личности. В его структуру включаются разнообразные элементы. Анализ высказываемых точек зрения свидетельствует о том, что практически все авторы непременным элементом статуса личности считают права и обязанности.

О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский, по нашему мнению, обоснованно считают, что понятие правосубъектности охватывает правоспособность и дееспособность. Вполне логично, что несовершеннолетние и душевнобольные, признанные в судебном порядке недееспособными, не могут обладать правосубъектностью по причине отсутствия у них дееспособности. В теории права такое состояние получило название «восполнение дееспособности» одного лица за счет другого (недееспособного лица за счет дееспособного)[48].

Для восполнения в отношении этой категории лиц недостающей правоспособности и дееспособности государство формирует соответствующий административно-правовой механизм, предусматривающий основания возникновения, изменения или прекращения правоотношений соответствующего вида. Субъекты этих правоотношений наделяются определенными правами и обязанностями, реализация которых осуществляется под контролем специально уполномоченных органов государственной власти и прежде всего органов исполнительной власти.

Например, в соответствии со ст. 6, 8,10,14,16,24 и 25 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и ст. 152 Семейного кодекса РФ Правительство РФ в целях реализации этих положений на практике утвердило ряд следующих нормативных правовых актов[49].

1. Правила подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством РФ.

2. Правила осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

3. Правила заключения договора об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного.

4. Правила создания приемной семьи и осуществления контроля за условиями жизни и воспитания ребенка (детей) в приемной семье.

5. Правила осуществления органами опеки и попечительства проверки условий жизни несовершеннолетних подопечных, соблюдение опекунами или попечителями прав и законных интересов несовершеннолетних подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами или попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей.

6. Правила ведения личных дел несовершеннолетних подопечных.

7. Форму отчетности опекуна или попечителя о хранении, об использовании имущества несовершеннолетнего подопечного и об управлении таким имуществом.

Правительство РФ также определило порядок и условия временной передачи детей (на период каникул, выходных, нерабочих праздничных дней и в иных случаях, но не более одного месяца), находящихся в организациях для детей-сирот, и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи совершеннолетних граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации[50].

Административно-правовой статус граждан составляет важнейшую и органическую часть общего правового статуса. В административно-правовом статусе в обобщенном виде конкретизируются разнообразные права, обязанности, гарантии с учетом отраслевой право- и дееспособности. Он рассматривается в сочетании с реализацией в сфере исполнительной власти прав и свобод, а также с выполнением возложенных на граждан обязанностей.

В обществе гражданин как личность находится в разнообразных по конкретному содержанию административных правоотношениях, в которых всегда одной из сторон выступает орган государства или представитель этого органа. В этих правоотношениях гражданин и орган государственного управления должны иметь взаимные права и нести соответствующие обязанности.

Совершенствуя административное законодательство о правах и обязанностях граждан, государство тем самым воздействует на упорядочение административно-правовых отношений как способа реализации прав и выполнения узаконенных обязанностей. В этих правоотношениях индивидуализируются правовые предписания, определяются конкретные субъекты отношений и их субъективные права и обязанности.

Рассматривая административно-правовой статус гражданина как совокупность прав, обязанностей, гарантий в сфере государственного управления, надо иметь в виду, что этот статус в конечном итоге практически определяется нормами права. Поэтому правовое положение личности в определенной степени зависит и от того, насколько совершенно законодательство о правах и обязанностях в сфере государственного управления.

Административно-правовой статус гражданина – это комплекс прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права, а также гарантий реализации прав и обязанностей (охрана законом и механизм защиты органами государства и местного самоуправления). Структурно он состоит из административной правосубъектности и комплекса прав и обязанностей в сфере государственного управления.

Государство, признавая гражданина субъектом административного права, с помощью норм данной правовой отрасли определяет его правовой статус. Нормы административного права о статусе человека и гражданина содержатся как в комплексных нормативных правовых актах, так и в специальных актах.

Например, Росфинмониторинг (финансовая разведка) с цель повышения эффективности своих действий разработал Положение, в котором установил требования к подготовке и обучению кадров организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Федеральная служба по финансовым рынкам утвердила Программу базового квалификационного экзамена для специалистов финансового рынка. В ней давался перечень тем (всего их 14) экзаменационных вопросов и перечень рекомендуемых для подготовки к сдаче экзамена нормативных правовых актов (Гражданский и Налоговый кодексы РФ).

Административно-правовое положение граждан характеризуется объемом и характером их административной правосубъектности, которая включает административную правоспособность и административную дееспособность.

Под административной правоспособностью гражданина понимается его способность обладать правами и нести обязанности административно-правового характера. Она возникает с момента рождения гражданина и прекращается с его смертью. Она не может быть отчуждаема и передаваема. Вместе с тем правоспособность может быть временно ограничена. Например, лишение на определенное время права управления транспортным средством.

Основными чертами административной правоспособности являются: она регулируется нормами административного права; ее содержание состоит в регулировании отношений индивидуальных субъектов с субъектами исполнительной власти; возникает с момента рождения (законодательство признает наличие правоспособности у ребенка, родившегося после смерти одного или обоих родителей); для разных лиц она не одинакова по объему. В реальных условиях объем административной правоспособности у граждан может быть различным, в том числе и по экономическим факторам.

Например, неравномерность экономического развития субъектов РФ самым непосредственным образом влияет на уровень жизни проживающего в этих регионах населения. В ряде регионов-доноров (из 83 субъектов РФ их только 11, а остальные являются дотационными) принято решение о выплате пенсионерам дополнительно к пенсии определенную сумму из собственных бюджетов или предоставлять льготы по коммунально-бытовым платам[51]. У большинства субъектов РФ такой возможности нет. Административная правоспособность является необходимым условием административной дееспособности.

Государство начиная с 15 января 2012 г., взяло на себя обязательство по оказанию гражданам бесплатной юридической помощи в виде[52]:

♦ правового консультирования в устной и письменной форме;

♦ составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера;

♦ представления интересов гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях в случаях и в порядке, которые законодательно установлены, а также в иных не запрещенных законодательством видах.

Административная дееспособность – это способность лица своими действиями осуществлять, приобретать права и нести обязанности административно-правового характера. Момент ее возникновения законом четко не определен. В полном объеме она возникает по достижении гражданином 18 лет. Частично административная дееспособность возможна с более раннего возраста. Например, дети дошкольного возраста могут самостоятельно обращаться к врачу. С 16-летнего возраста наступает административная деликтоспособность и гражданин может быть привлечен к административной ответственности за свои действия (бездействие). Мотивированным порядком дети с девиантными отклонениями в поведении могут быть направлены в спецшколы открытого (с девяти лет) и закрытого (с 11 лет) типов.

Административная правосубъектность делится на общую и специальную. Соответственно следует различать общий и специальный административно-правовые статусы. Каждое лицо обладает прежде всего общим статусом, который во многом равен для всех, и в то же время может быть носителем одного или нескольких специальных статусов (студента, жителя закрытого города, сотрудника полиции и т.д.). В ряде случаев специальная правосубъектность дополняет общую. В то же время между ними может быть и более сложное взаимодействие, при котором специальный статус влияет на общий, ограничивая и видоизменяя его. Например, статус военнослужащего влияет на такие общие права, как право на свободу передвижения, выбор места жительства и т.п. Еще более серьезно изменяется общий статус у граждан, отбывающих уголовное наказание в виде лишения свободы.

В последние годы объем административной правосубъектности у граждан в Российской Федерации имеет стойкую тенденцию к увеличению в виде расширения прав граждан на подачу обращений, на судебную защиту, на объединение, на выбор места пребывания и жительства и т.п.

Законодательство РФ определяет обстоятельства, при наличии которых административно-правовой статус гражданина может быть временно ограничен:

♦ чрезвычайные ситуации (техногенные аварии, природные катаклизмы, массовые беспорядки, стихийные бедствия и др.);

♦ если это несовместимо с их общественно полезной деятельностью (запрещение совместной службы родственников, совмещение государственной службы с предпринимательской деятельностью и т.п.);

♦ если без этого невозможно обеспечить государственную безопасность (режим секретности, пограничный режим и др.);

♦ совершение неправомерных действий (лишение правонарушителей водительских прав, ограничения на приобретение ими оружия и т.п.);

♦ принадлежность лица к иностранному государству (иностранное гражданство или подданство);

♦ болезнь, имеющая временный или постоянный (хронический) характер;

♦ наличие двойного гражданства (запрет на занятие должностей, предусматривающих возможность доступа к сведениям, составляющим государственную тайну; лишение активного избирательного права).

По поводу лишения активного избирательного права лиц, имеющих двойное гражданство, Конституционный Суд РФ в своем определении дал следующее официальное толкование[53]. Право быть избранным в органы государственной власти закрепляется только за гражданами Российской Федерации (ст. 32, ч. 2 Конституции РФ) «как лицами, находящимися в особой устойчивой политико-правовой связи с государством».

Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе с Всеобщей декларацией прав человека (ст. 21), а также Международным пактом о гражданских и политических правах. Статья 25 этого документа оставляет за государствами право на возможность обоснованного ограничения «каждого гражданина быть избранным на периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей».

Подобная практика государств находится в соответствии и с прецедентной практикой Европейского Суда по права человека, который исходит из того, что «право лица выдвигать свою кандидатуру на выборах, несмотря на его важность, не носит абсолютного характера. Статья 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, признавая это право, не конкретизирует его и тем более не дает ему юридического определения. Поэтому такая позиция дает возможность для введения „подразумеваемых ограничений“». Следовательно, государства «достаточно свободны в рамках своего конституционного строя устанавливать статус парламентариев, включая критерии избираемости».

Любое государство оставляет за собой право в интересах обеспечения безопасности (общественной, государственной или национальной) и охраны общественного порядка на применение ограничительных мер в отношении различных категорий граждан. Например, Министерством юстиции РФ[54] определен порядок предоставления и рассмотрения материалов о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, являющегося членом (участником) общественного или религиозного объединения.

По поводу ограничения дееспособности гражданина по болезни российское законодательство предусматривает следующие административно-правовые меры. Гражданин может быть признан недееспособным на основании федерального закона в рамках соблюдения надлежащей судебной процедуры. При этом лицо, страдающее психическим расстройством, может быть лишено свободы в целях принудительного лечения только по решению суда. Правовая позиция Конституционного Суда РФ, основывается на нормах международного права и выражается в следующем[55].

Рассмотрение дела в отсутствие самого гражданина помимо его воли допустимо только «при наличии особых обстоятельств, например в случаях, когда существуют достаточные основания предполагать, что лицо представляет реальную опасность для окружающих, либо состояние здоровья не позволяет ему предстать перед судом. Однако и в этих случаях, поскольку речь идет о существенном изменении правового положения гражданина, предпочтительно личное ознакомление суда с его состоянием, для того чтобы выяснить реальную способность гражданина присутствовать в судебном заседании и предупредить случаи необоснованного лишения его статуса дееспособного лица».

Формирование Конституционным Судом РФ такой позиции базируется на ранее состоявшемся постановлении Европейского Суда по правам человека от 27 марта 2008 г. «Штукатуров против России». Суд признал, «что в делах лиц, страдающих психическим расстройством, национальные суды обладают определенной свободой усмотрения». В частности, они могут принимать процессуальные меры для обеспечения надлежащего отправления правосудия, защиты здоровья соответствующего лица и т.д. В то же время эти меры не должны затрагивать само существо права лица на справедливое судебное разбирательство. В связи с этим Европейский Суд по правам человека посчитал неоправданным решение судьи рассмотреть «дело на основе письменных доказательств, без личного присутствия гражданина и заслушивания его доводов и признал, что в данном разбирательстве имело место нарушение принципа состязательности и тем самым нарушение статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод».

С распадом СССР возникло уникальное в своем роде противоречие между новой гражданской принадлежностью и национально-государственной самоидентификацией. Единственным критерием для определения нового гражданства было наличие у граждан постоянной прописки по месту жительства на территории СССР на момент его распада. Не менее 25 млн этнических русских и 4 млн представителей других российских народов оказались за пределами государственной границы Российской Федерации.

В исключительных случаях (т.е. при непосредственной угрозе жизни) помощь в возвращении в Российскую Федерацию на безвозмездной основе предоставляется гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации[56].

За период с 1997 по 2007 г. 162,4 млн человек были выданы российские паспорта, из них 126 млн паспортов были выданы до 2004 г. В России пока еще не принят федеральный закон о видах основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации. Правоотношения в этой сфере продолжают регламентироваться Указом Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» и «Положением о паспорте гражданина Российской Федерации», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. По действующему законодательству таким документом признается паспорт гражданина. Этот документ удостоверяет не только личность, но и его принадлежность к гражданству.

Многочисленные обращения к Уполномоченному по правам человека в РФ по поводу сложностей, возникающих при получении российского гражданства гражданами бывшего СССР вынудили его подготовить специальный доклад[57]. Изучение вопроса, имеющего общественно значимый резонанс, позволило выявить следующие основные причины возникновения проблем в области приема в гражданство Российской

Федерации и документирования паспортами гражданина Российской Федерации соотечественников из стран СНГ.

1. Отсутствие четкой и последовательной политики в отношении бывших граждан СССР, желающих приобрести гражданство Российской Федерации.

2. Несовершенство законодательной и нормативной правовой базы, регулирующей вопросы гражданства и документирования паспортами.

3. Аккумулированные за последние пятнадцать лет последствия неготовности консульских учреждений МИДа России и паспортно-визовых подразделений МВД России (а затем и ФМС России) к работе в условиях массового обращения бывших граждан СССР, желающих приобрести гражданство Российской Федерации и переселиться на родину.

4. Неполнота и недостоверность сведений, содержащихся в базе данных Консульского департамента МИДа России, учетах Центра паспортно-визовых информационных ресурсов ФМС России и соответствующих учетах территориальных органов ФМС России.

5. Не всегда достаточная квалификация, а порой недобросовестность и злоупотребления должностных лиц, отвечающих за документирование паспортами гражданина Российской Федерации.

Государство посредством формирования соответствующего административно-правового механизма осуществляет контрольно-надзорные функции в отношении регулирования качественно-количественных параметров внешней трудовой миграции.

Распоряжением Правительства РФ[58] была установлена на 2011 г. квота на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства 129 486 разрешений на временное проживание в Российской Федерации с распределением по субъектам РФ, в том числе: по Центральному федеральному округу – 39 000; по Северо-Западному федеральному округу – 10 060; по Южному федеральному округу – 7130; по Северо-Кавказскому федеральному округу – 5450; по Приволжскому федеральному округу – 25 216; по Уральскому федеральному округу – 11 300; по Сибирскому федеральному округу – 23 050; по Дальневосточному федеральному округу – 8280.

В России создана Федеральная миграционная служба. Знание стоящих перед ними задач, а также применяемые ими формы и методы работы позволяют лучше уяснить осуществляемую миграционную работу в целом по России и по отдельным регионам страны.

В соответствии с п.1 ст.18 и ст.18.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Правительство РФ утвердило «Правила определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования ежегодных квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации»[59].

В 2008 году потребность в привлечении в экономику Российской Федерации иностранных работников составляла 3 384 129 человек, а в 2009 г. – 3 976 747 человек. На 2010 год потребность в привлечении в экономику России иностранных работников с учетом снижения объемов и темпов развития была определена уже только в количестве 1944 356 человек. Наибольшая потребность в иностранных работниках была определена для выполнения горных, горно-капитальных, строительно-монтажных и ремонтно-строительных работ – 584 450 человек, а наименьшая – для продавцов, демонстраторов товаров, натурщиков и демонстраторов одежды – 12 337 человек[60].

Определение потребности в привлечении иностранных работников и формирование квот осуществляются в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов с учетом содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации. В зависимости от складывающейся ситуации количество выделенных на текущий год трудовых квот в установленном законом порядке может быть скорректировано.

Определение исполнительными органами государственной власти субъектов РФ потребности в привлечении иностранных работников и формирование квот осуществляются с участием заинтересованных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на основании предложений работодателей и заказчиков работ (услуг), в том числе иностранных граждан, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей, привлекающих в целях осуществления трудовой деятельности иностранных граждан.

Потребность в привлечении иностранных работников определяется с учетом видов экономической деятельности, профессий, специальностей и квалификации, а также страны происхождения (государства гражданской принадлежности) иностранных работников.

Определенная исполнительными органами государственной власти субъектов РФ потребность в привлечении иностранных работников используется федеральными органами исполнительной власти для определения в целом по Российской Федерации для следующих целей:

♦ потребности в привлечении иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам;

♦ квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности;

♦ квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу.

Методическое обеспечение деятельности исполнительных органов

государственной власти субъектов РФ по определению потребности в привлечении иностранных работников и подготовке предложений по объемам квот осуществляется Министерством здравоохранения и социального развития РФ.

В целях организации и координации работы по определению потребности в привлечении иностранных работников и подготовке предложений по объемам квот в субъектах РФ решением руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ определяются уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ.

Уполномоченные органы субъектов РФ с участием органов местного самоуправления и трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений субъектов РФ информируют работодателей о порядке подготовки предложений о потребности в привлечении иностранных работников.

Трансграничная миграция рабочей силы во всем мире носит постоянный характер. Полностью исключить ее невозможно. Речь может идти только об определенном уровне управляемости этого процесса. По данным ООН, темпы роста численности мигрантов в развивающиеся страны с 1990 по 2005 г. снизились до 36 млн человек. За период с 1975 по 1990 г. он составлял 41 млн человек. Эксперты ООН считают, что снижение числа мигрантов происходит за счет сокращения ежегодного прироста населения в развивающихся странах (с 2,5% в год в 1975— 1990 гг. до 0,6%). В то же время приток мигрантов в развитые страны не уменьшается.

Специалистами обоснованно высказывается мнение о том, что международные миграции по ряду причин могут стать одним из крупнейших явлений XXI в.[61] Необходимо отметить, что подобные процессы имеют постоянный исторический характер как в рамках отдельных государств, так и в международном масштабе. Русская пословица следующим образом весьма точно характеризует побудительные мотивы этого явления: рыба ищет где глубже, а человек – где лучше.

Масштабные перемещения людей наблюдались и в древности. В IV—V веках проходило массовое «заполонение» территории некогда Великой Римской империи варварами. В XIX – начале XX вв. также наблюдалось массовое перемещение населения Европы в Америку и в Россию.

В период превращения США в мировую державу (между Гражданской войной и Первой мировой войной) 13—15% населения страны составляли граждане, родившиеся за рубежом. В период между 1920-ми и 1960-ми гг. потоки иммиграции были сильно сокращены. К 1970 году доля родившихся за границей была снижена до 5%. Однако к 2004 г. эта цифра достигла почти рекордных показателей – 12%.

Принципиально новыми факторами, определяющими динамику международной трудовой миграции являются: складывающаяся неблагополучная демографическая ситуация в большинстве развитых стран; продолжающий увеличиваться разрыв в уровнях жизни населения в экономически развитых и развивающихся странах.

Царская Россия осуществляла целенаправленную политику по привлечению переселенцев из Европы на свои необъятные просторы. Особенно активным этот процесс протекал в XVHI в. Государство для большей заинтересованности переселенцев создавало им преференциальные режимы землевладения, налогообложения и воинской повинности. Такая политика приносила государству не только экономические, но и политические дивиденды. Переселенцы привносили в устоявшуюся национальную культуру отношений нюансы европейской культуры.

Россия, согласно поэтической метафоре великого русского поэта, прорубала «окно в Европу», конечно же, не только тем, что, несмотря ни на что построила город на Неве. Она на протяжении длительного времени настойчиво применяла более системные, последовательные методы в осуществлении внутренней и внешней государственной политики.

В период между российскими реформами 1860-х гг. и вплоть до революции 1917 г. государство стало поистине страной массовой миграции, численность которой достигала 4,5 млн человек. Перед Первой мировой войной объем среднегодового миграционного процесса в России составлял 500 тыс. человек.

Современные государства на основе исторического опыта имеют соответствующую законодательную базу, регламентирующую упорядочение процесса миграции и решение возникающих при этом таких вопросов, как определение статуса (беженец, вынужденный переселенец, политический эмигрант), порядок получения разрешения на проживание, квотирование, решение социальных вопросов и т.д.

В марте 2005 г. (впервые эта тема обсуждалась в октябре 2001 г.) на заседании Совета Безопасности РФ были рассмотрены вопросы миграционной политики государства. Тема обсуждения весьма актуальна для развития экономических отношений внутри Российского государства и в отношениях с другими государствами по ряду факторов. Помимо естественной убыли численности населения, по экспертным оценкам, за период с 1989 по 2001 г. Россию покинули более 100 тыс. ученых в возрасте 35—45 лет, занятых в таких традиционно сильных для России областях, как математика, химия, физика, молекулярная биология, генетика, вирусология.

В связи с расширением различных связей (культурных, экономических, спортивных и т.д.) между государствами, а также реальным предоставлением государством возможностей реализации конституционных прав и свобод ежегодно увеличивается количество граждан, выезжающих в другие государства на отдых и в интересах ведения бизнеса. Например, по итогам 2012 г. выезд российских граждан за границу в качестве туристов и для ведения бизнеса характеризовался следующими данными (табл. 5.1[62]).

Таблица 5.1

Куда и зачем чаще всего ездят россияне (по итогам 2012 г., тыс. человек)

Источник: Ростуризм.

По оценкам специалистов, экономические потери российской экономики от эмиграции только одного специалиста составляют 200—250 тыс. дол. Поэтому миграционная и демографическая ситуация в стране диктуют необходимость принятия взвешенных мер для создания достойных условий жизни высококвалифицированных специалистов в стране; масштабного привлечения иностранной рабочей силы в экономику России.

В целом российские предприниматели заинтересованы в дешевой рабочей силе. Это одно из преимуществ российской экономики. Однако в важной сфере государственной политики пока существует блок проблем, наносящих ущерб государству, обществу и экономике. Основными из них являются неразбериха и нечеткость процедур натурализации иммигрантов, а также отсутствие достоверной и точной статистики о миграционных процессах, в том числе и о потребностях страны в трудовых ресурсах. Введенная практика квотирования пока тоже субъективна и не опирается на знание конкретной ситуации. По экспертным оценкам, в 2005 г. в России находилось около четырех миллионов незаконных иммигрантов.

Например, в 2005 г. официально в экономике Москвы было занято около 187 тыс. иностранцев. Практически на каждого легально зарегистрированного трудового мигранта приходилось 10—15 незарегистрированных. По имеющимся данным, они прибывали из 101 страны, из них: с Украины – 12 тыс.; из Молдавии – 9 тыс.; из Таджикистана, Китая и Вьетнама – по 3 тыс. человек; из Турции – 1,5 тыс.

Миграционные потоки в современной России имеют преимущественно характер трудовой и временной миграции. В определенной степени решая текущие проблемы экономики, этот процесс не оказывает принципиального влияния на решение стратегических социально-экономических и демографических задач России. С принятием Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (2006) введена уведомительная система миграционного учета.

Работодатель или заказчик работ (услуг), заключивший трудовой или гражданско-правовой договор с иностранным гражданином и (или) лицом без гражданства, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющим разрешение на работу, обязаны в трехдневный срок уведомить территориальный орган Федеральной миграционной службы и орган исполнительной власти, ведающий вопросами занятости населения, о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности указанного лица.

Практика показала, что уведомительная система миграционного учета не позволяет эффективно управлять ситуацией не только на рынке труда, но и в сфере общественной безопасности. Например, миграционной службой в Москве в начале 2007 г. было выдано более 500 тыс. разрешений на работу, но официально трудоустроились только 150 тыс. В то же время 40% преступлений, раскрываемых правоохранительными органами, совершается приезжими.

По расчетам специалистов, в среднем ежемесячно нелегально работающие в Москве мигранты в 2006 г. отсылали на родину, не уплачивая налоги России: в Азербайджан – по 167 дол.; в Молдавию – по 144 дол.; в Армению – по 126 дол.; в Украину – по 118 дол. и в Таджикистан – по 56 дол. От этого только экономика Москвы в 2005 г. недополучила около 2 млрд руб.[63]

Мэр Москвы Ю.М. Лужков предлагал для построения эффективной модели миграционной политики реализацию следующих подходов[64].

1. От заявительного принципа следует переходить к более строгой государственной политике организации миграции.

2. Объем миграции должен точно соответствовать экономическим запросам бизнеса. Государство должно жестко контролировать определяемые размеры квот.

3. Разрешение на работу следует выдавать не иностранцу, а работодателю, несущему ответственность за положение дел на местах.

4. Выдача квот предоставляется только под гарантии бизнеса, который должен обеспечить нормальное пребывание мигрантов (жилищные условия, прозрачную оплату труда, социальное и медицинское обслуживание).

5. Регионы должны обладать правом целевого набора рабочей силы непосредственно в странах-донорах.

6. Федеральная миграционная служба должна определять квоты на основе выработанных регионами обоснованных заявок.

7. Хозяйствующим структурам необходимо устанавливать соответствующие платежи за использование миграционных квот.

8. Необходимо создание единой информационной межведомственной системы учета движения мигрантов.

Основным приоритетом миграционной политики России является «привлечение из-за рубежа наших соотечественников. При этом необходимо все больше стимулировать приток в страну квалифицированной миграции, людей образованных и законопослушных. Переезжающие в Россию люди должны с уважением относиться к российской культуре, к нашим национальным традициям»[65].

Утвержден Административный регламент Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина РФ, удостоверяющих личность гражданина РФ за пределами территории Российской Федерации, и по исполнению государственной функции по их учету[66].

Правительство РФ в связи с осложнением ситуации, вызванным мировым финансовым и экономическим кризисом на рынке труда в отдельных субъектах РФ, получило дополнительные полномочия «разрабатывать и реализовывать дополнительные мероприятия, направленные на снижение напряженности на рынке труда этих субъектов Российской Федерации»[67].

Помимо экономических аспектов, миграционная политика Российской Федерации является и мощным рычагом консолидации между странами Содружества Независимых Государств (СНГ). Кроме того, практически все иммигранты из этих стран являются носителями русского языка и русской культуры. Их менталитет позволяет легко адаптироваться к окружающей российской действительности.

В России эмигранты наиболее активно освоили работу на розничных рынках. Их удельный вес по федеральным округам в 2006 г., по данным Роспотребнадзора[68], выглядел следующим образом: Дальневосточный – 23,5%; Центральный – 12,6%; Уральский – 12,6%; Сибирский – 5,8%; Приволжский – 2,6%; Южный – 1,2%; Северо-Западный – 0,6%; в среднем по стране – 6,5%.

Наиболее высокая доля иностранцев наблюдается на рынках Москвы (53,4%), в Свердловской области (39,1%), в Приморье (37,9%) и в Московской области (27,1 %). В ряде российских регионов доля иностранной рабочей силы (Ярославская, Липецкая и Камчатская области) менее 0,01%. В Волгоградской области – 0,9%, а в Ростовской области и Краснодарском крае – 0,3%.

В Карелии этот показатель также являлся одним из самых низких по регионам – 1,4%. Однако именно на ее территории (г. Кондопога) в конце 2006 г. произошел межэтнический конфликт, в результате которого были убиты два коренных жителя, повлекший за собой большой общественный резонанс. В свою очередь, это повлекло за собой ужесточение со стороны государства мер, направленных на «защиту коренного населения».

Наибольший процент иностранной рабочей силы на розничных рынках России в 2007 г. принадлежал гражданам Китая (61,04%). На Дальнем Востоке они составляли 83%, в Центральном федеральном округе – 76%, а на Урале – 42%. «Представительство» граждан других государств выглядело следующим образом: Узбекистан – 10,39%; Азербайджан – 7,29%; Таджикистан – 4,89%; Вьетнам – 3,03%; Украина – 2,7%; Армения – 1,42%; Молдавия – 1,34%. Доля остальных иностранных граждан составляла всего 6,33%.

В 2005 году, по данным ООН, общее число мигрантов в мире составляло 191 млн человек. Каждый третий мигрант живет в странах Европы, каждый четвертый – в Северной Америке. 12,1 млн мигрантов (6% от общего числа) проживали в России. Больше проживало только в США – 38,4 млн мигрантов, или 20% от общего количества. В Германии проживает 10,1 млн и в Украине – 6,8 млн.

В Европе сокращается количество мигрантов, претендующих на статус беженцев. Если в 2006 г. в страны Европейского союза (27 европейских государств) поступило 192 тыс. заявок (прежде всего в Англию, Францию, Германию и Италию) с просьбой о признании их беженцами, то в 2007 г. – только 132 тыс.

В мире самой многочисленной является китайская диаспора, насчитывающая около 75 млн человек и не теряющая связи (духовной, культурной, экономической) с исторической родиной. Только в США проживают 13 млн китайцев (в 60-х гг. XX столетия их было около 400 тыс. человек), а в Канаде – 1 млн китайцев на 30 млн населения). По разным оценкам, в России проживают около 700 тыс. китайцев. Говоря о «качестве» мигрантов, заметим, что среди американцев китайского происхождения нобелевских лауреатов в различных сферах научной деятельности находится больше, чем имеет Япония.

По данным МИД России за 2006 год общая численность русской диаспоры за рубежом находилась в границах 25—30 млн человек. Из них 8—10 млн человек имели российской гражданство. По странам численность российской диаспоры в 2006 г. выглядела следующим образом:

Украина – 12 млн человек; Казахстан – 4,1; Германия – 3; США – 2,7; Белоруссия – 1,2; Израиль и Узбекистан – по 1,2; Франция – 0,55; Эстония – 0,3; Греция – 0,250; Великобритания – 0,200; Болгария – 0,150; Сербия – 0,040; Кипр – 0,025 млн человек[69].

Следует отметить, что даже не в самые «светлые» периоды своей истории руководство Китая благоразумно предпринимало меры по сохранению доброжелательного отношения к «хуацяо» – этническим китайцам, проживающим в других государствах. Их поощряли присылать детей для обучения в китайских вузах. Разрешали приобретать землю для погребения на родине. Такая дальновидная политика в период проведения в стране кардинальных реформ в основных сферах общественной жизни дала большой положительный эффект. «Хуацяо» инвестировали в экономику Китая в два раза больше финансовых средств, чем США, Япония и страны ЕС, вместе взятые.

Распад мировой системы социализма, бурное развитие Китая и других азиатских стран, а также либерализация торговли привели к серьезному обострению глобальной конкуренции на рынке труда. За 1995—2005 годы общее число людей трудоспособного возраста в мире выросло с 3,9 млрд до 4,64 млрд человек. При сохранении установившихся тенденций эта цифра к 2015 г. может увеличиться до 5,35 млрд человек. В развивающихся странах ежегодные темпы роста составляют 2%, а в развитых странах преимущественно за счет миграции из развивающихся стран – 0,8%. Численность безработных в мире в 2005 г. составила 192 млн человек (в 1995 г. их было 157 млн).

Численность безработных в России снижалась с конца 90-х гг. XX столетия и стабилизировалась в 2002 г. В середине 2008 г. уровень безработицы в России оценивался в 5,4 млн человек. Это составляло 7,2% от экономически активной части населения. Доля безработных возрасте от 20 до 24 лет составляет порядка 18%. В то же время уровень безработицы в Польше, Словакии и Болгарии достигал почти 20%.

Из-за низкой квалификации российские безработные не могут быть востребованы. В России отсутствует резерв квалифицированных кадров. С начала XXI в. резко возросла нехватка квалифицированных инструментальщиков, токарей, фрезеровщиков. Спрос на специалистов в области конструирования, производства и эксплуатации ЭВМ удовлетворяется только на 50%.

В соответствии с Федеральным законом от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» и Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» был утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации безработных граждан[70]. Он определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при осуществлении полномочий по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации этой категории граждан.

В формировании и особенно реализации административно-правового статуса гражданина значительная роль принадлежит органам исполнительной власти различных управленческих уровней. Это определяется следующими обстоятельствами.

1. Изданные ими правовые акты конкретизируют конституционные права и обязанности граждан.

2. Органы исполнительной власти издают правовые акты, влияющие на содержание административно-правового статуса граждан.

3. Они уполномочены предоставлять гражданам определенные права (право на управление транспортным средством).

4. Они устанавливают процедуры реализации прав и обязанностей.

5. Оказывают гражданам содействие в реализации их конкретных прав.

6. Они осуществляют охрану прав и свобод граждан.

Административно-правовой статус гражданина является составной частью общего правового статуса гражданина. Составными частями административно-правового статуса гражданина являются административная правосубъектность и реальные права и обязанности, а также гарантии их реализации, приобретенные в соответствии с нормами административного права.

В практике деятельности субъектов РФ закреплено право на присвоение звания «Почетный гражданин». Например, впервые звание «Почетный гражданин Москвы» было введено в 1866 г. Первым обладателем этого звания стал городской голова князь Александр Алексеевич Щербатов «за ту пользу, которая принесла его неусыпная деятельность московской столице». При нем впервые был решен вопрос о создании единого городского хозяйства, упорядочен городской бюджет, построена городская больница, введено газовое освещение, дороги стали мостить булыжниками[71]. Лишь в 1995 г. традиция присвоения этого звания была возрождена.

За более чем 140-летнюю историю такого почетного звания удостаивались только 12 человек. Этот титул ранее ценился выше многих государственных наград. Ведь он присваивался и присваивается тем жителям Москвы, которые внесли важный вклад в развитие города или совершили полезное и масштабное действие для улучшения жизни москвичей. По существующей традиции количество живущих избранников этого звания не должно превышать 12 человек. По состоянию на декабрь 2009 г. только семь жителей многочисленного города (около 11 млн населения) являлись почетными гражданами Москвы[72].

5.2. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления

Административные права граждан – это закрепленные нормативными правовыми актами права на совершение определенных действий, выражающихся в характере личного поведения в рамках дозволенных границ, требование от других граждан, государственных органов и их должностных лиц, чтобы они не препятствовали осуществлению этих прав, а содействовали созданию оптимальных возможностей для их реализации.

В юридической литературе существуют различные классификации прав граждан. Так, их делят на статутные и адекватные тем сферам, в которых они могут реализоваться.

Статутные указывают на положение гражданина в социальной структуре страны, например право на имя, запрет на высылку гражданина РФ за ее пределы и т.п.

Адекватными сферам реализации являются, например, личные, социально-экономические, политические и другие права.

Профессор А.П. Коренев подразделяет права и свободы граждан в сфере государственного управления на абсолютные и относительные.

В качестве обоснования своего подхода он указывал на степень возможности их реализации. Права и свободы он подразделял также на социально-экономические, политические и личные.

Профессор Д.Х. Бахрах выделяет права абсолютные (безусловные) и относительные. К абсолютным он относит права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, защищать их. Относительными следует считать такие права, для реализации которых нужен акт государственного органа. По кругу лиц, которым права предоставляются, и основаниям их возникновения можно различать общие и специальные права. С учетом территориального фактора права могут быть федеральными, региональными, локальными. По содержанию различаются такие группы прав граждан, как право на социально-политическую активность, на участие в государственных делах.

В более детальном варианте свое конкретное выражение получают следующие группы прав и свобод граждан.

1. Права и свободы, относящиеся к общему правовому статусу личности и непосредственно реализуемые в сфере государственного управления.

2. Права и свободы, вытекающие из характера государственно-управленческой деятельности.

3. Права, вытекающие из совершаемых гражданами действий и гарантируемые законами и подзаконными правовыми актами. Например, Министерство образования и науки РФ определило порядок приема граждан в государственные образовательные учреждения начального и среднего профессионального образования.

Во исполнение Указа Президента РФ от 21 декабря 2009 г. № 1456 «О подготовке кадров для федеральной государственной гражданской службы по договорам на обучение» Правительство РФ утвердило Типовой договор на обучение между федеральным государственным органом и гражданином Российской Федерации с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы[73]. Федеральный государственный орган осуществляет дополнительную выплату гражданину, заключившему этот договор в размере 50% ежемесячной государственной академической стипендии, установленной для студентов, обучающихся по очной форме обучения в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего и среднего профессионального образования.

В соответствии с Федеральным законом № 82-ФЗ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях», принятого для реализации гражданами конституционного права (ст. 31 Конституции РФ) на объединение, создание, а также в связи с деятельностью, реорганизацией или ликвидацией общественных объединений. Иностранные граждане и лица без гражданства наделены равными правами с гражданами Российской Федерации в сфере отношений, регулируемых этим законом. Федеральные законы и международные договора Российской Федерации могут предусматривать определенные исключения.

Действие Закона распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций).

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Общественные объединения могут создаваться в следующих организационно-правовых формах (ст. 7): общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности. Организационно-правовыми формами политических общественных объединений являются общественная организация (для политической организации, в том числе политической партии) и общественное движение (для политического движения).

Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица – общественные объединения.

Право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений (ст. 3).

Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов.

Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Одним из специфических видов общественных объединений, имеющим в истории России многовековые устои, являются казачьи общества. Государством регламентируется порядок принятия гражданами Российской Федерации, «являющимися членами казачьих обществ, обязательств по несению государственной или иной службы»[74]. Определено, что члены различных казачьих обществ «привлекаются федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами к несению федеральной государственной гражданской службы, военной службы и правоохранительной службы» в следующих основных сферах деятельности[75]:

♦ организация и ведение воинского учета членов казачьих обществ, военно-патриотическое воспитание призывников и подготовка их к военной службе;

♦ предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, а также осуществление природоохранных мероприятий;

♦ «охрана общественного порядка, обеспечение экологической и пожарной безопасности, защита государственной границы Российской Федерации, борьба с терроризмом»;

♦ охрана объектов животного и растительного мира, а также объектов государственной и муниципальной собственности;

♦ охрана объектов культурного наследия.

Право граждан на участие в управлении закреплено в ст. 32 Конституции РФ. Участие граждан в управлении может проявляться как непосредственно лично ими (выборы, референдум, участие в работу органов власти), так и через избираемых представителей. Новой нормой для российской Конституции является право граждан на равный доступ к государственной службе, что означает равенство исходных возможностей при поступлении на государственную службу.

На законодательном уровне установлен единый порядок предоставления государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности[76]. В частности, определен способ обеспечения доступа к такой информации. Детализирована процедура подачи запроса о получении интересующей информации и ответа на него (через СМИ, интернет, официальные адресные ответы, присутствие граждан на заседаниях коллегиальных органов, библиотечные и архивные фонды и т.д.). Определены основания для отказа в получении информации.

Приказом Министерства юстиции определен порядок предоставления различным способом сведений, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов[77]. В этом также проявляется право граждан не только на участие в управлении, но и на контроль действий органов управления.

В статье 31 Конституции РФ закреплено право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Вначале реализация этого конституционного права регламентировалась Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования».

Затем был принят Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Он устанавливает принципы проведения публичных мероприятий, порядок их организации и гарантии реализации прав граждан на проведение публичного мероприятия. На законодательном уровне дается определение следующим правовым дефинициям.

1. Публичное мероприятие – это открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, общественных и религиозных объединений. Целью такого мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.

2. Собрание – это совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов.

3. Митинг – это массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера.

4. Демонстрация – организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации.

5. Шествие – массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам.

6. Пикетирование – форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.

Право на проведение подобных публичных мероприятий предоставляется только гражданам РФ. Инициаторами этих мероприятий могут быть граждане, достигшие 18 лет. В этой сфере действует уведомительный порядок, суть которого состоит в том, что уполномоченный, например общественного объединения, трудового коллектива и т.п., подает письменное заявление (уведомление) о предстоящем публичном мероприятии в местную администрацию не позднее 10 дней до намеченной даты его проведения. В заявлении указываются цель проведения мероприятия, сроки проведения и место. По результатам рассмотрения данного заявления принимается решение, которое не позднее чем за пять дней до времени проведения публичного мероприятия сообщается уполномоченному.

Декларация прав и свобод человека и гражданина провозглашает, что осуществление указанного права не должно нарушать права и свободы других лиц. Запрещается использовать это право для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны. При проведении этих мероприятий должен соблюдаться общественный порядок. По требованию представителей органов власти публичное мероприятие может быть запрещено:

♦ если не было подано заявление о его проведении;

♦ если нарушен порядок его проведения;

♦ если возникла опасность для жизни и здоровья граждан;

♦ если нарушен общественный порядок.

Лица, нарушившие порядок организации или проведения публичного мероприятия, а также участия в нем, при отсутствии признаков преступления несут административную ответственность по ст. 5.38 КоАП РФ.

Статья 22 Конституции РФ закрепляет право граждан на свободу и личную неприкосновенность. Под правом личной неприкосновенности понимаются гарантированные государством личная безопасность и свобода человека, состоящие в недопущении, пресечении и наказуемости посягательств на физическую, нравственную, психическую неприкосновенность и личную безопасность. Право наличную неприкосновенность может быть ограничено в отношении тех лиц, которые совершили правонарушение. В соответствии с ч. 2 ст. 22 Конституции РФ «арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов».

Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает в качестве одной из мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях административное задержание лица, совершившего административный проступок. Статья 27.5 устанавливает общий срок задержания, который не может превышать трех часов, а также по некоторым категориям дел – специальный срок – не более 48 часов.

Право граждан на неприкосновенность жилища закреплено в ст. 25 Конституции РФ. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения.

Законное проникновение в жилище помимо воли проживающих в нем лиц возможно в следующих случаях:

♦ при непредвиденных чрезвычайных обстоятельствах (пожарах, обвалах, авариях, землетрясении, подозрении, что хозяин дома умер);

♦ при защите правопорядка.

В данном случае эти меры осуществляются в интересах раскрытия преступления и установления истины по делу; для получения сведений о преступлении и подозреваемых в его совершении лицах при проведении оперативно-розыскной работы; для пресечения преступлений и иных правонарушений; с целью исполнения приговоров и иных судебных решений. Порядок проникновения в жилище в этих случаях регулируется Законом РФ «О полиции», федеральными законами «Об оперативно-розыскной деятельности», «О судебных приставах» и др.

Статья 27 Конституции РФ закрепляет право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства. Данная конституционная норма полностью соответствует статьям Международного пакта о гражданских и политических правах. Принятый 1 октября 1993 г. Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» установил лишь основные правила регистрации по месту пребывания и месту жительства. Именно этим Законом была введена новая система регистрации граждан вместо ранее действующей системы прописки.

В части 2 ст. 27 Конституции РФ провозглашено право граждан свободно выезжать за пределы РФ и право граждан РФ беспрепятственно возвращаться на ее территорию. Эта конституционная норма нашла свое развитие в Федеральном законе № 114-ФЗ от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Основными документами, удостоверяющими личность гражданина РФ, по которым граждане осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в нее, являются: паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка (удостоверение личности моряка). Пересечение Государственной границы РФ осуществляется в соответствии с правилами, установленными Законом РФ 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации».

Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» дает следующие исчерпывающие основания возможных ограничений права гражданина на выезд за пределы РФ:

♦ если гражданин осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну;

♦ если гражданин призван на военную службу или направлен на альтернативную службу;

♦ если гражданин задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого или осужден за совершение преступления;

♦ если гражданин сообщил при оформлении документов для выезда заведомо ложные сведения;

♦ если гражданин уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом.

В этом законе определяются условия, когда перечисленные ограничения не должны меняться, например истечение установленного срока со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности и т.д. Во всех случаях временного ограничения права на выезд из Российской Федерации орган внутренних дел выдает гражданину уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения.

Выезд гражданина за пределы России с целью постоянного проживания или временного пребывания не влечет для гражданина и членов его семьи каких-либо ограничений политических, гражданских, трудовых, жилищных и иных прав.

В 1998 году был принят Указ Президента РФ «О мерах по обеспечению права гражданина Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации». Указ основывался на Постановлении Конституционного Суда РФ о признании не соответствующими Конституции РФ ч. 1 и 3 ст. 8 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», по существу препятствующих выдаче гражданину РФ паспорта, удостоверяющего его личность за пределами РФ, при отсутствии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания, а также в случае, если он имеет место жительства за пределами Российской Федерации. Впредь до урегулирования федеральным законом устанавливалось, что в этих случаях оформление и выдача паспорта производится по заявлению гражданина органом внутренних дел по месту фактического проживания на территории Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 г. было утверждено Положение об оформлении свидетельства на въезд (возвращение) в Российскую Федерацию. В случае утраты гражданином Российской Федерации паспорта ему выдается свидетельство на въезд (возвращение) в Россию. Выдача свидетельства производится дипломатическим представительством или консульским учреждением РФ по письменному заявлению гражданина России на срок, необходимый для въезда (возвращения) на территорию России, но не свыше 15 дней.

В неординарных случаях процедура порядка въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства может быть упрощена. Например, в связи с проведением в Москве 21 мая 2008 г. финального футбольного матча Лиги чемпионов УЕФА и приездом большого количества (более 40 тыс.) английских болельщиков (в финале играли сразу две английские команды «Челси» и «Манчестер Юнайтед»). Президент РФ издал специальный указ[78]. Со ссылкой на действующее законодательство РФ на период с 17 по 25 мая 2008 г. этой категории граждан было разрешено осуществлять въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации «без оформления виз на основании действительных документов, удостоверяющих личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, и билета на указанный матч». Проблема была оперативно решена, а финал по пенальти в дополнительное время выиграл футбольный клуб «Манчестер Юнайтед» под руководством легендарного тренера сэра Фергюссона.

В связи с предстоящим проведением XXVII Всемирной летней универсиады 2013 г. (г. Казань) в России заблаговременно был создан государственно-правовой механизм, регламентирующий на этот период порядок въезда и выезда из России иностранных граждан и лиц без гражданства[79]. Предусмотрено, что с 25 июня по 25 июля 2013 г. участники XXVTI Всемирной летней универсиады 2013 г. в г. Казани из числа иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляют въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации без оформления виз на основании действительных документов, удостоверяющих личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, и аккредитационного удостоверения, выданного автономной некоммерческой организацией «Исполнительная дирекция XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани».

Минспорту России по согласованию с ФСБ России было предписано утвердить форму аккредитационного удостоверения, предоставляющего право безвизового въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с проведением XXVII Всемирной летней универсиады 2013 г. в г. Казани, и его описание.

Постановлением Правительства РФ[80] определен перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации. Этим правом обладают: МВД России, ФСБ России, Минобороны России, Росфинмониторинг, СВР России, Минюст России, МИД России, ФМС России, ФСКН России, Роспотребнадзор, ФМБА России.

На межведомственном уровне определен порядок информационного взаимодействия с целью выявления наличия обстоятельств, способных повлечь временное ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд за границу и отказ в выдаче паспорта (в том числе дипломатического и служебного) как документов, удостоверяющих личность[81].

В то же время действующее законодательство РФ не предусматривает процедуру выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства с территории, на которой действует режим чрезвычайного положения.

Конституция РФ (ст. 53) провозгласила ответственность государства перед гражданином, подтвердив право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

В ГК РФ впервые личным неимущественным правам и принадлежащим гражданам нематериальным благам отведена самостоятельная глава. Гражданско-правовая защита личного неимущественного права осуществляется в порядке искового производства как разрешение спора о праве гражданском в отличие от рассмотрения судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан (речь идет о споре административно-правового характера). Статья 151 ГК РФ предусматривает компенсацию морального вреда. Статья 152 ГК РФ решает вопросы защиты чести, достоинства и деловой репутации.

Общие положения об имущественной ответственности сформулированы в ст. 16 ГК РФ. В ней определено, что убытки, причиненные гражданину в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе изданием нормативных правовых актов, не соответствующих закону или иному правовому акту государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.

Правительство РФ ежегодно определяет порядок финансового обеспечения предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортного лечения работников, занятых на работах с вредными или опасными производственными факторами. В свою очередь, Министерство здравоохранения и социального развития РФ определяет соответствующие правила финансового обеспечения предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний этих работников.

Гражданам Российской Федерации предоставлена юридическая возможность самостоятельно защищать свои права и законные интересы, нарушаемые в процессе государственно-управленческой деятельности, способами, не запрещенными законом. Имеется в виду право на обращение, в том числе и на обжалование действий или решений исполнительных органов (должностных лиц), которые, по мнению граждан, нарушают или ограничивают их права и законные интересы.

Обращение гражданина может быть выражено в форме письменного предложения, заявления или жалобы, а также в устной форме[82]. В министерствах и ведомствах разработаны инструкции, предписывающие порядок работы с обращениями граждан.

Предложение гражданина содержит рекомендации гражданина, направленные на совершенствование законов и иных нормативных правовых актов; деятельность государственных органов и органов местного самоуправления; развитие общественных отношений; улучшение социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества.

Заявление содержит просьбу гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц; сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов; недостатки в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; критику деятельности указанных органов и должностных лиц.

В целях укрепления учетно-регистрационной дисциплины и законности в органах внутренних дел РФ приказом Министра внутренних дел РФ утверждена Инструкция о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел РФ заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях.

Жалоба – это форма обращения, в которой содержится просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Работа с обращениями является прямой служебной обязанностью государственных служащих. Поступившие обращения подлежат обязательному рассмотрению. При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в нем, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Если невозможно направление жалобы на рассмотрение в соответствующий орган государственной власти или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается автору с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.

Обращение, содержащее нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, может быть оставлено без ответа по существу поставленных в нем вопросов. Гражданину, направившему обращение, сообщается о недопустимости злоупотребления правом.

Ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, если текст письменного обращения не поддается прочтению. Однако если возможно прочитать почтовый адрес и фамилию заявителя, ему сообщается о причинах оставления обращения без ответа. Не подлежат рассмотрению и обращения, лишенные смыслового содержания.

Если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему уже давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, то должностное лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу и уведомить об этом гражданина, направившего обращение.

Подача гражданином жалобы является юридическим фактом, на основе которого возникает конкретное административно-правовое отношение между подателем жалобы и органом (должностным лицом), полномочным на ее рассмотрение и разрешение.

Правом жалобы обладают все граждане. Жалобы могут быть индивидуальными и коллективными. Не подлежат рассмотрению анонимные жалобы, за исключением случаев, когда в них содержатся сведения о готовящихся или совершенных преступлениях. За сообщение в жалобе заведомо ложных, клеветнических измышлений ее автор несет ответственность, как правило, в судебном порядке.

Жалобы подаются либо в административном порядке, т.е. органу (должностному лицу), вышестоящему по отношению к тому, чьи действия обжалуются, либо в судебном порядке. Практика судебного рассмотрения жалоб граждан постоянно расширяется.

Граждане России весьма активно используют институт европейской демократии с целью восстановления нарушенных прав и свобод. За период времени с мая 1998 по май 2008 г. в Европейский суд от них поступило 46 685 жалоб. За рассматриваемый период времени в стадии производства находилось около 20 300 жалоб от граждан России, или 26% от общего количества поступающих в этот суд жалоб. По этому показателю Россия впереди Украины, Польши и Румынии. В отношении России было принято 397 постановлений. Для сравнения отметим, что в отношении Италии было принято 1714 постановления, против Франции – 588 и против Польши – 489 постановлений[83].

Наиболее часто встречающимися претензиями в адрес России остаются нарушения прав на свободу и личное пространство граждан (незаконные арест и содержание под стражей, нарушение разумных сроков рассмотрения дел и разумных сроков исполнения решений суда), невыплата пенсий и социальных пособий.

Граждане России могут обратиться с жалобой в Европейский суд, если внутри страны исчерпаны все возможности для исправления нарушений. При обращении в Европейский суд по правам человека исключаются анонимные жалобы или жалобы, которые уже рассматривались и не содержат новых обстоятельств дела, либо лицо злоупотребляет правом подачи петиции.

В сфере исполнительной власти реализация гражданами своих субъективных прав предполагает совершение ими определенных действий, которые административным законодательством признаются юридическими и могут быть как правомерными, так и неправомерными. Правомерные действия связаны не только с реализацией гражданами прав, но и с выполнением возложенных на них обязанностей.

Обязанности граждан в сфере государственного управления дополняют их административно-правовой статус и представляют собой предусмотренную законодательством и охраняемую государством необходимость их должного поведения в сфере государственного управления. Содержание обязанностей в сфере государственного управления выражается в двух разновидностях.

1. Необходимости совершать активные положительные действия (активные).

2. Необходимости воздерживаться от действий, запрещенных нормами права (пассивные).

Важнейшей обязанностью граждан является соблюдение ими административно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Обязанности граждан в сфере реализации исполнительной власти представляют собой их общие конституционные обязанности (например, платить налоги, защищать Отечество и др.).

Кроме этого, граждане выполняют определенные юридические обязанности, устанавливаемые в интересах конкретизации их конституционного статуса. Так, в области государственного управления внутренними делами на граждан возлагаются обязанности соблюдать правила общественного порядка, безопасности дорожного движения, паспортной и регистрационной системы; в области юстиции – правила регистрации актов гражданского состояния и т.п.

Установление для граждан юридических обязанностей помимо предусмотренных в законе строго наказуемо. Это означает, что обязанности устанавливаются не в результате усмотрения того или иного органа (должностного лица), а исключительно действующими правовыми, в том числе и административно-правовыми нормами.

Невыполнение или ненадлежащее выполнение гражданами своих обязанностей влечет за собой, как правило, административную ответственность. Составы конкретных правонарушений, совершаемых гражданами в сфере государственного управления, сформулированы в Кодексе РФ и законах субъектов РФ об административных правонарушениях.

Контроль и надзор за установлением в процессе реализации исполнительной власти юридических обязанностей для граждан осуществляется вышестоящими звеньями системы органов государственного управления. Ведущая роль в этом принадлежит судебной системе и органам прокуратуры.

Важным элементом административно-правового статуса гражданина являются гарантии реализации предоставляемых прав и обязанностей. Гарантии предназначены обеспечивать и создавать необходимые условия для реализации гражданами своих прав и исполнение ими обязанностей. К ним следует отнести политические, экономические, организационные, социальные, культурные, юридические. На органы исполнительной власти возлагается:

♦ выполнение юридических обязанностей по обеспечению конституционных прав и свобод граждан;

♦ создание необходимых организационно-правовых условий для их реализации;

♦ осуществление постоянного наблюдения и контроля за их реализацией;

♦ охрану прав и свобод граждан;

♦ применение мер административного принуждения в случаях их нарушения или ущемления.

В числе гарантий подобного рода следует рассматривать то, что механизм исполнительной власти действует на основе принципов, среди которых важнейшее место отводится принципу обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Он закреплен во всех законодательных актах, регламентирующих те или иные стороны реализации исполнительной власти.

Таким образом, под административно-правовыми гарантиями понимаются юридические средства, обеспечивающие фактическую реализацию прав и законных интересов граждан в сфере государственного управления.

Существуют специальные административно-процессуальные гарантии прав граждан. Например, они закреплены законодательством о производстве по делам об административных правонарушениях (обстоятельства, смягчающие административную ответственность граждан; ограничения при применении к гражданам наиболее строгих административных взысканий и т.п. ). Предусматриваются также административные процедуры, в рамках которых происходит реализация прав граждан (например, при рассмотрении жалоб и заявлений, при поступлении на государственную службу и т.п.).

Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (ред. от 02.07.2013) определил основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации. Он устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии защиты прав и законных интересов беженцев в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

В соответствии со ст. 1, п. 1 Закона беженцем признается «лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».

В пункте 1 ст. 2 Закона перечислены основания, по которым лицо не может быть признано беженцем. К этой категории отнесены следующие лица:

«1) в отношении которого имеются серьезные основания предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;

2) которое совершило тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации и до того, как оно было допущено на территорию Российской Федерации в качестве лица, ходатайствующего о признании беженцем;

3) которое виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

4) за которым компетентные власти государства, в котором оно проживало, признают права и обязательства, связанные с гражданством этого государства;

5) которое в настоящее время пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев».

Федеральный закон РФ «О беженцах» не распространяет свое действие «на иностранных граждан и лиц без гражданства, покинувших государство своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного местожительства) по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Вынужденным переселенцем по российскому законодательству[84]признается «гражданин Российской Федерации, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка».

Лицо признается вынужденным переселенцем по следующим обстоятельствам:

«1) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации;

2) гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации».

Вынужденным переселенцем также признается иностранный гражданин или лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории Российской Федерации и изменившие место жительства в пределах территории Российской Федерации по обстоятельствам, предусмотренным п. 1 настоящей статьи.

Вынужденным переселенцем признается также гражданин бывшего СССР, постоянно проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в Российской Федерации и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства Российской Федерации, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории Российской Федерации.

Закон предусматривает следующий круг лиц, которые не могут быть признаны вынужденными переселенцами:

«1) совершившее преступление против мира, человечности или другое тяжкое преступление, признаваемое таковым законодательством Российской Федерации;

2) не обратившееся без уважительных причин с ходатайством о признании его вынужденным переселенцем в течение двенадцати месяцев

со дня выбытия с места жительства либо в течение одного месяца со дня утраты статуса беженца в связи с приобретением гражданства Российской Федерации;

3) покинувшее место жительства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Вопросы для закрепления изученного материала

1. Какие элементы составляют административно-правовой статус граждан?

2. Когда возникает административная правоспособность и дееспособность (правосубъектность) граждан?

3. В чем заключаются особенности административной правосубъектности по сравнению с гражданской правосубъектностью?

4. Как соотносятся нормы конституционного и административного права в регулировании статуса граждан в сфере исполнительно-распорядительной деятельности?

5. По каким критериям можно классифицировать права и свободы граждан, реализуемые в сфере исполнительно-распорядительной деятельности?

6. Какие можно назвать виды обязанностей граждан в сфере управления?

7. От каких факторов зависит объем и содержание административной правоспособности граждан?

8. Назовите эти факторы и в качестве примеров сошлитесь на нормативные акты, которые предусматривают их.

9. В каких случаях и на каких основаниях может быть ограничен административно-правовой статус граждан?

10. В чем сущность и каковы основания правоограничений в административном праве?

11. Какие граждане, находящиеся на территории России, относятся к иностранцам и лицам без гражданства?

12. В чем специфика статуса этих граждан?

13. Каков порядок получения заграничных паспортов для выезда за пределы Российской Федерации?

14. Имеются ли законодательные ограничения в праве граждан на выезд из Российской Федерации?

15. В чем состоит различие следующих понятий: «демонстрация», «шествие», «собрание», «митинг», «пикетирование», «забастовка»?

16. Кто по российскому законодательству может быть признан вынужденным переселенцем?

17. Кто по российскому законодательству может быть признан беженцем?

18. Кому по нормам международного права и российского законодательства могут отказать в статусе беженца?

Тема 6

Органы исполнительной власти как субъекты административного права Российской Федерации

При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Органы государственного управления СССР. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти: взаимоотношение с Председателем Правительства России; определение состава, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти; определение их соподчиненности.

Понятие, виды и правовой статус органов исполнительной власти. Принципы построения системы органов исполнительной власти. Система федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ: состав, правовой статус и регламент его работы. Министерства, федеральные службы и федеральные агентства: их правовой статус, со-подчиненность и направления деятельности.

Органы исполнительной власти субъектов РФ. Советы Министров – Правительства республик, администрации краев, областей, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, другие государственные органы исполнительной власти субъектов РФ.

6.1. Органы исполнительной власти

Необходимо отметить, что понятие «исполнительная власть» не аналогично понятию «орган исполнительной власти». Это определяется тем, что исполнительные органы власти являются только носителями волевого распоряжения вышестоящих органов государства. В целом система органов исполнительной власти образует саму исполнительную власть. Исполнительный орган государственной власти предназначен прежде всего, выполнять организационные и обеспечивающие функции в рамках системы управления всей исполнительной властью.

Таким образом, важным звеном механизма, через который государство реализует большинство своих функций, являются органы исполнительной власти. Они обладают следующими признаками:

♦ являются составной частью системы органов государственной власти;

♦ порядок их образования, реорганизации и ликвидации осуществляется в установленном законом порядке;

♦ обладают специальным правовым статусом, закрепляемым в установленном порядке нормативным правовым актом;

♦ обладают определенной организационной структурой, ориентированной на выполнение стоящих перед ними задач;

♦ для них характерна определенная самостоятельность деятельности;

♦ всегда действуют от имени государства;

♦ наделяются специальной компетенцией и властными полномочиями, рассчитанными для обеспечения успешного выполнения возложенных на них задач;

♦ их деятельность носит исполнительно-распорядительный характер.

Ответственность исполнительной власти перед парламентом. В цивилизованных странах высшие органы исполнительной власти несут ответственность за свою деятельность перед парламентом. Это выражается в следующем:

♦ во-первых, глава государства (в парламентских республиках) или правительства (в президентских республиках) по решению высших представительных органов государственной власти лишается своих полномочий;

♦ во-вторых, правительство одновременно с главой государства уходит в отставку;

♦ в-третьих, парламент может лишить мандата отдельных членов правительства и на их место назначить новых;

♦ в-четвертых, в соответствии с принципами, лежащими в основе парламентарной системы, роспуск парламента по требованию главы государства или правительства сопровождается их ответственностью перед парламентом.

В ноябре 2008 г. Федеральным Собранием РФ законодательном уровне наряду с увеличением срока полномочий Президента РФ (с четырех до шести лет) и депутатов Государственной Думой РФ (с четырех до пяти лет) Правительству РФ была вменена обязанность ежегодного отчета о проделанной работе перед Государственной Думы РФ.

Парламентский контроль предназначен для того, чтобы законодательная власть была в курсе проводимой правительственной политики, конституционными методами способствовала ее общественной полезности и реально гарантировала свободное развитие личности.

В подавляющем большинстве стран носителем высшей исполнительной власти является глава государства. В современных конституционных монархиях им формально считается монарх. Однако реализация его полномочий оговаривается рядом условий. Например, в соответствии с Конституцией Японии все действия императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как по совету и с одобрения правительства страны, которое несет за них ответственность.

Орган исполнительной власти представляет собой самостоятельное социальное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества и государства в экономической, административно-политической, социально-культурной сферах государственного управления.

В соответствии с Конституцией РФ федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти (ст. 5 ч. 3). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ как часть единой системы государственной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов также образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 ч. 2).

Субъекты РФ уполномочены самостоятельно устанавливать путем принятия собственных нормативных правовых актов систему органов государственной власти и определять их полномочия. При этом они должны исходить из основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (п. «н» ст. 72 ч. 1; ст. 77 ч. 1), из других положений Конституции РФ, конкретизирующих их федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.

Процесс регулирования, осуществляемый законодателем субъекта РФ, должен основываться на закрепленных Конституцией РФ принципах федеративного устройства и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Например, по смыслу ст. 71 Конституции РФ во взаимосвязи с другими статьями (11, 76, 77 и 78), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации и полномочия федеральных органов исполнительной власти. При этом органы государственной власти субъектов РФ участвуют в соответствующих отношениях, имеющих общефедеральное значение, но в той мере, в какой такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Административно-правовой статус органа исполнительной власти состоит из трех блоков.

1. Целевого, включающего нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности.

2. Организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие:

а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа;

б) его структуру;

в) его линейную и функциональную подчиненность.

3. Компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т.п. ) применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам).

Исходя из характеризующих критериев, органы исполнительной власти подразделяются на следующие виды.

1. По характеру компетенции – общей компетенции, отраслевой, межотраслевой, специальной, функциональной, а также смешанной компетенции.

2. По порядку разрешения подведомственных вопросов:

а) единоначальные (министерства, федеральные службы и другие);

б) коллегиальные (Правительство РФ).

3. По источнику финансирования (из какого бюджета) – федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ.

4. По территориальному масштабу деятельности – федеральные, региональные, субъектов РФ.

Орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою компетенцию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом, другими правовыми актами и наделена полномочиями осуществлять исполнительно-распорядительную деятельность по поручению государства.

Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией РФ, Конституциями и Уставами субъектов РФ, федеральными и иными законами, положениями об органах исполнительной власти, а также их конкретным назначением, местом и ролью в системе управления.

Органам исполнительной власти присущ ряд взаимосвязанных признаков, или характерных черт. Они осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, властные полномочия в отношении других организаций и граждан и т.п.

Ученые-административисты, занимающиеся разработкой проблемы компетенции, в своих исследованиях идут по двум основным направлениям[85]. Одни в ее структуре выделяют три блока: целевой (цели, задачи и функции); структурно-организационный; компетенционный (обязанности и права, подведомственность, круг решаемых дел). Другие акцентируют внимание на функциональной составляющей компетенции, позволяющей строго распределить «полномочия внутри и вне органа и обеспечить связь функциональных блоков» посредством выделения функций на уровне: сфер ведения государства; предметов и сфер ведения системы исполнительной власти; сфер деятельности конкретного органа исполнительной власти.

Ю.А. Тихомиров, соглашаясь с позицией Б.М. Лазарева[86], формулирует понятие компетенции органа государственного управления как «систему его полномочий, т.е. субъективных прав и обязанностей особого рода». Содержание компетенции определяется законодательством, в том числе и Конституцией России (определение компетенции Президента и Правительства, федеральных органов исполнительной власти, судебной власти, Совета безопасности и т.д.). В основу своих позиций известные ученые положили устоявшееся словарное определение рассматриваемого правового явления[87]. Из формулировки понятия «компетенция» следует, что оно является более широким, нежели «полномочия». Такой подход не противоречит устоявшемуся смысловому словарному значению этого понятия[88].

Согласно науке управления, решение конкретной задачи порождает необходимость создания специальных органов, предназначенных претворять их в жизнь. Подобное может быть предусмотрено Конституцией (например, создание Правительства России), текущим законодательством государства (федеральные министерства и ведомства) или подзаконными (межведомственными или ведомственными) нормативными правовыми актами (межведомственные комиссии, оперативные штабы). Нередко они создаются и для более эффективного осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти РФ различных управленческих уровней, вынужденных действовать в особых условиях.

Перечень названий центральных (федеральных) органов исполнительной власти в различных государствах не отличается единообразием. Общим, объединяющим их фактором, является то, что они создаются и наделяются соответствующими полномочиями, направленными на практическую реализацию задач и функций государства. Например, в Израиле (7,5 млн населения) в мае 2006 г. было сформировано новое правительство, в состав которого вошли 25 министров. В США (на 308 млн населения) в 2008 г. действовало четырнадцать федеральных министерств: госдепартамент (по имеющимся полномочиям он выполняет роль министерства иностранных дел), финансов, обороны, юстиции, внутренних дел, сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и социальных служб, жилищного и городского строительства и др. Примерно столько же министерств в Японии (около 120 млн населения).

В современной России продолжается поиск оптимальной системы государственного управления, осуществляемый во всех ветвях власти, в том числе и в исполнительной ветви власти. В 90-х годах XX столетия в ходе не всегда системно проводимых реформ делались неоднократные попытки преобразования министерств из органов государственной власти, занимавшихся в период СССР преимущественно управлением отраслевой хозяйственной деятельностью в органы государственного управления.

В этот период прослеживалась стойкая тенденция, направленная на приспособление прежнего государственного аппарата к решению новых политических, экономических и социальных задач. Это проявлялось уже в текстах указов Президента РСФСР. В них говорилось, что министерства и ведомства РСФСР являются правопреемниками упраздняемых министерств и ведомств СССР.

В 1996 году число министерств было сокращено до 24. Все министерства и ведомства были сгруппированы в девять блоков (экономический, социальный, сотрудничества со странами СНГ, национальной, региональной и правовой политики и т.д.).

Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» статус министерств определялся как органов исполнительной власти, проводящих государственную политику и осуществляющих управление в установленной сфере деятельности, а также координирующих деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Государственный комитет рассматривался как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Иные организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти (федеральная служба, российское агентство, федеральный надзор) рассматривались как федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах деятельности.

Начиная с 2000 г. значительно изменилась система исполнительной власти страны. Например, появился институт полномочных представителей президента по семи федеральным округам. Это повлекло за собой необходимость нормативного закрепления взаимоотношений между новыми и прежними федеральными органами государственной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ[89].

В последующем принятие новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (март 2004 г.)[90] повлекло за собой не только количественные, но и качественные изменения в их прежнем правовом статусе. Их общее количество возросло с 67 до 81. В тоже время, вместо 24 федеральных министерств осталось 15. Например, в состав ФСБ России[91] вошли бывшие до этого самостоятельными федеральная пограничная служба и ФАПСИ. В ходе административной реформы структурные изменения произошли и в других федеральных органах исполнительной власти. Для действующей до 12 мая 2008 г. структуры федеральных органов исполнительной власти были характерны следующие особенности:

♦ вместо существовавших ранее министерств и ведомств (государственные комитеты, комитеты, службы, агентства, департаменты) организационно-правовыми формами стали федеральные министерства[92], федеральные службы[93] и федеральные агентства[94];

♦ за исключением МИДа России и МЧС России в системы других федеральных министерств входили федеральные службы и федеральные агентства от одного (МВД России) до шести (Минтранс России);

♦ в зависимости от соподчиненности федеральные службы и федеральные агентства подразделялись на четыре вида: имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Президент РФ (7); имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Правительство РФ (8); входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществлял Президент РФ (8); входившие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляло Правительство РФ (42).

Для последующей структуры федеральных органов исполнительной власти[95] характерны следующие особенности.

1. По характеру соподчиненности они стали подразделяться на следующие три группы: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам (всего их было 20); федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам (всего их 56); Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской федерации (всего их восемь).

2. Организационно-правовыми формами федеральных органов исполнительной власти являются федеральные министерства (их количество увеличилось до 18), федеральные службы (их стало 35) и федеральные агентства (их стало 31).

3. За исключением МЧС России, Министерства регионального развития России и Министерства энергетики России – остальным федеральным министерствам подведомственны от одного (ФМС в составе МВД России; Федеральное агентство по делам СНГ в составе МИДа России; Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии в составе Министерства промышленности и торговли России) до семи федеральных служб и агентств (Министерство экономического развития России).

Президент РФ уполномочен определять не только систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, но и непосредственную подчиненность себе министерств и ведомств, деятельность которых играет ведущую роль в государственной и общественной жизни.

В соответствии с Указом Президента РФ № 636 от 21 мая 2012 г.[96]все федеральные органы исполнительной власти были сгруппированы в следующие три раздела.

1. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

2. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

3. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

В соответствии с данным указом общее количество федеральных органов исполнительной власти стало – 79, из них: федеральных министерств – 21, федеральных служб – 33 и федеральных агентств – 25.

6.2. Органы государственного управления в СССР

Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти, непосредственно осуществляющим полномочия по управлению страной, является правительство. В зависимости от формы государства, существующих традиций и иных факторов в различных странах оно именуется по-разному (кабинет министров, совет министров). Руководство его деятельностью осуществляет глава правительства, именуемый в различных государствах также по-разному (премьер-министр, канцлер, председатель совета или кабинета министров, председатель правительства – в России). Членами правительства могут быть заместители главы правительства, руководители центральных (федеральных) органов исполнительной власти, помощники министров.

В СССР высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти был Совет Министров СССР (или Правительство СССР). В союзных и автономных республиках в составе СССР высшими исполнительными и распорядительными органами государственной власти были соответствующие советы министров. Министерства СССР, союзных и автономных республик в пределах имеющихся полномочий осуществляли руководство отдельными отраслями государственного управления. Исполнительные комитеты краев, областей, автономных областей, районов, городов и сел в рамках своей компетенции осуществляли руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на основе решений вышестоящих органов.

В своей деятельности органы государственного управления были подотчетны и подконтрольны органам власти – Советам депутатов трудящихся. Кроме того, исходя из принципов демократического централизма, органы государственного управления непосредственно подчинялись вышестоящим органам государственного управления. Широко применялась практика делегирования части государственных функций общественным организациям (профсоюзам).

Практика государственного строительства и господствующая в советской науке теоретическая концепция отрицали принцип разделения власти на три его классические ветви – законодательную, исполнительную и судебную. Считалось, что вся полнота власти принадлежит населению, организованному в виде советов депутатов трудящихся всех управленческих уровней. Основными чертами органов государственного управления в СССР были следующие:

♦ действовали только на основании и во исполнение законов;

♦ были подотчетны и подконтрольны органам партийной власти – коллегиальным (съезды, пленумы) или единоличным (первые секретари райкомов, горкомов, обкомов, крайкомов, союзных республик);

♦ находились в непосредственном подчинении вышестоящих органов управления (демократический централизм);

♦ действовали только в пределах имеющейся компетенции;

♦ при решении поставленных задач поощрялась самостоятельность, но только в рамках официальных партийных установок (партийной идеологии).

По порядку образования органы государственного управления в СССР подразделялись следующим образом.

1. Органы, указанные в тексте Конституции СССР 1936 г. (Совет Министров СССР и советы министров республик в составе СССР, министерства, Госпланы, комитеты и управления по делам искусств, дорожные управления и комитеты по делам культурно-просветительных учреждений и др.) и создаваемые в установленном ею порядке.

2. Органы, не указанные в тексте Конституции СССР и создаваемые по специальному постановлению уполномоченных органов власти. Например, при Совете Министров СССР создавались Государственный арбитраж, Телеграфное агентство Советского Союза (ТАСС), Совинформбюро, Академия наук СССР.

По порядку принятия управленческих решений органы государственного управления СССР делились на коллегиальные (советы министров всех уровней, исполнительные комитеты) и единоличные (министерства и ведомства).

По территориальной сфере деятельности органы государственного управления подразделялись на центральные (действовали в масштабах страны, союзной или автономной республики, союзного министерства или ведомства) и местные (все остальные нижестоящие органы государственного управления).

По объему компетенции органы государственного управления делились на органы общей компетенции (органы, которые на определенной рамками компетенции территории осуществляют управление практически всеми отраслями) и органы специальной (отраслевой) компетенции, которые предназначены осуществлять отраслевое управление или выполняют определенные функции (контроль, надзор, планирование).

По источнику финансирования и способу распоряжения материальными средствами они делились на бюджетные (их доходы и расходы определялись вышестоящими и соответствующими финансовыми органами в порядке утверждения сметы) и хозрасчетные (они обладали имущественной и оперативной самостоятельностью, а также материальной заинтересованностью).

6.3. Президент Российской Федерации и исполнительная власть

Одним из признаков суверенитета Российской Федерации является распространение полномочий федеральных органов государственной власти на всю территорию страны. Конституция отводит особую роль Президенту РФ и Правительству РФ в обеспечении осуществления таких полномочий.

Президентом традиционно именуется глава государства в странах с республиканской формой правления. На протяжении более чем 70-летней истории существования СССР и РСФСР функции главы государства выполняли Генеральные секретари ЦК КПСС. С отменой ст. 6 Конституции СССР (1987), повлекшей за собой ликвидацию монополии КПСС в политической системе общества, был учрежден пост Председателя Верховного Совета СССР – высшего должностного лица СССР. В марте 1990 г. на третьем Съезде народных депутатов СССР был введен пост Президента СССР. Первым и последним Президентом СССР был М.С. Горбачев. Затем посты президентов были учреждены в ряде республик в составе СССР. По результатам проведенного всероссийского референдума (17 марта 1991 г.) был учрежден пост Президента России (вначале – Президент РСФСР, а затем – Президент РФ).

Согласно действующей Конституции России, «Президент Российской Федерации является главой государства» (ст. 80). Срок его полномочий увеличен с четырех до шести лет. В государствах с республиканской формой правления наделение президента страны на конституционном уровне полномочиями главы государства стало традиционным. Это позволяет ему занимать особое место в системе органов государственной власти. Не входя ни в одну из ее ветвей, он в то же время оказывает прямое или косвенное воздействие на процесс формирования и характер их действий. В большей степени это относится к федеральным органам исполнительной власти.

Реализуя свою компетенцию, предусмотренную в главе 4 Конституции РФ, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной власти на всей территории государства. Это полномочие исходит от его статуса главы государства, гаранта суверенитета, целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации.

Компетенция Президента РФ реализуется по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Взаимодействуя со всеми ветвями власти, Президент РФ имеет наибольший объем полномочий по отношению к органам исполнительной власти. Эти полномочия дают ему возможность формировать Правительство РФ и контролировать его работу. Именно Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ. Хотя такое назначение осуществляется только с согласия Государственной Думы, все-таки последнее слово остается за главой государства (ст. 111 Конституции РФ).

Право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ не сводится только к формальному ведению заседаний, он в отдельных случаях может взять руководство Правительством РФ на себя, давать непосредственно поручения и указания всем членам Правительства РФ, учитывая, что ряд руководителей федеральных органов исполнительной власти (МВД, МЧС, Минобороны, ФСБ, ФСО и т.д.) подчинены ему непосредственно. Это общепринятая мировая практика всех демократических и, тем более – недемократических государств.

Например, в 1997 г. из 67 федеральных органов исполнительной власти (в начале 90-х гг. XX столетия их количество было более 100) непосредственно Президенту РФ подчинялось 15[97]. В 2003 году деятельность 18 федеральных органов исполнительной власти (из 59) в соответствии с Конституцией России, федеральными конституционными законами и федеральными законами осуществлял непосредственно Президент России[98]. В частности, к ним были отнесены: МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России, СВР России, ФСБ России, ФСО России, ФПС России, ФСНП России (до 1 июля 2003 г.), ФАПСИ России и некоторые другие.

В связи с произошедшими в марте 2004 г. очередными изменениями в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Президент РФ стал осуществлять непосредственное руководство 20 федеральными министерствами и ведомствами (из 76)[99], из них: пять министерств[100], 12 федеральных служб[101], три федеральных агентства[102].

После официального вступления в должность на второй срок (май 2004 г.) Президента РФ в структуру федеральных органов исполнительной власти были внесены очередные изменения[103]. Он стал осуществлять непосредственное руководство 19 министерствами и ведомствами из 81 существующих, из них пять – федеральные министерства, 12 – федеральные службы, два – федеральные агентства. Часть из них, имеющие собственные вооруженные формирования и наделенные властными полномочиями по применению силовых методов воздействия, получили неофициальное название «силовые структуры».

В соответствии с содержанием Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724[104] Президент РФ осуществлял непосредственное руководство деятельностью следующих 20 федеральных органов исполнительной власти: пяти федеральных министерств[105], 11 федеральных служб[106]и четырех федеральных агентств[107].

В соответствии с Указом Президента РФ № 636 от 21 мая 2012 г.[108]также 20 федеральных органов исполнительной власти находились в непосредственном подчинении у Президента России, из них федеральных министерств – пять, федеральных служб – 11 и федеральных агентств – четыре.

Таким образом, основным предназначением находящихся под непосредственным руководством Президента РФ федеральных министерств и ведомств являются вопросы обеспечения государственной (национальной) безопасности. Такое положение соответствует п. 1 ст. 87 Конституции РФ, согласно которой Президент РФ «является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации».

Ключевым полномочием во взаимоотношениях Президента РФ с правительством страны является его право принимать решение об отставке Правительства РФ. Конституция РФ не устанавливает причин, по которым Президент РФ может принять такое решение. Оно может быть принято в силу неэффективности социально-экономической политики Правительства РФ или по иным причинам. Конституция РФ не устанавливает временных и других ограничений для использования этого полномочия Президентом РФ. Президент РФ Б.Н. Ельцин в 90-х гг. XX столетия активно использовал это свое конституционное полномочие.

Президент РФ в целях эффективной реализации полномочий по определению внутренней и внешней политики может создавать (образовывать) соответствующие структуры (комиссии, советы). Для решения возложенных на них задач они наделяются правом запрашивать необходимые материалы от органов государственной власти всех уровней (федеральных и региональных), органов местного самоуправления и от организаций. При необходимости они могут создавать рабочие группы по определенным направлениям с привлечением специалистов и ученых. Например, в целях выработки государственной политики в области формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров в 2008 г. была образована Комиссия при Президенте РФ[109]. В целях совершенствования государственной политики в области развития финансового рынка был образован Совет при Президенте РФ по развитию финансового рынка[110].

Президент РФ ежегодно выступает с бюджетным посланием. Например, основными задачами бюджетной политики на 2010 год и дальнейшую перспективу являются[111]: обеспечение исполнения социальных обязательств; ограничение размеров бюджетного дефицита в целях сохранения макроэкономической стабильности; переход к режиму жесткой экономии бюджетных средств, предполагающему достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля; определение оптимальных форм поддержки реального сектора экономики и финансовой системы; обеспечение повышения качества предоставления гражданам государственных услуг; усовершенствование механизма государственных закупок; определение экономически оправданного уровня налоговой нагрузки; установление ответственности за неэффективное расходование средств; завершение формирования надежной и сбалансированной пенсионной системы; реализация комплекса мер по созданию безбарьерной среды для инвалидов.

В современной России постепенно складывается институт президентства со своими чертами и особенностями. Это позволило на законодательном уровне определить создание центров исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий[112]. Они создаются без ограничения сроков деятельности. Целью их создания является изучение и публичное представление исторического наследия президентов РФ как неотъемлемой части истории развития России, ее демократических институтов и построения правового государства. Центры создаются Администрацией Президента РФ по согласованию с Президентом РФ, прекратившим свои полномочия. Финансирование их деятельности осуществляется из средств федерального бюджета.

Высшим органом Центра является попечительский совет, который уполномочен осуществлять надзор за деятельностью Центра. Законодательство предусматривает возможность занятия должности председателя попечительского совета Президентом РФ, прекратившим исполнение своих полномочий или другим лицом, назначаемым Администрацией Президента РФ.

Другими структурами Центра являются: правление Центра; исполнительный директор Центра; ревизионная комиссия Центра; научно-исследовательский совет Центра.

Администрация Президента Российской Федерации[113]представляет собой один из основных государственных институтов, находящийся в непосредственном подчинении главы государства. Она предназначена обеспечивать деятельность главы государства и осуществлять контроль за исполнением его решений. Ее полномочия производны от конституционных полномочий главы государства. С момента формирования Администрации Президента РФ (1991) ее статус, место в системе органов государственной власти и степень политического влияния с учетом накопленного опыта значительно изменились. Сейчас в состав Администрации также входят полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и главные федеральные инспекторы в субъектах РФ.

Представители Президента РФ работают в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде РФ. В соответствии с Конституцией Президент РФ обладает правом назначать и освобождать своих полномочных представителей. Это имеет большое значение для обеспечения процесса взаимодействия Президента РФ с другими органами государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной, а также с российскими регионами.

Деятельность полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах координирует Руководитель Администрации Президента РФ, а деятельность полномочных представителей Президента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думе Федерального Собрания РФ, Конституционном Суде РФ – один из первых заместителей Руководителя Администрации Президента РФ.

В декабре 2013 г. в структуре Администрации Президента РФ было создано новое (21) управление по вопросам противодействия коррупции. Оно уполномочено заниматься проверкой достоверности и полноты деклараций о доходах, имуществе и расходах занимающих госдолжности граждан и претендентов на них, подготовкой предложений по кандидатурам на госдолжности, назначение на которые осуществляет президент, в части, касающейся соблюдения кандидатами антикоррупционных запретов и ограничений, выявлять и устранять условия возникновения конфликта интересов у служащих администрации.

Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах представляют собой один из элементов института президентской власти. В процессе обеспечения осуществления полномочий федеральных органов государственной власти особая роль отводится полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 институт полномочных представителей Президента РФ в регионах был преобразован в институт его полномочных представителей в семи федеральных округах. 19 января 2010 г. был образован новый, ставший восьмым Северо-Кавказский федеральный округ[114], а в марте 2014 г. – девятый по счету Крымский федеральный округ.

Полномочный представитель в Северо-Кавказском федеральном округе (А. Хлопонин) одновременно получил статус полномочного представителя и заместителя Председателя Правительства РФ. Таким образом, одновременно он находится в подчинении Президента РФ и Председателя Правительства РФ.

Подобный управленческий прецедент повлек за собой изменение в российском законодательстве. «В соответствии с указами Президента Российской Федерации заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах»[115].

Постановлением Правительства РФ[116] Министерство регионального развития РФ определено уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов при разработке и реализации мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа. Это выражается в порядке назначения и освобождения от занимаемой должности руководителей территориальных органов исполнительной власти, утверждении их структуры, внесении предложений об установлении предельной численности работников территориальных органов исполнительной власти.

Текст Конституции РФ не содержит положения, предусматривающего возможность учреждения в стране системы федеральных округов. Федеральные округа существуют в мировой практике. Традиционно выделяют следующие две их разновидности. В государствах с федеративным устройством (США, Мексике, Аргентине, Бразилии, Нигерии) федеральный округ один и представляет собой столицу с прилегающей территорией или малонаселенный регион. Статус федерального округа в национальных федерациях различен и отражает особенности государственного устройства. В США он не входит в число субъектов этого государства. В Бразилии такой округ практически имеет тот же статус, что и штат.

Федеральные округа в Российской Федерации представляют собой особые территориальные образования, созданные для управления государственными делами во всем объеме в рамках федеральной компетенции. Их создание прежде всего было связано с необходимостью решения следующих первоочередных задач: восстановление управляемости государства; обеспечение его устойчивости и суверенности; укрепление властной вертикали; создание возможностей для контроля над деятельностью территориальных структур федеральных органов государственной власти.

Учреждение федеральных округов и последующая реорганизация института полномочных представителей Президента РФ на местах повлекли за собой существенное изменение в структуре ряда федеральных органов государственной власти и управления[117]. Произошло перемещение некоторых функций федеральной власти из центрального аппарата управления на межрегиональный уровень (федеральные округа). Это повлекло за собой некоторую деконцентрацию[118] полномочий федеральных органов государственной власти.

Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах обеспечивают координацию деятельности федеральных органов в округах, организуют взаимодействие этих органов с органами государственной власти субъектов РФ. Осуществляют контроль за исполнением федеральных законов и подзаконных актов на территории федеральных округов. Формируют кадровую политику федерального центра в регионах страны. Обеспечивают для руководства страны сбор и анализ достоверной информации о положении дел на местах во всех сферах общественной жизни с целью формирования обратной связи регионов с Президентом РФ и на этой основе определения в дальнейшем эффективной государственной политики по соответствующим вопросам.

В указе Президента РФ перечислены следующие функции и права полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе:

1) обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

2) анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Президенту РФ соответствующие предложения;

3) организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

4) организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

5) вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

6) взаимодействует с Контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры РФ при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и другие[119].

Создание этого института стало одним из важнейших шагов по обеспечению координации и взаимодействию государственных институтов всех управленческих уровней, укреплению вертикали власти и дальнейшему обеспечению государственного единства. Практические результаты деятельности полномочных представителей опровергли скептические точки зрения, высказываемые в отношении целесообразности их создания.

В кризисных ситуациях институт полномочных представителей в федеральных округах является важным политическим инструментом главы государства, в том числе и его скрытых (подразумеваемых) полномочий, позволяющим реализовывать директивные указания Президента РФ на местах.

Роль Правительства РФ по обеспечению полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории РФ определяется Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» (1997 г.).

Совет Безопасности Российской Федерации. Отечественный и зарубежный опыт свидетельствуют о необходимости создания специального государственного органа, основным предназначением которого является координирующая роль всех государственных структур в вопросах обеспечения безопасности различного вида. Например, в США для согласованности действий имеющихся в стране 15 спецслужб введена должность координатора.

В России таким органом является предусмотренный Конституцией РФ (п. »ж» ст. 83) Совет Безопасности РФ. Целевой элемент его компетенции заключается в осуществлении подготовки решений Президента РФ в области обеспечения безопасности, которые оформляются указами. Фактически Совет Безопасности является рабочим инструментом главы государства. На Совет Безопасности возложены задачи разработки общих концептуальных положений стратегии национальной безопасности и координации деятельности силовых структур, а также других министерств и ведомств по вопросам обеспечения национальных интересов России.

Совет Безопасности проводит работу «по упреждающему выявлению и оценке угроз национальной безопасности Российской Федерации»[120], оперативно готовит для Президента России проекты решений по их предотвращению, разрабатывает соответствующие предложения.

Круг вопросов, рассматриваемых Советом Безопасности РФ, весьма широк и соответствует характеру официально определенных внутренних и внешних угроз. Он уполномочен рассматривать «вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка и ответствен за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз» (ч. 2 ст. 13).

Аппарат Совета Безопасности РФ на правах управления входит в состав Администрации Президента РФ[121].

В состав Совета Безопасности РФ входят: председатель (Президент РФ); секретарь (возглавляет аппарат Совета Безопасности и подчиняется непосредственно Президенту РФ); постоянные члены и члены Совета Безопасности (Председатель Правительства РФ и руководители ряда наиболее значимых федеральных министерств и ведомств, а также Президент Российской академии наук и руководитель Администрации Президента РФ).

При рассмотрении вопросов обеспечения безопасности на территориях республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов для участия в работе Совета Безопасности привлекаются их полномочные представители, а также (до марта 2004 г.) председатель государственного комитета РФ по национальной политике.

В связи с дальнейшей оптимизацией текущего и чрезвычайного законодательства, а также в соответствии с п. «ж» ст. 83 Конституции РФ и Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» указом Президента РФ[122] были утверждены новые положения:

♦ о Совете Безопасности РФ;

♦ об аппарате Совета Безопасности РФ;

♦ о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по безопасности в экономической и социальной сфере;

♦ о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по военной безопасности;

♦ о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по информационной безопасности;

♦ о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по общественной безопасности;

♦ о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по проблемам Содружества Независимых Государств;

♦ о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по проблемам стратегического планирования;

♦ о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности;

♦ о научном совете при Совете Безопасности РФ.

Совет Безопасности РФ является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством РФ организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военного и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности[123].

На Совет Безопасности РФ возложено решение следующих задач (ст. 3 Положения):

1) обеспечение условий для осуществления Президентом РФ полномочий в области обеспечения национальной безопасности;

2) формирование государственной политики в области обеспечения национальной безопасности и контроль за ее реализацией;

3) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз национальной безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации;

4) подготовка Президенту РФ предложений по следующим вопросам:

♦ о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий,

♦ о применении специальных экономических мер в целях обеспечения национальной безопасности,

♦ о введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения, а также о введении и об отмене военного положения,

♦ о реформировании существующих или об образовании новых государственных органов и организаций, осуществляющих функции в области обеспечения национальной безопасности,

♦ об утверждении и уточнении стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов в области обеспечения национальной безопасности и обороны;

5) формирование основных направлений государственной внешней и военной политики;

6) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации принятых Президентом РФ решений в области обеспечения национальной безопасности;

7) оценка эффективности, разработка критериев и показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения национальной безопасности.

В зависимости от складывающейся ситуации Президент РФ может возложить на Совет Безопасности иные задачи и функции в соответствии с законодательством РФ.

Личное присутствие на заседаниях Совета Безопасности постоянных членов Совета Безопасности и членов Совета Безопасности является обязательным. Решения Совета Безопасности принимаются на его заседании постоянными членами Совета Безопасности простым большинством голосов от общего числа присутствующих постоянных членов Совета Безопасности.

В целях подготовки решений Президента РФ по стратегическим направлениям социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Секретарь Совета Безопасности проводит с постоянными членами Совета Безопасности и членами Совета Безопасности совещания по стратегическому планированию.

6.4. Федеральные органы исполнительной власти России

Особое место в системе современных органов исполнительной власти занимает Правительство РФ. Правовое положение (правовой статус и полномочия) Правительства РФ определяется Конституцией, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», другими законами и указами Президента РФ.

В соответствии со ст. 6 Конституции РФ «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации», которое является коллегиальным, федеральным орган исполнительной власти общей компетенции, подчиненным Президенту РФ. Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы РФ, которая должна в течение недели рассмотреть предложение о кандидатуре.

По представлению Председателя Правительства Президент РФ не согласовывая их кандидатуры с Государственной Думой РФ назначает других членов Правительства РФ: министров обороны, внутренних дел, иностранных дел и других. В соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»

Президент РФ «руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации».

Профессор Д.Н. Бахрах заметил, что в соответствии со своим правовым статусом фактически и юридически Президент РФ является и главой исполнительной власти[124]. Следует отметить, что действующее законодательство РФ предусматривает в определенных случаях возможность главе государства оказывать регулирующее воздействие на все ветви государственной власти.

Заседания Правительства РФ проводятся регулярно, но не реже одного раза в месяц. Для оперативного решения возникающих вопросов и координации действий федеральных органов исполнительной власти Правительство РФ образует постоянно действующий орган – Президиум. В него входят 15 человек: Председатель Правительства России; два первых заместителя; четыре заместителя; федеральные министры здравоохранения и социального развития, сельского хозяйства, регионального развития, экономического развития, иностранных дел, обороны, внутренних дел; руководитель аппарата Правительства (он же вице-премьер).

Как федеральный орган исполнительной власти общей компетенции Правительство РФ наделено широкими полномочиями во всех областях жизнедеятельности государства. В частности, Правительство РФ (ст. 114 Конституции РФ):

1) разрабатывает и представляет Государственной Думе РФ федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

2) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, налоговой, кредитной и денежной политики;

3) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

4) осуществляет управление федеральной собственностью;

5) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, осуществлению внешней политики России;

6) осуществляет меры по обеспечению законности прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка борьбе с преступностью;

7) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

В соответствии со ст. 114, п. 2 Конституции РФ порядок деятельности Правительства РФ определяется Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». «Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации»[125].

К общим полномочиям Правительства РФ отнесены следующие направления деятельности[126]:

♦ организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации;

♦ осуществление регулирования процессов в социально-экономической сфере (в сфере экономики; в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; в сфере природопользования и охраны окружающей среды; в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации; в сфере внешней политики и международных отношений)[127];

♦ обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, направление и контроль деятельности ее органов;

♦ формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации;

♦ реализация предоставленного ему права законодательной инициативы.

Например, Правительством РФ была подготовлена обновленная программа антикризисных мер на 2009 г.[128], определившая следующие приоритетные задачи по преодолению кризисных явлений в экономике страны и путях их решения:

♦ выполнение в полном объеме социальных обязательств государства перед населением и развитие человеческого потенциала;

♦ сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала для будущего роста;

♦ активизация внутреннего спроса на российские товары как основы для восстановления экономического роста;

♦ стимулирование инноваций и структурная перестройка экономики;

♦ создание благоприятных условий для экономического подъема за счет совершенствования важнейших рыночных институтов, снятие барьеров для предпринимательской деятельности;

♦ формирование мощной финансовой системы как надежной основы для развития национальной экономики;

♦ обеспечение макроэкономической стабильности, сохранение доверия российских и иностранных инвесторов.

В целях реализации антикризисных мер при Правительстве РФ были созданы специальные структуры – консультативные советы[129]; правительственные комиссии[130] и т.д.

Во исполнение антикризисной программы Правительства РФ на федеральном уровне также разрабатывались соответствующие ведомственные планы действий министерств и ведомств по преодолению кризисных явлений[131].

Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, настоящему Федеральному конституционному закону и федеральным законам.

Правительство РФ осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.

Правительство РФ представляет Государственной Думе РФ ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Например, федеральным законом установлено[132], что Правительство РФ обязано ежеквартально представлять в Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания РФ отчет по широкому кругу вопросов и, в частности, о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики.

В рамках реализации общих полномочий Правительством РФ разработана Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.[133] В Концепции определены следующие задачи, на решение которых необходимо направить усилия в ближайшие годы: установление особенностей организации бюджетного процесса в условиях экономического кризиса; создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах РФ и муниципальных образованиях; корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Одной из превентивных антикризисных мер предлагается предусмотренное законодательством право формирования фондов финансовых резервов органами государственной власти субъектов РФ.

Правительство издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Нормативные акты Правительства вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если в них не предусмотрено иное. Постановления и распоряжения Правительства официально публикуются в Собрании Законодательства РФ. Постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом РФ.

Для согласованности действий федеральных органов исполнительной власти всех организационно-правовых форм (министерства, службы и агентства) Правительство РФ издает соответствующие нормативные правовые акты. Например, своим Постановлением от 19 января 2005 г. № 30 Правительство РФ установило Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477 были утверждены Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти. Работа с секретными документами, шифротелеграммами и другими документами ограниченного доступа, а также обработка секретной и другой информации ограниченного доступа осуществляются в соответствии со специально разработанными инструкциями.

Для выработки одинакового подхода к внутренней организации федеральных органов исполнительной власти Правительством РФ действует Типовой регламент, который является одной из правовых основ принятия в последующем ведомственных положений о федеральных органах исполнительной власти и их территориальных органах.

Правительство РФ определяет официальный порядок взаимодействия органов исполнительной власти различных уровней по отдельным направлениям деятельности. Например, определен порядок информационного взаимодействия между органом кадастрового учета и органом, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также МИДа РФ (по вопросам прохождения государственной границы РФ).

Правительство РФ также установило порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг[134]. В постановлении определяются сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти; порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами (внутреннее взаимодействие); порядок его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставления государственных услуг. Определен порядок разработки и утверждения указанных регламентов при осуществлении органами исполнительной власти субъектов РФ части полномочий, переданных им в установленном порядке в соответствии с принятыми соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Как и Президент РФ, Правительство России в целях эффективного развития определенной сферы также создает соответствующие комиссии. Например, для содействия развитию жилищного строительства, объектов инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры, производства строительных материалов и создания технопарков создана Правительственная комиссия по развитию жилищного строительства[135].

Отражая публично-правовой характер своих действий, Правительство РФ одобрило Концепцию единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет[136]. Единая система включает в себя следующие государственные информационные системы:« Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»] «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»] региональные порталы государственных и муниципальных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В целях обеспечения информационной открытости деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также повышения качества и доступности предоставляемых ими государственных и муниципальных услуг Правительство РФ утвердило следующие документы[137]:

1) Положение о федеральной государственной информационной системе «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»;

2) Правила ведения федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»;

3) Положение о федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»;

4) Требования к региональным порталам государственных и муниципальных услуг (функций).

В основе согласованности действий не только федеральных органов исполнительной власти, но и других органов государственного управления далеко не последняя роль принадлежит унификации их правовой основы деятельности. Например, в целях реализации постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» в Министерстве внутренних дел РФ, как и в других федеральных органах исполнительной власти, был подготовлен ведомственный приказ[138], которым утверждались Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России и перечень образцов нормативных правовых актов МВД России (приказом МВД России от 13 августа 2003 г. № 626 они были отменены).

Затем были утверждены новые Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России[139]. Они определяли единый порядок организации и осуществления ведомственного нормотворчества в центральном аппарате Министерства внутренних дел РФ. Правилами определено, что в МВД России издаются нормативные правовые акты в виде приказов, директив, положений, наставлений, инструкций, правил и уставов.

Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования, включая создание, реорганизацию, ликвидацию органов и учреждений, входящих в систему органов внутренних дел, внутренних войск Министерства внутренних дел РФ, а также структурных подразделений

МВД России, определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений служебной деятельности, прохождения службы (внутриорганизационные акты).

Директива содержит нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел и внутренних войск, основные направления их деятельности на конкретный период времени (в том числе и в области обороны).

Положения и наставления регламентируют деятельность конкретных подсистем органов внутренних дел или внутренних войск. В Положении определяются порядок образования, полномочия, организация работы и порядок действий органов и учреждений, их структурных подразделений. Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке и какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности. Правила определяют порядок осуществления отдельного вида деятельности. Устав является кодифицированным нормативным правовым актом (сводом правил), содержащим систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности либо правовой статус хозяйствующих субъектов, относящихся к системе министерства.

Должностные лица министерства в пределах своих полномочий издают на основании и во исполнение законодательства РФ следующие виды нормативных правовых актов: положения, наставления, инструкции, правила, уставы. Все они утверждаются приказами.

Запрещается издавать ведомственные нормативные правовые акты или юридические документы, содержащие правовые предписания, в виде писем, указаний, распоряжений, телетайпограмм, телеграмм и т.п.

Правом издания нормативных правовых актов в центральном аппарате министерства обладает Министр внутренних дел РФ или лицо, исполняющее его обязанности.

Ведомственные нормативные правовые акты (или приравненные к ним) могут детализировать порядок подготовки и вступления их в юридическую силу[140] или порядок подготовки и вступления в силу официальных ведомственных разъяснений[141].

Например, нормативными актами Банка России являются акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации.

Если акт Банка России содержит одну и более норм права, то он относится к нормативным актам Банка России. Нормативные акты Банка России издаются в следующих формах: указание Банка России; положение Банка России; инструкция Банка России. Предложение о подготовке нормативного акта Банка России на рассмотрение Председателя Банка России либо лица, его замещающего, могут вносить:

♦ члены Совета директоров Банка России, заместители Председателя Банка России, руководители территориальных учреждений Банка России – по вопросам компетенции Банка России;

♦ руководители структурных подразделений центрального аппарата Банка России (по согласованию с курирующим заместителем Председателя Банка России) – по вопросам, отнесенным к ведению структурных подразделений.

В частности, не являются нормативными актами Банка России следующие акты Банка России: распорядительные акты; акты толкования нормативных актов Банка России и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере компетенции Банка России, если правомочие по толкованию указанных нормативных правовых актов непосредственно предоставлено Банку России; акты, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования.

В соответствии с действующим законодательством в состав Правительства России входят: Председатель правительства, его заместители и федеральные министры (по занимаемой должности).

Как показывает зарубежная практика государственного строительства, состав правительства может быть коалиционным (состоит из представителей двух или более политических партий) или однопартийным (состоит из представителей одной политической партии).

В царской России создание министерств как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, введенным Петром I в 1717 г. стало очередным этапом развития и укрепления российской государственности. При введении коллегий Петр I, несмотря на рекомендации, отказался создавать специальную полицейскую коллегию. К концу XVIII в. – началу XIX в. управление полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа управления полицией не было. К стати говоря, в США подобная практика особенности управления полицией существует по настоящее время.

8 сентября 1802 г. впервые в истории России были образованы 8 министерств: военно-сухопутных сил, иностранных дел, юстиции, финансов, народного просвещения и министерство внутренних дел.

Перечень названий центральных (федеральных) органов исполнительной власти в различных государствах не отличается единообразием. Общим, объединяющим их фактором является то, что они создаются и наделяются соответствующими полномочиями, направленными на практическую реализацию задач и функций государства.

Например, в Израиле (7,5 млн населения) в мае 2006 г. было сформировано новое правительство, в состав которого вошли 25 министров. В США (на 310 млн населения) действует четырнадцать федеральных министерств: госдепартамент (по имеющимся полномочиям он выполняет роль министерства иностранных дел), финансов, обороны, юстиции, внутренних дел, сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения и социальных служб, жилищного и городского строительства и др. Примерно столько же министерств в Японии (численность населения около 120 млн человек).

В современной России продолжается поиск оптимальной системы государственного управления, осуществляемый во всех ветвях власти, в том числе и в исполнительной ветви власти. Наиболее интенсивным и крайне непоследовательным он был в период с 1991 по 1999 г. Отчаянная экономическая и политическая ситуация в стране влекли за собой череду не всегда логически понятных регулярных отставок руководителей федеральных министерств и ведомств. Об этом наглядно свидетельствует табл. 6.1[142].

Таблица 6.1

Количество отставок федеральных министров в Российской Федерации за период с 1991 по 1999 г.

Свыше ста раз за этот период освобождались от должности руководители других федеральных министерств и ведомств. Единственным руководителем федерального органа исполнительной власти, продолжающим занимать свою должность по декабрь 2009 г., являлся министр МЧС РФ С. К. Шойгу.

Процесс назначения и переназначения на должности заместителей Председателя Правительства РФ за период с 14 июля 1990 г. по июль 1999 г. был не менее интенсивным. 96 раз государственные чиновники этого уровня (некоторые по несколько раз) ощущали карьерный «момент истины»[143].

В истории формирования исполнительной власти СССР по различным основаниям (чаще – по объективным) также были периоды массовой замены руководителей союзных министерств и ведомств. Один из них пришелся на окончание 30-х гг. XX столетия. На пороге Второй мировой войны стране во всех сферах общественной жизни требовались энергичные руководители нового типа. Средний возраст наркомов (до 1946 г. в СССР действовали народные комиссариаты, которые затем были переименованы в министерства) тогда составлял чуть более 30 лет. Впоследствии из их среды вышла целая плеяда выдающихся государственных деятелей, внесших огромный вклад в укрепление могущества советского государства.

Например, Дмитрий Устинов стал наркомом вооружения в 33 года. В таком же возрасте на должность наркома нефтяной промышленности (1944—1955) был назначен Николай Байбаков, который затем на протяжении длительного времени был председателем Госплана СССР (1965— 1985). В 34 года на должность наркома ВМФ был назначен Николай Кузнецов, проявивший себя в годы войны «морским Жуковым». Рекорд пребывания в должности союзного министра по-прежнему принадлежит А.А. Громыко, который 28 лет (1957—1985) возглавлял МИД СССР.

Один из вечных рекордов политического долголетия (продолжительность нахождения на руководящих хозяйственных должностях, в том числе и на партийных) принадлежит Анастасу Ивановичу Микояну. В 1926 году в 31 год он был назначен наркомом. В последующем в составе высших органов Советской власти он находился 55 лет, из них 54 года был членом ЦК КПСС и 40 лет членом Политбюро ЦК КПСС – высшего коллегиального политического органа государственной власти в СССР.

Для ныне действующей структуры федеральных органов исполнительной власти характерны следующие особенности.

1. Вместо существовавших ранее министерств и ведомств (государственные комитеты, комитеты, службы, агентства, департаменты) организационно-правовыми формами стали только:

а) федеральные министерства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию[144] в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ они самостоятельно осуществляют правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

В установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору[145], а также функции по управлению государственным имуществом[146], кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств[147];

б) федеральные службы, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

В пределах своей компетенции они издают индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

Они не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору – также управление государственным имуществом и оказание платных услуг[148];

в) федеральные агентства, которые являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг[149], по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа и возглавляется руководителем (директор) федерального агентства.

В пределах своей компетенции имеют право издавать индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ.

Они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ[150].

2. За исключением МИДа России и МЧС России в системы других федеральных министерств входят федеральные службы и федеральные агентства от одного (МВД России) до шести (Минтранс России).

3. В зависимости от соподчиненности федеральные службы и федеральные агентства делятся на четыре вида: имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Президент РФ; имеющие самостоятельный статус, руководство которыми осуществляет Правительство РФ; входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляет Президент РФ; входящие в состав федеральных министерств, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, – постановлением Правительства РФ.

В других государствах в состав национальных министерств включаются подчиненные им структуры. Например, в состав Министерства юстиции США входят ФБР, Управление по борьбе с наркотиками, Служба иммиграции и натурализации. Кроме того, министр юстиции одновременно является Генеральным прокурором США. В царское время и в первые годы установления советской власти подобный опыт практиковался и в России. Генеральный прокурор (Н. Дыбенко) одновременно являлся народным комиссаром юстиции.

Формирование эффективной системы государственного управления в любом государстве представляет собой постоянно ведущийся системный процесс. Это относится и к истории российской государственности. Далеко не всегда такие эксперименты заканчиваются логически завершенным и в конечном счете удачным административным результатом. Начавшаяся в 2004 г. административная реформа в России предполагала не просто сокращение управленческого аппарата, но и кардинальное изменение функций между федеральными министерствами и ведомствами (министерства, службы, агентства). На практике реально только в МЧС России произошло сокращение численности государственных служащих.

Уже в первый год провозглашенной административной реформы общая численность чиновников увеличилась на 18 000 человек. В последующие годы их численность возрастала по 120—130 тыс. человек. В министерствах стали создаваться департаменты, дублирующие функции входящих в состав министерств федеральных служб. В свою очередь, в службах стали создавать коллегии.

Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. Ежегодно Правительство РФ утверждает Правила оказания поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ административной реформы[151]. В 2009 году

Министерству экономического развития РФ в целом на мероприятия в рамках административной реформы из федерального бюджета было выделено 524 млн руб., из которых 35 400 тыс. руб. предназначались на следующие цели: мониторинг применения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг; мониторинг создания и деятельности многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг.

6.5. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Под системой исполнительной власти субъекта Российской Федерации понимается совокупность имеющих системный характер органов исполнительной власти, осуществляющих государственную деятельность в рамках определенной законом компетенции на территории одного из субъектов РФ во взаимодействии с иными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Система органов государственной власти субъектов РФ определяется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя, установленными в главе 1 Конституции РФ и следующими общими принципами, предусмотренными Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции и законов РФ на всей ее территории; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов в ее составе; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Этим актом может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

В каждом субъекте РФ (по состоянию на май 2012 г. их было 83) устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем такого органа. Сейчас Россия является мировым лидером среди государств с федеративным устройством по количеству субъектов федерации.

До 2012 года была определена следующая процедура назначения на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Президент РФ предлагал кандидатуру законодательному органу власти субъекта РФ, который путем голосования решал вопрос об избрании представленной кандидатуры. Указом Президента РФ был утвержден порядок внесения и рассмотрения предложений о кандидатах[152]. После предварительных консультаций (не позднее чем за 100 дней до выборов) предложения о кандидатах (не менее трех) вносились Президенту РФ не позднее чем за 90 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов.

Консультации мог проводить Президент РФ, а также по его поручению Руководитель Администрации Президента РФ или другое должностное лицо Администрации Президента РФ, которое несло «ответственность за обоснованность предложений, объективность и достоверность информационных и иных справочных материалов, а также материалов, характеризующих указанные кандидатуры».

С принятием очередных законодательных поправок[153] было определено, что теперь высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Предусмотрена следующая процедура выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Политическая партия вправе выдвинуть кандидатом на указанную должность лицо, являющееся членом данной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии. Законом субъекта РФ может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность в порядке самовыдвижения.

Президент РФ по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения. Порядок проведения таких консультаций определяется Президентом РФ.

С учетом накопленного опыта по-новому решены вопросы в отношении лиц, замещавших должности высших должностных лиц в субъектах РФ и отрешенных от этой должности Президентом РФ. Теперь он в течение двух лет, исчисляемых со дня вступления в силу указа Президента РФ об отрешении его от должности и до дня назначения выборов высшего должностного лица субъекта РФ, не может быть выдвинут кандидатом на указанную должность ни в одном субъекте РФ.

Гражданин РФ, замещавший должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и досрочно прекративший полномочия в связи с отставкой по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, теперь также не может быть выдвинут кандидатом на выборах.

Выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ. При этом депутаты представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, учитываются только один раз.

Соподчиненность органов исполнительной власти РФ и субъектов в ее составе и функционирование их как единой системы допускаются только по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, предусмотренным ст. 71 и 72 Конституции РФ. Эта норма направлена на защиту самостоятельности субъектов РФ в осуществлении ими своих полномочий. Федеральные органы исполнительной власти не могут вторгаться в сферу исключительных полномочий субъектов РФ, поэтому в этой сфере они не составляют единой системы с органами исполнительной власти субъектов.

Определен правовой механизм заключения соглашений о передаче полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами власти субъектов РФ. Возможность заключения между ними соглашений о передаче друг другу части своих полномочий отражена в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Процедура заключения такого соглашения определена Постановлением Правительства РФ № 924 от 8 декабря 2008 г. № 924[154]. Определен срок согласования проекта соглашения (две недели с возможностью его продления на один месяц). Указан орган государства (правительственная комиссия по проведению административной реформы), в который сторона-инициатор может обратиться в случае несогласования проекта соглашения в установленный срок. На правительственную комиссию возлагается обязанность направления полученного проекта для принятия окончательного решения в Правительство РФ, которая уполномочена утверждать своим распоряжением поступающие соглашения.

Правительство РФ определяет конкретные федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные осуществлять отдельные полномочия по реализации положений федеральных законов. Например, на Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России) возложены отдельные полномочия по реализации отдельных положений Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства»[155]. Оно уполномочено утверждать форму перечня земельных участков и состав прилагаемых к нему документов, направляемых органами государственной власти субъектов РФ в Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства. Минэкономразвития также уполномочено устанавливать содержание и форму представления отчетности об осуществлении переданных Российской Федерацией субъектам РФ полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности.

Единства системы законодательных органов РФ и субъектов в ее составе Конституция не предусматривает. В единую систему исполнительной власти субъекта РФ входят: глава исполнительной власти субъекта РФ – президент республики, губернатор и т.д.; исполнительный орган государственной власти общей компетенции (правительство или администрация); исполнительные органы государственной власти отраслевой и межотраслевой компетенции (управления, комитеты, комиссии, инспекции и т.д.).

Федеральным законодательством предусматривалась возможность досрочного отзыва высшего должностного лица субъекта РФ избирателями субъекта РФ. Это могло быть в случае, если такое положение предусматривалось законодательством субъекта РФ[156]. Постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П оно было признано не соответствующим Конституции РФ по следующим основаниям.

1. Не предусматриваются четкие правовые основания отзыва высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

2. Не устанавливаются процедурные гарантии, в частности не предусмотрено положительное голосование большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта РФ, что создает возможность произвольного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.

В соответствии с государственным устройством единая система исполнительной власти РФ включает в себя федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства) и органы исполнительной власти субъектов РФ. В целях осуществления контроля и проверок выполнения органами исполнительной власти правовых предписаний глав исполнительной власти субъектов РФ создаются контрольные структуры, наделяемые соответствующими полномочиями[157].

Неравномерность социально-экономического развития регионов характерна и для других государств с федеративным устройством. Например, действуя с целью выравнивания социально-экономических показателей регионов органы государственной власти Бразилии в свое время приняли политическое решение о направлении государственных инвестиций в развитие трех наиболее отсталых штатов. Для этого были созданы три региональных фонда венчурного капитала для финансирования инвестиций и три региональных фонда финансовой поддержки. Средства из них были направлены на выполнение программ, предусматривающих выплату денежных пособий населению. Вскоре в этих штатах стал наблюдаться заметный прогресс в социальной и экономической сферах. Средняя продолжительность жизни населения в них с 46 лет (середина 90-х гг. XX столетия) за менее чем 15 лет увеличилась до 70 лет.

Характеризуя состояние инфраструктуры в современной России, необходимо отметить ее явное несоответствие глобальным задачам, стоящим перед государством[158]. 40 тыс. городов и сел в регионах по-прежнему не имеют круглогодичного выхода к дорожным магистралям. Пять субъектов РФ на своей территории не имеют железных дорог. Это привело к тому, что 23 разведанных крупных месторождения полезных ископаемых лежат мертвым грузом лишь потому, что в районах их расположения не проложены железнодорожные пути.

6.6. Органы местного самоуправления как субъекты административного права

Органы местного самоуправления, как правило, имеют представительный характер и действуют в пределах соответствующих административно-территориальных единиц (муниципальных советов, префектурных собраний, ранее – советов народных депутатов, национальных советов, коммунальных советов). Местные представительные органы избираются непосредственно населением административно-территориальных единиц. Им подведомственны в пределах, установленных законом, местные предприятия, местный бюджет, вопросы местного благоустройства, транспорта, водоснабжения, бытового обслуживания, народного образования, здравоохранения, поддержания правопорядка, гражданской обороны, противопожарной безопасности и другие.

Исторически сложились две основные формы организации власти на местах. Наиболее демократичной является такая организация местной власти, при которой все местные дела находятся в руках выборных органов (местного самоуправления) различных уровней. Единства мнений по этому вопросу нет. Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 г., придерживается такого подхода. В Японии, например, все основные вопросы внутренней жизни в префектурах, городах, поселках и деревнях решают выборные собрания. Значительной самостоятельностью обладают органы местного самоуправления Англии и Австрии.

В России органы местного самоуправления также имеют широкие полномочия в самостоятельном решении разнообразных вопросов жизни той или иной административно-территориальной единицы (поселка, села, города, района, области). Статья 12 Конституции России признает и гарантирует организацию и функционирование местного самоуправления не как один из уровней организации публичной власти, а качественно отличающуюся от других частей государственной системы. Они не только автономны, но и непосредственно зависимы друг от друга. Эффективность этого союза самым непосредственным образом оказывает воздействие на формирование институтов гражданского общества.

В ряде стран органы местного самоуправления в определенных параметрах ограничены в своих действиях центральной властью. Хотя они ведают местным хозяйством, финансами, здравоохранением, дорожным строительством и другими важными вопросами, тем не менее поддержание правопорядка возлагается на лицо, назначаемое центром.

Характерным примером этого является организация местной власти во Франции, где в департаментах центральная власть представлена префектом, который назначается президентом. Префекту подчинены все ведомственные службы, он осуществляет контроль над муниципальными службами, руководит полицией. Генеральный совет, как орган самоуправления, решает все остальные вопросы местного значения. Муниципальные советы, действующие в коммунах, в свою очередь избирают мэра, который также является представителем центра и главой местной полиции.

Полномочия органов местного самоуправления в Италии также находятся под контролем центральной власти. Назначаемые правительством страны комиссионеры предназначены координировать деятельность областных правительств (джунт). В провинциях и коммунах наряду с собственными советами управленческие функции осуществляют префект и совет префектуры.

Государственное управление рассматривается как управление делами государства. В то же время само государство можно рассматривать как один из органов управления делами общества в целом. Оно выступает как внешнее управление в отношении объединенных в коллективы членов общества (национально-территориальных и территориальных общностей, трудовых коллективов, широкого круга общественных объединений).

В определенных случаях государство может делегировать органам местного самоуправления на определенных полномочиях часть принадлежащих ему полномочий (например, взимание налогов и пошлин, а также штрафных санкций). Поэтому на каждом этапе социального развития необходим взвешенный подход к соотношению конкретного сочетания между государственным управлением и органами местного самоуправления. Они являются разными формами единой публичной власти и социального управления.

В СССР на конституционном уровне органы местного самоуправления определялись первичным элементом системы органов государственной власти.

Конституция РФ закрепляет местное самоуправление как важную форму народовластия. По законодательству РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Международно-правовые документы и, в частности, Европейская хартия местного самоуправления (принята Советом Европы в 1980 г.) определяют местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею.

Установление в Конституции самостоятельной системы публичной власти, не относящейся к государственной власти, имеет большое значение для повышения активности и самостоятельности граждан в решении вопросов местного значения, а следовательно, для развития демократических отношений в стране.

Законодательством РФ представительному органу муниципального образования предоставляется право «удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)»[159]. Законодатель определил следующие основания для принятия такого решения.

1. Решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление следующих последствий (п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), а именно:

а) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

б) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

2. Неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных законодательством РФ, уставом муниципального образования и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

3. Неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, «данная два раза подряд».

Вопросы для закрепления изученного материала

1. Понятие и правовое положение органа исполнительной власти, государственного управления.

2. Сформулируйте определение понятий «орган исполнительной власти», «орган государственного управления».

3. Перечислите основные признаки органа государственного управления.

4. Каковы права органа государственного управления?

5. Назовите обязанности органа государственного управления.

6. В чем заключаются особенности органа государственного управления по сравнению с другими государственными органами?

7. Как соотносятся между собой понятия «орган исполнительной власти» и «орган государственного управления»?

8. По каким направлениям осуществляется взаимодействие органов государственного управления с органами местного самоуправления?

9. Перечислите виды органов государственного управления.

10. Перечислите критерии, лежащие в основе классификации органов государственного управления.

11. По каким основаниям осуществляется деление федеральных органов исполнительной власти на отраслевые и межотраслевые?

12. Какие из указанных органов функционируют на началах коллегиальности, а какие основаны на единоначалии?

13. Понятие и звенья системы органов исполнительной власти в Российской Федерации.

14. Каковы организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти в современной России?

15. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ.

16. Органы исполнительной власти в Москве.

Тема 7

Государственная служба и государственные служащие

При изучении данной темы студентам необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Понятие и административно-правовые основы государственной службы. Система и принципы государственной службы Российской Федерации. Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы. Административно-правовой статус государственных служащих. Основные обязанности, права и ограничения государственных служащих. Прохождение государственной службы. Поощрения и ответственность государственных служащих. Соотношение государственной и негосударственной службы. Юридическая ответственность государственных служащих.

7.1. Понятие и административно-правовые основы государственной службы

Государственное управление, как следует из предшествующих глав, представляет собой практическую деятельность органов государственной власти, осуществляющих функции государства на основе и во исполнение законов в политической, социальной, экономической, культурной и проч. отраслях общественной жизни.

Государственная управленческая деятельность осуществляется управомоченными субъектами в установленных законом пределах. К ним относятся лица, замещающие государственные должности (Президент РФ, министры, губернаторы, судьи и др.), и органы государственной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, государственные комитеты, органы исполнительной власти субъектов РФ).

По определению Ю.Н. Старилова[160], орган государственного управления (исполнительной власти) – это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Этот управленческий персонал органов государственного управления (как и персонал, обеспечивающий деятельность лиц, замещающих государственные должности) как раз формируется посредством института государственной службы. В этой связи законодатель в Федеральном законе от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации»[161] определил государственную службу через ее функциональную направленность – как профессиональную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:

♦ Российской Федерации, федеральных органов государственной власти;

♦ субъектов РФ, органов государственной власти субъектов РФ;

♦ лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (далее – лица, замещающие государственные должности).

Прохождение государственной службы на профессиональной основе означает, что для замещения соответствующих должностей необходимы профессиональные знания и практические навыки. К базовым профессиональным знаниям государственных служащих относится знание Конституции РФ и действующего законодательства в той ли иной сфере государственного управления. Одним из главных навыков является умение применять на практике, претворять в жизнь правовые предписания. Профессиональность исполнения обязанностей по государственной службе подчеркивается тем, что осуществляется на основе служебного контракта и за денежное вознаграждение.

Резюмируя вышесказанное, понятие государственной службы кратко может быть сформулировано следующим образом – это профессиональное обеспечение гражданами реализации полномочий государства и деятельности субъектов государственного управления.

Правовой институт государственной службы – это система правовых норм, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы[162].

Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей[163].

Административно-правовой основой государственной службы является Конституция РФ, законы и подзаконные акты. Согласно Конституции РФ федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации, т.е. регулируется посредством федерального законодательства (п. «т» ст. 71, ч. 1 ст. 76). Статья 32 Конституции РФ закрепляет основополагающее право граждан в этой сфере – на равный доступ к государственной службе.

Активное формирование законодательства о государственной службе в Российской Федерации началось с принятия Федерального закона от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[164]. Этот Федеральный закон впервые в новой России, как это было записано в его преамбуле, установил правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих.

Однако данный закон не учитывал специфики прохождения разных видов государственной службы и в принципе какой-либо ее классификации не устанавливал. Ввиду отсутствия подобных оговорок, закон формально распространялся на всех государственных служащих, но фактически касался гражданских служащих в их современном понимании.

В законе закреплялось понятие «государственная должность», которая имела три категории – «А», «Б» и «В». При этом правовой статус и деятельность лиц, замещавших должности категории «А» (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, депутаты, министры, судьи и другие), не регулировался рассматриваемым законом.

В настоящее время законодательство о государственной службе не содержит подобных трех категорий. Однако бывшая категория «А» отнесена к лицам, замещающим государственные должности, которые не являются государственными служащими, а, напротив, поименованы в числе субъектов, чью деятельность государственные служащие обеспечивают.

На смену Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» пришел уже упоминавшийся Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее – Закон о системе), который воспринял современные тенденции в государственном управлении и закрепил фактически существующую классификацию видов государственной службы: гражданская, правоохранительная и военная.

По замыслу законодателя особенности правового регулирования каждого из упомянутых видов государственной службы должны были найти отражение в отдельных федеральных законах. Однако сейчас принят лишь закон, регламентирующий с учетом новых условий вопросы прохождения гражданской службы.

Правовое регулирование военной службы основано на федеральных законах от 28.03.1998 № 53-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О воинской обязанности и военной службе»[165] и от 27.05.1998 № 76-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О статусе военнослужащих»[166], которые разрабатывались и принимались до появления Закона о системе. Хотя они и подверглись большому количеству изменений с 2003 г., однако в полной мере не учитывают новую идеологию реформирования государственной службы, возникшую в новом столетии. Кроме того, рассматриваемые вопросы урегулированы также Положением о порядке прохождения военной службы, утвержденным Указом Президента РФ от 16.09.1999 № 1237, и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Федеральный закон о правоохранительной службе до настоящего момента не принят в силу различных причин, в том числе в связи с необходимостью значительных финансовых затрат, которые потребуются государству для его реализации. Порядок прохождения специальных видов службы, которые можно отнести к правоохранительному виду государственной службы, по-прежнему урегулирован законами, посвященными регламентации деятельности какого-то одного органа государственной власти правоохранительной направленности. К числу таких законов можно отнести федеральные законы от 30.11.2011 № 342-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[167], от 21.07.1997 № 114-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О службе в таможенных органах Российской Федерации»[168], от 21.07.1997 № 118-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О судебных приставах»[169], от 03.04.1995 № 40-ФЗ (ред. от 21.12.2013) «О Федеральной службе безопасности»[170], от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 03.02.2014) «О прокуратуре Российской Федерации»[171], Закон РФ от 21.07.1993 № 5473-1 (ред. от 25.11.2013) «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»[172]. Существуют подзаконные акты о прохождении специальных видов службы, например Указ Президента РФ от 05.06.2003 № 613 (ред. от 07.06.2013) «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»[173].

Наиболее разработанными в современный период являются административно-правовые основы государственной гражданской службы благодаря принятию 27.07.2004 Федерального закона № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[174]. В нем подробно регламентированы порядок поступления на гражданскую службу, ее прохождение, увольнение с нее, а также правовой статус государственного гражданского служащего.

Определенный круг вопросов прохождения гражданской службы, требующих правового регулирования, делегирован законодателем Президенту и Правительству РФ, субъектам РФ, например: утверждение реестра должностей государственной гражданской службы, порядка проведения конкурса на замещение должностей гражданской службы, порядка ведения личных гражданских служащих и другие. В этой связи данная сфера правоотношений регулируется также указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ. Свою роль играют и ведомственные нормативные правовые акты, принимаемые в соответствии с федеральными законами и актами Президента и Правительства.

Правовое регулирование федеральной государственной гражданской службы находится в ведении Российской Федерации и регламентируется федеральными законами и упоминавшимися подзаконными актами. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, т.е. подразумевает установление общих основ ее прохождения федеральным законом, а подробную регламентацию – законом и другими нормативными правовыми актами субъекта РФ.

7.2. Система и принципы государственной службы Российской Федерации

Согласно ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», как об этом уже говорилось, система государственной службы включает в себя следующие виды: 1) государственная гражданская служба, 2) военная служба, 3) правоохранительная служба.

Это можно назвать «горизонтальным» построением государственной службы. По вертикали, во-первых, ранжируется государственная гражданская служба, которая подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ; во-вторых, федеральные государственная гражданская, военная, правоохранительная службы институционализируются в центральном аппарате и территориальных органах (на уровне федерального округа, субъекта Федерации, города (района) соответствующего федерального органа государственной власти.

Государственная гражданская служба – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ. Таким гражданам присваиваются классные чины гражданской службы.

Военная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. На военной службе присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

К элементам системы можно отнести иерархию должностей на государственной службе. Согласно Закону о системе, должности государственной службы подразделяются на должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта РФ, воинские должности, должности правоохранительной службы (ст. 8). Должности государственной службы распределяются также по группам и (или) категориям. Так, должности гражданской службы подразделяются на четыре категории: 1) руководители; 2) помощники (советники); 3) специалисты; 4) обеспечивающие специалисты. При этом должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей. Должности категории «специалисты» – на высшую, главную, ведущую и старшую группы; «обеспечивающие специалисты» – на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента РФ.

Целостность системы федеральной государственной службы конкретизируется и осуществляется через отношения субординации при выработке и реализации управленческих решений, координации, регулирования, обмена информацией, контроля и др. Для решения управленческих задач требуется определенная организация действий федеральных государственных служащих.

Это подразумевает создание организационной структуры в государственном органе, формирование в ней достаточного для реализации возложенных задач штата, обеспечение оборудованием и оргтехникой, решение вопросов финансового и информационного обеспечения[175].

Государственная служба, как любой институт административного права, имеет свои принципы – базисные правовые и одновременно традиционно-этические установления, на которых строится система и порядок функционирования государственной службы. Данные установления отражают объективные закономерности развития общества и государства, общественных отношений в сфере государственного управления.

К таким принципам относится: федерализм; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Перечисленные принципы, на основе которых строится современная российская государственная служба, представляют собой единую систему, единство и взаимосвязь элементов которой позволяют уяснить сущность института государственной службы в целом. Нарушение хотя бы одного принципа неминуемо влечет нарушение других принципов, вызывает серьезное осложнение, а порой и невозможность успешного решения стоящих перед институтом государственной службы задач[176].

Принцип федерализма подразумевает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Этот принцип реализован в законодательной возможности учета особенностей правового регулирования государственной гражданской службы, обеспечивающей деятельность высших должностных лиц и органов государственной власти российских регионов – субъектов, образующих нашу Федерацию.

В соответствии с принципом законности государственная служба должна осуществляться в строгом соответствии с положениями Конституции РФ и действующих законов. Принцип законности означает, что все лица, находящиеся на государственной службе, обязаны обеспечивать исполнение законодательных предписаний как при осуществлении своей деятельности, так и при разработке своих внутренних актов. Государственные служащие всех видов службы, любых категорий и групп обязаны действовать во исполнение норм действующего законодательства и в соответствии с ними одновременно.

Согласно Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими (ст. 18). Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Кроме того, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2). Эти конституционные положения лежат в основе принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина. С одной стороны, он означает недопустимость нарушения неотъемлемых прав и свобод человека со стороны государственных служащих, а с другой стороны, обеспечение реализации этих прав и свобод – одна из основных задач государства, а значит и профессиональной деятельности государственных служащих.

Закрепление принципа равного доступа граждан к государственной службе является отражением в законе соответствующего конституционного положения (ст. 32), а также вытекает из международных обязательств Российской Федерации: Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., участником которого является Россия, в ст. 25 говорит о праве каждого гражданина без всякой дискриминации и необоснованных ограничений «допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе». Исходя из данного принципа, при приеме на государственную службу недопустима дискриминация по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Это, однако, не исключает отбора кандидатов на службу с учетом их образования, профессиональных знаний и опыта работы. Формально каждый гражданин имеет равные возможности поступления на государственную службу при наличии вакансий, однако кандидат должен отвечать ряду требований[177].

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы вне зависимости от ее вида и уровня (федеральный, региональный). Единство организации находит свое отражение в формулировке требований к служебному поведению государственных служащих, установлении единых ограничений и запретов на государственной службе, определении структуры денежного содержания (должностной оклад, оклад по классному чину, званию, надбавка за выслугу лет и т.д.), закреплении оснований увольнения с государственной службы (например, увольнение в связи с утратой доверия) и другое. Каждый вид государственной службы имеет свои особенности, однако существуют общие подходы, составляющие каркас системы государственной службы, действующие в отношении всех государственных служащих.

Взаимосвязь государственной и муниципальной службы проявляется в единстве основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и государственной гражданской службы, ограничений и обязательств при прохождении государственной и муниципальной службы, требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих; также посредством учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы, и наоборот; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий, основных условий государственного пенсионного обеспечения. Эти положения нашли законодательное закрепление в ст. 7 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ст. 5 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 04.03.2014) «О муниципальной службе в Российской Федерации»[178].

Принцип открытости государственной службы подразумевает ее доступность общественному контролю, а также объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. Он вытекает из конституционного положения о том, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ). В то же время государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию.

Реализация обсуждаемого принципа осуществляется также посредством публичных конкурсных процедур при поступлении на государственную службу. Объявление конкурса (в настоящее время это касается гражданской службы) происходит через официальные сайты органов государственной власти в сети Интернет.

Кроме того, сведения о доходах, расходах, имуществе, обязательствах имущественного характера государственных служащих, замещающих установленный перечень должностей, также размещаются на официальных сайтах государственных органов. Это способствует обеспечению прозрачности финансирования государственной службы, осуществляемого из государственного бюджета, доступность общественному вниманию.

Профессионализм и компетентность государственных служащих обусловливаются наличием у служащего профессионального образования, необходимых знаний и навыков работы, соответствием квалификационным требованиям, регулярным повышением квалификации. Как отмечается в литературе, профессионализм на государственной службе – это особое свойство людей систематически, эффективно и надежно выполнять функции по обеспечению полномочий субъектов публичной власти[179]. Этот принцип является основополагающим в вопросах подбора, расстановки и ротации кадров государственных служащих.

Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность чрезвычайно важен и подразумевает защиту от вмешательства как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Реализация данного принципа создает необходимые условия для беспристрастного осуществления государственными служащими своих функциональных обязанностей в соответствии с законно установленным порядком. Государственные служащие находятся под защитой государства от любого неправомерного воздействия.

Этот принцип находит отражение в федеральных законах о видах государственной службы. Например, согласно Федеральному закону от 27.05.1998 № 76-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О статусе военнослужащих», никто не вправе вмешиваться в служебную деятельность военнослужащих, за исключением лиц, уполномоченных на то нормативными правовыми актами Российской Федерации.

По Федеральному закону от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» гражданский служащий имеет право на защиту сведений о себе; защиту прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества.

7.3. Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы

Прохождение государственной службы начинается с поступления на государственную службу и замещения должности государственной службы, а оканчивается увольнением с нее. Административно-правовое регулирование данных вопросов, как и собственно порядка прохождения, несколько разнится в зависимости от вида службы.

Статья 12 Закона о системе делегирует регулирование основополагающих вопросов прохождения государственной службы федеральным законам о видах государственной службы, в частности: допустимый возраст поступления на службу; установление дополнительных требований к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту; условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения; предельный возраст пребывания на государственной службе конкретного вида; основания увольнения с государственной службы.

Прохождение государственной службы включает в себя поступление на государственную службу, назначение на должность, присвоение классного чина (воинского или специального звания), аттестацию, продвижение (перемещение) по службе, увольнение со службы.

На гражданскую службу граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации, поступают по результатам конкурса, который заключается в оценке профессионального уровня претендентов, их соответствия квалификационным требованиям.

В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню профессионального образования, стажу государственной службы или опыту работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. В ряде случаев, например, при заключении срочного служебного контракта, при назначении на должность из кадрового резерва и т.д., конкурс не проводится.

Для замещения должности гражданской службы руководитель государственного органа[180] издает акт (приказ) о назначении на должность и на его основе заключает с прошедшим конкурс гражданином служебный контракт на неопределенный срок либо срочный служебный контракт.

Служебный контракт – это соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы (ст. 23 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон. В нем предусматривается также ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей и обязательств.

Поступление на военную службу осуществляется по призыву и по контракту. Если первое – это конституционный долг и обязанность граждан РФ мужского пола, то второе собственно добровольное поступление на государственную военную службу граждан, а в определенных случаях – иностранных граждан[181].

На военную службу по контракту могут поступать граждане (иностранные граждане), владеющие государственным языком Российской Федерации, а также соответствующие медицинским и профессионально-психологическим требованиям военной службы к конкретным военно-учетным специальностям. Для определения соответствия гражданина установленным требованиям проводятся медицинское освидетельствование и мероприятия по профессиональному психологическому отбору.

Кроме того, к кандидатам предъявляются требования по уровню образования, профессиональной и физической подготовки.

Первый контракт о прохождении военной службы вправе заключать граждане в возрасте от 18 до 40 лет, а иностранные граждане в возрасте от 18 до 30 лет.

Контракт о прохождении военной службы заключается между гражданином (иностранным гражданином) и от имени Российской Федерации – Министерством обороны РФ или иным федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба. В нем закрепляются добровольность поступления гражданина на военную службу, срок, в течение которого гражданин обязуется проходить военную службу, и условия контракта.

Условия контракта о прохождении военной службы включают в себя обязанность гражданина проходить военную службу в Вооруженных Силах РФ, других воинских формированиях или органах в течение установленного срока, добросовестно исполнять все общие, должностные и специальные обязанности военнослужащих, а также право гражданина на соблюдение его прав и прав членов его семьи, включая получение установленных социальных гарантий и компенсаций.

Поступление граждан на службу в правоохранительные органы можно рассмотреть на примере органов внутренних дел. Согласно Федеральному закону от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», на службу в органы внутренних дел вправе поступать граждане не моложе 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации, соответствующие установленным квалификационным требованиям, способные по своим личным и деловым качествам, физической подготовке и состоянию здоровья выполнять служебные обязанности сотрудника органов внутренних дел.

Решение о заключении с гражданином контракта осуществляется по результатам рассмотрения представленных гражданином документов, с учетом заключения военно-врачебной комиссии, результатов психофизиологических обследований, тестирования на потребление наркотиков, злоупотребления алкоголем, уровня физической подготовки и личного поручительства.

В этом случае контракт – соглашение между руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (уполномоченным руководителем) и гражданином о прохождении службы и замещении должности в органах внутренних дел. Контрактом устанавливаются права и обязанности сторон. Так, руководитель органа обязуется гражданину обеспечить прохождение службы в органах внутренних дел в соответствии с законом, своевременно и в полном объеме выплачивать сотруднику денежное довольствие и предоставлять ему социальные гарантии. Гражданин, поступающий на службу в органы внутренних дел, в свою очередь при заключении контракта обязуется выполнять служебные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать ограничения и запреты, связанные со службой, а также внутренний служебный распорядок.

В число квалификационных требований к должностям в органах внутренних дел входят требования к уровню профессионального образования, стажу службы в органах внутренних дел или опыту работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, состоянию здоровья, необходимым для выполнения обязанностей по замещаемой должности.

Для должностей рядового и младшего начальствующего состава предусматривается наличие среднего общего образования, для должностей среднего начальствующего состава – образования не ниже среднего профессионального, соответствующего направлению деятельности, для должностей старшего и высшего начальствующего состава – высшего профессионального образования.

В число квалификационных требований к должностям среднего, старшего и высшего начальствующего состава, выполнение обязанностей по которым предусматривает расследование уголовных дел, рассмотрение дел об административных правонарушениях либо проведение антикоррупционных и правовых экспертиз, входит наличие высшего профессионального юридического образования.

Для периодической проверки соответствия государственного служащего занимаемой должности проводится его аттестация, которая заключается в изучении и оценке результатов профессиональной служебной деятельности государственного служащего и собеседовании с ним аттестационной комиссией.

Аттестационные комиссии создаются в каждом государственном органе и состоят, как правило, из руководителя государственного органа (или его заместителя), представителей подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и независимых экспертов (представители научных и образовательных учреждений, общественного совета при государственном органе, общественных организаций ветеранов данного государственного органа).

Включение в состав аттестационных комиссий федеральных государственных органов, в которых предусмотрена военная и другие виды специальной (правоохранительной) службы, независимых экспертов осуществляется только по решению командира (начальника) и лишь для рассмотрения определенных вопросов, например соблюдения требований к служебному поведению.

Аттестация гражданского служащего проводится один раз в три года. Аттестация сотрудника органов внутренних дел проводится один раз в четыре года, а работников органов прокуратуры – в пять лет. Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, аттестуются не реже чем через каждые пять лет прохождения военной службы, а также по окончании военно-учебного заведения, адъюнктуры, военной докторантуры.

Предельный возраст пребывания на государственной гражданской службе — 60 лет. Гражданскому служащему, достигшему предельного возраста пребывания на гражданской службе, срок службы с его согласия может быть продлен по решению представителя нанимателя, но не свыше чем до достижения им возраста 65 лет. Если речь идет о гражданском служащем категории «руководители» высшей группы должностей, то срок службы с его согласия может продлеваться по решению Президента РФ вплоть до достижения им возраста 70 лет.

Предельный возраст пребывания на службе в органах внутренних дел определяется в зависимости от специального звания лица. Например, для генерала полиции РФ, генерал-полковника полиции этот возраст составляет 65 лет, для генерал-лейтенанта полиции, генерал-майора полиции – 60 лет, для полковника полиции – 55 лет, а для сотрудников органов внутренних дел, имеющих иное специальное звание, – 50 лет. При этом с сотрудником, имеющим положительную последнюю аттестацию и соответствующим требованиям к состоянию здоровья, с его согласия может ежегодно заключаться новый контракт, но не более чем в течение пяти лет после достижения предельного возраста пребывания на службе.

Предельный возраст пребывания на военной службе также устанавливается в зависимости от воинского звания: для Маршала РФ, генерала армии, генерал-полковника – 60 лет; генерал-лейтенанта, генерал-майора – 55 лет; полковника – 50 лет; военнослужащего, имеющего иное воинское звание, – 45 лет. Для военнослужащих женского пола установлен предельный возраст в 45 лет.

С военнослужащими, достигшими предельного возраста пребывания на военной службе, контракт о прохождении военной службы может заключаться на срок до десяти лет, но не свыше достижения ими возраста 65 лет.

Перевод государственного служащего на другую (вышестоящую, равнозначную, нижестоящую) должность государственной службы в том же либо в другом государственном органе, либо перевод в другую местность допускается с письменного согласия государственного служащего.

В контракт, заключаемый с сотрудником органов внутренних дел, назначенным на должность, по которой предусмотрена ротация, а также с военнослужащим включается положение о возможности перевода сотрудника (военнослужащего) на иную равнозначную (вышестоящую) должность, в том числе в другую местность, а в случае его отказа – о возможности перевода на нижестоящую должность или увольнения со службы.

Перевод военнослужащих может осуществляться в федеральный орган исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, либо в Вооруженные Силы РФ.

Перевод государственного служащего на вышестоящую должность, как правило, осуществляется по результатам аттестации и (или) конкурса.

Увольнение с государственной службы означает прекращение государственно-служебных отношений между Российской Федерации, субъектом РФ и гражданином, обладавшим статусом государственного служащего.

Прекращение государственной службы предусматривает исключение государственного служащего из перечня лиц, занимающих в государственном органе штатную должность государственной службы[182].

Конкретные основания прекращения государственной службы предусмотрены в законах о видах государственной службы.

Так, ст. 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы. В частности, к таким основаниям относится: соглашение сторон служебного контракта; истечение срока действия срочного служебного контракта; расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего; расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя; перевод на государственную службу иного вида; отказ от замещения иной должности гражданской службы, от перевода на иную должность по состоянию здоровья, от перевода в другую местность; обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта; нарушение законодательно установленных правил заключения служебного контракта; выход гражданского служащего из гражданства РФ; несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, нарушение запретов, связанных с гражданской службой и некоторые другие.

Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы оформляются правовым актом государственного органа.

Военнослужащий подлежит увольнению с военной службы: по достижении предельного возраста пребывания на службе; по истечении срока контракта; по состоянию здоровья; в связи с лишением его воинского звания; в связи с утратой доверия; в связи с уголовным осуждением военнослужащего к наказанию в виде лишения свободы, лишением права занимать воинские должности в течение определенного срока; в связи с прекращением гражданства РФ; в связи с организационно-штатными мероприятиями; в связи с невыполнением им условий контракта и т.д.

Основания для увольнения работников правоохранительных органов в целом аналогичны перечисленным выше.

7.4. Административно-правовой статус государственных служащих

С момента заключения служебного контракта (контракта) и издания приказа (акта) о назначении на должность государственной службы гражданин РФ приобретает статус государственного служащего. Согласно п. 4 ст. 10 Закона о системе правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ устанавливаются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

Утрата правового статуса государственного служащего происходит с прекращением служебного контракта (контракта), что означает освобождение занимаемой должности и увольнение с государственной службы.

Правовой статус государственных служащих представляет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, ответственность служащих, установленных законодательством и гарантированных государством[183].

Отправной точкой для раскрытия содержания административно-правового статуса государственного служащего служит определение понятия «государственный служащий». На основе законодательных положений, приведенных в ст. 10 Закона о системе можно сказать, что государственный служащий – это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Исходя из данного определения, можно сказать, что административно-правовой статус государственного служащего возникает в связи с занятием должности государственной службы.

Как отмечается в литературе[184], под должностью по общему правилу понимается штатная единица как основной организационный элемент структуры органа или организации. Должность государственной службы определяет границы деятельности государственного служащего, т.е. круг его обязанностей, права и ответственность «по исполнению и обеспечению полномочий» государственного органа.

Должности государственной службы подразделяются на должности федеральной государственной гражданской службы, государственной гражданской службы субъекта РФ, правоохранительной службы и воинские должности. Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента РФ.

Указом Президента РФ также утверждаются перечни должностей федеральной государственной гражданской службы, типовых воинских должностей, типовых должностей правоохранительной службы. В совокупности эти перечни образуют реестр должностей федеральной государственной службы. Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ утверждается соответственно нормативным правовым актом субъекта РФ.

Должность государственной службы подразумевает соответствующее ей денежное содержание (размеры должностного оклада и надбавок к нему). Занятие должности государственной службы означает наделение гражданина правами и возложение на него обязанностей, установленных законодательством для эффективной реализации функций государственного управления. Они закрепляются в служебном контракте (контракте) и должностном регламенте (должностной инструкции).

Главным для государственного служащего является добросовестное и профессиональное служение интересам личности, общества, государства, качественное «осуществление целей и функций государства посредством практического исполнения должностных обязанностей и правомочий в государственном аппарате»[185].

В литературе предлагается деление прав государственного служащего на три группы[186]:

1) права, обеспечивающие уяснение служащим своего правового статуса и его правовую защиту (ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности, ознакомление с материалами своего личного дела, защита сведений о себе; государственная защита жизни и здоровья государственного служащего и др.);

2) права, способствующие непосредственному выполнению служебных обязанностей (получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей; обеспечение надлежащих организационно-технических условий; доступ в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; переподготовка и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета и др.);

3) правомочия, содействующие реализации принадлежащих служащему конституционных прав и свобод и обеспечивающие социальные гарантии служащего (участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности; продвижение по службе; пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы; объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов и др.).

Конкретный круг прав, обязанностей, запретов, ограничений, требований к служебному поведению государственных служащих определяется законами о видах государственной службы.

Так, гражданский служащий имеет право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; на оплату труда; на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; на защиту сведений о себе; на должностной рост на конкурсной основе и ряд других прав. Гражданский служащий также вправе выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

Круг прав сотрудников внутренних дел, закрепленный в ст. 11 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», практически аналогичен правам гражданского служащего, за некоторыми исключениями. Например, сотрудник органов внутренних дел в порядке, предусмотренном федеральными законами, имеет право на применение физической силы, ношение, хранение и применение специальных средств и огнестрельного оружия. Кроме того, работа сотрудников по совместительству не допускается, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности, которая не влечет за собой ухудшение выполнения должностных обязанностей.

В главе II Федерального закона «О статусе военнослужащих» подробно регламентирован порядок реализации военнослужащими таких конституционных прав и свобод, как свобода, честь и достоинство военнослужащих; право на свободу передвижения и выбор места жительства; свобода слова; право на участие в собраниях, митингах; свобода совести и вероисповедания; право на отдых и на труд, на денежное довольствие, на жилище, образование и ряд других.

Следует учитывать, что порядок изложения прав военнослужащих несколько отличается, поскольку Федеральный закон «О статусе военнослужащих» принимался еще в 1998 г., до принятия Закона о системе. В 2000-х годах сложились определенные унифицированные подходы к формулированию составляющих статуса государственных служащих, проходящих разные виды службы. Наглядно это проявляется в установлении запретов на государственной службе.

Так, ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает запреты, связанные с прохождением государственной гражданской службы. В их числе: запреты на участие на платной основе в органах управления коммерческой организацией; на осуществление предпринимательской деятельности; на получение в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц; на выезд в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц и ряд других.

В статье 18 того же Федерального закона содержатся требования к служебному поведению государственных гражданских служащих, такие как исполнение должностных обязанностей добросовестно, на высоком профессиональном уровне, в рамках установленной законодательством компетенции государственного органа; не совершение действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов; проявление корректности в обращении с гражданами; уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации и т.д.

Действие этих законоположений распространяется на военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, органов прокуратуры, таможенных органов, органов наркоконтроля и других правоохранительных структур за счет бланкетных норм, включенных в федеральные законы, регламентирующие порядок прохождения военной и правоохранительной службы.

Например, согласно ст. 27.1 Федерального закона «О статусе военнослужащих», на военнослужащего распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные ст. 17, 18 и 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих исполнению военнослужащим обязанностей по осуществлению оперативно-розыскной деятельности или обеспечению безопасности Российской Федерации. Аналогичные формулировки содержатся в федеральных законах «О прокуратуре Российской Федерации», «О полиции» и других.

В целом можно сказать, что правовые запреты в системе государственной службы – это закрепленные нормами административного права предписания, не позволяющие государственному служащему совершать определенные действия, несмотря на то что данные действия могут носить общественно полезный характер, но их совершение несовместимо со статусом государственного служащего[187]. Запреты, обусловленные режимом государственной службы, указывают на юридическую обязанность, суть которой состоит в запрете на совершение определенных действий, предусмотренных законом.

Несколько иную правовую природу имеют ограничения. Она состоит в том, что ограничения «являются правами, входящими в статус гражданина, которых он лишается во время прохождения государственной или муниципальной службы, а после ее оставления в соответствии с законом не имеет права пользоваться ими в течение определенного периода времени»[188].

Характерным отличием ограничения от запрета является обусловленность (ограниченность) в интересах службы определенных прав государственных и муниципальных служащих, а не полное запрещение их реализации.

Как пример, упоминавшееся право на выполнение гражданским служащим иной (помимо служебной) оплачиваемой работы законодательно ограничено двумя условиями: 1) предварительное уведомление представителя нанимателя и 2) недопущение возникновения в связи с выполнением этой работы ситуации конфликта интересов. В то же время существует прямой запрет на занятие без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, что подразумевает однозначное недопущение подобной деятельности.

Перечень ограничений практически одинаков для различных видов службы. Государственный служащий не может находиться на государственной службе в случае признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну; несоответствия требованиям к состоянию здоровья; наличия близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с другим государственным служащим при непосредственной подчиненности или подконтрольности одного из них другому; выхода из гражданства РФ и т.д.

Обязанности государственного служащего означают возложение на него обязательности выполнения определенных действий, за счет которых происходит реализация функций и полномочий органа государственной власти (лица, замещающего государственную должность) и решение задач государственного управления в целом.

Неисполнение либо ненадлежащее исполнение государственным служащим своих обязанностей является основанием привлечения его к юридической ответственности.

Обязанности государственных служащих можно подразделить на общие и специальные.

К общим (основным) обязанностям государственного служащего относится: обеспечение поддержки конституционного строя и соблюдения Конституции РФ, реализации федеральных законов и законов субъектов РФ; соблюдение установленных в государственном органе правил служебного распорядка, порядка обращения со служебной информацией; выполнение должностных инструкций, должностного регламента; соблюдение и защита прав и законных интересов граждан; исполнение законных поручений (приказов, распоряжений) руководства; поддержание необходимого уровня квалификации; сбережение государственного имущества, в том числе предоставленного для исполнения должностных обязанностей, хранение государственной тайны и иной охраняемой законом тайны, а также неразглашение ставших известными государственному служащему в связи с исполнением им своих должностных обязанностей сведений, затрагивающих частную жизнь граждан и др.

Специальные обязанности возлагаются на государственного служащего непосредственно в связи с занятием определенной должности государственной службы. В них выражается существо повседневной деятельности государственного служащего. Цели и задачи, поставленные законодателем перед конкретным государственным органом, через исполнение специальных обязанностей государственными служащими трансформируются в правоприменительную деятельность в интересах граждан, организаций, общества и государства.

Специальные обязанности закрепляются в служебном контракте (контракте), должностных регламентах (должностных инструкциях) государственного служащего. К таковым могут быть отнесены, например, внесение сведений в реестр недвижимого имущества, ведение приема граждан, рассмотрение и разрешение заявлений о выдаче физическим и юридическим лицам официальных, правоустанавливающих документов, подготовка проектов ведомственных приказов, проведение служебных проверок, ведение делопроизводства, охрана общественного порядка и т.д.

На военной службе различают общие, должностные и специальные обязанности. Причем общие обязанности примерно аналогичны уже перечисленным выше, только их изложение носит стилистически иной характер, в частности: строго соблюдать Конституцию РФ и законы Российской Федерации, требования общевоинских уставов, беспрекословно выполнять приказы командиров; дорожить воинской честью, боевой славой и войсковым товариществом; совершенствовать воинское мастерство; беречь военное имущество и т.д .Должностные обязанности совпадают по смысловому содержанию с описанными ранее специальными обязанностями государственного служащего. Что касается специальных обязанностей военнослужащих, то под ними подразумевается исполнение обязанностей военнослужащими, находящимися на боевом дежурстве (боевой службе), в суточном и гарнизонном нарядах, привлеченными для ликвидации последствий стихийных бедствий и в других нетипичных, нерегулярных ситуациях.

Неотъемлемым элементом правового статуса государственного служащего, призванным подчеркнуть его публично-служебную связь с государством, является присвоение ему в установленном порядке классного чина, дипломатического ранга, воинского или специального звания.

Для граждан, проходящих государственную гражданскую службу, устанавливаются классные чины (секретарь, референт, советник, государственный советник, действительный государственный советник государственной гражданской службы 1, 2 или 3-го класса, и др.). С учетом особенностей прохождения службы в определенных органах государственной власти устанавливаются классные чины юстиции (Министерство юстиции РФ, Судебный департамент при Верховном суде РФ), дипломатические ранги (Министерство иностранных дел РФ). Гражданским служащим, за некоторым исключением, классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена.

На военной службе устанавливаются воинские звания (рядовой, сержант, лейтенант, капитан, майор, полковник и др.), на правоохранительной службе, с учетом отсутствия единого закона, присутствуют разные специальные звания (лейтенант полиции, капитан внутренней службы, майор таможенной службы и др.).

Общими условиями присвоения, сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий (далее – классные чины) в соответствии с Законом о системе являются:

♦ последовательное присвоение классного чина по прошествии установленного времени пребывания в определенном классном чине после его присвоения впервые;

♦ присвоение классного чина в соответствии с замещаемой должностью государственной службы;

♦ досрочное присвоение в качестве меры поощрения классного чина на одну ступень выше предусмотренного для замещаемой должности государственной службы;

♦ сохранение присвоенного классного чина при освобождении от замещаемой должности государственной службы или увольнении с государственной службы.

Лишение присвоенного классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания возможно только по решению суда.

7.5. Юридическая ответственность государственных служащих

Основанием привлечения государственного служащего к юридической ответственности является совершение им противоправного деяния (правонарушения), т.е. действия или бездействия, нарушающего норму права, специально охраняемую законом возможностью государственного принуждения. Помимо противоправности понятие правонарушения обязательно включает в себя также категорию общественной опасности.

Последнее означает, что действия (бездействие) государственного служащего наносят ущерб либо представляют опасность для интересов личности, общества, государства, вызывают негативные последствия.

В зависимости от степени общественной опасности разграничиваются такие виды правонарушающих действий, как преступления, административные правонарушения, дисциплинарные проступки. Вне зависимости от степени общественной опасности действия государственного служащего могут причинять имущественный или моральный вред, что квалифицируется как гражданско-правовой деликт.

В этой связи можно выделить следующие виды юридической ответственности государственных служащих: уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая и материальная.

В качестве целей ответственности в системе государственной службы определяют: 1) охрану прав и законных интересов общества и личности от противоправных посягательств; 2) защиту правопорядка; 3) восстановление социальной справедливости; 4) предупреждение совершения новых правонарушений (общая и частная превенция); 5) воспитание граждан в духе уважения к закону; 6) обеспечение необходимого уровня доверия населения к институтам публичной власти; 7) повышение престижа государственной службы в общественном сознании[189].

Основанием для привлечения любого физического лица, включая государственных служащих, к уголовной ответственности является совершение им преступления. По уголовному закону преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное под угрозой наказания и предусмотренное Особенной частью Уголовного кодекса РФ. Характерной чертой преступлений, совершаемых государственными служащими, является злоупотребление властью и должностным (служебным) положением в той или иной форме.

Субъектом ответственности за преступление выступает физическое вменяемое лицо, достигшее установленного законом возраста. Существует понятие специального субъекта, в качестве которого, в числе прочих, рассматривается должностное лицо, т.е. лицо, наделенное определенными властными, административно-хозяйственными или организационно-распорядительными полномочиями[190]. В этом случае речь идет о злоупотреблении должностным положением (полномочиями). В другом случае лица, находящиеся на государственной службе, могут совершать преступления, не имея каких-либо властных полномочий, но используя служебное положение, например присваивая вверенное им по службе имущество.

Уголовный кодекс РФ, вступивший в действие с 1 января 1997 г.[191], содержит специальную главу 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», которая включает в себя описание 20 составов служебных преступлений, в том числе «Злоупотребление должностными полномочиями» (ст. 285 УК РФ), «Превышение должностных полномочий» (ст. 286 УК РФ), «Получение взятки» (ст. 290 УК РФ), «Служебный подлог» (ст. 292 УК РФ) и др.

Отдельные составы преступлений, субъектами совершения которых могут быть государственные служащие, содержатся и в других разделах Уголовного кодекса РФ. Так, глава 22 называется «Преступления в сфере экономической деятельности» и предусматривает ответственность должностных лиц с использованием своего служебного положения за воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169); регистрации незаконных сделок с землей (ст. 170) и другие деяния, признанные преступными.

Отдельная глава 33 Уголовного кодекса РФ посвящена преступлениям против военной службы. Непосредственным объектом посягательства здесь выступает порядок прохождения военной службы. Здесь содержатся составы таких преступлений, как «Неисполнение приказа» (ст. 332 УК РФ), «Нарушение уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности» (ст. 335 УК РФ), «Самовольное оставление части или места службы» (ст. 337 УК РФ), «Дезертирство» (ст. 338 УК РФ).

Порядок привлечения к уголовной ответственности государственных служащих, как и любых других лиц, определяется Уголовно-процессуальным кодексом РФ[192] без каких-либо особенностей.

Административная ответственность, по мнению Д.М. Овсянко, – это применение судьями, органами и должностными лицами установленных государством мер административного наказания к физическим и юридическим лицам за совершение административных правонарушений[193].

Под административной ответственностью в сфере государственной службы следует понимать применение в целях защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц в установленном законом порядке мер государственного принуждения к государственным служащим за совершение ими административных правонарушений, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях или законами субъектов РФ[194].

Кодекс РФ об административных правонарушениях закрепляет особенности административной ответственности специальных субъектов, которыми являются военнослужащие, должностные и иные лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов.

Основным условием административной ответственности должностного лица является совершение им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением им своих служебных обязанностей.

По общему правилу (ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ) военнослужащие и сотрудники органов правоохранительных органов за административные правонарушения привлекаются к дисциплинарной ответственности. За отдельные виды правонарушений (предусмотренные ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ – нарушение законодательства о выборах и референдумах, правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования, правил дорожного движения, таможенных правил, невыполнения законных требований ряда должностных лиц и другие) лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов и специальных положений о дисциплине, несут ответственность на общих основаниях.

Исходя из особенностей военной и правоохранительной службы, а также нецелесообразности применения ряда административных наказаний и в соответствии с законом к военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов не применяется административный арест; к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, – административный штраф; административное выдворение не может применяться к военнослужащим – иностранным гражданам.

Рассматривая административные правонарушения, которые могут совершаться государственными служащими, следует выделить такой характерный признак, как использование служебного положения. Например, такое административное правонарушение, как нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности (ч. 1 ст. 14.35 КоАП РФ), предполагает несвоевременное или неточное внесение сведений о недвижимом имуществе в государственный кадастр недвижимости должностными лицами соответствующего органа.

Можно также обратить внимание на такие составы административных правонарушений, как «Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума» (ст. 5.45 КоАП РФ), «Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления» (ст. 14.9 КоАП РФ), «Мелкое хищение», если оно совершено путем присвоения или растраты (ст. 7.27 КоАП РФ).

Кодекс также предусматривает ответственность за нарушения норм, установленных для обеспечения режима законности в государственном управлении и, в числе прочего, в целях предупреждения коррупции. Например, «Нарушение порядка размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков» (ст. 7.30 КоАП РФ), «Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов» (ст. 15.14 КоАП РФ) и другие.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих заключается в применении к ним дисциплинарных взысканий за совершение дисциплинарных проступков, т.е. за виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных должностных (служебных) обязанностей.

На гражданской службе применяются следующие виды взысканий: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы.

К военнослужащему, проходящему службу по контракту, за дисциплинарный проступок могут применяться такие виды дисциплинарных взысканий, как: выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; снижение в воинской должности; снижение в воинском звании на одну ступень; досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта; дисциплинарный арест. Последний вид взыскания не применяется к военнослужащим женского пола.

На сотрудника органов внутренних дел в случае нарушения им служебной дисциплины могут налагаться: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел; увольнение со службы в органах внутренних дел.

Основанием применения дисциплинарных взысканий является совершение государственным служащим дисциплинарного проступка. Как уже отмечалось, речь идет о виновном неисполнении или ненадлежащем исполнении должностных (служебных) обязанностей. Существуют более развернутые формулировки. Например, в Федеральном законе «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» под нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком) понимается виновное действие (бездействие), выразившееся в нарушении сотрудником органов внутренних дел законодательства РФ, дисциплинарного устава органов внутренних дел РФ, должностного регламента (должностной инструкции), правил внутреннего служебного распорядка, либо в несоблюдении запретов и ограничений, связанных со службой в органах внутренних дел, и требований к служебному поведению, либо в неисполнении (ненадлежащем исполнении) обязательств, предусмотренных контрактом, служебных обязанностей, приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав.

Военнослужащие привлекаются к дисциплинарной ответственности за дисциплинарный проступок, т.е. противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, под которой понимается строгое и точное соблюдение всеми военнослужащими порядка и правил, установленных законами Российской Федерации, общевоинскими уставами и приказами командиров (начальников).

Существуют определенные принципы и порядок применения дисциплинарных взысканий. В частности, за один дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание; до применения дисциплинарного взыскания от государственного служащего истребуется объяснение в письменной форме, проводится служебная проверка (проверка, расследование, разбирательство). По общему правилу дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев (для военнослужащих позднее года) со дня совершения дисциплинарного проступка. Государственный служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в суде.

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности военнослужащих, помимо Федерального закона «О статусе военнослужащих», установлены Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ[195]и Федеральным законом от 01.12.2006 № 199-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста»[196].

Существуют определенные особенности привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения, под которыми подразумеваются несоблюдение государственным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Взыскания заданные правонарушения применяются на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, либо по рекомендации комиссии по урегулированию конфликтов интересов.

За совершение отдельных коррупционных правонарушений, таких как непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов; непредставление (представление заведомо недостоверных или неполных) сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; участие на платной основе в управлении коммерческой организацией; осуществление предпринимательской деятельности; вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций, – государственные служащие подлежат увольнению в связи с утратой доверия.

Гражданско-правовая ответственность подразумевает возмещение имущественного или морального вреда, причиненного физическим и юридическим лицам в результате действий (бездействия) государственного служащего. В этом случае возникают деликтные обязательства (от лат. delictum — «правонарушение»), которые носят внедоговорный характер, направлены на возмещение причиненного потерпевшим имущественного или морального вреда и регулируются главой 59 ч. 2 Гражданского кодекса РФ.

Гражданское законодательство закрепляет принцип генерального деликта, в соответствии с которым подлежит возмещению любой вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, в полном объеме лицом, причинившим вред. Возмещение вреда также может быть возложено налицо (в широком смысле, включая государство, муниципальные образования), не являющееся причинителем вреда.

Гражданский кодекс РФ содержит специальную норму в ст. 1069, согласно которой вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению.

Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования[197].

Одновременно Гражданский кодекс РФ предусматривает общее правило регресса, в соответствии с которым лицо, возместившее вред, причиненный другим лицом (работником при исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, лицом, управляющим транспортным средством, и т.п. ), имеет право обратного требования (регресса) к этому лицу в размере выплаченного возмещения.

До недавнего времени имелась неопределенность в вопросе о возможности использования этого положения в целях возмещения вреда, причиненного действиями должностных лиц государственных органов, поскольку в этой же статье (1081), посвященной регрессу, Российская Федерация, субъект РФ упоминались лишь в контексте предъявления регрессных требований к должностным лицам органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в связи с вредом, причиненным их незаконными действиями, и установлением вины этих лиц приговором суда, вступившим в законную силу.

Однако, как отмечалось в литературе[198], это положение вовсе не исключало, а, напротив, предполагало возможность привлечения к ответственности в порядке регресса должностных лиц органов государственной власти за вред, причиненный иными незаконными их действиями. В данном случае вовсе не требовалось, чтобы вина этих лиц была установлена приговором суда, поскольку они отвечают на тех же началах, что и любые другие работники.

Тем не менее законодатель посчитал нужным снять возможные разночтения и Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ внес изменения в ст. 1081 ГК РФ, сформулировав правило о том, что Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование в случае возмещения ими вреда по основаниям, предусмотренным ст. 1069 и 1070 ГК РФ, имеют право регресса к лицу, в связи с незаконными действиями (бездействием) которого произведено указанное возмещение[199].

Под материальной ответственностью обычно понимается обязанность государственного служащего возместить органу государственной власти причиненный ущерб в пределах и порядке, установленных законодательством. Правовая природа материальной ответственности носит неоднозначный характер, в связи с чем имеются дискуссии относительно принадлежности этого института к трудовому либо гражданскому праву.

В литературе[200] выделяют определенные признаки материальной ответственности, которые позволяют более или менее полно охарактеризовать ее содержание, в частности:

♦ материальная ответственность в сфере государственной службы носит правовосстановительный характер в отличие от дисциплинарной, административной или уголовной, которые имеют наказательное (карательное) значение;

♦ материальная ответственность в системе государственной службы наступает на основе действия правовых норм ряда отраслей права: административного, трудового, гражданского, законодательства о государственной службе, специальных нормативных правовых актов;

♦ обязанность государственного служащего возместить причиненный ущерб существует только в отношении государственного органа;

♦ является самостоятельным видом юридической ответственности и может применяться наряду с другими ее видами (дисциплинарной, административной, др.);

♦ наступает при наличии прямого действительного ущерба, непосредственной причинной связи между противоправными действиями и наступившими вредными последствиями, вины правонарушителя, если противоправные действия (бездействие) допущены им при исполнении должностных (служебных) обязанностей;

♦ порядок и условия привлечения государственных служащих к материальной ответственности различаются по видам службы.

Действующее законодательство содержит правовые нормы, предписывающие государственному служащему беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей. Государственный служащий не вправе использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, государственное имущество, а также передавать их другим лицам. Привлечение виновного лица, состоящего на государственной службе, к дисциплинарной ответственности не освобождает его от обязанности возместить имущественный ущерб государству, причиненный его действиями.

Помимо материального вреда по нормам трудового законодательства может возмещаться и моральный вред, в частности, если он причинен работнику неправомерными действиями работодателя.

Наиболее полно вопросы материальной ответственности урегулированы в отношении военнослужащих. Здесь действует специальный федеральный закон[201].

В соответствии с Федеральным законом «О материальной ответственности военнослужащих» материальная ответственность военнослужащих подразделяется на ограниченную (как правило, при неосторожной форме вины) и полную (в случае умышленного причинения вреда и по другим основаниям, предусмотренным Законом). Материальная ответственность в сфере военной службы возмещается в размере реального ущерба, возникшего по вине военнослужащего. Применение такой ответственности ограничено во времени тремя годами со дня обнаружения ущерба. Наряду с материальными нормами, данный Закон содержит и процессуальные нормы, регламентирующие соответствующие процедуры, порядок определения размера причиненного ущерба и его возмещения.

В законодательстве, регулирующем прохождение службы в органах внутренних дел, закреплено положение, согласно которому за ущерб, причиненный федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориальному органу, подразделению, сотрудник органов внутренних дел несет материальную ответственность в порядке и случаях, которые установлены трудовым законодательством.

Вопросы для самоконтроля

1. Раскройте понятие «государственная служба», что входит в систему государственной службы?

2. Охарактеризуйте виды государственной службы: гражданскую, военную, правоохранительную.

3. Перечислите основные принципы государственной службы, раскройте их содержание.

4. Что включает в себя понятие прохождения государственной службы?

5. Каковы порядок и особенности поступления на государственную гражданскую службу, военную службу, на службу в правоохранительные органы?

6. Что такое аттестация государственного служащего и кем она осуществляется?

7. Каковы основания прекращения государственной службы?

8. Что понимается под статусом государственного служащего?

9. Каковы основные права и обязанности государственных служащих?

10. Каковы основания и виды юридической ответственности государственных служащих?

Тема 8

Административно-правовой статус предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений в Российской Федерации

При изучении данной темы необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Понятие и виды предприятий и учреждений. Основы административно-правового положения предприятий, учреждений и организаций. Создание и прекращение деятельности предприятий, учреждений и организаций. Административно-правовые гарантии их самостоятельности.

Административно-правовая характеристика предпринимательской деятельности и способы ее защиты.

Государственные корпорации как субъекты административного права РФ.

Понятие и виды общественных объединений. Основы административно-правового статуса общественных объединений. Правовые основы взаимоотношений общественных объединений и органов исполнительной власти.

Профессиональные союзы, их права и гарантии деятельности. Взаимоотношения профсоюзов с органами исполнительной власти и администрацией предприятий, учреждений, организаций.

Религиозные объединения. Взаимоотношения религии и государства в Российской Федерации.

8.1. Понятие и виды предприятий и учреждений

Предприятие – это самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли.

В зависимости от видов производства предприятия делятся на следующие три группы.

1. Производящие продукцию определенного вида (заводы, фабрики).

2. Производящие работы определенной направленности (строительство социально-культурных объектов, производственных корпусов, жилья, дорог и т.д.).

3. Оказывающие различные, в том числе и хозяйственные, услуги (магазины, дома быта, прачечные, станции технического обслуживания и т.д.).

В свою очередь в каждой группе предприятий по видам производства осуществляется дальнейшее разделение их на более конкретные виды. Например, предприятия, которые производят продукцию, делятся на промышленные и сельскохозяйственные. Предприятия, производящие работы, делятся на строительные, проектные, изыскательные и др.

Предприятия, оказывающие хозяйственные услуги, делятся на транспортные, торговые, связи, бытового обслуживания населения ит.д.

В зависимости от формы собственности различают следующие предприятия.

1. Государственные (основанные на государственной собственности – федеральной или субъектов РФ).

2. Муниципальные (основанные на собственности органов местного самоуправления).

3. Кооперативные (основанные на собственности кооперативов различного вида).

4. Частные (основанные на частной собственности).

5. Предприятия, принадлежащие общественным объединениям и основанные на их собственности (например, типографии политических партий).

6. Смешанные (основанные на двух или более формах собственности).

По своему гражданско-правовому статусу различаются предприятия:

♦ полное товарищество;

♦ товарищество на вере, общество с ограниченной ответственностью;

♦ акционерное общество и другие.

Особенностью унитарных предприятий является то, что их учредителями могут быть лишь органы государственной власти или муниципальные органы.

В случаях, предусмотренных законом, по решению Правительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, может быть образовано унитарное предприятие на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие).

Его Устав утверждается Правительством РФ, а собственность по обязательствам, кроме самого предприятия, несет Российская Федерация.

Учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных (например, административно-политических) функций некоммерческого характера[202]. Оно может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение).

Частным учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера[203].

Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением. Частные или муниципальные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества (например, учреждения образования, культуры, здравоохранения).

В зависимости от взятых за основу критериев учреждения также делятся на определенные виды. Например, по характеру своей деятельности они делятся:

♦ на учреждения социальной сферы (образовательные, культурные, социальной защиты, научные, здравоохранения и др.);

♦ внешнеполитические учреждения (системы МИДа России – консульства, посольства, миссии);

♦ учреждения правоохранительных органов (высшие и среднеспециальные образовательные учреждения, научно-исследовательские и иные).

Учреждения также могут быть классифицированы по формам собственности и другим критериям.

Федеральным законом[204] предусмотрено создание «Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта» автономных учреждений в форме некоммерческих организаций. Как на разновидность юридических лиц на них распространяется действие норм Гражданского кодекса РФ.

Органами автономного учреждения являются: наблюдательный совет, руководитель, общее собрание или конференция работников автономного учреждения, ученый совет, художественный совет и другие. Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением.

Наблюдательный совет – создается не более чем на пять лет в составе не менее пяти и не более одиннадцати членов. В его состав входят представители учредителя, исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления. Кратность нахождения лиц в составе наблюдательного совета законодательством не ограничивается. В компетенцию наблюдательного совета входит широкий круг вопросов, предусматривающий рассмотрение целесообразности реализации поступающих предложений по организации работы автономного учреждения.

Руководитель автономного учреждения (директор, генеральный директор, ректор, главный врач, художественный руководитель и т.д.) уполномочен решать вопросы осуществления текущего руководства деятельностью автономного учреждения в определенных границах. От имени автономного учреждения руководитель действует без доверенности. Представляет интересы и совершает сделки от имени автономного учреждения. Утверждает штатное расписание. Контролирует документооборот. Издает «приказы и дает указания, являющиеся обязательными для исполнения всеми работниками автономного учреждения».

В соответствии с Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» Правительство РФ утвердило порядок ведения соответствующего государственного реестра[205]. В нем определены: состав сведений, вносимых в реестр; порядок внесения сведений в реестр и исключения сведений из реестра; предоставление сведений, содержащихся в реестре. За внесение сведений в государственный реестр саморегулируемых организаций взимается плата в размере 1000 руб., а за предоставление сведений, содержащихся в реестре, – 100 руб. для физических лиц и 300 руб. для юридических лиц.

8.2. Основы административно-правового положения предприятий и учреждений

Законодательные акты, предназначенные устанавливать административно-правовой статус предприятий и учреждений, могут быть поделены на следующие четыре основные группы.

1. Закрепляющие принципиальные положения в вопросах их взаимоотношений с органами исполнительной власти. Они устанавливают: запрет на вмешательство государства и его органов в деятельность предприятий; обязательную государственную регистрацию предприятий; обязательность для предприятий ведения бухгалтерской и статистической отчетности; военно-учетной работы; обязательность предоставления государственным органам информации, необходимой для налогообложения и некоторые другие положения.

К этой же группе относятся нормы, которые предусматривают обязанность предприятия соблюдать экологическое законодательство, земельное законодательство, эпидемиологическую безопасность, санитарно-гигиенические требования и т.д.

Уполномоченные государственные органы, осуществляющие надзор за соблюдением законодательства, могут в этой части вмешиваться в деятельность предприятий. Они наделены правом применения мер административного принуждения вплоть до привлечения предприятий и учреждений как юридических лиц к административной ответственности.

В некоторых случаях предприятия и учреждения обязаны получить лицензии на занятие определенным видом деятельности.

2. Нормы, закрепляющие административно-правовой статус государственных предприятий и учреждений.

Поскольку государство является собственником таких предприятий и учреждений, поэтому его полномочия здесь наибольшие. Органы государственной власти обладают следующими правами: образуют предприятия; определяют их местонахождение и юридический адрес; утверждают устав; назначают руководителей; реорганизуют и ликвидируют их.

В силу особой значимости для безопасности государства, личности и общества некоторые виды деятельности разрешаются только государственным предприятиям, на которые распространяется разрешительная система: производство оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, изготовление и реализация наркотических средств. Определенные виды деятельности подлежат лицензированию со стороны государства (фармацевтика, банковская и иная деятельность).

Особо важные объекты (телерадиоцентры, мобилизационные (в том числе лекарственные) склады; объекты Центробанка и др.) подлежат обязательной государственной охране.

Должностные лица государственных предприятий и учреждений наделены полномочиями государственно-властного характера, в том числе административной и дисциплинарной властью.

3. Нормы, закрепляющие административно-правовой статус муниципальных предприятий и учреждений. В целом административно-правовой статус муниципальных предприятий и учреждений аналогичен статусу государственных. Особенностью является то, что он реализуется в отношениях с органами местного самоуправления.

4. Нормы, закрепляющие административно-правовой статус негосударственных предприятий и учреждений. В целом на данные предприятия и учреждения распространяется административно-правовой режим, характерный для других предприятий, независимо от их организационно-правовых форм (т.е. нормы первой группы, устанавливающие правовой режим их деятельности и надзор за их соблюдением).

8.3. Государственные корпорации как субъекты административного права Российской Федерации

Во второй половине 2007 г. в Российской Федерации стали активно создаваться государственные корпорации, которые следует рассматривать как новую форму взаимодействия государства и бизнеса по решению важных для экономики страны задач. В частности, по состоянию на апрель 2008 г. в Российской Федерации были созданы следующие государственные корпорации (табл. 8.1).

Таблица 8.1

Государственная корпорация – это одна из организационно-правовых форм некоммерческих организаций в Российской Федерации. Правовой статус госкорпораций устанавливается отдельным законодательством[206]. Как правило, их руководители назначаются на должность указами Президента РФ.

В отличие от акционерных обществ и государственных унитарных предприятий (ФГУПы) в государственных корпорациях преобладает доля участия государства. На госкорпорации не распространяются положения о необходимости раскрытия информации, обязательные для акционерных обществ. На них не распространяет свое действие и законодательство о несостоятельности (банкротстве). Собственность госкорпорации не является государственной собственностью. Тем самым они выведены из-под надзора Счетной палаты РФ.

Госкорпорации не обязаны представлять в государственные органы отчетные документы о своей деятельности, за исключением документов, представляемых непосредственно в Правительство РФ.

Контрольно-надзорные органы государства[207] без согласия самих госкорпораций не могут:

♦ запрашивать у органов управления корпорации их распорядительные документы;

♦ запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности корпорации у органов государственной статистики, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области взимания налогов и сборов и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций;

♦ направлять представителей для участия в проводимых госкорпорацией мероприятиях;

♦ проводить проверки соответствия деятельности госкорпораций, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами, в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию;

♦ в случае выявления нарушений законодательства РФ или совершения госкорпорацией действий, противоречащих целям, предусмотренным ее учредительными документами, вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения;

♦ устанавливать соответствие расходования денежных средств и использования иного имущества госкорпорациями целям, предусмотренным их учредительными документами.

Государственная корпорация «Росатом» осуществляет руководство атомной промышленностью Российской Федерации. Начало отраслевому оформлению развития атомной промышленности в СССР относится к 1946 г.[208], когда было создано Первое главное управление при Совете народных комиссаров СССР (предшественник Совета Министров СССР). В 1953 году его правовой статус возрос и оно стало называться Министерством среднего машиностроения СССР (Минсредмаш), которое существовало до 1989 г. В 1986 году на базе главного управления Министерства энергетики СССР было создано Министерство атомной энергетики СССР (Минатомэнерго). В 1989 году путем слияния Минсредмаша и Минатомэнерго СССР образуется Министерство атомной энергетики и промышленности СССР (МАЭП). После распада СССР правопреемником МАЭП в 1992 г. стало Министерство атомной энергии РФ (Минатом России). В 2004 году правопреемником Минатома стало Федеральное агентство по атомной энергии (ФААЭ или «Росатом»). В 2008 году правопреемником ФААЭ стала Государственная корпорация «Росатом». В конце 2009 г. численность работающих в ГК «Росатом» составила 275 тыс. человек, из них 259 тыс. человек работали в промышленно-производственной группе. 21,7 тыс. бывших работников ядерно-оружейного комплекса России ежемесячно в среднем получают по 11 тыс. руб. ведомственных доплат к пенсии.

8.4. Основы административно-правового статуса общественных и иных негосударственных объединений

В целях реализации провозглашенного Конституцией РФ права граждан на объединение 19 мая 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общественных объединениях». Его действие распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан. Исключение составляют религиозные и коммерческие организации, а также создаваемые ими некоммерческие союзы (ассоциации).

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

Добровольность формирования – это важнейший признак общественного объединения. При этом граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов исполнительной власти или органов местного самоуправления.

Отличие государственных органов от общественных объединений заключается в том, что государственные органы действуют от имени и по поручению государства. Издаваемые ими правовые акты обязательны для всех граждан. Общественные объединения являются негосударственными формированиями. Поэтому принимаемые ими нормативные акты обязательны только для членов соответствующих общественных объединений.

Государство по общему правилу не должно вмешиваться в деятельность общественных объединений, а также в их внутриорганизационные отношения. Исключения предусмотрены лишь в связи с необходимостью обеспечения защиты прав и интересов граждан, общественной и государственной безопасности, а также соблюдения законодательства РФ. Общественные объединения могут быть:

1) с государственной регистрацией в органах юстиции и приобретением прав юридического лица. В этом случае общественное объединение имеет счет в банке, может от своего имени приобретать или арендовать объекты недвижимости, транспорт, средства связи, организационную технику или, например, типографию;

2) без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица. В этом случае все это при необходимости осуществляют входящие в состав общественного объединения физические или юридические лица (законом предусмотрена возможность вхождения в состав общественного объединения не только физических, но и юридических лиц).

В соответствии с действующим законодательством общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм.

1. Общественная организация – основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов объединившихся граждан и достижения уставных целей (политическая партия, общество охотников и рыболовов, профсоюз, союз журналистов, общество филателистов, союз казаков России и т.д.).

2. Общественное движение – состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение преследующее социальные, политические и иные, общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения (движение казачества, движение «зеленых», движение за права женщин, движение ветеранов афганской войны и т.д.).

3. Общественный фонд – не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов и иных, не запрещенных законом поступлений, и использовании данного имущества на общественно полезные цели.

4. Общественное учреждение – не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих целям этого объединения. (Некоторые юридические вузы создают общественные юридические консультации, комиссия по правам человека при администрации района, города, области.)

5. Орган общественной самодеятельности – не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ общества общественной самодеятельности по месту его создания. (Орган общественной самодеятельности не имеет над собой вышестоящих органов или организаций. Например: общественные инспекции; добровольные народные дружины; домовые или уличные комитеты и т.д.)

Основы административно-правового статуса профсоюзных организаций определяются Федеральным законом от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». Регламентация их полномочий в сфере трудовых отношений отражена в Трудовом кодексе РФ.

Профсоюзы – это добровольные общественные объединения граждан, связанные общими производственными, профессиональными интересами, создаваемые в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Они независимы в своей деятельности от органов исполнительной власти, местного самоуправления, работодателей и им не подотчетны.

Профсоюзы контролируют соблюдение законодательства о труде и его охране. Они имеют право в установленном законом порядке на организацию и проведение забастовок. Законодательство запрещает проведение массовых протестных выступлений сотрудниками милиции, ФСБ, Вооруженных сил и некоторых других оперативных служб (скорая помощь, противопожарная служба МЧС и др.). Забастовки могут быть запрещены в период действия на территории особых правовых режимов чрезвычайного положения, военного положения и в военное время.

Нормативные правовые акты, касающиеся социально-трудовой сферы, принимаются с учетом мнения профсоюзов. Учредительные документы профсоюзов подлежат регистрации в обязательном порядке и в случае соответствия законодательству отклонены быть не могут. Приостановить или прекратить деятельность профсоюзов возможно только в судебном порядке.

Статья 14 Конституции РФ определяет, что «никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства». Административно-правовой статус религиозных объединений регулируется Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и религиозных объединениях», а также Постановлением Правительства РФ «О порядке регистрации, открытии и закрытии в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций» и другими нормативными правовыми актами.

Религиозным объединением признается добровольное объединение граждан России, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на ее территории, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.

В Российской Федерации установлен специальный порядок создания религиозных объединений. Оно может быть создано при обязательном соблюдении следующих условий: совершеннолетними гражданами; в количестве не менее 10 человек] имеющих устав и другие учредительные документы, зарегистрированные в Министерстве юстиции России или его органах на местах.

С момента регистрации религиозное объединение получает права юридического лица. Устав регистрируется в течение месяца со дня подачи документов. Отказ в государственной регистрации создаваемого религиозного объединения может быть лишь в следующих основных случаях:

♦ если цели и деятельность религиозной организации противоречат законодательству России;

♦ если организация не может быть признана в качестве религиозной;

♦ если устав и другие представленные документы не соответствуют требованиям законодательства.

За религиозными объединениями в России признается право собственности (на здания, сооружения, предметы культа (иконы, свечи, церковную утварь), денежные средства, а также на предприятия, производящие предметы культа или издающие богослужебную литературу).

Законом закреплено право религиозных объединений на совершение религиозных обрядов и церемоний в молитвенных домах и на принадлежащих им территориях, в местах паломничества, на кладбищах, в квартирах и домах граждан. В других местах религиозные обряды и церемонии осуществляются в соответствии с порядком, установленным для проведения собраний, митингов, шествий и демонстраций, т.е. в уведомительном порядке.

Религиозным организациям предоставлено право на благотворительную деятельность, а также право создавать культурные и просветительные организации (в том числе церковно-приходские школы), учреждать органы массовой информации, включая радио и телевидение (ст. 24).

Особенностями административно-правового статуса религиозных организаций являются следующие:

а) с 1997 г. впервые в законодательном порядке регулируется деятельность иностранных миссионеров. При этом иностранные религиозные организации обязаны получить сертификат. Он выдается только по ходатайству российской религиозной организации соответствующего вероисповедания. Дополнительно для нетрадиционных вероисповеданий предусмотрен временной ценз – деятельность в России в течение не менее 15 лет;

б) в Федеральном законе от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих» (с последующими изменениями и дополнениями) говорится, что создание религиозной организации в воинской части не допускается. В свободное от военной службы время военнослужащие вправе участвовать в богослужениях, иных религиозных ритуалах как частные лица. Это правило действует и в других силовых структурах (МВД России, ФСБ, МЧС России).

Религиозные объединения могут быть ликвидированы по решению их учредителей или суда. Список оснований для ликвидации и запрета деятельности религиозного объединения в судебном порядке составлен с учетом печального опыта последних лет. В частности, такими основаниями являются:

1) действия, представляющие угрозу для общественной безопасности;

2) действия, направленные на насильственное изменение основ конституционного строя России;

3) принуждение к разрушению семьи;

4) посягательства наличность, права и свободы граждан: нанесение ущерба их нравственности и здоровью, воспрепятствование получению обязательного образования, склонение к самоубийству или отказу от получения медицинской помощи, принуждение к отчуждению имущества в пользу религиозного объединения;

5) побуждение граждан к отказу от исполнения установленных законом обязанностей.

Надзор за исполнением законодательства о свободе совести и религиозных объединений осуществляют органы прокуратуры.

Контроль за соблюдением уставов религиозных объединений (относительно целей и порядка деятельности) осуществляет зарегистрировавший религиозное объединение орган Министерства юстиции России.

МВД России обеспечивает общественный порядок и безопасность при проведении мероприятий религиозного характера, при социальных конфликтах на религиозной основе. Богослужение разрешено в местах содержания под стражей (Минюст России) и в образовательных учреждениях.

Законодательство об оперативно-розыскной деятельности запрещает привлекать священнослужителя к конфиденциальному сотрудничеству. По действующему законодательству наряду с адвокатами и ближайшими родственниками священнослужители не несут уголовной ответственности за недонесение о фактах преступной деятельности, доверенной ему в рамках исповеди. В СССР подобного исключения законодательство не предусматривало. ФСБ России юридически надзора за деятельностью религиозного объединения не осуществляет. В то же время КГБ СССР фактически осуществлял функции «духовной полиции».

Вопросы для закрепления изученного материала

1. Дайте определение понятию «общественное объединение».

2. Охарактеризуйте виды общественных объединений: общественные организации; общественные движения; общественные фонды; другие виды общественных объединений.

3. По каким основаниям осуществляется классификация общественных объединений?

4. В чем заключается особенность правового статуса государственных корпораций как субъектов административного права Российской Федерации?

5. Определите административно-правовой статус общественных объединений посредством характеристики: порядка их создания; прав и обязанностей их членов; ответственности общественных объединений.

6. Охарактеризуйте основы административно-правового положения религиозных объединений в Российской Федерации через следующие аспекты: понятие религиозного объединения; взаимоотношения государства и религиозных объединений; порядок регистрации и порядок прекращения их деятельности; права религиозных объединений; формы государственного контроля за соблюдением законодательства о свободе вероисповеданий.

7. По такой же схеме охарактеризуйте административно-правовой статус политических партий в Российской Федерации.

8. По такой же схеме охарактеризуйте административно-правовой статус профессиональных союзов в Российской Федерации.

9. Назовите органы исполнительной власти и применяемые ими методы по контролю за законностью деятельности общественных объединений различных видов.

Тема 9

Административно-правовые формы и методы осуществления исполнительной власти (государственного управления) в Российской Федерации

При изучении данной темы необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Понятие и общая характеристика форм и методов государственного управления.

Правовые акты управления: понятие и юридическое значение. Классификация правовых актов управления. Порядок подготовки, издания, вступления в силу и действия актов государственного управления. Требования, предъявляемые к актам управления, и последствия их несоблюдения. Порядок отмены, изменения и приостановления актов государственного управления. Особенности актов с административными санкциями. Административно-правовой договор.

Формы реализации исполнительной власти, их виды. Сочетание правовых и неправовых форм управления.

Виды методов реализации исполнительной власти. Использование административных и экономических методов управления.

Понятие убеждения и принуждения в государственном управлении. Приоритет использования убеждения в осуществлении функций исполнительной власти. Обеспечение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах.

Классификация и правовая характеристика мер административного принуждения.

Лицензирование как метод контроля в государственном управлении.

9.1. Понятие и характерные черты административно-правовых форм государственного управления

Государственная власть не реализуется сама по себе. Она всегда воплощается в различного рода конкретных действиях, отражающих ее содержание и специфику осуществляющих ее государственных органов. В наибольшем объеме данное условие применимо к деятельности органов исполнительной власти, так как именно они реализуют ее повседневно и в многообразных формах.

В философском понимании «форма» соотносится с «содержанием». Под «формой» понимается внешнее выражение, а под «содержанием» – внутреннее наполнение объекта или явления. Таким образом, форма рассматривается как внешнее выражение содержания. Применительно к деятельности исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, т.е. всех тех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти. В деятельности исполнительной власти профессор Д.Н. Бахрах различает организационную форму (это ее аппарат) и юридическую форму — это административное право.

Профессора М.И. Пискотни и Ю.М. Козлов под формой государственного управления предложили понимать внешне выраженное действие органа исполнительной власти, органов местного самоуправления, соответствующего должностного лица, осуществленное в рамках их компетенции и влекущее за собой определенные юридические последствия[209].

Фактически такой же точки зрения придерживается и профессор Ю.Н. Старилов Форму управления он рассматривает как «внешнее выражение содержания управления, пределы конкретных управленческих действий, совершаемых непосредственно государственными органами и органами местного самоуправления. Форма управления – это определенная часть управленческой деятельности органа, его структурных подразделений и должностных лиц»[210].

Профессор Г.В. Атаманчук формы управленческой деятельности определяет как «внешние, постоянно и типизировано фиксируемые выражения (проявления) практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности»[211]. Он обоснованно считает, что по формам можно характеризовать деятельность государственных органов в рамках осуществляемой ими компетенции.

В науке административного права подобные формы государственного управления называются административно-правовыми. К ним следует отнести также, например, формы реализации представительной, судебной, исполнительной власти, прокуратуры.

Правовая форма государственного управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления; повседневное практическое руководство деятельностью предприятий, учреждений и организаций, служащих и граждан в сферах и отраслях управления на основе и во исполнение законов.

Характерные черты правовых форм государственного управления заключаются в том, что в них наиболее отчетливо проявляется государственно-властный , исполнительно -распорядительный, подзаконный характер органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Формы управленческой деятельности в силу их направленности весьма многообразны. Выбор в конкретной ситуации тех или иных управленческих форм зависит от многих обстоятельств. На содержание принимаемого управленческого решения могут оказывать влияние следующие факторы: характер компетенции органа государственного управления (или должностного лица)] уровень правовой регламентации между субъектами управления (закон, указ, постановление, ведомственный или межведомственный приказ); характер управленческих связей (прямое или оперативное управление)] особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности)] виды взаимодействия (внутреннее или внешнее)] конкретные цели совершаемых управленческих действий] характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов] характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Все используемые органами государственного управления (должностными лицами) формы подчинены целям исполнительной и распорядительной деятельности. Поэтому они избираются соответствующими органами непроизвольно. Как правило, формы деятельности регламентируются административно-правовыми нормами (например, в актах, касающихся правового положения того или иного органа управления, в должностных инструкциях, регламентах).

Для типологии контрольно-надзорных функций издаются нормативные правовые акты. Например, Указом Президента РФ от 28 марта 2011 г. № 352[212] был определен «Порядок исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации», которые даются в целях реализации его конституционных полномочий. Поручения содержатся в указах и распоряжениях, «а также в директивах Президента Российской Федерации или оформляются в установленном порядке на бланках со словом «Поручение». Указания Президента РФ оформляются в виде резолюций.

Руководители органов государственной власти всех управленческих уровней «несут персональную ответственность за своевременное и надлежащее исполнение поручений и указаний Президента Российской Федерации».

Другим подобным примером может служить Постановление Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. № 215, которым были утверждены «Правила подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)». Определено, что доклады подготавливаются ежегодно по установленной структуре и перечнем сведений в рамках имеющихся полномочий: федеральными органами исполнительной власти; органами исполнительной власти субъектов РФ; органами местного самоуправления.

Одним из новых уровней качества законодательства в сфере действия органов исполнительной власти следует считать складывающуюся практику издания технических регламентов, определяющих качество выпускаемой продукции. В частности, в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» были изданы:

♦ постановление Правительства РФ[213], установившее требования к выпускаемым в оборот и находящимся в обороте автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту;

♦ постановление Правительства РФ[214], установившее требования к безопасности колесных транспортных средств при их выпуске в обращение на территории России и их эксплуатации независимо от места их изготовления «в целях защиты жизни и здоровья граждан, охраны окружающей среды, защиты имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества и предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей колесных транспортных средств».

Выбор конкретной формы деятельности подчинен определенным закономерностям, которые можно определить следующим образом. Она должна соответствовать компетенции данного субъекта управления, а также назначению и функциям управленческой деятельности, содержанию и характеру разрешаемых вопросов, целям управляющего воздействия, особенностям конкретного объекта управления.

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Большинство ученых-административистов среди форм управленческой деятельности выделяют правовые и неправовые.

Правовые формы влекут за собой наступление юридических последствий в виде возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений.

Профессор А.П. Коренев правовые формы управленческой деятельности классифицирует следующим образом.

По содержанию: правотворческая (выработка правовых норм – издание нормативных актов управления); правоприменительная (разрешение на основе норм права конкретных управленческих дел), которая также подразделяется на регулятивную форму правоприменения и правоохранительную.

По целенаправленности: внутренние (решение оргштатных вопросов, делопроизводство, управление внутри организационной структуры); внешние (выполнение возложенных на орган задач и функций).

По способу выражения: словесные (письменные и устные)] конклюдентные.

Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они и в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Речь идет о любых внешне выраженных действиях соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т.е. формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически-властных полномочий. Правовые формы государственного управления имеются следующие виды.

1. Издание нормативных актов управления.

Под актом управления понимается имеющее подзаконный характер одностороннее, юридически властное предписание, издаваемое в рамках имеющихся полномочий органом исполнительной власти или должностным лицом с обязательным соблюдением установленных процедур. Акт управления предназначен регулировать определенные общественные отношения или решать конкретное управленческое дело, а также определять персональное поведение адресата.

Например, приказом Министерства финансов РФ в целях повышения эффективности расходов федерального бюджета и качества управления средствами федерального бюджета главными распорядителями средств федерального бюджета с учетом бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2008—2010 гг. было утверждено Положение об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета[215].

В частности, мониторинг качества финансового менеджмента должен проводиться посредством осуществления анализа и оценки совокупности процессов и процедур, обеспечивающих результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса, а именно: составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит. Проводимый мониторинг качества по срокам делится на годовой и ежеквартальный. Материалы с мест направляются в Федеральное казначейство, а затем в Министерство финансов РФ.

2. Издание не носящих нормативный характер (индивидуальных) актов управления.

3. Осуществление иных юридически значимых действий (выдача паспорта, загранпаспорта, получение лицензии (патента), регистрация в налоговой инспекции, регистрация но месту жительства гражданина, составление протокола т.д.).

4. Заключение административных договоров.

Административный договор – «это основанный на административно -правовых нормах и выработанный в публичных интересах в результате добровольного соглашения воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников»[216].

В теории административного права до настоящего времени вопрос о признаках административного договора продолжает оставаться дискуссионным. Еще в 60-х гг. XX столетия о необходимости использования этой формы административной деятельности писали ученые-административисты Ц.А. Ямпольская, В.И. Новоселов, В.А. Юсупов и другие[217].

В последние годы административные договоры все чаще предусматриваются российским законодательством, которое стремится вооружить государственную администрацию самыми разнообразными средствами для осуществления стоящих перед ней задач. Они имеют публично-правовой характер. Это отличает их от гражданско-правовых, которые являются частноправовыми. В настоящее время к числу административных договоров относятся следующие.

1. Договоры о разграничении компетенции (например, договоры Российской Федерации с ее субъектами о разграничении предметов ведения).

2. Контракты с государственными служащими (военнослужащими, сотрудниками милиции и т.д.).

3. Договоры об охране имущества (например, вневедомственной охраны при ОВД с администрацией особо важных объектов, перечисленных в отдельном постановлении Правительства России).

4. Договоры о сотрудничестве (например, договор с гражданином о конфиденциальном сотрудничестве в целях борьбы с преступностью, заключаемый на основании федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности») и другие.

В целях совершенствования правовой системы в Российской Федерации осуществляется мониторинг правоприменения[218]. Функции по организации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и его методическому обеспечению возложены на Министерство юстиции РФ.

Мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):

♦ законодательных и иных нормативных правовых актов РФ;

♦ нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных правовых актов.

Неправовые формы управленческой деятельности, которые не влекут за собой наступление юридических последствий. Видами неправовых форм государственного управления являются следующие.

1. Проведение организационных мероприятий (непосредственно -организационные формы управленческой деятельности) – это разнообразные проявления управленческой деятельности в целях четкой и эффективной работы органов управления: сбор сотрудников и их инструктирование; совещания; оказание практической помощи; изучение, обобщение и распространение положительного опыта работы; разработка и внедрение в практику методических рекомендаций; подготовка и рассылка для изучения информационных писем; проведение комплексных и контрольных проверок; изучение общественного мнения и его использование в работе аппарата управления и т.д.

2. Осуществление материально-технических операций имеет вспомогательное, обслуживающее значение для всех других форм управленческой деятельности (например, подготовка информационных материалов для издания актов управления, составление различных справок, отчетов, делопроизводство, оформление документов). Посредством осуществления технических операций обслуживается сам процесс управления. Такого рода действия все в большей степени подвергаются компьютеризации, что значительно облегчает обработку объемной управленческой информации, повышает производительность и культуру управленческого труда. В процессе материально-технических операций могут готовиться юридически значимые документы (характеристика, справки с места работы или учебы и т.д.).

Административно-правовые формы могут быть классифицированы по целому ряду критериев, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц):

а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п. ) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

в) по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

д) по адресату: вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);

ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно-правовые договоры);

з) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);

и) по условиям применения: нормальные повседневные условия функционирования; режим чрезвычайного или военного положения; режим чрезвычайной ситуации;

к) по целям воздействия: профилактические или пресекательные;

л) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

м) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты);

н) по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные либо дозволительные.

9.2. Виды административно-правовых методов государственного управления

Формы управленческой деятельности непосредственным образом связаны с методами государственного регулирования и выражаются через них. В процессе практической деятельности исполнительной власти методам управленческой деятельности (методам управления) отводится важная роль.

Метод – это способ, прием или средство, которое применяется для успешного решения поставленной задачи.

Методы деятельности исполнительной власти представляют собой способы, применяемые в процессе осуществления управленческих функций, позволяющие применять наиболее эффективные средства воздействия органов исполнительной власти на управляемые объекты.

Методы любой деятельности разнообразны. В равной степени это относится и к методам управления, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт.

Главным содержанием в сущностной характеристике методов государственного управления является их целенаправленное управляющее воздействие. В целом для методов государственного управления наиболее характерными являются следующие черты.

1. Их органическая связь с целевым назначением этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.

2. Они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.

3. В них непосредственно выражаются связи между субъектами и объектами государственного управления.

4. Они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции.

5. Своим конечным адресатом метод управления всегда имеет соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).

6. С учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.

7. В методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

8. Метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически-властного характера.

9. Для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

10. Выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего – от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т.п.).

Контрольная функция государства присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции[219]. По своей конституционно-правовой природе она производна от его организующего и регулирующего воздействия на все виды общественных отношений. Это дает органам государственной власти право на самостоятельные действия при реализации указанной функции, облекаемой в специфическую форму ее осуществления.

В соответствии с содержанием смысла статей 71—72 Конституции РФ государство вправе и обязано (дискретное право) осуществлять контрольную функцию в сфере общественных отношений. Государственный контроль в сфере экономической деятельности относится к ведению исполнительной власти и ее территориальных структур.

Они обладают полномочиями на применение властно-обязывающих действий, вытекающих из конституционных принципов правового государства. Важнейшими из них являются равенство и справедливость, требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности с системой действующего правового регулирования[220].

Предоставляемая Конституцией РФ свобода не запрещенной законом деятельности и гарантируемое право на защиту должны быть уравновешены (необходимый баланс прав и обязанностей) требованием в рамках действующего законодательства ответственного поведения определенного круга лиц, исходящего от государства в лице уполномоченных на это органов государственной власти.

Государственный контроль в сфере экономической деятельности по общему правилу обеспечивается бюджетными средствами, формируемыми за счет налогов и сборов либо доходов, получаемых посредством оказания публичных услуг.

Средства реализации управленческих задач и функций, применяемых государством, весьма разнообразны. Это дает основание для их классификации. С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности – убеждения и принуждения. Указанные универсальные методы представляют собой два взаимосвязанных, взаимодополняющих «полюса» единого целого, т.е. механизма обеспечения должного поведения и правопорядка.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит прежде всего из содержания их управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространенным является выделение двух групп методов, а именно – административных и экономических. Приоритет, отдаваемый именно этим вариантам, порождает немало противоречивых суждений, разночтений, а потому проблема методов управления нуждается в детальном освещении.

Административные методы обычно квалифицируются в качестве способов или средств внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Характер их прямого воздействия означает, что субъект управления в рамках имеющейся компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), которое является юридически обязательным для объекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает непосредственно из властной природы управления, являющегося одним из существенных условий, способствующих практической реализации государственной, а в большей степени исполнительной власти.

Внеэкономический характер таких методов означает, что реальным объектом управления является сознательно-волевое поведение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т.п. ). Должное поведение в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых («соподчинение воль»). При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не дает оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

С учетом названных качеств административных методов очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. На этой основе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов – административные.

Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления. Применяя их, субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на материальные интересы управляемых, т.е. опосредствованно, в отличие от способов прямого властного воздействия.

Объект управления ставится в условия, когда сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний субъекта управления, а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот и т.п. ). Тем самым стимулируется экономическая (материальная) заинтересованность объекта в выполнении поставленных перед ним задач.

Управляющее воздействие осуществляется не прямо на поведение, а косвенно (опосредствованно), т.е. через воздействие на материальные (имущественные) интересы объекта управления. Должное поведение управляемого субъекта достигается не только перспективами материальных выгод, но и реальной угрозой применения материальных санкций. Следовательно, экономические рычаги, используемые в процессе решения управленческих задач, устанавливают систему материальных стимулов. Однако управляющее воздействие составляет содержание и таких рычагов, что сближает их по конечной цели с рычагами прямого (административного) характера.

Законодательством РФ, как и в ряде других государств, предусмотрена возможность применения по отношению к другим государствам специальных экономических мер[221]. Они применяются «в случаях возникновения совокупности обстоятельств, требующих безотлагательной реакции на международно-противоправное деяние либо недружественное действие иностранного государства или его органов и должностных лиц, представляющие угрозу интересам и безопасности Российской Федерации и (или) нарушающие права и свободы ее граждан, а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности Организации Объединенных Наций».

Применяемые экономические меры могут быть направлены на (п. 2 ст. 3):

«1) приостановление реализации всех или части программ в области экономической, технической помощи, а также программ в области военно-технического сотрудничества;

2) запрещение финансовых операций или установление ограничений на их осуществление;

3) запрещение внешнеэкономических операций или установление ограничений на их осуществление;

4) прекращение или приостановление действия международных торговых договоров и иных международных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей;

5) изменение вывозных и (или) ввозных таможенных пошлин;

6) запрещение или ограничение захода в порты Российской Федерации судов и использования воздушного пространства Российской Федерации или отдельных его районов;

7) установление ограничений на осуществление туристской деятельности;

8) запрещение или отказ от участия в международных научных и научно-технических программах и проектах, научных и научно-технических программах и проектах иностранного государства».

Эти меры носят временный характер. Решение об их применении принимается Президентом РФ «на основе предложений Совета Безопасности Российской Федерации с обязательным незамедлительным информированием Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о таком решении».

Предложения о применении специальных экономических мер могут быть внесены Президенту РФ также Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думой Федерального Собрания РФ или Правительством РФ.

Правительство РФ на основании решения Президента РФ в соответствии с настоящим Федеральным законом устанавливает перечень конкретных действий, на совершение которых вводится запрет совершения и (или) в отношении которых вводится обязанность совершения, и иных ограничений. В случае, если реализация специальных экономических мер требует решения Центрального банка РФ, то запрет совершения и (или) обязанность совершения действий и иные ограничения устанавливаются Центральным банком РФ во взаимодействии с Правительством РФ.

Закон возложил обязанность на федеральные органы исполнительной власти, Центральный банк РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством РФ обеспечивать реализацию специальных экономических мер.

Проблема методов управления весьма подвижна и носит диалектический характер. Опыт управленческих отношений свидетельствует о недопустимости антагонистического противоречия между методами прямого и косвенного воздействия. Для этого имеются следующие основания.

Во-первых, управленческая деятельность по своей природе административная («административное» суть «управленческое»). Поэтому методы, используемые в процессе ее практического осуществления, не могут не быть административными. В силу этого обособление административных и экономических методов управления некорректно.

Во-вторых, прямые (административные) и косвенные (экономические) методы используются с единой конечной целью – для достижения эффективности управленческого воздействия субъекта управления на поведение объекта управления.

В-третьих, эти средства практически используются одними и теми же субъектами управленческих правоотношений.

В-четвертых, они используются в отношении одних и тех же объектов управления. На практике не существует объектов управления, которые нуждаются только в косвенном управляющем воздействии.

В-пятых, прямые и косвенные средства используются в практической деятельности соответствующих исполнительных органов (должностных лиц) в рамках единого варианта как одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления.

В-шестых, для реализации прямого и косвенного управляющего воздействия требуется, как правило, единая правовая форма. В то же время нередко при выделении административных и экономических методов исходят из того, что первые регламентированы правом, а вторые базируются непосредственно на объективных экономических закономерностях общественного развития. Методы управления в обобщенном виде могут быть представлены только как административно-правовые. Без правовой регламентации и юридической формы невозможно осуществлять эффективное, рациональное и грамотное управление вообще.

В-седьмых, практически в правовых актах управления можно обнаружить органическое сочетание экономического содержания и административно-правовой формы. Например, указы Президента РФ о повышении уровня заработной платы отдельным категориям работников одновременно содержат государственно-властные предписания, направленные на формирование механизма реализации предусматриваемых мер. Экономические рычаги управляющего воздействия требуют принятия соответствующих административно-правовых средств.

Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это может быть: установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий[222]; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий[223]; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов[224]; оформление государственных заказов; установление обязательной процедуры совершаемых действий[225], в том числе и при межведомственном взаимодействии[226]; определение критериев управленческой деятельности[227]; применение административно-принудительных мер и т.п.

9.3. Административно-правовые акты управления

Административно-правовые акты управления в системе законодательства РФ имеют свои особенности и общие характерные черты. Наиболее важными для них являются следующие основные черты:

1) имеют юридическую природу правовой формы исполнительно-распорядительной деятельности;

2) обладают государственно-властным характером и обязательны для исполнения в отношении того круга лиц, кому они адресованы;

3) исполнение акта управления гарантируется, а при необходимости и обеспечивается принудительной силой государства;

4) по своей юридической силе имеют подзаконный характер. Это означает, что они могут быть изданы уполномоченным на это должностным лицом или органом исполнительной власти, а также органом местного самоуправления (юридически нет, но фактически – да) в соответствии и на основании Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов с целью обеспечения их исполнения;

5) устанавливают обязательные правила поведения либо регулируют конкретные отношения. Выполнение содержащихся в них предписаний влечет за собой наступление определенных юридических последствий – возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений;

6) должны носить творческий характер, поскольку содержащиеся в них предписания направлены на оптимальное решение управленческих вопросов. Для достижения этого требования необходимы творческий подход, предвидение, осмотрительность, учет и глубокий анализ фактических данных;

7) издаются в одностороннем порядке. При издании межведомственных управленческих актов следует говорить о выражении коллективной воли субъектов управления.

Таким образом, административно-правовой акт управления представляет собой подзаконное одностороннее юридически властное предписание, изданное компетентным субъектом в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности.

Профессор А.П. Коренев считает, что административно-правовой акт управления – это юридический акт, регулирующий определенные общественные отношения или разрешающий конкретное управленческое дело, персонально определяющий поведение адресата, обладающий властным, творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполпомоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой[228].

Профессор Д.Н. Бахрах считает, что акты государственной администрации – это особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия [229] .

По мнению профессора Ю.Н. Старилова, правовой акт управления представляет собой разновидность документов, используемых в процессе деятельности органов управления (должностных лиц) и представляющих собой справки, заключения, докладные записки, протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и т.д., которые фиксируют определенные обстоятельства, имеют юридическую значимость, но не содержат (в отличие от правовых актов) односторонние государственно-властные обязательные к исполнению предписания[230].

9.4. Отличие административно-правовых актов управления от смежных правовых форм

Административно-правовой акт отличается от закона тем, что носит подзаконный характер, т.е. издается на основе и во исполнение закона. Если акт государственного или муниципального управления противоречит закону, то действует закон. Закон может отменить или приостановить действие акта управления.

Судебные акты в отличие от административно-правовых актов являются правовой формой выражения правосудия. Судебный акт есть акт применения нормы права в связи с конкретными нарушениями законодательства. Поэтому судебный акт, как правило, индивидуальный акт, касающийся участников судебного процесса. В основном он не содержит норм права, за исключением некоторых решений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ или Высшего Арбитражного Суда РФ.

Судебные акты издаются по поводу правовых конфликтов, т.е. правонарушений или споров о праве. Административно-правовые акты издаются не только по этим основаниям, но и в связи с совершением субъектами управления правомерных действий в целях осуществления руководства всеми сферами и отраслями управления.

Судебные акты издаются судами, которые независимы и подчиняются только закону. Следовательно, никто не может дать суду указание, как разрешить то или иное конкретное дело, рассматриваемое судом.

Административно-правовые акты могут приниматься субъектом управления на основе и во исполнение не только закона, но и указаний (предписаний) вышестоящих субъектов управления.

От актов прокурорского надзора (протеста, представления, предостережения, постановления) административно-правовой акт отличается следующими юридическими качествами. Акты прокурорского надзора появляются в связи с установлением фактов нарушения закона, направлены на их устранение и предупреждение в будущем. Они не содержат в себе новых норм права, а также (как правило) предписаний управленческого, исполнительно-распорядительного характера.

От гражданско-правовых актов (договоров) административно-правовые акты отличаются по своей юридической природе и основаниям принятия. Для гражданско-правовых актов характерно взаимное волеизъявление равных по своему положению сторон. В отличие от административно-правового акта гражданско-правовой акт представляет собой соглашение, результат взаимного волеизъявления сторон, равноправных участников договора. В гражданско-правовом акте отражается частный интерес субъектов конкретного правоотношения, а в административно-правовом содержится публичный интерес.

Документы, имеющие юридическое значение (паспорт, служебное удостоверение, аттестат об окончании школы, диплом об окончании высшего учебного заведения), сами по себе не устанавливают, не изменяют и не прекращают конкретных отношений. Составленные по установленной форме, они лишь удостоверяют определенные факты. На их основе могут издаваться административно-правовые акты управления. Например, диплом об окончании высшего учебного заведения является основанием для подготовки и издания приказа о назначении на должность.

Служебные документы (справки, протоколы заседаний, докладные записки, стенограммы собраний и т.п.) не имеют юридического значения, но являются источниками информации. На основании служебных документов также, как и документов, имеющих юридическое значение, могут быть приняты административно-правовые акты. Могут быть исключения: выдача лицензий на основании протоколов комиссий, образованных при органах исполнительной власти.

Акты управления отличаются также и от актов общественных объединений. Последние издаются от имени коллектива объединения и являются выражением воли его членов. Акты общественных объединений обязательны лишь для членов соответствующих объединений, и их реализация обеспечивается средствами и методами самого объединения. Юридическим, властным характером эти акты не обладают. В качестве крайней меры может приниматься решение об исключении из общественного объединения.

9.5. Классификация административно-правовых актов управления

По мнению профессора А.П. Коренева, основывающемуся на общих положениях теории права, административно-правовые акты необходимо классифицировать по следующим основаниям.

1. По юридическим свойствам – нормативные, индивидуальные, общего значения, смешанного характера.

Нормативные административно-правовые акты содержат в себе нормы права. Они принимаются с целью регулирования однотипных общественных отношений, рассчитаны на многократное применение.

Индивидуальные акты не содержат норм права. Их содержание направлено на разрешение конкретного, носящего индивидуальный характер вопроса управления. Они принимаются на основе нормативных актов и являются актами применения норм права к конкретным случаям. Это наиболее распространенный вид административно-правовых актов, посредством которых оперативно решается большое количество вопросов и дел, возникающих в процессе осуществления управления.

Правовые акты управления общего значения – приказы, постановления, распоряжения, как правило, содержат какие-либо кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т.п.) либо общие требования (усилить внимание к определенным категориям дел, повысить требовательность, бережнее относиться к природе, экономить ресурсы и т.д.). Акты смешанного характера содержат как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам, либо содержат и общие требования. Такие акты управления принимаются по целому комплексу взаимосвязанных вопросов управления.

2. По сроку действия – с неопределенным сроком действия (бессрочные акты), срочные и временные.

3. По органам, издающим правовые акты государственного управления, они делятся на следующие: указы и распоряжения (издает Президент РФ или глава исполнительной власти субъекта РФ); постановления и распоряжения (принимаются органом государственного управления общей компетенции – Правительством РФ, правительствами субъектов РФ); приказы – издаются, как правило, руководителями всех уровней органов исполнительной власти, в том числе в милитаризованных структурах. По содержанию приказ может быть как нормативным, так и индивидуальным актом.

Инструкция так же, как и приказ, принимается, как правило, руководителем органа исполнительной власти. Особенность инструкции заключается в установлении порядка исполнения закона или акта вышестоящего органа управления. Поэтому в отличие от приказа инструкция всегда является нормативным актом. Она содержит правовые нормы, которые детализируют законы или другие нормативные акты вышестоящих органов, определяют порядок выполнения работ или совершения отдельных действий.

В тех случаях, когда инструкция или иной нормативный документ уполномоченного на то органа специальной или отраслевой компетенции носит межведомственный характер или затрагивает интересы физических или юридических лиц, они в соответствии с указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 (с последующими изменениями и дополнениями) до опубликования подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Правовые акты управления издаются также государственными органами, которые не являются органами исполнительной власти. Например, приказы, инструкции и другие нормативные акты принимаются руководителями представительных органов, председателями судов, прокурорами. Эти акты издаются для разрешения внутриорганизационных вопросов.

4. По территории действия они делятся на акты, действующие в масштабе Российской Федерации, федерального округа, республики в составе Российской Федерации; акты, действующие в масштабе административно-территориальной единицы (края, области, города, района и т.д.); межтерриториальные акты (действуют в пределах нескольких административно-территориальных единиц, например, при чрезвычайных ситуациях – землетрясениях, наводнениях, эпидемиях, эпизоотиях); локальные.

5. По характеру компетенции они делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления.

Акты общего управления издаются органами управления общей компетенции (Президентом РФ, Правительством РФ, президентами и правительствами республик, входящих в состав РФ, главами администраций краев, областей и другими органами общей компетенции).

Акты межотраслевого (надведомственного) управления принимаются органами межотраслевого, а в некоторых случаях и отраслевого государственного управления (Министерством финансов РФ, МВД России – Правила дорожного движения…). Эти акты обязательны для исполнения всеми министерствами, ведомствами, органами, организациями, должностными лицами независимо от ведомственной подчиненности, а также гражданами.

Акты отраслевого управления регулируют общественные отношения и разрешают управленческие дела в определенной отрасли управления. Они издаются министрами, руководителями ведомств, управлений и т.п.

6. По форме выражения акты государственного управления подразделяются на словесные и конклюдентные.

Словесные акты – это акты управления, выраженные посредством слов, они могут быть письменные или устными.

Письменный акт управления рассматривается как надлежащим образом оформленный официальный письменный документ. Во многих случаях акт имеет юридическую силу лишь тогда, когда соответствующим образом письменно оформлен.

Наряду с письменными актами существуют устные (приказы, распоряжения, указания, команды и т.п.). Чаще всего они издаются в процессе оперативного решения вопросов управления, особенно в силовых структурах. Так же, как и письменные, они влекут юридические последствия.

Конклюдентные акты. Воля субъекта управления может выражаться посредством сочетания определенных жестов, сигналов, движений, знаков, звуков и других конклюдентных действий. Таковы, например, жесты милиционера, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы и специальные знаки, подаваемые работниками железнодорожного, водного, воздушного транспорта в целях регулирования и обеспечения безопасности движения, сигналы светофоров, дорожные знаки и разметка дорог.

Несоблюдение предписаний, выраженных конклюдентным способом, также может повлечь за собой определенные юридические последствия.

Профессор Д.Н. Бахрах предложил дополнительно классифицировать правовые акты управления по функциональной роли, в зависимости от объема полномочий, порядка принятия, по степени сложности и другим критериям. Имеются и иные классификации. В основном они отражают содержание перечисленных выше подходов[231].

9.6. Лицензирование как метод контроля в государственном управлении

Институт лицензирования, исходя из его комплексного и системного характера, современными учеными рассматривается в различных аспектах, например[232]: как особый правовой режим отдельных видов деятельности, предусматривающий государственный контроль над ней; как правовой институт, регулирующий обособленные группы отношений; как направление деятельности (функцию) государственного управления; как вид государственного контроля за предпринимательской деятельностью. Именно на характеристике этого его аспекта остановимся более подробно.

В целях упорядочения процесса развития рыночных отношений государство формирует соответствующее законодательство. Основным из них в сфере лицензионной деятельности вначале был принят Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ (в ред. от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ) «О лицензировании отдельных видов деятельности»[233]. Затем с учетом постоянно ведущейся административно-правовой реформы он утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Сферой применения этого Федерального закона определены отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов (103 вида) деятельности в соответствии с установленным перечнем (п. 1 ст. 17).

Действие рассматриваемого закона не распространяется на следующие виды деятельности: деятельность кредитных организаций; деятельность, связанная с защитой государственной тайны; деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; деятельность в области связи; биржевая деятельность; деятельность в области таможенного дела; нотариальная деятельность; страховая деятельность, зя исключением пенсионного страхования, осуществляемого негосударственными пенсионными фондами; деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг; осуществление внешнеэкономических операций; осуществление международных автомобильных перевозок грузов и пассажиров; приобретение оружия и патронов к нему; использование результатов интеллектуальной деятельности; использование орбитально-частотных ресурсов и радиочастот для осуществления телевизионного вещания и радиовещания (в том числе вещания дополнительной информации); использование природных ресурсов, з том числе недр, лесов, объектов растительного и животного мира; деятельность, работы и услуги в области использования атомной энергии; образовательная деятельность.

Основными принципами осуществления лицензирования (ст. 3) являются: обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации; установление единого перечня лицензируемых видов деятельности; установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации; установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности; гласность и открытость лицензирования] соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

Критериями определения лицензируемых видов деятельности (ст. 4) со стороны государства является угроза наступления отрицательных последствий, а именно: «нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием».

Подсчитано, что в России подлежит лицензированию более 2000 видов деятельности, а в большинстве развитых стран их не более 30—40. Во Франции – 150, а в Японии – 160 видов деятельности, и это уже считается чрезмерным. Подобная практика объясняется следующими обстоятельствами. За рубежом требования к безопасности определенных видов профессий и их деятельности устанавливаются принимаемыми государством техническими регламентами, а их реализация и обеспечение возлагается на саморегулирующие организации. Они разрабатывают соответствующие стандарты качества. В России подобное разграничение функций между государством и бизнесом только начинает складываться. В целом в мире сложилась следующая практика. Контрольно-надзорная функция посредством осуществления лицензирования является обязанностью государства в тех отраслях, где бизнес может причинить ущерб неопределенному кругу лиц[234].

Правительство РФ при осуществлении лицензирования в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации в соответствии с определенными Президентом РФ основными направлениями внутренней политики государства наделяется следующими полномочиями: утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности; определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности; устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.

Законом (ст. 6) определены полномочия лицензирующих органов, которые выражаются в следующем: предоставление лицензий; переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий; приостановление действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий и возобновление действия лицензий] возобновление действия лицензий] прекращение действия лицензий] ведение реестров лицензий, предоставление заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании] контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий] обращение в суд с заявлениями об аннулировании лицензий.

Действие лицензии прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц или единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей записи о ликвидации юридического лица или прекращении его деятельности в результате реорганизации (за исключением реорганизации в форме преобразования или слияния при наличии на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованных юридических лиц у каждого участвующего в слиянии юридического лица лицензии на один и тот же вид деятельности) либо прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя либо со дня окончания срока действия лицензии или принятия лицензирующим органом решения о досрочном прекращении действия лицензии на основании представленного в лицензирующий орган заявления в письменной форме лицензиата (правопреемника лицензиата – юридического лица) о прекращении им осуществления лицензируемого вида деятельности, а также со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии.

Порядок осуществления полномочий лицензирующих органов устанавливается положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Законодательно определено, что лицензирующие органы формируют открытые и общедоступные государственные информационные ресурсы, содержащие сведения из реестров лицензий, положения о лицензировании конкретных видов деятельности, а также технические регламенты и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные требования к лицензируемым видам деятельности, за исключением случаев, если в интересах сохранения государственной или служебной тайны свободный доступ к таким ресурсам в соответствии с законодательством РФ ограничен.

Вид деятельности, на осуществление которого предоставлена лицензия, может выполняться только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем. Законодатель определил следующие критерии по определению территориальной сферы действия лицензий.

Деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта РФ, может осуществляться на всей территории Российской Федерации. Деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта РФ, может осуществляться на территориях иных субъектов РФ при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов РФ в порядке, установленном Правительством РФ.

Установлено, что срок действия лицензии (ст. 8) не может быть менее пяти лет. По его окончании он может быть продлен по заявлению лицензиата в порядке переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии. Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности может быть предусмотрено бессрочное действие лицензии.

Для получения лицензии соискатель лицензии направляет или представляет в соответствующий лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии, к которому прилагаются:

♦ копии учредительных документов (с представлением оригиналов в случае, если верность копий не засвидетельствована в нотариальном порядке) – для юридического лица;

♦ документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии;

♦ копии документов, перечень которых определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности и которые свидетельствуют о наличии у соискателя лицензии возможности выполнения лицензионных требований и условий, в том числе документов, наличие которых при осуществлении лицензируемого вида деятельности предусмотрено федеральными законами.

Лицензирующий орган не вправе требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных федеральным законом. Он принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий сорока пяти дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов. Указанное решение оформляется соответствующим актом лицензирующего органа.

Более короткие сроки принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии могут устанавливаться положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Лицензирующий орган обязан в указанный срок уведомить соискателя лицензии о принятии решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии. Уведомление о предоставлении лицензии направляется (вручается) соискателю лицензии в письменной форме.

Уведомление об отказе в предоставлении лицензии направляется (вручается) соискателю лицензии в письменной форме с указанием причин отказа, в том числе реквизитов акта проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий, если причиной отказа является невозможность выполнения соискателем лицензии указанных требований и условий.

В течение трех дней после представления соискателем лицензии документа, подтверждающего уплату государственной пошлины за предоставление лицензии, лицензирующий орган бесплатно выдает лицензиату документ, подтверждающий наличие лицензии.

В случае утраты документа, подтверждающего наличие лицензии, лицензиат имеет право на получение дубликата указанного документа, который предоставляется ему на основании заявления в письменной форме.

Лицензиат имеет право на получение заверенных лицензирующим органом копий документа, подтверждающего наличие лицензии.

Основанием отказа в предоставлении лицензии является:

♦ наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;

♦ несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям.

Не допускается отказ в выдаче лицензии на основании величины объема продукции (работ, услуг), производимой или планируемой для производства соискателем лицензии.

Соискатель лицензии имеет право обжаловать в порядке, установленном законодательством РФ, отказ лицензирующего органа в предоставлении лицензии или его бездействие.

Лицензиат обязан сообщить в лицензирующий орган об изменении сведений об адресах мест осуществления лицензируемого вида деятельности в срок не позднее чем через пятнадцать дней со дня такого изменения.

Лицензиат, изъявивший желание перейти на упрощенный порядок лицензирования, направляет или представляет в соответствующий лицензирующий орган заявление о переходе на упрощенный порядок лицензирования с приложением копии договора страхования гражданской ответственности или копии сертификата соответствия осуществляемого им лицензируемого вида деятельности международным стандартам (с представлением оригинала в случае, если верность копии не засвидетельствована в нотариальном порядке).

Плановые проверки соответствия деятельности лицензиата, выбравшего упрощенный порядок лицензирования, лицензионным требованиям и условиям не проводятся.

Срок действия договора страхования гражданской ответственности или срок действия сертификата соответствия осуществляемого лицензиатом лицензируемого вида деятельности международным стандартам должен быть не меньше срока действия лицензии.

Упрощенный порядок лицензирования может применяться при условии заключения соискателем лицензии или лицензиатом договора страхования гражданской ответственности либо при наличии у лицензиата сертификата соответствия осуществляемого им лицензируемого вида деятельности международным стандартам в отношении лицензирования следующих видов деятельности:

♦ эксплуатация пожароопасных производственных объектов;

♦ деятельность по реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры);

♦ перевозки морским транспортом грузов;

♦ перевозки внутренним водным транспортом грузов;

♦ перевозки железнодорожным транспортом грузов;

♦ перевозки железнодорожным транспортом грузобагажа;

♦ транспортировка грузов (перемещение грузов без заключения договора перевозки) по железнодорожным путям общего пользования, за исключением уборки прибывших грузов с железнодорожных выставочных путей, возврата их на железнодорожные выставочные пути;

♦ погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на внутреннем водном транспорте;

♦ погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам в морских портах;

♦ погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном транспорте;

♦ деятельность по осуществлению буксировок морским транспортом (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя).

Перечень сертификатов соответствия осуществляемого лицензиатом лицензируемого вида деятельности международным стандартам, а также существенные условия договора страхования гражданской ответственности соискателя лицензии или лицензиата, при наличии которых может применяться упрощенный порядок лицензирования, устанавливаются Правительством РФ.

При упрощенном порядке лицензирования проверка возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий лицензирующим органом не проводится.

Лицензионный контроль (ст. 12) проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Проверка лицензирующим органом проводится путем сопоставления таких сведений со сведениями из единого государственного реестра юридических лиц или единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей. Лицензирующий орган получает соответствующую информацию в порядке, установленном Правительством РФ, от федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

К отношениям, связанным с проведением лицензирующим органом проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий и проверки соблюдения лицензиатом указанных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности, применяются положения Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

Приостановление действия лицензии (ст. 13) осуществляется в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном Кодексом РФ об административных правонарушениях. Конкретными примерами являются следующие статьи: «Нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ст. 9.1); «Осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией)» (п. 3 ст. 14.1); «Промышленное производство или оборот этилового спирта, алкогольной или спиртосодержащей продукции без соответствующей лицензии, а равно с нарушением условий, предусмотренных лицензией» (п. 4 ст. 14.17).

Кодекс РФ об административных правонарушениях также запрещает ряд деяний, осуществляемых без специального разрешения (лицензии), например: «Пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией)» (ст. 7.3); «Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых» (ст. 7.4); «Самовольная добыча янтаря» (ст. 7.5); «Самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения (лицензии)» (ст. 7.6); «Самовольное проектирование, строительство, изготовление, приобретение, установка или эксплуатация радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств» (ст. 13.3); «Незаконная деятельность в области защиты информации» (ст. 13.13); «Незаконная частная детективная и охранная деятельность» (ст. 20.16).

Отзыв лицензии является юридическим фактом, являющимся одним из предусмотренных законом оснований (случаев) досрочного прекращения действия заключенных ранее гражданско-правовых договоров. Лицензирующие органы ведут реестры лицензий на виды деятельности, лицензирование которых они осуществляют (ст. 14).

Федеральными органами исполнительной власти, разрабатывающими положения о лицензировании конкретных видов деятельности, лицензирование которых осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ, ведутся сводные реестры лицензий в порядке, установленном положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Информация, содержащаяся в реестре лицензий, является открытой для ознакомления с ней физических и юридических лиц.

Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности устанавливается перечень работ и услуг по следующим видам деятельности:

1) деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино);

2) деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов);

3) космическая деятельность;

4) медицинская деятельность;

5) проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;

6) строительство зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения;

7) инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения.

Введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения дополнений в предусмотренные рассматриваемым федеральным законом перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии.

Должностные лица лицензирующих органов в случае ненадлежащего исполнения своих обязанностей при осуществлении лицензирования конкретных видов деятельности и в случае совершения противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством РФ (ст. 17.1).

Лицензирующие органы осуществляют контроль за соблюдением правопреемниками реорганизованных юридических лиц лицензионных требований и условий, установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Действие лицензий, которые ранее были выданы реорганизованным юридическим лицам и на основании которых правопреемники реорганизованных юридических лиц осуществляют лицензируемый вид деятельности, может быть приостановлено, или такие лицензии могут быть аннулированы в установленном законом порядке.

Законодательством РФ определен конкретный круг общественных отношений, к которым применяется институт лицензирования. Помимо получения лицензий в отношении ряда видов экономической деятельности, при осуществлении которых требуется соблюдать различные требования в целях обеспечения безопасности определенного вида (экологические, противопожарные, эпидемиологические, санитарные, и другие), действует практика выдачи со стороны государства разовых разрешений на определенный срок.

Такие разрешения, являясь дополнительным основанием для совершения юридически значимых действий определенного вида, позволяют государству более эффективно осуществлять централизованную политику, направленную на обеспечение соблюдения конкретных норм и правил, вытекающих из действующих предписаний различных нормативных правовых актов или нормативных решений органов местного самоуправления.

9.7. Разрешительная система

Результатом применения административно-правового метода разрешительного воздействия на общественные отношения является предоставление уполномоченными органами и должностными лицами разрешений на осуществление определенных видов деятельности (совершение действий). Метод разрешения выделяется в системе методов деятельности исполнительной власти и действует в условиях установления государством специальных административно-правовых режимов, содержанием которых является относительный запрет, вводимый, как правило, в целях обеспечения безопасности[235].

Примеры использования отечественной практикой государственного управления метода разрешения имелись начиная с первых значительных правовых актов.

Посредством разрешений в дореволюционной России прежде всего проводилась реализация ограничения права граждан на свободу передвижения. В Древней Руси воеводы могли пускать иностранцев лишь с разрешения высшего правительства (основными объектами охраны при этом были религиозное единство государства и внутренние дела).

В XIX веке разрешительный метод активно использовался в регулировании различных отраслей промышленности и торговли. Именно разрешительный принцип являлся в тот период основой создания фабричных и заводских предприятий. Например, в соответствии с Уставом об акцизных сборах 1861 г. винокурение производилось не иначе, как после получения патента и свидетельства. Предпринимательская деятельность подлежала осуществлению в соответствии с условиями, перечисленными в свидетельстве. Изменение условий винокурения допускалось не иначе как с получением нового свидетельства. Устанавливались жесткие правила розничной продажи алкогольной продукции («правила о раздробительной продаже крепких напитков»). Например, в соответствии с такими правилами для Санкт-Петербурга право открытия питейных заведений, за исключением буфетов, возникало лишь после предварительного освидетельствования помещений полицией при участии акцизного надзора. Об освидетельствовании составлялся акт, предъявлявшийся градоначальнику, которым по согласованию с Акцизным управлением решался вопрос о выдаче разрешения на питейную торговлю.

В советский период виды объектов разрешительной системы были весьма многообразны. Фактически ядром разрешительной системы являлась совокупность правил, регулирующих порядок производства, приобретения, пользования, сбыта и перевозки оружия, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п., а также порядок открытия и функционирования стрелковых тиров, пиротехнических и оружейно-ремонтных мастерских, штемпельно-граверных, полиграфических предприятий и других аналогичных производств. Широкий круг разрешительных полномочий, непосредственно связанных с охраной общественного порядка, исполняли органы внутренних дел.

Обобщая современные точки зрения, можно сказать, что разрешительная система – это урегулированная административно-правовыми нормами совокупность общественных отношений между наделенными публично-властными полномочиями субъектами, с одной стороны, физическими и юридическими лицами – с другой, возникающих при предоставлении разрешений на осуществление деятельности (<совершение действий) и надзоре за соблюдением ее правил в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства.

Законодательство не закрепляет понятие разрешительной системы, хотя соответствующая терминология («разрешительные полномочия», «разрешительные процедуры», «разрешительные функции» и т.п.) часто используется.

В результате разрешительной деятельности соискатели разрешений и получившие разрешения юридические и физические лица приобретают специальный административно-правовой статус.

Так, в соответствии со ст. 13 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее – Федеральный закон № 99-ФЗ) соискатель лицензии (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) для получения лицензии должен представить в лицензирующий орган заявление по установленной форме.

Должностные лица лицензирующих органов проводят проверки соискателей лицензий и лицензиатов; выдают лицензиатам предписания об устранении выявленных нарушений лицензионных требований.

Лицензиат получает разрешение на право осуществления подлежащей лицензированию деятельности, ради которого он инициировал приобретение соответствующего статуса, а также приобретает новые обязанности: по соблюдению лицензионных требований, персональному осуществлению лицензируемой деятельности, переоформлению лицензии в необходимых случаях.

Со специальным административно-правовым статусом связано и расширение административной деликтоспособности лицензиата, а в некоторых случаях – даже соискателя лицензии. Так, осуществление внешнеэкономических операций с товарами, информацией, работами, услугами либо результатами интеллектуальной деятельности (правами на них), которые могут быть использованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники либо при подготовке и (или) совершении террористических актов и в отношении которых установлен экспортный контроль, с использованием лицензии, полученной незаконно, либо с представлением документов, содержащих недостоверные сведения, образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.20 КоАП РФ.

Особенности разрешительной системы

1. Относительный запрет, установленный ограничительными нормами, закрепленный прямо или косвенно[236] (когда осуществление определенной деятельности или выполнение действий запрещено без получения соответствующего разрешения);

Например, согласно п. 3 ст. 15 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О безопасности дорожного движения» допуск транспортных средств, предназначенных для участия в дорожном движении на территории Российской Федерации, за исключением транспортных средств, участвующих в международном движении или ввозимых на территорию Российской Федерации на срок не более шести месяцев, осуществляется в соответствии с законодательством РФ путем регистрации транспортных средств и выдачи соответствующих документов. Регистрация транспортных средств без документа, удостоверяющего его соответствие установленным требованиям безопасности дорожного движения, запрещается.

2. Управленческий характер отношений при реализации разрешительной системы.

Поскольку отношения, возникающие в ходе реализации разрешительной системы, являются управленческими, стороны их юридически неравноправны. Приоритет в принятии решений здесь принадлежит наделенным соответствующими властными полномочиями органам. Инициатива возникновения разрешительных правоотношений, напротив, зависит от воли невластных субъектов, представляя собой юридический факт, связанный с подачей заинтересованным лицом соответствующего заявления. При этом заинтересованные в получении разрешения физические и юридические лица субъектам функциональной власти организационно не подчинены.

3. Нацеленность разрешительной системы на обеспечение безопасности личности, общества и государства.

Посредством разрешительной деятельности из определенного круга общественных отношений исключаются субъекты и предметы (орудия производства, вещества и т.п. ), не соответствующие установленным требованиям безопасности.

4. Результат разрешительных правоотношений в виде принятия индивидуального управомочивающего акта – акта разрешения на осуществление деятельности (совершение действия), являющегося юридическим фактом, порождающим, изменяющим либо прекращающим правоотношения различной правовой природы (административные, гражданские, трудовые и т.п.)[237].

5. Возникновение административно-правового режима в результате действия разрешительной системы.

Этот режим характеризует специальный административно-правовой статус соискателя разрешения и субъекта, получившего разрешение.

6. Административный надзор за осуществлением разрешенной деятельности.

Неотъемлемой особенностью разрешительной системы является сохранение административно-надзорных отношений между властными и невластным субъектами в течение всего срока действия разрешения.

7. Применение мер административного принуждения (в том числе приостановление действия или аннулирование разрешения) в случае нарушения правил разрешительной системы.

Процессуальная сторона разрешительной деятельности реализуется путем осуществления разрешительного производства. Согласно сложившемуся мнению, разрешительное производство – вид производства, в рамках которого устанавливается порядок осуществления конкретных разрешительных процедур (предоставление разрешения, проведение предварительных контрольных мероприятий, применение оперативных санкций к невластному субъекту разрешительных правоотношений и т.п.).

Например, Д.Н. Бахрах выделяет такие стадии разрешительного производства:

1) предварительная (возбуждение разрешительного дела);

2) принятие решения;

3) исполнение решения;

4) надзор за соблюдением лицами, получившими разрешение, установленных требований и условий;

5) аттестация, аккредитация разрешенной деятельности;

6) переоформление, продление разрешений;

7) применение мер принуждения за допущенные нарушения правил и условий.

Последние три стадии являются факультативными[238].

Вместе с тем процессуализация разрешительной деятельности на сегодняшний день остается недостаточной. О некотором совершенствовании правового регулирования на этом направлении можно говорить лишь применительно к отдельным видам разрешений.

Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 гг. в целях унификации порядка лицензирования, например, предлагается проведение поэтапного перехода к единому порядку лицензирования путем инвентаризации законодательства в области лицензирования, результатом которой будет установление единого перечня лицензируемых видов деятельности и единого порядка их лицензирования. Следующий этап этой работы предусматривает установление единого перечня лицензируемых видов деятельности и единого унифицированного порядка их лицензирования. Для этого необходимо провести анализ федеральных законов, устанавливающих порядок лицензирования в семи видах деятельности, в том числе с целью выявления для последующего исключения норм федеральных законов, позволяющих лицензирующим органам детализацию лицензируемых видов предпринимательской деятельности и процедур лицензирования ведомственными актами.

В рамках разрешительной системы субъекты права вступают в урегулированные правом отношения по поводу предоставления разрешений на осуществление деятельности (совершение действий), с одной стороны, и получения таких разрешений – с другой.

Участниками разрешительных правоотношений может быть достаточно широкий круг субъектов (органы исполнительной власти различных уровней, иные наделенные публично-властными полномочиями органы, организации и должностные лица, юридические и физические лица), подразделяемые на властных и невластных. При этом инициаторами возникновения разрешительных правоотношений является невластная сторона, т.е. обращающиеся за получением разрешения в уполномоченные органы юридические или физические лица.

Разрешительная деятельность — это урегулированный административно-правовыми нормами комплекс действий наделенных публично-властными полномочиями субъектов по предоставлению разрешений и надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий).

Субъекты разрешительной деятельности — это органы, организации и должностные лица, наделенные публично-властными полномочиями по предоставлению разрешений, надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий).

Субъект разрешительной деятельности действует в пределах предоставленной ему компетенции в установленном законодательством порядке и формах.

Система полномочий субъекта разрешительной деятельности (содержание компетенции) включает конкретные права и обязанности, предоставленные ему для осуществления возложенных на него задач и функций.

С целью упорядочения представления о субъектах разрешительной деятельности целесообразно их классифицировать:

1) по принадлежности к аппарату государства, выполняющему его функции:

– органы государства,

– негосударственные органы;

2) по характеру полномочий, осуществляемых в рамках разрешительной системы (их направленности):

– органы, непосредственно предоставляющие разрешения,

– органы, осуществляющие надзор за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий);

3) по результату разрешительной деятельности (ее завершенности):

– органы, предоставляющие собственно разрешения,

– органы, предоставляющие промежуточные разрешения.

Форма разрешительной деятельности — однородный по своему характеру и правовым последствиям комплекс действий наделенных публично-властными полномочиями субъектов по предоставлению разрешений и надзору за соблюдением правил разрешенной деятельности (действий).

Анализ правового регулирования разрешительной деятельности позволяет назвать как минимум следующие наиболее распространенные ее формы:

1) лицензирование;

2) предоставление разрешения (специального разрешения);

3) сертификация;

4) предоставление допуска;

5) аттестация;

6) аккредитация;

7) квотирование;

8) регистрация;

9) предоставление иных видов разрешений (включение в реестр, предоставление права, удостоверение, паспорт и т.п.).

Особенностью отечественного правового регулирования разрешительной деятельности является неупорядоченность используемой терминологии, ее бессистемное применение. Избрание конкретных форм разрешительной деятельности (лицензирование, разрешение, регистрация и т.п. ), замена одного вида разрешения другим осуществляется хаотично.

Основной (и наиболее детально регламентированной) формой разрешительной деятельности в настоящее время является лицензирование.

Согласно ст. 49 ГК РФ, отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

Базовым законодательным актом в рассматриваемой сфере в настоящее время является Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Лицензирование – деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению,, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

В статье 4 Федерального закона № 99-ФЗ перечислены основные принципы осуществления лицензирования:

1) обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;

2) установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом;

3) установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации;

4) установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;

5) открытость и доступность информации о лицензировании, за исключением информации, распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ;

6) недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины в размерах и в порядке, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах;

7) соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

Задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований федеральных законов и принимаемыми в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

В настоящее время Федеральным законом № 99-ФЗ предусмотрено бессрочное действия лицензии.

В числе наиболее значимых законодательных актов федерального уровня, регламентирующих разрешительные правоотношения, следует прежде всего назвать кодифицированные акты (в том числе Таможенный кодекс Таможенного союза, Лесной кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и др.).

Кроме того, разрешительная система регулируется многочисленными федеральными законами, включая: Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» и др.

В настоящее время нормативное регулирование разрешительной деятельности на федеральном уровне осуществляется, как правило, путем включения «разрешительного компонента» в правовую ткань регулирующих разноотраслевые отношения нормативных правовых актов.

Законодательных нормативных правовых актов федерального уровня, полностью посвященных регулированию осуществления конкретных форм разрешительной деятельности, не так много на российском правовом поле. В их числе, например, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности». Хотя необходимость такой «целевой» регламентации не вызывает сомнений. Подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов РФ, органов местного самоуправления, напротив, нередко регулируют как конкретную форму осуществления разрешительной деятельности в целом, так и отдельные аспекты такой деятельности, разрешительные полномочия органов исполнительной власти.

Комплексных нормативных правовых актов, имеющих непосредственное отношение ко всем формам разрешительной деятельности, на федеральном уровне фактически не имеется, что, как представляется, тормозит развитие правового регулирования, препятствует укреплению законности в целом.

Разрешительные полномочия органов исполнительной власти по уровню публичной власти, на котором они осуществляются, можно подразделить:

♦ на разрешительные полномочия, осуществляемые федеральными органами исполнительной власти;

♦ разрешительные полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», функциями по осуществлению разрешительной деятельности в настоящее время должны принципиально наделяться лишь федеральные службы (за редким, по всей видимости, исключением). Вместе с тем анализ практики правового регулирования свидетельствует, что соответствующие полномочия широко реализуются как федеральными службами, так и федеральными министерствами, федеральными агентствами.

Основной объем разрешительных полномочий реализуется Федеральными службами (как теми, руководство деятельностью которых осуществляют непосредственно Президент РФ и Правительство РФ, так и подведомственными соответствующим федеральным министерствам).

В некоторых случаях разрешительными полномочиями наделяются и федеральные агентства (например, Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Федеральное дорожное агентство).

Статья 6 Федерального закона № 99-ФЗ предусматривает возможность передачи осуществления полномочий Российской Федерации в области лицензирования отдельных видов деятельности органам государственной власти субъектов РФ.

Например, согласно ст. 15 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий по лицензированию следующих видов деятельности:

а) медицинская деятельность медицинских организаций (за исключением медицинских организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук);

б) фармацевтическая деятельность (за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптечными организациями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук);

в) деятельность по обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений (в части деятельности по обороту наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в списки I, II и III перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, за исключением деятельности, осуществляемой организациями оптовой торговли лекарственными средствами и аптечными организациями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, государственным академиям наук).

Кроме того, органами исполнительной власти субъектов РФ осуществляется предоставление многих других видов разрешений: на проведение региональных лотерей; строительство; ввод объектов в эксплуатацию; выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником; осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне и т.п.

Вопросы для закрепления изученного материала

1. Понятие административно-правовой формы государственного управления и их классификация.

2. Какие существуют основания для классификации форм государственно-управленческой деятельности?

3. Перечислите виды форм осуществления государственного управления.

4. Каково соотношение договорных и императивных форм государственного управления в деятельности органов исполнительной власти?

5. В чем заключается сходство и различие между правовыми и неправовыми формами государственного управления?

6. Дайте понятие методов государственного управления.

7. Каковы основания для их классификации?

8. Охарактеризуйте следующие универсальные методы государственного управления – убеждение и принуждение.

9. В чем состоят характерные черты метода государственного управления?

10. В чем заключается взаимосвязь между административными, экономическим и социально-психологическими методами государственного управления?

11. Охарактеризуйте формы и методы, применяемые в процессе административной деятельности органами внутренних дел.

Тема 10

Обеспечение законности в сфере государственного управления Российской Федерации

При изучении данной темы необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Понятие законности и способы ее обеспечения. Соотношение законности, дисциплины и целесообразности. Сущность контроля и надзора в сфере государственного управления.

Президентский контроль. Контроль законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти в сфере управления. Надзор органов прокуратуры. Общественный контроль.

Роль обращений (в форме жалоб, предложений и заявлений) граждан в процессе обеспечения законности в государственном управлении.

Право граждан на административную жалобу. Право граждан на судебное обжалование противоправных действий органов государственного управления и должностных лиц. Порядок рассмотрения и разрешения жалоб в органах государственного управления.

Административные регламенты как способ унификации действий органов исполнительной власти.

10.1. Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении

Содержательная характеристика законности зависит от многих факторов: от формы государства, государственной идеологии, конкретно решаемых исторических задач, степени развитости гражданского общества и т.д. Например, на различных этапах существования СССР государством обосновывалась необходимость соблюдения революционной и социалистической законности.

Законность представляет собой точное и неуклонное соблюдение и исполнение законов и подзаконных актов государственными органами, должностными лицами, органами местного самоуправления, гражданами и их объединениями.

В общей теории права законность рассматривается как системный фактор государственной и общественной жизни[239]. Она характеризуется как определенный режим общественной жизни; метод государственного руководства; принцип организации и деятельности субъектов правоприменения; социальное явление.

Для законности, рассматриваемой как режим общественной жизни, характерны единство законности; реальная гарантированность конституционных прав и свобод граждан; неотвратимость наказания за совершенное правонарушение; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; взаимосвязь законности, правовой осведомленности и правопослушания[240].

Законность является обязательным атрибутом существования и развития любого организованного общества. Она необходима для обеспечения реализации прав и свобод граждан; образования и функционирования общества; научно обоснованного построения и рациональной деятельности государственного аппарата.

В демократическом государстве все равны перед законом и поэтому подлежат равной ответственности за нарушение законности. Связь законности с демократией состоит также и в том, что сами законы и требования их соблюдения выражают волю большинства народа, что проведение законов в жизнь проходит под контролем народа.

Основная роль в процессе обеспечения законности принадлежит государству. Здесь уместно привести слова президента США Франклина Делано Рузвельта, сказанные им в период выхода страны из Великой депрессии (1934). «Работая над великой общенациональной программой, которая призвана дать первостепенные блага широким массам, мы действительно наступали кое-кому на «больные мозоли» и будем наступать на них впредь. Но это «мозоли» тех, кто старается достичь высокого положения или богатства, а может быть, того и другого вместе, коротким путем – за счет общего блага»[241].

Поэтому процесс реализации исполнительной властью своих полномочий на всех управленческих уровнях должен базироваться на прочном правовом фундаменте. В числе факторов, определяющих особую значимость законности в государственно-управленческой деятельности, целесообразно выделить следующие:

♦ многоаспектность управленческой деятельности, обеспечивающая проникновение упорядочивающего воздействия во все сферы общественной жизни;

♦ непосредственные контакты субъектов исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, выступающими в качестве субъектов административного права;

♦ органам исполнительной власти предоставлены широкие полномочия по административному нормотворчеству (как одной из административно-правовых форм государственного управления);

♦ органы исполнительной власти в законодательном порядке наделены полномочиями по осуществлению правоохранительных функций с правом вынесения решения во внесудебном порядке (административное принуждение и административная юрисдикция;

♦ субъекты исполнительной власти, действующие на всех уровнях государственной власти, в рамках административного процесса широко используют юридически-властные средства воздействия на управляемые объекты независимо от их организационной подчиненности и форм собственности.

Как специфический регулятор общественных отношений закон и дополняющие его правовые нормы должны соответствовать существующему в стране уровню сложившихся общественных отношений в экономике, организационной зрелости, развитию культуры, признаваемым морально-этическим нормам. Законодательство должно быть средством легализации права государством во имя интересов общества и граждан.

В юридической литературе законность рассматривается как принцип государственной деятельности; метод государственного руководства обществом; режим системы взаимоотношений населения с государственными органами.

Конституция РФ (ст. 15) определяет, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы».

Принципами законности являются:

♦ верховенство Конституции РФ и федеральных законов;

♦ недопустимость противопоставления законности и целесообразности;

♦ реальная гарантированность прав и свобод личности;

♦ взаимосвязь законности и правовой культуры;

♦ единое понимание законности на всей территории России;

♦ создание обстановки неотвратимости наступления ответственности в случае совершения лицом правонарушения.

За последние годы состояние преступности в Российской Федерации, ее динамика и уровень характеризовались следующим образом: в 2004 г. было зарегистрировано 2893,8 тыс. преступлений; в 2005 г. – 3554,7; в 2006 г. – 3855,4; в 2007 г. – 3582,5 а в 2008 г. – 3209,9 тыс. преступлений[242].

В 2010 году следователями всех правоохранительных органов было закончено расследование по более 538,6 тыс. уголовных дел. Основная нагрузка пришлась на следователей системы МВД России – более 77% (это свыше 415 тыс. уголовных дел). В среднем на одного следователя следственного Комитета МВД России приходилось по 32 уголовных дела. Это почти в три раза больше нагрузки на одного следователя других правоохранительных органов. Среди всех зарегистрированных преступлений почти половину составляли хищения чужого имущества, из них – свыше 827 тыс. кражи (каждая третья кража была раскрыта), более 138 тыс. – грабежи и более 20 тыс. – разбои[243].

Важная сторона законности раскрывается в ее определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему развитию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.

Режим законности необходим во всех областях социальной жизни. Однако особую значимость он имеет в системе взаимоотношений субъектов административной власти между собою, а также с гражданами и негосударственными организациями.

Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу, с ними люди, негосударственные организации, трудовые коллективы контактируют намного чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами. Количество государственных служащих, связанных с исполнительно-распорядительной деятельностью, во много раз превышает численность всех служащих, занимающихся иной государственной деятельностью.

Во-вторых, субъекты исполнительной власти, применяя нормы права, издают большое число подзаконных нормативных актов и обладают значительными властными полномочиями.

В-третьих, они непосредственно распоряжаются огромными материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

В-четвертых, органы исполнительной власти (должностные лица) вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты (армия, милиция, уголовно-исполнительная система и т.п.).

В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями, свободой усмотрения, которая служит одним из средств выполнения государственными органами возложенных на них задач и полномочий.

Создание устойчивого правового режима во взаимоотношениях между субъектами административной власти, с одной стороны, и гражданами, их объединениями, организациями – с другой, предполагает необходимость следующих условий: наличие в государстве развитого законодательства и основанной на нем системы юридических норм; реальности со стороны государства гарантий, обеспечивающих строгое и неуклонное соблюдение правовых норм всеми участниками управленческих отношений; эффективно действующего в рамках соблюдения законности механизма государственного принуждения.

Среди общих условий гарантии законности следует выделить правовые, политические, экономические, организационные. К специальным юридическим средствам обеспечения законности относятся надзор, контроль и принуждение.

10.2. Осуществление контроля органами государственной власти

В системах государственного управления контроль является важнейшим видом обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дела, о выполнении решений. Он широко используется с целью достижения различных целей: повышения исполнительской дисциплины; подведения предварительных или конечных итогов; оценки качества и эффективности работы починенных; предотвращения нежелательных ситуаций; оперативного регулирования управленческих процессов. Сущность и назначение государственного контроля заключается в следующем:

а) наблюдение за функционированием подконтрольных объектов с целью получения объективной информации о ходе выполнения ими существующих правил и данных поручений;

б) анализ и обработка собранной информации с целью выявления складывающихся тенденций, понимания побудительных мотивов и причин, а также разработка прогнозов дальнейшего развития;

в) принятие мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов;

г) учет конкретных нарушений, выявление их причин и условий;

д) при необходимости пресечение противоправной деятельности с целью недопущения вредных последствий и фактов новых нарушений;

е) выявление виновных и при наличии достаточных оснований привлечение их к юридической ответственности.

Содержание понятия «контроль» является довольно широкой и объемной правовой категорией. Он рассматривается в различных аспектах: как функция государственного управления; как определенный этап в управленческом цикле; как способ обеспечения законности.

Контроль как управленческая функция носит властный характер и оказывает регулирующее воздействие, влияющее на поступки и действия подконтрольных объектов. Официальный характер контроля проявляется в том, что наделенные властными полномочиями контролирующие органы вправе:

а) давать подконтрольным лицам обязательные для исполнения указания в рамках имеющихся полномочий;

б) ставить перед компетентными инстанциями аргументированный вопрос о необходимости привлечения к ответственности лиц, виновных в обнаруженных нарушениях;

в) в необходимых случаях непосредственно применять обоснованные меры государственного принуждения.

В отличие от теоретических взглядов и подходов к пониманию и разграничению сущности между понятиями «надзор» и «контроль» законодатель при регламентации деятельности контролирующих органов исходит из их единства и взаимодополнения.

Такая позиция отражается не только в названиях нормативных правовых актов[244], но и в их содержательной характеристике. Например, территориальные органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в рамках предоставленных полномочий осуществляют «контроль и надзор»[245].

Например, задачами государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения: требований к использованию и охране водных объектов; особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения; иных требований водного законодательства.

Законодатель посчитал необходимым указать, что контроль и надзор в сфере образования осуществляются следующими путями: проведение выездных (инспекционных) и камеральных проверок, включающих в себя рассмотрение документов, экспертизу качества образования, проведение при необходимости тестирования обучающихся и воспитанников образовательных организаций; анализа причин возникновения нарушений законодательства РФ в области образования; воздействия на нарушителей законодательства РФ в области образования.

Лица, уполномоченные на проведение проверки в сфере образования, имеют право на осуществление следующих мер: в установленном порядке посещать проверяемую организацию или орган управления образованием; проверять содержание их деятельности; запрашивать необходимые для проведения проверок материалы и документы и осуществлять их экспертизу; осуществлять экспертизу качества образования (например, тестирование обучаемых).

При осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов уполномоченные на то лица имеют следующие права: осуществлять проверки объектов, подлежащих контролю и надзору; проверять соблюдение установленных требований к использованию и охране водных объектов; по результатам проведенных проверок составлять акты и представлять их для ознакомления водопользователям; осматривать в установленном порядке и при необходимости задерживать суда (в том числе иностранные) и другие плавучие средства, допустившие загрязнение с судов нефтью, вредными веществами, сточными водами или мусором либо не принявшие необходимых мер по предотвращению такого загрязнения водных объектов; давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений в установленные сроки; уведомлять в письменной форме стороны, заключившие договор водопользования, о результатах проверок и выявленных нарушениях условий использования водных объектов.

Основными задачами государственного контроля являются:

♦ проверка исполнения требований нормативных актов, а также решений, принимаемых органами, осуществляющими государственное управление, и их должностными лицами;

♦ осуществление профилактических мер и пресечение нарушений государственной (в том числе служебной) дисциплины;

♦ изучение причин и условий, способствующих совершению правонарушений;

♦ разработка мер по устранению возможных нарушений;

♦ повышение эффективности деятельности органов, организаций, должностных лиц в сфере государственного управления.

Система субъектов, наделенных правами по осуществлению государственного контроля в Российской Федерации, включает в себя: контроль Президента РФ; контроль органов законодательной власти; контроль федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ; контроль органов судебной власти.

Специфика президентского контроля определяется конституционным статусом Президента РФ как главы государства, не принадлежащего ни к одной ветви власти. Президент России в соответствии с Конституцией РФ обладает широким кругом властных полномочий по контролю за исполнительными органами государственной власти.

Он вправе принимать решения об отставке Правительства РФ (ст. 117), отменять его нормативные акты (ст. 115), приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации (ст. 85) и другими полномочиями, предоставленными ему Конституцией РФ. Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах: непосредственный контроль Президента РФ и контроль через соответствующие президентские структуры (Администрация Президента; Главное Контрольное Управление; Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах).

Например, Президенту РФ принадлежит ведущая роль в формировании сущностной характеристики административно-правового механизма, предназначенного реализовывать на практике положения Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В частности, в этих целях были приняты следующие указы.

1. Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей».

2. Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 558 «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».

3. Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 559 «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».

4. Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 560 «О представлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера».

5. Указ Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 561 «Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования» (документ утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 08.07.2013 № 613.

В соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» его основными целями являются (ст. 2):

♦ обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов;

♦ защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;

♦ укрепление законности и правопорядка;

♦ выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения;

♦ противодействие коррупции;

♦ изучение практики применения законодательства РФ, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства РФ и повышение эффективности его исполнения.

К субъектам осуществления парламентского контроля отнесены (ст. 4):

♦ обе палаты Федерального Собрания РФ;

♦ Государственная Дума РФ;

♦ комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ;

♦ парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;

♦ члены Совета Федерации РФ и депутаты Государственной Думы РФ;

♦ в указанных федеральным законом случаях Счетная палата РФ[246].

В федеральных министерствах и ведомствах принимаются соответствующие ведомственные приказы, регламентирующие обязанность и порядок уведомления государственными служащими работодателей о фактах склонения их к совершению коррупционных правонарушений[247].

В субъектах РФ также принимаются соответствующие меры контроля. Например, указом Мэра Москвы от 29 июля 2009 г. № 49-УМ был утвержден Перечень должностей государственной гражданской службы города Москвы, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие города Москвы обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Кроме того, в целях реализации положений Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Правительство РФ возложило на Министерство юстиции в соответствии с утвержденными Правилами обязанность проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Эта работа проводится непосредственно Минюстом РФ, а также аккредитованными в установленном порядке Минюстом РФ юридическими и физическими лицами, принявшими решение о ее проведении. В случае выявления соответствующих «лазеек» разработчики проекта нормативного правового акта устраняют их на стадии доработки проекта документа.

В федеральных министерствах и ведомствах издаются соответствующие приказы, определяющие нормативно установленный порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции[248].

Федеральное Собрание РФ вправе контролировать законность действий федеральных исполнительных органов власти. В свою очередь законодательные органы субъектов РФ в соответствии с действующим законодательством обладают контрольными полномочиями в отношении исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ. Такие полномочия законодательных органов закреплены соответствующими конституциями (уставами).

В основном Государственная Дума РФ обладает контрольными полномочиями. Она дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Государственная Дума вправе выразить в постановлении о недоверии ему.

Госдума России может влиять на исполнительную власть с помощью бюджета. Она дает оценку проекту федерального бюджета, выносимому на ее рассмотрение Правительством, которое обязано ежегодно (с 2008 г. бюджет страны будет приниматься сроком на три года) представлять Государственной Думе отчеты об исполнении федерального бюджета за прошедший год.

Органы прокуратуры. Впервые в России царь Петр I своим указом от 12 февраля 1722 г. учредил прокуратуру России как «око государево». В сложнейший период формирования централизованного государства был создан орган государственной власти, основным предназначением которого стал надзор за единством понимания законов и безусловным выполнением содержащихся в них правовых предписаний. Органы прокуратуры являются обязательным институтом власти со специальным правовым статусом в механизме любого государства.

В истории Российского государства до 1917 г. генерал-прокурорами было 35 человек, а после 1917 г. генеральными прокурорами СССР, а затем и Российской Федерации (по состоянию на май 2013 г.) – 31 человек.

Построение структуры органов прокуратуры основывается на положениях ст. 129 Конституции РФ и ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации, в которых прокуратура характеризуется как единая, централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Предметом прокурорского надзора являются:

♦ соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

♦ соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Прокуроры, кроме надзора, выполняют и другие виды прокурорской деятельности: участвуют в рассмотрении дел судами в качестве государственных обвинителей; в случаях, предусмотренных законом, осуществляют расследование уголовных дел.

На паритетных началах Государственная Дума и Совет Федерации формируют Счетную палату России, которая выполняет следующие задачи:

♦ осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

♦ определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

♦ оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

♦ финансовая экспертиза проектов федеральных законов и подзаконных актов;

♦ контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном Банке РФ и иных финансово-кредитных учреждениях;

♦ регулярное представление Федеральному Собранию информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата России является членом ИНТОСАИ – международной организации, объединяющей 186 национальных счетных палат. В условиях мирового финансового кризиса становится актуальной задача ведения антикризисного мониторинга. В США он уже осуществляется главным контрольным управлением посредством постоянного анализа ситуации и ежеквартального информирования руководства страны.

Выполняя стоящие перед ней задачи, Счетная палата России использует различные виды контроля: аудит эффективности – определение социально значимого результата использования государственных средств, оценка их эффективности с позиций решения общегосударственных задач; стратегический аудит – заключается в осуществлении контроля за масштабными долгосрочными государственными программами.

Государство на законодательном уровне определяет правовые основы регулирования аудиторской деятельности[249], которая включает в себя аудит и оказание сопутствующих аудиту услуг, перечень которых устанавливается федеральными стандартами аудиторской деятельности. Устанавливается новая система регулирования аудиторской деятельности. Аудиторская организация и аудиторы должны быть обязательными членами в одной из саморегулируемых организаций аудиторов (СОА). Отменяется лицензирование аудиторской деятельности и предусматриваются механизмы самоконтроля на основе единых стандартов аудиторской деятельности, кодекса профессиональной этики, правил независимости аудиторов и аудиторских организаций.

Например, одним из условий для включения СОА в государственный реестр саморегулируемых организаций аудиторов является обеспечение дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена посредством формирования компенсационного фонда. Контроль за соблюдением установленных требований осуществляют специализированные органы, созданные в саморегулируемой организации.

Установлены дополнительные требования к аудиторам и аудиторским организациям (стаж работы в аудиторской организации, безупречная деловая репутация, требования к размеру уставного капитала аудиторской организации), а также меры дисциплинарного воздействия в отношении членов НОА, допустивших нарушения. Перечень таких мер не носит исчерпывающий характер, так как саморегулируемые организации имеют право самостоятельно устанавливать дополнительные требования к своим членам, в том числе и дополнительные меры дисциплинарного воздействия.

Еще одна форма парламентского контроля за правительственными учреждениями – деятельность назначаемого Государственной Думой

РФ Уполномоченного по правам человека. Он проверяет реализацию конституционных норм о правах и свободах личности. Уполномоченный по правам человека действует в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 103 Конституции РФ).

Одной из форм парламентского контроля является депутатский запрос. Депутат, группа депутатов Совета Федерации или Государственной Думы РФ вправе обращаться с запросом к Правительству, Генеральному прокурору, председателю Центрального Банка, руководителям федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов.

Запрос вносится на заседании соответствующей палаты в письменной форме. Адресат обязан дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, установленный палатой срок. Запрос, внесенный в письменной форме, и письменный ответ на него оглашаются председательствующим на заседании палаты или доводятся до сведения депутатов данной палаты иным путем.

Депутаты Государственной Думы РФ вправе на своих заседаниях обращаться с вопросом к любому члену Правительства России. Вопрос в письменной форме заблаговременно передается депутатом, группой депутатов в соответствующий орган палаты, что является основанием для приглашения на заседание Думы члена Правительства.

Если член правительства не имеет возможности прибыть на заседание Государственной Думы, он в обязательном порядке дает письменный ответ на предварительно заданный вопрос. В этом случае ответ доводится до сведения депутатов председательствующим на заседании палаты.

Конституции и Уставы субъектов федерации тоже содержат положения о парламентском контроле за исполнительной властью. Они закрепили такие формы воздействия, как необходимость получения согласия законодательного органа на назначение главы правительства, отчеты об исполнении бюджета.

Органы исполнительной власти применяют различные формы и методы в целях обеспечения реализации принципа законности в рамках имеющихся полномочий. Например, Министерство по налогам и сборам РФ утвердило Положение о «телефоне доверия»[250] с целью получения дополнительной информации для совершенствования своей деятельности и оперативного реагирования на нарушения в налоговой сфере, коррупционных и других правонарушениях, а также для обеспечения защиты прав и законных интересов граждан.

В целях совершенствования деятельности по обеспечению правопорядка высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ указом Президента РФ[251] предписано образовать постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах РФ и утвердить их состав. Основными задачами координационных совещаний являются:

♦ обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка в субъектах РФ, а также прогнозирование тенденций развития ситуации в этой области;

♦ анализ эффективности деятельности территориальных органов МВД России и территориальных органов иных органов исполнительной власти всех управленческих уровней и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка в субъектах РФ;

♦ разработка мер, направленных на обеспечение правопорядка в субъектах РФ;

♦ организация взаимодействия органов исполнительной власти всех управленческих уровней и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями по вопросам обеспечения правопорядка в субъектах РФ.

10.3. Общий административный надзор

Принято считать, что в России в соответствии с действующим законодательством применяются следующие виды надзора: судебный, прокурорский и административный. Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что таможенный, бюджетный, банковский и иные надзоры являются составной частью трех вышеперечисленных надзоров.

Административный надзор среди других является наиболее объемным и разнообразным. При соблюдении определенных федеральными законами условий он допускает возможность вторжения в права физических и юридических лиц.

Тенденция расширения объема административно-надзорной деятельности имеет объективный характер и определяется повышением роли технических средств, разнообразных технических правил, контроль за соблюдением которых – важное условие обеспечения безопасности граждан, общества, государства.

В административном праве под административным надзором понимается надведомственный специализированный систематический контроль (или наблюдение) органов исполнительной власти (их структурных подразделений) за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-юридических норм.

Содержание надзорной функции предполагает возможность осуществления: систематических проверок; мониторинг; лицензионную, регистрационную, уведомительную, регламентарную функцию; оценки соответствия управленческих действий законодательству.

Применительно к деятельности полиции и других правоохранительных органов термин «надзор» предполагает вмешательство не только в конфликтные ситуации, связанные с правонарушениями, в целях их пресечения (в том числе и с применением силы), но и в ситуациях, требующих принятия оперативных решений, направленных на защиту жизни и здоровья граждан, а также форм собственности.

Профессор Ф.С. Разаренов в 60-х гг. XX столетия одним из первых отечественных правоведов обратился к проблеме административного надзора, осуществляемого милицией. На протяжении ряда лет он исследовал эту проблему в зависимости от круга лиц и объектов, на которые распространяется административный надзор. Им были выделены следующие разновидности административного надзора:

1) осуществляемый в отношении неопределенного круга лиц (физических и юридических), не находящихся в организационном или ином подчинении субъектам надзора, за строгим соблюдением общеобязательных правил, например, региональных нормативных правовых актов по вопросам охраны общественного порядка;

2) осуществляемый в отношении определенного круга субъектов или определенного круга вопросов, например, за соблюдением иностранными гражданами правил пребывания в стране, за соблюдением правил приобретения, использования и хранения оружия, взрывчатых и некоторых других веществ гражданами, учреждениями, предприятиями и организациями;

3) осуществляемый за строго определенным кругом лиц: за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; за лицами, условно осужденными к лишению свободы, условно освобожденными из исправительных учреждений и некоторыми другими. Остановимся на этом круге субъектов административного надзора более подробно.

В середине 60-х гг. XX столетия в СССР действовало «Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Формально его не отменяли, но на практике он уже не применяется, так как изменилась не только страна (распад СССР и возникновение на его территории 15 новых государств), но и законодательство. Во вновь принятых КоАП РФ и УК РФ не содержится наступление юридической ответственности за нарушение положений рассматриваемого документа. Однако высокий уровень общей рецидивной преступности (около 25%) в стране и особенно высокой рецидивности (от 40 до 60%) за совершение таких преступлений, как грабежи, разбой, кражи, бандитизм, повлек за собой необходимость обращения к предыдущему опыту профилактики правонарушений с применением методов административного воздействия. Поэтому в апреле 2009 г. был подготовлен проект, а в апреле 2011 г. был принят Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»[252]. Одновременно были внесены поправки в тексты КоАП РФ и УК РФ, предусматривающие не только меры юридического воздействия на нарушителей этого режима, но и возможность досрочного прекращения действия установленного административного надзора.

Административный надзор устанавливается судом на основании заявления исправительного учреждения или органа внутренних дел, продлевается судом на основании заявления органа внутренних дел, досрочно прекращается судом на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица либо его представителя. Административный надзор устанавливается, если лицо:

♦ в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания;

♦ отбывшее уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющее непогашенную либо неснятую судимость, совершает в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.

Кроме того, административный надзор устанавливается судом в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость, за совершение:

♦ тяжкого или особо тяжкого преступления;

♦ преступления при рецидиве преступлений;

♦ умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего.

В отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений, административный надзор устанавливается в обязательном порядке.

Административный надзор в зависимости от обстоятельств, характеризующих поднадзорное лицо, устанавливается на срок (ст. 5) от одного года до трех лет, но не свыше срока, установленного законодательством РФ для погашения судимости. Течение срока административного надзора приостанавливается в случае:

♦ объявления поднадзорного лица в розыск;

♦ признания поднадзорного лица безвестно отсутствующим;

♦ заключения поднадзорного лица под стражу.

В отношении поднадзорного лица могут устанавливаться следующие административные ограничения (ст. 4):

♦ запрещение пребывания в определенных местах;

♦ запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях;

♦ запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток;

♦ запрещение выезда за установленные судом пределы территории;

♦ обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации.

Федеральный закон (ст. 9) предусматривает следующие основания прекращения административного надзора:

♦ истечение срока административного надзора;

♦ снятие судимости с поднадзорного лица;

♦ осуждение поднадзорного лица к лишению свободы и направление его к месту отбывания наказания;

♦ вступление в законную силу решения суда об объявлении поднадзорного лица умершим;

♦ смерть поднадзорного лица.

Досрочное прекращение административного надзора предусмотрено «на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица либо его представителя по истечении не менее половины установленного судом срока административного надзора при условии, что поднадзорное лицо добросовестно соблюдает административные ограничения» и выполняет возложенные на него обязанности.

В случае отказа суда в досрочном прекращении административного надзора повторное заявление может быть подано в суд не ранее чем по истечении шести месяцев со дня вынесения решения суда об отказе в досрочном прекращении административного надзора. В отношении лица, которое отбывало наказание за преступление против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, административный надзор не может быть прекращен досрочно.

Наблюдение за соблюдением поднадзорным лицом установленных в отношении его административных ограничений, а также за выполнением им предусмотренных федеральным законом обязанностей осуществляется органом внутренних дел по месту жительства или пребывания поднадзорного лица. Порядок осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, регламентируется приказом Министерства внутренних дел РФ[253]. Административный надзор осуществляется территориальными органами внутренних дел путем систематического наблюдения за соблюдением поднадзорными лицами установленных судом административных ограничений.

В осуществлении административного надзора участвуют (п. 5 приказа): «участковые уполномоченные полиции; сотрудники строевых подразделений; патрульно-постовой службы полиции, вневедомственной охраны, дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ; подразделений, уполномоченных осуществлять оперативно-разыскную деятельность; дежурных частей территориальных органов, а также сотрудники полиции линейных управлений, отделов Министерства внутренних дел РФ на железнодорожном, водном и воздушном транспорте».

С точки зрения профессора С.И. Котюргина, административный надзор делится на общий и специальный. Общий административный надзор – это наблюдение органов исполнительной власти, наделенных специальными полномочиями, за точным исполнением гражданами и должностными лицами предприятий, учреждений и организаций законов и основанных на них подзаконных нормативных актов.

Применительно к милиции под общим административным надзором понималось систематическое наблюдение органов, подразделений и сотрудников милиции за точным соблюдением гражданами и должностными лицами законов и подзаконных актов, регулирующих общественный порядок, в целях предупреждения, пресечения их нарушений, выявления, а также обеспечения привлечения к ответственности виновных или принятия к ним мер общественного воздействия.

Основными направлениями общего административного надзора милиции являлось соблюдение правил: общественного порядка; охраны собственности; торговли; дорожного движения и пользования транспортом; общественной безопасности и охраны здоровья населения; паспортной системы и т.д. Это способствовало совершенствованию изучения надзорной деятельности, повышению качественного уровня ее правового регулирования и практической организации.

Например, постановлением Правительства РФ[254] установлен порядок осуществления Ространснадзором федерального государственного транспортного надзора, который включает в себя:

♦ надзор в области гражданской авиации;

♦ контроль за осуществлением международных автомобильных перевозок в стационарных и передвижных контрольных пунктах на территории Российской Федерации;

♦ надзор в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта;

♦ надзор в области железнодорожного транспорта;

♦ надзор за торговым мореплаванием;

♦ надзор в области внутреннего водного транспорта;

♦ надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения.

Надзор осуществляется посредством организации и проведения проверок субъектов надзора либо транспортных и технических средств в процессе их эксплуатации.

Специальный надзор милиции (органов внутренних дел), по мнению С.И. Котюргина, распространялся на две категории объектов:

1) на граждан, представляющих для органов внутренних дел определенный интерес ввиду своей противоправной деятельности (ставятся на учет, находятся под контролем, с ними проводится воспитательная работа и т.д.);

2) на объекты разрешительной системы (огнестрельное оружие, стрелковые тиры, оружейно-ремонтные и пиротехнические мастерские, склады с взрывчатыми материалами, радиоактивными веществами и пр.). Надзор заданными объектами необходимо осуществлять ввиду их значительной общественной опасности.

Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов, разделяя высказанную точку зрения на содержание административного надзора, обосновывают следующие три разновидности административного надзора, фактически интерпретируя позицию профессора Ф.С. Разаренова.

1. Осуществляемый в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например правил поведения (деятельности) в общественных местах.

2. Распространяемый на определенный круг граждан, должностных и юридических лиц и по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования.

3. Персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.

Новый подход к разграничению видов административного надзора был изложен в работах ученых Д.Н. Бахраха, А.В. Демина и С.Д. Хазанова. Они выделяют три разновидности административного надзора.

1. За неопределенным числом субъектов, а точнее за всеми теми, кто обязан соблюдать общие и специальные санитарные, таможенные и иные правила.

2. За лицами, получившими лицензии и иные разрешения.

3. За лицами, совершившими преступления (правоохранительный административный надзор).

Существует большое число государственных структур, занимающихся административным надзором. Среди них есть специализированные ведомства.

Во многих ведомствах есть специализированные надзорные службы, большинство из которых называются государственными инспекциями, а некоторые носят названия регистров, служб, управлений, департаментов. В их числе государственная ветеринарная, автомобильная, торговая, охотничья инспекции и т.д.

Главными задачами административного надзора является обеспечение: безопасности граждан, общества, государства; надлежащего качества продукции и услуг.

10.4. Основные направления развития административного надзора

1. Правотворчество, а также участие в формировании правового режима поднадзорных объектов. В одних случаях центры надзорных структур сами утверждают специальные правила (санитарные, ветеринарные, технических осмотров, учета происшествий и т.п. ). В других случаях утверждают их совместно с органами администрации. В третьих – правила и нормы принимаются по согласованию с ними. В четвертых – они принимают непосредственное участие в подготовке проектов соответствующих нормативных актов.

2. Организационно-массовая и материально-техническая деятельность. Субъекты административного надзора используют разнообразные формы неправовой управленческой деятельности для достижения поставленных перед ними целей. Они активно осуществляют пропаганду специальных знаний (правил дорожного движения, пожарной безопасности и др.), координацию и методическое руководство соответствующей деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитическую работу.

Например, центры санитарно-эпидемиологического контроля проводят анализы крови, а природоохранные инспекции воспроизводят природные ресурсы. ГАИ оказывает помощь лицам, пострадавшим при дорожно-транспортных происшествиях.

3. Наблюдение за соответствующими отношениями, действиями, состоянием окружающей среды и материальных ценностей. Основной формой надзорной деятельности является непосредственное осуществление контроля. Он предполагает сбор и анализ информации о поднадзорных объектах. Для этого субъекты надзора наделяются полномочиями требовать представления справок, отчетов и иных документов. При необходимости – брать объяснения у должностных лиц и граждан. Проводить проверки, досмотры, обследования на местах, направлять материалы специалистам. Для выяснения истины требовать проведения экспертиз, обследований, инвентаризаций. Участвовать в работе комиссий по расследованию несчастных случаев.

4. Применение предупредительно-профилактических мер. Это могут быть: обязательные прививки, карантины, санитарные зоны; запрещение проезда транспорта по определенным участкам и дорогам; закрытие отдельных участков государственной границы; изъятие и уничтожение предметов и продуктов, представляющих угрозу для здоровья населения и общественной безопасности. Например, государственные ветеринарные инспектора в целях предотвращения возможной эпидемии вправе принимать решения о вакцинации животных по эпизоотическим показаниям, а иногда и их массовом уничтожении.

Другим примером может служить письменная информация (разъяснение) Федеральной антимонопольной службы РФ (ФАС России) о некоторых вопросах размещения госзаказа у субъектов малого предпринимательства[255]. Со ссылкой на Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О государственном заказе» ФАС России разъясняет, что государственные заказчики, за исключением случаев размещения заказов на поставки, работы и услуги для нужд обороны и безопасности, и муниципальные заказчики обязаны осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере не менее чем 10 и не более чем 20% общего годового объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в соответствии с перечнем товаров, работ и услуг, установленных Правительством РФ, путем проведения торгов или запроса котировок.

5. Осуществление юрисдикционной деятельности посредством применения в рамках имеющихся полномочий мер принудительного характера. В этом случае субъекты административного надзора: пресекают противоправные действия; выявляют их причины; устанавливают круг виновных лиц; при необходимости самостоятельно применяют административные санкции; ставят перед компетентными органами вопросы о привлечении виновных к административной, дисциплинарной или уголовной ответственности.

Юрисдикционная деятельность включает в себя: сбор доказательств, необходимых для выявления интересующих обстоятельств; определение степени виновности; оценку полученной информации; принятие административных актов. Перечень органов, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях и привлекать виновных к административной ответственности, установлен в главе XXIII КоАП РФ.

Таким образом, особенностями административного надзора, позволяющими отграничить его от иных вариантов контрольной деятельности, являются следующие:

♦ осуществляется во внесудебном порядке;

♦ в ходе административного надзора осуществляется проверка исполнения общеобязательных правил специального характера, устанавливаемых законами и подзаконными нормативными актами;

♦ предметом административного надзора является оценка деятельности поднадзорных объектов с точки зрения ее соответствия специальным общеобязательным правилам без вмешательства в административно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов;

♦ административный надзор распространяется не только на граждан, но и на негосударственные организации;

♦ субъекты административного надзора применяют к поднадзорным объектам широкий арсенал средств административного принуждения (административное предупреждение, административное пресечение, административное наказание).

♦ для реализации задач административного надзора создаются специализированные органы или наделяются дополнительными полномочиями постоянно действующие органы власти.

10.5. Административные регламенты как способ унификации и обеспечения законности действий органов исполнительной власти

Административный регламент – это «нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги»[256].

Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 был утвержден Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти[257]. Он устанавливает общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и применяется совместно с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 были утверждены правила разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций[258].

Регламент федерального органа исполнительной власти разрабатывается в соответствии с федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, положением о соответствующем федеральном органе исполнительной власти и на основе Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

Наряду с положениями, предусмотренными Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, федеральный орган исполнительной власти может включать в свой регламент иные положения по вопросам, не урегулированным указанными типовыми регламентами.

Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти в централизованном порядке определяет единые подходы к решению широкого круга следующих вопросов:

♦ структура и штатное расписание федерального органа исполнительной власти и территориального органа федерального органа исполнительной власти;

♦ полномочия руководителей в федеральном органе исполнительной власти;

♦ административные регламенты и стандарты государственных услуг;

♦ формирование планов и показателей деятельности федерального органа исполнительной власти;

♦ особенности организации подготовки материалов по разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год;

♦ участие федеральных органов исполнительной власти в планировании заседаний правительства и порядок подготовки к заседаниям правительства;

♦ планирование деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти, порядок выезда в командировку и ухода в отпуск;

♦ координационные и совещательные органы, рабочие группы;

♦ коллегия федерального органа исполнительной власти;

♦ основные правила организации документооборота в федеральных органах исполнительной власти;

♦ оформление решений, принятых на совещании у руководителя федерального органа исполнительной власти;

♦ оформление договоров (контрактов, соглашений);

♦ порядок исполнения поручений в федеральном органе исполнительной власти;

♦ особенности организации исполнения поручений, содержащихся в актах Правительства и протоколах заседаний Правительства, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства РФ;

♦ контроль за исполнением поручений;

♦ порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в установленной сфере деятельности (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями);

♦ порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство РФ (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями);

♦ порядок рассмотрения проектов актов, поступивших на согласование;

♦ планирование законопроектной деятельности и порядок ее организации;

♦ участие в работе Федерального Собрания РФ;

♦ порядок подготовки проектов заключений, поправок и официальных отзывов правительства на законопроекты;

♦ порядок рассмотрения парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации депутатов Государственной Думы РФ;

♦ порядок взаимодействия федерального министерства и находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, а также порядок осуществления федеральным министерством полномочий по координации и контролю деятельности соответствующих федеральных служб и федеральных агентств;

♦ правила организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

♦ порядок взаимоотношений с органами судебной власти;

♦ порядок рассмотрения отдельных видов обращений;

♦ порядок работы с обращениями граждан и организаций, прием граждан;

♦ порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти.

На законодательном уровне определены требования к структуре административных регламентов, на основании которых должны предоставляться государственные и муниципальные услуги. Они должны содержать следующие разделы, устанавливающие[259]: общие положения; стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме; формы контроля за исполнением административного регламента; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

Государственная услуга – это «предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации», – деятельность по реализации функций перечисленных субъектов российского права, «которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий органов, предоставляющих государственные услуги»[260].

Муниципальная услуга – это предоставляемая органом местного самоуправления деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, «которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований»[261].

Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 был утвержден Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)[262]. В нем установлены требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).

В административных регламентах устанавливаются сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции (предоставление государственной услуги), на основе федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ.

Исходя из предназначения административных регламентов, при их разработке федеральный орган исполнительной власти обязан предусматривать оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) следующими способами:

♦ упорядочение административных процедур и административных действий; устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ;

♦ сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет реализации принципа «одного окна», использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;

♦ сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве РФ;

♦ указание об ответственности должностных лиц за соблюдение ими требований административных регламентов при выполнении административных процедур или административных действий.

Правовой основой разработки административных регламентов являются положения федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, иных нормативных правовых актов, а также решения правительственных координационных органов, устанавливающие критерии, сроки и последовательность административных процедур, административных действий и (или) принятия решений и иных требований к порядку исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).

Административные регламенты разрабатываются исходя из требований к качеству и доступности государственных услуг, устанавливаемых стандартами государственных услуг, разработанными и утвержденными в соответствии с законодательством РФ. До утверждения стандартов государственных услуг административные регламенты разрабатываются с учетом требований к предоставлению государственных услуг, установленных законодательством РФ, а также с учетом рекомендаций Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Помимо административных регламентов стали разрабатываться и технические регламенты[263], основным предназначением которых является обеспечение мер по поддержанию устанавливаемого уровня предоставляемых услуг или качества определенного вида продукции. Примером подобного рода является Технический регламент о безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков.

Другим примером является принятие Технического регламента о безопасности машин и оборудования, который устанавливал «минимально необходимые требования к безопасности машин и оборудования при проектировании, производстве, монтаже, наладке, эксплуатации, хранении, перевозке, реализации и утилизации в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений, а также предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей».

Процедура разработки и принятия административных регламентов зависит от особенностей правового статуса федерального органа исполнительной власти, его разрабатывающего. Если они разрабатываются федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, а также государственными внебюджетными фондами, координацию деятельности которых осуществляет федеральное министерство, то утверждаются в установленном порядке федеральным министром по представлению руководителей соответствующих федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов.

Административные регламенты, разработанные федеральными службами, федеральными агентствами и государственными комитетами, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, утверждаются руководителями указанных федеральных служб, федеральных агентств либо государственных комитетов.

Если в исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти, административный регламент утверждается совместным приказом федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств и государственных комитетов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ.

Исполнение органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации, переданных им на основании федерального закона с предоставлением субвенций из федерального бюджета, а также части полномочий федеральных органов исполнительной власти по исполнению государственных функций (предоставлению государственных услуг), переданных органам исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с соглашениями, осуществляется в порядке, установленном соответствующим административным регламентом.

Административные регламенты, включенные в план подготовки административных регламентов, ежегодно утверждаемый Правительственной комиссией по проведению административной реформы, согласовываются с Министерством экономического развития и торговли РФ, а в случае если принятие и внедрение административного регламента потребует дополнительных расходов сверх предусмотренных в федеральном бюджете на обеспечение деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти, административный регламент также подлежит согласованию с Министерством финансов РФ.

Заключение на проект административного регламента Министерство экономического развития и торговли РФ представляет в срок не более 20 дней, а при повторном согласовании – в срок не более пяти дней.

Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за утверждение административного регламента, готовит и представляет на согласование вместе с проектом административного регламента пояснительную записку и проект плана-графика внедрения административного регламента. В случае если в процессе разработки проекта административного регламента выявляется возможность оптимизации (повышения качества) исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) при условии соответствующих изменений нормативных правовых актов, то проект административного регламента вносится в установленном порядке с приложением проектов указанных актов. Разрабатываются и представляются проекты нормативных правовых актов о внесении соответствующих изменений в нормативные правовые акты, а также финансово-экономическое обоснование проекта административного регламента, содержащее расчет затрат на внедрение административного регламента и экономический (социальный) эффект его внедрения, если принятие административного регламента требует дополнительных расходов сверх установленных в федеральном бюджете на обеспечение деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти.

В пояснительной записке к проекту административного регламента должны отражаться: анализ практики исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги); информация об основных предполагаемых улучшениях исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) в случае принятия административного регламента; сведения об учете рекомендаций независимой экспертизы; предложения заинтересованных организаций и граждан.

Постановление Правительства РФ предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти не вправе устанавливать в административных регламентах полномочия федеральных органов исполнительной власти, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность и условия введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрены Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Административные регламенты представляются на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ в порядке, установленном законодательством РФ. Внесение изменений в административные регламенты осуществляется в порядке, установленном для разработки и утверждения административных регламентов.

Административные регламенты подлежат опубликованию в соответствии с законодательством РФ о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также размещаются в сети Интернет на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти и организаций, участвующих в исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги). Тексты административных регламентов должны размещаться в местах исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги).

Порядок разработки административных регламентов для государственных внебюджетных фондов осуществляется также в соответствии с требованиями, установленными Порядком для федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ к административным регламентам предъявляются следующие основные требования. Их наименование определяется соответствующим федеральным органом исполнительной власти, с учетом формулировки, соответствующей редакции, которым предусмотрена такая государственная функция (государственная услуга).

В структуру административного регламента должны включаться следующие разделы: общие положения; требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги); административные процедуры; порядок и формы контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги); порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Описание каждого административного действия содержит следующие обязательные элементы (п. 32 Правил): юридические факты, являющиеся основанием для начала административного действия; сведения о должностном лице, ответственном за выполнение административного действия; содержание административного действия, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения; критерии принятия решений; результат административного действия и порядок передачи результата, который может совпадать с юридическим фактом, являющимся основанием для начала исполнения следующего административного действия; способ фиксации результата выполнения административного действия, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административного действия, в том числе в электронных системах.

Структура раздела о порядке и формах контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги), состоит из следующих подразделов (п. 33 Правил):

♦ порядок осуществления текущего контроля за соблюдением и исполнением ответственными должностными лицами положений административного регламента и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к исполнению государственной функции (предоставлению государственной услуги), а также принятием решений ответственными лицами;

♦ порядок и периодичность осуществления плановых и внеплановых проверок полноты и качества исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), в том числе порядок и формы контроля за полнотой и качеством исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);

♦ ответственность государственных служащих федерального органа исполнительной власти и иных должностных лиц за решения и действия (бездействие), принимаемые (осуществляемые) в ходе исполнения государственной функции;

♦ положения, характеризующие требования к порядку и формам контроля за исполнением государственной функции (предоставлением государственной услуги), в том числе со стороны граждан, их объединений и организаций.

В разделе (п. 34), касающемся порядка обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги), устанавливается следующий порядок обжалования заявителями действий (бездействия) и решений.

1. В части досудебного (внесудебного) обжалования указываются:

а) информация для заявителей об их праве на досудебное (внесудебное) обжалование действий (бездействия) и решений, принятых (осуществляемых) в ходе исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);

б) предмет досудебного (внесудебного) обжалования;

в) исчерпывающий перечень оснований для отказа в рассмотрении жалобы либо приостановления ее рассмотрения;

г) основания для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования;

д) права заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы;

е) вышестоящие органы государственной власти и должностные лица, которым может быть адресована жалоба заявителя в досудебном (внесудебном) порядке;

ж) сроки рассмотрения жалобы;

з) результат досудебного (внесудебного) обжалования применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования.

2. В части судебного обжалования указываются сроки обжалования и юрисдикция суда, в который подается соответствующее заявление, в соответствии с законодательством РФ.

На федеральный орган исполнительной власти, разработавший проект административного регламента, возлагается обеспечение получения не менее одного заключения независимой экспертизы, которая может быть также проведена по инициативе заинтересованных организаций за счет собственных средств (п. 39 Правил).

В современной России наблюдается переизбыток контролирующих органов. Только на федеральном уровне «в системе исполнительной власти действуют 28 различных органов, имеющих полномочия в сфере контроля и надзора. Каждый год они проводят более одного миллиона контрольных мероприятий, нередко дублируя друг друга»[264].

Соблюдение принципа законности в действиях органов государственной власти в Российской Федерации способствует наиболее полной и эффективной реализации в практической деятельности механизма государства конституционного принципа взаимной ответственности между государством и населением.

В Российской Федерации постепенно формируется административно-правовой механизм реализации этого принципа. В качестве одного из примеров подобного рода являются положения вступившего в силу с 1 января 2009 г. Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[265].

Он регулирует взаимные отношения, с одной стороны, между органами исполнительной власти (федеральными и субъектов РФ), уполномоченными осуществлять государственный контроль (надзор) и органами местного самоуправления, уполномоченными осуществлять муниципальный контроль за деятельностью, с другой стороны, юридических лиц и частных предпринимателей. На законодательном уровне определено содержание полномочий субъектов возникающих в управленческой сфере контрольно-надзорных правоотношений и регламентируются правовые пределы их действий.

Государственный контроль (надзор) представляет собой «деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями», установленных законодательством РФ требований посредством организации и проведения проверок, «принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями» (п. 1 ст. 2 Закона).

В СССР действовал специальный государственный орган – Комитет народного контроля (КНК) СССР. Председатель комитета по своему статусу был членом Правительства СССР. Закон СССР «О народном контроле в СССР» (1979) определял народный контроль как сочетание государственного контроля с общественным. В зоне внимания КНК СССР находились все области народного хозяйства и управления, производство и государственный аппарат, законность и эффективность расходования материальных и денежных ресурсов государства. В 1990 году в начале либерально-экономических реформ в стране были упразднены практически все виды государственного контроля.

В соответствии с рассматриваемым федеральным законом государственный контроль (надзор) включает в себя:

федеральный государственный контроль (надзор), устанавливаемый Президентом РФ или Правительством РФ (если он не установлен федеральным законом);

региональный государственный контроль (надзор), устанавливаемый высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ с учетом требований «в соответствующей сфере деятельности, определенных Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации»;

муниципальный контроль представляет собой «деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации».

Основными принципами защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля являются (ст. 3 Закона):

♦ преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

♦ презумпция добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

♦ открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к юридическим документам и информации, являющихся предметом проверки (за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством РФ);

♦ проведение проверок уполномоченными на это органами или должностными лицами;

♦ недопустимость проведения проверок одних и тех же требований несколькими уполномоченными органами или должностными лицами;

♦ недопустимость требований о получении субъектами предпринимательской деятельности дополнительных документов в случае представления ими уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности;

♦ ответственность контролирующих органов или должностных лиц за допущенные нарушения законодательства РФ;

♦ недопустимость взимания контролирующими структурами с субъектов предпринимательской деятельности платы за проведение мероприятий по контролю;

♦ финансирование проводимых контрольных мероприятий осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов;

♦ разграничение полномочий в соответствующих сферах деятельности между контролирующими структурами на основе федеральных законов и законов субъектов РФ.

В ряд законодательных актов Российской Федерации были внесены изменения, направленные на прекращение ранее существовавших внепроцессуальных прав органов внутренних дел, касающихся порядка проверки ими субъектов предпринимательской деятельности[266].

Признан утратившим силу п. 25 ст. 11 Закона РФ «О милиции», который предусматривал, что при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, в целях установления оснований для возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении милиции предоставлялось право производить осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества, производить досмотр транспортных средств, изучать документы, отражающие их деятельность. Теперь должностные лица органов внутренних дел при проведении таких мероприятий должны руководствоваться только теми процедурами и порядком их применения, которые предусмотрены соответственно УПК РФ и КоАП РФ.

В Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (1995) внесено дополнение, согласно которому при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий должностное лицо, осуществляющее изъятие документов, предметов, материалов, сообщений теперь должно составлять протокол изъятия.

Статья 27.10 КоАП РФ («Изъятие вещей и документов») дополнена положением, согласно которому с изымаемых документов, имеющих значение доказательства по делу об административном правонарушении и обнаруженных на месте совершения административного правонарушения либо при осуществлении личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, и досмотра транспортного средства, не позднее пяти дней должны быть изготовлены копии и переданы лицу, у которого данные документы были изъяты.

С 1 января 2010 г. вступил в силу Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[267]. Его также следует рассматривать как один из методов, используемых государством в сфере организации государственного управления и основывающийся на следующих основных принципах (ст. 4 Закона):

♦ открытость и доступность информации;

♦ достоверность информации;

♦ свобода поиска, получения, передачи и распространения информации;

♦ соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Федеральный закон регламентирует обязательную организацию доступа к информации о их деятельности. Исключение составляет информация, «отнесенная в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну» (п. 1 ст. 5 Закона).

Указанная информация может предоставляться пользователям[268] в следующих формах: в устной форме (во время приема, по телефонам справочных служб, по сетям связи общего пользования); в виде документированной информации, в том числе в виде электронного документа.

Должностные лица, виновные в нарушении права на доступ к информации этих органов власти и органов местного самоуправления, несут дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность.

Вопросы для закрепления изученного материала

1. Сущность обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении: определение понятия законности и дисциплины; их соотношение.

2. Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

3. Сущность контроля в государственном управлении.

4. Основные черты административного надзора.

5. Особенности прокурорского надзора за законностью действий органов исполнительной власти.

6. В чем заключается особенность судебного контроля за законностью деятельности органов исполнительной власти?

7. В чем состоит отличие административного надзора от иных видов контроля?

8. Какими факторами обусловлена необходимость соблюдения законности и дисциплины в деятельности правоохранительных органов?

9. Роль и место административных регламентов как способ унификации и законности действий органов исполнительной власти.

Тема 11

Ответственность по административному праву

При изучении данной темы необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Понятие и сущность административной ответственности. Административное правонарушение: юридический состав. Административное

наказание. Дисциплинарная и материальная ответственность.

11.1. Понятие и сущность административной ответственности

Административная ответственность является одним из способов правовой охраны общественных отношений в сфере государственного управления. Ей присущи все общие признаки юридической ответственности: 1) является средством охраны правопорядка; 2) предполагает государственное принуждение; 3) обращена на нарушителей административно-правовых норм; 4) влечет негативные последствия для нарушителя в форме лишений личного, организационного или имущественного характера; 5) реализуется в строго установленном процессуальном порядке.

К отличительным особенностям административной ответственности относятся следующие:

1) основанием применения является административное правонарушение. Оно представляет собой противоправное деяние в сфере государственного управления, например, нарушения различных правил, ГОСТов, стандартов и пр.;

2) субъектами являются физические и юридические лица. В возникающих правоотношениях всегда участвуют субъекты публичной власти – органы исполнительной власти и их должностные лица;

3) состоит в применении к виновным особого рода санкций – административных наказаний. Их виды установлены в ст. 3.2 КоАП РФ. Применение административного наказания влечет для нарушителя состояние административной наказанности (ст. 4.6 КоАП РФ);

4) применяется к нарушителям, которые не подчиняются субъектам административной юрисдикции;

5) применение осуществляется в порядке, установленном в КоАП РФ;

6) имеет свою обособленную нормативную правовую базу (КоАП РФ и законы субъектов РФ об административной ответственности);

7) в основном применяется за совершение правонарушений в сфере общегосударственных, а не частноправовых интересов.

В последние годы роль административной ответственности в борьбе с правонарушениями повышается. Это происходит путем установление административной ответственности за действия, которые ранее не считались административными правонарушениями, например за нарушения в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Привлечение к административной ответственности может осуществляться в судебном порядке и внесудебном (административном) порядке.

КоАП РФ устанавливает подведомственность дел об административных правонарушениях судьям (мировым судьям) органам исполнительной власти (их должностным лицам) в главе 23.

Принципы административной ответственности: законность; индивидуализация ответственности; ответственность субъекта лишь за свои правонарушения; ответственность лишь за виновные деяния; справедливость; гуманизм; своевременность.

Цели административной ответственности: 1) защита правопорядка; воспитание граждан в духе уважения закона; 3) восстановление социальной справедливости; 4) предупреждение совершения новых правонарушений.

Функции административной ответственности: штрафная (карательная); воспитательная; компенсационная.

11.2. Административное правонарушение: юридический состав

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Следует отметить, что КоАП РСФСР устанавливал более развернутую дефиницию этого понятия путем указания в ней родовых объектов посягательств административных правонарушений.

Из определения административного правонарушения вытекают следующие его признаки:

1) это прежде всего противоправное деяние т.е. действие или бездействие физического или юридического лица, которое противоречит нормам административного права. Противоправным признается только то деяние, которое запрещено соответствующей нормой Особенной части КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях;

2) это виновное деяние. Вина имеет формы умысла и неосторожности. КоАП РФ в ст. 2.2 дает их юридические характеристики;

3) это наказуемое деяние. КоАП РФ устанавливает, что административной ответственности подлежит: а) лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет; б) должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей; в) юридическое лицо, которое признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Выделены три основания для освобождения от ответственности: при совершении административного правонарушения в состоянии крайней необходимости или в состоянии невменяемости, а также при малозначительности административного правонарушения (ст. 2.9). Однако законодателем не определены критерии его оценки, что затрудняет на практике применение этой нормы;

4) это общественно опасное деяние. Данный признак не получил четко выраженной юридической определенности, как это сделано в отношении преступления в ст. 14 УК РФ. Действительно, в ст. 2.1 КоАП РФ нет упоминания об общественной опасности административного правонарушения. Однако его вредоносность лежит в основе общественной опасности, вынуждающей органы государственной власти применять меры административного наказания в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

КоАП РФ предусматривает различные варианты закрепления признаков административных правонарушений (простой, описательный, отсылочный, бланкетный).

Первые два варианта не вызывают затруднений у правоприменителей.

Отсылочная диспозиция нормы не содержит всех признаков данного вида правонарушения, отсылая правоприменителя к другим статьям КоАП РФ. Например, ст. 6.9 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 20.20, ст. 20.22 КоАП РФ.

Наибольшую сложность применения вызывает бланкетный вариант закрепления признаков административного правонарушения – наиболее распространенный в КоАП РФ. В бланкетной норме содержится указание на «невыполнение» или «нарушение» правил, требований, прав и т.п., влекущее административную ответственность. Правоприменителю для определения признаков правонарушения необходимо обратиться к тексту другого нормативного правового акта, который устанавливает данные правила, требования, права и т.п.

Совокупность юридических элементов, составляющих внутреннюю структуру административного правонарушения, именуется его составом. К ним относятся: объект; субъект; объективная и субъективная стороны правонарушения.

Объектом правонарушения являются те общественные нарушения, на которые посягает нарушитель.

В особенной части КоАП РФ выделяются родовые объекты административных правонарушений, представляющие собой однородные общественные отношения, на которые посягает нарушитель (права граждан, собственность и т.д.). Далее выделяются видовые объекты правонарушения.

Объективная сторона правонарушения характеризует само противоправное деяние. Это прежде всего его характер (действие либо бездействие) и условия, в которых оно совершается. Действия являются наиболее распространенным вариантом правонарушения (нарушение тех или иных правил). А бездействие выражается в уклонении от совершения предписанных действий (неполучение лицензии на эксплуатацию опасных производственных объектов).

Субъективная сторона правонарушения выражает отношение лица к совершенному деянию, т.е. вину в форме умысла и неосторожности. Определение формы вины дано в ст. 2.2 КоАП РФ.

Административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.

Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Неосторожная вина проявляется в двух формах: легкомыслия и небрежности. Легкомыслие заключается в том, что лицо предвидит возможность наступления вредных последствий своего деяния, но без достаточных к тому оснований самонадеянно надеется их предотвратить. А небрежность состоит в предвидении возможности противоправных последствий, которые лицо должно и могло предвидеть.

В Особенной части кодекса форма вины чаще всего не обозначается. В редких случаях форма вины указывается в текстах статей КоАП РФ. Например, ст. 9.10, 21.7.

Умышленное причинение вреда является основанием для наложения на виновного более строго наказания. По сравнению с правонарушением, совершенным умышленно, административное правонарушение, совершенное по неосторожности, является менее опасным.

Субъект правонарушения – это тот, кто может его совершить и понести административную ответственность.

К субъектам административных правонарушений законодатель отнес физических лиц и юридических лиц.

К физическим лицам относятся граждане РФ, должностные лица, лица, которые за совершение административных правонарушений несут административную ответственность в основном в соответствии с дисциплинарными уставами, специальными положениями о дисциплине, правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения государственной службы в определенных органах, в случаях, установленных КоАП РФ, – на общих основаниях (военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел и др.). К указанным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, также в виде административного штрафа.

Установлено, что административной ответственности подлежит вменяемое лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет.

КоАП РФ устанавливает, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

КоАП РФ относит к должностному лицу любого государственного и негосударственного служащего, индивидуального предпринимателя.

КоАП РФ содержит большое количество статей, которыми предусматривается ответственность должностных лиц в случае совершения ими административного правонарушения. Они несут ответственность только за виновные действия – за неисполнение либо ненадлежащее исполнением своих служебных обязанностей. КоАП РФ предусматривает более суровые наказания для должностных лиц по сравнению с гражданами, не наделенными таким статусом (ст. 3.5, 3.11 и др.).

Существенными отличиями правового регулирования административной ответственности должностных лиц от административной ответственности граждан является то, что она возникает в сфере трудовых, служебных обязанностей.

Юридические лица как субъекты административных правонарушений в КоАП РСФСР 1984 г. не указывались. Хотя они признавались таковыми начиная с 1991 г. различными отраслями законодательства (антимонопольного, налогового, таможенного, природоохранного идр.).

Установление административной ответственности юридических лиц является одной из основных новелл КоАП РФ.

К административным правонарушениям юридических лиц относятся в основном правонарушения, совершаемые в процессе их экономической или управленческой деятельности. Это административные правонарушения: в области охраны собственности; в области охраны окружающей природной среды и природопользования; в промышленности, строительстве и энергетике; посягающие на общественный порядок и др.

Виды административных правонарушений установлены в КоАП РФ (главы 5—21).

В зависимости от сферы совершения они делятся: 1) на административные правонарушения, совершенные в экономической сфере;

2) на административные правонарушения, совершенные в социально-культурной сфере; 3) на административные правонарушения, совершенные в административно-политической сфере.

В зависимости от родового объекта посягательства делятся на административные правонарушения, посягающие на государственный порядок; на административные правонарушения, посягающие на общественный порядок; на административные правонарушения, посягающие на права граждан и здоровье населения; на административные правонарушения, посягающие на собственность и др.

В зависимости от характера деяния – на административные правонарушения, совершаемые в форме действия или бездействия.

В зависимости от субъекта правонарушения: на административные правонарушения, совершаемые индивидуальными лицами (гражданами или должностными лицами); на административные правонарушения, совершаемые юридическими лицами; на административные правонарушения, совершаемые как индивидуальными субъектами, так и юридическими лицами.

В зависимости от формы вины: на административные правонарушения, совершенные умышленно или по неосторожности.

11.3. Административное наказание

Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Виды административных наказаний и порядок их назначения определены в КоАП РФ. При назначении административного наказания физическому и юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность, наличие в действиях правонарушителя признаков состава правонарушения и др.

Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

В соответствии со ст. 3.2 КоАП РФ за совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; 5) административный арест; 6) административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства; 7) дисквалификация; 8) административное приостановление деятельности; 9) обязательные работы.

Кодекс установил, что законами субъектов РФ за совершение административных правонарушений могут устанавливаться только такие виды административных наказаний, как предупреждение и административный штраф.

В отношении юридического лица могут применяться только четыре их вида: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) административное приостановление деятельности.

Кодекс предусматривает деление административных наказаний на основные и дополнительные (ст. 3.3 КоАП РФ).

Охарактеризуем каждый вид этих наказаний.

Предупреждение – мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме.

Административный штраф является денежным взысканием и может выражаться:

1) в рублях и устанавливается:

♦ для граждан в размере, не превышающем 5 тыс. руб., в случаях, предусмотренных ст. 14.1.2 (Осуществление предпринимательской деятельности в области транспорта без лицензии), – 50 тыс. руб., а ст. 5.38 (Нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании), 20.2 (Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования), 20.2.2 (Организация массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка), 20.18 (Блокирование транспортных коммуникаций), ч. 4 ст. 20.25 (Уклонение от отбывания обязательных работ), – 300 тыс. руб.;

♦ для должностных лиц – 50 тыс. руб., в случаях, предусмотренных ст. 14.1.2, – 100 тыс. руб., а ст. 5.38, ч. 1—4 ст. 20.2, ст. 20.2.2, 20.18 – 600 тыс. руб.;

♦ для юридических лиц – 1 млн руб., а в случаях, предусмотренных ст. 14.40 (Нарушение антимонопольных правил, установленных федеральным законом, при осуществлении торговой деятельности), 14.42 (Нарушение установленных федеральным законом требований к условиям заключения договора поставки продовольственных товаров при осуществлении торговой деятельности), – 5 млн руб.;

2) в величине, кратной стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения;

3) сумме неуплаченных налогов, сборов, подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения, либо сумме незаконной валютной операции.

Максимальный размер штрафа, исчисляемого исходя из стоимости предмета административного правонарушения, а также исходя из суммы неуплаченных налогов, сборов, не может превышать трехкратный размер стоимости соответствующего предмета, суммы неуплаченных налогов, сборов;

4) сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, за предыдущий календарный год;

5) сумме выручки правонарушителя, полученной от реализации товара (работы, услуги) вследствие неправомерного завышения регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) за весь период, в течение которого совершалось правонарушение, но не более одного года;

6) начальной (максимальной) цене государственного или муниципального контракта при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;

7) сумме излишнего дохода либо сумме убытков, которых лицо избежало в результате неправомерного использования инсайдерской информации и (или) манипулирования рынком.

Размер административного штрафа не может быть менее 100 руб.

В случаях, предусмотренных ст. 7.27 (Мелкое хищение) и 7.27.1 (Причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием), не может превышать пятикратный размер стоимости похищенного имущества, а в случае, предусмотренном ст. 19.28 (Незаконное вознаграждение от имени юридического лица), – стократный размер суммы денежных средств, стоимости ценных бумаг, иного имущества, услуг имущественного характера, иных имущественных прав, незаконно переданных или оказанных либо обещанных или предложенных от имени юридического лица.

Размер административного штрафа, исчисляемого исходя из суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, не может превышать одну двадцать пятую совокупного размера суммы выручки от реализации всех товаров (работ, услуг) за предшествующий календарный год.

Размер административного штрафа за реализацию товара (работы, услуги) вследствие неправомерного завышения регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) не может превышать двукратную величину излишне полученной выручки за весь период регулирования, в течение которого совершалось правонарушение, но не более одного года.

Административный штраф не может применяться к сержантам, старшинам, солдатам и матросам, проходящим военную службу по призыву, а также к курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы.

Конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ не изъятых из оборота вещей. Конфискация назначается судьей.

Лишение физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права устанавливается за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом (назначается судьей). Срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более двух лет.

Виды специальных прав:

♦ право управления транспортным средством;

♦ право охоты;

♦ право на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств;

♦ право на приобретение и хранение или хранение и ношение оружия и патронов к нему.

Срок лишения специального права не может быть менее одного месяца и более трех лет.

Лишение специального права в виде права управления транспортным средством не может применяться к лицу, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью, за исключением случаев совершения административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 (Управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения) и 4 ст. 12.8 (Передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения), ч. 1 ст. 12.26 (Невыполнение водителем требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения), ч. 2 и 3 ст. 12.27 (Оставление водителем места дорожно-транспортного происшествия, участником которого он являлся).

Лишение специального права в виде права осуществлять охоту не может применяться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию.

Административный арест заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до пятнадцати суток (назначается судьей). Не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, лицам, не достигшим возраста восемнадцати лет, инвалидам I и II группы.

Административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу РФ за пределы Российской Федерации или в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.

Дисквалификация заключается в лишении физического лица права замещать должности государственной гражданской службы, должности муниципальной службы, занимать должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, осуществлять управление юридическим лицом либо осуществлять деятельность по предоставлению государственных и муниципальных услуг либо деятельность в сфере подготовки спортсменов (включая их медицинское обеспечение) и организации и проведения спортивных мероприятий. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей.

Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.

Административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности (на срок до 90 суток) лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Оно применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Назначается судьей только в случаях, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания.

Судья на основании ходатайства лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, досрочно прекращает исполнение этого административного наказания, если будет установлено, что устранены обстоятельства, послужившие основанием для назначения данного наказания.

Обязательные работы заключаются в выполнении физическим лицом, совершившим административное правонарушение, в свободное от основной работы, службы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. Обязательные работы назначаются судьей.

Обязательные работы устанавливаются на срок от двадцати до двухсот часов и отбываются не более четырех часов в день. Назначаются судьей, основной вид наказания.

Обязательные работы не применяются к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет, инвалидам I и II группы, военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов.

11.4. Дисциплинарная и материальная ответственность

Административное право определяет круг субъектов и полномочия субъектов государственной администрации в осуществлении дисциплинарной ответственности. В отношении большинства работников дисциплинарная ответственность регламентируется пакетом норм трудового и административного права.

Применительно к установлению дисциплинарной ответственности военнослужащих и приравненных к ним в дисциплинарном отношении лиц, ряда категорий государственных служащих возможности административного права более обширны. Его нормами определяются основания дисциплинарной ответственности, ее меры, порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий.

Дисциплинарная ответственность характеризуется тем, что:

1) ее основанием является дисциплинарный проступок, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим (работником) по его вине возложенных на него обязанностей;

2) за такой проступок предусмотрены следующие дисциплинарные взыскания: а) замечание; б) выговор; в) строгий выговор; г) предупреждение о неполном служебном соответствии; д) увольнение. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для определенных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие виды взысканий;

3) дисциплинарные взыскания применяются в порядке подчиненности уполномоченным органом (должностным лицом);

4) порядок применения, обжалования и снятия дисциплинарного взыскания определен в Трудовом кодексе РФ, Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О государственной гражданской службе РФ» и др.

Установление и реализация мер материальной ответственности регламентируется гражданским и трудовым правом. В то же время, административное право определяет материальную ответственность военнослужащих и приравненных к ним лиц. За причиненный вред, не связанный с выполнением обязанностей службы, такие лица несут материальную ответственность на общих основаниях.

В соответствии с нормами административного права (Федеральный закон от 12 июля 1999 г. № 161-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О материальной ответственности военнослужащих») указанные лица несут материальную ответственность в случае причинения ими материального ущерба воинской части, учреждению, с которым военнослужащий состоит в служебных отношениях, при исполнении им обязанностей службы.

Статья 29.10 КоАП РФ закрепляет также право судьи, рассматривающего дело об административном правонарушении, при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба.

Вопросы для повторения

1. Общие черты административной ответственности с другими видами юридической ответственности.

2. Отличительные черты административной ответственности по сравнению с другими видами юридической ответственности.

3. Цели и функции административной ответственности.

4. Принципы административной ответственности.

5. Обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность.

6. Административная ответственность должностных лиц.

7. Административная ответственность юридических лиц.

8. Административная ответственность военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания.

9. Административная ответственность иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц.

10. Основания освобождения от административной ответственности.

11. Понятие и признаки административного правонарушения.

12. Варианты закрепления признаков административного правонарушения в КоАП РФ.

13. Состав административного правонарушения.

14. Виды административных правонарушений.

15. Понятие и виды административных наказаний.

16. Основные и дополнительные административные наказания.

17. Административные наказания, применяемые в отношении юридических лиц.

18. Способы исчисления административного штрафа.

19. Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения как вид административного наказания.

20. Лишение специального права как вид административного наказания.

21. Административный арест как вид административного наказания.

22. Способы административного выдворения за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства.

23. Дисквалификация как вид административного наказания.

24. Административное приостановление деятельности как вид административного наказания.

25. Обязательные работы как вид административного наказания.

26. Отличие дисциплинарной ответственности от административной ответственности.

27. Материальная ответственность военнослужащих.

Тема 12

Административный процесс и административное процессуальное право Российской Федерации

При изучении данной темы необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Административный процесс: сущность и виды. Производство по делам об административных правонарушениях. Административно-правовые методы деятельности органов исполнительной власти.

12.1. Административный процесс: сущность и виды

Исполнительная власть реализуется при осуществлении различного рода действий, что позволяет утверждать, что данный вид государственной деятельности имеет процессуальную форму.

Административный процесс может рассматриваться в широком смысле, как совокупность всех действий, совершаемых должностными лицами органов исполнительной власти для реализации возложенных на них задач и функций. В таком понимании административный процесс трактуется в качестве государственно-управленческой деятельности во всем многообразии ее проявления.

А административный процесс в узком смысле представляет собой только чисто юрисдикционную деятельность. В основе административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных норм административного права, правовая оценка поведения физических и юридических лиц, применение к ним в соответствующих случаях мер административной ответственности.

Административная юрисдикция нуждается в определенных формах своего практического выражения в зависимости от характера рассматриваемых индивидуальных административных дел. Эта зависимость обуславливает выделение в рамках единого института административно-юрисдикционной деятельности определенных ее видов. Каждый из них отличается своими процессуальными особенностями и именуется административным производством.

Под административным производством понимается урегулированный вид деятельности полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел.

В юридической литературе преобладает понимание того что, совокупность отдельных административных производств составляет административный процесс. Основная взаимосвязь этих двух понятий состоит в том, что «процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство – часть процесса, процесс есть совокупность производств»[269].

Административное производство состоит из конкретных процессуальных стадий. Каждая из них имеет свое процессуальное назначение и обеспечивает необходимую последовательность совершения процессуальных действий в целях достижения поставленных перед производством задач. Можно выделить следующие стадии производства: 1) возбуждение дела; 2) его рассмотрение и вынесение решения по делу;

3) пересмотр решений по делу (необязательная, факультативная стадия); 4) исполнение постановления по делу.

Административный процесс по характеру деятельности уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц можно разделить на следующие виды: а) административно-распорядительный процесс; б) административно-охранительный процесс (административно-юрисдикционный процесс); г) административно-нормотворческий процесс.

Административно-распорядительный процесс включает: 1) регистрационное производство; 2) лицензионно-разрешительное производство; 3) правопредоставительное производство; 4) государственно-экзаменационное производство; 5) экспертно-удостоверительное производство; 6) государственно-обеспечительное производство; 7) государственно-поощрительное производство и др.

Административно-юрисдикционный процесс – совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность органов исполнительной власти по рассмотрению и разрешению конфликтов в сфере государственного управления и применению мер административного принуждения: а) производство по делам об административных правонарушениях; б) исполнительное производство; в) рассмотрение жалоб на нарушение прав и законных интересов граждан и др.

Административно-нормотворческий процесс – совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность органов исполнительной власти по принятию правовых актов управления.

12.2. Производство по делам об административных правонарушениях

Субъекты производства – участники производства, их права и обязанности определены в главе 25 КоАП РФ. К ним относятся: 1) лицо, в отношении которого ведется производство; 2) его законные представители; 3) потерпевший; 4) защитник и представитель; 5) свидетели; 6) эксперты; 7) специалисты; 8) переводчики и др.

КоАП РФ устанавливает следующие стадии производства: 1) возбуждение дела; 2) его рассмотрение и вынесение решения (постановления или определения) по делу; 3) пересмотр решений по делу (необязательная, факультативная стадия). Эти стадии характерны для любого вида административных производств.

Возбуждение дела об административном правонарушении – начальная стадия производства, имеет специфическое процессуальное оформление, которое состоит в составлении протокола об административном правонарушении. Для возбуждения дела необходимо наличие одного из поводов, установленных в ст. 28.1 КоАП РФ, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

По своему юридическому значению возбуждение дела является юридическим фактом.

О совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, когда дело возбуждает прокурор своим постановлением (ст. 28.4 КоАП РФ), а также в случае нарушений правил дорожного движения (глава 12 КоАП) или административного правонарушения в области благоустройства территории, совершенного с использованием транспортного средства либо собственником или иным владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, зафиксированных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, протокол об административном правонарушении не составляется, а постановление по делу об административном правонарушении выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Копии постановления по делу об административном правонарушении и материалов, полученных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, направляются лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, по почте заказным почтовым отправлением в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.

Статья 28.2 КоАП РФ определяет требования к составлению протокола. Протокол составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела, то протокол составляется в течение двух суток с момента выявления правонарушения. Протокол направляется мировому судье, уполномоченному рассматривать дело, в течение трех суток с момента составления протокола.

В случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования.

В случае, если при совершении физическим лицом административного правонарушения назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа, протокол не составляется, а уполномоченным на то должностным лицом на месте совершения административного правонарушения выносится постановление по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания в виде предупреждения или административного штрафа.

Рассмотрение дела об административном правонарушении является самой важной стадией производства, в рамках которой наиболее отчетливо проявляется административная юрисдикция.

Подготовка дела к рассмотрению является начальным этапом этой стадии. Она необходима для изучения субъектом административной юрисдикции, к которому поступило дело, материалов дела и предварительной их оценке с позиции достаточности данных для разрешения дела. Для этого судья выясняет ряд вопросов, указанных в ст. 29.1 КоАП РФ.

Законодатель в ст. 29.2 Кодекса установил исчерпывающий перечень обстоятельств, исключающий возможность рассмотрения дела. Кодекс устанавливает различные сроки рассмотрения дел в зависимости от их вида.

В большинстве случаев дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела и в двухмесячный срок судьей.

В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения дела может быть продлен судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, но не более чем на один месяц. О продлении указанного срока судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, выносят мотивированное определение.

Дела о нарушении избирательных прав (ст. 5.1—5.25, 5.45—5.52, 5.56, 5.58 КоАП РФ) рассматриваются в пятидневный срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Продление указанного срока не допускается.

Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест либо административное выдворение, рассматривается в день получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, – не позднее 48 часов с момента его задержания.

Дело об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности и применен временный запрет деятельности, должно быть рассмотрено не позднее семи суток с момента фактического прекращения деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Срок временного запрета деятельности засчитывается в срок административного приостановления деятельности.

Дела об административных правонарушениях, связанных с нарушением порядка продажи входных билетов на посещение спортивных мероприятий и церемоний XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи рассматриваются в десятидневный срок со дня получения судьей протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Продление указанного срока не допускается.

Порядок рассмотрения дела установлен в ст. 29.7 КоАП РФ. Оно начинается с представления судьи, должностного лица, органа, рассматривающего дело. Затем объявляется, какое дело подлежит рассмотрению, кто и на основании какого закона лицо привлекается к административной ответственности. Устанавливается факт явки физического лица, или его законного представителя, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство, а также иных, участников производства. Проверяются полномочия законных представителей. Выясняется, извещены ли участники производства по делу, выясняются причины их неявки и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела. Лицам, участвующим в рассмотрении дела, разъясняются их права и обязанности. Рассматриваются заявленные отводы и ходатайства. После оглашения протокола о правонарушении и при необходимости иных материалов дела заслушиваются объяснения участников производства, исследуются доказательства.

По делу подлежат выяснению: 1) наличие события административного правонарушения; 2) лицо, совершившее правонарушение и его виновность; 3) обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность; 4) характер и размер причиненного ущерба; 5) обстоятельства, исключающие производство по делу; 7) иные обстоятельства (ст. 26.1 КоАП РФ).

Доказательствами по делу являются любые фактические данные, на основании которых устанавливается наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами.

По результатам рассмотрения дела может быть вынесено постановление или определение. В статье 29.9 КоАП РФ установлены два основания для вынесения постановления: 1) о назначении административного наказания; 2) о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Если будет выяснено, что рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревшего его судьи, должностного лица то будет вынесено определение о передаче дела на рассмотрение по подведомственности (ст. 29.12 КоАП РФ).

Постановление по делу является итоговым процессуальным документом, которым завершается рассмотрение дела по существу. Требования к его оформлению даны в ст. 29.10 КоАП РФ.

Постановление объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. В исключительных случаях по решению лица (органа), рассматривающего дело, его составление может быть отложено на срок не более чем три дня со дня окончания разбирательства дела, за исключением дел о нарушении избирательных прав и влекущих наказание в виде административного приостановления деятельности, административный арест либо административное выдворение.

Его копия вручается под расписку участникам процесса либо высылается в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.

Пересмотр постановлений и решений по делу об административном правонарушении является необязательной, факультативной стадией.

Законодатель установил, что постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого ведется производство; потерпевшим; законными представители физических и юридических лиц; защитником и представителем; должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении.

Постановление по делу, вынесенное судьей, может быть обжаловано в вышестоящий суд; вынесенное коллегиальным органом – в районный суд по месту нахождения коллегиального органа; вынесенное должностным лицом – в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела; вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ, – в районный суд по месту рассмотрения дела.

Жалоба может быть подана лишь в письменной форме, она не облагается государственной пошлиной. Законодатель не установил единых требований к содержанию жалобы.

Жалоба может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. Установлен десятидневный срок рассмотрения жалобы.

Однако жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, нарушающих избирательные права, могут быть поданы в пятидневный срок со дня вручения или получения копий постанов и подлежат рассмотрению в пятидневный срок. Жалоба на постановление об административном аресте либо административном выдворении подлежит рассмотрению в течение суток с момента подачи жалобы, если лицо, привлеченное к административной ответственности, отбывает административный арест либо подлежит административному выдворению.

Жалоба на постановление о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности подлежит рассмотрению в пятидневный срок.

Жалоба рассматривается судьей, должностным лицом единолично.

Результатом рассмотрения жалобы является принятие отдельного процессуального документа в виде решения, и только при направлении жалобы по подведомственности выносится определение (ст. 30.7 КоАП РФ).

Решение по жалобе должно быть мотивированным и отвечать требованиям, установленным для содержания постановления по делу об административном правонарушении в ст. 29.10 Кодекса.

Виды решений по жалобе: 1) об оставлении постановления по делу без изменения, а жалобы – без удовлетворения; 2) об отмене постановления и направлении дела на новое расследование; 3) об изменении постановления с целью изменить меру наказания, если при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено постановление; 4) об отмене постановления и о прекращение производства; 5) об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должностным лицом.

Решение по жалобе оглашается немедленно после его вынесения. Копия решения в срок до трех суток после его вынесения вручается или высылается заявителю либо прокурору по его просьбе.

Решение, вынесенное по жалобе, не является окончательным. Предусмотрена возможность двукратного обжалования постановления по делу (ст. 30.9 КоАП РФ). Последующая жалоба подается в течение десяти суток со дня вручения или получения копии первого решения по жалобе. Порядок ее рассмотрения аналогичен порядку рассмотрения первой жалобы.

Не вступившее в законную силу постановление и (или) последующие решения вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в установленном порядке.

Установленный порядок пересмотра вступивших в законную силу постановление и иных решений по делу является гарантией обеспечения принципа законности в производстве по этим делам.

Исполнение постановления по делу об административном правонарушении является завершающей стадией производства.

Постановление вступает в законную силу после истечения срока, установленного для его обжалования, если оно не было обжаловано или опротестовано. Если постановление по делу обжаловалось, то оно вступает в законную силу после истечения срока, установленного для обжалования или опротестования.

КоАП РФ установил обязательность исполнения постановления по делу. Оно приводится в исполнение уполномоченными на то органом, должностным лицом в установленном порядке.

При наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении административного ареста, лишения специального права или административного штрафа (за исключением взыскания штрафа на месте совершения правонарушения) невозможно в установленные сроки, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, могут отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца.

С учетом материального положения лица уплата административного штрафа может быть рассрочена на срок до трех месяцев.

Принесение протеста на постановление о назначении административного наказания (кроме административного ареста) приостанавливает исполнение этого постановления.

Прекращение исполнения постановления о назначении административного наказания осуществляется в шести случаях: 1) издания акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания; 2) отмены или признания утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное; 3) смерти лица, привлеченного к административной ответственности или объявлении его в установленном порядке умершим; 4) истечения сроков давности исполнения постановления; 5) отмены постановления; 6) вынесения в случаях, предусмотренных КоАП РФ, постановления о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания.

Порядок исполнения конкретных видов административных наказаний установлен в главе 32 КоАП РФ.

12.3. Административно-правовые методы деятельности органов исполнительной власти

Методы деятельности органов исполнительной власти – предоставленные органам исполнительной власти нормами административного права возможности эффективно решать возложенные на них задачи. Это способы воздействия органов исполнительной власти (должностных лиц) на управляемые объекты.

По воздействию на сознание и волю людей различают методы убеждения, принуждения и поощрения.

Убеждение – использование должностными лицами органов исполнительной власти различных мер для формирования необходимого поведения управляемого (подвластного).

Административное принуждение – особый вид государственного принуждения, имеющий своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления. Это применение уполномоченными субъектами мер административного предупреждения, пресечения и наказания в связи с неправомерными действиями физических и юридических лиц в сфере государственного управления.

Поощрение – применение субъектами исполнительной власти мер материального, морального одобрения в связи с правомерными, общественно полезными действиями физических и юридических лиц.

По характеру воздействия субъектов исполнительной власти на управляемых различают методы прямого управляющего воздействия (властное воздействие на управляемого) и методы косвенного управляющего воздействия (воздействие на интересы подвластного).

Методы прямого управляющего воздействия именуются административными методами управления, методы косвенного управляющего воздействия – экономическими методами управления.

Деление методов управления на административные и экономические условное, так как экономические средства воздействия входят в содержание административных методов управления.

По характеру вызываемых юридических последствий различают правовые и неправовые методы управления. Административные и экономические методы управления являются правовыми.

Свое проявление административно-правовые методы управления находят: в распорядительстве; выдаче разрешений, лицензий; совершении регистрационных действий; применении мер административной ответственности; осуществлении надзора и контроля; заключении административных договоров, применение поощрения и др.

12.4. Убеждение и принуждение в государственном управлении

Убеждение – это главный метод деятельности органов исполнительной власти. Сущностью этого метода является использование должностными лицами органов исполнительной власти различных средств воспитания, разъяснения, пропаганды для формирования необходимого поведения управляемого (подвластного).

Принуждение – вспомогательный метод деятельности. Оно используется тогда, когда средства убеждения оказываются неэффективными, т.е. когда нарушаются требования правовых предписаний, установленных в сфере государственного управления.

Нормы административного права закрепляют широкий круг мер принудительного воздействия для обеспечения правопорядка. В своей совокупности меры принудительного обеспечения должного поведения управляемых составляют институт административного принуждения. Они выполняют карательную функцию. Административно-принудительные меры применяются не только в качестве наказания за правонарушения, но и для их предупреждения и пресечения.

Для административного принуждения характерно следующее:

♦ возможно внесудебное применение принудительных мер;

♦ эти меры применяются к лицам, не находящимся в непосредственном подчинении у полномочных органов исполнительной власти;

♦ они применяются в целях обеспечения соблюдения не всех административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, не имеющих ведомственных границ (например, правила дорожного движения, требования промышленной безопасности);

♦ эти меры применяются уполномоченными органами исполнительной власти и судами (судьями).

По целевому назначению они могут быть разделены на три группы.

1) административно-предупредительные меры;

2) административно-пресекательные меры;

3) административные наказания.

Административного-предупредительные меры применяются с целью предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления, а также предотвращения иных опасных для жизнедеятельности общества явлений (надзорные проверки; досмотр вещей и личный досмотр; проверка документов; административное задержание; введение карантина; реквизиция имущества и др.).

Административно-пресекательные меры своим назначением имеют прекращение противоправных действий и предотвращение их вредных последствий (применение оружия, специальных средств; принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, представляющими угрозу для окружающих; непосредственное физическое воздействие и др.).

Административные наказания применяются в случаях совершения административного правонарушения. В статье 3.1. КоАП РФ административное наказание определяется как установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения. Административные наказания применяются в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Законодатель правильно отказался от прежнего термина «административное взыскание», так как новая терминология точнее отражает его сущность и согласуется с определением другой меры государственного принуждения – уголовным наказанием.

В КоАП РФ установлены общие правила, которыми должны руководствоваться суд, орган, должностное лицо при назначении административного наказания. Соблюдение этих правил предполагает при назначении наказания учитывать:

♦ возраст, по достижении которого наступает административная ответственность;

♦ применение основных и дополнительных административных наказаний;

♦ обстоятельства, смягчающие административную ответственность;

♦ обстоятельства, отягчающие административную ответственность и др.

Никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Новый КоАП РФ изменил систему административных наказаний. Из нее исключены исправительные работы. В то же время появились новые виды наказаний – дисквалификация и административное приостановление деятельности.

В соответствие со ст. 3.2 Кодекса за совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания:

♦ предупреждение;

♦ административный штраф;

♦ конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

♦ лишение специального права, предоставленного физическому лицу;

♦ административный арест;

♦ административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства;

♦ дисквалификация;

♦ административное приостановление деятельности;

♦ обязательные работы.

Вопросы для повторения

1. Административный процесс: сущность и виды.

2. Соотношение административного процесса и административного производства.

3. Административно-юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти.

4. Дисциплинарное производство.

5. Производство по жалобам граждан в органах исполнительной власти.

6. Правовая природа и стадии производства по делам об административных правонарушениях.

7. Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности.

8. Доказательства по делу об административном правонарушении.

9. Меры обеспечения производства.

10. Возбуждение дела об административном правонарушении.

11. Порядок возбуждения дела об административном правонарушении прокурором.

12. Порядок рассмотрения дела об административном правонарушении.

13. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях.

14. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

Особенная часть

Административно-правовое регулирование в сферах и отраслях государственного управления

Тема 13

Основы административно-правовой организации государственного управления в современных условиях Российской Федерации

При изучении данной темы необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Понятие и цели административно-правовой организации государственного управления. Правовые основы организации государственного управления. Развитие и совершенствование форм и методов государственного управления в современных условиях.

Разграничение компетенции в сфере управления между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Межотраслевые и отраслевые начала в организации государственного управления. Региональные начала в государственном управлении.

13.1. Понятие и содержание государственного механизма

Любое государство выполняет свои функции при помощи специально создаваемого механизма, представляющего собой материальную силу, посредством которой оно может успешно решать поставленные задачи и добиваться определенных целей. Органы государства учреждаются в установленном законом порядке. Они наделяются государственно-властными полномочиями. Свою деятельность осуществляют от имени и по поручению государства.

В своей совокупности они образуют государственный аппарат, позволяющий осуществлять управляющее воздействие на общество, которое имеет двоякий характер: непосредственная реализация государственной власти, допускающая возможность принуждения; берет на себя финансовые обязательства по обеспечению общества набором обязательных услуг – медицина, образование, культура, местное самоуправление, правоохранительная деятельность и т.д.

Механизм государства – это «набор» и структура функционально определенных органов государства, их структурных подразделений и должностей (должностных лиц и представителей власти). Механизм государства воплощается в государственном аппарате и процессе его функционирования – выполнении этим аппаратом функций государства.

В широком смысле механизм государства рассматривается с точки зрения характеристики деятельности трех его составных частей: государственного аппарата, государственных учреждений, государственных (и не только) предприятий.

В узком смысле механизм государства отождествляют с аппаратом государства, который представляет собой систему органов государства, создаваемых в установленном законом порядке для решения конкретных задач и наделенных для этого властными полномочиями.

В Российской Федерации государственный аппарат отражает федеративное устройство государства. Он представляет собой сложное системное образование, дифференцированное «по вертикали» и «по горизонтали». В первом случае – это высшие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Во втором – это органы власти национально-государственных, национально-административных и административно-территориальных образований. Более подробно все это изучается в рамках курсов конституционного и административного права.

Одними из основных показателей эффективности функционирования государственного управления являются следующие критерии – экономическая мощь государства и уровень жизни населения. По оценкам Всемирного экономического форума, в рейтинге 125 стран за 2006 г. Россия занимала 114 место по качеству государственных институтов и 110 место по уровню развития судебной системы.

В Российской Федерации предпринимаются усилия, направленные на модернизацию экономики. Модернизация предусматривает наряду с внедрением высоких технологий и обязательно высокое качество государственного управления, реально обеспечивающего благоприятные условия для развития экономики. Расходы федерального бюджета в 2010—2011 гг. в различных сферах характеризовались следующим образом (табл. 13.1)[270].

Конституция РФ (ст. 10) закрепила три самостоятельные ветви власти, реализовав принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Наряду с органами государственной власти, относящимися к одной из трех ветвей власти, Конституция РФ предусматривает создание и функционирование еще нескольких конституционных органов государственной власти с особым статусом. К ним относятся: Счетная палата РФ (ч. 5 ст. 101, п. «и» ч. 1 ст. 102, п. «г» ч. 1 ст. 103); Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (п. «д» ч. 1 ст. 103); Центральный банк РФ (п. «в» ч. 1 ст. 103); прокуратура РФ (п. «з» ч. 1 ст. 102, ст. 129); Центризбирком РФ. Подобные органы государственной власти имеются и в других государствах.

Расходы федерального бюджета, млрд руб.

Особый статус этих органов государственной власти определяется не только тем, что они не относятся ни к одной из трех ветвей власти и имеют обособленные важные властные полномочия. Следует подчеркнуть, что их руководители наряду с немногими другими (Председатель Правительства РФ, состав Конституционного Суда России, председатели Верховного и Высшего арбитражного судов России) на свои должности назначаются Федеральным Собранием РФ с обязательным соблюдением определенной процедуры (по представлению кандидатур Президентом России).

Применительно к Российской Федерации следует отметить еще одну особенность в характере их полномочий в законодательной сфере. В отличие от полномочий «классических» органов государственной власти, входящих в состав трех ветвей власти, они не обладают правом законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции России).

Не все государства воспринимают модель государственного аппарата с разделением властей на три ветви. Например, в Китае основным направлением совершенствования механизма государства, а с ним и всей политической системы, считается укрепление власти закона, повышение роли законодательных органов и сокращение административного вмешательства в экономические отношения. В КНР социалистическая модель в общественной жизни с учетом национальной специфики, как свидетельствуют экономические показатели, не препятствует стабильному развитию рыночных отношений и активной интеграции государства в систему международных экономических отношений.

Важное значение для эффективного действия механизма государства имеет не только строгое распределение полномочий между ветвями власти, но и четкое определение предметов ведения между органами государственной власти общей компетенции различных управленческих уровней. Особенно остро эта проблема стоит в государствах с федеративным устройством, находящихся на стадии формирования.

По мнению специалистов, в договорах между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ (1994—1995) осуществлялось не разграничение, а перераспределение предметов ведения между ними.

Неоднозначность толкования взаимосвязи ст. 71, 72 Конституции России, регулирующих предметы исключительного ведения России и предметы совместного ведения России и входящих в ее состав субъектов РФ, привело к тому, что в большинстве заключенных совместных договоров перечень предметов совместного ведения вышел за рамки, обозначенные Конституцией страны.

Например, в договоре с Татарстаном появилось 17 новых совместных сфер взаимодействия; в договоре с Северной Осетией – 14; в договорах с Башкортостаном и Республикой Саха (Якутия) – по 11; в договорах с Кабардино-Балкарией и Свердловской областью – по восемь и т.д.

За три года Министерство юстиции России провело экспертизу 115 тыс. нормативных правовых актов субъектов РФ и выявило 14 тыс. несоответствий федеральному законодательству. За это же время органы прокуратуры, работая в значительно меньшем составе, выявили более 80 тыс. нормативных правовых актов, не соответствующих федеральному законодательству. Даже исходя из этой статистики, представляется целесообразным сохранить функцию надзора за законностью процесса нормотворчества на всех уровнях органов государственной власти за органами прокуратуры. Это необходимо сделать прежде всего в интересах эффективного исполнения государством своих функций.

На различных ступенях развития человеческого общества механизм государства имел свои особенности, своеобразную структуру. Это объясняется экономическими, социальными причинами, социальным составом населения государства, размерами его территорий, географическим положением и другими факторами.

Уже в древневосточных и античных европейских странах механизм государства имел довольно стройную систему. Он состоял из главы государства (монарха или коллегиального органа), центральных учреждений, должностных лиц, местных органов, чиновников, армии, суда, полиции и других государственных структур. Из них основными органами государственной власти Римской республики являлись сенат, народные собрания, магистраты.

13.2. Органы государства и их классификация

Механизм государства состоит из различных частей, имеющих специфическое устройство и выполняющих свойственные им функции. Основным элементом этого механизма является орган государства.

Орган государства – это составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое. Как видно из определения, государственный орган имеет конкретные признаки.

1. Все органы государства образуются в законодательном порядке, который определяет их компетенцию. Другими словами, образование и функциональная деятельность органа государства осуществляется на строго правовой основе.

2. Орган государства является самостоятельным элементом государственного аппарата, действует специализированно в системе других органов.

3. Органы государства тесно взаимодействуют между собой. Они образуют единый социальный организм, главными задачами которого являются: обеспечение нормального функционирования общества; защита законных прав и интересов личности; охрана внешней безопасности и территориальной целостности государства.

История свидетельствует, что мир не может жить в рамках одной унифицированной модели государственного управления. В этом проявляется многообразие мира, различных цивилизаций и культур. Эффективность избранной модели должна доказываться: в мирном соперничестве; в рамках открытости мировому сообществу; в наличии национальной обособленности и осуществлении самостоятельной внутренней и внешней политики. В руководстве Китая считают, что для успешного достижения государственных целей (государственной мощи), помимо прочих факторов, «необходимо укреплять уверенность страны»[271].

При формировании органов государственной власти в странах с многонациональным составом населения в обязательном порядке должны учитываться такие факторы, как соотношение пропорционального представительства в органах государственной власти представителей от той или иной национальности или (если речь идет о «мусульманских» государствах) религии. Нередко эти проблемы являлись причиной ожесточенных вооруженных противостояний в некоторых государствах (Индия, Пакистан, Ливан, Ирак).

Это обстоятельство неукоснительно соблюдалось и при формировании органов государственной власти во всех союзных республиках (всего их было 15), входивших в состав СССР. Например, первыми секретарями КПСС в республиках (высшая должность в системе органов государственной власти республики) всегда назначались представители титульных национальностей. Однако вторыми секретарями всегда были представители славянской национальности (русские, белорусы, украинцы). Как правило, они отвечали в республике за формирование кадровой политики.

13.3. Органы исполнительной власти

Важным звеном механизма, через который государство реализует большинство своих функций, являются органы исполнительной власти. Они обладают следующими признаками:

1) являются составной частью системы органов государственной власти;

2) порядок их образования, реорганизации и ликвидации осуществляется в установленном законом порядке;

3) обладают специальным правовым статусом, закрепляемым в установленном порядке нормативным правовым актом;

4) обладают определенной организационной структурой, ориентированной на выполнение стоящих перед ними задач;

5) в зависимости от изменения задач, стоящих перед государством, изменяется их система и структура;

6) для них характерна определенная самостоятельность деятельности;

7) всегда действуют от имени государства;

8) наделяются специальной компетенцией и властными полномочиями, рассчитанными для обеспечения успешного выполнения возложенных на них задач;

9) их деятельность носит исполнительно-распорядительный характер;

10) руководители органов исполнительной власти в большинстве своем не избираются (исключение – главы исполнительной власти регионов в ряде государств с федеративным устройством), а назначаются в соответствии с нормами национального законодательства;

11) во всех государствах абсолютное большинство государственных служащих работают в органах исполнительной власти (в России – около 98%).

Ответственность исполнительной власти перед парламентом. В цивилизованных странах высшие органы исполнительной власти несут ответственность за свою деятельность перед парламентом. Это выражается в следующем.

Во-первых, глава государства (в парламентских республиках) или правительства (в президентских республиках) по решению высших представительных органов государственной власти лишается своих полномочий.

Во-вторых, правительство одновременно с главой государства уходит в отставку.

В-третьих, парламент может лишить мандата отдельных членов правительства и на их место назначить новых.

В-четвертых, в соответствии с принципами, лежащими в основе парламентарной системы, роспуск парламента по требованию главы государства или правительства сопровождается их ответственностью перед парламентом.

Парламентский контроль предназначен для того, чтобы законодательная власть была в курсе проводимой правительственной политики, конституционными методами способствовала ее общественной полезности и реально гарантировала свободное развитие личности.

В подавляющем большинстве стран носителем высшей исполнительной власти является глава государства. В современных конституционных монархиях главой государства формально считается монарх. Однако реализация его полномочий оговаривается рядом условий. Например, в соответствии с Конституцией Японии все действия императора, относящиеся к делам государства, могут быть предприняты не иначе как по совету и с одобрения правительства страны, которое несет за них ответственность.

Согласно действующей Конституции России, «Президент Российской Федерации является главой государства» (ст. 80). В большинстве государств с республиканской формой правления наделение президента страны на конституционном уровне полномочиями главы государства стало традиционным. Это позволяет ему занимать особое место в системе органов государственной власти. Не входя ни в одну из ее ветвей, он в то же время оказывает прямое или косвенное воздействие на процесс формирования и характер их действий. В большей степени это относится к федеральным органам исполнительной власти.

Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти, непосредственно осуществляющим полномочия по управлению страной, является правительство. В зависимости от формы государства, существующих традиций и иных факторов в различных странах оно именуется по-разному (кабинет министров, совет министров). В Китае высшим органом исполнительной власти (правительством) является Государственный совет КНР. На всех административно-территориальных уровнях соответственно действуют народные правительства. Госсовет и народные правительства утверждаются собраниями народных представителей соответствующего уровня. Одной из особенностей в полномочиях Госсовета КНР является то, что ему предоставлено право принятия нормативных правовых актов, имеющих силу закона.

Руководство его деятельностью осуществляет глава правительства, именуемый в различных государствах также по-разному (премьер-министр, канцлер, председатель совета или кабинета министров, председатель правительства – в России). Членами правительства могут быть заместители главы правительства, руководители центральных (федеральных) органов исполнительной власти, помощники министров.

В соответствии с действующим законодательством РФ в состав Правительства России входят: Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры (по занимаемой должности).

В современной России продолжается поиск оптимальной системы государственного управления, осуществляемый во всех ветвях власти, в том числе и в исполнительной ветви власти. В 90-х годах XX столетия в ходе не всегда системно проводимых реформ делались неоднократные попытки преобразования министерств из органов государственной власти, занимавшихся в период СССР преимущественно управлением отраслевой хозяйственной деятельностью, в органы государственного управления.

В этот период прослеживалась стойкая тенденция, направленная на приспособление прежнего государственного аппарата к решению новых политических, экономических и социальных задач. Это проявлялось уже в текстах указов Президента РСФСР. В них говорилось, что министерства и ведомства РСФСР являются правопреемниками упраздняемых министерств и ведомств СССР.

13.4. Органы местного самоуправления

Эти государственные органы, как правило, имеют представительный характер и действуют в пределах соответствующих административно-территориальных единиц (муниципальных советов, префектурных собраний, Советов народных депутатов, национальных советов, коммунальных советов). Местные представительные органы избираются непосредственно населением административно-территориальных единиц. Им подведомственны в пределах, установленных законом, местные предприятия, местный бюджет, вопросы местного благоустройства, транспорта, водоснабжения, бытового обслуживания, народного образования, здравоохранения, поддержания правопорядка, гражданской обороны, противопожарной безопасности и другие.

Исторически сложились две основные формы организации государственной власти на местах. Наиболее демократичной является такая организация местной власти, при которой все местные дела находятся в руках выборных органов (местного самоуправления) различных уровней. Единства мнений по этому вопросу нет. Хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы в 1985 г., придерживается такого подхода. В Японии, например, все основные вопросы внутренней жизни в префектурах, городах, поселках и деревнях решают выборные собрания. Значительной самостоятельностью обладают органы местного самоуправления Англии и Австрии.

В России органы местного самоуправления также имеют широкие полномочия в самостоятельном решении разнообразных вопросов жизни той или иной административно-территориальной единицы (поселка, села, города, района, области). Статья 12 Конституции России признает и гарантирует организацию и функционирование местного самоуправления не как один из уровней организации публичной власти, а качественно отличающуюся от других частей государственной системы. Они не только автономны, но и непосредственно зависимы друг от друга. Эффективность этого союза самым непосредственным образом оказывает воздействие на формирование институтов гражданского общества.

В ряде стран органы местного самоуправления в определенных параметрах ограничены в своих действиях центральной властью. Хотя они ведают местным хозяйством, финансами, здравоохранением, дорожным строительством и другими важными вопросами, тем не менее поддержание правопорядка возлагается налицо, назначаемое центром.

Характерным примером этого является организация местной власти во Франции, где в департаментах центральная власть представлена префектом, который назначается президентом. Префекту подчинены все ведомственные службы, он осуществляет контроль над муниципальными службами, руководит полицией. Генеральный совет, как орган самоуправления, решает все остальные вопросы местного значения. Муниципальные советы, действующие в коммунах, в свою очередь избирают мэра, который также является представителем центра и главой местной полиции.

Полномочия органов местного самоуправления в Италии также находятся под контролем центральной власти. Назначаемые правительством страны комиссионеры предназначены координировать деятельность областных правительств (джунт). В провинциях и коммунах наряду с собственными советами управленческие функции осуществляют префект и совет префектуры.

Государственное управление рассматривается как управление делами государства. В то же время само государство можно рассматривать как один из органов управления делами общества в целом. Оно выступает как внешнее управление в отношении объединенных в коллективы членов общества (национально-территориальных и территориальных общностей, трудовых коллективов, широкого круга общественных объединений).

В определенных случаях государство может делегировать органам местного самоуправления на определенных полномочиях часть принадлежащих ему полномочий (например, взимание налогов и пошлин, а также штрафных санкций). Поэтому на каждом этапе социального развития необходим взвешенный подход к соотношению конкретного сочетания между государственным управлением и органами местного самоуправления. Они являются разными формами единой публичной власти и социального управления.

13.5. Компетенция органов государственной власти

Основными принципами организации и деятельности механизма демократического государства является представительство интересов населения страны, которое проявляется через суверенитет, федерализм, гласность, профессионализм и компетентность, законность, демократизм, принцип разделения властей.

Компетенция – совокупность всех полномочий (прав и обязанностей), которыми законом наделен определенный государственный орган и его структурное подразделение, конкретное должностное лицо, представитель власти. Той или иной компетенцией обладают все элементы политической системы.

Базовые источники компетенции – это положения Конституции РФ и федеральное законодательство. Детализация предметной компетенции отражается в подзаконных актах (уставы, положения, регламенты). Вопрос объема и видов полномочий федеральных и иных органов государственной власти определяется на основе сочетания трех принципов (ст. 71—72 Конституции РФ).

1. Исключительная компетенция Федерации – определения предметов ведения, по которым только она принимает решения, издает нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения Федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов Федерации.

2. Совместная компетенция – установление федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и иных местных полномочий.

3. Полномочия, отнесенные к компетенции субъектов Федерации.

В СССР по Конституции 1936 г. распределение предметов ведения между союзным центром и входящими в его состав 15 союзными республиками определялся тем, что все министерства и государственные комитеты делились на три вида:

союзные – решали вопросы, относящиеся к исключительному ведению союзного центра (оборона, безопасность, вопросы войны и мира, внешнеэкономические связи);

союзно-республиканские – решали вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения союзного центра и республик, входящих в состав СССР;

республиканские – решали вопросы, относящиеся к исключительному ведению союзных республик.

В отличие от выше перечисленных республиканские министерства создавались только по инициативе союзных республик.

В некоторых федеративных государствах появился такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий.

В своей совокупности органы государства различных ветвей власти предназначены осуществлять эффективно государственное управление во всех сферах общественной жизни и на всех управленческих уровнях. Например, Всемирный банк раз в два года на основе 25 различных показателей определяет эффективность государственного управления в различных странах.

Российскую систему государственного управления оценивают по следующим основным показателям: качество оказываемых государством услуг; качественные характеристики функционирования государственных институтов; компетенция и уровень компетентности государственных служащих; уровень доверия со стороны населения и бизнеса к политике, проводимой правительством; качество государственного регулирования экономики.

Проводимые в 2004 г. социологические опросы показали, что только 14% граждан из числа опрошенных были удовлетворены качеством и доступностью предоставляемых им государством услуг. В Канаде этот показатель составил 56%. В целом по разработанным Министерством экономического развития и торговли России критериям эффективность государственного управления в 2004 г. в сумме по отдельным позициям составила 48,1 единицы из 100 возможных. К 2010 году этот показатель планируется довести до 70 единиц.

Вопросы для закрепления изученного материала

1. Конституционные основы разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами РФ (ст. 71—72).

2. Административно-правовой статус Правительства РФ.

3. Административно-правовой статус Центрального банка России.

4. Административно-правовой статус Счетной палаты России.

5. Роль и место органов прокуратуры РФ в процессе функционирования системы государственного управления.

6. Система органов исполнительной власти в Российской Федерации.

7. Полномочия федеральных органов исполнительной власти по вопросам формирования органов исполнительной власти других управленческих уровней.

8. Взаимосвязь и взаимодействие органов исполнительной власти Российской Федерации с другими органами государственной власти.

9. Понятие административно-правового регулирования процессов прогнозирования и программирования.

10. Основные черты административно-правового регулирования прогнозирования и программирования.

11. Характер взаимоотношений органов прогнозирования и программирования с органами государственной власти.

12. Административно-правовое регулирование службы занятости населения.

13. Права и обязанности службы занятости.

Тема 14

Организация государственного управления в условиях действия специальных и особых правовых режимов Российской Федерации

При изучении данной темы необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Понятие и основные черты специальных правовых режимов. Их виды: особые правовые режимы (чрезвычайное положение; военное положение); военное время; режим чрезвычайной ситуации; правовой режим контртеррористической операции. Административно-правовой режим защиты и охраны Государственной границы. Основания введения, цели и сроки действия специальных правовых режимов. Механизм реализации процесса ввода в действие специальных правовых режимов. Характер и объем ограничения конституционных прав и свобод граждан и общественных объединений. Контроль со стороны международных организаций (ООН, Совет Европы).

14.1. Понятие и сущность специальных и особых правовых режимов

Развитие общества представляет собой сложный и противоречивый процесс. В определенные периоды его жизнедеятельности происходит обострение противоречий, носящих различный характер (социальный, техногенный, природный). Это может привести к возникновению конфликтов, катастроф, аварий, которые наносят ущерб (иногда необратимый) общественным интересам. Важная роль в их предотвращении принадлежит праву.

Право, выступая регулятором общественных отношений, в зависимости от преследуемых законодателем целей устанавливает определенные правовые режимы. При этом жесткость регламентируемых отношений определяется рядом факторов: степенью угрозы общественной безопасности; временными параметрами; международными обязательствами государства; масштабностью; предназначением объекта, подвергаемого специальной правовой регламентации и др.

Специальные правовые режимы, вводимые при наступлении ЧС различного вида на основе норм чрезвычайного законодательства, следует отнести к пограничной области права. Они наиболее четко, нежели иные правовые институты (например, многочисленные постоянно действующие специальные правовые режимы) отражают социальную природу органов власти и сущность политического режима в государстве.

Чрезвычайное законодательство в большей степени, нежели обычное законодательство отражает государственную идеологию, которая может выступать в различных ипостасях. Например, быть мощнейшим средством интеграции, консолидации общества. В то же время государственная идеология может насильно навязываться народу, а значит и не быть приемлемой им. Исторические факты свидетельствуют, что важную, а может, и определяющую роль в формировании системы законодательства, в том числе и чрезвычайного, играют политические режимы государства.

В этой посылке, по мнению автора, заключается главное отличие вводимого на основе чрезвычайного законодательства одного из видов особых правовых режимов (чрезвычайное положение, военное положение, военное время, режим проведения контртеррористической операции) от разновидностей антидемократических политических режимов (фашистский, тоталитарный, деспотический, милитаристский…), представляющих собой применяемую на постоянной основе совокупность способов и методов осуществления государственной власти.

В теории права под понятием метода правового регулирования принято понимать совокупность приемов и способов, используемых при регламентации конкретных общественных отношений для достижения определенных целей.

Одним из основных методов является административно-правовой, применяемый для регулирования управленческих отношений, в которых субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными актами, а не взаимными соглашениями, как это присуще гражданско-правовому методу. В то же время в теории управления в качестве фундаментального положения, не подвергающегося сомнению, сложилось мнение о том, что управление (в том числе и государственное) «будет только тогда эффективным, когда оно не сводится лишь к воздействию субъекта на объект, а является процессом их определенного взаимодействия»[272].

Подобный подход к формированию принципов взаимодействия между управляющим субъектом и управляемым объектом при установлении различных административно-правовых режимов можно рассматривать только в качестве вспомогательных.

Чтобы лучше понять природу различных особых или специальных правовых режимов, необходимо исходить из общей характеристики правового режима, выступающего в качестве основного (первичного) по отношению ко всем остальным.

Словарное понимание выражения «режим» сводится к «способу управления, совокупности административных мероприятий»[273], или к «совокупности правил, мероприятий, норм для достижения какой-либо цели»[274]. В контексте излагаемого материала одно из определений термина «режим» означает «установленный порядок жизни»[275].

Целью правового режима является стабильный порядок в государстве и обществе. Ее достижение предполагается посредством обеспечения безопасности. Действия государства и его структур в рамках обеспечения общественной безопасности, прежде всего направлены на создание и поддержание необходимого уровня защищенности объектов общественной безопасности в Российской Федерации.

Учеными и законодателями даются различные трактовки понятия «безопасность»[276] и его многочисленных разновидностей[277]. Наиболее широким среди них является понятие «общественная безопасность». Ее обеспечение выступает необходимым условием стабильного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан. Она является одним из элементов национальной безопасности Российской Федерации[278].

Обеспечение общественной безопасности постоянно является одним из приоритетных направлений государственной политики в сфере национальной безопасности Российской Федерации. Под общественной безопасностью понимается[279] состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Исходя из многообразия существующих угроз, объектами общественной безопасности являются права и свободы, жизнь и здоровье граждан, собственность, государственные и общественные институты, функционирование которых обеспечивает удовлетворение жизненно важных интересов.

Под правовым режимом условимся понимать определяемую законодательством совокупность приемов и методов, используемых органами государственной власти в процессе регулирования общественных отношений для достижения поставленных целей.

Институт правовых режимов широко используется не только в теории, но и в практической деятельности. Его применение связано с необходимостью четкой регламентации определенного порядка юридически обязательных действий субъектов права в целях обеспечения международной (порядок использования воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных участков суши; противодействие радиационной, экологической, военной и другим видам опасности) и внутригосударственной безопасности.

Целью введения внутригосударственных режимов является обеспечение: суверенитета и обороны государства; общественного порядка и общественной безопасности; охраны здоровья и жизни граждан; функционирования институтов гражданского общества.

Правовое регулирование, связанное с необходимостью установления специальных правовых режимов, всегда влечет за собой необходимость принятия комплекса разнообразных мер, отражающих: процедуру принятия ограничительных мер; особенности объекта деятельности; временные и пространственные сферы действия; места и режим осуществления действия устанавливаемого правового режима.

В правовых режимах различных видов присутствуют две взаимосвязанные стороны: содержательная – определяет основания установления (или причины и цели), а также вытекающие из этого организационные, политические, идеологические, экономические и иные управленческие аспекты; юридическая – определяет правовые формы установленного режима (срок действия, территориальные границы, субъекты обеспечения и объекты правового воздействия, процедура введения в действие, характер правовых ограничений, виды юридической ответственности за их нарушение и т.д.).

Устанавливаемые правовые режимы имеют особенности, выражающиеся в определении: объектов специального правового воздействия; круга субъектов реализации правоустановок, а также объеме их полномочий; особых принципов, форм и методов их деятельности.

Правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Жесткость юридического регулирования соответствующих общественных отношений определяется необходимостью обеспечения стабильности государства.

Классификация любого, в том числе и правового, явления начинается с поиска и определения того, что одновременно лежит в основе деления и в то же время является консолидирующим обстоятельством, позволяющим разделить исследуемое явление на части, чтобы более полно изучить как целое. Классификация правовых режимов, осуществляемая законодателем и исследователями, проводится по различным основаниям. Наиболее общими из них являются:

♦ сферы действия – это наиболее общий подход к классификации, позволяющий подразделить правовые режимы на международно-правовые и внутригосударственные;

♦ отрасли права – наиболее «популярным» является административно-правовой режим, который в силу комплексного характера административного законодательства может одновременно отражаться в различных отраслях права;

♦ продолжительность действия (временные или постоянные);

♦ основания установления;

♦ объекты правового воздействия;

♦ субъекты реализации устанавливаемых правовых предписаний.

В практике государственного управления далеко не всегда имеется достаточная обеспеченность необходимыми административно-правовыми режимами. А это влечет за собой многочисленные нарушения со стороны чиновников (в том числе и факты коррупции). Поэтому необходимость установления конкретных полномочий, в рамках которых должны действовать государственные служащие и особенно должностные лица, следует рассматривать как разновидность специальных должностных правовых режимов. Их действие в большинстве случаев носит постоянный характер.

Субъектами правового воздействия являются конкретные лица (госслужащие) в период выполнения ими своих служебных полномочий. Эффективность соблюдения ими правовых предписаний в данном случае непосредственным образом оказывает влияние на качество и уровень законности в сфере государственного управления.

Регламентация административно-правовых режимов осуществляется нормативными правовыми актами различной юридической силы. Определенную роль в формировании правовой основы административно-правовых режимов играют нормативные правовые акты органов исполнительной власти, которые могут:

♦ устанавливать определенные виды административно-правовых режимов[280];

♦ предусматривать перечень актов нормативного правоприменения во исполнение норм, содержащихся в соответствующих федеральных законах [281];

♦ содержать правоприменительные полномочия и другие юридически значимые действия[282].

Процесс зарождения чрезвычайного законодательства, имеющего по отношению к обычному законодательству обособленный и более предметный характер, насчитывает многовековую историю. Еще римские юристы отмечали, что «особое право – это то, которое введено властью, установившей его в отклонение от точного содержания (общих норм) для удовлетворения какой-нибудь потребности»[283].

Институт возникновения специальных правовых режимов (например, чрезвычайного положения) в истории человечества не имеет точной даты. Известный историк профессор Е.А. Скрипилев[284] считает, что одной из первых форм специального правового режима был институт диктатуры. Он является «очень древним и восходит еще к царскому периоду» древнеримского государства с республиканской формой правления (VI—I в. до н.э.).

В 1917 году впервые в истории существования человечества возникло социалистическое государство в форме диктатуры пролетариата с соответствующими названию функциями и задачами. Подавление сопротивления эксплуататорского класса на официальном уровне было определено одной из ее основных функций, носящей временный характер.

«Набор» применяемых методов соответствовал остроте переживаемого периода. Со временем он совершенствовался. Специальным правовым режимам стали придаваться юридически значимые формы, которые затем были закреплены «в государственно-правовом механизме большинства»[285] государств. Некоторые из них сохранили преемственность и отражены в чрезвычайных законодательствах современных государств.

Во избежание повторения трагических ошибок мировое сообщество пришло к необходимости разработки условий (критериев) применения государствами чрезвычайного законодательства. Их основные положения отражены в ныне действующем чрезвычайном законодательстве РФ.

В современных условиях возможность введения в действие чрезвычайного законодательства, как было отмечено в докладе специального докладчика ООН Н. Кестье (Франция), представленном 27 июля 1982 г. на 35-й сессии Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (Экономический и Социальный Совет ООН, Комиссия по правам человека), может быть совместима с демократическими принципами при выполнении следующих условий:

если такое законодательство принято до возникновения кризиса;

если оно содержит процедуры, предусматривающие предварительный и последующий контроль;

если предусматривается, что оно будет применяться как временная мера.

С реальным воздействием административно-правовых режимов на характер правовой регламентации определенного вида общественных отношений непосредственно связана эффективность государственного управления. Любая его область обладает собственными административно-правовыми режимами (экономический, таможенный, санитарный, ветеринарный, налоговый, противопожарный режим, режим регистрации и др., которые установлены в соответствующих федеральных законах).

В.М. Гессен, анализируя правомерность процедуры введения специальных правовых режимов, признавал необходимость того, что при известных условиях власть оказывается вынужденной прибегать к введению в действие чрезвычайного законодательства, присвоив себе полномочия, не принадлежащие ей в повседневной действительности. Исключительное положение в условиях крайней необходимости вводится в административном порядке даже в тех государствах, конституции которых его не предусматривают.

При введении в действие норм чрезвычайного законодательства необходимо соблюдать несколько требований. Ему подчиняются граждане как непреодолимой силе. В то же время его не знает и ему не должен подчиняться суд (т.е. создание чрезвычайных судов признается противозаконным). Президент и Правительство страны, действуя на свой риск и страх, берут на себя ответственность за объявляемый конкретный вид особого правового режима. Указ о его введении является неправомерным актом до тех пор, пока он не легализуется законодателем. Эти базовые положения, заложенные в основу чрезвычайного законодательства более ста лет назад, нормами международного права сейчас признаются обязательными.

Среди ученых, занимающихся исследованием сущности и содержания различных правовых режимов (Д.Н. Бахрах[286], В.М. Гессен[287], Д.С. Жданкин[288], В.Б. Рушайло[289], А.В. Малько и О.С. Родионов[290], С.В. Пчелинцев[291], Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов[292], Н.Ф. Попова[293], И.С. Розанов[294], Ю.А. Тихомиров[295], Ю.Г. Шпаковский и др.), нет единства точек зрения на сущность тех административно-правовых режимов, которые являются обязательной составной частью особых правовых режимов.

Действующие в Российской Федерации чрезвычайные правовые режимы многообразны и многоаспектны. Это отражение сущности самого права, имеющего универсальный характер. Поэтому унификация взглядов на виды правовых режимов, по нашему мнению, просто невозможна. В то же время речь может идти о выделении общих основных черт, характерных для различных правовых режимов.

В качестве нормативных актов, определяющих подобные режимы, могут выступать как законы («О чрезвычайном положении», «О военном положении», «О безопасности», «О противодействии терроризму» и др.), так и подзаконные нормативные акты, в том числе ведомственные, которые составляют большинство.

В отличие от подзаконных актов установленные законом административно-правовые режимы отличаются стабильностью и комплексным характером регулируемых общественных отношений. В этом можно убедиться на примере Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» (1992)[296].

Ведомственные нормативные акты, принимаемые на основании и во исполнение обладающих большей юридической силой нормативных актов, при установлении специальных административно-правовых режимов исходят из целей и задач, стоящих перед конкретными ведомствами. Однако этот процесс не автономен. Он обусловлен и взаимосвязан с интересами и политикой государства в рассматриваемой сфере.

Отечественный и зарубежный опыт показывает, что чрезвычайное законодательство предусматривает возможность введения в действие носящих комплексный характер ограничений конституционных прав и свобод субъектов права в рамках особых правовых режимов. Во всех правовых государствах мира (в том числе и в России) разработаны критерии по ограничению конституционных прав и свобод, адекватному фактору опасности как для граждан, так и для всего общества.

Устоявшаяся практика свидетельствует, что подобная возможность предусматривается на конституционном уровне. В конституциях России, стран СНГ и Балтии подобные оговорки также имеются.

В истории России имеются многочисленные примеры установления на определенной территории специальных правовых режимов: исключительного, военного, осадного и чрезвычайного положения. Целью их установления являлась ликвидация угрозы (чаще всего существующей, а не потенциальной) государственной или общественной безопасности. Они вводились во время военной интервенции, гражданской войны, контрреволюционных выступлений, массовых беспорядков, эпидемий, стихийных бедствий, Великой Отечественной войны 1941—1945 гг., межнациональных конфликтов.

Законодательство РФ дает определение понятий только двух видов особых правовых режимов: чрезвычайное положение[297] и военное положение [298].

Особые правовые режимы Российской Федерации устанавливаются посредством введения в действие норм чрезвычайного законодательства. Это следует рассматривать как естественную и в то же время необходимую и обязательную реакцию государства на конкретный вид угрозы. Чаще всего это группа угроз внутригосударственного или внешнего характера, способных повлечь за собой возможность наступления (или наступление) чрезвычайной ситуации, представляющей опасность для интересов личности, общества и самого государства.

Чрезвычайное законодательство РФ представляет собой совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, обладающих внутренним организационным единством и системным характером[299]. Оно является составной частью системы действующего законодательства государства, основывается на соответствии нормам международного права, вступает в юридическую силу на определенный срок при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени и предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод определенного вида субъектов права.

Содержание особых правовых режимов определяется федеральным законодательством[300] и включает в себя комплекс экономических, политических, административных (им принадлежит ведущая роль в процессе реализации устанавливаемых государством властных предписаний), военных, правовых, идеологических и иных мер, направленных на предотвращение или ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, угрожающих личности, обществу и государству.

Вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, а также «осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий», т.е. с чрезвычайными обстоятельствами различного вида, находятся в совместном ведении Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов (п. «б» и «з» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Поэтому организация деятельности органов власти (чаще всего исполнительной) в рассматриваемых условиях осуществляется на трех управленческих уровнях: федеральном, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Отмеченная особенность накладывает определенный отпечаток одновременно на процесс формирования соответствующего законодательства и содержание создаваемого механизма правового регулирования, предназначенного для его реализации. Все ветви и уровни органов власти в определенных законом формах принимают участие в этом процессе, отражая тем самым различные аспекты механизма правового регулирования – политические, правовые, организационные, экономические, идеологические, информационные и иные.

Посредством принятия ведомственных нормативных правовых актов общие задачи министерств и ведомств конкретизируются, приобретая более предметный характер.

Изложенное выше позволяет отметить следующие основные черты, характерные для особых правовых режимов и отличающие их от многочисленных иных правовых режимов:

♦ основаниями их установления являются два обязательных условия: фактические (чрезвычайная ситуация определенного вида) и юридические (наличие заблаговременно принятого федерального конституционного закона или федерального закона);

♦ первичным и основным источником формирования особых правовых режимов являются нормы международного права;

♦ по правовому воздействию на общественные отношения они носят комплексный характер и одновременно могут содержать в себе несколько специальных правовых режимов (отраслевых, функциональных), отменять или ограничивать их действие;

♦ их введение прямо или косвенно предусматривается текстом Конституции РФ и конкретизируется специальным федеральным законодательством ;

♦ порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри (согласование с Федеральным Собранием РФ), но и вне территории страны (обязательное уведомление руководства сопредельных государств и международных организаций);

♦ правом на их введение обладает только Президент РФ своим указом в рамках реализации конституционных полномочий главы государства и Верховного главнокомандующего;

♦ указ Президента РФ обязательно должен отражать определенные законодательством вопросы (обстоятельства принятия такого решения, дата и время его действия, границы территории его действия и т.д.);

♦ основаниями введения являются угрозы личности, обществу или государству, предусмотренные федеральными законами;

♦ продолжительность их действия носит временный характер – фиксированный (чрезвычайное положение) или неопределенный, но с обязательным указанием на необходимость устранения условий, послужившим основанием их введения: восстановление конституционного строя, подписание акта о капитуляции, ликвидация непосредственной угрозы, до ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и т.д. (военное время, военное положение, конфронтационный вид федерального вмешательства), изменяются критерии типологизации органов исполнительной власти, а также их системное и структурно-штатное построение;

♦ на период их действия в рамках действующего законодательства фактически устанавливается диктатура (военная или гражданская) государства в лице федеральных (или создаваемых ими) органов власти[301];

♦ между федеральным центром и субъектами РФ происходит изменение не только в предметах ведения, но и в объеме полномочий в рамках прежних подходов к подобному разграничению;

♦ у ряда федеральных министерств и ведомств появляются дополнительные полномочия;

♦ при необходимости создаются новые органы государственного управления, наделяемые одновременно контрольными и надзорными функциями;

♦ изменяются процессуально-процедурные основы деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц[302];

♦ ужесточаются меры юридической ответственности и предусматривается формирование новых составов правонарушений;

♦ более высокий характер угроз определяет конституционное право государства на возможность ограничения ряда основных прав и свобод физических и юридических лиц;

♦ объем вводимых ограничений может носить последовательно постепенный характер и должен соответствовать характеру лежащих в основе этого реальных угроз;

♦ их введение рассматривается законодательством как крайняя мера, применяемая государством в целях предотвращения, пресечения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

♦ обеспечение особых правовых режимов осуществляется при помощи механизма правового регулирования, содержащего подзаконные нормативные правовые акты, в которых определяются роль и место министерств и ведомств[303] по ликвидации возникших угроз;

♦ в качестве административно-предупредительной меры, направленной на предотвращение чрезвычайных ситуаций, способных повлечь за собой введение в действие федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении», как показывает международная практика, целесообразно предусмотреть возможность введения экономических санкций («замораживание» активов противостоящих государств, штрафные санкции и т.д.)[304].

Следует подчеркнуть, что государство, реагируя на угрозы чрезвычайных ситуаций посредством введения временных ограничений определенного вида на ряд конституционных прав и свобод, помимо обеспечения общественной безопасности отражает не только свою сущность, но также зрелость гражданского общества и степень уважения к гражданам.

Административно-правовые режимы являются обязательной составной частью, при помощи которых осуществляется процесс реализации ограничительно-властных положений особых правовых режимов.

14.2. Административно-правовой режим военного положения

Через 60 с лишним лет после начала Великой Отечественной войны (22 июня 1941 г.) и одновременного принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении» 30 января 2002 г. был принят Федеральный конституционный закон «О военном положении»[305]. Подобные законы (в том числе и «О чрезвычайном положении») предусмотрены текстом Конституции России. Их количество не может быть более двадцати[306]. В то же время им, как регуляторам комплексных общественных отношений в определенных ситуациях, принадлежит ведущая роль.

Впервые на конституционном уровне институт военного положения в СССР был упомянут в январе 1938 г. на очередной Сессии Верховного Совета СССР. Полномочия Президиума Верховного Совета СССР, закрепленные в ст. 49 Конституции СССР от 5 декабря 1936 г., были дополнены правом объявлять в отдельных местностях или на всей территории страны военное положение в целях организации обороны или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности.

Конституция РФ (ч. 2. ст. 87) наделяет Президента РФ правом введения на всей территории страны «или в отдельных ее местностях военного положения с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе». Основанием для принятия такого решения Конституция России предусматривает случаи агрессии «или непосредственной угрозы агрессии».

Ранее в литературе высказывалось мнение о нецелесообразности принятия такого закона в мирное время, так как другими государствами это могло быть расценено актом подготовки к войне с их соответствующей реакцией. В качестве довода ссылались на предвоенный опыт

СССР. Тогда Закон СССР «О военном положении» разрабатывался заранее, в рамках проводимой мобилизационной подготовки государства. Однако был принят и вступил в действие только в первый день начала Великой Отечественной войны (22 июня 1941 г.).

Подобное наблюдалось и в послевоенной Германии[307]. В связи с активными протестными выступлениями европейской общественности и негативным отношением к этому средств массовой информации (угроза возрождения милитаризма) такой законопроект в 60-е гг. XX столетия был отвергнут бундестагом страны.

В России регламентация правового режима военного положения в форме специального законодательного акта появилась в конце XIX в. В соответствии с Правилами о местностях, объявляемых состоящими на военном положении, от 18 июня 1892 г. губернии, области, уезды, округа или отдельные населенные пункты, находящиеся в районе военных действий и имеющие важное значение для интересов государства или военных интересов, могли быть объявлены «состоящими на военном положении». Возможность введения военного положения в мирное время не предусматривалась.

Однако в отдельных местностях России в периоды революционных волнений оно неоднократно вводилось. Так, в 1905 г. и в более позднее время фиктивное военное положение объявлялось в Екатеринославской, Херсонской, Харьковской, Бакинской, Оренбургской, Тифлисской, Черноморской и других губерниях России.

Военное положение вводилось с объявлением мобилизации или после ее проведения. С введением в местности военного положения на этой территории фактически устанавливался режим военной диктатуры. Это выражалось в том, что руководство деятельностью по охране государственного порядка и общественного спокойствия возлагалось на главнокомандующего и командующих армиями. Им подчинялись генерал-губернаторы или лица, приравненные к ним. При этом командующий имел право отменять их распоряжения, касающиеся охраны государственного порядка и общественного спокойствия, и давать руководящие предписания по этим вопросам [308].

В Правилах определялся круг лиц и перечень их деяний, которые признавались преступлениями и подлежащими рассмотрению в военных судах[309].

Генерал-губернаторы, губернаторы, градоначальники, начальники полиции в местностях, объявленных на военном положении, пользовались теми правами, которые были им предоставлены при объявлении положения чрезвычайной охраны, и подчинялись военному руководству.

После Октябрьской революции правовой режим военного положения неоднократно вводился в период гражданской и Великой Отечественной войн. Так, в связи с нарастающей угрозой иностранной интервенции был принят декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета (ВЦИК) от 30 ноября 1918 г. «Об образовании Совета Рабоче-Крестьянской Обороны» [310].

14 ноября 1920 г. Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и Советом Труда и Обороны было принято постановление «О местностях, объявленных на военном положении». Его особенностью являлось своеобразное сотрудничество в местностях, объявленных на военном положении, между военной и гражданской властью. Общее руководство по организации режима военного положения возлагалось на гражданскую власть в лице народного комиссара внутренних дел, а на местах – на президиумы губернских исполнительных комитетов.

Полномочия Президиума Верховного Совета СССР на объявление в отдельных местностях или на территории всего Советского Союза объявлять военное положение «в интересах обороны государства или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности» были реализованы в первый день Великой Отечественной войны. Оно было введено практически одновременно в большинстве прифронтовых областей страны.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении» определялся не только порядок его объявления, но и реализации. В его основу был положен ранее приобретенный опыт, а также практика государственного строительства на данный период времени. Главное содержание этого режима заключалось: в переходе функций органов государственной власти к военным властям с установлением их полномочий по поддержанию этого режима; расширении подсудности военных трибуналов; установлении повышенной ответственности военнослужащих и граждан по законам военного времени; существенном ограничении прав и свобод граждан и возложении на них дополнительных обязанностей.

Так, военные советы фронтов, армий, округов, а при их отсутствии – высшее командование войсковых соединений в местностях, объявленных на военном положении, наделялись всеми функциями органов государственном власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности. Им предоставлялось право применять все чрезвычайные меры, перечисленные в Указе «О военном положении». В местностях, объявленных на военном положении, значительно расширялась подсудность военных трибуналов[311].

В настоящее время военное положение определяется как «особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии» (п. 1 ст. 1 ФКЗ «О военном положении»). Таким образом, основанием введения в действие этого закона является наличие реальных внешних угроз.

Особый правовой режим военного положения предусматривает необходимость осуществления не только органами государственной власти различных уровней и органами местного самоуправления, но и организациями и гражданами комплекса разнообразных задач, направленных на создание наиболее оптимальных условий для устранения или предотвращения причин, послуживших основанием для его введения.

В теории права метод правового регулирования понимается как совокупность приемов и способов, используемых при регламентации конкретных общественных отношений для достижения определенных целей. Одним из основных методов является административно-правовой. Он применяется для регулирования управленческих отношений, где субъекты права чаще всего находятся в соподчиненном отношении друг к другу. Объем их взаимных прав и обязанностей определяется нормативными актами, а не взаимными соглашениями, как это присуще гражданско-правовому методу.

Резолюцией XXIX сессии Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. определено, что агрессией является применение вооруженной силы одним государством против суверенитета, территориальной целостности, неприкосновенности или политической независимости другого государства или народа, несовместимое с Уставом ООН. Этот документ выделяет следующие виды агрессии: прямая, косвенная и соучастие в агрессии.

Акты прямой агрессии — вторжение или нападение вооруженных сил государства на территорию другого государства; любая оккупация, даже временная, являющаяся результатом такого вторжения или нападения; любая аннексия территории другого государства; бомбардировка вооруженными силами государства территории другого государства; блокада его портов и берегов вооруженными силами другого государства, нападение вооруженных сил на сухопутные или морские воздушные силы (флоты); нарушение установленных международным соглашением условий военного присутствия на территории другого государства. При косвенной агрессии государство-агрессор применяет вооруженную силу скрытно, путем использования вооруженных банд, наемников, нерегулярных воинских формирований или добровольцев. Оказание помощи национально-освободительным движениям агрессией не является.

Соучастие в агрессии — предоставление государством своей территории для агрессии против другого государства. Приведенный перечень актов агрессии не является исчерпывающим. Исходя из Устава ООН, Совет Безопасности может квалифицировать как агрессию и другие действия.

Значительно более сложным представляется определение непосредственной угрозы агрессии, которая также рассматривается в качестве одного из оснований для введения военного положения.

Основанием для введения военного положения в Российской Федерации определены два вида обстоятельств (ч. 2 ст. 87 Конституции РФ): агрессия или непосредственная угроза агрессии (ч. 1 ст. 3 ФКЗ «О военном положении»), т.е. совокупность внешних угроз государственному и общественному строю. Со ссылкой на общепринятые международные документы закон дает перечень этих обстоятельств.

Агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.

Актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются:

1) вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;

2) бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;

3) блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);

4) нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы РФ или другие войска независимо от места их дислокации;

5) действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;

6) засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

По нашему мнению, законодатель логично решил не считать такой перечень исчерпывающим. С учетом юридической силы этого вида законов в нем должны содержаться только основные направления, которые более детальную проработку приобретают в правовых актах, обладающих меньшей юридической силой. Разнообразие и динамика общественной жизни позволили предусмотреть возможность отнесения к актам агрессии против Российской Федерации помимо перечисленных «другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии».

«Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации».

28 сентября 2001 г. Совет Безопасности ООН принял резолюцию № 1373, согласно которой акты международного терроризма рассматриваются как угроза для международного мира и безопасности. В ней была подтверждена необходимость бороться всеми средствами в соответствии с Уставом ООН с этими угрозами для международного мира и безопасности, создаваемыми террористическими актами.

Подготовленный группой экспертов доклад «Право на защиту» и распространенный среди участников декабрьской (2001) Генеральной Ассамблеи ООН для обсуждения, а затем и принятия соответствующей резолюции содержит следующий основной вывод[312].

В качестве крайней меры «военное вмешательство может быть оправдано, чтобы предупредить геноцид, широкомасштабные этнические чистки и убийства, насильственное выселение, массовый террор или насилие против гражданского населения». Подобные действия мирового сообщества не должны применяться в отношении пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН.

Законодатель определил следующую процедуру введения режима военного положения. На территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях оно вводится указом Президента РФ, который носит предварительный характер. Законом определены следующие сведения, которые должны содержаться в указе Президента:

1) обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения;

2) дата и время, с наступления которых начинает действовать военное положение;

3) границы территории, на которой вводится военное положение.

Указ Президента РФ о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. Население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается об отмене действия режима военного положения в том же порядке, в каком оно оповещалось о его введении.

Указ Президента РФ о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. Вопрос об утверждении указа Президента рассматривается Советом Федерации в течение 48 часов с момента его получения большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется соответствующим постановлением. В «силу чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств заседание Совета Федерации» этот вопрос может рассмотреть позднее указанного срока.

Решение о неутверждении указа также оформляется постановлением Совета Федерации. В этом случае указ прекращает свое действие со следующего дня после принятия такого решения. В системе нормативных правовых актов не определена роль постановлений Федерального собрания РФ. С одной стороны, ее юридическая сила выражается в подзаконном характере. С другой стороны, по сложившейся традиции постановлениями оформляются акты амнистии, вносящие изменения в законодательные даты или вводящие в действие федеральные конституционные законы «О чрезвычайном положении» и «О военном положении».

Обеспечение особого правового режима военного положения предусматривает использование мер комплексного характера (экономических, политических, административных, военных и иных). Прежде всего они направлены на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.

Выступая субъектом управления государство в исследуемой ситуации активно применяет свое монопольное право на легитимное принуждение, «аккумулируя для этого мощнейшие ресурсы»[313]. Выделяются три основных метода принудительного воздействия права – предупредительные, пресекательные и правоприменительные. Их действия (превентивные или фактические) направлены на ограничение личных, политических, социально-экономических и культурных прав субъектов права. Большинство из предусмотренных мер реализуется посредством использования административно-правовых средств.

Федеральный конституционный закон «О военном положении» определяет механизм реализации комплекса ограничительных мер. Их анализ свидетельствует о преемственности и в то же время совершенствовании (в силу диалектического развития общества) используемых методов и средств. Обеспечение режима военного положения осуществляется органами государственной власти и органами военного управления в соответствии с предоставленными им полномочиями. Введение режима военного положения преследует цель поддержания обороноспособности страны, государственной безопасности, общественного порядка, защиты граждан при наступлении военной угрозы.

Федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами военного управления на основании указов Президента РФ на территории, на которой введено военное положение, могут применяться следующие меры (ст. 7):

♦ усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

♦ введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

♦ эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

♦ введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;

♦ приостановление деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;

♦ привлечение граждан в порядке, установленном Правительством РФ, к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;

♦ изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества;

♦ запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства;

♦ запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

♦ запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

♦ ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

♦ запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток и предоставление федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам военного управления права при необходимости осуществлять проверку документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств, а по основаниям, установленным федеральным законом, – задержание граждан и транспортных средств. При этом срок задержания граждан не может превышать 30 суток;

♦ запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков. В случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, у граждан производится изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, а у организаций – изъятие наряду с оружием, боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми веществами боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ;

♦ введение контроля за работой объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем, средств массовой информации, использование их работы для нужд обороны; запрещение работы приемо-передающих радиостанций индивидуального пользования;

♦ введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами;

♦ интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией (применяются только в случае агрессии против России);

♦ запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории Российской Федерации;

♦ введение в органах государственной власти, иных государственных органах, органах военного управления, органах местного самоуправления и организациях дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности;

♦ прекращение деятельности в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации.

На территории, на которой введено военное положение, и на территориях, на которых военное положение не введено, в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения (ст. 8) могут применяться следующие ограничительные меры: введение временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности; оборот имущества; свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; временное изменение форм собственности организаций; порядка и условий процедур банкротства; режима трудовой деятельности; установление особенностей финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования.

Законодатель посчитал необходимым определить роль и место ряда федеральных органов исполнительной власти в обеспечении особого правового режима военного положения. Например, Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы выполняют следующие задачи, перечень которых носит не исчерпывающий характер:

1) поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;

2) участие в спасении и эвакуации населения, проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;

3) охрана военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

4) пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований, террористической и диверсионной деятельности;

5) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности.

На территории, на которой ведутся военные действия, применение перечисленных ограничительных мер может быть возложено на органы военного управления.

Наиболее широкими полномочиями в период действия особых правовых режимов, в том числе и режима военного положения, обладает Президент РФ[314]. В частности, выполняя функции главы государства, он (ст. 10):

♦ осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения;

♦ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в целях обеспечения режима военного положения;

♦ контролирует применение мер по обеспечению военного положения;

♦ определяет в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом меры по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами военного управления на территории, на которой введено военное положение, а также полномочия указанных органов по применению этих мер;

♦ определяет задачи и устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения;

♦ приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;

♦ устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

♦ устанавливает запреты на проведение забастовок и на приостановление или прекращение деятельности организаций иным способом;

♦ определяет порядок прохождения военной службы в период действия военного положения;

♦ принимает необходимые меры по прекращению или приостановлению действия международных договоров Российской Федерации с иностранным государством (группой государств), совершившим (совершивших) акт агрессии против Российской Федерации, и (или) государствами, союзными с ним (ними);

♦ прекращает в условиях военного положения деятельность в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации;

♦ устанавливает на территории, на которой введено военное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

♦ утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми он осуществляет.

Подводя итоги сказанному, необходимо отметить следующее.

1. Институт военного (осадного) положения достаточно часто применялся в России на рубеже XX в. по причинам внешнего и внутреннего характера. Режим военного положения вводился как в интересах обороны государства (при объявлении войны или угрозы агрессии), так и в интересах общественной безопасности (в случае выступлений населения против существовавшего государственного строя).

Сущность военного положения заключалась в том, что при его объявлении на территории действия режима вся власть переходила к военному командованию. Характерной его чертой являлось введение подсудности гражданских лиц военным судам по законам военного времени за совершение государственных и других тяжких преступлений.

2. В ходе событий 1905—1906 гг. военное положение стало использоваться в целях подавления революционных выступлений.

3. Анализ военного законодательства периода Гражданской войны свидетельствует о том, что в 1918—1920 гг. военное положение объявлялось различными существовавшими тогда органами (в том числе и носящими чрезвычайный характер) государственной власти РСФСР, а также органами военного управления Красной Армии и местными органами власти. Военное положение вводилось не только в отдельных местностях России, но и было распространено на железнодорожный и водный виды транспорта. Это являлось определенной новеллой в чрезвычайном законодательстве того времени.

4. В Конституции СССР 1936 г. определялись полномочия Президиума Верховного Совета СССР объявлять военное положение в отдельных местностях или по всему Советскому Союзу в интересах обороны страны или обеспечения общественного порядка и государственной безопасности. В первый день Великой Отечественной войны это было реализовано в Указе Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении» от 22 июня 1941 г.

Основное содержание Указа заключалось в переходе функций органов государственной власти к военным властям с установлением их полномочий по поддержанию установленного режима; передаче определенных категорий дел трибуналам; установлении повышенной ответственности военнослужащих и гражданского населения по законам военного времени; существенном ограничении прав и свобод граждан и возложении на них дополнительных обязанностей.

Важным решением в условиях военного времени было образование Государственного комитета обороны, который являлся высшим органом государственной власти СССР в военное время. За годы Великой Отечественной войны им было принято около десяти тысяч постановлений, многие из которых носили нормативный характер и уточняли порядок поддержания режима военного положения.

5. В современном российском законодательстве военное положение следует рассматривать как один из видов особого правового режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в исключительных для государства обстоятельствах.

6. В отличие от ранее действующего законодательства в настоящее время основаниями введения военного положения в Российской Федерации являются только причины внешнего характера (факт агрессии или угроза агрессии), представляющие опасность для национальной безопасности, суверенитета и территориальной целостности государства. Чрезвычайные ситуации, обусловленные внутренними причинами, служат основаниями введения в стране чрезвычайного положения.

7. Военное положение представляет собой один из видов особых правовых режимов, устанавливаемых в результате приведения в действие чрезвычайного законодательства по возникновению внешних реальных угроз личности, обществу или государству. Он носит комплексный характер, распространяя свое действие на все виды общественных отношений на всей или определенной территории Российской Федерации, за исключением объектов транспортного комплекса.

8. Отсутствие заранее разработанного системного и логически завершенного чрезвычайного (специального) законодательства свидетельствует о его пробельности и вынужденности правоприменителей в чрезвычайных ситуациях использовать принцип аналогии закона. Одним из общих принципов права, признаваемого в качестве такового Европейским судом по правам человека, считается юридическая безопасность, сущность которой заключается в стабильности правовых отношений. Поэтому признание легитимным аналогии любого закона может рассматриваться как угроза стабильности правовых отношений[315].

14.3. Административно-правовой режим чрезвычайного положения

Понятие, сущность и содержание чрезвычайного положения следует разграничивать с подобным подходом к понятию военного положения, являющегося другой формой особого правового режима, применение которого также предусмотрено законодательством РФ. В то же время ФКЗ «О чрезвычайном положении» наряду с ФКЗ «О военном положении» является одним из основных, вокруг которого формируется система чрезвычайного законодательства РФ. Поэтому имеются не только противоположные, но и объединяющие их черты.

Чрезвычайное положение представляет собой одну из разновидностей особых правовых режимов, устанавливаемых в соответствии с введением в действие предусмотренного Конституцией России ФКЗ «О чрезвычайном положении» (2001).

Чрезвычайное положение – это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, допускающий введение ограничений правосубъектности физических и юридических лиц под угрозой ужесточения юридической ответственности в соответствии со ст. 56 Конституции РФ в качестве временной меры. Он устанавливается исключительно для обеспечения безопасности и защиты конституционного строя государства, а также интересов личности и общества.

Начало отражения и придания официального статуса института чрезвычайного положения в государственно-правовом механизме зарубежных стран относится к концу XVIII в. Впервые в мире во Франции 8 июля 1871 г. был принят закон «Об осадном положении». В последующем чрезвычайное законодательство Франции стало делиться на действительное осадное положение, вводимое в условиях военного времени; фиктивное военное положение, объявляемое не только на территории военных действий, но и во «внутренних общинах, не только в местности, осажденной неприятелем, но и в местности, осажденной мятежниками»[316]. Закону «Об осадном положении» принадлежит определенная роль в поражении защитников Парижской Коммуны, выступивших против официальной власти Франции.

В последующем парламентские акты, регламентирующие правовой режим чрезвычайного положения, стали приниматься в большинстве европейских государств во второй половине XIX в.: в 1857 г. в Пруссии; в 1869 г. в Австро-Венгрии; в 1870 г. в Испании. Они были приняты в результате переосмысления опыта прошедших по территории Европы буржуазно-демократических революций.

14 августа 1881 г. в России было издано «Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия». В зависимости от степени беспорядков и характера угроз различалось несколько видов исключительного положения: положение усиленной охраны; положение чрезвычайной охраны; военное положение. Хотя это Положение вводилось в действие только как «чрезвычайная мера преходящего свойства» и являлось временным законом, рассчитанным на действие только в течение трех лет, но фактически оно действовало и интенсивно (пропорционально росту революционного движения) применялось на практике вплоть до 1917 г.

Отличительной особенностью чрезвычайного законодательства царской России было то, что его принятие рассматривалось в качестве ответной реакции монархии на зарождающееся и все более расширяющееся революционное движение. Это подчеркивается и в тексте рассматриваемого Положения. «Незыблемость основных начал великих преобразований минувшего царствования, а равно правильное и спокойное действие учреждений, на твердом основании общих законов установленных, составляют наиболее прочный залог благоденствия и преуспевание нашего Отечества. Мы не можем однако ж не признать, что прискорбные события и смута в государстве вызывают печальную необходимость допустить на время чрезвычайные меры преходящего свойства для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы»[317].

В дальнейшем ключевые принципы закона Франции «Об осадном положении» были восприняты чрезвычайным законодательством других стран и в определенной степени продолжают применяться в настоящее время. Основными из них являются следующие.

1. Основные полномочия гражданской власти по охране безопасности и порядка должны передаваться военным властям. Гражданская власть продолжает функционировать в рамках оставшихся полномочий.

2. Военная власть наделяется чрезвычайными полномочиями полицейского характера, предусматривающими возможность ограничения гражданских (конституционных) прав и свобод.

3. Совершаемые в этот период преступления и проступки должны рассматриваться военными судами [318].

Пришедшие к власти большевики взяли на вооружение не только действовавший ранее институт чрезвычайного законодательства как институт насилия по отношению к населению, но и теорию «государственной пользы» Макиавелли. В истории человечества она сыграла неоднозначную роль – оправдывала необузданный произвол и насилие, отрицала не только права и свободы граждан, но и само право на существование индивида.

До 1988 года в советском законодательстве не предусматривалось такой правовой категории, как чрезвычайное положение. Объяснение этому следует искать в области официальной идеологической концепции. В странах «развитого социализма» применение чрезвычайных мер как ответной реакции государства на социальные конфликты официально не допускалось. Подобное было атрибутом только «стран капиталистического лагеря». Введение в действие чрезвычайного законодательства преподносилось как инструмент «откровенного насилия и надругательства над демократией»[319].

События, произошедшие в период распада СССР в Нагорно-Карабахской области и Агдамском районе Азербайджанской ССР, потребовали применения дополнительных, более жестких мер, направленных на усиление охраны общественного порядка и безопасности[320]. Оказалось, что при острой необходимости использования жестких методов силового воздействия система законодательства СССР не предусматривала возможности применения государством достаточных правовых средств, направленных на предотвращение или ликвидацию таких последствий.

Этот факт обусловил необходимость принятия Верховным Советом СССР 11 декабря 1988 г. Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР», позволявшего Президиуму Верховного Совета СССР (постоянно действующему органу государственной власти) в интересах защиты государства и безопасности граждан наряду с военным положением своими указами объявлять и чрезвычайное положение на территории всей страны или в отдельных ее местностях. В этих случаях предусматривалось введение особых форм государственного управления. На союзном уровне принимается Закон СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения» (апрель 1990 г.). Затем принимается Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 г.

Принятие законодательства о чрезвычайном положении осуществлялось в условиях распада СССР и формирования новых государств. Этот процесс не мог не отложить отпечатка на содержание принимаемых чрезвычайных законов. Например, несбалансированность в предметах ведения и объеме полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ привело к тому, что Президент РФ при введении чрезвычайного положения на отдельной территории обязан был согласовывать свои действия с органами власти этого региона. В противном случае Президент не имел права на принятие самостоятельного решения о применении таких мер.

В этот период предпринимаются первые попытки по осуществлению теоретических исследований содержания правового режима чрезвычайного положения в рассматриваемых условиях. Появляются публикации, посвященные анализу деятельности органов государственной власти в чрезвычайных условиях[321].

Введение в действие Закона РСФСР «О чрезвычайном положении» (всего 4 раза) всякий раз было связано с обострением политической борьбы. Основной акцент противоборствующими сторонами делался на неудовлетворительное решение социальных вопросов, связанных с низким уровнем жизни населения. В результате таких действий возникала реальная угроза острого противостояния широких слоев населения, разделяющих противоположные политические взгляды.

Впервые чрезвычайное положение в современной России было введено на территории Москвы 19 августа 1991 г. Верховный Совет РСФСР квалифицировал основания его введения как «государственный переворот» и «антиконституционный заговор». В последующем парламент Чечено-Ингушетии определил незаконным Указ Президента РСФСР «О введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской республике» (7 ноября 1991 г.)[322]. Исходя из политических интересов не утвердил его, как требовала того процедура введения, и Верховный Совет РСФСР.

Несмотря на «исключительный» и «временный» характер этой меры, известны примеры, когда правовой режим чрезвычайного положения действовал и действует на протяжении длительного времени. В первую очередь это относится к государствам с традиционно нестабильной политической и социально-экономической обстановкой или временно переживающих такой период в своем развитии.

В Российской Федерации срок действия режима чрезвычайного положения, вводимого на всей территории страны, не может превышать 30 дней, а вводимого на части ее территории – 60 дней. По истечении этого срока действие режима прекращается или продлевается на такой же срок. Более двух лет (с 29 мая 1993 г.) периодически продлялось действие режима чрезвычайного положения на территории Пригородного района Северной Осетии в Российской Федерации.

Главное в содержании правового режима чрезвычайного положения является то, что он предусматривает внесение изменений в правовой статус субъектов, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, определяет меры, которые используются для урегулирования ситуации.

Чрезвычайное положение может вводиться лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю государства, устранение которой невозможно без применения специальных мер. Статья 4 Международного Пакта о гражданских и политических правах (1966) определяет, что главным обстоятельством, лежащим в основе введения чрезвычайного положения в любом государстве, должно быть возникновение ситуации, при которой «жизнь нации находится под угрозой»[323].

В соответствии с содержанием Конституции РФ все правоотношения, связанные с действием особых правовых режимов, регулируются федеральными конституционными законами. Однако, исходя из принципа системности чрезвычайного законодательства, различные аспекты реализации положений федеральных конституционных законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» находят свое отражение и в текстах иных федеральных законов. Такое положение ни в коей мере не противоречит требованиям Конституции РФ. Например, тексты более 20 федеральных законов содержат статьи, предусматривающие особенности их действий в условиях чрезвычайного положения[324]. Основаниями введения режима могут быть:

1) попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающая жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;

2) стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Первая группа оснований требует принятия жестких мер по наведению общественного порядка, применению строгих санкций, ограничений прав и свобод граждан. Например, президент Филиппин Глория Макапагал Арройро в феврале 2006 г. объявила о введении в стране чрезвычайного положения на основании доклада командующего армией о предотвращенном заговоре среди военных[325].

В соответствии со ст. 88 Конституции РФ Президент страны при обстоятельствах и в порядке, предусмотренном Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении», вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Указ Президента о введении этого режима подлежит утверждению Советом Федерации.

В большинстве стран полномочиями по введению чрезвычайного положения также обладают главы государств. В первую очередь это относится к государствам с республиканским строем и президентской формой правления. Однако это не является обязательным условием. Немаловажным фактором выступают сложившиеся традиции, а также исторический опыт. Например, в Испании, Франции, Ирландии и Канаде правом объявления чрезвычайного положения наделено правительство. В Германии, Болгарии, Израиле, Анголе и бывшей Югославии такое право принадлежит парламенту. В Аргентине президент страны может с одобрения Сената объявлять осадное положение в случае внешнего нападения на государство. В случае внутренних угроз (начало восстаний, внутренние беспорядки, стихийные бедствия) одобрения Сената не требуется.

Проблема соотношения полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти по порядку введения и обеспечения действия особого правового режима чрезвычайного положения является одной из сложных. С одной стороны, особый правовой режим предусматривает возможность ограничения конституционных прав и свобод субъектов права. Поэтому обоснованность принятия такого решения безусловно должна контролироваться высшим законодательным органом власти. С другой стороны, непосредственное участие главы государства или правительства в этом процессе на приоритетных ролях также должно быть обеспечено. Именно они в силу мобильности и оперативности своих действий наиболее эффективно могут оценить реальность и воздействовать на недопущение или минимизацию последствий от наступивших чрезвычайных ситуаций.

Рекомендации по порядку объявления чрезвычайного положения со стороны международных организаций (Международный Комитет по обеспечению законодательства и прав человека Международной ассоциации права) сводятся к следующему: «…из двух политических органов (то есть высших – законодательного и исполнительного органов власти) основная ответственность за введение чрезвычайного положения принадлежит законодательной власти»[326].

Исходя из содержания чрезвычайного законодательства РФ только Президент страны обладает правом объявления свои указом чрезвычайного положения. Главы исполнительной власти субъектов РФ таким правом не обладают. Процедура издания и утверждения такого указа в силу его исключительности содержит определенные упрощенные элементы порядка принятия федерального закона. В первую очередь это выражается в обязательности утверждения указа Советом Федерации Федерального собрания РФ.

В Указе должны быть приведены обстоятельства, служащие основанием для его введения, перечень и пределы чрезвычайных мер и исчерпывающий перечень ограничений прав и свобод граждан, определены государственные органы, отвечающие за осуществление чрезвычайных мер, и пределы их полномочий, границы территории введения чрезвычайного положения, время вступления в силу Указа, продолжительность введения этого режима.

Указ доводится до сведения населения через средства массовой информации. На период действия чрезвычайного положения могут устанавливаться:

♦ особый режим въезда и выезда и ограничение свободы передвижения по территории его действия;

♦ усиленная охрана общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;

♦ запрещение проведения массовых мероприятий;

♦ ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра.

При введении чрезвычайного положения, вызванного социально-политическими причинами, дополнительно могут быть введены следующие меры:

♦ комендантский час, запрещающий появление в определенное время в общественных местах без специальных пропусков и документов, удостоверяющих личность;

♦ ограничение свободы печати и выступлений в средствах массовой информации путем осуществления цензуры. Также допускается временный запрет печатной продукции, временное изъятие звукоусиливающих технических средств и множительной аппаратуры;

♦ приостановление после предупреждения деятельности политических партий, общественных объединений, которые своей работой препятствуют нормализации обстановки;

♦ ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков и др.

Если чрезвычайное положение вводится в условиях возникновения стихийных бедствий, аварий и катастроф, то могут применяться и другие меры: проведение эвакуации населения; введение карантина, особого порядка распределение продуктов питания; изменение режима работы предприятий; мобилизация трудоспособного населения для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.

Таким образом, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод граждан с указанием пределов и сроков действия.

Не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные нормами международного права и ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46—54 Конституции РФ.

В местностях, объявленных на чрезвычайном положении, характер и полномочия органов государственной власти определяются в зависимости от оснований его введения. В одних случаях действующей системе исполнительных органов наряду с их полномочиями могут предоставляться дополнительные, определяемые чрезвычайной ситуацией. В других, более общественно опасных ситуациях могут вводиться новые формы государственного управления. В этом случае, во-первых, органы исполнительной власти могут быть поставлены в прямое подчинение президенту страны, либо назначаемому президентом органу (ст. 16 Закона). Во-вторых, могут быть специально созданы временные структуры (администрации, штабы). Им будут делегированы полностью или частично полномочия органов государственной власти (ст. 17).

В исключительных случаях при введении чрезвычайного положения по основаниям, указанным в п. «а» ст. 4 Закона, министру внутренних дел страны и директору ФСБ России может быть поручено создание совместного оперативного штаба и назначение коменданта территории введения режима.

Создаваемые органы управления вправе издавать обязательные к исполнению приказы и распоряжения по вопросам обеспечения чрезвычайного положения.

В случае создания специальных органов управления полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления могут быть временно ограничены либо приостановлены президентом страны.

Все предприятия, учреждения, общественные объединения и граждане обязаны выполнять распоряжения и приказы органов, осуществляющих управление на территории действия режима. Их невыполнение влечет юридическую ответственность.

В административно-правовой литературе этому вопросу уделяется много внимания. Необходимо четко разграничивать режим чрезвычайного положения, при котором угроза безопасности государства исходит от внутренних социальных конфликтов, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и режим военного положения, призванный обеспечить вооруженную защиту государства от внешней агрессии.

И.Л. Петрухин в качестве основания для введения режима чрезвычайного положения, по нашему мнению, предложил ввести в научный оборот новое понятие – «социальное бедствие»[327]. Оно включает в себя совокупность не только природных, техногенных и биологических факторов, но и социальных бедствий. В широком смысле понятие социального бедствия означает резкий спад производства, гиперинфляцию, голод, снижение уровня рождаемости, массовую миграцию населения, «утечку мозгов», напряженность или апатию в обществе и т.д.

Президент «мусульманской» Республики Башкортостан в составе РФ Муртаза Рахимов в одном из своих выступлений подтвердил высказанную ученым точку зрения. Отсутствие среди мусульман в Чечне ваххабитов-башкир он объясняет эффективностью принимаемых республикой мер по борьбе с бедностью и успешным решением социальных проблем населения[328].

Подводя итоги административно-правовой характеристике института чрезвычайного положения, необходимо отметить следующие характерные для него черты и выводы.

Основная роль в создании условий, направленных на предотвращение чрезвычайных ситуаций различного вида, всегда принадлежит государству. Обладая властью, организационной структурой (в лице создаваемых субъектов реализации чрезвычайного законодательства), а также экономическими возможностями государство определяет и реализует официальную политику во всех сферах деятельности.

Конституционный институт чрезвычайного положения является важнейшим элементом государственно-правового механизма большинства стран мира, применяющегося в качестве крайнего средства обеспечения безопасности в обществе от внутренних угроз в строго регламентированных правовых границах. Для его применения необходимо наличие двух условий: фактические (чрезвычайная ситуация) и юридические (закон) основания.

Возможность применения чрезвычайного положения в современных условиях предусматривается конституциями и детализируется законодательством государств с различными политическими режимами.

Процесс объявления режима чрезвычайного положения (в том числе и иных видов особых правовых режимов) на определенной территории в современных условиях осуществляется под непосредственным контролем не только законодательных органов государственной власти внутри государства, но и мирового сообщества в лице ее международных организаций.

Законодательство РФ по реализации чрезвычайного положения в достаточной мере соответствует стандартам международного права. Чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, возможность введения в действие которых предусмотрена Конституцией РФ и основанными на ней федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении» и «О военном положении». Между этими правовыми режимами на законодательном уровне определены как общие черты (процедура объявления, ограничительный характер воздействия на общественные отношения, внесение изменений в правовой статус и структуру органов государственного управления и т.д.), так и принципиальные различия (например, цели и основания введения).

Целью введения чрезвычайного положения является устранение обстоятельств, нарушающих конституционные права и свободы граждан, а также конституционный строй Российской Федерации[329].

В отличие от военного положения[330] основаниями введения особого правового режима чрезвычайного положения является только наличие внутригосударственных угроз – чрезвычайных ситуаций социально-политического, природного и техногенного характера[331].

В период действия чрезвычайного положения в административно -правовой статус субъектов права вносятся изменения. Это может выражаться в следующем.

1. Изменяются сроки полномочий органов законодательной власти и избранных должностных лиц (это международная практика)[332].

2. Создаются временные органы, наделяемые властными полномочиями в сфере действия исполнительной власти.

3. Сфера действия постоянных органов исполнительной власти может быть сужена.

4. Подчиненность органов исполнительной власти может носить не только вертикальный, но и горизонтальный характер.

5. У органов исполнительной власти (общей, отраслевой и специальной компетенции), органов местного самоуправления и населения появляются дополнительные права и обязанности в сфере реализации прав и обязанностей (полномочий) по обеспечению действия особого правового режима чрезвычайного положения.

Посредством ограничения административной правоспособности и административной правосубъектности изменяется административно-правовой статус граждан. Предусматривается возможность ограничения даже абсолютных прав (например, ограничение права собственности в связи с реквизицией) и расширение круга дополнительных обязанностей граждан.

Более широко применяется ограничение относительных прав граждан во всех сферах деятельности, а именно: право на участие в управлении государством (отмена выборов и референдумов); право на передвижение; право на объединение; право на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования и т.д.

Могут вводиться дополнительные ограничения в административно-правовой статус государственных служащих. Помимо общепринятых запретов предусматривается применение дополнительных (ужесточение мер дисциплинарной ответственности, сверхурочное привлечение к трудовой обязанности, запрещение забастовок и т.д.).

В отличие от предыдущих подобных законов[333] по действующему ФКЗ «О чрезвычайном положении» (2001) Президент России при решении процедурных вопросов, связанных с процессом введения в действие режима чрезвычайного положения на всей территории государства или в отдельных регионах, не обязан согласовывать свои действия с органами государственной власти субъектов РФ (обязательным является только утверждение Указа Президента Советом Федерации Федерального Собрания РФ[334]).

Введение особого правового режима чрезвычайного положения на объектах транспортного комплекса (водном, воздушном, железнодорожном) Российской Федерации действующим чрезвычайным законодательством РФ не предусматривается[335].

Законодательство РФ предусматривает возможность привлечения к административной ответственности лиц, виновных только в нарушении требований режима чрезвычайного[336] (но не военного) положения.

Таким образом, чрезвычайное положение является одним из видов особых правовых режимов, объявляемое на всей или отдельной территории Российской Федерации при наличии реальных внутренних угроз личности, обществу или государству. На данной территории его действие, носящее по преимуществу властно-императивный характер, распространяется на всех индивидуальных и коллективных субъектов преимущественно административного права.

14.4. Административно-правовой режим, устанавливаемый на территории проведения контртеррористической операции

Уровень преступности в Российской Федерации продолжает оставаться высоким и в ноябре 2013 г. составлял более 1000 человек на 100 тыс. населения. В европейских государствах он колеблется от 60 (скандинавские государства, Дания) до 90 человек (Испания, Англия) на 100 тыс. населения.

В 2008 году правоохранительными органами России было зарегистрировано 3 209 862 преступления, из них органами внутренних дел – 2 997 642 преступления[337]. Структура совершенных преступлений имела следующий вид: тяжких и особо тяжких – 851 392; причинивших значительный ущерб, совершенных в крупном, либо сопряженных с извлечением дохода в особо крупном размерах – 312 093; экологических – 44 883; террористического характера – 642; экстремистской направленности – 460; убийств и покушений на убийство – 20 056; умышленных причинений тяжкого вреда здоровью – 45 436; изнасилований и покушений на изнасилование – 6208; разбоев – 35 366; грабежей – 243 957; краж – 1 326 342; мошенничеств – 192 490; присвоений и растрат – 72 142; вымогательств – 9953.

В 2010 году правоохранительными органами Российской Федерации было расследовано уже около 3,5 млн уголовных дел, из которых 946 тыс. направлено в суд. В результате рассмотрения уголовных дел более 860 тыс. человек были осуждены, из них: более 13 000 – за убийство; 5500 – за взяточничество; более 107 000 – за наркотики; свыше 500 человек – за преступления террористического характера и экстремистской направленности[338].

В Российской Федерации формируется законодательная база, предназначенная регламентировать порядок федерального вмешательства в рамках борьбы с терроризмом. Террористические преступления являются резонансными и в соответствии с законодательством РФ являются одним из оснований введения в действие Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении». Наряду с Конституцией РФ и Уголовным кодексом РФ Федеральный закон «О противодействии терроризму» определяет правовые и организационные основы этой борьбы в Российской Федерации.

Противодействие терроризму подразумевает деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по следующим взаимосвязанным направлениям: предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма); выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом); минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Следует отметить разницу между двумя понятиями – антитеррористическая и контртеррористическая борьба. Понятие «антитерроризм» предполагает реакцию на уже свершившиеся теракты. Понятие «контртерроризм» предполагает активную наступательную деятельность по их предотвращению или решение проблемы до ее возникновения.

Вначале на законодательном уровне[339] контртеррористическая операция понималась как «специальные мероприятия, направленные на пресечение террористической акции, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции».

Принятый позже федеральный закон[340] понятие контртеррористической операции сформулировал следующим образом: «комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта».

Зона проведения контртеррористической операции включает в себя «отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здание, строение, сооружение, помещение и прилегающие к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция».

В целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства по решению должностного лица, принявшего в рамках имеющихся полномочий решение о проведении контртеррористической операции, в пределах территории ее проведения может вводиться правовой режим контртеррористической операции на период ее проведения.

Решение о введении правового режима контртеррористической операции (включая определение территории (перечня объектов), в пределах которой (на которых) такой режим вводится, и перечня применяемых мер и временных ограничений) и решение об отмене правового режима контртеррористической операции подлежат незамедлительному обнародованию.

На территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, в порядке, предусмотренном законодательством РФ, на период проведения контртеррористической операции допускается применение следующих административно-предупредительных и административно-пресекательных мер, носящих временный характер (ст. 11):

1) проверка у физических лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов – доставление указанных лиц в органы внутренних дел Российской Федерации (иные компетентные органы) для установления личности;

2) удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов, а также отбуксировка транспортных средств;

3) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, а также объектов, имеющих особую материальную, историческую, научную, художественную или культурную ценность;

4) ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов;

5) использование транспортных средств, принадлежащих организациям независимо от форм собственности (за исключением транспортных средств дипломатических представительств, консульских и иных учреждений иностранных государств и международных организаций), а в неотложных случаях и транспортных средств, принадлежащих физическим лицам, для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебные учреждения, а также для преследования лиц, подозреваемых в совершении террористического акта, если промедление может создать реальную угрозу жизни или здоровью людей. Порядок возмещения расходов, связанных с таким использованием транспортных средств, определяется Правительством РФ;

6) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества;

7) приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничение использования сетей связи и средств связи;

8) временное отселение физических лиц, проживающих в пределах территории, на которой введен правовой режим контртеррористической операции, в безопасные районы с обязательным предоставлением таким лицам стационарных или временных жилых помещений;

9) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий;

10) ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах, отдельных участках местности и объектах;

11) беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом;

12) проведение при проходе (проезде) на территорию, в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции, и при выходе (выезде) с указанной территории досмотра физических лиц и находящихся при них вещей, а также досмотра транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;

13) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

На отдельных участках территории (объектах), в пределах которой (на которых) введен правовой режим контртеррористической операции, может устанавливаться (вводиться) как весь комплекс мер и временных ограничений.

Контртеррористическая операция проводится для пресечения террористического акта, если его пресечение иными силами или способами невозможно.

С учетом накопленного опыта законодатель посчитал необходимым отметить, что решения о проведении контртеррористической операции и о ее прекращении принимает руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо по его указанию иное должностное лицо федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, если руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности не принято иное решение.

Впервые на законодательном уровне определено, что в борьбе с терроризмом могут применяться Вооруженные Силы РФ. Они применяются для (ст. 6):

♦ пресечения полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами;

♦ пресечения террористических актов во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации, на объектах морской производственной деятельности, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также для обеспечения безопасности национального морского судоходства;

♦ участия в проведении контртеррористической операции в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом;

♦ пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.

Федеральным законом предусмотрено (ст. 7), что Вооруженные Силы РФ применяют оружие и боевую технику в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в целях устранения угрозы террористического акта в воздушной среде или в целях пресечения такого террористического акта.

Если воздушное судно не реагирует на радиокоманды наземных пунктов управления прекратить нарушение правил использования воздушного пространства Российской Федерации и (или) на радиокоманды и визуальные сигналы поднятых на его перехват летательных аппаратов Вооруженных Сил РФ либо отказывается подчиниться радиокомандам и визуальным сигналам без объяснения причин, Вооруженные Силы РФ применяют оружие и боевую технику для пресечения полета указанного воздушного судна путем принуждения его к посадке. Если воздушное судно не подчиняется требованиям о посадке и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы, оружие и боевая техника применяются для пресечения полета указанного воздушного судна путем его уничтожения.

При наличии достоверной информации о возможном использовании воздушного судна для совершения террористического акта или о захвате воздушного судна и при этом были исчерпаны все обусловленные сложившимися обстоятельствами меры, необходимые для его посадки, и существует реальная опасность гибели людей либо наступления экологической катастрофы, Вооруженные Силы РФ применяют оружие и боевую технику для пресечения полета указанного воздушного судна путем его уничтожения.

Понятие «воздушный терроризм» включает в себя захват воздушных судов и их угон; захват заложников, находящихся на борту самолетов, воздушных судов для удержания и транспортировки заложников, захваченных в других местах. Актами воздушного терроризма считается вывод из строя аэронавигационного оборудования и средств обеспечения воздушных сообщений.

Вооруженные Силы РФ по решению Президента РФ и в рамках международных обязательств осуществляют пресечение международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации (ст. 10):

♦ посредством применения вооружения с территории Российской Федерации против находящихся за ее пределами террористов и (или) их баз;

♦ использования формирований Вооруженных Сил РФ для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.

14.5. Административно-правовые режимы, используемые в защите и охране государственной границы Российской Федерации

Постоянно происходящие в мире и в Российской Федерации динамические процессы во всех сферах общественной жизни обуславливают необходимость принятия государством своевременных и адекватных современным реалиям системных мер, предназначенных для надежного обеспечения защиты и охраны государственной границы.

Положения правовых режимов Российской Федерации в сфере защиты и охраны государственной границы тесно связаны с опытом международного сообщества, которое решает проблемы обеспечения глобальной безопасности (порядок использования воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных территорий суши, а также противодействие террористической, радиационной, военной, экологической и других видов опасности).

Важными средствами обеспечения соблюдения административно-правовых режимов защиты и охраны государственной границы являются установление и полномочие на применение принудительных мер, направленных на предупреждение и пресечение нарушений соответствующих режимных установлений.

Среди правовых режимов охраны государственной границы выделяются общие (универсальные) и производные (специальные) режимы. К первым относятся режимы различных отраслей права. На основе отраслевых правовых режимов создаются специальные режимы вторичного, производного уровня, режимы специальных процессов, видов деятельности, специальных объектов (предметов) и территорий.

Административно-правовой режим защиты и охраны государственной границы – это системная совокупность правовых норм и организационных мер, которые обеспечивают в конкретных сферах общественных отношений определенный, в наибольшей степени отвечающий интересам защиты и охраны государственной границы порядок деятельности государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, а также порядок поведения отдельных граждан.

Необходимость института административно-правовых режимов в рассматриваемой сфере государственной деятельности РФ обуславливается наличием:

существующей реальной опасности вооруженных конфликтов;

♦ противоправной деятельности трансграничных преступных организаций;

♦ подрывных акций со стороны разного рода экстремистских и террористических групп, наркобизнеса и т.п.

Определенную угрозу для нормального функционирования российского общества представляют терроризм, организованная преступность, коррупция, социальные конфликты, природные и техногенные катаклизмы. Административно-правовому режиму защиты и охраны государственной границы присуще управляющее действие, осуществляемое от имени государства на властно-императивных началах, создавая тем самым субординарные правоотношения между их субъектами.

Обеспечивая государственную безопасность, Россия исходит прежде всего из международно-правового принципа нерушимости границ, тесно связанного с принципом территориальной целостности государства. Одним из элементов этого принципа является неприкосновенность границ. Это означает недопустимость каких-либо посягательств на границы государства, а также недопустимость пересечения границы без разрешения соответствующих властей и договоренности сопредельных государств.

Государственная граница РФ выполняет следующие две основные функции: обеспечивает безопасность страны; служит передовой линией контактов с другими странами и способствует установлению добрососедских отношений с ними.

Эффективность защиты и охраны государственной границы зависит от следующего ряда взаимосвязанных факторов:

♦ наличия качественной правовой основы деятельности субъектов обеспечения пограничной безопасности, соответствующей потребностям государства;

♦ умения использования на практике юридического инструментария;

♦ надежного закрепления режима охраны границы; наличия достаточного количества сил и средств;

♦ создания специальных федеральных служб Российской Федерации (пограничной, таможенной, миграционной, карантинной и др.);

♦ успешного взаимодействия специальных служб между собой и с другими государственными и муниципальными органами.

Защита и охрана государственной границы РФ состоит из следующих основных элементов: режима государственной границы; пограничного режима; режима в пунктах пропуска через границу; особых полномочий пограничных органов федеральной службы безопасности, ВВС и Военно-морского флота.

Охрана государственной границы осуществляется различными способами и методами, в том числе путем проведения войсковых, оперативных, инженерных, режимных и погранпредставительских мероприятий, проводимых в пределах пограничной зоны в пунктах пропуска через государственную границу, в административных, районах прилегающих к границе, а при необходимости и за их пределами.

Режим государственной границы – это урегулированный законодательством РФ порядок содержания государственной границы, пересечения ее лицами и транспортными средствами, пропуска их через государственную границу, перемещения через границу товаров и животных, а также решения других вопросов.

С учетом взаимных интересов Российской Федерации и сопредельных государств отдельные правила режима государственной границы могут не устанавливаться, характер и содержание устанавливаемых правил могут быть упрощены или изменены.

Пограничный режим – это система правил, регламентирующих порядок въезда, временного пребывания, проживания, передвижения граждан России и иных лиц, производства работ в пограничной полосе, учета и содержания на пристанях, причалах и в пунктах базирования самоходных и несамоходных судов и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения в территориальных и внутренних водах России, в российской части пограничных рек, озер и иных водоемов. Контроль за соблюдением правил пограничного режима в пограничной зоне осуществляется пограничными органами самостоятельно или совместно с органами внутренних дел МВД РФ.

Основываясь на положениях Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» содержанием пограничного режима являются следующие правила:

♦ въезд (проход), временное пребывание, передвижение лиц и транспортных средств в пограничной зоне;

♦ проведение хозяйственной, промысловой и иной деятельности, массовых общественно-политических, культурных и иных мероприятий в пограничной зоне;

♦ порядок учета и содержания российских маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) средств и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения по льду в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и других водоемов;

♦ ведение промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности в территориальных и внутренних водах Российской Федерации, российской части вод пограничных рек, озер и других водоемов.

Установление других правил пограничного режима не допускается. Всякое ограничение граждан в их правах и свободах допустимо только на основании и в порядке, установленных Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации».

Пункты пропуска через государственную границу устанавливаются Правительством РФ по представлениям министерств и ведомств Российской Федерации, субъектов Федерации, согласованным с пограничными органами, с учетом интересов сопредельных и иных иностранных государств.

В зависимости от тех или иных критериев пункты пропуска через государственную границу являются достаточно разнообразными. По конкретной направленности осуществляемой в них деятельности они могут быть условно разделены на следующие определенные видовые группы:

♦ по видам транспортных средств, пересекающих государственную границу, пункты пропуска подразделяются на железнодорожные, автомобильные, морские, речные, авиационные;

♦ по характеру транспортных перевозок различают грузовые, пассажирские и грузопассажирские пункты пропуска;

♦ по степени удаленности от государственной границы пункты пропуска подразделяются на находящиеся в пределах пограничной полосы и расположенные вне этих пределов;

♦ по государственно-правовой принадлежности лиц, пропускаемых через государственную границу России, пункты пропуска подразделяются на открытые для пропуска иностранных граждан и закрытые для их пропуска;

♦ по территориальному положению мест осуществления пограничного и иных видов контроля пункты пропуска подразделяются на расположенные в пределах предприятий транспорта и находящиеся отдельно от них.

Кроме того, пункты пропуска бывают смешанными (комбинированными). Через них осуществляется пропуск как российских, так и иностранных граждан и лиц без гражданства, а также транспортных средств, перемещение пассажиров и грузов. В одном пункте пропуска также могут оформляться различные виды транспортных средств (например, морские и речные суда, железнодорожные и автомобильные транспортные средства).

Железнодорожные, автомобильные, речные и некоторые морские пункты пропуска находятся в приграничной местности непосредственно в местах пересечения международных путей сообщения в пределах пограничной зоны. В других случаях пункты пропуска могут быть удалены от государственной границы на десятки, сотни и даже тысячи километров.

Это характерно для некоторых морских и всех авиационных пунктов пропуска, которые в связи с физическими особенностями среды прохождения границы (водная поверхность, воздушное пространство), экономическими условиями, видами транспортных средств и специфики их эксплуатации и обслуживания невозможно расположить вблизи границы. Такие пункты пропуска устанавливаются на побережье морей и в глубине территории России, где имеются наземные возможности обслуживания указанных видов транспортных средств (в морских портах, аэропортах).

Под режимом в пунктах пропуска через государственную границу понимается система организационных и правовых норм, регламентирующих порядок пребывания и передвижения в этих пунктах лиц, транспортных средств, грузов и животных, а также другой деятельности, связанной с пропуском через государственную границу перечисленных выше объектов.

Для решения задач по охране государственной границы пограничные органы широко используют предоставленное им право применять меры административного пресечения. Эти меры направлены на принудительное прекращение (пресечение) противоправных действий, предотвращение их вредных последствий и обеспечение привлечения виновных к ответственности. Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» определены следующие меры административного пресечения, применяемые пограничными органами:

♦ административное задержание лиц, нарушивших пограничный режим или режим в пунктах пропуска через границу;

♦ административное задержание иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших государственную границу;

♦ личный досмотр задержанных, досмотр и изъятие находящихся при них вещей;

♦ запрещение в отдельных случаях въезда в Россию или выезда из Российской Федерации лиц, пытавшихся провезти через границу РФ материалы, предметы и документы, запрещенные к ввозу в РФ или вывозу из РФ, а также предметы контрабанды;

♦ воспрещение пропуска через государственную границу лиц, не имеющих действительные документы на право въезда или выезда в Российской Федерации до надлежащего оформления ими документов на право пересечения государственной границы или до выяснения обстоятельств утраты данных документов;

♦ задержание для проверки провозимых через границу произведений печати, клеше, рукописей, документов и материалов и изъятие тех из них, которые согласно действующим правилам не подлежат ввозу или вывозу;

♦ преследование и задержание в открытом море судна – нарушителя государственной границы РФ или судна, нарушившего российские законы или правила плавания и пребывания в портах России;

♦ применение оружия, действие, которого является исключительной мерой пресечения наиболее опасных посягательств.

В практике пограничных органов встречаются три вида задержания, это физический захват; административное задержание; уголовно-процессуальное задержание.

Под физическим захватом понимается задержание пограничным нарядом нарушителя границы или пограничного режима и доставка (конвоирование) его на пограничную заставу, КПП. Осуществлять физический захват и доставлять указанных нарушителей в подразделения пограничных органов может любой пограничник, независимо от его служебного положения и звания, так как это является его служебной обязанностью, предусмотренной Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации».

Под административным задержанием понимается административная мера принуждения, заключающаяся в кратковременном ограничении личной свободы лица, совершившего административное правонарушение.

Уголовно-процессуальное задержание — это процессуальная мера принуждения, которая состоит в кратковременном заключении под стражу в строго определенных законом случаях.

Административное задержание от уголовно-процессуального отличается по следующим признакам:

♦ административное задержание применяется за совершение административных правонарушений (проступков), а уголовно-процессуальное – по подозрению в совершении преступления;

♦ административное задержание применяется до возбуждения уголовного дела, в то время как уголовно-процессуальное задержание является одним из неотложных следственных действий, которое может быть осуществлено только после возбуждения уголовного дела;

♦ административное задержание применяется к нарушителям границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через границу независимо от того, будут ли они привлекаться к уголовной ответственности или нет, есть ли в их действиях состав преступления или отсутствует.

Административное задержание от физического захвата отличается тем, что последний осуществляется только с целью прекращения правонарушения. Административное задержание наряду с прекращением правонарушения имеет целью выяснение всех его обстоятельств и их документальную фиксацию.

Нарушение правил пограничного режима – это административный проступок, совершаемый гражданами и иными лицами, посягающий на установленный порядок въезда, временного пребывания, проживания, передвижения в пограничной зоне (полосе), производства работ, учета, содержания и использования плавсредств и средств передвижения по льду в территориальных и внутренних водах РФ, в российской части вод пограничных рек и озер. Нарушителями (субъектами правонарушений) пограничного режима могут являться:

♦ жители пограничной зоны (полосы), не имеющие при себе документов, удостоверяющих личность, или имеющие паспорта, но без специальных штампов в них органов внутренних дел, а также нарушивших правила передвижения, производства работ, порядок учета, содержания и использования самоходных или несамоходных судов и средств передвижения по льду;

♦ лица, не являющиеся жителями пограничной зоны, въехавшие или пытающиеся въехать в нее без надлежащих документов, нарушившие правила регистрации или прописки, передвижения и производства работ в пограничной зоне (полосе);

♦ должностные лица, допустившие нарушение правил пограничного режима в период выполнения своих функциональных обязанностей (продажа билетов в пограничную зону лицам, не имеющим разрешения на въезд, прием на работу без прописки и т.д.).

Кроме перечисленной категории, субъектами административных правонарушений могут являться также жители территории районов, городов, поселков и сельсоветов, прилегающих к государственной границе РФ или охраняемому побережью моря, где пограничная зона не установлена, но пограничными органами осуществляется деятельность по охране границы, а также лица, временно прибывшие на охраняемое побережье моря, берега пограничных рек и озер, нарушившие учет, содержание и использование плавсредств и средств передвижения по льду.

Нарушение установленного режима в пунктах пропуска через государственную границу – это административный проступок, совершаемый гражданами и иными лицами, посягающий на установленный порядок пребывания и передвижения в этих пунктах лиц и транспортных средств, а также другой деятельности, связанной с пропуском через границу лиц, транспортных средств и грузов. Нарушителями в пунктах пропуска являются (могут быть):

♦ физические лица, проникшие или пытающиеся проникнуть без надлежащих разрешительных документов в места, где производится пограничный и таможенный контроль;

♦ физические лица, проникшие без специального пропуска на места стоянки транспортных средств заграничного следования;

♦ физические лица (в том числе и должностные), нарушившие режим пребывания, передвижения в пунктах пропуска через границу, установленный по согласованию с пограничными органами администрацией аэропортов, морских и речных портов, железнодорожных и автомобильных вокзалов, станций международного сообщения.

В соответствии с законодательством РФ административное задержание нарушителей пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу производится с целью: пресечения неправомерных действий; установления личности правонарушителя, обстоятельств и мотивов правонарушения; установления в действиях задержанного лица признаков преступлений, предусмотренных cm. 83 или cm. 197 УК РФ («Незаконный выезд за границу и незаконный въезд в РФ», «Нарушение правил въезда или проживания в пограничной зоне (полосе)»)', обеспечение условий для привлечения правонарушителей к административной или уголовной ответственности.

Вопросы для закрепления изученного материала

1. Дайте определение понятиям: «безопасность», «государственная безопасность», национальная безопасность», иные виды безопасности – экономическая, политическая, общественная, военная, экологическая и другие.

2. Охарактеризуйте личность как объект безопасности.

3. Охарактеризуйте общество как объект безопасности.

4. Какова характеристика государства как объекта безопасности?

5. Основное содержание компетенции Президента РФ в сфере безопасности.

6. Основное содержание компетенции Правительства РФ в сфере безопасности.

7. Перечислите виды и объем компетенции иных государственных органов в указанной сфере.

8. Каковы критерии наличия состояния защищенности объектов?

9. Перечислите основные направления путей совершенствования компетенции органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности государства.

10. Сформулируйте определение понятий: «чрезвычайное положение», «военное положение».

11. Каковы цели введения чрезвычайного положения?

12. Перечислите средства, применяемые для достижения указанных целей.

13. Какие обстоятельства служат основанием для введения особого правового режима чрезвычайного положения?

14. Охарактеризуйте соотношение понятий «чрезвычайное положение», «чрезвычайная ситуация» и «чрезвычайные обстоятельства».

15. Перечислите функции органов государственной власти в условиях действия режимов чрезвычайного и военного положений.

16. Какие ограничения по законодательству России могут вводиться в отношении физических и юридических лиц при введении режима чрезвычайного положения.

17. Сохраняются ли для сотрудников милиции в условиях действия чрезвычайного положения основания, порядок и пределы применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия?

18. Сохраняется ли в этот период порядок проведения личного досмотра и досмотра вещей?

19. Изменяются ли в этот период сроки административного задержания лица и жесткость административных взысканий?

Тема 15

Государственное управление экономической сферой

При изучении данной темы необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Административно-правовые основы государственного управления экономической сферой. Система и административно-правовой статус органов государственного управления экономической сферой. Административно-правовое регулирование управления отдельными отраслями экономики Российской Федерации.

15.1. Административно-правовые основы государственного управления экономической сферой

Проблема сочетания публичных и частных интересов в экономической сфере, соотношения систем юридической централизации и децентрализации, формирования механизма государственного регулирования экономикой чрезвычайно актуальна для современной российской действительности. По словам классика российской цивилистики И.А. Покровского: «Как тот, так и другой приемы правового регулирования теоретически применимы ко всякой области общественных отношений. Во всяком случае, каждый из этих приемов имеет свою особую социальную ценность. Принцип публичного права имеет то преимущество, что сильнее сплачивает общество, вносит легко обозримую определенность и планомерность во всю ту область жизни, к которой он применяется. Но зато он имеет и свои теневые стороны. С одной стороны, он предполагает такую сильную центральную, т.е. государственную, власть, которая способна фактически осуществить централизованную организацию; а с другой стороны, этот прием, передавая все в данной сфере в руки государства, естественно понижает частную заинтересованность и частную инициативу и при известных условиях способен привести к полному подавлению личности»[341].

Элементы правового регулирования государством хозяйственного оборота имели место в условиях различных типов государственности. Например, в Древнем Риме устанавливалась государственная монополия на производство и обработку шелка, производство оружия, торговлю хлебом, внешнюю торговлю и т.д. Государством регламентировались условия работы в ремесленных мастерских, время торговли, максимальные ставки оплаты труда, максимальные цены на товары[342].

Реакцией на абсолютное огосударствление советского общества в условиях командно-бюрократической системы стало последующее отрицание роли государства во всех сферах экономической жизни, что привело к известной стагнации общественного развития. В настоящее время необходимость эффективного участия государства в регулировании экономики получила общее признание.

Поскольку ограничение свободы зависит не только от субъективного волеизъявления человека, но и обусловлено потребностями общества, исходной точкой государственного регулирования экономики следует признать необходимость охраны соответствующего публичного интереса – усредненной общественной заинтересованности в позитивном ограничении экономического самовыражения («общего дела», «общего блага»).

Управление экономической сферой представляет собой целенаправленное воздействие органов управления на общественные отношения с целью реализации функций государства и заключается в правовом и организационном сопровождении экономической деятельности и экономического развития регионов, различных отраслей и секторов экономики, ее отдельных субъектов.

К отраслям экономики относятся: промышленность; агропромышленный комплекс; строительно-жилищный комплекс; транспортный комплекс; связь и массовые коммуникации; торговля (включая внешнюю торговлю, которая тесно связана с таможенным делом); охрана окружающей среды и природопользование.

Правовую основу государственного регулирования экономической сферой составляют международные правовые акты (например, Таможенный кодекс таможенного союза), Конституция РФ и многочисленные нормативные правовые акты различной юридической силы, принимаемые органами управления на всех уровнях публичной власти.

Осуществляя управление экономической сферой, государство гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

В Конституции РФ отражен двойственный подход к экономической свободе: с одной стороны, в ч. 1 ст. 34 она провозглашена как одна из основных и неотъемлемых свобод человека и гражданина – каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности. С другой стороны, возможность ограничения основных прав и свобод прямо предусмотрена ч. 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 17 Конституции РФ.

Основополагающее значение для регулирования экономических отношений имеют кодексы Российской Федерации (Гражданский, Налоговый, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Воздушный Лесной, Водный, Кодекс внутреннего водного транспорта, Кодекс торгового мореплавания) и иные федеральные законы. Кроме того, принимаются федеральные и региональные целевые программы[343], положения об органах исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере экономики, и др.

Необходимость определения путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008—2020) динамичного развития экономики в части обусловила принятие Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009). В соответствии с этой целью в Концепции сформулированы: основные направления долгосрочного социально-экономического развития страны с учетом вызовов предстоящего периода; стратегия достижения поставленных целей, включая способы, направления и этапы; формы и механизмы стратегического партнерства государства, бизнеса и общества; параметры пространственного развития российской экономики, цели и задачи территориального развития.

В настоящее время формируется новая система государственного управления, опирающаяся на нормативно закрепленное разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. В процесс государственного управления внедряются современные методы и механизмы стратегического планирования и управления по результатам, идет их увязка с механизмами принятия бюджетных решений, в первую очередь в рамках программно-целевого подхода.

Стратегической целью для страны является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в., занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан.

Политика государства в этой связи ориентирована на расширение свободы предпринимательства, обеспечение эффективности системы государственного управления, поддержание социальной справедливости.

Переход к инновационному социально ориентированному типу экономического развития России реализуется:

♦ повышением конкурентоспособности человеческого капитала и обеспечивающих его социальных секторов экономики;

♦ созданием высококонкурентной среды, стимулирующей предпринимательскую активность и привлечение капитала в экономику;

♦ структурной диверсификацией экономики на основе инновационного технологического развития;

♦ закреплением и расширением глобальных конкурентных преимуществ России в традиционных сферах (энергетика, транспорт, аграрный сектор, переработка природных ресурсов);

♦ расширением и укреплением внешнеэкономических позиций России, повышением эффективности ее участия в мировом разделении труда;

♦ переходом к новой модели пространственного развития российской экономики;

♦ сокращением дифференциации уровня и качества жизни на территории России с помощью мер социальной и региональной политики;

♦ укреплением системы стратегического управления региональным развитием, повышением комплексности и сбалансированности развития регионов и размещения производительных сил, повышением сбалансированности обязательств региональных и муниципальных властей и их финансовых возможностей.

В связи с этим основными задачами Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.[344] названы повышение инновационной активности бизнеса и ускорение появления новых инновационных компаний; увеличение численности инновационных предпринимателей.

В целях перехода к инновационному социально ориентированному развитию государство в отношениях с субъектами предпринимательской деятельности осуществляет поэтапное сокращение своего участия в управлении собственностью в конкурентных отраслях экономики с применением приватизационных процедур, основанных на принципах рыночной оценки.

Переход к инновационному социально ориентированному типу развития страны предполагает формирование среды, способствующей росту предпринимательской и инновационной активности на основе свободы творчества, самореализации каждого человека, что является невозможным без эффективного государственного управления экономикой.

Развитие национальной инновационной системы в экономической сфере, повышение производительности труда, освоение новых ресурсных источников, модернизация приоритетных секторов национальной экономики, совершенствование банковской системы, финансового сектора услуг и межбюджетных отношений в свою очередь позволяют обеспечить национальную безопасность за счет экономического роста.

Недостаточная эффективность государственного регулирования национальной экономики, снижение темпов экономического роста, появление дефицита торгового и платежного баланса, сокращение доходных статей бюджета могут привести к социальным проблемам в стране.

Официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней экономической политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства, закреплена Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537.

Угрозы национальной безопасности, связанные с диспропорцией в уровнях экономического развития субъектов РФ, предотвращаются путем проведения государственной региональной политики, направленной на улучшение координации деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, предпринимательского сообщества и институтов гражданского общества. С этой целью в последние годы Правительством РФ утверждены стратегические документы, определяющие направления регионального социально-экономического развития на долгосрочный период[345].

Одной из основ конституционного строя Российской Федерации и постоянным приоритетом управления в экономической сфере является гарантированная Конституцией РФ поддержка конкуренции.

Решение задачи развития конкуренции в экономике имеет многочисленные направления и аспекты: от макроэкономической политики, создания благоприятного инвестиционного климата (включая развитие финансовой и налоговой системы, снижение административных барьеров) до защиты прав граждан и национальной политики.

Правительством РФ введен в действие план мероприятий («дорожная карта») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», который имеет специальное, системное и существенное значение для развития конкуренции на ближайшее время. Им определен перечень мероприятий по развитию конкуренции на 2013—2015 гг.[346]

Для системного решения проблем развития конкретных отраслей экономики, совершенствования государственного управления ими Правительством РФ также принимаются специальные нормативные акты [347].

Совершенствование государственного управления экономической сферой, модернизация экономики тесно связано с необходимостью развития предпринимательства, являющегося «движущей силой экономики».

В России осуществляется поддержка органами государственной власти и органами местного самоуправления субъектов малого и среднего предпринимательства (в том числе финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка).

Правовые основы такой поддержки установлены Федеральным законом от 24.07.2007 № 209-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

Условия и порядок оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства устанавливаются федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

К сожалению, государственное регулирование предпринимательской деятельности пока недостаточно конкурентоспособно.

В очередном ежегодном рейтинге Всемирного банка Doing Business 2013, оценивающем качество делового климата в 185 странах, Россия заняла 112 место (в рейтинге 2012 г. – 118), вновь получив крайне негативные оценки при оценке издержек государственного регулирования строительства: в этой части Россия заняла 178 место из 185 (в 2012 г. – 180). Компании по-прежнему сталкиваются с длительными процедурами и высокими издержками при получении разрешений на строительство в России: в процессе строительства необходимо пройти 42 процедуры, фактический временной отрезок для получения разрешения составляет 344 дня, стоимость – 129,2% от величины среднедушевого дохода[348].

Американский исследовательский центр «Фонд наследия» (The Heritage Foundation) и газета The Wall Street Journal опубликовали ежегодный рейтинг стран с точки зрения экономической свободы – Индекс экономической свободы 2013 г. (Index of Economic Freedom 2013). Степень свободы экономики рассчитывалась по среднему арифметическому десяти показателей: свобода бизнеса, торговли, финансового сектора, инвестиций, труда, монетарная и фискальная свободы, гарантии прав собственности, размер бюрократического аппарата и степень защиты от коррупции. Российская Федерация, находясь в конце списка «преимущественно несвободных» стран, в этом году поднялась на пять позиций и заняла в общем рейтинге 139 место, получив 51,1 балла по Индексу экономической свободы. Это ниже средних мировых и региональных уровней (например, среди 43 европейских стран Россия занимает 41 место). Россия, по мнению составителей рейтинга, улучшила показатели в сфере свободы торговли.

Вместе с тем среди слабостей российской экономики эксперты особо отмечают следующие: чрезмерное государственное вмешательство, которое нивелирует динамику частного сектора и ведет к удорожанию инвестиций; нетарифные барьеры, которые значительно увеличивают торговые издержки; бюрократические барьеры, непоследовательность и неразбериха в сфере регулирования, которые препятствуют росту инвестиций; отсутствие конкуренции, которое ведет к постоянному росту цен и тарифов, а также изнурительная коррупционная нагрузка [349].

С учетом этого обстоятельства государством принимаются меры по исправлению сложившейся ситуации.

Вводится уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, устраняются избыточные административные барьеры. Например, лицензирование заменяется иными способами регулирования: обязательным страхованием ответственности, финансовыми гарантиями, контролем со стороны саморегулируемых организаций, аккредитацией и т.п.

В области улучшения условий ведения предпринимательской деятельности предполагается обеспечить до 1 января 2015 г. существенное сокращение сроков прохождения субъектами предпринимательской деятельности целого ряда процедур в различных сферах государственного регулирования (строительство, подключение к сетям, меры налогового стимулирования, налоговое администрирование и т.п.), и их стоимости.

Для повышения эффективности государственного регулирования экономикой сейчас используются современные юридические технологии, такие как мониторинг правоприменения, оценка регулирующего воздействия. Одной из целей проведения оценки регулирующего воздействия является выявление избыточных административных ограничений и обязанностей для субъектов предпринимательской и иной деятельности, способствующих возникновению для них необоснованных расходов[350].

15.2. Система и административно-правовой статус органов государственного управления экономической сферой

Государственное управление в экономической сфере осуществляется соответствующими органами исполнительной власти, их должностными лицами, и иными уполномоченными органами (организациями), которые составляют единую систему. Их компетенция, принципы и порядок деятельности определены законами и другими нормативными актами.

В систему органов государственного управления экономической сферой входят:

Президент РФ;

Правительство РФ;

федеральные министерства, службы и агентства, иные федеральные органы государственной власти;

органы государственной власти субъектов РФ; иные органы, организации, наделенные федеральными законами отдельными государственными или иными публичными полномочиями по осуществлению управления в экономической сфере.

Являясь главой государства, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе в экономической сфере. Он осуществляет непосредственное влияние на работу Правительства РФ, председательствует на его заседаниях, принимает решение об отставке. Определяющее значение имеет деятельность Президента с позиции расстановки кадров на ключевые должности, связанные с реализацией федеральной экономической политики. Он представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ и ставит перед ней вопрос об освобождении его от должности, по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров.

Осуществляя свои полномочия, Президент РФ издает указы и распоряжения, регулирующие отношения в экономической сфере, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Например, Указом Президента РФ от 07.05.2012№ 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» в целях повышения темпов и обеспечения устойчивости экономического роста, увеличения реальных доходов граждан Российской Федерации, достижения технологического лидерства российской экономики Правительству РФ предписано принять меры, направленные на повышение позиции Российской Федерации в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса со 120 в 2011 г. до 50 – в 2015 г. и до 20 – в 2018 г.

Полномочия Президента РФ по отмене правовых актов Правительства РФ, приостановлению до решения суда действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ играют очень важную роль в обеспечении единства системы государственного управления экономикой, соблюдения конституционных основ экономического регулирования, прав и свобод человека и гражданина в экономической сфере.

Правительство РФ является высшим исполнительным органом государственной власти, что в целом определяет его место в системе управления экономикой. Важнейшими с этой точки зрения являются полномочия Правительства РФ по разработке и обеспечению исполнения федерального бюджета, обеспечению проведения единой государственной финансовой, кредитной и денежной, экологической политики, управлению федеральной собственностью.

В целях регулирования экономической сферы Правительство РФ издает соответствующие постановления и распоряжения, также имеющие подзаконный характер.

Главным звеном регулирования банковской системы любого государства является центральный банк. В различных государствах такие банки называются по-разному: народные, государственные, эмиссионные, резервные и др. Изначально центральные банки возникли как коммерческие банки, наделенные правом эмиссии банкнот. Во всех развитых странах действует несколько законов, определяющих задачи и функции центрального банка, методы их осуществления. Центральные банки являются органами регулирования экономики денежно-кредитными методами. То есть центральный банк регулирует экономику не прямо, а через денежно-кредитную систему – воздействуя на кредитные институты, он создает определенные условия для их функционирования[351].

Центральный банк РФ (Банк России), не являясь органом государственной власти, исполняет важнейшие публично-правовые полномочия, которые закреплены в Конституции РФ и Федеральном законе от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Основной функцией Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, является защита и обеспечение устойчивости рубля. Кроме того, его деятельность нацелена на развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы. Центральный банк РФ регистрирует кредитные организации, выдает им соответствующие лицензии и осуществляет надзор за их деятельностью. В пределах полномочий он осуществляет нормативное правовое регулирование в финансовой сфере (в том числе устанавливает правила проведения банковских операций, правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы).

Функции органа внешнего государственного финансового контроля, образуемого Федеральным Собранием РФ и подотчетного ему, выполняет Счетная палата РФ. Данный орган контролирует своевременное исполнение доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности, регулярно представляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах контроля, а также осуществляет иные полномочия.

Центральное место в управлении экономической сферой занимает Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России)[352] — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, лицензирования, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления, оценочной деятельности, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и многих других сферах экономических отношений.

Ему подведомственны Федеральные службы (по интеллектуальной собственности; государственной регистрации, кадастра и картографии; по аккредитации) и Федеральные агентства (по государственным резервам; по управлению государственным имуществом), деятельность которых Министерство координирует и контролирует.

Министерство финансов РФ (Минфин России)[353] осуществляет государственное управление в финансовой сфере (в том числе бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности, финансовых рынков, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, организации и проведения лотерей, азартных игр и др.).

Министерство финансов РФ осуществляет разработку основных направлений развития рынка ценных бумаг.

В его ведении находятся Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство.

Конкретные полномочия и порядок организации деятельности федеральных министерств, служб и агентств, осуществляющих управление в экономической сфере, определяются соответствующими положениями.

В течение последних лет на федеральном уровне идет интенсивный процесс совершенствования деятельности органов государственного управления в экономической сфере с целью:

1) ликвидации максимального числа избыточных административных барьеров;

2) борьбы с коррупцией;

3) регламентации контрольно-надзорной деятельности;

4) внедрения современных механизмов управления;

5) повышения инвестиционной привлекательности национальной экономики.

Административно-правовой статус органов исполнительной власти по управлению экономической сферой характеризуется прежде всего исполнением ими государственных функций, предоставлением государственных услуг в пределах полномочий.

Предоставление государственных услуг осуществляется ими на основании запросов заявителей: физических или юридических лиц (их представителей). Основы такой деятельности определены Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

В 2010 году истек срок реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р., которая была направлена на достижение следующих целей:

1) повышение качества и доступности государственных услуг;

2) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

3) повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Следующим этапом административной реформы явилось принятие Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 гг.[354]

В рамках административной реформы сейчас:

1) развивается оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде;

Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р (ред. от 28.08.2012).

2) совершенствуется единая национальная система аккредитации[355];

3) повышается эффективность бюджетных расходов, в том числе связанных с деятельностью органов государственного управления экономикой.

Проведение преобразований системы государственного контроля (надзора) в рамках административной реформы повлекло соответствующее изменение законодательства.

Принятие Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» послужило кардинальным средством усиления гарантий защиты прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Данным Федеральным законом регламентированы:

1) порядок принятия решений о проведении проверок, определения их графика;

2) периодичность и сроки проведения проверок;

3) порядок оформления результатов проверок;

4) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора).

Серьезным шагом на пути развития административно-правового статуса органов управления экономикой является намеченный руководством страны курс по комплексной оптимизации государственных и муниципальных услуг.

На федеральном уровне сформирован и поддерживается в актуальном состоянии перечень государственных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) федеральными органами исполнительной власти, размещенный в качестве классификатора в федеральном реестре государственных услуг (функций).

В результате предусмотренной Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011—2013 гг. комплексной оптимизации наиболее востребованных государственных и муниципальных услуг должно быть обеспечено:

1) снижение нагрузки на заявителя за счет увеличения количества мест получения таких услуг;

2) сокращение количества предоставляемых документов, сроков получения услуг;

3) возможность предоставления их в электронном виде;

4) оказание услуг по принципу «одного окна» в многофункциональных центрах.

Органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами, обеспечивая возможность получения заявителем услуг в различной форме по выбору заявителя (ст. 6 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»).

С принятием в 2010—2012 гг. целого ряда Федеральных законов[356]продолжается реформирование системы межведомственного взаимодействия в целях освобождения граждан и юридических лиц от необходимости предоставления разнообразных документов для получения государственных и муниципальных услуг. На государственные органы и органы местного самоуправления в свою очередь возлагаются обязанности по межведомственному обмену такой документацией.

15.3. Административно-правовое регулирование управления отдельными отраслями экономики Российской Федерации

15.3.1. Управление промышленностью

Промышленность – это совокупность ведущих отраслей материального производства, предприятия, занятые добычей сырья, производством и переработкой материалов и энергии, изготовлением машин, оборудования, приборов, вооружений [357].

Промышленность является одной из ведущих отраслей российской экономики. Государственное управление промышленностью занимает ведущее место в сфере административно-правового регулирования экономикой в целом.

Промышленный комплекс охватывает многие отрасли экономики: топливно-энергетический комплекс, атомная энергетика, военно-промышленный комплекс, промышленность строительных материалов, пищевая и перерабатывающая промышленность, машиностроительная, металлургическая, ресурсодобывающие и ресурсоперерабатывающие отрасли и др.

Целью государственной политики в области развития базовых отраслей промышленности является повышение глобальной конкурентоспособности российского энергетического, нефтегазового, транспортного и тяжелого машиностроения, а также станкоинструментальной промышленности и горно-металлургического комплекса.

Для комплексного развития российской экономики интенсивное развитие высокотехнологичных отраслей, энергетической и транспортной инфраструктуры будет осуществляться за счет преимущественного использования продукции российского машиностроения и металлургии.

Приоритетными направлениями развития базовых отраслей промышленности являются выравнивание условий конкуренции российских и иностранных производителей на российском рынке и поддержка экспорта российской промышленной продукции.

Российский атомный энергопромышленный комплекс в настоящее время развивается в направлении обеспечения потребности российского рынка, достижения лидирующих позиций на мировых рынках сбыта в области энергетики, ядерных технологий, материалов и услуг при соблюдении стандартов гарантированной безопасности и режима нераспространения.

Приоритетными направлениями, обеспечивающими достижение этой цели, являются следующие.

1. Рост установленной мощности и числа объектов атомной энергетики, увеличение энергоснабжения атомными электростанциями потребителей к 2020 г. до 20—22% общего производства электроэнергии в Российской Федерации.

2. Обеспечение интеграции российской атомной энергетики в мировую экономику в отношении топливного цикла и производства оборудования.

3. Обеспечение мирового технологического лидерства российской атомной энергетики.

4. Формирование организационных структур, обеспечивающих максимальную реализацию конкурентных преимуществ российской атомной энергетики и энергомашиностроительного комплекса на мировых рынках.

В сфере реформирования естественных монополий государственное управление направлено на обеспечение решения двух основных задач.

Первая задача – сокращение масштаба монополизации инфраструктур, разделение естественно-монопольных и потенциально конкурентных секторов.

Вторая задача – обеспечение равноправного и прозрачного доступа всех экономических субъектов к объектам естественных монополий.

Получение доступа к услугам естественных монополий является ключевым фактором для реализации инвестиционных проектов в большинстве секторов экономики.

Отсутствие прозрачных правил доступа и ответственности за необоснованный отказ в предоставлении монопольных услуг создает возможность для злоупотреблений со стороны естественных монополий и является препятствием для реализации многих инвестиционных проектов.

Предполагается принять нормативные правовые акты, гарантирующие доступ к инфраструктуре во всех секторах естественных монополий. Одновременно требуется обеспечить создание механизмов, стимулирующих снижение издержек и рост эффективности инвестиционной деятельности субъектов естественных монополий.

Существенные усилия органов управления промышленностью требуются для развития энергетического комплекса.

Энергоемкость российской экономики существенно выше соответствующих показателей в государствах – членах Организации экономического сотрудничества и развития при высоком уровне энергопотребления на человека, производства продукции и предоставления услуг комфорта (тепла, освещенности и др.).

Топливно-энергетический комплекс является одним из основных источников загрязнения окружающей природной среды. Реализация комплекса мер, направленных на повышение энергоэффективности российской экономики, позволит в значительной степени решить задачу по обеспечению экологической безопасности.

Целями государственной политики в сфере электроэнергетики являются:

1) преодоление сложившихся дисбалансов в электроэнергетике для поддержания в долгосрочной перспективе высоких и устойчивых темпов роста экономики;

2) увеличение эффективности производства, передачи и потребления электроэнергии на основе новейших высокоэффективных экологически чистых технологий.

В период до 2014 г. планируется доведение тарифов на электрическую энергию для населения до рыночного уровня в целях ликвидации перекрестного субсидирования между населением и прочими потребителями с усилением адресной защиты малоимущих групп населения.

Государственное управление нефтегазовым комплексом в настоящее время направлено на развитие сырьевой базы, транспортной инфраструктуры, перерабатывающих мощностей и увеличение доли продукции с высокой добавленной стоимостью в производстве и экспорте нефтегазового комплекса.

В результате этого добыча нефти к 2020 г. должна возрасти до 500— 545 млн т, экспорт нефти – до 255—265 млн т и переработка нефти – до 235—280 млн т.

Значительный круг отраслей, составляющий промышленный комплекс, который требуют регулирования, их первостепенное значение для развития экономики в целом обусловливает необходимость принятия многочисленных нормативных правовых актов органами государственного управления.

Помимо общерегулирующих для экономической сферы нормативных правовых актов, это, во-первых, базовые для регулирования промышленности Федеральные законы.

К их числу можно отнести Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»; Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»; Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Во-вторых, Федеральные законы, которыми регулируется деятельность отдельных отраслей промышленного комплекса. Например, Федеральный закон от 20.06.1996 № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности»; Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».

В-третьих, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ, которыми регулируются отдельные направления, аспекты промышленного комплекса, учитывается их региональная специфика.

Особо здесь следует отметить имеющие важное значение для регулирования производственной сферы технические регламенты, принимаемые в форме федеральных законов.

В качестве инструмента программно-целевого планирования промышленного развития применяются целевые программы. Например, Федеральные целевые программы: «Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012—2020 годах»[358]; «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» [359].

В последние годы Правительством РФ и федеральными министерствами также разработан ряд иных программных документов – концепций, стратегий, – направленных на определение основ промышленного развития, перспектив развития различных отраслей, составляющих промышленный комплекс. В их числе: Энергетическая стратегия России на период до 2030 г.[360]; Стратегия развития промышленности строительных материалов и индустриального домостроения на период до 2020 г.[361]; Стратегия развития пищевой и перерабатывающей промышленности Российской Федерации на период до 2020 г.[362]; Стратегия развития автомобильной промышленности Российской Федерации на период до 2020 г.[363]; Стратегия развития металлургической промышленности России на период до 2020 г.[364]

Как видно, управление промышленностью осуществляется с применением огромного числа нормативных правовых актов, что создает определенные сложности для правоприменения.

Ученые обращают внимание на несогласованное принятие таких актов, появление противоречивых положений, отсутствие единой национальной политики и стратегии развития промышленности, что лишает государственные органы и хозяйствующие субъекты устойчивых целевых ориентиров. Необходимо упорядочение всего массива правовых актов, имеющих отношение к развитию промышленности. В качестве решения этой проблемы предлагается проведение своего рода инвентаризации актов в сочетании с подготовкой базового Федерального закона «О национальной промышленной политике в Российской Федерации»[365].

Основными органами государственного управления промышленностью на федеральном уровне являются:

федеральные министерства: Министерство промышленности и торговли Российской Федерации[366], Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации[367], Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий[368]; Министерство энергетики[369] и др.

федеральные службы и федеральные агентства, осуществляющие управление промышленностью в пределах предоставленной им компетенции, в том числе путем осуществления контрольно-надзорных функций: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору[370]; Федеральная антимонопольная служба[371]; Федеральная служба по тарифам[372]; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования[373]; Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии[374] и др.

Важнейшие и разноплановые функции по регулированию экономической сферы осуществляет Минпромторг России.

С одной стороны, Министерство вырабатывает государственную политику и осуществляет нормативно-правовое регулирование в сферах промышленного и оборонно-промышленного комплексов; энергосбережения и повышения энергетической эффективности при обороте товаров; развития авиационной техники и экспериментальной авиации; технического регулирования, обеспечения единства измерений и др.

С другой – исполняет функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере машиностроения, металлургической, химической, фармацевтической, биотехнологической, медицинской, легкой, лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабатывающей, электронной, авиационной и судостроительной промышленности, промышленности средств связи, радиопромышленности, промышленности боеприпасов и специальной химии, химического разоружения, промышленности обычных вооружений, народных художественных промыслов.

Кроме того, Минпромторг реализует иные функции (включая функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное регулирование внешнеторговой деятельности, за исключением вопросов таможенно-тарифного регулирования и вопросов, связанных с присоединением Российской Федерации к Всемирной торговой организации, а также функции федерального органа по техническому регулированию).

В рамках предоставленной компетенции Минпромторг России наделен значительными полномочиями по осуществлению контрольнонадзорной деятельности. В том числе, Министерство осуществляет:

♦ выдачу лицензий и других разрешительных документов на осуществление экспортно-импортных операций с отдельными видами товаров, паспортов бартерных сделок, а также формирование и ведение федерального банка выданных лицензий;

♦ лицензирование производства лекарственных средств для медицинского применения и ведение реестра выданных лицензий;

♦ выдачу заключений о соответствии производителей лекарственных средств для медицинского применения требованиям правил организации производства и контроля качества лекарственных средств.

Специализированные функции по управлению промышленностью в подведомственной сфере осуществляет Министерство обороны[375]с подчиненными ему федеральными органами исполнительной власти: Федеральной службой по военно-техническому сотрудничеству, Федеральной службой по техническому и экспортному контролю, Федеральным агентством по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств.

Управление промышленностью осуществляют также иные наделенные отдельными публичными полномочиями органы, организации, не являющиеся органами исполнительной власти. В этой связи следует отметить деятельность государственных корпораций.

Деятельность Государственной корпорации «Ростехнологии» регулируется Федеральным законом от 23.11.2007 № 270-ФЗ (ред. от 04.03.2013) «О Государственной корпорации „Ростехнологии“».

Целью деятельности данной Государственной корпорации является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций, а также путем привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс.

Специфическое место в системе органов государственного управления экономической сферой занимает Государственная корпорация «Росатом», деятельность которой регулируется Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“».

Государственная корпорация фактически является правопреемником Федерального агентства по атомной энергии. В этой связи она наделена обширным объемом публичных полномочий, включая принятие нормативных правовых актов.

Данная Корпорация действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в атомной отрасли. Деятельность ее направлена на создание условий и механизмов обеспечения безопасности при использовании атомной энергии, единства управления организациями атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, организациями, функционирующими в сферах обеспечения ядерной и радиационной безопасности, атомной науки и техники, подготовки кадров.

Корпорация обеспечивает проведение государственной политики в области развития атомной отрасли, выполнение заданий государственной программы вооружения и государственного оборонного заказа.

Активное участие в управлении промышленным комплексом регионов принимают органы исполнительной власти субъектов РФ. Они издают различные нормативные правовые акты, разрабатывают целевые программы, управляют соответствующими долями в имуществе предприятий промышленного комплекса.

15.3.2. Управление агропромышленным комплексом

Агропромышленный комплекс и его базовая отрасль – сельское хозяйство являются ведущими системообразующими сферами экономики страны, формирующими агропродовольственный рынок, продовольственную и экономическую безопасность, трудовой и поселенческий потенциал сельских территорий.

Проф. Белявский в своих лекциях по административному праву, изданных в 1915 г., говорил об устранении юридических и экономических препятствий в области сельского хозяйства таким образом: «Попечение о сельском хозяйстве направлено на улучшение материальных условий, без которых отдельному лицу невозможно достичь хозяйственной самостоятельности. Регламентация сельскохозяйственной промышленности не преследует прямого вмешательства в сельское хозяйство, но старается путем защиты и помощи поставить земледельца в такое положение, чтобы он мог по собственному усмотрению употребить свои силы на ту или другую отрасль сельскохозяйственного промысла. Законодательное вмешательство должно только определить общие условия хозяйственной деятельности.

Ход исторического развития приводит постепенно к тому, что отдельные хозяйства становятся действительно свободными предприятиями. На государстве и лежала прежде всего высокая миссия сделать сельскохозяйственный труд свободным. С выполнением этой миссии открывается уже широкая область общественной и частной самодеятельности»[376].

Как представляется, сегодня приведенные слова представляют собой характеристику всей сути государственного управления в сельском хозяйстве.

Основными отраслями, составляющими агропромышленный комплекс, являются растениеводство, животноводство и ряд специальных отраслей – рыбохозяйственный комплекс, охотничье хозяйство и т.п.

Государственная аграрная политика сегодня нацелена:

1) на обеспечение потребностей населения сельскохозяйственной продукцией и продовольствием российского производства;

2) устойчивое развитие сельских территорий, повышение уровня жизни сельского населения;

3) повышение конкурентоспособности российского аграрного комплекса;

4) замещение импортной продукции на животноводческом рынке и развитие возможностей для экспорта российской продукции (особенно в растениеводстве);

5) улучшение и повышение продуктивности используемых в сельскохозяйственном производстве земельных и других природных ресурсов.

Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. обозначен ряд конкретных направлений развития агропромышленного комплекса, включая:

♦ улучшение общих условий функционирования сельского хозяйства, особенно животноводства (в том числе, на основе: совершенствования государственной поддержки, повышения доступности кредитов, совершенствования кадровой политики);

♦ создание предпосылок для устойчивого развития сельских территорий;

♦ повышение эффективности использования земельных ресурсов и их воспроизводства;

♦ развитие аграрных технологий и повышение конкурентоспособности сельского хозяйства;

♦ развитие рыбохозяйственного комплекса.

Каждое из этих направлений более детально раскрывается иными нормативными правовыми актами федерального уровня.

Аграрное законодательство – это комплексная отрасль, состоящая из двух блоков: публично-правового и частноправового. Публично-правовой блок включает законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы административного права и закрепляющие основы государственной политики в области сельского хозяйства, устанавливающие меры государственной поддержки развития этой отрасли, регулирующие отношения в области управления сельским хозяйством, надзора и контроля в данной сфере экономики, обеспечивающие сохранение и повышение плодородия сельскохозяйственных земель. Частноправовой блок включает нормативные правовые акты, содержащие в основном нормы гражданского, трудового права, земельного права (в части приобретения и реализации прав на землю), регулирующие предпринимательскую деятельность в сельском хозяйстве, ее организационно-правовые формы и договорные отношения в агропромышленном комплексе[377].

Практически все федеральные законы, регулирующие функционирование агропромышленного комплекса, имеют комплексный характер, т.е. содержат нормы различных отраслей права.

Основными федеральными законами, регламентирующими развитие сельского хозяйства, являются:

♦ Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ;

♦ Федеральный закон от 29.12.2006 № 264-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О развитии сельского хозяйства»;

♦ Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;

♦ Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»;

♦ Федеральный закон от 11.06.2003 № 74-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»;

♦ Федеральный закон от 07.07.2003 № 112-ФЗ (ред. от 21.06.2011) «О личном подсобном хозяйстве»;

♦ Федеральный закон от 02.12.1994 № 53-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»;

♦ Федеральный закон от 09.07.2002 № 83-ФЗ (ред. от 01.07.2011) «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей».

Правовые основы реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и межселенных территорий устанавливает Федеральный закон от 29.12.2006 № 264-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О развитии сельского хозяйства».

Настоящий закон закрепляет определение сельскохозяйственного производства как совокупности видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг.

Обеспечение населения страны безопасной сельскохозяйственной продукцией, рыбной и иной продукцией из водных биоресурсов и продовольствием является стратегической целью продовольственной безопасности. Гарантией ее достижения является стабильность внутреннего производства, а также наличие необходимых резервов и запасов.

Совокупность официальных взглядов на цели, задачи и основные направления государственной экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации утверждена Президентом РФ в форме Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации[378].

На основе данной Доктрины разрабатываются нормативные правовые акты в сфере обеспечения продовольственной безопасности, развития агропромышленного комплекса.

Документом, определяющим цели и основные направления развития сельского хозяйства и регулирования указанных рынков на среднесрочный период, финансовое обеспечение и механизмы реализации предусматриваемых мероприятий, является Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Действующая Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013—2020 гг. утверждена постановлением Правительства РФ от 14.07.2012 № 717 (ред. от 15.07.2013).

Государственная программа предусматривает комплексное развитие агропромышленного комплекса с учетом вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО).

Последствия мирового финансового и экономического кризиса, а также засуха 2010 г., охватившая 43 субъекта РФ, в которых сосредоточено более 60% посевных площадей страны, негативно отразились на инвестиционном климате в агропромышленном комплексе, динамике развития сельскохозяйственного производства, балансе экспорта и импорта.

Основными проблемами развития агропромышленного комплекса на сегодняшний день являются:

1) технико-технологическое отставание сельского хозяйства России от развитых стран мира из-за недостаточного уровня доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей для осуществления модернизации, а также стагнация машиностроения для сельского хозяйства и пищевой промышленности;

2) ограниченный доступ сельскохозяйственных товаропроизводителей к рынку;

3) медленные темпы социального развития сельских территорий, определяющие ухудшение социально-демографической ситуации, отток трудоспособного населения, особенно молодежи, а также сокращение сельской поселенческой сети.

Целями Государственной программы являются:

♦ обеспечение продовольственной независимости страны в параметрах, заданных Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации;

♦ повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на внутреннем и внешнем рынках в свете вступления России в ВТО;

♦ повышение финансовой устойчивости товаропроизводителей агропромышленного комплекса;

♦ устойчивое развитие сельских территорий;

♦ воспроизводство и повышение эффективности использования в сельском хозяйстве земельных и других ресурсов, а также экологизация производства.

В числе нормативных правовых актов, определяющим образом регулирующих развитие агропромышленного комплекса, следует назвать принятые Правительством РФ и иными федеральными органами исполнительной власти концепции и стратегии.

Стратегия развития пищевой и перерабатывающей промышленности Российской Федерации на период до 2020 г. утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.04.2012 № 559-р.

Пищевая и перерабатывающая промышленность является системообразующей сферой экономики страны, формирующей агропродовольственный рынок, продовольственную и экономическую безопасность.

Успешное развитие перерабатывающей промышленности связано с преодолением ряда существующих проблем, таких как моральный и физический износ основных производственных фондов организаций пищевой и перерабатывающей промышленности, проблемы экологического характера.

Приказом Росрыболовства от 30.03.2009 № 246 утверждена Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 г.

Рыбное хозяйство в Российской Федерации является комплексным сектором экономики, включающим широкий спектр видов деятельности – от прогнозирования сырьевой базы отрасли до организации торговли рыбной продукцией в стране и за рубежом.

Со многими государствами заключены межправительственные соглашения об организации использования водных биоресурсов в их исключительных экономических зонах, районах действия международных конвенций по рыболовству и исключительных экономических зонах Российской Федерации.

В рыбохозяйственном комплексе работают более 5 тыс. организаций различных форм собственности.

В экономике страны рыбное хозяйство играет важную роль в качестве поставщика пищевой продукции, а также кормовой и технической продукции.

Организации рыбного хозяйства являются градообразующими во многих приморских регионах страны и обеспечивают занятость населения. Особое значение это имеет для районов Дальнего Востока и Крайнего Севера, где добыча (вылов) водных биоресурсов является основным источником обеспечения жизнедеятельности населения, в том числе коренных малочисленных народов.

Распоряжением Правительства РФ от 30.11.2010 № 2136-р утверждена Концепция устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 г.

Создание условий для устойчивого развития сельских территорий является одной из важнейших стратегических целей государственной политики, достижение которой позволит обеспечить продовольственную безопасность, повысить конкурентоспособность российской экономики и благосостояние граждан.

Распоряжением Правительства РФ от 30.07.2010 № 1292-р утверждена Концепция развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 г.

В настоящее время в большинстве субъектов РФ продолжается снижение плодородия почв, ухудшается состояние земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства. Почвенный покров, особенно сельскохозяйственных угодий, подвержен деградации и загрязнению, теряет устойчивость к разрушению, способность к восстановлению свойств и воспроизводству плодородия.

В связи с приватизацией земельных участков, появлением большого количества собственников земли и наличием сельскохозяйственных товаропроизводителей различных форм собственности задачи управления сельскохозяйственным производством стоят как никогда остро, а эффективное их решение невозможно без осуществления государственного мониторинга сельскохозяйственных земель.

Сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, непрерывное наблюдение за их использованием, исходя из целевого назначения и разрешенного использования, анализ и оценка качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов регулируются утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28.11.2002 № 846 Положением об осуществлении государственного мониторинга земель.

Однако без осуществления государственного мониторинга земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий (независимо от форм собственности и форм осуществляемого на них хозяйствования), невозможно эффективное управление агропромышленным комплексом страны, что является на сегодняшний день первостепенной задачей.

Кроме того, для развития различных отраслей и участков агропромышленного комплекса принимаются целевые программы.

Например, программно-целевым инструментом сбалансированного решения социальных, экономических, экологических и инфраструктурных проблем развития сельских территорий является федеральная целевая программа «Устойчивое развитие сельских территорий на 2014— 2017 годы и на период до 2020 года». Распоряжением Правительства РФ от 08.11.2012 № 2071-р утверждена Концепция данной федеральной целевой программы.

В числе органов государственного управления агропромышленном комплексом следует прежде всего назвать Министерство сельского хозяйства РФ[379].

В его компетенцию входит, в том числе:

♦ выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере агропромышленного комплекса, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевой и перерабатывающей промышленности, устойчивое развитие сельских территорий, безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами; в сфере рыбного хозяйства, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель;

♦ оказание государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий, безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами;

♦ управление государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях.

Министерство сельского хозяйства РФ является федеральным органом исполнительной власти по селекционным достижениям.

Федеральными органами исполнительной власти, подведомственными Министерству сельского хозяйства России, являются Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору[380] и Федеральное агентство по рыболовству [381].

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) осуществляет функции по контролю (надзору) в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) осуществляет функции по контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов; оказывает государственные услуги, управляет государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также рыбоводства (аквакультуры), товарного рыбоводства, производства рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов и др.

Поскольку многие аспекты регулирования общественных отношений в сфере функционирования агропромышленного комплекса находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, значительную роль в управлении здесь также играет деятельность органов государственной власти регионального уровня.

15.3.3. Управление строительно-жилищным комплексом

Строительно-жилищный комплекс включает градостроительную (в том числе, архитектурную) и жилищно-коммунальную деятельность.

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими функционирование строительно-жилищного комплекса, являются:

Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ;

Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ;

Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ;

Федеральный закон от 24.07.2008 № 161-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О содействии развитию жилищного строительства»;

Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»;

Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»;

Федеральный закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»;

Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «Об электроэнергетике»;

Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О теплоснабжении»;

Федеральный закон от 31.03.1999 № 69-ФЗ (ред. от 05.04.2013) «О газоснабжении в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 07.12.2011 № 416-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О водоснабжении и водоотведении»;

Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О естественных монополиях»;

Указ Президента РФ от 28.02.1995 № 221 (ред. от 08.04.2003) «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)»;

Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 (ред. от 25.02.2014) «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов»;

Постановление Правительства РФ от 23.05.2006 № 307 (ред. от 27.08.2012) «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам» (утрачивает силу с 01.01.2015);

Постановление Правительства РФ от 14.07.2008 № 520 (ред. от 04.10.2013) «Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса»;

Постановление Правительства РФ от 12.12.2007 № 861 (ред. от 25.03.2013) «Об утверждении методики распределения субвенций из федерального бюджета между бюджетами субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и Правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан и осуществления расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются указанные субвенции» и мн. др.

Строительство – создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Градостроительная деятельность – деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений (ст. 1 Градостроительного кодекса РФ).

Архитектурная деятельность – профессиональная деятельность граждан (архитекторов), имеющая целью создание архитектурного объекта и включающая в себя творческий процесс создания архитектурного проекта, координацию разработки всех разделов проектной документации для строительства или для реконструкции, авторский надзор за строительством архитектурного объекта, а также деятельность юридических лиц по организации профессиональной деятельности архитекторов (ст. 2 Федерального закона от 17.11.1995 № 169-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»).

Регулирование отношений в сфере градостроительной деятельности включает регулирование:

♦ территориального планирования;

♦ градостроительного зонирования;

♦ планировки территории;

♦ архитектурно-строительного проектирования;

♦ строительства объектов капитального строительства, их реконструкции, капитального ремонта;

♦ эксплуатации зданий, сооружений.

Строительный контроль проводится самим лицом, осуществляющим строительство (либо застройщиком, техническим заказчиком, иным привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом), в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.

Государственный строительный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Отношения, возникающие при его осуществлении, регулируются ст. 54 Градостроительного кодекса РФ и Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 № 54 (ред. от 20.07.2013).

Государственный строительный надзор осуществляется:

а) при строительстве объектов капитального строительства, если проектная документация на их строительство подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса РФ либо является типовой проектной документацией или ее модификацией, на которую получено положительное заключение государственной экспертизы;

б) при реконструкции объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса РФ.

Задачей государственного строительного надзора является предупреждение, выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, а также лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений законодательства о градостроительной деятельности, в том числе технических регламентов, и проектной документации.

Значительная роль в обеспечении градостроительной деятельности отведена в настоящее время саморегулируемым организациям, основными целями которых являются:

1) предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняются членами саморегулируемых организаций;

2) повышение качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.

Содержанием деятельности саморегулируемой организации являются разработка и утверждение предусмотренных законом документов, а также контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований этих документов.

Индивидуальный предприниматель или юридическое лицо вправе выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, только при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам.

Саморегулируемая организация обязана разработать и утвердить:

1) требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;

2) правила контроля в области саморегулирования;

3) документ, устанавливающий систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение членами саморегулируемой организации требований к выдаче свидетельств о допуске, правил контроля в области саморегулирования, требований технических регламентов, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования.

В случае неисполнения саморегулируемой организацией требований федеральных законов орган надзора за саморегулируемыми организациями вправе обратиться в суд с требованием об исключении такой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций.

Статьей 40 Конституции РФ провозглашено право каждого на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища.

Жилое помещение (жилой дом, часть жилого дома; квартира, часть квартиры; комната) – это изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (ч. 2 ст. 15, ст. 16 Жилищного кодекса РФ).

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе:

1) содействуют развитию рынка недвижимости в жилищной сфере;

2) используют бюджетные средства и иные не запрещенные законом источники денежных средств для улучшения жилищных условий граждан, в том числе путем предоставления в установленном порядке субсидий для приобретения или строительства жилых помещений;

3) предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда;

4) стимулируют жилищное строительство;

5) обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан, приобретающих жилые помещения и пользующихся ими на законных основаниях, потребителей коммунальных услуг, а также услуг, касающихся обслуживания жилищного фонда;

6) обеспечивают контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда;

7) организуют обеспечение своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах;

8) осуществляют государственный контроль при осуществлении жилищного строительства;

9) осуществляют государственный жилищный надзор и муниципальный жилищный контроль.

Жилищное законодательство регулирует отношения по поводу:

1) возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов;

2) пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда;

3) пользования общим имуществом собственников помещений;

4) отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда;

5) учета жилищного фонда;

6) содержания и ремонта жилых помещений;

7) переустройства и перепланировки жилых помещений;

8) управления многоквартирными домами;

9) создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;

10) предоставления коммунальных услуг;

11) внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, в том числе уплаты взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме;

12) формирования и использования фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме;

13) контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

14) осуществления государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля.

Стратегической целью государственной жилищной политики является обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствия объема комфортного жилищного фонда потребностям населения.

Существенным препятствием развития массового жилищного строительства в стране продолжает оставаться ограниченность возможностей обеспечения земельными участками и необходимой инженерной, транспортной и социальной инфраструктурой.

В целях развития массового жилищного строительства государством принимаются меры по развитию промышленной базы стройиндустрии и промышленности строительных материалов, стимулированию применения новых технологий в строительстве и новых строительных материалов, развитию свободной конкуренции между частными коммерческими и некоммерческими застройщиками.

Реализация государственной жилищной политики должна привести к следующим результатам:

1) создание безопасной и комфортной среды обитания и жизнедеятельности человека;

2) обеспечение возможностей для территориальной мобильности населения.

Достижение такой стратегической цели предполагает создание условий для роста предложений на рынке жилья, соответствующих потребностям различных групп населения и повышения доступности жилья для всех категорий граждан Российской Федерации.

В результате реализации новых стратегических направлений государственной жилищной политики к 2020 г. должен сложиться качественно новый уровень состояния жилищной сферы, соответствующий мировым стандартам и характеризуемый следующими целевыми ориентирами:

♦ увеличение доли граждан, имеющих возможность с помощью собственных и заемных средств приобрести или снять необходимое жилье на рынке, построить индивидуальное жилье, до 60%;

♦ отсутствие ветхого и аварийного жилищного фонда, снижение среднего уровня износа жилого фонда и коммунальной инфраструктуры до нормативного уровня;

♦ приведение жилищного фонда к состоянию, отвечающему современным условиям энергоэффективности, экологии, а также потребностям отдельных групп граждан (многодетные семьи, пожилые люди, инвалиды и т.д.);

♦ достижение средней обеспеченности жильем (25—27 м^2 общей площади на человека в 2015 г. и 28—35 м^2 – к 2020 г.).

Обеспечить достижение соответствующих показателей развития строительно-жилищного комплекса предписано Правительству РФ Указом Президента РФ от 07.05.2012 № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг».

В целях обеспечения условий для роста объема жилищного строительства создан Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства, которому для расширения масштабов эффективной поддержки массового строительства жилья для всех категорий граждан передаются земельные участки, находящиеся в федеральной собственности и не используемые для реализации полномочий Российской Федерации.

Административно-правовой статус данного Фонда в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2008№ 161-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О содействии развитию жилищного строительства» имеет существенные особенности.

1. Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства является юридическим лицом, созданным в организационно-правовой форме фонда.

При этом Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства не отнесен к системе внебюджетных фондов, при помощи которых государством зачастую осуществляется использование финансовых ресурсов для социальных целей (Пенсионный фонд РФ; Фонд социального страхования РФ; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования).

2. Целями его деятельности являются содействие развитию жилищного строительства, иному развитию территорий, развитию объектов инженерной, социальной, транспортной инфраструктуры, производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства и содействие созданию промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов. Для этого он наделен отдельными публично-правовыми полномочиями.

3. Имущество Фонда формируется прежде всего за счет имущественного взноса Российской Федерации, а именно – находящихся в федеральной собственности земельных участков, в том числе с расположенными на них и находящимися в федеральной собственности объектами недвижимого имущества.

Самостоятельного упоминания заслуживает административно-правовое регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Законодательство, регулирующее отношения в этой сфере, отличается крайней объемностью, постоянными изменениями, перегружено специальной терминологией, что создает дополнительные сложности для правоприменителей. Помимо целого ряда Федеральных законов, регулирование порядка предоставления коммунальных услуг и тарифообразования осуществляется с помощью обширного круга подзаконных нормативных правовых актов (прежде всего постановлений Правительства РФ).

Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» в целях создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан, повышения качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий устанавливает правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам РФ и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда, модернизацию систем коммунальной инфраструктуры.

Для этого создана и будет действовать до 1 января 2016 г. государственная корпорация – Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, который:

1) рассматривает представленные субъектами РФ заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда;

2) принимает решение о соответствии заявок и прилагаемых к заявкам документов требованиям, установленным настоящим Федеральным законом;

3) принимает решение о предоставлении финансовой поддержки за счет средств Фонда на основании заявок;

4) осуществляет методическое обеспечение подготовки субъектами РФ заявок и прилагаемых к заявкам документов;

5) осуществляет мониторинг:

– реализации региональных адресных программ по проведению капитального ремонта многоквартирных домов; переселению граждан из аварийного жилищного фонда; модернизации систем коммунальной инфраструктуры,

– выполнения предусмотренных настоящим Федеральным законом условий предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда.

Складывающаяся в жилищно-коммунальной сфере в настоящее время кризисная ситуация относится к числу самых острых проблем современной России и вызывает обоснованное недовольство населения. Неадекватный рост тарифов нарушает права потребителей жилищно-коммунальных услуг.

В целях реализации поручения Президента РФ начиная с марта 2011 г. органами прокуратуры систематически проводятся проверки исполнения законов, направленные на оценку эффективности использования финансовых ресурсов организациями коммунального комплекса. В ходе проверок выявляются факты незаконного использования бюджетных средств, в том числе Фонда содействия реформированию ЖКХ, поступающих на реализацию адресных программ переселения граждан из ветхого и аварийного жилья. Имеют место нарушения, связанные с приемкой и вводом в эксплуатацию жилых домов, непригодных для проживания. Установлены факты хищений денежных средств, выделенных из указанного Фонда и предназначенных для проведения капитального ремонта многоквартирных домов. Выявляются случаи перечисления денежных средств на счета аффилированных коммерческих структур и привлечения к выполнению работ организаций-посредников, имеющих признаки фирм-однодневок. В деятельности управляющих компаний и коммунальных организаций распространены криминальные посягательства на денежные средства, уплаченные гражданами за жилищно-коммунальные услуги.

Органы государственного управления строительно-жилищным комплексом имеют разветвленную структуру. В их структуру входят как органы исполнительной власти, непосредственное руководство которыми осуществляет Президент РФ, так и органы, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

Министерство регионального развития РФ[382] (Минрегион России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительства в части территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, координации разработки и реализации комплексных проектов социально-экономического развития федеральных округов, а также по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства (за исключением государственного технического учета и технической инвентаризации объектов капитального строительства) и жилищно-коммунального хозяйства в части вопросов, не отнесенных к компетенции Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.

Министерство регионального развития РФ координирует и контролирует деятельность находящегося в его ведении Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.

Министерство принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

♦ порядок согласования документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании документов территориального планирования;

♦ акт, определяющий состав и содержание проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования Российской Федерации;

♦ требования к составлению задания на подготовку документации по планировке территории и к исходным данным, необходимым для подготовки такой документации и др.

Министерство в том числе осуществляет:

♦ мониторинг разработки документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, документов градостроительного зонирования муниципальных образований;

♦ согласование в случаях, предусмотренных законодательством РФ о градостроительной деятельности, проекта схемы территориального планирования субъекта РФ, муниципального района, проекта генерального плана поселения и городского округа;

♦ методическое обеспечение деятельности по подготовке документации по планировке территории в отношении объектов капитального строительства федерального значения.

По вопросам, не отнесенным законодательством РФ к ведению Министерства регионального развития РФ, агентство осуществляет определенные функции по выработке и (или) реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, теплоснабжения и обеспечения энергетической эффективности зданий, строений, сооружений, а также повышения энергетической эффективности экономики субъектов РФ и муниципальных образований.

Полномочия данного агентства имеют разносторонний характер: от нормативно-правового регулирования до управления федеральным имуществом и государственного контроля в установленной сфере деятельности.

Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству принимаются в том числе нормативные правовые акты:

♦ форма градостроительного плана земельного участка;

♦ форма разрешения на строительство;

♦ форма разрешения на ввод объекта в эксплуатацию;

♦ порядок внесения изменений в проектную документацию;

♦ перечень видов работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации и строительству, влияющих на безопасность капитального строительства;

♦ порядок разработки и согласования специальных технических условий для разработки проектной документации на объект капитального строительства;

♦ своды правил и другие нормативные технические документы добровольного применения, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и др.

Госстрой, в частности, осуществляет:

1) функции государственного заказчика федеральных целевых и ведомственных программ в установленной сфере деятельности Агентства;

2) выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства, указанных в п. 4 ч. 5 и п. 1 ч. 6 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ (за исключением объектов капитального строительства, в отношении которых выдача разрешений на строительство возложена на иные федеральные органы исполнительной власти);

3) государственный контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ законодательства РФ о градостроительной деятельности (в части, не относящейся к компетенции Министерства регионального развития РФ);

4) полномочия в области государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, а также в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства РФ о градостроительной деятельности, временно изъятые в установленном порядке у органов государственной власти субъектов РФ (в части, не относящейся к компетенции Министерства регионального развития РФ).

Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству осуществляет координацию деятельности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства и государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Министерство обороны РФ[383] координирует и контролирует деятельность подведомственного ему Федерального агентства специального строительства и осуществляет ряд специальных полномочий в рассматриваемой сфере.

В том числе Министерство:

♦ разрабатывает и устанавливает своими нормативными правовыми актами и технической документацией обязательные требования к процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, утилизации и захоронения оборонной продукции и объектов;

♦ организует строительство и эксплуатацию объектов военной и социальной инфраструктур в Вооруженных Силах;

♦ проводит государственную экспертизу проектной документации, результатов инженерных изысканий и проверку достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, выдает разрешения на строительство, осуществляет государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов обороны и безопасности, являющихся объектами военной инфраструктуры Вооруженных Сил, в соответствии с законодательством РФ.

Министерство энергетики РФ (Минэнерго России)[384], в частности, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию:

♦ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности по вопросам проведения энергетических обследований, информационного обеспечения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, учета используемых энергетических ресурсов;

♦ в сфере теплоснабжения в части производства тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, а также передачи такой тепловой энергии.

Министерство наделено значительными полномочиями по контролю в установленной сфере деятельности, тесно связанными с обеспечением исполнения законов, регулирующих функционирование жилищно-коммунального комплекса:

1) за соблюдением субъектами оптового и розничного рынков электрической энергии и мощности требований законодательства в пределах своей компетенции;

2) деятельностью организаций коммерческой инфраструктуры оптового рынка электрической энергии и мощности;

3) системой оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике;

4) реализацией инвестиционных программ субъектов электроэнергетики;

5) соблюдением порядка и условий представления в обязательном порядке субъектами государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса информации для включения в эту систему.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор)[385] руководство деятельностью которой осуществляет Правительство РФ, в частности, осуществляет функции по контролю (надзору) в сфере безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей) и является органом федерального государственного строительного надзора.

Ростехнадзор наделен полномочиями по осуществлению нормативного правового регулирования в соответствующей сфере. В том числе им принимаются:

1) порядок формирования и ведения дел при осуществлении государственного строительного надзора, требования, предъявляемые к включаемым в такие дела документам;

2) форма свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

Ростехнадзор осуществляет государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, а также ведет реестр указанных организаций[386].

Федеральная служба по тарифам[387], руководство деятельностью которой также осуществляет Правительство РФ, уполномочено осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и контроль за их применением. Им регулируются естественные монополии, определяются (устанавливаются) цены (тарифы) и осуществляется соответствующий контроль в сферах деятельности субъектов естественных монополий.

15.3.4. Управление в области связи и массовых коммуникаций

В современном мире постоянно возрастает роль ресурсов информации. Информационные процессы являются неотъемлемой частью экономической жизни. Увеличение добавленной стоимости в экономике происходит сегодня в значительной мере за счет интеллектуальной деятельности, повышения технологического уровня производства и распространения современных информационных и телекоммуникационных технологий.

Информационно-коммуникационные технологии является одним из приоритетов и необходимым условием устойчивого экономического роста и повышения качества жизни граждан.

Угрозами развитию отечественной индустрии информации, включая индустрию средств информатизации, телекоммуникации и связи, обеспечению потребностей внутреннего рынка в ее продукции и выходу этой продукции на мировой рынок могут являться:

1) противодействие доступу Российской Федерации к новейшим информационным технологиям, взаимовыгодному и равноправному участию российских производителей в мировом разделении труда в индустрии информационных услуг, средств информатизации, телекоммуникации и связи, информационных продуктов, а также создание условий для усиления технологической зависимости России в области современных информационных технологий;

2) закупка органами государственной власти импортных средств информатизации, телекоммуникации и связи при наличии отечественных аналогов, не уступающих по своим характеристикам зарубежным образцам;

3) вытеснение с отечественного рынка российских производителей средств информатизации, телекоммуникации и связи[388];

4) увеличение оттока за рубеж специалистов и правообладателей интеллектуальной собственности.

Утвержденная Президентом РФ Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации[389] закрепляет цель, задачи, принципы и основные направления государственной политики в области использования и развития информационных и телекоммуникационных технологий.

Развитие экономической сферы жизни общества является одной из целей государственной политики в области развития информационно-коммуникационных технологий, предполагающей сохранение темпов роста рынка информационно-коммуникационных технологий, превышающих среднегодовые показатели роста экономики в 2—3 раза; превращение информационно-коммуникационных технологий в одну из ведущих отраслей экономики с долей в валовом внутреннем продукте более 10%; превышение объемов экспорта информационных технологий над объемом импорта этих технологий.

К основным направлениям реализации настоящей Стратегии в области развития экономики на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий относятся:

♦ стимулирование применения организациями и гражданами информационных и телекоммуникационных технологий;

♦ создание условий для развития конкурентоспособной отечественной индустрии информационных и телекоммуникационных технологий, средств вычислительной техники, радиоэлектроники, телекоммуникационного оборудования и программного обеспечения;

♦ привлечение инвестиций для развития российской отрасли информационных и телекоммуникационных технологий, а также отечественной электронной промышленности;

♦ создание условий для развития компаний, работающих в области электронной торговли;

♦ развитие венчурного финансирования высокотехнологичных инновационных проектов в сфере информационных и телекоммуникационных технологий;

♦ стимулирование создания новых компаний, занятых производством высокотехнологичного оборудования и продукции в сфере информационных и телекоммуникационных технологий;

♦ увеличение объемов экспорта продукции и услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий;

♦ повышение экономической эффективности использования российскими правообладателями объектов интеллектуальной собственности;

♦ развитие системы региональной информатизации.

В результате к 2015 г. доля отечественных товаров и услуг в объеме внутреннего рынка информационных и телекоммуникационных технологий должна составить более 50%; рост объема инвестиций в использование информационных и телекоммуникационных технологий в национальной экономике по сравнению с 2007 годом – не менее чем в 2,5 раза.

На межгосударственном уровне постсоветского пространства также принимаются соответствующие меры по развитию сотрудничества для построения информационного общества[390].

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»:

информация — сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления;

информационные технологии — процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов;

информационно-телекоммуникационная сеть — технологическая система, предназначенная для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники.

Информация в зависимости от категории доступа к ней подразделяется:

1) на общедоступную информацию;

2) информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа).

Информация в зависимости от порядка ее предоставления или распространения подразделяется:

1) на информацию, свободно распространяемую;

2) информацию, предоставляемую по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях;

3) информацию, которая в соответствии с федеральными законами подлежит предоставлению или распространению;

4) информацию, распространение которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается.

Государственное регулирование в сфере применения информационных технологий предусматривает:

1) регулирование отношений, связанных с поиском, получением, передачей, производством и распространением информации с применением информационных технологий (информатизации), на основании принципов, установленных настоящим Федеральным законом;

2) развитие информационных систем различного назначения для обеспечения граждан (физических лиц), организаций, государственных органов и органов местного самоуправления информацией, а также обеспечение взаимодействия таких систем;

3) создание условий для эффективного использования в Российской Федерации информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет и иных подобных информационно-телекоммуникационных сетей;

4) обеспечение информационной безопасности детей.

На территории Российской Федерации передача информации посредством использования информационно-телекоммуникационных сетей осуществляется без ограничений при условии соблюдения установленных федеральными законами требований к распространению информации и охране объектов интеллектуальной собственности. Передача информации может быть ограничена только в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами.

В целях ограничения доступа к сайтам в сети Интернет, содержащим информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено, создана единая автоматизированная информационная система «Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети «Интернет», содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено».

В реестр включаются:

1) доменные имена и (или) указатели страниц сайтов в сети Интернет, содержащих информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено;

2) сетевые адреса, позволяющие идентифицировать сайты в сети Интернет, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено.

Создание, формирование и ведение реестра осуществляются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере средств массовой информации, массовых коммуникаций, информационных технологий и связи[391].

Регулирование отношений, связанных с созданием и эксплуатацией всех сетей связи и сооружений связи, использованием радиочастотного спектра, оказанием услуг электросвязи и почтовой связи осуществляется Федеральным законом от 07.07.2003№ 126-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О связи».

Использование в Российской Федерации радиочастотного спектра осуществляется в соответствии со следующими принципами:

♦ разрешительный порядок доступа пользователей к радиочастотному спектру;

♦ сближение распределения полос радиочастот и условий их использования в Российской Федерации с международным распределением полос радиочастот;

♦ право доступа всех пользователей к радиочастотному спектру с учетом государственных приоритетов, в том числе обеспечения радиочастотным спектром радиослужб Российской Федерации в целях обеспечения безопасности граждан, обеспечения связи для нужд органов государственной власти, обороны страны и безопасности государства, правопорядка, экологической безопасности, предотвращения чрезвычайных ситуаций техногенного характера;

♦ платность использования радиочастотного спектра;

♦ недопустимость бессрочного выделения полос радиочастот, присвоения радиочастот или радиочастотных каналов;

♦ конверсия радиочастотного спектра;

♦ прозрачность и открытость процедур распределения и использования радиочастотного спектра.

Систему органов государственного управления в области связи и массовых коммуникаций составляют прежде всего Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и находящиеся в его ведении Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федеральное агентство связи, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям.

Министерство связи и массовых коммуникаций РФ (Минкомсвязь России)[392] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий, электросвязи и почтовой связи, массовых коммуникаций и средств массовой информации, печати, издательской и полиграфической деятельности, обработки персональных данных, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг в сфере информационных технологий.

К полномочиям министерства отнесено принятие значительного круга нормативных правовых актов, регулирующих отношения в рассматриваемой сфере, включая:

♦ требования к построению сетей связи, применяемым средствам связи и управлению сетями связи;

♦ требования к использованию радиочастотного спектра;

♦ требования к порядку взаимодействия сетей связи, составляющих единую сеть электросвязи Российской Федерации;

♦ требования к проектированию, строительству, реконструкции и эксплуатации сетей связи и сооружений связи;

♦ требования к оказанию услуг связи;

♦ порядок приема и передачи почтовых отправлений и денежных средств между организациями почтовой связи и мн. др.

Контрольно-надзорные функции в сфере средств массовой информации, в том числе электронных, и массовых коммуникаций, информационных технологий и связи, а также функции по организации деятельности радиочастотной службы осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций[393].

Данная Федеральная служба осуществляет государственный контроль и надзор, в том числе:

1) за соблюдением законодательства РФ в сфере средств массовой информации и массовых коммуникаций, телевизионного вещания и радиовещания;

2) соблюдением требований к построению сетей электросвязи и почтовой связи, требований к проектированию, строительству, реконструкции и эксплуатации сетей и сооружений связи;

3) соблюдением пользователями радиочастотного спектра порядка, требований и условий, относящихся к использованию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств;

4) выполнением правил присоединения сетей электросвязи к сети связи общего пользования.

Она присваивает (назначает) радиочастоты или радиочастотные каналы для радиоэлектронных средств на основании решения Государственной комиссии по радиочастотам; лицензирует отдельные виды деятельности в области телевизионного вещания и радиовещания, оказания услуг связи; выдает разрешения на распространение продукции зарубежных периодических печатных изданий на территории Российской Федерации, осуществляет иные полномочия в установленной сфере.

Необходимо отметить специфический административно-правовой статус Государственной комиссии по радиочастотам, действующей при Министерстве связи и массовых коммуникаций РФ.

Согласно ст. 22, 24 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» в Российской Федерации регулирование использования радиочастотного спектра осуществляется межведомственным коллегиальным органом по радиочастотам при федеральном органе исполнительной власти в области связи, обладающим всей полнотой полномочий в области регулирования радиочастотного спектра и осуществляющим, в том числе, выделение полос радиочастот.

Решение Государственной комиссии по радиочастотам о выделении полосы радиочастот является необходимым условием для получения лицензии, предусматривающей при оказании услуги связи использование радиочастотного спектра.

Компетенция Государственной комиссии по радиочастотам характеризуется широким кругом разрешительных полномочий, включая:

♦ выделение полос радиочастот;

♦ рассмотрение представляемых уполномоченными федеральными органами исполнительной власти материалов о невыполнении пользователями радиочастотного спектра условий, установленных решениями Комиссии;

♦ установление форм заявлений о выделении полос радиочастот для радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств и присвоении (назначении) радиочастот или радиочастотных каналов для радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения;

♦ установление порядка рассмотрения материалов и принятия решений о выделении полос радиочастот, присвоении (назначении) радиочастот или радиочастотных каналов для радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств различного назначения;

♦ переоформление решений о выделении полос радиочастот в случае реорганизации пользователей радиочастотного спектра;

♦ принятие решений о прекращении действия ранее выданных решений о выделении полос радиочастот для радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств;

♦ принятие решений о приостановлении на срок не более чем 90 дней использования выделенной полосы радиочастот пользователями радиочастотного спектра[394].

Это дает исследователям основания полагать, что по существу Государственная комиссия по радиочастотам осуществляет функции административного органа. А ее нормативно установленные полномочия носят не координационный, а фактически регулирующий (властнораспорядительный) характер, по своему содержанию присущий органам власти[395].

15.3.5. Управление торговлей

Торговая деятельность (торговля) – это вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров.

В зависимости от территории осуществления торговля подразделяется на внешнюю и внутреннюю.

В настоящем параграфе освещены вопросы управления внутренней торговлей. Административно-правовое регулирование внешней торговли из-за ее специфики рассматривается самостоятельно.

Кроме того, существенные различия правового регулирования имеют оптовая и розничная торговля.

Оптовая торговля — вид торговой деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров для использования их в предпринимательской деятельности (в том числе для перепродажи) или в иных целях, не связанных с личным, семейным, домашним и иным подобным использованием.

Розничная торговля — вид торговой деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров для использования их в личных, семейных, домашних и иных целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.

Торговая отрасль признана во многих странах выполняющей важную экономическую и социальную роль.

Основной социальной целью развития торговли является предоставление потребителям широкого ассортимента качественной продукции по доступным ценам. Вследствие глобализации и интернационализации экономики, а также роста доходов населения повышаются требования потребителей к качеству предоставляемых услуг, ассортименту и качеству реализуемой продукции. Доля расходов населения на потребительские товары согласно международному опыту, может достигать почти 70%.

Малый и средний бизнес играют важную роль в экономике и занятости населения в зарубежных странах. Малые и средние предприятия обычно составляют около 99% или более всех компаний, предоставляют около 50% рабочих мест, обеспечивают значимую долю оборота розничной торговли.

Торговая отрасль на протяжении последних лет – одна из наиболее быстро развивающихся отраслей экономики России, опережающая по темпам роста многие отрасли. Торговля вносит весомый вклад в произведенный валовой внутренний продукт.

При этом следует особо отметить вклад торговли и в общее развитие предпринимательства в стране, так как зачастую именно торговля является «первым шагом» для многих предпринимателей перед переходом в другие сферы экономической деятельности.

Отрасль торговли играет важную социальную и экономическую роль не только на уровне страны в целом, но и на уровне каждого региона.

Торговля в большей степени развивается в крупных городах, являющихся региональными центрами. Это объясняется высокой привлекательностью отрасли ввиду высокого спроса и концентрации товаропотоков в региональных центрах.

Для многих регионов торговля оказывает существенный вклад в муниципальные и региональные бюджеты.

Формирование розничного торговли в современной России началось с принятием Указа Президента РФ от 29.01.1992 № 65 (ред. от 16.05.1997) «О свободе торговли».

До последнего времени регулирование отрасли торговли в России характеризовалось низкой степенью вмешательства со стороны государства в процесс взаимодействия производителей и торговых организаций. Отсутствовали механизмы защиты внутреннего рынка от иностранных розничных компаний, ценовой контроль по большинству товарных позиций, требования экологического контроля для торговых организаций. Практика регулирования отличалась существенным делегированием полномочий по работе с отраслью регионам.

Отсутствие жесткого регулирования, с одной стороны, способствовало высокой инвестиционной привлекательности и быстрым темпам развития отрасли, а с другой – привело к возникновению высоких входных барьеров на региональные рынки, выраженных в протекционистских мерах со стороны администраций регионов.

В настоящее время административно-правовое регулирование торговой деятельности осуществляется при помощи большого количества Федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, а также законов и подзаконных нормативных актов субъектов РФ, правовых актов муниципальных образований.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяет Федеральный закон от 28.12.2009 № 381-ФЗ (ред. от 28.12.2013).

Методами государственного регулирования торговой деятельности в настоящее время являются:

1) установление требований к ее организации и осуществлению;

2) антимонопольное регулирование;

3) информационное обеспечение;

4) государственный контроль (надзор), муниципальный контроль.

Приказом Минпромторга России от 31.03.2011 № 422 утверждена Стратегия развития торговли Российской Федерации на 2011—2015 гг. и период до 2020 г., основной целью которой является максимальное полное удовлетворение потребностей населения в услугах торговли (физическая доступность, ценовая доступность товаров, высокое качество товаров и услуг) путем создания эффективной товаропроводящей инфраструктуры (широкий географический охват, большая пропускная способность, низкие удельные издержки), соответствующей требованиям инновационного сценария развития экономики Российской Федерации.

Государственное регулирование торговли как вида предпринимательской деятельности осуществляется Федеральными законами общеотраслевого значения. В их числе Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О техническом регулировании»; Федеральный закон от 08.08.2001 № 129-ФЗ (ред. от21.12.2013) «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и др.

Основными нормативными правовыми актами федерального уровня, устанавливающими специальные требования к осуществлению торговой деятельности (,требования к торговому процессу и его операциям), являются:

♦ федеральные законы, регламентирующие технические регламенты, устанавливающие требования к реализации продукции (совершению реализационных торгово-технологических операций);

♦ нормативные правовые акты, устанавливающие требования к осуществлению торговли в части ценообразования и заключения договоров купли-продажи: Указ Президента РФ от 28.02.1995 № 221 (ред. от 08.04.2003) «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 № 239 (ред. от 09.03.2013) «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» и принятые в их развитие нормативные правовые акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Основными нормативными правовыми актами федерального уровня, устанавливающими специальные требования к организации и осуществлению торговой деятельности, являются:

♦ Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 02.07.2013) «О защите прав потребителей»;

♦ Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

♦ федеральные законы и принятые в их исполнение нормативные правовые акты, образующие законодательство об обороте (обращении) отдельных видов товаров (Федеральные законы: от 22.11.1995 № 171-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»; от 13.12.1996 № 150-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «Об оружии»; от 08.01.1998 № 3-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О наркотических средствах и психотропных веществах»; от 02.01.2000 № 29-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и др.);

♦ Федеральный закон от 30.12.2006 № 271-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» и иные нормативные правовые акты (прежде всего постановления Правительства РФ), регулирующие отношения, возникающие при организации и осуществлении торговли на розничных рынках.

В числе документов стратегического характера федерального уровня, затрагивающих в той или иной части сферу торговли, следует прежде всего назвать:

♦ Доктрину продовольственной безопасности Российской Федерации;

♦ План мероприятий («дорожная карта») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики»[396];

♦ Концепцию реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 г. [397]

Примером применения программного метода для развития торговли является Ведомственная целевая программа «Развитие малого и среднего предпринимательства в отраслях промышленности и в торговле», утвержденная Приказом Министерства промышленности и торговли РФ от 15.02.2010 № 123.

Систему органов государственного управления в области торговли образуют Минпромторг России и подведомственное ему Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, а также Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная антимонопольная служба и другие органы исполнительной власти в пределах предоставленной компетенции.

Так, управление в области оборота (обращения) отдельных видов товаров закреплено за различными федеральными органами исполнительной власти:

♦ оружия: за Министерством внутренних дел РФ[398];

♦ наркотических средств и психотропных веществ: за Федеральной службой Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков [399];

♦ лекарственных средств: за Министерством здравоохранения РФ[400];

♦ сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, табачной продукции, пестицидов и агрохимикатов: за Министерством сельского хозяйства РФ;

♦ драгоценных металлов и драгоценных камней: за Министерством финансов РФ[401];

♦ этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции: за Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка[402].

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности установлены ст. 6 Федерального закона от 28.12.2009 №381-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Тема 16

Государственное управление внешнеэкономической и таможенной сферами

При изучении данной темы необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Роль внешнеторговой и таможенной сфер в экономике страны, их характеристика. Законодательство, регулирующее внешнеторговую и таможенную сферы. Основные угрозы, учитываемые при государственном управлении внешнеторговой и таможенной сферами на современном этапе. Цели, задачи, организационно-правовые формы управления внешнеторговой и таможенной сферами. Разграничение полномочий в сфере управления во внешней торговлей и таможенным делом. Органы государственного управления, их компетенция. Государственный контроль во внешнеторговой и таможенной сферах.

16.1. Роль внешнеторговой и таможенной сфер в экономике страны, их характеристика

В условиях глобализации экономики государственное управление внешнеторговой и таможенной сферами имеет первостепенное значение как для интеграции российской экономики в мировую, так и для поддержания суверенитета страны. Что касается таможенного администрирования, то его роль в государственном управлении внешней торговли является доминирующей, и в последние годы значительно возросла.

Российская экономика имеет ярко выраженную внешнеторговую направленность; все более активно включается в международное разделение труда и мировую экономическую систему. Российские участники ВЭД осуществляют товарные закупки в 225 странах мира. Основные торговые партнеры России – Китай, Нидерланды, Германия, Италия, Турция, Япония, США, Польша, Корея, Франция. В 2012 году внешнеторговый оборот, по данным ФТС России, составил 837,2 млрд дол. США, экспорт – 524,7 млрд, в том числе в страны дальнего зарубежья – 447,3 млрд, в государства СНГ – 77,4 млрд. Импорт – 312,5 млрд дол. По сравнению с 2011 г. внешнеторговый оборот возрос на 1,8%, экспорт увеличился на 1,7%, импорт на 3,6%, импорт из стран дальнего зарубежья на 4,4%. Товарооборот со странами

Таможенного союза (далее – ТС) составил 58,2 млрд дол. США, в том числе экспорт – 39 млрд, импорт – 19,2. С Республикой Беларусь товарооборот оценивается в 35,7 млрд дол., в том числе экспорт – 24,4, импорт – 11,3, с Казахстаном – соответственно: 22,4 млрд, 14,6 млрд, 7,9 млрд дол. Основу российского экспорта в страны дальнего зарубежья составляют топливно-энергетические товары. Их удельный вес в структуре экспорта 73% (в 2011 г. – 72,7%). Возросли масштабы вывоза каменного угля, жидкого топлива, сократились объемы экспорта бензина, электроэнергии. Доля экспорта металлов – 8,3%, продукции химической промышленности – 5,6%, машин и оборудования – 3,6%, продовольственных товаров и сырья для их производства – 2,8% (в основном экспортируются зерновые), лесоматериалов – 1,8%. В страны СНГ экспортируются топливно-энергетические товары (55,4%), машины и оборудование (13,3%), металлы и изделия из них (9,3%), химическая продукция (9,1%).

Импорт из стран дальнего зарубежья – это машины и оборудование (52,1%), продукция химической промышленности (16,1%), продовольствие (13%; возросли закупки мяса, рыбы, сыров и творога, кофе, злаков), металлы (5,6%), текстильные изделия и обувь (5,4%). Из стран СНГ также импортируются машины и оборудование, металлы, продовольствие, топливно-энергетические товары, продукция химической промышленности, текстильные изделия и обувь. На долю ЕС в 2012 г. приходилось 49% российского товарооборота, что больше, чем в 2011 г., на страны СНГ – 14,1%, ЕвразЭС – 7,3%, ТС – 6,9%, страны АТЭС – 24%. В 2013 году объем взаимной торговли стран ТС возрос на 8,6%.

Таможенные платежи составляют более 50% доходной части бюджета. В последние годы вклад таможенных органов в пополнение доходной части бюджета увеличивается. В 2012 году ФТС собрала в бюджет 6,484 трлн руб. (ФНС – 5,160 трлн руб.), т.е. более 50% доходной части бюджета.

16.2. Законодательство, регулирующее внешнеторговую и таможенную сферы

К законодательству, предназначенному регулировать внешнеторговую и таможенную сферы, относятся многочисленные международные конвенции, регламентирующие внешнеторговый оборот товаров, работ и услуг, его финансовое обеспечение. В частности, Конвенция ООН о договорах международной купли-продажи товаров 1980 г. (Венская конвенция), Женевская вексельная конвенция № 358 от 07.06.1930 и др. Россия является также участницей международных конвенций, регламентирующих таможенную сферу: Конвенция об упрощении формальностей в торговле товарами (1987), Конвенция о процедуре общего транзита (1987), Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киото, 1983), Таможенная конвенция о карнете АТА для временного ввоза товаров (Стамбул, 1990), Конвенция о временном ввозе (Стамбул, 1990) и многие другие конвенции. К рассматриваемому законодательству относится Таможенный кодекс Таможенного союза (ТК ТС), договоры в рамках ТС, решения комиссии ЕвразЭС и иное таможенное законодательство. Из национального законодательства, регламентирующего внешнеторговую и таможенную сферы – Гражданский кодекс РФ, Федеральные законы от 08.12.2003 № 164-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», от 27.11.2010 № 311-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О таможенном регулировании»; от 10.12.2003 № 173-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О валютном регулировании и валютном контроле» и др., указы президента, постановления правительства, ведомственные нормативные акты.

Федеральный закон от 08.12.2003 № 164-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» определяет основы этого регулирования, полномочия Российской Федерации и субъектов РФ в области этой деятельности. Понятия: «внешняя торговля», «зона свободной торговли», «импорт», «международный транзит», «предотгрузочная инспекция»; «таможенно-тарифное регулирование», «таможенный союз», «участники внешнеторговой деятельности», «экспорт» и др. Так, внешняя торговля – это импорт и (или) экспорт товаров. Анализ названного закона, в том числе его понятийного аппарата, показывает неразрывную связь государственного регулирования в сфере внешней торговли с регулированием таможенной сферы.

В настоящее время развитие экономики, внешней торговли связано с созданием особых экономических зон. Применительно к каждой такой зоне издается отдельный федеральный закон, например Закон РФ от 10.01.2006 № 16-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации». Особый режим хозяйственной, в том числе внешнеторговой, деятельности на территориях особых экономических зон (далее ОЭЗ) устанавливается Федеральным законом от 22.07.2005 № 116-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

Кроме ОЭЗ, может быть установлен особый благоприятный режим ВЭД, в частности, торговли товарами, предназначенными для потребления лицами – физическими и юридическими, имеющими место жительства или нахождения на приграничных территориях. Этот вопрос регулируется Федеральным законом от 08.12.2003 № 164-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». Согласно этому закону, а также в соответствии с международным договором Российской Федерации с сопредельным иностранным государством или группой сопредельных иностранных государств может быть разрешена приграничная торговля.

Федеральным законом от 08.12.2003 № 164-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» предусмотрена возможность установления запретов и ограничений внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью. Такие запреты и ограничения применяются также при использовании внешнеторговых бартерных сделок. Порядок контроля за этими сделками и их учета устанавливается Правительством РФ. В случае если сделки предусматривают частичное использование платежных средств, порядок осуществления контроля за такими сделками и их учета устанавливается Правительством и Центральным банком РФ.

В связи с реализацией Россией интеграционных проектов к рассматриваемому законодательству относится и законодательство о создании и функционировании Шанхайской организации сотрудничества (ШОС). ШОС объединяет Россию, Китай, Казахстан, Таджикистан, Узбекистан. Государствами-наблюдателями являются Монголия, Индия, Иран, Пакистан, Афганистан. В рамках ШОС осуществляется сотрудничество во внешнеторговой и таможенной сферах. Подписаны Декларация о создании ШОС, Хартия ШОС. Имеется план мероприятий по выполнению Программы многостороннего торгово-экономического сотрудничества государств – членов ШОС, утвержденный главами правительств – участников ШОС. Заключено Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах, протоколы об обмене информацией в области контроля за перемещением энергоресурсов и о сотрудничестве в области подготовки и повышения квалификации должностных лиц таможенных органов. Подписан Меморандум о сотрудничестве по защите прав интеллектуальной собственности. Определен перечень мероприятий по дальнейшему развитию проектной деятельности в рамках Шанхайской организации сотрудничества на период 2012—2016 гг., включающий раздел и о таможенном сотрудничестве.

К законодательству, регламентирующему внешнеторговую и таможенную сферы, относится и законодательство, связанное с созданием и функционированием Евразийского экономического сообщества (ЕвразЭС). 10 октября 2000 г. в г. Астане был подписан «Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества». В ЕвразЭС вошли Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация и Республика Таджикистан. Стороны договора заявили о необходимости координации подходов при интеграции в мировую экономику и международную торговую систему. Цель создания ЕвразЭС – эффективное продвижение процесса формирования Договаривающимися Сторонами Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также реализации других целей и задач, определенных в соглашениях о Таможенном союзе, Договоре об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях и Договоре о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве, в соответствии с намеченными в указанных документах этапами.

Создание Таможенного союза – крупнейший интеграционный проект с участием России в постперестроечное время. 6 октября 2007 г. Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация подписали договор «О создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза». Договор основывался, как уже отмечалось, на Договоре об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г. Кроме того, заключению договора предшествовало принятие ряда международных договоренностей. Так, 20 января 1995 г. между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан было подписано Соглашение «О едином порядке регулирования внешнеэкономической деятельности» (ратифицировано федеральным законом от 29.01.1997 № 21-ФЗ). Основой Соглашения был Договор о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 г., Правительства названных стран договорились о формировании общего экономического пространства, механизма управления внешними экономическими связями на основе идентичного законодательства и решения вопросов, обеспечивающих функционирование системы регулирования внешнеэкономической деятельности. Соглашение предусматривает, что при объединении таможенных территорий Российской Федерации и Республики Казахстан будет установлен единый порядок регулирования внешнеэкономической деятельности и принятия решений в следующих областях: установление торгового режима в отношениях с третьими странами; тарифное регулирование в области внешнеэкономической деятельности; нетарифное регулирование в области внешнеэкономической деятельности; валютное регулирование и валютный контроль внешнеэкономических операций; порядок применения временных ограничений во взаимной торговле и в торговле с третьими странами. Были также подписаны Соглашение о единых мерах нетарифного регулирования при формировании Таможенного союза (22 октября 1997 г.), Соглашение о едином таможенно-тарифном регулировании (25 января 2008 г.) (ратифицированы Федеральными законами РФ соответственно от 06.01.1999 № 15-ФЗ и от 22.12.2008 № 253-ФЗ) и ряд других документов.

Таможенный союз – форма торгово-экономической интеграции сторон, предусматривающая единую таможенную территорию, в пределах которой во взаимной торговле товарами, происходящими с этой территории, а также происходящими из третьих стран и выпущенными в свободное обращение на единой таможенной территории ТС, не применяются таможенные пошлины и ограничения экономического характера, за исключением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер. При этом стороны применяют единый таможенный тариф и другие единые меры регулирования торговли товарами с третьими странами. Таможенный союз создан в целях обеспечения свободного перемещения товаров во взаимной торговле и благоприятных условий торговли Таможенного союза с третьими странами, а также развития экономической интеграции сторон договора. С 1 июля 2011 г. на российско-белорусской границе отменены все виды государственного контроля, на границе с Казахстаном остался только пограничный и миграционный контроль, таможенный контроль отменен.

В связи с образованием Таможенного союза на территории России действует таможенное законодательство ТС. Его основой является Таможенный кодекс Таможенного союза. Введены единые системы тарифного, нетарифного и таможенного регулирования. С 1 января 2010 г. действует единое правовое поле в области технического регулирования, применения мер санитарного, фитосанитарного и ветеринарного контроля.

21 мая 2010 г. было подписано Соглашение между правительствами стран ТС о взаимной административной помощи таможенных органов государств – членов ТС.

Создание ТС – первый шаг на пути к созданию Единого экономического пространства и Евразийского экономического союза, в рамках которого будет проводиться единая сбалансированная макроэкономическая, бюджетная и конкурентная политика, структурные реформы рынков труда, капитала, товаров, услуг, создание евразийских сетей в сфере энергетики, транспорта, телекоммуникаций.

Соглашение о создании ЕЭП подписано 18 ноября 2011 г. в Москве. Одновременно президенты РФ, Республики Беларусь и Казахстана приняли Декларацию о Евразийской экономической интеграции, подписали договор о Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) и Регламент работы Евразийской экономической комиссии. 1 января 2012 г. – начало деятельности Единого экономического пространства (ЕЭП) России, Республики Беларусь и Казахстана. Для обеспечения его функционирования до 2015 г. будет принято более десяти международных договоров и более 40 иных документов (протоколы, методики, критерии и пр.). С 1 января 2013 г. началось формирование единой экономической политики в рамках установленных экономических количественных параметров, обеспечена унификация железнодорожных тарифов, до 1 января 2015 г. планируется переход на рыночные цены на природный газ, с 1 января 2015 г. – обеспечение доступа к услугам железнодорожной инфраструктуры для перевозчиков государств ЕЭП. С 1 января 2016 г. предполагается обеспечить полноценное функционирование ЕЭП. В 2015 году планируется подписание всеобъемлющего договора о Евразийском экономическом союзе.

В настоящее время рассматриваемое законодательство – это и законодательство ВТО. 22 августа 2012 г. вступил в силу Протокол от 16.12.2011 «О присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.», ратифицированный Федеральным законом РФ от 21.07.2012 № 126-ФЗ. С этого дня Россия стала полноправным членом Всемирной торговой организации. ВТО – преемница Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), заключенного 30 октября 1947 г. С 1 января 1995 г. организация осуществляет самостоятельную деятельность с целью регулирования торгово-политических отношений ее участников.

Со дня присоединения России к ВТО действуют нормативные правовые акты, вступление в силу которых было отложено до этого момента. Большинство из них – акты таможенного законодательства. Некоторые документы вносят изменения в иные отрасли российского законодательства. Важным последствием присоединения к ВТО является снижение таможенных платежей, а значит, доходной части бюджета от этих поступлений. Часть таможенных платежей снизилась с момента присоединения, плановые изменения произойдут в течение трех и семи последующих лет. Некоторые льготы, которые были установлены для резидентов, отменяются. Например, постановлением Правительства РФ от 15.09.2011 № 781 внесены изменения в Положение о патентных и иных пошлинах. Ранее нерезиденты уплачивали многие пошлины в большем размере, нежели резиденты. Постановлением № 781 установлен единый для любых заявителей размер пошлин.

С 22 августа 2012 г. на Российскую Федерацию не будут распространяться «Единые правила государственной поддержки сельского хозяйства» (далее – Соглашение в рамках ТС от 09.12.2010). Вместо этого будут применяться ограничения, установленные Протоколом о присоединении к ВТО. Протоколом вводятся иные принципы поддержки сельского хозяйства. В Приложении II к Протоколу о присоединении к ВТО определено, что внутренняя поддержка государства по сельскому хозяйству будет ограничена фиксированной денежной суммой, которая поэтапно будет уменьшаться с 9 млрд дол. в 2012 г. до 4,4 в 2018 г.

Важные последствия имеет присоединение России к ВТО и для законодательства СНГ. В середине 2012 г. завершилась работа по инвентаризации международной правовой базы стран – участников СНГ. Подписан протокол о прекращении действия 14 международных документов в рамках СНГ межведомственного характера.

Основным национальным законом, регламентирующим таможенную сферу, является Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О таможенном регулировании». Закон регулирует отношения, связанные с ввозом товаров в Россию, их вывозом, перевозкой по территории России, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием, проведением таможенного контроля, взиманием и уплатой таможенных платежей. Кроме того, закон регулирует полномочия органов государственной власти в рассматриваемой сфере, права и обязанности лиц, осуществляющих деятельность, связанную с вышеуказанным ввозом и вывозом товаров, а также – лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела. Закон устанавливает правовые и организационные основы деятельности таможенных органов, регулирует отношения между ними и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения ввезенными или вывезенными товарами.

Действуют федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства, ведомственные нормативные акты, в частности ФТС, регламентирующие ввоз (вывоз) в Россию отдельных видов товаров, например Федеральные законы от 18.07.1999 № 183-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «Об экспортном контроле», от 08.01.1998 № 3-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О наркотических средствах и психотропных веществах», 26.03.1998 № 41-ФЗ (ред. от21.11.2011) «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», закон от 13.12.1996 № 150-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «Об оружии», от 15.04.1993 № 4804-1 (ред. от 23.07.2013) «О вывозе и ввозе культурных ценностей» и др., регламентирующие особенности ввоза в Россию (вывоза) соответствующих товаров.

16.3. Основные угрозы, учитываемые при государственном управлении внешнеторговой и таможенной сферами на современном этапе

Усиление глобальной конкуренции в мире и накопление кризисного потенциала ведут к рискам и угрозам для внешнеэкономической и таможенной сфер, а также российской экономики в целом. В «Концепции внешней политики Российской Федерации» отмечено, что финансово-экономические вызовы на фоне накопления кризисных элементов в мировой экономике осязаемо заявляют о себе. Нерешенность структурных проблем и затяжная депрессия в ведущих странах Запада, продолжающееся сползание еврозоны в рецессию негативно влияют на глобальное развитие, представляют серьезные риски для будущего. Возрастает конкуренция вокруг распределения стратегических ресурсов, наблюдается ужесточение необоснованных ограничений и других дискриминационных мер. Глобальная конкуренция впервые в новейшей истории приобретает цивилизационное измерение и выражается в соперничестве различных ценностных ориентиров и моделей развития в рамках универсальных принципов демократии и рыночной экономики.

В Концепции отмечается распространение международного терроризма, неконтролируемого трафика оружия и боевиков, нелегальной миграции, морского пиратства, незаконного оборота наркотиков, коррупции, дефицита жизненно важных ресурсов, санитарно-эпидемиологических вызовов, усиление угроз для продовольственной безопасности. Глубоко трансформируется транснациональная организованная преступность, приобретающая в условиях глобализации макроэкономическое измерение, что приводит к появлению новых криминальных «центров силы», аккумулирующих значительные ресурсы и последовательно расширяющих сферы своего влияния, в том числе путем проникновения во властные структуры различных государств, финансовые и экономические институты, установления связей с террористическими и экстремистскими организациями.

Существует ряд серьезных проблем, связанных с формированием ЕЭП. Это крайне неудовлетворительное состояние статистики взаимной торговли, недостатки паспортно-визового контроля на границе с Казахстаном, слабая транспортная инфраструктура.

Значительную часть сферы ВЭД занимает «непрозрачный спектр»: деятельность многочисленных фирм-однодневок, которые создаются ради проведения одной-двух незаконных внешнеторговых операций, а затем «исчезают». Участники ВЭД искажают сведения о своей деятельности прежде всего в целях уклонения от уплаты таможенных платежей – данные о перемещаемых товарах, их стоимости, стране происхождения, таможенных процедурах и пр. Ежегодно таможенные органы выявляют тысячи недействительных документов на товары. Широкое распространение имеют нарушения валютного законодательства, невозвращение валюты из-за рубежа, уплаченной якобы в качества аванса в счет будущих поставок товаров. Кроме того, имеет место невозврат валюты за экспортированный товар, в частности лес и лесоматериалы, экспортированные в Китай, Таджикистан, Узбекистан и другие страны. Велики масштабы ввоза фальсифицированной и контрафактной продукции. Отрицательно сказывается на состоянии внешней торговли и качестве таможенного администрирования коллизии правовых норм Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур и законодательства ТС; национального законодательства и международного, в том числе законодательства ТС. Имеются многочисленные недостатки в системе контроля, особенно в связи с функционированием ТС, эта система еще только формируется. Из-за создания ТС, наднациональных органов в таможенной сфере, не может быть прежней компетенция таможенных органов, однако остаются нерешенными отдельные проблемы, связанные с этой компетенцией. Недостаточно эффективно реализуется потенциал таможенного администрирования, что не позволяет обеспечить в полной мере соблюдение российского законодательства и создать благоприятную конкурентную среду в сфере ВЭД. Не в полной мере используются международные стандарты, необходимые для применения торгово-логистических технологий. Не развита система информирования российских таможенных органов о ценообразовании, торгово-промышленной специализации в зарубежных странах, мировых тенденциях в разделении труда. Имеются недостатки в контроле таможенных органов за товарами после их выпуска в обращение на таможенной территории Российской Федерации (контроле на основе методов аудита). Отмечается слабое информационно-аналитическое обеспечение правоохранительной, в том числе оперативно-розыскной, деятельности таможенных органов, низкий уровень взаимодействия их с другими правоохранительными и контролирующими органа, недостатки в системе подготовки и переподготовки кадров, особенно специалистов в области управления и контроля, низкая оплата труда должностных лиц таможенных органов. Высокий уровень коррупции снижает эффективность таможенного администрирования, способствует недобросовестной конкуренции, проникновению недоброкачественных импортных товаров на российский рынок, контрабанде, уклонению от уплаты таможенных платежей.

16.4. Цели, задачи, организационно-правовые формы управления внешнеторговой и таможенной сферами

Цели, задачи, принципы управления в названных сферах сформулированы в законодательстве, многочисленных концепциях, стратегиях, программах развития. Так, Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» регламентирует принципы этого регулирования. К ним относятся: защита государством прав и законных интересов участников ВЭД, а также прав и законных интересов российских производителей и потребителей товаров и услуг; равенство и не дискриминация участников ВЭД, взаимность в отношении другого государства; обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам Российской Федерации и осуществление возникающих из этих договоров прав Российской Федерации; выбор мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности, являющихся не более обременительными для участников ВЭД, чем необходимо для обеспечения эффективного достижения целей, для осуществления которых предполагается применить меры государственного регулирования внешнеторговой деятельности; обоснованность и объективность этих мер, гласность в их разработке, принятии и применении; исключение неоправданного вмешательства государства или его органов во внешнеторговую деятельность и нанесения ущерба участникам ВЭД и экономике Российской Федерации; обеспечение обороны страны и безопасности государства; единство системы государственного регулирования ВЭД; единство применения методов этого регулирования на всей территории Российской Федерации и др. (ст. 4).

Цели и задачи государственного управления в рассматриваемой сфере сформулированы, в частности, в упоминавшейся выше «Концепцией внешней политики Российской Федерации». В качестве одной из целей определено укрепление торгово-экономических позиций России в системе мирохозяйственных связей, дипломатическое сопровождение интересов отечественных экономических операторов за рубежом, недопущение дискриминации российских товаров, услуг, инвестиций, использование возможностей международных и региональных экономических и финансовых организаций в этих целях.

Особую актуальность, как отмечено в Концепции, приобретают международные усилия по созданию новых, более сбалансированных и отвечающих реалиям глобализации мировых торговой и валютно-финансовой систем. Для обеспечения экономической безопасности государств все больше требуется диверсификация их присутствия на мировых рынках.

Государственное управление в рассматриваемых сферах ставит своей целью активно содействовать формированию справедливой и демократической глобальной торгово-экономической и валютно-финансовой архитектуры, определению ориентиров международного развития исходя из того, что общность модернизационных вызовов открывает дополнительные перспективы углубления международного экономического сотрудничества.

В свою очередь интеграция, суверенитет, подъем национальной экономики в условиях глобализации достигаются путем объединения государств по экономическим интересам, которые способствуют, с одной стороны, увеличению масштабов взаимной торговли, с другой – росту влияния этих объединений и, соответственно, стран-участниц на мировой товарооборот. Иными словами, подъем национальной экономики требует большей экономической интеграции. Государственное управление в рассматриваемых сферах призвано обеспечить интеграцию. При этом учитывается тот факт, что возможности исторического Запада доминировать в мировой экономике продолжают сокращаться, происходит рассредоточение мирового потенциала силы и развития, его смещение на Восток, в первую очередь в Азиатско-Тихоокеанский регион. Выход на авансцену мировой экономики новых игроков на фоне стремления западных государств сохранить свои привычные позиции сопряжен с усилением глобальной конкуренции. На передний план выдвигаются наряду с военной мощью такие важные факторы влияния государств на международную политику, как экономические. В этих условиях все большая роль отводится интеграционному проекту с участием России – Шанхайской организация сотрудничества (ШОС).

Основные задачи России в сфере международных экономических отношений с учетом приоритетов инновационного развития страны заключаются в обеспечении ее равноправных позиций в современной системе мирохозяйственных связей, сведении к минимуму рисков, возникающих при интеграции в мировую экономику, в том числе в контексте вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО) и присоединения к Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Для решения этих задач Российская Федерация:

♦ принимает меры торговой политики для защиты собственных интересов в соответствии с международными правилами и противодействует торгово-политическим мерам иностранных государств, ущемляющим права Российской Федерации и российских предприятий;

♦ добивается адекватного учета российских интересов и подходов при выработке в рамках крупнейших международных форумов коллективной позиции по наиболее актуальным аспектам международного развития и функционирования мировой экономики, включая определение глобальной повестки дня в области укрепления энергетической и продовольственной безопасности, совершенствования режима торгового и транспортного сотрудничества;

♦ создает благоприятные политические условия для диверсификации российского присутствия на мировых рынках за счет расширения номенклатуры экспорта и географии внешнеэкономических и инвестиционных связей России;

♦ оказывает государственное содействие российским предприятиям и компаниям в освоении новых и развитии традиционных рынков, противодействует дискриминации отечественных инвесторов и экспортеров;

♦ содействует модернизации и диверсификации российской экономики, а также повышению доли наукоемких, инновационных и других приоритетных отраслей в общеэкономической структуре за счет привлечения передовых зарубежных научно-технических знаний и технологий, методов хозяйствования и ведения деловых операций, а также иностранных инвестиций;

♦ укрепляет стратегическое партнерство с ведущими производителями энергетических ресурсов, активно развивает диалог со странами-потребителями и странами транзита исходя из того, что меры, гарантирующие надежность поставок энергоресурсов, должны последовательно подкрепляться встречными мероприятиями по обеспечению стабильности спроса и надежности транзита;

♦ принимает меры для закрепления за Российской Федерацией статуса ключевого транзитного направления по обеспечению торгово-экономических связей между Европой и Азиатско-Тихоокеанским регионом;

♦ использует возможности региональных экономических и финансовых организаций для отстаивания интересов Российской Федерации в соответствующих регионах, уделяя особое внимание деятельности организаций и структур, способствующих укреплению интеграционных процессов на пространстве Содружества Независимых Государств.

В соответствии с Программой долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) целями государственного управления рассматриваемыми сферами являются обеспечение развития внешнеэкономических связей российских предприятий с зарубежными партнерами, содействие экспорту и достижению глобальной конкурентоспособности российских обрабатывающих отраслей и сферы услуг.

В концепциях, программах развития подчеркивается значимость для целей государственного управления развития торгово-экономических отношений с Китаем, Южной Кореей, Японией как наиболее сильными игроками на рынках Азиатско-Тихоокеанского региона. Если в отношениях с Китаем отмечается важность расширения экспорта российских товаров, то в отношениях с Южной Кореей и Японией основной акцент сделан на необходимости развития импорта технологий и создания интегрированной транспортно-логистической инфраструктуры.

В связи с тем, что в настоящее время значительно усилилось влияние таможенного администрирования как элемента государственного регулирования внешнеторговой деятельности, влияния этой деятельности на процессы международной интеграции российской экономики в международное экономическое пространство, определены новые цели и задачи государственного управления таможенной сферой. Это расширение сотрудничества с международными экономическими и финансовыми институтами, участие России в решении многих проблем в области международной безопасности, в том числе в сфере противодействия распространению оружия массового уничтожения, борьбы с международным терроризмом и торговлей наркотиками, острых экологических проблем, в частности проблем в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности. Одна из важнейших задач – совершенствование законодательства, регламентирующего внешнеторговую и таможенную сферы, его унификация с законодательством участников ТС и международным законодательством. Вступление в силу Таможенного кодекса ТС ставит перед государственным управлением цель – создание соответствующей мировым стандартам правовой базы таможенного дела и условий для определения, а также реализации приоритетов развития таможенных органов Российской Федерации.

В таможенной сфере государственное управление нацелено на создание благоприятных условий для «прозрачного сектора» ВЭД, т.е. для предпринимателей, не совершающих нарушений таможенных правил; обеспечение баланса интересов: с одной стороны, бизнеса, с другой – государства, а именно безопасности для общества внешнеэкономической деятельности (предупреждение ввоза запрещенных к ввозу товаров, наркотиков, некачественных товаров и т.д.); упрощение и либерализацию контроля, поддержку российского экспорта; совершенствование договорно-правовой базы и таможенного законодательства в целях реализации потенциала ТС и ЕЭП; адаптацию к нормам и правилам ВТО. Конкретизация этих задач выражается в совершенствовании таможенного администрирования, создании эффективной системы контроля, усилении взаимодействия таможенной и пограничной службы, нормативном регулировании порядка этого взаимодействия; обеспечении межведомственного информационного взаимодействия на наднациональном уровне, создании Интегрированной информационной системы внутренней и внешней торговли; переходе на электронное декларирование; гармонизации и унификации налоговых систем в рамках ТС, реформировании системы управления таможенными органами в рамках ТС синхронизации работы таможенных служб участников ТС, обеспечении полноты и своевременности поступления таможенных платежей, эффективности противодействия правонарушениям и преступлениям, введении в таможенную систему международных стандартов (стандарт ИСО серии 9000), использовании в качестве основы деятельности таможенных органов принципов, определенных в рамочных стандартах обеспечения безопасности и облегчения мировой торговли, принятых Всемирной таможенной организацией и одобренных Федеральной таможенной службой, введении независимого аудита, практики проведения социологических исследований, определения рейтингов таможенных органов; в усилении взаимодействия с международными организациями, торговыми палатами, совершенствовании таможенного администрирования, укреплении взаимодействия с российскими, зарубежными и международными органами и организациями в борьбе с терроризмом, контрабандой оружия, наркотиков и контрафактной продукцией, а также при обеспечении экономической, экологической и радиационной безопасности,

Реализация указанных задач предполагает обеспечение на всей территории Российской Федерации стабильного правового режима для внешней торговли, основанного на одобренных Всемирной таможенной организацией следующих международных принципах:

1) стандартизация и совершенствование таможенного законодательства, разработка норм, правил и процедур с учетом международных стандартов;

2) прозрачность и предсказуемость. Таможенное законодательство, нормы, правила и процедуры в сфере таможенного дела применяются последовательно; они унифицированы, общеизвестны и доводятся до сведения всех заинтересованных лиц в доступной форме;

3) минимальное вмешательство. Таможенные органы в максимально возможной степени соблюдают принципы выборочное™ и достаточности таможенного контроля, применяют систему управления рисками;

4) ориентация на потребителя. Таможенное администрирование направлено на повышение качества проведения таможенных процедур в отношении юридических и физических лиц как участников внешнеторговой деятельности;

5) сотрудничество и партнерство. Деятельность таможенных органов предусматривает развитие сотрудничества со всеми участниками внешнеторгового процесса, в том числе с государственными органами, бизнес-сообществом, таможенными службами других государств;

6) сбалансированность в части соотношения между таможенным контролем в области обеспечения безопасности и мерами, содействующими развитию торговли.

Федеральный закон от 08.12.2003 № 164-ФЗ (ред. от 30.11.2013) «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» предусматривает следующие формы государственного воздействия на рассматриваемые сферы: таможенно-тарифное и нетарифное регулирование ВЭД. Таможенно-тарифное регулирование заключается в установлении ввозных и вывозных таможенных пошлин. Нетарифное регулирование – это количественные ограничения для экспорта и импорта товаров, устанавливаемые Правительством РФ (применяются, как правило, вне зависимости от страны происхождения товаров), введение квот (Правительство РФ определяет метод распределения квоты и порядок проведения конкурса или аукциона), лицензирование; предоставление исключительного права на экспорт и импорт отдельных видов товаров, применение специальных защитных, антидемпинговых и компенсационные мер, применение тарифных льгот, а также другие меры, не носящие экономического характера и затрагивающие внешнюю торговлю товарами.

Поскольку ВЭД связана с осуществлением валютных операций, государственное управление сферой ВЭД осуществляется и путем валютного регулирования. Целью государственного управления в сфере валютных отношений является обеспечение реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка Российской Федерации как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества.

Основными принципами государственного валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации являются: приоритет экономических мер в реализации государственной политики в области валютного регулирования; исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов; единство внешней и внутренней валютной политики Российской Федерации; единство системы валютного регулирования и валютного контроля; обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций.

В настоящее время многие меры валютного регулирования для участников ВЭД, которые действовали ранее, отменены (обязательная продажа части валютной выручки, обязательное резервирование валютных операций, административные ограничения на открытие зарубежных счетов и осуществление операций). Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О валютном регулировании и валютном контроле» содержит следующие основные меры валютного регулирования: обязанность резидентов уведомлять налоговые органы по месту своего учета о некоторых установленных названным законом валютных операциях не позднее установленного срока по установленной форме, утвержденной федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов (ст. 12); установление названным законом перечня валютных операций, которые должны осуществляться не в обычном порядке, а в соответствии с этим законом (ст. 14); обязанность резидентов при осуществлении ВЭД в сроки, предусмотренные внешнеторговыми договорами обеспечить получение от нерезидентов на свои банковские счета в уполномоченных банках иностранной валюты или валюты Российской Федерации, причитающейся в соответствии с условиями указанных договоров за переданные нерезидентам товары, выполненные для них работы, оказанные им услуги, переданные им информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них; обязанность резидентов обеспечить возврат в Российскую Федерацию денежных средств, уплаченных нерезидентам за неввезенные в Российскую Федерацию (неполученные на территории Российской Федерации) товары, невыполненные работы, неоказанные услуги, непереданные информацию и результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них; обязанность резидентов представлять уполномоченным банкам установленную названным законом информацию (порядок ее представления устанавливается Центробанком РФ (ст. 19).

16.5. Разграничение полномочий в сфере управления внешней торговлей и таможенным делом.

Органы государственного управления, их компетенция

Федеральные органы государственной власти в области внешнеторговой деятельности осуществляют формирование концепции и стратегии развития внешнеторговых связей и основных принципов торговой политики Российской Федерации; защиту экономического суверенитета и экономических интересов Российской Федерации и российских лиц; государственное регулирование внешнеторговой деятельности, в том числе таможенно-тарифное и нетарифное регулирование, а также государственное регулирование деятельности в области подтверждения соответствия товаров обязательным требованиям в связи с их ввозом в Российскую Федерацию и вывозом из Российской Федерации; определение в соответствии с международными договорами Российской Федерации и решениями Комиссии Таможенного союза порядка вывоза из Российской Федерации и ввоза в Российскую Федерацию товаров, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на жизнь или здоровье граждан, жизнь или здоровье животных и растений, окружающую среду; драгоценных металлов и драгоценных камней; заключение международных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей и др.

Органы государственной власти субъектов РФ в области внешнеторговой деятельности уполномочены на проведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также с согласия Правительства РФ с органами государственной власти иностранных государств; содержание своих представителей при торговых представительствах РФ в иностранных государствах осуществление формирования и реализации региональных программ внешнеторговой деятельности и др.

В Федеральном законе от 08.12.2003 № 164-ФЗ (ред. от 30.11.2013) «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» сказано лишь, что внешнеторговая деятельность органов местного самоуправления осуществляется в соответствии с законодательством РФ (ст. 8.1).

Президент РФ, согласно Конституции РФ и федеральными законам: определяет основные направления торговой политики Российской Федерации; определяет в соответствии с международными договорами Российской Федерации и решениями Комиссии Таможенного союза особенности порядка ввоза в Российскую Федерацию из стран, не входящих в Таможенный союз в рамках ЕвразЭС, и вывоза из Российской Федерации в страны, не входящие в Таможенный союз в рамках ЕвразЭС, драгоценных металлов и драгоценных камней; устанавливает запреты и ограничения внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью в целях участия Российской Федерации в международных санкциях; осуществляет иные полномочия.

Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой торговой политики и осуществляет меры по ее реализации, принимает соответствующие решения и обеспечивает их выполнение; применяет специальные защитные меры, антидемпинговые меры и компенсационные меры при осуществлении внешней торговли товарами, а также иные меры по защите экономических интересов Российской Федерации; устанавливает ставки таможенных пошлин, если иное не предусмотрено международными договорами государств – членов Таможенного союза в рамках ЕвразЭС (далее – Таможенный союз); вводит количественные ограничения экспорта и импорта товаров в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и определяет в соответствии с международными договорами Российской Федерации и решениями Комиссии Таможенного союза порядок применения количественных ограничений экспорта и импорта товаров; в определенных случаях устанавливает разрешительный порядок экспорта и (или) импорта отдельных видов товаров, определяет их перечень отдельных видов товаров, в отношении которых применяется такой порядок; определяет порядок формирования и ведения федерального банка выданных лицензий; принимает решения о введении в качестве ответных мер в отношении иностранных государств ограничений внешней торговли, определяет в соответствии с международными договорами Российской Федерации и решениями Комиссии Таможенного союза порядок ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации делящихся (расщепляющихся) ядерных веществ; осуществляет полномочия в области государственного регулирования внешнеторговой деятельности и государственного контроля в этой области. В соответствии со ст. 14 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) «О Правительстве Российской Федерации» этот федеральный орган государственной власти обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества; осуществляет общее руководство таможенным делом.

Разработка предложений, касающихся торговой политики Российской Федерации, государственного регулирования внешнеторговой деятельности, заключения международных торговых договоров и иных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей, осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, который Правительство РФ в пределах своей компетенции наделило правом государственного регулирования внешнеторговой деятельности. В случае если затрагиваются интересы субъектов РФ, разработка указанных предложений осуществляется при участии соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ. Этот орган вносит в Правительство РФ предложения, касающиеся торговой политики Российской Федерации, и обеспечивает реализацию задач по защите экономических интересов Российской Федерации, субъектов РФ и российских лиц, а также проведение мер, связанных с государственным регулированием внешнеторговой деятельности. Этот орган является единственным органом государственной власти, выдающим лицензии.

Министерство промышленности и торговли РФ (Минпромторг России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внешней торговли. Положение о Минпромторге России утверждено постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 438 (ред. от 13.09.2013).

Минпромторг России осуществляет, в частности, функции по проведению расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер при импорте товаров, а также компенсирующих мер; функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное регулирование внешнеторговой деятельности, за исключением вопросов таможенно-тарифного регулирования и вопросов, связанных с присоединением Российской Федерации к Всемирной торговой организации; функции федерального органа по техническому регулированию. Осуществляет выдачу лицензий и других разрешительных документов на осуществление экспортно-импортных операций с отдельными видами товаров, паспортов бартерных сделок, а также формирование и ведение федерального банка выданных лицензий. Министерство, в частности, выдает лицензии на вывоз и ввоз азонораз-рушающих веществ и содержащей их продукции. Выдает разрешения на реэкспорт товаров (за исключением товаров военного и двойного назначения), происходящих с территории Российской Федерации, другими государствами – членами Евразийского экономического сообщества. Утверждает совместно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, списки продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия требованиям технического регламента, принятого нормативным правовым актом министерства, при помещении под таможенные процедуры, предусматривающие возможность отчуждения или использования этой продукции в соответствии с ее назначением на территории Российской Федерации.

Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, поддержки внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли), создания и функционирования особых экономических зон на территории Российской Федерации. Минэкономразвития России является уполномоченным органом государственной власти, осуществляющим взаимодействие с Комитетом по вопросам регулирования внешней торговли, образованным в соответствии с Правилами процедуры Комиссии таможенного союза, утвержденными Решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества (высшего органа таможенного союза) на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. № 15. Положение о Министерстве утверждено постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 (ред. от 31.01.2014).

Министерство финансов РФ (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в числе других и функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в валютной сфере, таможенных платежей, определения, таможенной стоимости товаров. Положение о Минфине России утверждено Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 (ред. от 18.03.2014).

Органами валютного регулирования в Российской Федерации являются Центральный банк РФ и Правительство РФ, которые издают в пределах своей компетенции акты органов валютного регулирования, обязательные для резидентов и нерезидентов.

В связи с созданием Таможенного союза России, Республики Беларусь и Казахстана и продвижением идеи создания Единого экономического пространства (ЕЭП) были созданы наднациональные органы, в частности – Евразийская экономическая комиссия. Это постоянно действующий, регулирующий орган ТС и Единого экономического пространства, самостоятельный в своих решениях. Правовая основа ее создания и функционирования – Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г. и Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза от 6 октября 2007 г. Имеется также «Договор о Евразийской экономической комиссии» (далее – ЕЭК), подписанный в Москве 18.11.2011. ЕЭК – единый постоянно действующий регулирующий орган Таможенного союза и Единого экономического пространства. Основной задачей Комиссии является обеспечение условий функционирования и развития Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также выработка предложений в сфере экономической интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства.

Комиссия осуществляет свою деятельность в следующих сферах: таможенно-тарифное и нетарифное регулирование; таможенное администрирование; техническое регулирование; санитарные, ветеринарные и фитосанитарные меры; зачисление и распределение ввозных таможенных пошлин; установление торговых режимов в отношении третьих стран; статистика внешней и взаимной торговли; макроэкономическая политика; конкурентная политика; промышленные и сельскохозяйственные субсидии; энергетическая политика; естественные монополии; государственные и (или) муниципальные закупки; взаимная торговля услугами и инвестиции; транспорт и перевозки; валютная политика; охрана и защита результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации товаров, работ и услуг; трудовая миграция; финансовые рынки (банковская сфера, сфера страхования, валютный рынок, рынок ценных бумаг); иные сферы (ст. 3 Договора).

Комиссия состоит из Совета Комиссии и Коллегии Комиссии. Порядок деятельности Совета Комиссии и Коллегии Комиссии регулируется Регламентом работы Евразийской экономической комиссии (далее – Регламент), утверждаемым Высшим Евразийским экономическим советом на уровне глав государств.

Решения Комиссии входят в договорно-правовую базу ТС и Единого экономического пространства и подлежат непосредственному применению на территориях Сторон. Решения и рекомендации Комиссии принимаются Советом Комиссии и Коллегией Комиссии. Разграничение полномочий и функций Совета Комиссии и Коллегии Комиссии определяется Регламентом.

Комиссия обеспечивает реализацию международных договоров, формирующих договорно-правовую базу ТС и ЕЭК. Комиссия вправе подписывать международные договоры. Совет Комиссии осуществляет общее регулирование интеграционных процессов в Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве, вносит на одобрение Высшего Евразийского экономического совета (далее ВЕЭС) проекты международных договоров, подписываемых Комиссией; организует работу по совершенствованию нормативной правовой базы; вносит на утверждение ВЕЭС основные направления интеграции; рассматривает вопрос о мониторинге и контроле за исполнением международных договоров идр.

Коллегия Комиссии – исполнительный орган Комиссии, осуществляющий выработку предложений в сфере дальнейшей интеграции в рамках ТС и ЕЭП. Коллегия Комиссии обеспечивает реализацию следующих функций и полномочий: осуществляет выработку предложений в сфере интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства, включая разработку и реализацию основных направлений интеграции; принимает решения и рекомендации; осуществляет мониторинг и контроль за исполнением международных договоров и решений Комиссии; направляет Сторонам обязательные для исполнения уведомления об устранении нарушений при исполнении международных договоров и решений Комиссии; ежегодно отчитывается в Совете Комиссии о реализации основных направлений интеграции; разрабатывает рекомендации по вопросам формирования, оказывает содействие Сторонам в урегулировании споров.

Коллегия Комиссии решением, принятым двумя третями голосов, направляет Стороне уведомление о необходимости обязательного исполнения соответствующего международного договора и (или) решения Комиссии и устанавливает разумный срок, в течение которого Сторона обязана устранить такое нарушение. При неисполнении решения вопрос выносится на рассмотрение Совета Комиссии ВЕЭС и Высший Совет Комиссии о направлении соответствующего заявления в Суд Евразийского экономического сообщества.

Создан суд Евразийского экономического сообщества. Правовой основой для создания и функционирования Суда ЕвразЭС являются Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г., Статут Суда Евразийского экономического сообщества от 5 июля 2010 г., Договор об обращении в Суд Евразийского экономического сообщества хозяйствующих субъектов по спорам в рамках Таможенного союза и особенностях судопроизводства по ним от 9 декабря 2010 г., Договор о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 г., Регламент Суда Евразийского экономического сообщества. Суд обеспечивает единое применение членами ТС международных договоров. Суд рассматривает дела: об оспаривании актов Комиссии или их отдельных положений и действий (бездействия) Комиссии; по запросам высших органов судебной власти государств – членов Таможенного союза и Единого экономического пространства; иные дела, разрешение которых предусмотрено международными договорами в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства. Создан Секретариат Суда ЕвразЭС.

Образована Объединенная коллегия таможенных служб государств – участников ТС.

Федеральная таможенная служба России (ФТС), помимо того, что наделена функциями контроля и надзора, является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в области таможенного дела. Исполнение функций ФТС осуществляет через систему таможенных органов, в которую входят семь региональных таможенных управлений, четыре специализированных региональных таможенных управления, 109 таможен, 646 таможенных постов, восемь учреждений, находящихся в ведении ФТС России, восемь представительств ФТС России за рубежом.

ФТС России – одна из крупнейших таможенных служб мира, важнейший экономический инструмент государства. Это многофункциональная, технически оснащенная структура, в которой работают около 60 тыс. квалифицированных специалистов.

Работа ФТС приведена в соответствие с международными стандартами. В последние годы многие полномочия таможни приобрели экономический характер. Если ранее в деятельности таможни преобладал преимущественно административно-правовой характер взаимоотношений, то современная таможня – инструмент содействия бизнесу, ускорения оборота товаров и транспортных средств, стимулирования правопослушных участников ВЭД. В марте 2011 г. ФТС России делегировала региональным таможенным управлениям (РТУ) часть своих функций, в том числе по выдаче предварительных решений по классификации товаров – в целях облегчения таможенного оформления.

Много внимания уделяется ФТС унификации документов, в частности таможенных деклараций с Единым административным документом ЕЭС. Новация 2012 г. – введение института уполномоченного экономического оператора. Имея свидетельство оператора, компания сможет осуществлять временное хранение товаров на своих складах, выпускать их до подачи таможенной декларации, проводить таможенные операции непосредственно на своих складах, использовать любые порядки упрощенного декларирования.

Как и в отношении других государственных органов, в ФТС действует новый порядок предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций. Так, поскольку получать необходимую информацию в формате межведомственного взаимодействия должны сами федеральные органы исполнительной власти, ФТС организовало взаимодействие по 11 государственным услугам.

Федеральная таможенная служба осуществляет следующие полномочия:

♦ вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы по вопросам, относящимся к сфере ведения Службы, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности Службы;

♦ принимает нормативные правовые акты (порядок ведения реестров лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела; порядок ведения реестра банков, иных кредитных организаций и страховых организаций, банковские гарантии которых принимаются таможенными органами в качестве обеспечения уплаты таможенных платежей; порядок ведения таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности; порядок контроля таможенной стоимости товаров – совместно с Минфином, порядок и технология производства таможенного оформления в зависимости от видов товаров, перемещаемых через таможенную границу, вида транспорта, используемого для такого перемещения, категорий лиц, перемещающих товары и транспортные средства; перечни документов и сведений, требования к сведениям, которые необходимы для таможенного оформления применительно к конкретным таможенным процедурам и таможенным режимам; квалификационные требования к специалистам по таможенному оформлению и др.);

♦ ведет таможенную статистику внешней торговли и специальную таможенную статистику;

♦ информирует и консультирует на безвозмездной основе по вопросам таможенного дела участников ВЭД;

♦ осуществляет ведение товарных номенклатур внешнеэкономической деятельности;

♦ организует профессиональную подготовку должностных лиц таможенных органов, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;

♦ взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями, включая представление интересов Российской Федерации во Всемирной таможенной организации (Совете таможенного сотрудничества) и других международных организациях и др.

♦ осуществляет взимание таможенных пошлин, налогов, антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин, предварительных антидемпинговых, предварительных специальных и предварительных компенсационных пошлин, таможенных сборов,

♦ обеспечивает соблюдение установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и международными договорами Российской Федерации запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации;

♦ осуществляет обеспечение единообразного применения таможенными органами таможенного законодательства РФ;

♦ осуществляет таможенное оформление;

♦ осуществляет принятие решений о классификации товаров в соответствии с единой Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности Таможенного союза, обеспечивает опубликование таких решений;

♦ обеспечивает в пределах своей компетенции защиту прав интеллектуальной собственности;

♦ ведет реестры лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела;

♦ ведет реестр банков и иных кредитных организаций, обладающих правом выдачи банковских гарантий уплаты таможенных платежей;

♦ ведет таможенный реестр объектов интеллектуальной собственности;

♦ выдает лицензии на учреждение свободного склада;

♦ осуществляет производство по делам об административных правонарушениях и рассмотрение таких дел в соответствии с законодательством РФ об административных правонарушениях;

♦ осуществляет дознание и производство неотложных следственных действий оперативно-розыскную деятельность.

Компетенция ФТС определена постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 № 459 «О Федеральной таможенной службе».

Следует отметить, что система управления в рассматриваемых сферах зависит от того, какой товар является предметом внешнеторговой сделки. Например, если это продукция военно-технического назначения, то к органам государственного управления будет относиться, в частности Министерство обороны РФ. Оно осуществляет военно-техническое сопровождение поставок продукции военного назначения иностранным заказчикам, в том числе контроль за поставками продукции, формирует перечень высвобождаемой из наличия продукции военного назначения для продажи иностранным заказчикам, участвует в установленном порядке в определении цен на нее, реализует указанную продукцию военного назначения через государственного посредника – специализированную организацию, утверждает экспортную комплектацию, тактико-технические характеристики продукции военного назначения, а также основные параметры научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по ее созданию (модернизации), выполняемых в интересах иностранных заказчиков; осуществляет на договорной основе охрану и сопровождение воинскими караулами продукции военного назначения при ее транспортировке по территории Российской Федерации и территориям других государств – участников СНГ и др.

Министерство иностранных дел РФ обеспечивает контроль за соблюдением внешнеполитических интересов Российской Федерации в области военно-технического сотрудничества; участвует в подготовке и подписании международных договоров Российской Федерации в области военно-технического сотрудничества; разрабатывает и представляет в установленном порядке предложения, касающиеся формирования списка государств, в которые разрешена передача продукции военного назначения, указанной в списке продукции военного назначения, разрешенной к передаче иностранным заказчикам, и др.

Федеральная служба по интеллектуальной собственности осуществляет правовую защиту интересов государства в процессе передачи иностранным заказчикам и использования ими результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного назначения, которые содержатся в предлагаемой для передачи продукции военного назначения и права на которые принадлежат Российской Федерации.

Служба внешней разведки РФ осуществляет выявление и оценку угроз национальной безопасности Российской Федерации в области военно-технического сотрудничества; информационное обеспечение военно-технического сотрудничества.

Федеральное космическое агентство определяет в установленном порядке организации – разработчики и производители продукции военного назначения, относящиеся к сфере его деятельности и участвующие в выполнении контрактов на поставку продукции военного назначения, и осуществляет координацию их деятельности при выполнении этих контрактов; вносит в Федеральную службу по военно-техническому сотрудничеству предложения о предоставлении организациям – разработчикам и производителям продукции военного назначения, относящимся к сфере его деятельности, права на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом участвует в решении и согласовании вопросов о поставках продукции военного назначения, являющейся федеральной собственностью, иностранным заказчикам из наличия федеральных органов исполнительной власти.

Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству (ФСВТС России) принимает решения о ввозе в Российскую Федерацию и вывозе из нее продукции военного назначения, выдает по запросам федеральных органов исполнительной власти, российских и иностранных субъектов военно-технического сотрудничества, а также иных российских участников внешнеторговой деятельности заключения об отнесении или неотнесении продукции, предлагаемой к ввозу в Российскую Федерацию или вывозу из Российской Федерации, к продукции военного назначения, ведет реестр субъектов военно-технического сотрудничества и выдает им соответствующие свидетельства; осуществляет учет, регистрацию и согласование контрактов, касающихся внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения, а также контролирует исполнение этих контрактов; формирует сводный объем экспорта продукции военного назначения и контролирует его исполнение, осуществляет при необходимости контроль за соблюдением субъектами военно-технического сотрудничества и иностранными заказчиками обязательств в области экспортного контроля при поставках продукции военного назначения.

Соответствующая структура органов осуществляет государственное управление в таможенной сфере при перемещении через таможенную границу практически любых товаров: нефти, газа, древесины, культурных ценностей, объектов СИТЕС и пр.

Органы государственного управления во внешнеторговой и таможенной сферах взаимодействуют с негосударственными организациями, в частности с Торгово-промышленной палатой (ТПП). Это негосударственная некоммерческая организация, объединяющая российские предприятия и российских предпринимателей (Закон РФ от 07.07.1993 № 5340-1 (ред. от 23.07.2008) «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации»). ТПП имеют цели, частично совпадающие с целями государственного управления, – содействие развитию экономики Российской Федерации, ее интегрированию в мировую хозяйственную систему, развитию всех видов предпринимательства, торгово-экономических и научно-технических связей российских предпринимателей с предпринимателями зарубежных стран и др., а также задачи, совпадающие с задачами государственного управления: защита интересов предпринимателей по вопросам, связанным с осуществлением хозяйственной деятельности, в том числе и за границей; содействие развитию экспорта российских товаров и услуг, оказание практической помощь российским предпринимателям в проведении операций на внешнем рынке и освоении новых форм торгово-экономического и научно-технического сотрудничества; принятие мер к недопущению и пресечению недобросовестной конкуренции и неделового партнерства и др. (ст. 3, Закон РФ от 07.07.1993 № 5340-1 (ред. от 23.07.2008) «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации»).

Органы, осуществляющие государственное управление внешнеторговой и таможенной сферами, тесно взаимодействуют при выполнении своих функций с различными общественными организациями, в частности с Общероссийской общественной организацией «Деловая Россия», Общероссийской общественной организацией «Российский союз промышленников и предпринимателей» и Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «Опора России».

16.6. Государственный контроль во внешнеторговой и таможенной сферах

В связи с образованием Таможенного союза остро стал вопрос о взаимодействии таможенных органов стран-участниц ТС в осуществлении таможенного контроля на единой таможенной территории ТС. Таможенный кодекс Таможенного союза содержит целый раздел (раздел 3), посвященный таможенному контролю, в котором приводятся общие положения об этом контроле, в частности: его принципы, зоны контроля, порядок представления документов и сведений, необходимых для проведения таможенного контроля. Предусмотрен таможенный контроль после выпуска товаров. В настоящее время большинство нарушений таможенного законодательства выявляется этим контролем, который сокращенно называется «постконтроль». ТК ТС определяет порядок взаимодействия между таможенными органами и контролирующими государственными органами на таможенной границе, в частности обмен информацией (сведениями) и документами, необходимыми для проведения таможенного и иных видов государственного контроля, с использованием информационных систем и технологий.

Таможенным органам предоставлено право сбора информации при проведении таможенного контроля о лицах, осуществляющих ВЭД, об их государственной регистрации и пр.

Существует 12 форм таможенного контроля: проверка документов и сведений; устный опрос; получение объяснений; таможенное наблюдение; таможенный осмотр; таможенный досмотр; личный таможенный досмотр; проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков; таможенный осмотр помещений и территорий; учет товаров, находящихся под таможенным контролем; проверка системы учета товаров и отчетности; таможенная проверка.

Правительствами стран ТС заключено Соглашение о взаимной административной помощи таможенных органов государств – членов ТС (21 мая 2010 г.). Административная помощь включает в себя: обмен информацией между таможенными органами государств – членов ТС; взаимное признание решений, принятых таможенными органами; проведение отдельных форм таможенного контроля, установленных ТК ТС, таможенным органом одного из государств – членов таможенного союза по поручению таможенного органа другого государства – члена таможенного союза. На основе Соглашения для унификации правоприменительной деятельности ФТС разработало инструкцию о порядке подготовки, направления в таможенные органы государств – членов ТС и исполнения поручений о проведении отдельных форм таможенного контроля после выпуска товаров, при обороте товаров, ввезенных на территорию ТС, и в отношении лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела. Подобный порядок является новшеством, никогда ранее не применялся в отношении с другими странами. У таможенных органов появляется возможность (если есть основания полагать, что одна сторона не исполняет законодательство ТС) направлять стороне поручение о необходимости обязательного исполнения соответствующего международного законодательства, проводить отдельные формы таможенного контроля после выпуска товаров в отношении лиц, осуществляющих деятельность в таможенной сфере, а также устанавливать срок, в течение которого сторона обязана устранить нарушение.

Основа таможенного контроля – Система управления рисками (далее – СУР) (регламентируется главой 18 ТК ТС). СУР позволяет сделать контроль таможенных органов более целевым, основанным на дифференциации участников ВЭД (отделение правопослушных участников от потенциальных нарушителей). Сущность СУР заключается в переходе от тотального контроля перемещения товаров и транспортных средств к выборочному. На основе анализа выявляются товары, в отношении которых особенно высок риск нарушений таможенного законодательства: снижения таможенной стоимости путем замены наименования и кодов товаров по ТН ВЭД (Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности), страны происхождения товаров, таможенной процедуры и пр. Как правило, это электроника, автомобили, мебель, продукты и др. Новый подход позволяет не распылять усилия контрольных подразделений таможенных органов, а сконцентрировать их. Например, проведение контрольных мероприятий, в частности досмотров, не каждой партии товаров, а только тех партий, перемещение которых связано с риском уклонения от уплаты платежей, контрабанды. В основе СУР лежит система сбора информации об участниках ВЭД, динамике внешней торговли, товаропотоков и пр. Много внимания уделяется ФТС унификации документов, в частности таможенных деклараций с Единым административным документом ЕЭС.

Таможенные органы проводят таможенные проверки: камеральные и выездные (порядок их проведения регламентируется главой 19 ТК ТС). Возможно задержание товаров и документов на них при проведении таможенного контроля (порядок задержания предусмотрен главой 21 ТК ТС).

С 2012 года начата реализация межгосударственной целевой программы «Создание единой автоматизированной информационной системы контроля таможенного транзита государств – членов Евразийского экономического сообщества» (сопряжена с компьютеризованной транзитной системой, применяемой в Евросоюзе). Система обеспечит контроль транзита на территории ТС и ЕвразЭС.

В Таможенном союзе установлены единые требования к осуществлению транспортного контроля, проверке документов, необходимых для осуществления санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и ветеринарного надзора, Так, имеются Решения Комиссии Таможенного союза от 28 мая 2010 г. № 299 «О применении санитарных мер в Таможенном союзе», от 18 июня 2010 г. № 318 «Об обеспечении карантина растений в Таможенном союзе», от 18 июня

2010 г. № 317 «О применении ветеринарно-санитарных мер в Таможенном союзе». Имеется и национальное законодательство, регламентирующее этот контроль (Федеральный закон от 15 июля 2000 г. № 99-ФЗ (ред. от 18.07.2011) «О карантине растений» и др.), на основе которого приняты соответствующие постановления Правительства РФ, конкретизирующие требования к контролю (от 31 октября 1998 г. № 1272 (ред. от 26.11.2013) «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок», от 29 июня 2011 г. № 500 (ред. от 23.04.2012) «Об утверждении Правил осуществления санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации», от 29 июня 2011 г. № 502 (ред. от 23.04.2012) «Об утверждении Правил осуществления государственного карантинного фитосанитарного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации», от 29 июня

2011 г. № 501 (ред. от 25.05.2012) «Об утверждении Правил осуществления государственного ветеринарного надзора в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации».

Заключены соглашения об осуществлении транспортного контроля. Так, в соответствии с Соглашением между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь от 05.10.2010 «Об осуществлении транспортного (автомобильного) контроля на внешней границе Союзного государства» транспортные средства, следующие в государство одной Стороны через территорию государства другой Стороны, подлежат транспортному (автомобильному) контролю в контрольных пунктах, расположенных на внешней границе Союзного государства, в соответствии с законодательством государства Стороны, через территорию которого следуют указанные транспортные средства. Проверка транспортных средств и транспортных документов и оформление результатов транспортного (автомобильного) контроля производятся в соответствии с законодательством государства Стороны, территорию которого они пересекают на внешней границе Союзного государства, и соглашением.

Система контроля зависит от товаров, являющихся предметами внешней торговли. Так, для контроля за внешнеторговыми операциями с морскими биологическими ресурсами и продуктами их переработки требуется взаимодействие между Федеральной службой безопасности РФ, пограничными управлениями ФСБ России по субъектам РФ, Министерством внутренних дел РФ, Министерством иностранных дел РФ, Министерством обороны РФ, Министерством природных ресурсов и экологии РФ, Министерством финансов РФ, Федеральным агентством по рыболовству, Федеральной таможенной службой, Федеральной службой судебных приставов, Федеральным агентством по управлению государственным имуществом, Федеральной службой по финансовому мониторингу, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и их территориальными (региональными, бассейновыми) органами, командующими войсками военных округов, флотами (флотилией) (приказ ФСБ России № 552, МВД России № 1076, МИД России № 19176, Министра обороны РФ № 1861, Минприроды РФ № 840, Минфина РФ № 371, Росрыболовства № 1006, ФТС РФ № 2116, ФССП РФ № 417, Росимущества № 344, Росфинмониторинга № 340 от 13.10.2011 «Об утверждении Положения о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны морских биологических ресурсов и контроля за внешнеторговыми операциями с морскими биологическими ресурсами и продуктами их переработки»). В отношении товаров и технологий двойного назначения, которые могут быть использованы при создании вооружений и военной техники, система контроля включает:

а) разрешительный порядок осуществления внешнеэкономических операций, предусматривающих вывоз из Российской Федерации и (или) передачу контролируемых товаров и технологий (включая передачу товаров и технологий в виде отдельных компонентов), указанных в соответствующих разделах Списка этих товаров, иностранным лицам, международным организациям или представителям этих организаций любым способом (включая пересылку в почтовых отправлениях или передачу технологий в форме технических данных по электронным каналам связи), ввоз в Российскую Федерацию контролируемых товаров, а также разрешительный порядок осуществления транзита через территорию Российской Федерации взрывчатых материалов промышленного назначения;

б) таможенный контроль и совершение таможенных операций, связанных с помещением под таможенную процедуру перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза контролируемых товаров и технологий в форме технических данных (постановление Правительства РФ от 07.06.2001 № 447 (ред. от 28.03.2012) «Об утверждении Положения об осуществлении контроля за внешнеэкономической деятельностью»).

При осуществлении контроля за осуществлением внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения важную роль играет Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству (ФСВТС России). Служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами (Указ Президента РФ от 16.08.2004 № 1083 (ред. от 18.03.2014) «Вопросы Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству»). Осуществляет контроль и надзор за соответствием деятельности в области военно-технического сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, российских организаций, получивших в установленном порядке право на осуществление внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения и других лиц нормативным правовым актам Российской Федерации и основным направлениям государственной политики в области военно-технического сотрудничества, требованиям законодательства РФ об экспортном контроле при поставках продукции военного назначения.

Установлены особенности радиационного контроля, контроля за перемещением культурных ценностей, драгоценных металлов и камней, продовольственных товаров и др.

Система контроля зависит также от способа перемещения товаров. Например, Приказ ФТС России от 17.08.2012 № 1657 (документутратил силу в связи с изданием Приказа ФТС России от 26.12.2012 № 2654) устанавливает особенности контроля таможенных органов при перемещении товаров с применением карнетов АТА. Основную роль в контроле за ввозом товаров в РФ и вывозом товаров играет Федеральная таможенная служба России (ФТС России) – она контролирует перемещение всех товаров. Либерализация таможенного администрирования ни в коем случае не означает ослабление или отмену таможенного контроля.

ФТС России осуществляет:

♦ таможенный контроль, в том числе контроль правильности исчисления и своевременности уплаты указанных пошлин, налогов и сборов, принимает меры по их принудительному взысканию или возврату;

♦ в пределах своей компетенции контроль за валютными операциями резидентов и нерезидентов, связанными с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, в соответствии с валютным законодательством РФ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами органов валютного регулирования;

♦ проведение транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;

♦ санитарно-карантинный, карантинный фитосанитарный и ветеринарный контроль в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации (специализированные пункты пропуска).

При осуществлении этого контроля уполномоченные должностные лица таможенных органов при осуществлении полномочий взаимодействуют с должностными лицами подразделений органов транспортного, санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и ветеринарного надзора, администрациями пунктов пропуска, перевозчиками, агентирующими фирмами и службами, другими учреждениями и организациями в порядке, определенном Технологическими схемами организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных (имеется инструкция, утвержденная приказом ФТС России от 30.09.2011 № 1996 (ред. от 17.01.2014), о действиях должностных лиц таможенных органов, расположенных в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, при проведении названного контроля).

В последнее время (в связи с образованием Таможенного союза и особенно после снятия таможенного контроля на границе с Казахстаном) возросла роль Пограничной службы (далее именуются – органы пограничного контроля) в осуществлении контроля в рассматриваемой сфере. Согласно «Положению об органах пограничного контроля Пограничной службы Российской Федерации» (утверждено приказом ФПС РФ от 11.09.2000 № 455), система органов пограничного контроля включает Департамент пограничного контроля Федеральной пограничной службы, отделы и отделения пограничного контроля региональных управлений Федеральной пограничной службы, пограничной и оперативных групп), соединения, воинские части (отдельные отряды пограничного контроля, отряды пограничного контроля, отдельные контрольно-пропускные пункты) и подразделения (контрольно-пропускные пункты, отделения пограничного контроля и посты пограничного контроля), выполняющие задачи по организации и осуществлению пограничного контроля и пропуску через государственную границу РФ лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.

Органы пограничного контроля выполняют задачи: – осуществление государственного контроля за соблюдением режима Государственной границы в части касающейся и режима в пунктах пропуска через нее; выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, посягающих на установленный режим Государственной границы и режим в пунктах пропуска; пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных во взаимодействии с другими специально уполномоченными на то государственными контрольными органами.

Основные функции органов погранконтроля:

♦ организация и осуществление пограничного контроля и пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.

♦ координация деятельности подразделений таможенного, санитарно – карантинного, иммиграционного, ветеринарного, фитосанитарного и транспортного контроля, а также инспекций государственного надзора, служб авиационной безопасности и служб, осуществляющих контроль за безопасностью движения на железнодорожном транспорте, созданных в пунктах пропуска, и администрации пунктов пропуска по вопросам поддержания режима государственной границы и режима в пунктах пропуска в интересах охраны государственной границы;

♦ разработка проектов нормативных актов, регламентирующих деятельность органов пограничного контроля;

♦ разработка и осуществление мер по выявлению и пресечению незаконной миграции иностранных граждан и лиц без гражданства;

♦ организация и осуществление учета фактических данных и статистических сведений о проследовавших через государственную границу лицах и транспортных средствах совместно с таможенными органами и др.;

♦ ведение в пределах установленной компетенции производства по делам об административных правонарушениях, выявленных в ходе служебной деятельности, рассмотрение таких дел, осуществление контроля за производством по делам об административных правонарушениях, а также за перечислением средств, взыскиваемых в качестве штрафов и поступающих от реализации задержанных предметов контрабанды;

♦ участие в мероприятиях, проводимых оперативными органами Пограничной службы, другие функции.

Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим реализацию государственной политики, организацию межведомственной координации и взаимодействия, специальные и контрольные функции в области государственной безопасности, в частности, по вопросам осуществления экспортного контроля (Указ Президента РФ от 16.08.2004 № 1085 (ред. от 21.12.2013) «Вопросы Федеральной службы по техническому и экспортному контролю»).

Валютный контроль в Российской Федерации осуществляется Правительством, органами и агентами валютного контроля. Органами валютного контроля являются Центральный банк РФ, федеральный орган (федеральные органы) исполнительной власти, уполномоченный (уполномоченные) Правительством РФ.

Агентами валютного контроля являются уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку РФ, государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», а также не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг, таможенные органы и налоговые органы.

Валютный контроль основан на обмене информацией между уполномоченными банками и таможенными, налоговыми органами. Органы и агенты валютного контроля и их должностные лица в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством РФ имеют право проводить проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования; проводить проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов; выполняют функции по поддержке экспорта промышленной продукции; запрашивают и получают документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов.

Валютный контроль имеет тенденцию к упрощению. Так, в 2012 г. Банком России по согласованию с ФТС было исключено требование об оформлении паспорта сделки по договорам, сумма которых менее 50 тыс. дол. США (ранее – 5 тыс.) Еще одно упрощение – непредоставление паспортов сделок при таможенном декларировании определенной группы товаров.

Вопросы для повторения

1. Роль внешнеторговой и таможенной сфер в экономике России и их характеристика.

2. Каковы основные черты законодательства, регулирующего внешнеторговую и таможенную сферы?

3. Перечислите основные угрозы, учитываемые при государственном управлении внешнеторговой и таможенной сферами на современном этапе.

4. Каковы цели, задачи, организационно-правовые формы управления внешнеторговой и таможенной сферами?

5. По каким основаниям осуществляется разграничение полномочий в сфере управления внешней торговлей и таможенным делом?

6. Перечислите органы государственного управления и назовите их компетенцию.

7. Формы и методы государственного контроля во внешнеторговой и таможенной сферах.

Тема 17

Государственное управление транспортной сферой

При изучении данной темы необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Роль транспортной сферы в экономике страны и ее характеристика. Законодательство, регламентирующее деятельность транспорта. Основные угрозы, учитываемые при управлении транспортной сферой на современном этапе. Цели, задачи, организационно-правовые формы государственного управления в сфере транспорта. Разграничение полномочий в сфере управления транспортной сферой, органы управления, их компетенция. Государственный контроль (надзор) на транспорте.

17.1. Роль транспортной сферы в экономике страны и ее характеристика

Развитая транспортная сфера – необходимое условие эффективности российской экономики, ее успешной интеграции в мировую экономику. Как отмечают специалисты, анализ мировых тенденций развития транспорта показывает, что ни одна страна не способна контролировать риски собственной экономики, не имея сильных транспортных позиций. Заинтересованность государства в развитии транспортной отрасли обусловлена и тем, что уровень этого развития определяет состояние всех других отраслей экономики, а также жизненный уровень населения, без транспорта невозможна связь жителей окраин с центром. Кроме того, перевозки, особенно морские, обслуживание флота – один из самых прибыльных видов мирового бизнеса, и важно, чтобы государственное управление транспортной сферой способствовало развитию и обеспечению конкурентоспособности этого российского бизнеса.

О значимости транспорта для экономики России свидетельствует тот факт, что на его долю приходится около 10% валового внутреннего продукта России, 12% основных фондов и 15% инвестиций; удельный вес транспорта в основных производственных фондах страны более 27%, а в численности занятых работников 6,3%. В потреблении энергоресурсов, металла и в ряде других важных показателей, характеризующих экономику, транспорт занимает одно из первых мест.

Транспорт играет важную роль в обеспечении обороноспособности и национальной безопасности России. Руководство страны усиливает требования к мобильности Вооруженных Сил РФ, а значит, и к транспортной составляющей. Безопасность транспортной системы определяет эффективную работу аварийно-спасательных служб, подразделений гражданской обороны и специальных служб и таким образом определяет условия повышения общенациональной безопасности и снижения террористических рисков. Метрополитен используется как убежища для укрытия населения, например, в военное время (постановление Правительства РФ от 26.11.2007 № 804 (ред. от 28.02.2013) «Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации»).

Усиление глобальной конкуренции, структурная перестройка мирового хозяйства, связанная с изменением баланса между экономическими центрами, возрастание роли региональных экономических союзов влекут за собой изменение национальных и мировых грузо- и пассажиропотоков, а значит, возрастание роли транспорта, требований к качеству транспортного обслуживания, конкуренции в транспортной сфере. В этих условиях Россия должна эффективно использовать выгодное геополитическое положение – ее территория находится на пересечении основных исторически сложившихся торговых путей Евразийского континента. У России много конкурентов: государства, граничащие с Россией, также принимают меры для стимулирования направлений мировых грузопотоков через их территорию, и важно своевременно занять лидирующие позиции. На территории России планируется создать для мирового бизнеса транспортные коридоры – «Север—Юг», «Запад-Восток». Увеличение транзита требует качественно нового развития транспортных узлов, терминально-логистических комплексов и таможенных переходов. Особенно возрастает роль транспорта в условиях присоединения России к ВТО. Это присоединение означает, в частности, открытие внутренних водных путей России (далее – ВВП) для иностранного флота, и ВВП других стран для российского флота.

Характеристика транспортной сферы. В России в среднем в сутки транспортом пользуются 80 млн человек. Протяженность путей сообщения транспортной системы России – 87 тыс. км железных дорог общего пользования, 42 тыс. км путей промышленного железнодорожного транспорта, свыше 600 тыс. км воздушных трасс, из которых более 150 тыс. км являются международными. В России 115 тыс. км речных судоходных путей и множество морских трасс, 755 тыс. км автомобильных дорог с твердым покрытием (в том числе 597 тыс. км дорог общего пользования), 2,8 тыс. км трамвайных путей, 439 км путей метрополитена, 4,9 тыс. км троллейбусных линий; 70 тыс. км магистральных нефте- и продуктопроводов, свыше 140 тыс. км магистральных газопроводов. На транспорте трудятся свыше 3,2 млн человек.

Транспортная сфера – сложная система, включающая в себя несколько видов транспорта, каждый из которых состоит из транспортных средств, инфраструктуры и системы управления. Транспортная инфраструктура – это станции, вокзалы, склады, порты, где осуществляется перевалка грузов из подвижного состава одного вида транспорта в подвижной состав другого вида, перевозка пассажиров, переоформление грузовых и пассажирских потоков и пр.

Особую роль в экономике России играет железнодорожный транспорт. По протяженности железнодорожного полотна, половина которого электрифицирована, Россия находится на втором месте после США. Железнодорожный транспорт был реформирован позже других видов транспорта. Однако и здесь была проведена реформа, и в результате приватизации эта базовая отрасль России перешла в новую организационно-правовую форму – создано открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее ОАО «РЖД»), на железных дорогах – его филиалы. Железнодорожные объекты и их инфраструктура – это и вокзалы, мосты, тоннели, виадуки, склады горюче-смазочных материалов и базы топлива. Железнодорожный транспорт выполняет 62% общего объема грузовых перевозок, осуществляемых транспортом общего пользования, или 84,3% общего грузооборота, осуществляемого всеми видами транспорта (без учета трубопроводного).

Железнодорожный транспорт состоит из железнодорожного транспорта общего пользования, железнодорожного транспорта необщего пользования, а также технологического железнодорожного транспорта организаций, предназначенного для перемещения товаров на территориях указанных организаций и выполнения начально-конечных операций с железнодорожным подвижным составом для собственных нужд указанных организаций. Железнодорожный транспорт общего пользования – производственно-технологический комплекс, включающий в себя инфраструктуры железнодорожного транспорта, железнодорожный подвижной состав, другое имущество и предназначенный для обеспечения потребностей физических лиц, юридических лиц и государства в перевозках железнодорожным транспортом на условиях публичного договора, а также в выполнении иных работ (услуг), связанных с такими перевозками. Железнодорожный транспорт необщего пользования предназначен для обеспечения потребностей физических и юридических лиц в работах (услугах) в местах необщего пользования на основе договоров или для собственных нужд.

Инфраструктура железнодорожного транспорта общего пользования (далее – инфраструктура) – технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные пути общего пользования и другие сооружения, железнодорожные станции, устройства электроснабжения, сети связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы и систему управления движением и иные обеспечивающие функционирование этого комплекса здания, строения, сооружения, устройства и оборудование (ст. 2 Федерального закона от 10.01.2003 № 17-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»).

Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации выделяет «пути общего пользования» – они открыты для приема и отправления поездов, приема и выдачи грузов, багажа, обслуживания пассажиров, выполнения сортировочных и маневровых работ, и необщего пользования – подъездные пути, примыкающие к путям общего пользования и предназначенные для обслуживания определенных пользователей услугами железнодорожного транспорта на условиях договоров или выполнения работ для собственных нужд (ст. 2). У этих путей есть владельцы – индивидуальные предприниматели или коммерческие организации. Организации промышленного железнодорожного транспорта осуществляют транспортное обслуживание на договорных условиях организаций, в том числе грузоотправителей, грузополучателей, контрагентов, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности. Эти организации имеют в собственности или на ином вещном праве локомотивы, вагоны, железнодорожные пути.

Гражданская авиация – воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические и другие средства, предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов. Это имущество может находиться в государственной и муниципальной собственности, собственности физических лиц, юридических лиц, а то же имущество государственной авиации и объекты единой системы организации воздушного движения – только в федеральной собственности, за исключением имущества авиации органов внутренних дел, которое может находиться в собственности субъектов РФ. В настоящее время в России работают около 130 авиакомпаний, из которых примерно 85% регулярных рейсов выполняют десять крупнейших компаний.

Авиация подразделяется на гражданскую, государственную и экспериментальную. Авиация, используемая в целях обеспечения потребностей граждан и экономики, относится к гражданской авиации. Гражданская авиация, используемая для предоставления услуг (по осуществлению воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов, почты) и выполнения авиационных работ, относится к коммерческой гражданской авиации. Гражданская авиация, не используемая для названной цели, – к авиации общего назначения (АОН). Авиация, используемая в целях осуществления функций государства и обеспечения решения определенных в ВК РФ государственных задач, относится к государственной авиации. Это задачи в сфере обороны, обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а также в сфере внутренних дел, в областях таможенного дела, космической деятельности, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе обеспечения безопасности людей на водных объектах и пожарной безопасности (государственной авиации специального назначения). Авиация, используемая для проведения опытно-конструкторских, экспериментальных, научно-исследовательских работ, а также испытаний авиационной и другой техники, относится к экспериментальной авиации.

Морской транспорт – это дорогостоящие суда: контейнеры, универсальные суда, специализированные суда (суда-автомобилевозы, рефрижераторные суда), тяжеловозы, навалочные (балкеры), буксирные, лихтеровозы, морские порты со сложнейшей инфраструктурой, системой управления движением флота и др. С участием морского транспорта осуществляется 60% внешнеторгового оборота в России. Динамика объема грузооборота российских портов по видам перевозок морским путем показывает абсолютно устойчивый рост.

Внутренний водный транспорт (далее ВВТ) – это внутренние водные пути Российской Федерации и расположенные на них судоходные гидротехнические сооружения и порты, суда и иные плавучие объекты.

Россия располагает самой большой сетью ВВП. В европейской части России функционирует не имеющая аналогов Единая глубоководная система, включающая крупнейшие реки, их притоки и межбассейновые соединения. ВВТ – это грузовой флот, транспортный флот, пассажирский, вспомогательный, включая технический флот (всего на учете около 30 тыс. судов), порты (примерно – 130), система управления движением судов. В России действует более 20 речных пароходств, многие из которых обеспечивают жизнедеятельность регионов Сибири, где реки являются практически единственными транспортными магистралями.

На автомобильный транспорт приходится 47,4% объема коммерческих перевозок грузов. Удельный вес перевозок железнодорожным транспортом в последние годы сокращается, а автомобильным транспортом растет, что свидетельствует о повышении конкурентоспособности автомобильного транспорта на рынке транспортных услуг. Доля автомобильного (автобусного) транспорта в общем объеме пассажирских перевозок транспортом общего пользования составляет 57,8%. В объеме финансирования за счет средств федерального бюджета на долю автомобильных дорог приходится 89,9% (в сравнении, на долю железнодорожного транспорта – 0,4%). О значимости автомобильного транспорта свидетельствуют и следующие цифры: из общих объемов финансирования расходы на железнодорожный транспорт составили 27,1%, на автомобильные дороги – 57,4%.

Автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на дороги федерального значения; регионального или межмуниципального значения; местного значения; частные автомобильные дороги. Кроме того, в зависимости от вида разрешенного использования они подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования. К автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц. К дорогам необщего пользования – дороги, используемые собственниками исключительно для обеспечения своих нужд, в том числе государственных, муниципальных нужд. Автомобильные дороги общего пользования в зависимости от условий проезда по ним и доступа на них транспортных средств подразделяются на автомагистрали, скоростные автомобильные дороги и обычные автомобильные дороги. Есть дороги оборонного значения (ст. 5, 7, 13 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Рассматриваемый транспорт – это автобусы (автотранспортное средство с числом мест для сидения более восьми человек), троллейбусы, трамваи. Данный транспорт относится к транспорту общего пользования. Кроме того, автомобильный транспорт – это легковые автомобили, грузовыми автомобили, в том числе с автомобильными прицепами и полуприцепами. Численность парка только легковых автомобилей превышает 30 млн единиц. Инфраструктура этого транспорта – сооружения, производственно-технологические комплексы, предназначенные для обслуживания пассажиров, фрахтователей, грузоотправителей, грузополучателей, перевозчиков и фрахтовщиков, а также для обеспечения работы транспортных средств; в частности, терминалы – производственно-технологические комплексы, созданные для осуществления операций, связанных с перевозками грузов.

Метрополитен – разновидность городского электрического транспорта. Метрополитен также является видом внеуличного транспорта – пассажирского транспорта, осуществляющего регулярные перевозки пассажиров по изолированным от автомобильных дорог путям в пределах границ населенных пунктов, между близлежащими населенными пунктами или из населенных пунктов к объектам транспорта, торговли, промышленным объектам, объектам культуры, отдыха, спорта и подобным объектам. Линии метрополитена оборудованы станциями и расположены преимущественно на подземных участках. Электропитание подвижных составов метрополитена осуществляется через контактные рельсы. Метрополитены созданы в крупных городах России: Москве, Санкт-Петербурге, Казани, Екатеринбурге, Нижнем Новгороде, Самаре, Новосибирске. В Волгограде функционирует скоростной трамвай. Имущество метрополитенов находится в муниципальной или государственной собственности, на их деятельность в равной мере распространяются отдельные положения нормативных правовых актов субъектов РФ, на территории которых они расположены[403]. Некоторые станции Московского метрополитена являются объектами культурного наследия.

Метрополитен близок к железнодорожному транспорту. Так, на работников метрополитена распространяется действие положения о дисциплине работников железнодорожного транспорта (постановление правительства РФ от 11.10.1993 № 1032). При передаче метрополитенов из федеральной собственности в соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 за их работниками сохранены права и льготы, предусмотренные для работников предприятий железнодорожного транспорта (Постановление Правительства РФ от 01.05.1992 № 278 «О сохранении прав и льгот работников метрополитенов»). Министерство транспорта РФ (Минтранс России) является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере городского электрического, включая метрополитен (Положение о Минтрансе).

Помимо метрополитена, есть и другой внеуличный транспорт. Легкое метро – вид внеуличного транспорта, все пути которого технологически полностью изолированы от автомобильных дорог и линии которого оборудованы станциями и расположены преимущественно на наземных участках. Кроме метро, к внеуличному транспорту относятся внеуличный трамвай – его пути на регулируемых перекрестках могут иметь пересечения с автомобильными дорогами. Его линии оборудованы остановочными пунктами. Монорельсовый транспорт – вид внеуличного транспорта, технологическая конструкция путей которого позволяет осуществлять движение подвижного состава по одному рельсу, пути которого не должны иметь пересечений с автомобильными дорогами и линии которого должны быть оборудованы станциями.

С начала осуществления программы экономических реформ доминирующее положение в сфере транспорта занял негосударственный сектор. Предприятиями негосударственных форм собственности в настоящее время выполняется: на автомобильном транспорте – 94,9% перевозок грузов и 18,5% перевозок пассажиров, на морском – соответственно 88,4 и 97,3%, на внутреннем водном – 97,7 и 90,4%, на воздушном – 87,1и77,8%,на промышленном железнодорожном – 85,6% перевозок грузов.

17.2. Законодательство, регламентирующее деятельность транспорта

Это многочисленные международные конвенции: Конвенция ООН по морскому праву (Монтего-Бей, 1982), Конвенции МОТ, связанные с деятельностью моряков и др., в том числе конвенции по безопасности движения и эксплуатации транспорта: Конвенция о международных правилах предупреждения столкновений судов на море (Лондон, 1972) и др.; конвенции о предупреждении загрязнений природы от использования транспорта: Конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью (Лондон, 1954), Конвенция по предотвращению загрязнения моря с судов (1973), измененная Протоколом 1978 (МАРПОЛ 73/78); международные акты, направленные на предупреждение актов незаконного вмешательства в деятельность транспорта: Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе (Рим, 1988), Конвенция о международной гражданской авиации (Чикаго, 1944), Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (Гаага, 1970), Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации – в дополнение указанной конвенции (Монреаль, 1988). Национальное законодательство: Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 10.01.2003 № 18-ФЗ; «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации», «Воздушный кодекс Российской Федерации» от 19.03.1997 № 60-ФЗ, «Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации» от 30.04.1999 № 81-ФЗ, «Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации» от 07.03.2001 № 24-ФЗ, Федеральный закон от 08.11.2007 № 259-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта», федеральные законы: от 25.08.1995 № 153-ФЗ (ред. от 10.01.2003), от 25.08.1995 № 153-ФЗ (ред. от 10.01.2003) «О федеральном железнодорожном транспорте», от 08.11.2007 № 257-ФЗ (ред. от03.02.2014) «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 14.06.2012 № 67-ФЗ (ред. от 02.12.2013) «Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров и о порядке возмещения такого вреда, причиненного при перевозках пассажиров метрополитеном». Нужно отметить недостаточный уровень законодательного регулирования деятельности метрополитенов и особенно, несмотря на значимость, магистрального трубопроводного транспорта (в основном регулирование осуществляется на уровне подзаконных нормативных актов – инструкций, утвержденных постановлениями Ростехнадзора, Минэнерго России). Среди рассматриваемого национального законодательства можно выделить законодательство, посвященное обеспечению антитеррористической безопасности на транспорте. В частности, это федеральные законы от 09.02.2007 № 16-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О транспортной безопасности», от 10.12.1995 № 196-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О безопасности дорожного движения», от 08.11.2007 № 261-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». На основе названного законодательства принимались указы Президента, постановления Правительства, ведомственные нормативные акты (прежде всего Минтранса), имеющие отношение к деятельности транспорта. К транспортной сфере имеют непосредственное отношение многие другие законы, которые в целом регулируют экономические отношения в стране, в частности Федеральные законы «О техническом регулировании».

17.3. Основные угрозы, учитываемые при управлении транспортной сферой на современном этапе

В России появились существенные ограничения роста экономики, обусловленные недостаточным развитием транспортной системы. В настоящее время транзит через территорию Российской Федерации составляет менее 1% товарооборота между странами Европы и Азии, т.е. используется только 5—7% транзитного потенциала. Как отмечено в Транспортной стратегии РФ, сегодняшние объемные и качественные характеристики транспорта, особенно его инфраструктуры, не позволяют в полной мере и эффективно решать задачи растущей экономики. Имеет место техническое и технологическое отставание транспортной системы. Состояние многих технических средств транспорта подошло к критическому уровню. Почти во всех отраслях транспортного комплекса сохраняются тенденции старения основных фондов и их неэффективного использования. Остается на низком уровне инновационная составляющая, особенно при осуществлении внутренних перевозок. Существенно отставание и по экологическим параметрам работы транспорта. Не получает должного развития городской общественный транспорт, в том числе его современные скоростные виды. Существует проблема несбалансированности развития единой транспортной системы России. Наиболее яркий пример – значительное отставание развития внутреннего водного транспорта и высокие темпы роста автомобилизации. Существенны различия между европейской частью России, с одной стороны, и районами Сибири и Дальнего Востока – с другой, и они становятся недопустимыми. Например, шесть субъектов РФ не имеют железнодорожного сообщения с другими регионами страны. Остается низким уровень безопасности транспортной деятельности, в первую очередь на автомобильном и воздушном транспорте. Перевозки пассажиров во внутреннем сообщении на всех видах транспорта (за исключением междугородних автобусных перевозок и регулярных воздушных линий) убыточны, а рентабельность по перевозкам грузов минимальна. Усиливается дефицит квалифицированных профессиональных кадров. Качество транспортных услуг недостаточное. Отмечается низкий уровень экспорта транспортных услуг. Все это негативно влияет на конкурентоспособность российских лиц на международном рынке транспортных услуг. Победа в конкурентной борьбе иностранных монополистов приводит к осложнению положения отечественных транспортных компаний, дальнейшей деградации системы российского транспорта.

Одна из наиболее важных проблем на транспорте – возможность актов незаконного вмешательства в деятельность транспорта, прежде всего террористических атак.

Каждый вид транспорта имеет свои проблемы. Железнодорожный транспорт: протяженность проблемных в отношении пропускной способности составляет 8,3 тыс. км, или около 30% протяженности железных дорог, обеспечивающих около 80% всей грузовой работы этого транспорта. Существует проблема старения этого транспорта.

Воздушный транспорт. За годы экономических реформ количество действующих российских аэропортов и аэродромов гражданской авиации сократилось в 2,5 раза – преимущественно за счет объектов регионального уровня (наибольший объем пассажирских перевозок – до 80% – приходится на авиасвязи г. Москвы). Многие субъекты России практически полностью лишились как сети местных авиалиний, так и аэродромов местных воздушных линий. Эти тенденции могут создать кризисную ситуацию во многих регионах, не обеспеченных альтернативными видами транспорта. Имеется резкое отставание инфраструктуры и оборудования аэропортов от уровня развития международной гражданской авиации (ИКАО), отставание во внедрении рекомендованных ИКАО современных средств и технологий в сфере организации воздушного движения, систем автоматической посадки и других радиотехнических систем.

Морской транспорт. Развитие российских портов и смежной транспортной инфраструктуры происходит неравномерно. Имеется дефицит портовых мощностей, ориентированных на перевалку импортных грузов. Недостаточно участие морских судов, зарегистрированных под Государственным флагом РФ, в обслуживании российской грузовой базы, что снижает эффективность транспортной системы страны в целом и ставит Российскую Федерацию в зависимость от иностранных государств, обладающих конкурентоспособным морским транспортом. Доля судов, плавающих под Государственным флагом РФ, в мировом торговом флоте, участие российского торгового флота в глобальных международных перевозках (между портами иностранных государств) крайне незначительные – по тоннажу около 2% суммарного тоннажа флотов мира. Средний возраст российских судов более 18 лет, что требует принятия незамедлительных мер по его обновлению. Увеличение интенсивности судоходства, увеличение перевозок нефти морем, с одной стороны, и старение российского флота – с другой, создают угрозу морской среде от загрязнения с судов.

Внутренний водный транспорт. Доля внутренних водных путей, ограничивающих пропускную способность Единой глубоководной системы европейской части Российской Федерации, в настоящее время составляет 4,9 тыс. км (75%). Доля грузов, перевозимыхпо этим путям, составляет лишь примерно 4% общего объема грузовых перевозок, осуществляемых транспортным комплексом страны, что значительно ниже, чем в ряде стран Европы. Наблюдается дефицит современных судов, прежде всего химовозов, судов для перевозки большегрузных контейнеров, судов смешанного (река – море) плавания нового поколения, в том числе ледового класса, комфортабельных пассажирских судов. Речной флот в настоящее время насчитывает тысячи судов, средний возраст которых составляет более 30 лет. Эти суда подлежат массовому списанию (значительная часть судов уже списана) по техническому состоянию. Подавляющее число мелких перевозчиков не в состоянии обеспечить эффективность, безопасность и качество перевозочной деятельности, соответствующие современным стандартам,

Помимо морских и речных судов, имеется рыбопромысловый флот. Он состоит из более 2,5 тыс. судов различного назначения. Рыболовецкому флоту свойственны те же проблемы, что и морскому, в частности проблемы, связанные с «уходом под чужой флаг».

Автомобильный транспорт. Не завершено формирование опорной сети федеральных автомобильных дорог, связывающей все регионы России. Нормативным требованиям соответствует лишь около 38% автомобильных дорог федерального значения. Сохраняется низкий уровень развития дорожной сети в аграрных районах, а также в районах Крайнего Севера, Республике Саха (Якутия), Магаданской области, Чукотском автономном округе и др. Не завершено формирование опорной сети дорог в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока. Из-за отсутствия дорог с твердым покрытием более 10% населения (15 млн человек) в весенний и осенний периоды остаются отрезанными от транспортных коммуникаций. 39 тыс. населенных пунктов с общей численностью населения до 2 млн жителей не имеют связи с транспортной сетью страны по автомобильным дорогам с твердым покрытием. Федеральные автомобильные дороги исчерпали свою пропускную способность. Автомобильный транспорт является основным загрязнителем воздушного бассейна крупных городов (до 80% общих выбросов), его доля в общих выбросах по стране составляет 40%. В дорожно-транспортных катастрофах ежегодно погибают 23,5 человека в расчете на 100 тыс. населения, в странах Европейского союза этот показатель составляет девять-десять человек.

Метрополитен. Пассажиропоток в метрополитене превышает проектный показатель в 1,5—2 раза, что приводит к укорачиванию интервалов движения подвижного состава до 45 секунд. Это обусловливает превышение эквивалентных и максимальных уровней звука, установленных санитарными правилами. Кроме указанного фактора, недостаточная освещенность, высокие температуры и влажность воздуха в пассажирских помещениях (станции и салоны вагонов) в сочетании с высокой психологической нагрузкой в превышенном пассажиропотоке оказывают выраженное негативное действие на здоровье персонала и пассажиров[404].

17.4. Цели, задачи, организационно-правовые формы государственного управления в сфере транспорта

Названные цели, задачи и формы определяются в законодательстве, доктринах, стратегиях, программах развития транспорта и социально-экономического развития страны в целом. Следует отметить, что в законодательстве, регламентирующем различные отрасли транспорта, в одних случаях указываются, например, цели и задачи «государственного регулирования», а в других – «государственного управления». Так, в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» государственное регулирование в области железнодорожного транспорта общего пользования осуществляется в целях обеспечения баланса интересов государства, пользователей услугами этого транспорта и организаций железнодорожного транспорта общего пользования; обеспечения целостного, эффективного, безопасного и качественного функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, а также его комплексного развития. Государственное регулирование в области железнодорожного транспорта необщего пользования осуществляется в целях обеспечения безопасного и качественного функционирования этого транспорта; обеспечения непрерывности перевозочного процесса, осуществляемого совместно с владельцами инфраструктур и перевозчиками; беспрепятственного доступа пользователей услугами железнодорожного транспорта, перевозчиков, владельцев инфраструктур к услугам, оказываемым владельцами железнодорожных путей необщего пользования.

Организационно-правовые формы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта, предусмотренные указанным законом:

♦ проведение государственной политики;

♦ определение основы деятельности органов государственного регулирования в области железнодорожного транспорта;

♦ утверждение обязательных для исполнения всеми участниками перевозочного процесса, иными физическими и юридическими лицами нормативных правовых актов и иных актов;

♦ лицензирование отдельных видов деятельности в области железнодорожного транспорта;

♦ организация обязательного подтверждения соответствия объектов, технических и программных средств, используемых на железнодорожном транспорте, и стандартизации таких объектов и средств;

♦ регулирование в области железнодорожного транспорта в соответствии с законодательством РФ о естественных монополиях и антимонопольным законодательством;

♦ определение порядка выдачи разрешений на примыкание к железнодорожным путям общего пользования строящихся, а также новых (восстановленных) железнодорожных путей общего пользования и железнодорожных путей необщего пользования;

♦ выдача разрешений на закрытие (ограничение) движения по конкретным участкам железнодорожных путей общего пользования, влияющее на выполнение установленного графика движения поездов;

♦ возложение обязанности по осуществлению отдельных перевозок железнодорожным транспортом на конкретных владельцев инфраструктур и перевозчиков в случаях возникновения угрозы социально-экономической стабильности, обороноспособности, безопасности государства и в иных предусмотренных законодательством РФ случаях с соответствующей компенсацией понесенных указанными владельцами инфраструктур и перевозчиками убытков;

♦ организация и обеспечение воинских и специальных железнодорожных перевозок;

♦ руководство мобилизационной подготовкой и гражданской обороной;

♦ организация и осуществление государственного надзора;

♦ установление порядка сбора, накопления и анализа статистической информации о деятельности в области железнодорожного транспорта;

♦ установление приоритетов государственной политики в области железнодорожного транспорта общего пользования, обязательных для учета в производственной и иной деятельности владельцев инфраструктур, перевозчиков.

Аналогичные цели, задачи, формы государственного регулирования и управления – и на других видах транспорта. В частности, согласно ст. 7, 8 Воздушного кодекса РФ, организационно-правовыми формами государственного регулирования в сфере гражданской авиации являются: обязательные сертификация и аттестация, лицензирование деятельности (ст. 7, 8 ВК РФ). Специфика того или иного вида транспорта обусловливает особенности государственного регулирования и управления. Так, на воздушном транспорте осуществляется государственное регулирование использования воздушного пространства, т.е. установление общих правил осуществления такой деятельности, а также ответственности за их соблюдение. Цель, которую ставит перед собой это регулирование, – обеспечение безопасности использования воздушного пространства и равных прав пользователей.

Кодекс торгового мореплавания РФ в ст. 5 «Государственное управление в области торгового мореплавания» указывает лишь, что оно осуществляется уполномоченными органами и заключается в издании ими актов, содержащих нормы права, регулирующие отношения, возникающие из торгового мореплавания, в навигационно-гидрографическом обеспечении морских путей (ст. 5 КТМ). Примерно такие же формулировки содержит ст. 4 КВВТ РФ «Государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта».

Цели управления транспортной сферой названы также в различных программах, стратегиях, посвященных транспорту. Так, в Транспортной стратегии до 2030 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 22.11.2008 № 1734-р., целью названо обеспечение интеграции России в глобальную транспортную систему и реализация транзитного потенциала российской экономики, удовлетворение потребностей экономики и общества в качественных транспортных услугах. Стратегией предусмотрено израсходовать на достижение этих целей и задач 170 трлн руб., одна треть из них – средства федерального бюджета. Эта цифра не является постоянной, она меняется с годами в сторону увеличения.

Разработаны отдельные стратегии, программы развития применительно к каждой отрасли транспорта, содержащие цели государственного управления этими отраслями. В утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.06.2008 № 877-р «Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года» среди целей и задач государственного управления этим видом транспорта особое внимание уделено его антитеррористической защищенности, учитывая многосложность и высокую технологичность, большую протяженность железных дорог, а значит, уязвимость для террористических атак. К Стратегии прилагается «План мероприятий по ее реализации в 2008—2015 годах».

Транспортная стратегия РФ (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 22.11.2008 № 1734-р) включает подпрограмму «Гражданская авиация». Постановлением Правительства РФ от 05.12.2001 № 848 (ред. от 02.11.2013) принята Федеральная целевая программе «Развитие транспортной системы России (2010—2015 годы)», которая также содержит подраздел, посвященный гражданской авиации. В этих подпрограммах целью государственного управления названы совершенствование инфраструктуры воздушного транспорта, развитие семи местных авиалиний, аэродромов для этих линий, решение проблемы кадрового голода. Распоряжением Правительства РФ от 29.12.2007 № 1974-р утверждена Концепция федеральной целевой программы «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009—2015 годы)». В этом документе сформулирована цель, стоящая перед государственным управлением: модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации, преобразование ее в аэронавигационную систему России. Такое преобразование в свою очередь ставит целью создание единой системы организации использования воздушного пространства Российской Федерации и аэронавигационного обслуживания его пользователей, в том числе в зонах ее международной ответственности, в интересах эффективного использования этого пространства всеми пользователями, обеспечения национальной безопасности и развития экономики государства. Приняты генеральные схемы и стратегические планы развития воздушного транспорта до 2015, 2020 и 2030 гг., в которых вышеуказанные цели конкретизированы.

Имеются подзаконные нормативные акты, регламентирующие формы государственного регулирования в сфере гражданской авиации. Указом Президента РФ от 13.06.1996 № 904 «О государственном регулировании и государственной поддержке гражданской авиации и авиационной промышленности Российской Федерации» установлено, что государственное регулирование деятельности предприятий гражданской авиации и авиационной промышленности Российской Федерации включает в себя: разработку свода авиационных правил для авиакомпаний, аэропортов, других предприятий и персонала гражданской авиации; проведение сертификации всех юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности, связанные с безопасностью полетов; лицензирование деятельности и инспектирование всех авиаперевозчиков с учетом способности обеспечения процесса перевозок, обязательного страхования и выполнения обязательств, вытекающих из Чикагской конвенции о Международной гражданской авиации, других международных договоров Российской Федерации; государственный контроль деятельности естественных монополий в системе гражданской авиации; государственный надзор за безопасностью полетов и соблюдением авиационных правил на территории Российской Федерации.

Цели государственного управления в сфере морского транспорта изложены в Морской доктрине Российской федерации на период до 2020 г. (утверждена указом Президента РФ от 27.07.2001), основанной на этой доктрине «Стратегии развития морской деятельности в РФ до 2030 года» (принята распоряжением Правительства РФ от 08.12.2010 № 2205-р), федеральных целевых программах, в частности, «Мировой океан», «Развитие транспортной системы России (2010—2015 годы)» (подпрограммы «Морской транспорт» и «Развитие экспорта транспортных услуг»), «Развитие гражданской морской техники на 2009—2016 годы», «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009—2014 годах», «Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2005—2020 годах». В числе названных целей обеспечении внутригосударственных перевозок, особенно в регионах, где морской транспорт является безальтернативным видом транспорта; поддержание флота и прибрежно-портовой инфраструктуры на уровне, гарантирующем экономическую независимость и национальную безопасность государства, сокращение транспортных издержек, увеличение объемов внешнеторговых и транзитных перевозок через территорию страны. Для достижения этих целей сформулированы следующие долгосрочные задачи: формирование нормативной правовой базы морской деятельности, соответствующей нормам международного права и интересам Российской Федерации; обеспечение конкурентоспособности морского транспорта, создание условий для привлечения инвестиций и воспроизводства основных фондов; создание предпосылок для устойчивого пополнения флота, контролируемого российскими судоходным компаниями и зарегистрированного в реестрах судов Российской Федерации; развитие прибрежно-портовой инфраструктуры, увеличение экспорта услуг отечественными судоходными компаниями и морскими портами; повышение безопасности морских перевозок, охраны труда, защиты окружающей среды от возможных негативных последствий морской деятельности, в том числе путем установления специальных лицензионных условий и требований; регламентация порядка привлечения судов российских судоходных компаний к обеспечению мобилизационных потребностей государства путем совершенствования нормативной правовой базы и другие задачи. Цели и задачи государственного управления в сфере морского транспорта предполагается определить в отдельном законе. Так, разрабатывается проект закона «О государственном управлении морской деятельностью Российской Федерации».

Цель и задачи государственного управления В ВТ изложены в Концепции развития внутреннего водного транспорта Российской Федерации (утверждена распоряжением Правительства РФ от 03.07.2003 № 909-р), в соответствующих разделах Транспортной стратегии и в Федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010—2015 годы)». Целью является превращение ВВТ в современную, высокоэффективную отрасль транспортного комплекса страны. Задачи: реконструкция ВВП, улучшение эксплуатационных параметров судоходных гидротехнических сооружений для повышения их пропускной способности; модернизация флота, развитие инфраструктуры ВВП, реконструкция портов, содействие развитию бизнеса, совершенствование государственного управления, в том числе: реструктуризация государственных учреждений и унитарных предприятий; совершенствование механизма управления объектами

федеральной собственности; пополнение флота скоростными судами, создание рынка водного такси (первоначально в Москве и Московской области).

Цели государственного управления в сфере автотранспорта предусмотрены Указом Президента РФ от 27.06.1998 № 728 «О дополнительных мерах по развитию сети автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации», Федеральной целевой программой «Развитие транспортной системы России (2010—2015 годы)», в которой имеется отдельная подпрограмма «Автомобильные дороги», подпрограммой «Развитие скоростных автомобильных дорог на условиях государственно-частного партнерства» государственной программы «Развитие транспортной системы», утвержденной распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 № 2600-р, и др. Это развитие автомобильных дорог общего пользования, строительство скоростных автодорог, создание единой дорожной сети круглогодичной доступности для населения; увеличение протяженности автомобильных дорог общего пользования, соответствующих нормативным требованиям; повышение качества услуг, предоставляемых пользователям автомобильных дорог; обеспечение безопасности дорожного движения и получение дополнительных финансовых ресурсов на строительство, реконструкцию, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации, создание и развитие сети платных автомобильных дорог общего пользования и др.

Имеются многочисленные программы, стратегии развития, в том числе отдельных регионов, в которых также сформулированы цели государственного управления в сфере транспорта. В частности, цель – развитие транспортной инфраструктуры – предусмотрена в утвержденной распоряжением Правительства РФ от 05.07.2010 № 1120-р Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 г. Эта цель предусмотрена и в программах и стратегиях развития федеральных округов: Южного, Северо-Кавказского, Приволжского, Дальнего Востока, Байкальского региона и др.

Цели и задачи государственного управления транспортной сферой определены и в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009). Среди них – создание разветвленной транспортной сети, обеспечивающей высокий уровень межрегиональной интеграции и территориальной мобильности населения; поддержание высокого уровня национальной безопасности, включая безопасность населения от чрезвычайных ситуаций техногенного характера, модернизация транспортного сектора российской экономики, формирование новых центров социально-экономического развития, опирающихся на развитие энергетической и транспортной инфраструктуры,

Нельзя не упомянуть также Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденную указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537. В ней, в частности, говорится о необходимости совершенствования транспортной инфраструктуры в интересах обороны страны, повышения качества жизни российских граждан. Цели и задачи государственного регулирования и управления в сфере транспорта, соответствующие целям его развития, могут быть изложены и в других документах. В частности, в Концепции внешней политики Российской Федерации (утв. Президентом РФ 12.02.2013). Так, согласно Концепции, государство принимает меры для закрепления за ним статуса ключевого транзитного направления по обеспечению торгово-экономических связей между Европой и Азиатско-Тихоокеанским регионом, в том числе посредством расширения участия в формируемых трансконтинентальных маршрутах грузоперевозок. Стратегическая цель – удовлетворение потребностей инновационного социально ориентированного развития экономики и общества в конкурентоспособных качественных транспортных услугах. В числе целей также формирование единого транспортного пространства на базе сбалансированного развития эффективной транспортной инфраструктуры; обеспечение доступности, объема и конкурентоспособности транспортных услуг для грузовладельцев, услуг для населения в соответствии с социальными стандартами; интеграция в мировое транспортное пространство и реализация транзитного потенциала страны; повышение уровня безопасности транспортной системы; снижение вредного воздействия транспорта на окружающую среду.

Одной из важнейших целей государственного управления на транспорте, как уже отмечалось выше, является обеспечение предупреждения актов незаконного вмешательства в его деятельность. Эта проблема регулируется и международным, и национальным законодательством. Из национального – в частности, Федеральным законом от 09.02.2007 № 16-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О транспортной безопасности». Он определяет цели и задачи обеспечения транспортной безопасности. Цели – устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства от актов незаконного вмешательства. Основные задачи: нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности; определение угроз совершения актов незаконного вмешательства; оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; их категорирование; разработка и реализация требований и мер по обеспечению транспортной безопасности; подготовка специалистов; осуществление контроля (надзора) в области обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с Указом Президента РФ от 31 марта 2010 г. № 403 создана Комплексная система обеспечения безопасности населения на транспорте (утверждена распоряжением Правительства РФ от 30.07.2010 № 1285-р (ред. от 11.12.2013). Она конкретизирует цели и задачи государственного управления в этой части. В частности, это разработка и реализация единого комплекса мероприятий по обеспечению безопасности населения на транспорте, а также по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, включая оснащение объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств инженерно-техническими средствами и системами обеспечения транспортной безопасности; создание нормативной базы, интегрированной с соответствующими международными нормами; системы профессиональной подготовки, обучения и аттестации специалистов и должностных лиц, обеспечивающих безопасность, системы информирования и оповещения населения; системы мониторинга и государственного контроля (надзора) обеспечения безопасности населения на транспорте.

17.5. Разграничение полномочий в сфере управления транспортной сферой, органы управления, их компетенция

Федеральные органы государственной власти формируют правовую основу, предназначенную регламентировать функционирование транспортной сферы и контролируют их исполнение, осуществляют государственное регулирование деятельности в области подтверждения соответствия транспортных услуг обязательным требованиям, формирование и реализацию концепции обеспечения безопасности на транспорте, включающую, в частности, безопасность движения и эксплуатации транспорта, антитеррористическую безопасность, экологическую безопасность, т.е. защиту окружающей среды и населения от вредного воздействия транспорта; регулируют и защищают права участников транспортного процесса, в том числе клиентов транспортных организаций, пассажиров; устанавливают основы транспортной политики, разрабатывают федеральные программы развития транспорта.

В ведении Российской Федерации находятся федеральный транспорт и пути сообщения, определение статуса и защита территориального моря, воздушного пространства (ст. 71 Конституции РФ).

В совместном ведении РФ и ее субъектов – осуществление мер по борьбе с катастрофами, ликвидация их последствий (ст. 72 Конституции РФ). Вопросы транспортного обслуживания населения субъекта РФ не отнесены к указанному совместному ведению. Соответственно, в силу ст. 73 Конституции РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти в решении вопросов транспортного обслуживания. В основном субъекты РФ издают законы, регулирующие только отношения в сфере пригородного и межмуниципального сообщения[405]. Например, Закон Удмуртской Республики от 15 октября 2008 г. № 38-P3 «Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом на пригородных и междугородных маршрутах межмуниципального сообщения в Удмуртской Республике»; Закон Вологодской области от 8 октября 2009 г. № 2106-03 «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Вологодской области»; Закон Республики Марий Эл от 14 июля 2009 г. «Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом на территории Республики Марий Эл» и др.

Согласно ст. 4 Федерального закона РФ от 10.12.1995 № 196-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О безопасности дорожного движения», соответствующее законодательство состоит из федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, которыми регулируется обеспечение безопасности дорожного движения по вопросам, не отнесенным к исключительной компетенции Российской Федерации, устанавливаются мероприятия по организации дорожного движения. Пункт 1 ст. 6 этого закона не относит к исключительной компетенции РФ вопросы организации деятельности городского, пригородного и междугородного транспорта. Согласно ст. 3, субъекты РФ вне пределов компетенции Российской Федерации самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Органы местного самоуправления наделены полномочиями по регулированию деятельности транспортных предприятий на территории муниципальных образований и организации транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, по утверждению маршрутов и графиков движения транспорта. Так, п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания в границах городского округа. К компетенции органов местного самоуправления относится и дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также иных полномочий в области использования автомобильных дорог и дорожной деятельности, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения (ст. 14). Указанные органы в рамках своей компетенции размещают заказы на выполнение работ по строительству или реконструкции объектов транспорта (ст. 65 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», документ утратил силу с 1 января 2014 г. в связи с принятием Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ).

Важна роль органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов РФ в развитии метрополитенов. Постановлением Правительства РФ от 07.12.2010 № 1006 «О дополнительных мерах по развитию метрополитенов в Российской Федерации» установлено, что эти органы в соответствии с земельным и градостроительным законодательством при строительстве подземных линий и объектов метрополитена предоставляют земельные участки, на которых могут осуществляться мероприятия по их подготовке (перенос инженерных сетей, демонтаж и разборка зданий и сооружений, освобождение территорий от зеленых насаждений) для размещения базовых и промежуточных строительных площадок, а после завершения строительства линий и объектов метрополитена – мероприятия по благоустройству этих земельных участков.

В соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О концессионных соглашениях», а также постановлением Правительства РФ от 22.12.2006 № 791 (ред. от 14.05.2013) государственный орган субъекта РФ заключает концессионные соглашения в отношении конкретных объектов, входящих в состав метрополитена и другого транспорта общего пользования (типовое соглашение утверждено названным постановлением). Соглашение подписывается с коммерческой организацией или индивидуальным предпринимателем, выигравшим конкурс. Концессионер обязуется создать и реконструировать объекты этого транспорта.

Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, в том числе в сфере транспорта, определяет основные направления транспортной политики государства. В частности, в Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ от 12.12.2012 сказано: «Нам необходим настоящий прорыв в строительстве дорог. В предстоящее десятилетие нужно как минимум удвоить объем дорожного строительства. Важнейший приоритет развития – это региональная авиация, а также морские порты, Северный морской путь, БАМ, Транссиб, другие транзитные коридоры. Обо всем это нужно не только думать, над всем этим нужно настойчиво работать. Нам нужно обеспечить в полном смысле транспортную связанность, единство всей российской территории».

Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение транспортного законодательства, осуществляет систематический контроль за этим исполнением со стороны федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства, руководит работой Минтранса и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность, организует реализацию транспортной политики, осуществляет регулирование в транспортной сфере; формирует федеральные целевые программы развития транспорта и обеспечивает их реализацию, обеспечивает единство экономического пространства, свободное перемещение товаров и др. Правительство РФ утверждает концепции, стратегии, программы развития транспорта (ст. 4, 12, 13 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) «О Правительстве Российской Федерации»).

Министерство транспорта РФ (Минтранс России) является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного (включая проведение транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ), городского электрического (включая метрополитен) и промышленного транспорта, дорожного хозяйства, эксплуатации и обеспечения безопасности судоходных гидротехнических сооружений, обеспечения транспортной безопасности, а также государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними и организации дорожного движения в части организационно-правовых мероприятий по управлению движением на автомобильных дорогах.

Министерство обладает правом законодательной инициативы, а также самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности: правила перевозок пассажиров, багажа, груза, правила формирования и применения тарифов, взимания сборов, правила продажи билетов, выдачи перевозочные документы; правила государственной регистрации флота, правила ведомственного (служебного) расследования аварийных происшествий на транспорте и многие другие (Положение о Минтрансе России утверждено постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 395 (ред. от 14.03.2014).

Министерство энергетики РФ (Минэнерго России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, в том числе по вопросам магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки. Положение о Минэнерго России утверждено постановлением Правительства РФ от 28.05.2008 № 400 (ред. от 17.02.2014).

Минэнерго России утверждает нормативы технологических потерь углеводородного сырья при транспортировке сырья и продуктов его переработки трубопроводным транспортом; осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций министерства в установленной сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и казенным предприятиям, подведомственным министерству; осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса. Созданы Межрегиональные управления Минэнерго России (по федеральным округам). Эти управления являются территориальными органами Минэнерго России, обеспечивающими взаимодействие министерства с органами государственной власти субъектов РФ и осуществление функций, возложенных на министерство, в границах соответствующего федерального округа (имеется приказ Минэнерго РФ от 21.04.2009 № 120 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства энергетики Российской Федерации»).

Как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, лицензирования, оценки регулирующего воздействия, аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия и т.д., регулирующее воздействие на транспортную сферу осуществляет и Министерство экономического развития РФ (Минэкономразвития России). Положение о Минэкономразвития России утверждено постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 (ред. от 31.01.2014).

Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 19.03.2014) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» образовано Министерство РФ по развитию Дальнего Востока, на которое возложены, в частности, функции координации деятельности по реализации государственных программ и федеральных целевых программ, в том числе долгосрочных; управление федеральным имуществом (за установленным ограничением) и др. Таким образом, в компетенции этого Министерства вопросы, связанные с программами развития транспорта, управлением транспортными комплексами, относящимися к федеральному имуществу.

К транспортной сфере имеет отношение и Министерство регионального развития РФ (Минрегион России). Это министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований. Сфера социально-экономического развития имеет одной из важнейших своих «составляющих» транспортную сферу. Минрегион России самостоятельно принимает нормативные правовые акты, имеющие отношение к транспорту: порядок осуществления контроля за соблюдением на территориях субъектов РФ нормативов минимальной обеспеченности населения пунктами технического осмотра транспортных средств (постановление Правительства РФ от 26.01.2005 № 40 (ред. от 18.11.2013) «Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»). Министерство здравоохранения РФ утверждает порядок проведения медицинского освидетельствования на наличие медицинских противопоказаний к управлению транспортным средством (Положение о Минздраве, утвержденное постановлением Правительства РФ от 19.06.2012 № 608 (ред. от 18.03.2014).

Имеется специфика органов, осуществляющих государственное управление на отдельных видах транспорта. Государственное регулирование деятельности в области гражданской авиации осуществляется Минтрансом РФ, его структурными подразделениями и территориальными органами; в области государственной авиации – Минобороны РФ. Организация деятельности в области государственной авиации и оперативное управление этой деятельностью осуществляются соответствующими уполномоченными органами, имеющими подразделения государственной авиации. Государственное регулирование в области экспериментальной авиации – уполномоченным органом в области оборонной промышленности.

В соответствии со ст. 5 Кодекса торгового мореплавания РФ государственное управление в области торгового мореплавания осуществляется, кроме Минтранса России, еще и федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства и другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции. Согласно постановлению Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 (ред. от 18.03.2014) «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации», это министерство (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, в том числе – в сфере обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства.

Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта, а также функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене. Положение о Росжелдоре утверждено постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 397 (ред. от 02.11.2013).

Росжелдор имеет свои территориальные органы. Агентство осуществляет размещение заказов и заключение государственных контрактов, полномочия собственника, функций компетентного органа Российской Федерации по перевозкам опасных грузов железнодорожным транспортом, принятие решений об открытии железнодорожных станций, об открытии для постоянной эксплуатации железнодорожных путей общего пользования и др., пономерной учет железнодорожного подвижного состава и контейнеров.

К компетенции Росжелдора относятся функции, направленные на обеспечение антитеррористической безопасности железнодорожного транспорта: категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; ведение реестра этих объектов, утверждение результатов оценки их уязвимости; утверждение планов обеспечения транспортной безопасности, принятие решений об установлении границ охранных зон железных дорог. Росжелдор проводит работу по обязательному подтверждению соответствия продукции, добровольному подтверждению работ и услуг, а также по продлению сроков службы подвижного состава и технических средств, используемых на железнодорожном транспорте. Осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета в установленных пределах. Реализует меры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, включая выполнение соответствующих ведомственных целевых программ.

Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере воздушного транспорта (гражданской авиации), использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации и авиационно-космического поиска и спасания, функции по оказанию государственных услуг в области транспортной безопасности в этой сфере, а также государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними. Положение о Росавиации утверждено постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 396 (ред. от 02.11.2013). Агентство осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы и подведомственные организации. Росавиация размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, оказание услуг, выполнение работ; осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения функций в установленной сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и казенным предприятиям, подведомственным Агентству; организует и проводит обязательную сертификацию, обязательную аттестацию авиационного персонала; организует использование воздушного пространства Российской Федерации; деятельность по медицинскому освидетельствованию авиационного персонала; организацию его обучения и повышения квалификации, разработку мероприятий по результатам расследования авиационных происшествий и инцидентов; ведение учета авиационных происшествий и инцидентов; аккредитацию органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров); утверждение учебных программ авиационных учебных центров по подготовке авиационного персонала, лицензирование перевозок воздушным транспортом пассажиров и перевозок воздушным транспортом грузов; ведение реестра выданных лицензий, сертификатов (свидетельств); государственную регистрацию гражданских воздушных судов, гражданских аэродромов и аэропортов, ведение соответствующих государственных реестров.

Федеральное агентство морского и речного транспорта (Росморречфлот) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере морского (включая морские порты, за исключением морских терминалов, предназначенных для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота) и речного транспорта, а также функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере.

Росморречфлот осуществляет полномочия компетентного органа в области морского и внутреннего водного транспорта по выполнению обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, в части выполнения функций по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Осуществляет свою деятельность непосредственно или через подведомственные организации. Положение о Федеральном агентстве морского и речного транспорта утверждено постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 №371.

Агентство осуществляет размещение заказов и заключение государственных контрактов на поставки товаров, оказание услуг, выполнение работ, полномочия собственника, организует оценку федерального имущества, определяет условия договоров о проведении оценки федерального имущества; закрепляет федеральное имущество в хозяйственном ведении и оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий, учреждений; производит правомерное изъятие этого имущества; осуществляет контроль за распоряжением, использованием по назначению и сохранностью федерального имущества; проводит соответствующие проверки, организует проведение ревизий, принимает решение о проведении аудиторских проверок федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений; осуществляет согласование сделок с недвижимым имуществом; решений об участии унитарного предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях и пр. Агентство организует проведение работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов: мероприятия по защите морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания; диспетчерское регулирование движения судов по внутренним водным путям России, проведение работ по содержанию ВВП, судоходных гидротехнических сооружений на них обучение и повышение квалификации специалистов в области морского и речного транспорта; координацию деятельности поисковых и аварийно-спасательных служб, осуществляет оформление и выдачу паспортов моряка, ведение Реестра морских портов Российской Федерации; осуществляет аккредитацию специализированных организаций в области обеспечения транспортной безопасности, категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение реестра этих объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, включая категорированные объекты, утверждает результаты проведенной оценки уязвимости объектов, утверждает планы обеспечения их транспортной безопасности, осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на Агентство функций.

В качестве примера регулирующего воздействия государства на сферу торгового мореплавания явилось принятие Федерального закона от 20 декабря 2005 г. № 168-ФЗ (ред. от 29.11.2012), который инициировал создание Российского Международного реестра судов (далее – РМРС). Принятие закона № 168-ФЗ обусловлено практикой, начало которой положено в середине XX в.: регистрацией судов под так называемым «удобным флагом», что привело к резкому сокращению флота, плавающего под флагом РФ. Закон был призван вернуть флот под российский флаг. Хотя Закон и имеет такое название, отдельный законодательный акт о создании РМРС отсутствует. «Создание» РМРС осуществлено путем дополнения отдельных положений Кодекса торгового мореплавания РФ и ряда других законов.

Согласно постановлению Правительства РФ от 11.06.2008 № 444 (ред. от 25.02.2014) «О Федеральном агентстве по рыболовству», это агентство (Росрыболовство) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственному надзору за торговым мореплаванием в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства; по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства, а также в сфере производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских портах в отношении морских терминалов, предназначенных для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота. Росрыболовство имеет свои территориальные органы, статус которых определяется соответствии Типовым положением об этих органах, утвержденным приказом Росрыболовства.

Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, в том числе в области учета автомобильных дорог, а также функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на городском наземном электрическом транспорте. Положение о нем утверждено постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 № 374 (ред. от 02.11.2013).

Росавтодор осуществляет следующие полномочия: размещение заказов и заключение государственных контрактов на поставки товаров, оказание услуг, выполнение работ, полномочия собственника в отношении федерального имущества, обеспечение соответствия состояния автомобильных дорог общего пользования федерального значения установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам; учет показателей состояния безопасности, приемку в эксплуатацию законченных строительством, реконструкцией и ремонтом участков автомобильных дорог общего пользования федерального значения; учет автомобильных дорог, ведение единого их реестра, аккредитации специализированных организаций в области обеспечения транспортной безопасности, категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение реестра этих объектов, выдачу разрешений на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, а также на ввод в эксплуатацию автомобильных дорог, утверждение результатов оценки уязвимости объектов, планов обеспечения их транспортной безопасности; осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на Агентство функций.

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии имеет полномочия, изложенные в п. 5 Положения об этом агентстве (утверждено постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 № 294 (ред. от 02.11.2013). Кроме общих полномочий агентства, которые имеют отношение и к транспорту (по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере технического регулирования и обеспечения единства измерений), оно выполняет функции компетентного административного органа Российской Федерации в соответствии с Соглашением о принятии единообразных технических предписаний для колесных транспортных средств, предметов оборудования и частей, которые могут быть установлены и использованы на колесных транспортных средствах, и об условиях взаимного признания официальных утверждений, выдаваемых на основе этих предписаний, заключенным в г. Женеве 20 марта 1958 г.

Согласно постановлению Правительства РФ от 01.11.2007 № 734 (ред. от 02.11.2013) «О Федеральном агентстве по обустройству государственной границы Российской Федерации», агентство организует обеспечение единообразного применения требований к проектированию, строительству, реконструкции, оборудованию и техническому оснащению зданий, помещений и сооружений, необходимых для организации транспортного и иного контроля, осуществляемого в пунктах пропуска через государственную границу РФ, обеспечение функционирования (эксплуатации) зданий, помещений и сооружений, необходимых для этого контроля, заключает в отношении этого имущества договоры аренды и договоры безвозмездного пользования; предоставляет помещения для размещения подразделений государственных контрольных органов.

17.6. Государственный контроль (надзор) на транспорте

Государственный контроль (надзор) на транспорте регламентируется, как отмечено выше, транспортными уставами, кодексами и изданными на их основе нормативными актами. Так, согласно ст. 28 ВК РФ, целью государственного надзора в области гражданской авиации является обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационной безопасности (защищенности авиации от незаконного вмешательства) и качества выполняемых в гражданской авиации работ и оказываемых услуг. Контроль осуществляется путем проведения плановых и внеплановых проверок. Закон регламентирует основания и порядок проведения проверок. К отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в гражданской авиации, как и на других видах транспорта, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом установленных транспортным законодательством особенностей. ВК РФ определяет службы, ответственные за обеспечение безопасности (службы авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделения ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, а также органы внутренних дел, службы авиационной безопасности эксплуатантов, а также уполномоченные органы, наделенные этим правом федеральными законами); организационно-правовые формы обеспечения безопасности (предотвращение доступа посторонних лиц и транспортных средств в контролируемую зону аэропорта или аэродрома; охрана воздушных судов на стоянках; предполетный и послеполетный досмотра, передача персональных данных пассажиров воздушных судов в автоматизированные централизованные базы персональных данных о пассажирах и др.); организационно-правовые формы контроля за обеспечением авиационной безопасности, полномочия контролирующих органов; требования к проведению расследования авиационных происшествий.

Аналогичные положения установлены другими транспортными уставами и кодексами. Так, на морском транспорте государственный надзор осуществляется в целях обеспечения безопасности судоходства, охраны человеческой жизни на море, безопасности портовых сооружений, в целях надлежащего качества оказания услуг и выполнения работ. Статья 6 КТМ РФ установлено, что государственный надзор за торговым мореплаванием – компетенция федерального органа исполнительной власти по надзору в сфере транспорта, в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства – федерального органа исполнительной власти в области рыболовства. Федеральный орган исполнительной власти по надзору в сфере транспорта осуществляет расследование аварий или инцидентов на море в соответствии с положением, утвержденным федеральным органом исполнительной власти в области транспорта по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства и федеральным органом исполнительной власти в области обороны. Государственный надзор за спортивными парусными судами, прогулочными судами, а также маломерными судами, используемыми в некоммерческих целях, осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.

На внутреннем водном транспорте государственный надзор осуществляется в целях обеспечения безопасности судоходства, охраны человеческой жизни на внутренних водных путях, безопасности портовых и судоходных гидротехнических сооружений и внутренних водных путей, а также в целях обеспечения надлежащего качества оказания услуг и выполнения работ (ст. 4 КВВТ РФ). Орган государственного надзора в соответствии с положением о расследовании транспортных происшествий на ВВТ, утвержденным федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляет расследование транспортных происшествий. Этот орган обеспечивает также надзор за деятельностью капитанов бассейнов внутренних водных путей по осуществлению государственного портового контроля.

Государственный надзор в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта проверяет соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении своей деятельности требований, установленных Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Устав, как и другие транспортные уставы и кодексы, определяет виды проводимых проверок, основания их проведения, компетенцию должностных лиц, осуществляющих контроль.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) на транспорте, является Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор). Так, Ространснадзор осуществляет контроль (надзор) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного, железнодорожного транспорта, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене. Положение о Ространснадзоре утверждено постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 398 (ред. от 02.11.2013).

В полномочиях Ространснадзора – контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ, в том числе международных договоров: о гражданской авиации; торговом мореплавании; внутреннем водном транспорте, о порядке осуществления международных автомобильных перевозок (транспортный контроль) (за исключением пунктов пропуска через государственную границу РФ); о безопасности движения и эксплуатации транспорта, об обеспечении пожарной безопасности, транспортной (антитеррористической) безопасности; о перевозке опасных грузов. Служба осуществляет лицензирование видов деятельности, отнесенных к ее компетенции; выдает разрешительные и другие документы, участвует в работе по определению технического состояния (комиссованию) транспортных средств, проводит аттестации, расследование аварий или инцидентов, выполняет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета в установленном объеме и пр.

Ространснадзор имеет свои территориальные органы. Изданы нормативные акты – от постановлений Правительства РФ (например, от 26.05.2011 № 418) до приказов Ространснадзора, посвященных вопросам осуществления органами Ространснадзора возложенных на них функций; административные регламенты по осуществлению важнейших надзорных функций (утверждаются приказами Минтранса).

Государственные транспортные инспекторы вправе запрашивать информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки; беспрепятственно по предъявлении установленных документов посещать и обследовать используемые юридическими лицами, физическими лицами, объекты инфраструктуры транспорта, подвижной состав, суда, проводить необходимые исследования, испытания, измерения, расследования, экспертизы и другие мероприятия по контролю; выдавать предписания об устранении нарушений составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями обязательных требований, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений.

К органам, контролирующим деятельность на транспорте, относятся органы федерального государственного пожарного надзора, экологического надзора, санитарно-эпидемиологического надзора, надзора в области промышленной безопасности, надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, метрологического надзора (п. 8 ст. 5 КВВТ и др.). Таким образом, к названным органам относятся органы Государственной противопожарной службы, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по труду и занятости, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Государственной санитарно-эпидемиологической службы, Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии.

В частности, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) являет-с я федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей в том числе на транспорте. Введены должности главных государственных санитарных врачей на транспорте и их заместителей (Положение о Роспотребнадзоре, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 332 (ред. от 02.11.2013). Служба принимает нормативные правовые акты по расчету цен и тарифов, имеющих отношение к транспорту (тарифов на услуги по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств; транспортировку газа, нефти, нефтепродуктов по трубопроводам; тарифы, сборы и плату в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования тарифы, услуги в транспортных терминалах, портах, аэропортах; ставки сборов за аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства; тарифы на ледокольную проводку судов, ледовую лоцманскую проводку судов в акватории Северного морского пути и др.).

Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О техническом регулировании» регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к зданиям, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; оценке соответствия. Закон предусматривает применение технических регламентов – документов, устанавливающих обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования, в частности, к процессам перевозки. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере промышленной безопасности, безопасности электрических и тепловых установок и сетей, безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере. Положение о службе утверждено постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 (ред. от 26.12.2013).

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства РФ в сфере ветеринарии и карантина растений на государственной границе РФ (включая пункты пропуска через государственную границу) и на транспорте, включающих требования по обеспечению охраны территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств и распространения заразных болезней животных, вредителей растений, возбудителей болезней растений, а также растений (сорняков) карантинного значения, ввоза опасных в ветеринарно-санитарном и фито-санитарном отношении поднадзорных грузов (Положение о службе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 327 (ред. от 02.11.2013).

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при транспортировании опасных веществ (постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 (ред. от 26.12.2013).

Федеральная налоговая служба осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства на транспорте (Положение о службе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 (ред. от 02.11.2013). Административно-властные полномочия в сфере государственного управления морскими портами, предусмотренные нормативными правовыми актами, осуществляют администрации морских портов, являющиеся федеральными государственными учреждениями (постановление Правительства РФ от 25.09.2002 № 705 (ред. от 14.11.2011). Капитан морского порта является должностным лицом, выполняющим функции по обеспечению безопасности мореплавания и порядка в морском порту. Капитан подчиняется непосредственно Федеральному агентству морского и речного транспорта. Положение о нем утверждено приказом Минтранса РФ от 19.12.2006 № 156. Капитан морского порта осуществляет обеспечение безопасности мореплавания и порядка в морском порту; регулирование захода судов в морской порт и выхода их из морского порта; осмотры судов, включая проверку судовых документов, дипломов и подтверждений к дипломам, квалификационных и специальных свидетельств членов экипажей судов, контроль за соответствием загрузки судна правилам погрузки и перевозки грузов; проверку деятельности систем управления движением судов, контроль за деятельностью лоцманской службы, за ледокольной проводкой судов на подходах к морскому порту и в пределах его акватории.

Капитан морского порта осуществляет регистрацию судов и выдачу соответствующим судам в установленном порядке судовых документов; регистрацию права собственности на суда, выдачу соответствующих документов, ведет расследование аварийных случаев с судами; привлекает находящиеся в морском порту суда к участию в спасании людей и судов, терпящих бедствие.

Капитан морского порта возглавляет администрацию морского порта, которая обеспечивает безопасность плавания судов в акватории морского порта, на подходах к нему, а также стоянки судов в морском порту; порядка в морском порту; принятие мер по защите морского судоходства и объектов инфраструктуры морского порта от актов незаконного вмешательства; взаимодействие с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по вопросам различных видов государственного контроля (надзора): ветеринарного, таможенного и др., руководство мероприятиями по предотвращению загрязнения акватории морского порта и др. Одна из основных функций – осуществление государственного портового контроля (ст. 11 Федерального закона от 08.11.2007 № 261-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

На речном транспорте созданы администрации бассейнов внутренних водных путей. Капитан бассейна ВВП возглавляет инспекцию государственного портового контроля, входящую в состав администрации бассейна внутренних водных путей (далее – АБВВП), непосредственно подчиняется Росморречфлоту. Имеется приказ Минтранса России от 17.08.2012 № 314 «Об утверждении Положения о капитане бассейна внутренних водных путей». Портовый контроль включает проверку соблюдения на судах и иных плавучих объектах, находящихся в бассейне ВВП, требований к оборудованию, конструкциям, машинам, механизмам судов, спасательным и иным средствам, требований обеспечения безопасной эксплуатации таких судов и иных плавучих объектов, профессиональных и квалификационных требований к членам экипажей судов.

В соответствии с Положением о Российском Речном регистре (утверждено приказом Минтранса РФ от 16.01.1995 № 3 (ред. от 31.07.1998) Регистр является федеральным государственным учреждением классификации и технического надзора за судами внутреннего и смешанного (река—море) плавания при Министерстве транспорта РФ. Российский Речной Регистр выполняет также функции государственного надзора за безопасностью судоходных гидротехнических сооружений в части организации и обеспечения технического контроля. В состав Регистра входит Центр безопасности судоходных гидротехнических сооружений.

Государственная инспекция по маломерным судам Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее – ГИМС МЧС) входит в систему Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Положение о ГИМС МЧС утверждено постановлением Правительства РФ от 23.12.2004 № 835 (ред. от 08.11.2013).

В систему ГИМС входят структурные подразделения центрального аппарата МЧС России, территориальные органы Государственной инспекции по маломерным судам в составе территориальных органов МЧС России, государственные инспекторы по маломерным судам, а также соответствующие подразделения и организации МЧС России. ГИМС осуществляет свою деятельность в отношении самоходных судов внутреннего плавания и иных плавучих объектов, имеющих определенные характеристики, баз (сооружений) для стоянок маломерных судов и иных плавучих объектов (средств), пляжей, мест массового отдыха на водоемах, переправ. Ее основными задачами являются: осуществление государственного и технического надзора за маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок и их пользованием во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации; обеспечение безопасности людей на водных объектах, организация надзора и контроля за выполнением требований по обеспечению безопасности людей, участие в разработке правил классификации маломерных судов; организация контроля за соблюдением правовых актов, регламентирующих порядок пользования маломерными судами, базами для их стоянок, пляжами, переправами и наплавными мостами.

ГИМС МЧС осуществляет классификацию, регистрацию, учет, первичные и ежегодные технические освидетельствования и осмотры маломерных судов, присвоение им государственных (бортовых) номеров, выдачу судовых билетов и иных документов. Устанавливает обязательные условия, нормы и технические требования по пассажировместимости, грузоподъемности, предельной мощности и т.д. маломерных судов. Проводит в установленном порядке регулярные проверки маломерных судов на соответствие техническим нормативам выбросов в атмосферный воздух вредных (загрязняющих) веществ. Осуществляет учет аварий и происшествий с маломерными судами, несчастных случаев с людьми на воде; учет, ежегодное техническое освидетельствование баз маломерного флота. Участвует в поиске и спасании людей на водных объектах.

В настоящее время в системе органов прокуратуры создана единая централизованная система транспортных прокуратур, включающая Управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере Генеральной прокуратуры РФ, транспортные прокуратуры на правах прокуратур субъектов РФ и – на правах районных прокуратур. Генеральным прокурором были изданы приказы от 21 ноября 2007 г. № 186 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах» (документ утратил силу в связи с изданием Приказа Генпрокуратуры РФ от 15.07.2011 № 211) и от 7 мая 2008 г. № 84 (ред. от 30.01.2013) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур». Согласно этим приказам, приоритетным направлением деятельности транспортных прокуратур является надзор за исполнением законов на железнодорожном, речном, морском и воздушном транспорте. Надзор за исполнением законов на других видах транспорта, в частности, в автотранспортной сфере осуществляют территориальные прокуратуры. В Москве и Санкт-Петербурге, учитывая социальную значимость метрополитена, протяженность линий, количество станций, число работников предприятия, а также высокий пассажиропоток, созданы прокуратуры метрополитенов на правах районных. Их деятельность контролируют соответственно прокуратуры Москвы и Санкт-Петербурга.

В системе органов внутренних дел имеется система органов внутренних дел на транспорте (далее ОВДТ). Указом Президента РФ от 24.12.2009 № 1468 (ред. от 01.03.2011) «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» была проведена реформа органов внутренних дел, в том числе и на транспорте. В июле 2010 г. образовано Главное Управление на транспорте МВД России (ГУТ МВД РФ). В его состав вошло восемь Управлений на транспорте по федеральным округам. Основные задачи и функции ОВДТ – обеспечение правопорядка и общественной безопасности, защита граждан от противоправных посягательств на объектах железнодорожного, воздушного и водного транспорта. Выполнение соответствующих задач и функций на других видах транспорта – компетенция территориальных ОВД. Приказом МВД № 598 от 10 июля 2008 г. «Об организации взаимодействия между органами внутренних дел на транспорте и МВД, ГУВД, УВД по субъектам РФ, органами внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах и разграничении объектов оперативного обслуживания» определен перечень объектов транспорта, находящихся в оперативном обслуживании органов внутренних дел на транспорте.

Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел РФ (Госавтоинспекция) осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения. Положение о Госавтоинспекции утверждено Указом Президента РФ от 15.06.1998 №711 (ред. от 01.06.2013).

Госавтоинспекция обеспечивает соблюдение юридическими лицами независимо от формы собственности, должностными лицами и гражданами нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства.

Органы управления и подразделения Госавтоинспекции образуют систему Госавтоинспекции, в которую входят федеральный орган управления Госавтоинспекции, органы управления Госавтоинспекции министерств (главных управлений, управлений) внутренних дел по субъектам РФ (далее – органы управления Госавтоинспекции по субъектам РФ), подразделения Госавтоинспекции управлений (отделов) внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, подразделения Госавтоинспекции управлений (отделов) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, а также специализированные и иные подразделения Госавтоинспекции.

Вопросы для повторения

1. Охарактеризуйте роль транспорта в экономике Российской Федерации.

2. Дайте общую характеристику транспортной отрасли Российской Федерации, в том числе отдельных видов транспорта.

3. Законодательство, регламентирующее транспортную сферу.

4. Сформулируйте современные угрозы, существующие в транспортной отрасли.

5. Каковы цели, задачи, формы управления транспортом, в том числе отдельными видами транспорта?

6. Органы управления транспортом.

7. Полномочия федеральных органов, субъектов РФ и муниципальных образований в транспортной сфере.

8. Система контроля и надзора на транспорте.

Тема 18

Государственное управление социально-культурной сферой

При изучении данной темы необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Понятие социально-культурной сферы. Отрасли социально-культурной сферы. Управление в социально-культурной сфере. Административно-правовое регулирование управления в сфере труда и социальных отношений.

Основные направления деятельности Министерства труда и социального развития РФ, входящих в его систему органов исполнительной власти субъектов РФ по реализации единой государственной политики в области труда и социальных вопросов, по повышению уровня жизни и доходов населения, улучшению условий и охраны труда.

Система и компетенция миграционной службы и службы занятости населения Минтруда России.

Полномочия органов местного самоуправления по вопросам социального обеспечения и защиты граждан, проживающих на подведомственной территории.

Система образования: понятие и составляющие элементы. Организационные формы управления образованием. Образовательные учреждения: понятие, виды. Особенности административно-правового статуса образовательных учреждений. Государственный контроль в сфере образования.

Организационно-правовая система государственного управления наукой. Органы государственного управления наукой. Организация науки, научные учреждения и сообщества. Особенности административно-правового статуса Российской академии наук. Формы деятельности органов власти в области науки и технической политики. Организационно-правовые основы управления культурой. Органы государственного управления культурой. Организации в области культуры: понятие, система, виды, особенности их административно-правового статуса.

Организационно-правовые основы государственного управления здравоохранением. Учреждения здравоохранения. Медицинское страхование. Санитарно-эпидемиологический надзор. Государственный контроль в сфере здравоохранения.

Организационно-правовые основы управления в области труда и социальной защиты граждан. Органы государственного управления в сфере труда и социального развития, их компетенция. Особенности административно-правового статуса социальных служб. Государственный контроль в сфере труда и социальной защиты.

Органы государственного управления печатью и средствами массовой информации. Административно-правовое регулирование государственной политики поддержки средств массовой информации и книгоиздания РФ. Административно-правовое регулирование телерадиовещания РФ.

18.1. Система и административно-правовой статус органов управления образованием и наукой

18.1.1. Организация и осуществление процесса получения образования

В современных условиях национальное образование рассматривается как один из видов стратегического ресурса любого развитого современного государства[406]. Ее качество и эффективность применения в практических целях позволяют предотвращать вызовы, возникающие в наиболее важных сферах организации общественной жизни: экономике, безопасности, сохранении идентичности самого государства.

По данным Статистического института ЮНЕСКО на конец 2004 г., 82,2% населения планеты в возрасте старше 15 лет умели читать и писать (это является критерием грамотности). В абсолютных цифрах это составило 781 млн человек, из которых 501 млн – женщины. Подавляющее большинство неграмотного населения проживает в следующих восьми государствах: Бангладеш, Египет, Индия, Индонезия, Китай, Пакистан, Нигерия, Эфиопия. Грамотность среди населения Европы составила 98,8%, а в Африке только 62,5%. В России 0,6%, или 676 тыс., населения считаются неграмотными (более 500 тыс. из них женщины).

Соответственно в табл. 18.1 и 18.2 приводятся данные за период с 2000 по 2004 г. десяти государств с самым высоким уровнем грамотности среди населения и десяти – с самым низким уровнем грамотности[407].

Таблица 18.1

Страны с самым высоким уровнем грамотности населения

Таблица 18.2

Страны с самым низким уровнем грамотности населения

В 2006 году примерно 3% от объема ВВП России выделялось на организацию в стране образовательного процесса[408]. В развитых странах на эти цели расходуется в среднем около 4,5% от национального объема ВВП. В 2006 году в России насчитывалось в два раза больше высших учебных заведений (государственных и негосударственных) по сравнению с 1990 г. Россия занимает ведущие позиции в мире по числу студентов в соотношении с общей долей населения (50 студентов на 1 тыс. населения). Во Франции этот показатель составляет около 35 студентов на 1 тыс. населения.

Ведущие страны мира перешли на двухступенчатую систему высшего образования – бакалавриат и магистратуру. В России до 2009 г. законодательно предусматривались три уровня высшего образования: бакалавриат, специалист, магистратура. Позже к 2011 г. предусмотрен переход на двухступенчатую систему высшего образования.

Текущим законодательством России предусмотрено, что бакалавры-юристы не могут занимать должности по таким ведущим юридическим профессиям, как судья, прокурор, нотариус.

После распада СССР в Российской Федерации наблюдается бурное развитие высшего образования. Но в основном он отражает количественные характеристики. По сравнению с началом 90-х гг. XX в. общая численность студентов увеличилась в 2,5 раза. Наиболее популярными на протяжении длительного времени остаются специальности юриста и экономиста.

В СССР всего было 650 учебных заведений (примерно на 275 млн человек населения), а в современной России – около 3 тыс. вместе с филиалами (примерно на 142 млн человек). Отметим и еще одну особенность, объясняющую рост численности вузов и студентов. Председатель Правительства РФ Д. Медведев считает, что в Советском Союзе «в вузы поступали 30—40% школьников, а сейчас – почти 100%»[409].

В 2011 году в России действовало 29 научно-исследовательских и девять федеральных университетов, стипендиальный фонд в которых выше, чем в остальных вузах. Учредителями двух университетов (МГУ и СПбГУ) с 2009 г. является Правительство РФ. Особый статус этих двух университетов заключается еще и в том, что их финансирование предусматривается отдельной строкой в федеральном бюджете, а их уставы утверждаются Правительством РФ.

Постановлением Правительства РФ[410] утверждены «Правила установления имеющим государственную аккредитацию образовательным учреждениям среднего профессионального и высшего профессионального образования контрольных цифр приема граждан для обучения за счет средств федерального бюджета» по направлениям подготовки (специальностям) в соответствии с лицензией, предоставленной образовательному учреждению.

Объемы контрольных цифр приема определяются ежегодно Министерством образования и науки РФ с учетом предложений заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, других главных распорядителей средств федерального бюджета, учитывающих в установленном Министерством образования и науки Российской Федерации порядке потребность экономики в квалифицированных кадрах.

Контрольные цифры приема устанавливаются образовательным учреждениям путем проведения конкурсов для образовательных учреждений по следующим направлениям подготовки (специальности) с выделением очной, очно-заочной (вечерней) и заочной форм обучения:

♦ по образовательным программам среднего профессионального образования, в том числе интегрированным образовательным программам среднего профессионального образования в области искусств (по специальностям среднего профессионального образования);

♦ образовательным программам бакалавриата (по направлениям подготовки высшего профессионального образования);

♦ образовательным программам подготовки специалиста (по специальностям высшего профессионального образования);

♦ образовательным программам магистратуры (по направлениям подготовки высшего профессионального образования).

Контрольные цифры приема устанавливаются образовательным учреждениям федеральными органами исполнительной власти и главными распорядителями средств федерального бюджета в соответствии с объемами контрольных цифр приема, определяемыми организатору конкурса Министерством образования и науки РФ.

Порядок проведения конкурса на установление контрольных цифр приема устанавливается Министерством образования и науки РФ и должен включать требования к объявлению о проведении конкурса и срокам проведения конкурса, а также показатели деятельности образовательных учреждений, методику проведения конкурсного отбора и критерии принятия решения об установлении контрольных цифр приема.

Проведение конкурсного отбора осуществляется конкурсной комиссией (конкурсными комиссиями), создаваемой организатором конкурса на основании поданных образовательными учреждениями заявок. В их состав по решению организатора конкурса включаются представители федеральных органов исполнительной власти и (или) органов исполнительной власти субъектов РФ, работодателей и общественных организаций.

В 2012 году российские вузы должны были предоставить абитуриентам 490 775 бюджетных мест, из которых: 360 473 – для бакалавров; 62 053 – для магистров и 68 249 – для специалистов. Было определено, что платное обучение на внебюджетных местах должно стоить столько же, сколько и бюджетное обучение, т.е. от 60 до 112 тыс. руб. в год[411].

В 2007 году в России более 500 вузов и почти 700 филиалов имели юридические факультеты. Только в Москве действовало 133 аккредитованных вуза, из них 54 государственные (в 70—80-х гг. XX столетия их было только четыре), в которых имеются юридические факультеты. Ежегодно они выпускают около 25 тыс. молодых специалистов в области юриспруденции. В 2007 году всего на юридических факультетах училось 137 335 человек, из которых на дневном отделении – 40 171; на вечернем отделении (очно-заочная форма) – 14 506; по заочной форме – 82 339; в экстернате – 4296 человек.

В 2013 году официальные классификаторы, по которым осуществлялось обучение в учебных заведениях России, содержали около 500 специальностей (или направлений), многие из которых не соответствовали документам ЮНЕСКО. Высказываются обоснованные предложения о необходимости сокращения направлений обучения до 100.

По данным Рособрнадзора, подготовку юристов в России (2010) осуществляли 1211 высших образовательных учреждений. В СССР будущие юристы обучались в 52 государственных вузах. 64% юристов Советского Союза работали в правоохранительных органах. Именно тогда сложилась ставшая на долгие годы доминирующей «криминально-правоохранительная» модель советского юриста. В других государствах около 80% юристов трудятся в неправоохранительной сфере (управление, экономика, социальная сфера и т.д.).

В экономике современной России наблюдается дефицитный спрос на высококвалифицированных специалистов в ряде новых отраслей рыночной экономики. Например, по оценкам экспертов рекрутинговой компании AntalRussia, рейтинг самых дефицитных профессий в сентябре 2010 г. выглядел следующим образом[412].

Первое место занимают юристы, специализирующиеся по деривативам, т.е. по производственным финансовым инструментам. Из-за уникальности этой профессии (всего несколько человек на всю Россию) отсутствуют точные данные об уровне зарплат этих специалистов.

Второе место отдано специалистам по стратегическому планированию банковской деятельности, основными обязанностями которых являются формирование основных направлений развития банка; разработка стратегических планов и обеспечение их утверждения. Ежемесячная зарплата составляет до 400 тыс. руб. в месяц.

На третьем месте специалисты по связям с инвесторами (IR-менеджер). Ежемесячная зарплата составляет от 150 до 400 тыс. руб. ежемесячно, без учета индивидуальных бонусов.

На четвертом месте — менеджеры по внутренним коммуникациям, занимающиеся: налаживанием эффективного общения коллег из разных структурных подразделений трудового коллектива; поддержанием корпоративной культуры; продвижением бренда компании среди сотрудников; проведением мероприятий, направленных на повышение трудовой мотивации сотрудников. Заработная плата специалистов этого профиля колеблется от 100 до 250 тыс. руб.

На пятом месте – менеджеры по компенсациям и льготам (С&В). Их основной задачей является мотивация сотрудников посредством разработки и внедрения конкурентоспособных систем оплаты труда, программ по предоставлению льгот сотрудникам компании. В их обязанности также входит проведение обзоров рыночного уровня компенсаций, контроль над проектами по оценке работы сотрудников. Их заработная плата составляет от 170 до 230 тыс. руб. в месяц.

Шестое—десятое места поделили между собой специалисты следующих профилей: по бюджетированию производства; консультанты по внедрению производственного модуля SAP; менеджеры по развитию бизнеса в горнодобывающей промышленности; менеджеры мобильных рекламных площадок; специалисты по прогнозированию спроса. Работодатели готовы им платить от 75 до 220 тыс. руб. ежемесячно.

В результате проведенного в сентябре 2010 г. Государственным университетом – Высшей школой экономики (ГУВШЭ) исследования российских вузов был составлен рейтинг самых сильных российских университетов (ТОП-30). Основным показателем в рейтинге также являлся средний балл ЕГЭ у студентов, поступивших на бюджетные места в 2010 г. Первая десятка рейтинга включала в себя следующие вузы:

1) Московский физико-технический институт (МФТИ);

2) Московский государственный институт международных отношений МИД России (МГИМО);

3) Московский архитектурный институт (МАРХИ);

4) Государственный университет – Высшая школа экономики (ВШЭ);

5) Финансовый университет при правительстве России;

6) Московский государственный университет имени Ломоносова (МГУ);

7) Всероссийская академия внешней торговли;

8) Российский государственный университет нефти и газа имени Губкина;

9) Московский государственный лингвистический университет (МГЛУ);

10) Московский государственный университет экономики, статистики и информатики (МЭСИ).

На Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) возложена обязанность по надзору за совершенствованием процедур лицензирования и государственной аккредитации, повышения эффективности организации образовательного процесса в вузах Российской Федерации, а также по внедрению инновационных технологий в образовательные процессы[413].

Объем рынка образовательных услуг в Российской Федерации за период с 1995 по 2004 г. возрос с 2,8 до 118,7 млрд руб. В то же время как отмечают работодатели, постоянно возрастает дефицит квалифицированных кадров. Если в 1998 г. эту проблему отмечали только 9% бизнесменов, то в 2005 г. – уже 35%[414].

В СССР широко применялся принцип самого тесного союза науки, образования и практики. Многие вузы имели ярко выраженный отраслевой характер. Современные государственные вузы в большинстве своем были созданы в ответ на вызовы советского времени. Не всегда они могут переориентироваться на современные потребности общественной жизни. В свою очередь негосударственный сектор образования прежде всего ориентирован на текущие потребности общества.

Одной из проблем образовательного процесса в России все четче проявляется проблема качества знаний. В рейтинге вузов ведущих стран мира по результатам 2004 г. МГУ было отведено только 66 место, а СПбГУ – в четвертой сотне.

По рейтингу, составленному в России, в первой сотне ведущих университетов мира в 2008 г. 48 вузов были из США, 12 – из Великобритании, восемь – из Японии и только три из России. Такое же положение российских вузов сохраняется и в последующие годы. Основной причиной сложившегося положения считается недостаточный объем финансирования[415]. Страны-лидеры в образовательном процессе на каждого студента в год тратят от 100 тыс. до 1 млн дол. В МГУ (лидер среди российских вузов) на одного студента в среднем тратится 30 тыс. дол. (это уровень хорошего европейского вуза), в МГИМО – 15 тыс., а в СПбГУ – 7,5 тыс. дол. Большинство остальных российских вузов (особенно негосударственных) на каждого студента тратят 1,5—2 (или менее) тыс. дол.

Например, для повышения конкурентоспособности российских вузов и выпускаемых ими специалистов, будучи губернатором Красноярского края, Александр Хлопонин предлагал осуществление следующих мер[416].

1. Ввести двуступенчатую систему высшего образования – бакалавриат и магистратура.

2. Повысить мобильность профессорско-преподавательского состава с целью привлечения и иностранных специалистов.

3. Расширить количество бюджетных мест.

4. Зарабатывание вузом денег осуществлять за счет проводимых научных исследований; разработкой новых технологий; созданием научно-производственных площадок на промышленных предприятиях и венчурных фондов вокруг вуза.

5. Сам вуз должен представлять собой не государственное образовательное учреждение, а автономную самодостаточную структуру по подготовке конкурентоспособных на российском и международном рынках труда специалистов.

Доступность образования определяется и возможностью населения (т.е. родителей) оплачивать обучение детей.

В 2010—2011 годах, по данным Высшей школы экономики, средняя годовая стоимость (тыс. руб.) обучения в российских вузах по различным специальностям выглядела следующим образом (табл. 18.3)[417].

Для сравнения, носящего весьма условный характер, обратимся к практике взимания стоимости за год обучения в университетах Великобритании на бакалаврских программах для граждан стран, не входящих в Европейский Союз: 7—9 тыс. фунтов стерлингов на теоретических курсах; 9—12 тыс. фунтов стерлингов на курсах с лабораторной практикой; 19—23 тыс. фунтов стерлингов на курсах с клинической практикой.

Таблица 18.3

Средняя стоимость обучения в вузах

Одним из общепризнаваемых в мире признаков и критериев качества национального образования является численность иностранных студентов. На протяжении многих лет США являются мировым лидером на рынке образовательных услуг. В 2004—2005 годах в США обучались 565 тыс. иностранных студентов[418]. Великобритания, занимающая второе место, уступает по этому показателю США в два раза.

По относительному числу студентов, обучающихся в США, лидирует Южная Корея – 112 студентов на 100 тыс. населения. По этому показателю она опережает Канаду – 85 студентов. У Индии – восемь, а у Китая – пять студентов на 100 тыс. населения. Значительная часть иностранных студентов уже имеют высшее образование. Среди китайских студентов таких 79%, среди индийских – 72,5%, среди корейских – примерно 50%, среди российских студентов – 52,5%.

Российское законодательство в области образования включает в себя Конституцию РФ, Федеральный закон «Об образовании», другие законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в области образования.

С признанием права на труд государство обязано создавать условия, способствующие экономическому развитию общества, наиболее полной занятости населения. Оно гарантирует бесплатность среднего профессионального образования в государственных и муниципальных учреждениях и на предприятиях. Это является необходимой предпосылкой для подготовки к трудовой деятельности.

Вместо закрепляемого ранее принципа бесплатности всех видов образования предусматривается общедоступность и бесплатность образования в пределах государственного стандарта. Сохраняется право на получение высшего образования в государственных учебных заведениях на конкурсной основе.

Что касается негосударственных вузов, то гражданин вправе поступить в частное, т.е. платное высшее учебное заведение без всяких ограничений со стороны закона. Государство гарантирует бесплатное и общедоступное получение дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования. Родителям (или лицам, их заменяющим) вменяется в обязанность способствование получению детьми основного общего образования.

Основными задачами законодательства РФ в образовательной сфере являются:

♦ разграничение компетенции в области образования между органами управления образованием различных уровней;

♦ обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование;

♦ создание правовых гарантий для свободного функционирования и развития системы образования;

♦ определение прав, обязанностей, полномочий и ответственности физических и юридических лиц, в области образования, а также правовое регулирование их отношений в данной области.

Образовательные программы определяют содержание образования по различным уровням и направлениям. Они подразделяются на общеобразовательные и профессиональные программы.

Общеобразовательные программы направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ.

К общеобразовательным относятся следующие программы: дошкольного образования; начального образования; основного общего образования; среднего (полного) общего образования.

Профессиональные образовательные программы направлены на решение задач последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровней, подготовку специалистов соответствующей квалификации.

К профессиональным относятся программы: начального профессионального образования; среднего профессионального образования; высшего профессионального образования; послевузовского профессионального образования.

Образовательная деятельность осуществляется образовательными учреждениями. В зависимости от организационно-правовых форм они подразделяются на государственные, муниципальные, частные, иных форм собственности (например, общественных или религиозных органов). Их деятельность регулируется типовыми положениями и разработанными на их основе уставами.

По российскому законодательству образовательным является учреждение, реализующее одну или несколько образовательных программ и обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся.

Непосредственное управление образовательным учреждением осуществляет прошедшие соответствующую аттестацию заведующий, директор, ректор или иной руководитель соответствующего образовательного учреждения. В вузах образовывается коллективный орган – ученый совет.

Ранее главенствующее положение в системе федеральных органов управления образованием занимало Министерство образования РФ (Минобразование России). Сейчас эта роль принадлежит Министерству образования и науки РФ (Минобрнауки России), в состав которого входят: Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; Федеральное агентство по делам молодежи[419].

Министерство образования и науки РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, нанотехнологий, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере воспитания, опеки и попечительства над детьми, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений. Оно осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств.

В качестве главной задачи Минобрнауки России призвано обеспечить осуществление государственной политики в области образования и науки. В частности, к ведению Министерства отнесена разработка федеральных государственных образовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. Порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов, а также иных основных задач, стоящих перед Минобрнауки России, как правило, определяется Правительством РФ[420].

К компетенции Минобрнауки России относится: инспектирование образовательных учреждений и органов управления образованием; создание, реорганизация, ликвидация и осуществление проверки образовательных учреждений, непосредственно подчиненные ему.

На региональном уровне задачи и функции Минобрнауки России выполняют его территориальные органы.

18.1.2. Организация научных исследований

Перед Российской Федерацией на современном этапе в области науки стоят следующие основные задачи, решаемые с помощью административно-правового регулирования:

♦ определение роли науки в обществе и роли государства в отношениях с нею;

♦ организационное и юридическое обеспечение научной деятельности;

♦ финансовое обеспечение научной деятельности;

♦ постановка перед наукой государственно-значимых задач;

♦ выбор приоритетов научных исследований в соответствии с приоритетами общественного развития;

♦ формирование механизмов организации, финансирования и стимулирования науки, адекватных рыночной экономике, наряду с сохранением традиционных и оправдавших себя методов.

В 2006 году из бюджета России (численность населения которой составляло около 143 млн человек) на развитие науки было выделено 72 млрд руб., что составило примерно 2,5 млрд дол. Министерством образования и науки РФ разработана программа «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2009—2013 годы».

В то же время в Израиле на эти цели выделяется 5 млрд дол. при численности населения в 7,5 млн человек (это 5% от ВВП страны и является самым высоким показателем в мире). Более 20 млн дол. ежегодно выделяется на поддержку наиболее одаренных израильских школьников и студентов. Руководство Израиля обоснованно посчитало, чтобы успешно конкурировать с другими странами по уровню и качеству жизни народа, когда практически нет природных ресурсов, – необходимо вкладывать деньги в образование и науку.

Государственные вложения только в фундаментальную науку США в 2005 г. составили 131 млрд дол. (эта сумма была сопоставима с объемом бюджета России на 2005 г.), что составило примерно одну треть всех государственных затрат на науку. Например, весь бюджет Российской Академии наук (РАН) равен бюджету среднего американского университета. В то же время начиная с середины 90-х гг. XX столетия в Китае ежегодно государственные затраты на науку возрастают в среднем на 17%.

По сведениям, изложенным в докладе Общественной палаты РФ «Образование и общество», внутренние затраты на исследования и разработки в секторе высшего образования в расчете на одного исследователя (тыс. дол.) в ряде стран за 2009 год выглядели следующим образом: Нидерланды – 250; Канада – 174; Германия – 154; США – 151; Швейцария – 142; Ирландия – 133; Тайвань – 129; Корея – 115; Франция – 114; Великобритания – 98; Исландия – 97; Япония – 89; Финляндия – 85; Греция – 76; Испания – 70; Чехия – 64; Португалия – 60; Китай – 46; Люксембург – 42; Польша – 23; Россия – 14; Румыния – 13[421].

По показателю внутренних затрат на ведение научных исследований Россия занимает незавидное 29 место в мире. Ниже приведенные сведения (за 2007 г.) дают наглядное представление о месте Российской Федерации среди ведущих государств мира по объему выделяемых средств на ведение научных исследований[422]: США – 343,7 млрд дол., Япония – 138,8 млрд дол., Китай – 86,8 млрд дол., Германия – 66,7 млрд дол., Южная Корея – 35,9 млрд дол., Россия – 23,5 млрд дол. Отставание России от ведущих государств мира приобретает хронический характер.

При этом прослеживается отставание динамики затрат от роста ВВП. Увеличивается зависимость эффективности научного процесса от бюджетных расходов. Это свидетельствует о крайне низкой инвестиционной активности бизнеса в важной сфере не только государственной, но и общественной деятельности.

Несмотря на общее увеличение финансирования российской науки в 2011 г. до 253,4 млрд руб. (по сравнению с 2010 г. затраты государства на науку увеличились на 76,2 млрд руб.) объем финансирования фундаментальных исследований продолжает снижаться. Например, РАН в 2011 г. получило только 55 млрд руб.[423] Объем государственных затрат на одного научного работника в России в 2011 г. составлял 800 тыс. руб. в год, а в ведущих зарубежных странах (США, Германия, Швеция) – в десять раз больше. Средняя зарплата в РАН в 2011 г. составляла 33,5 тыс. руб.

В 2013 году финансирование науки в России составляла 1,12% от ВВП России, а в ведущих странах мира – 2,5% от ВВП. По мнению специалистов, «деградация науки начинается, когда финансирование падает ниже 1,5%» [424].

Среди лидеров по 100 (из 8000 перспективных направлений исследований) наиболее активно развивающимся направлениям мировой науки российской науки в 2013 г. не было[425]. Ученые США лидировали в области биологии, клинической медицины, экономики, психологии, социологии, сельскохозяйственных наук. Япония – в генетике, Китай – в физике.

В период мирового экономического кризиса ведущие страны мира посчитали необходимым резко увеличить объемы финансирования фундаментальной науки, исходя из имеющихся финансово-экономических возможностей. Президент США Барак Обама еще в 2009 г. заявил, что наука «больше, чем когда-либо раньше, нужна для благосостояния, безопасности, здоровья, защиты окружающей среды. Мы будем выделять более 3% ВВП на исследования и разработки и превысим уровень времен космической гонки». Такую же позицию в этом вопросе занимал и президент Франции Николя Саркози, считавший, что страна, которая не отдает приоритет фундаментальным исследованиям, «допускает историческую ошибку. Мы не должны позволить экономическим трудностям сократить финансирование»[426].

В постсоветской России количество конструкторских бюро по сравнению с советским периодом было сокращено в 4,6 раза, а научно-исследовательских институтов – в 8 раз. По сведениям Минобрнауки РФ, в государственном секторе (в 2007 г.) находилось 1483 организации, что составляло 37,5% от общего числа организаций, выполнявших научные исследования и разработки. В 1995 году таких организаций было менее 30%.

По состоянию на 2007 год в России было 1153 исследовательских института, подавляющее большинство которых находилось в ведении имеющих государственный статус академий наук (РАН, РАМН, РАО, РАСХН и Российская академия художеств). Остальные исследовательские институты находились в подчинении федеральных министерств и ведомств, а также органов исполнительной власти субъектов РФ.

Под крышей крупных государственных и негосударственных корпораций («Росатом», «Роснано», «Ростехнологии», «Объединенная авиастроительная корпорация») формируется корпоративная наука. Наблюдается активный процесс объединения с этими структурами государственных и негосударственных научных организаций. Практически все корпорации стремятся получить доступ к бюджетным средствам, выделяемым на ведение научных исследований.

Ранее государственное регулирование в сфере научно-технической политики осуществляется Министерством промышленности, науки и технологий РФ (Минпромнауки России) правовой статус которого был определен Положением о нем (утверждено постановлением Правительства РФ от 26 октября 2000 г.).

В соответствии с Положением о порядке присуждения ученых степеней (утверждено постановлением Правительства РФ от 30 января 2002 г.) в целях обеспечения единой государственной политики в области государственной аттестации научных и научно-педагогических кадров и присуждения ученых степеней действует высшая аттестационная комиссия Министерства образования РФ (ВАК России). ВАК руководит диссертационными советами вузов и научных организаций.

Правительством РФ утвержден единый реестр ученых степеней и ученых званий, которым установлены: ученая степень доктора наук по отрасли науки; ученая степень кандидата наук по отраслям науки; ученое звание профессора по специальности; ученое звание доцента по специальности; ученое звание профессора по кафедре образовательного учреждения; ученое звание доцента по кафедре образовательного учреждения.

По количеству научных работников на 1 млн населения Россия находится на одном уровне с Канадой и Германией – около 3,5 тыс. человек. Однако эффективность отдачи от их исследований в виде реальных внедрений в практику деятельности далеко не одинакова. За период 1995—2005 гг. Россия заняла восьмое место в мире по количеству опубликованных научных работ[427]. Однако по частоте ссылок на них – только восемнадцатое.

Для сравнения отметим, что ученые США опубликовали 2,8 млн статей, которые были процитированы 36,2 млн раз. В среднем если каждую статью российского ученого в мире цитируют менее трех раз, то американского – тринадцать раз. Для ученых ведущих стран мира средняя цифра ссылок на публикации составляет 5—6 раз. По этому показателю качества и актуальности научных публикаций Россию опережают не только страны большой семерки, но Голландия и Китай.

Процесс изменения численности лиц, утвержденных Высшей аттестационной комиссией (ВАК) Минобрнауки в различных ученых степенях с 2000 по октябрь 2008 г. характеризовался следующими изменениями (табл.18.4) [428].

Таблица 18.4

Из почти 4 тыс. диссертационных советов, действовавших в 2006 г. в России, в конце 2007 г. осталось чуть более 2 тыс. Общая динамика изменения числа советов по защите докторских и кандидатских диссертаций с 2001 по октябрь 2008 г. характеризовалась следующими показателями (табл. 18.5)[429].

В 2007 году доля отдельных государств в общем объеме производства высокотехнологичной продукции выглядела следующим образом: США – 36% (около 5% численности населения Земли); Европейский Союз – 18% (около 8%); Китай – 17% (около 20%); Япония – 16% (около 2%); Россия – 0,2—0,3% (около 2%)[430]. К техническому отставанию России следует добавить, что средний возраст работников на российских промышленных предприятиях в феврале 2009 г. составлял более 50 лет, а износ основных фондов – от 50 до 74%. Доля сырья в современном российском экспорте превышает 70%, а в СССР (1985) – менее 54%.

Таблица 18.5

В контексте излагаемого показателен и другой пример. Среди 500 крупнейших компаний мира в 2006 г. находилось 37 нефтегазовых концернов. Из них три были российскими. Но среди ведущих компаний, производящих биотехнологии, компьютеры, ИТ-оборудование и программное обеспечение, российские фирмы отсутствуют.

В 2006 году доля России в мировом обороте наукоемкой продукции составляла 0,3%, а доля Китая – 6%. В то же время по данным МИДа России, в нашей стране проживают 12% ученых всего мира. Не совсем удовлетворительное положение дел в микроэлектронной промышленности наиболее ярко иллюстрирует отставание России от других стран. В 1990 году эта отрасль на 100% удовлетворяла потребности гражданского и военного секторов экономики. В 2005 году доля импортной продукции составила 93,7%, а отечественной – только 6,3%.

Стремительно растут бюджетные расходы государств на исследования, проводимые в области нанотехнологий[431]. Впервые будущее этого революционного по своей сути научного направления предсказал еще в 50-х гг. XX столетия лауреат Нобелевской премии физик Ричард Фейнман. Тогда это казалось фантастикой. Но уже в 1998 г. на эти цели США выделили 200 млн дол., а Япония с Западной Европой – по 180 млн дол. В 2006 году безусловным лидером были США – 1351 млн дол. Япония на эти цели затратила 990 млн дол., Западная Европа – 1150 млн дол., а Россия – только 100 млн дол.

К 2012 году Россия планировала достичь сегодняшних расходов США (около 250 млрд руб.). Эксперты предполагали, что к 2010 г. мировой нанорынок должен был превысить 1 трлн дол. Для реализации поставленных целей в области нанотехнологий в России стала формироваться соответствующая правовая база. Например, принят федеральный закон о создании Российской корпорации нанотехнологий[432]. «Корпорация действует в целях содействия реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии» (ст. 3.1).

Ведущая роль мирового лидера в экономике США базируется на мощном научном потенциале. Цифры свидетельствуют о следующем. Из более 220 продолжающих работать лауреатов Нобелевской премии в области науки около 70% работали в США. Остальные лауреаты работают в следующих странах: 13 – в Великобритании; 11 – в Германии; девять – в Швейцарии; восемь – во Франции; четыре – в Японии; по три – в Дании, Швеции, Италии, Израиле и Австралии; по одному – в Канаде, Китае, Нидерландах, Бельгии и на Тайване.

В России из лауреатов Нобелевской премии остался только академик Ж. Алферов Для сравнения отметим, что в 1980 г. в СССР работали семь нобелевских лауреатов в области науки (академики Капица, Семенов, Басов, Прохоров, Канторович, Франк и Черенков).

Из примерно 40 живущих в мире лауреатов Филдовской медали (аналог Нобелевской премии для математиков) восемь являются гражданами России. Это второй показатель после США. Однако шесть из них работают в США и один во Франции. Всего в США работают 21 лауреат Филдовской премии, восемь – во Франции, пять – в Англии, два – в Японии, по одному – в ФРГ, Бельгии и России (Перельман).

Сам ход исторического развития общественных отношений, базирующихся на передовых технологиях, ставит перед современными государствами задачи, успешное решение которых требует огромного напряжения интеллектуальных и финансовых усилий. Несмотря на предпринимаемые усилия, из России наблюдается «утечка мозгов». Это свидетельствует об определенном скепсисе по отношению к успешному развитию в России научного инновационного процесса. По сведениям Национальной ассоциации инноваций, научная эмиграция из

России в США в 2009 г. составила 48 000 человек, в Израиль – 12 000, в Австралию – 10 000. Только в США на постоянной основе трудятся около 1 млн российских ученых, которые создают более 25% американских технологических новинок[433].

На 1 января 2006 г. в системе РАН было 413 организаций, в которых работали 112 633 человека, в том числе научных работников – 55 533 человека. Из них – 10 008 докторов наук и 26 226 – кандидатов наук. 14% сотрудников РАН – в возрасте 30—39 лет и 53% – в возрасте старше 50 лет.

Впервые РАН была создана Петром I как государственная организация. Президент Академии всегда назначался царем. В советское время президенты в соответствии с уставом академии избирались научным сообществом. Однако практически по любому серьезному вопросу негласно требовалось получение одобрения от курирующего науку отдела ЦК КПСС. В советский период во главе РАН стояли такие яркие личности, как академики[434] Карпинский Александр Петрович (с 1917 по 1936 г.); Комаров Владимир Леонтьевич (с 1936 по 1945 гг.); Вавилов Сергей Иванович (с 1945 по 1951 г.); Несмеянов Александр Николаевич (с 1951 по 1961 г.); Келдыш Мстислав Всеволодович (с 1961 по 1975 г.); Александров Анатолий Петрович (с 1975 по 1986 г.); Марчук Гурий Иванович (с 1986 по 1991 г., умер 24 марта 2013 г.). С 1991 года Президентом РАН является академик Осипов Юрий Сергеевич. 30 мая 2008 г. он был переизбран на очередной пятилетний срок.

Выдающийся российский ученый академик Владимир Вернадский считал, что наука должна быть свободна. Организация научной работы должна принадлежать «свободному научному творчеству» ученых. Задачей государства должна быть «не государственная организация науки, а государственная помощь научному творчеству нации».

В современной России президент РАН также избирается научным сообществом и утверждается Президентом РФ. В соответствии с Уставом РАН «избранный общим собранием президент Российской академии наук вступает в должность после его утверждения Президентом Российской Федерации». До процедуры утверждения вновь избранный президент считается исполняющим обязанности. «Если Президент РФ принимает решение о неутверждении президента Российской академии наук, избранного общим собранием, вновь избранный президиум РАН назначает из состава избранных вице-президентов РАН исполняющего обязанности президента».

Правительство РФ уполномочено утверждать Устав РАН, а также определять численность академиков и членов-корреспондентов. В 2006 году 2/3 их численности были старше 70 лет.

Правительством РФ с 1 июня 2008 г. были установлены следующие размеры окладов за звания действительных членов и членов-корреспондентов государственных академий наук[435]: за звание действительного члена РАН – 50 тыс. руб.; за звание члена-корреспондента РАН – 25 тыс. руб.; за звание действительного члена отраслевой академии наук – 30 тыс. руб.; за звание члена-корреспондента отраслевой академии наук – 15 тыс. руб.

Процедура избрания в РАН разбита на три этапа. Вначале за кандидата голосует секция, затем – отделение. На третьем этапе голосование проходит на Общем собрании РАН. В соответствии с уставом академии в выборах действительных членов РАН участвуют только академики. В выборах членов-корреспондентов участвуют все члены РАН. Выборы проводятся не реже одного раза в три года. Члены РАН избираются на пожизненный срок.

18.2. Система и административно-правовой статус органов управления культурой

К категории социально-экономических прав относят культурные права, гарантирующие доступ человека к благам культуры, свободу художественного, научного, технического творчества, его участие в культурной жизни и пользовании учреждениями культуры. Этот вид прав позволяет реализовать культурные потребности человека, обеспечить рост уровня его культуры, без которой человек не может полноценно осуществить свои личные и политические права.

В статье 44 Конституции РФ сказано, что каждому гражданину гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Он имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Гражданин обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Органы исполнительной власти не вправе утверждать репертуары театров, киностудий и других объектов культуры, а также утверждать сценарии кинофильмов и постановочные планы театров – подобные методы государственной политики были свойственны централизованному управлению культурой в СССР. Министерства и ведомства, действующие в сфере культуры, призваны стимулировать различные проявления творческой активности, независимо от их идеологической направленности.

Правительство РФ разрабатывает федеральные государственные программы сохранения и развития культуры, воплощающие культурную политику государства и пути ее реализации, осуществляет целевое финансирование разработки и осуществления таких программ.

К федеральному органам исполнительной власти в области культуры Российской Федерации относится Министерство культуры РФ (в его состав входят: Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия; Федеральное архивное агентство).

Определенные задачи в области культуры возлагаются на Федеральное агентство по информационным технологиям и на Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, которые входят в состав Министерства связи и массовых коммуникаций РФ.

Министерство культуры Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия, кинематографии, архивного дела, авторского права и смежных прав, а также по нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, историко-культурного наследия (за исключением сферы охраны культурного наследия), кинематографии, архивного дела, авторского права и смежных прав (за исключением нормативно-правового регулирования осуществления контроля и надзора в сфере авторского права и смежных прав) и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии.

Важнейшим направлением деятельности Министерства культуры является программно-целевое регулирование: разработка и реализация федеральных, республиканских и региональных культурных программ и обеспечение их финансирования. Министерство осуществляет эти полномочия по согласованию с творческими союзами и иными общественными объединениями: представители наиболее крупных из таких объединений входят в состав коллегии министерства и принимают непосредственное участие в разработке и реализации программ развития культуры.

Министерство культуры использует различные меры поощрения творческой деятельности: представление работников культуры и искусства к государственным наградам, премиям и в том числе почетным званиям, присвоение театрам и художественным коллективам независимо от их подчиненности звания «академический».

Министерство культуры координирует деятельность различных структур, направленных на поддержку театров, музеев, библиотек, учебных заведений. На уровне субъектов РФ и органов местного самоуправления эти задачи и функции выполняют соответствующие структуры (главные управления, управления, отделы).

Федеральное архивное агентство находится в ведении Министерства культуры РФ и является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению федеральным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере архивного дела. В установленной сфере деятельности оно осуществляет[436]:

а) оказание государственных услуг в сфере архивного дела;

б) государственный учет документов Архивного фонда РФ, ведение Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда РФ;

в) обеспечение соблюдения правил хранения, комплектования, учета и использования архивных документов.

Законодательство об архивном деле в Российской Федерации состоит из Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации»[437], других федеральных законов, а также из принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Федеральное архивное агентство осуществляет свою деятельность непосредственно и через подведомственные ему организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральная архивное агентство России обеспечивает государственное регулирование развития архивного дела, осуществляет межотраслевую координацию деятельности государственных и ведомственных архивов, контролирует соблюдение законодательства в области архивного дела. Федеральная служба осуществляет свою деятельность на основе Положения о ней[438]. В систему Росархива входят федеральные и центральные государственные архивы, центры хранения документации, районные и городские архивы.

В соответствии со ст. 4. Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации».

1. К полномочиям Российской Федерации в области архивного дела относятся:

1) разработка и проведение единой государственной политики в области архивного дела;

2) установление единых правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда РФ и других архивных документов и контроль за соблюдением указанных правил;

3) хранение, комплектование, учет и использование архивных документов и архивных фондов:

а) федеральных государственных архивов, федеральных музеев и библиотек,

б) федеральных органов государственной власти, иных государственных органов Российской Федерации, в том числе органов прокуратуры РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, Счетной палаты РФ, Центрального банка РФ, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»,

в) государственных внебюджетных фондов,

г) государственных академий наук и организаций государственных академий наук,

д) федеральных государственных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и федеральных государственных учреждений, в том числе расположенных за пределами Российской Федерации;

4) решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов РФ и (или) муниципальных образований;

5) решение вопросов о временном вывозе документов Архивного фонда РФ за пределы Российской Федерации.

2. К полномочиям субъекта РФ в области архивного дела относятся:

1) проведение государственной политики в области архивного дела на территории субъекта РФ;

2) хранение, комплектование, учет и использование архивных документов и архивных фондов:

а) государственных архивов субъекта РФ, музеев, библиотек субъекта РФ,

б) органов государственной власти и иных государственных органов субъекта РФ,

в) государственных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и государственных учреждений субъекта РФ (далее – организации субъекта РФ);

3) решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в собственности субъекта РФ, в собственность Российской Федерации, иных субъектов РФ и (или) муниципальных образований.

3. К полномочиям муниципального образования в области архивного дела относятся:

1) хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов:

а) органов местного самоуправления, муниципальных архивов, музеев, библиотек,

б) муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений (далее – муниципальные организации);

2) решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в муниципальной собственности, в собственность Российской Федерации, субъектов РФ, иных муниципальных образований.

Росархив осуществляет формирование, обеспечение сохранности и использование Архивного фонда РФ. Архивный фонд подразделяется на государственную и негосударственную части. Разграничение архивных фондов на указанные группы производится в зависимости от формы собственности субъектов, осуществляющих хранение документов.

Высшим должностным лицом Росархива является руководитель федеральной архивной службы России, который по должности обладает статусом Главного государственного архивиста России.

18.3. Система и административно-правовой статус органов управления здравоохранением, физической культурой и спортом

Органы государственного управления в области здравоохранения и санитарно-эпидемиологического надзора образуют государственную систему здравоохранения.

К государственной системе здравоохранения относится Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

В его состав входят: Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, Федеральное медико-биологическое агентство[439].

Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим разнообразные функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, включая вопросы организации медицинской профилактики, в том числе инфекционных заболеваний и СПИДа, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, санитарно-эпидемиологического благополучия.

Основными задачами Минздравсоцразвития России являются: разработка основ государственной политики в области охраны здоровья населения; изучение состояния здоровья и профилактика заболеваний населения, условий его жизнедеятельности, обеспечение населения лекарственными средствами; контроль за качеством предоставляемой населению медицинской помощи, медицинской и фармацевтической продукции; организация лицензирования и сертификации медицинской и фармацевтической деятельности и др.

В сфере лицензирования и сертификации к его исключительному ведению отнесено установление перечня видов медицинской деятельности, подлежащей лицензированию. В Российской Федерации зарегистрировано более 17 000 лекарств. Наблюдается рост расходов населения на покупку лекарств. Если в 2003 г. каждый российский гражданин в течение года покупал лекарства на 25 дол., то в 2006 г. тратил 70 дол., а в 2011 г. – 100 дол. [440]

Санитарно-эпидемиологическое благополучие население России обеспечивается Минздравом по согласованию с различными федеральными органами исполнительной власти. Эти органы контролируют источники водопользования населения, осуществляют контроль за атмосферным воздухом населенных пунктов и проводят иные мероприятия, целью которых является выявление фактов нарушения санитарных правил – нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих критерии безопасности для человека факторов среды его обитания.

В администрациях субъектов РФ, городов и районов создаются департаменты (отделы) здравоохранения.

Международная система организации руководства спортом

1. Международный олимпийский комитет (МОК) – является центральным элементом международной системы организации и руководства спортом. Он имеет статус международной неправительственной организации, созданной в форме ассоциации, не преследующей цели извлечения прибыли, и является самостоятельным юридическим лицом, признанным указом Швейцарского федерального совета от 17 сентября 1981 г. Штаб-квартира МОК находится в Лозанне (Швейцария).

2. Международные спортивные федерации (МСФ).

3. Национальные олимпийские комитеты (НОК).

4. Организационные комитеты Олимпийских игр (ОКОИ).

5. Национальные ассоциации, клубы и лиц, принадлежащих к ним, прежде всего самих спортсменов.

В целях содействия олимпийскому движению во всем мире МОК может признать в качестве национальных олимпийских комитетов организации, созданные в соответствии с Олимпийской хартией и имеющие статус юридического лица в своих странах.

Аналогичным образом МОК может признавать в качестве МСФ международные неправительственные организации, руководящие одним или несколькими видами спорта на всемирном уровне и включающие в свой состав организации, осуществляющие руководство этими видами на национальном уровне.

МОК и международные федерации, некоторые из которых известны не меньше самого Международного олимпийского комитета (ФИФА, УЕФА, ФИДЕ, ФИБА, Международная ассоциация федераций легкой атлетики – ИААФ, Международная федерация гимнастики и ряд других в особых представлениях не нуждаются), а также созданные в рамках этих организаций различные органы, в том числе контрольно-дисциплинарные, арбитражные, антидопинговые и т.п. комитеты и комиссии, являются универсально признанными в мире большого спорта механизмами имплементации спортивного права.

Судебные инстанции в мире современного спорта

Высшей судебной инстанцией в мире современного спорта является Арбитражный спортивный суд в Лозанне. Самыми известными арбитражными центрами на сегодняшний день являются Бельгийская арбитражная комиссия по спорту (Comission Beige d’arbitrage pour le sport), Национальный спортивный центр по разрешению споров в Австралии (National Sport Dispute Center), Палата по разрешению споров в области спорта в Италии и т.д. (Camera di Conciliazione е Arbitrato per lo Sport). На международном уровне действует Международный спортивный арбитражный совет (International Council of Arbitration for Sport), при котором был создан известный сегодня Международный спортивный арбитражный суд (Court of Arbitration for Sport), который уполномочен рассматривать все споры, возникающие в области спорта на международном уровне.

Отличительной особенностью практически всех спортивных арбитражных центров, в том числе и Международного спортивного арбитражного суда, является их особое место в системе третейских судов. Являясь весьма специфической сферой общественных отношений, спорт занимает также особое место и плане правового обеспечения. Зачастую конфликты, возникающие в области спорта, подлежат разрешению не только в соответствии с действующим законодательством, но и с нормами международных и национальных спортивных организаций.

В Российской Федерации сложилась следующая система управления спортом.

1. Совет при Президенте РФ по физической культуре и спорту, определяющий идеологию развития российского спорта.

2. Министерство спорта Российской Федерации.

3. Национальный олимпийский комитет России, являющийся общероссийским союзом физкультурно-спортивных объединений, граждан Российской Федерации и российских юридических лиц. Он возглавляет олимпийское движение России, разрабатывает и проводит единую политику развития спорта высших достижений при взаимодействии с федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта.

4. Национальные федерации, отвечающие за развитие отдельных видов спорта.

5. Спортивные клубы, объединяющие спортсменов, организаторов спорта, тренеров, иных специалистов в целях создания условий для подготовки и участия спортсменов в соревнованиях. Спортивные клубы могут иметь различный юридический статус – от общественных организаций до ООО, ЗАО, ОАО и даже ФГУП. В современных условиях они все чаще выступают в качестве самостоятельных хозяйствующих субъектов.

6. Иные звенья спорта, связывающие в единую цепочку профессионалов и любителей, молодежь, детей, ветеранов и инвалидов, респектабельных болельщиков и подростков-фанатов, а также всех тех, кто более или менее регулярно занимается спортом или просто проявляет к нему интерес.

Министерство спорта Российской Федерации (Минспорта России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики, а также по оказанию государственных услуг (включая противодействие применению допинга) и управлению государственным имуществом в сфере физической культуры и спорта.

В соответствии с установленным регламентом Министерство спорта РФ:

♦ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности;

♦ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;

♦ в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»[441] к полномочиям Российской Федерации в области физической культуры и спорта отнесены:

♦ разработка и реализация государственной политики в области физической культуры и спорта, принятие и реализация программ развития физической культуры и спорта в Российской Федерации;

♦ участие в организации мероприятий по подготовке спортивных сборных команд Российской Федерации к Олимпийским играм и другим международным спортивным соревнованиям и по участию в таких соревнованиях;

♦ организация и проведение межрегиональных и всероссийских официальных физкультурных мероприятий;

♦ участие в организации межрегиональных и всероссийских официальных спортивных мероприятий;

♦ участие в организации на территории Российской Федерации Олимпийских игр, чемпионатов и кубков мира, чемпионатов и кубков Европы, иных международных спортивных соревнований с учетом требований, установленных соответствующими международными спортивными организациями;

♦ организация и проведение всероссийских спортивных соревнований инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, международных спортивных соревнований указанных лиц, включая Паралимпийские игры и Сурдлимпийские игры, Всемирные специальные олимпийские игры, а также подготовка к таким спортивным соревнованиям;

♦ аккредитация общероссийских спортивных федераций;

♦ организация профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в области физической культуры и спорта;

♦ разработка технических регламентов о спортивном инвентаре и оборудовании;

♦ материально-техническое обеспечение, в том числе обеспечение спортивной экипировкой, финансовое, научно-методическое, медикобиологическое, медицинское и антидопинговое обеспечение спортивных сборных команд Российской Федерации;

♦ организация проведения всероссийских смотров физической подготовки граждан допризывного и призывного возрастов к военной службе, разработка программ и методических рекомендаций по физической подготовке таких граждан;

♦ осуществление пропаганды физической культуры, спорта и здорового образа жизни;

♦ научно-методическое обеспечение в области физической культуры и спорта, а также организация издания научной, учебной и научно-популярной литературы по физической культуре и спорту;

♦ организация строительства и реконструкции объектов спорта;

♦ разработка и утверждение программ и учебных планов занятий физической культурой и спортом для различных групп населения;

♦ подготовка военнослужащих и лиц, проходящих специальную службу, по военно-прикладным и служебно-прикладным видам спорта;

♦ организация научных исследований в области физической культуры и спорта;

♦ учреждение государственных наград Российской Федерации, иных наград и почетных званий, премий и других форм поощрения Российской Федерации в области физической культуры и спорта (вступил в силу с 1 января 2009 г.);

♦ обеспечение общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий на объектах спорта;

♦ организация функционирования единой системы учета спортивных паспортов;

♦ содействие развитию детско-юношеского, молодежного, массового спорта, спорта высших достижений и профессионального спорта;

♦ иные установленные федеральными законами полномочия.

С 1 января 2009 г. вступили в силу полномочия Российской Федерации в области физической культуры и спорта, переданные органам государственной власти субъектов РФ (ст. 7): по оформлению и ведению спортивных паспортов. Средства на осуществление переданных полномочий предусматриваются в виде субвенций из федерального бюджета.

К полномочиям субъектов РФ в области физической культуры и спорта относятся (ст. 8):

♦ определение основных задач и направлений развития физической культуры и спорта в субъектах РФ, принятие и реализация государственных региональных программ развития физической культуры и спорта и межмуниципальных программ в области физической культуры и спорта;

♦ учреждение почетных званий, наград, премий и иных форм поощрения в области физической культуры и спорта субъектов РФ;

♦ организация и проведение региональных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий и межмуниципальных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, а именно: установление порядка проведения региональных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий и межмуниципальных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий на территориях субъектов РФ;

♦ утверждение и реализация календарных планов официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий субъектов РФ;

♦ содействие обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий на территориях субъектов РФ;

♦ информационное обеспечение региональных и межмуниципальных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий;

♦ утверждение порядка формирования и обеспечение спортивных сборных команд субъектов РФ;

♦ организация развития национальных видов спорта, в том числе установление порядка проведения спортивных мероприятий по национальным видам спорта, развивающимся в субъектах РФ;

♦ присвоение спортивных разрядов и квалификационных категорий спортивных судей в порядке, установленном Положением о Единой всероссийской спортивной классификации и Положением о спортивных судьях;

♦ реализация мер по развитию физической культуры и спорта инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья, адаптивной физической культуры и адаптивного спорта в субъектах РФ;

♦ организация профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в области физической культуры и спорта;

♦ обеспечение деятельности региональных центров спортивной подготовки;

♦ осуществление иных установленных в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ полномочий.

Органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать дополнительное материальное обеспечение лицам, имеющим выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией в области физической культуры и спорта, в том числе завоевавшим звания чемпионов или призеров Олимпийских игр, Паралимпийских игр, Сурдлимпийских игр, чемпионов мира, чемпионов Европы, имеющим почетные спортивные звания, ведомственные награды органов государственной власти в области физической культуры и спорта или награжденным государственными наградами Российской Федерации за заслуги в области физической культуры и спорта.

В целях решения вопросов местного значения по обеспечению условий для развития на территориях муниципальных образований физической культуры и массового спорта, организации проведения официальных физкультурных мероприятий, физкультурно-оздоровительных мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований к полномочиям органов местного самоуправления отнесены (ст. 9):

♦ определение основных задач и направлений развития физической культуры и спорта с учетом местных условий и возможностей, принятие и реализация местных программ развития физической культуры и спорта;

♦ популяризация физической культуры и спорта среди различных групп населения;

♦ организация проведения муниципальных официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий, а также организация физкультурно-спортивной работы по месту жительства граждан;

♦ утверждение и реализация календарных планов физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований;

♦ организация медицинского обеспечения официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий муниципальных образований;

♦ содействие обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении на территориях муниципальных образований официальных физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий;

♦ утверждение порядка формирования спортивных сборных команд муниципальных районов и городских округов, их обеспечение;

♦ участие в организации и проведении межмуниципальных, региональных, межрегиональных, всероссийских и международных спортивных соревнований и учебно-тренировочных мероприятий спортивных сборных команд Российской Федерации и спортивных сборных команд соответствующего субъекта РФ, проводимых на территориях муниципальных образований;

♦ оказание содействия субъектам физической культуры и спорта, осуществляющим свою деятельность на территориях муниципальных образований;

♦ осуществление иных установленных в соответствии с законодательством РФ и уставами муниципальных образований полномочий.

В субъектах РФ – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области физической культуры и спорта устанавливаются законами субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Минспорта оказывает поддержку некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность в области физкультуры и спорта. Оно уполномочено вести федеральный реестр социально ориентированных некоммерческих организаций – получателей такой поддержки[442].

Спортивный арбитражный суд РФ

Олимпийским комитетом России совместно с Ассоциацией спортивного права России (Ассоциация объединяет ведущие физкультурно -спортивные объединения России с целью развития правовых механизмов защиты прав и интересов всех субъектов спортивной деятельности) было принято решение о создании первого в России специализированного третейского суда, рассматривающего споры, возникающие в области физической культуры и спорта.

Для этого Олимпийский комитет России и Ассоциация спортивного права России выступили учредителями автономной некоммерческой организации «Спортивная арбитражная палата», при которой в соответствии с ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации» был создан Спортивный арбитражный суд РФ.

Решением президиума автономной некоммерческой организации «Спортивная арбитражная палата» были утверждены положение, регламент и список арбитров спортивного арбитражного суда.

В соответствии с п. 4 ст. 3 Федерального закона «О третейских судах в Российской Федерации» были направлены соответствующие уведомления об образовании постоянно действующего третейского суда с копиями всех необходимых документов в компетентные государственные суды (Арбитражный суд г. Москвы и Хамовнический районный суд г. Москвы).

Президентом Спортивного арбитражного суда РФ был избран ректор Московской государственной юридической академии, доктор юридических наук, профессор Кутафин Олег Емельянович (умер в декабре 2008 г.), вице-президентами представитель Президента РФ в Государственной Думе Котенков Александр Алексеевич и доктор юридических наук, профессор Мальцев Геннадий Васильевич.

Вопросы для закрепления изученного материала

1. Понятие и основы организации системы образования в России.

2. Организационные формы управления образованием.

3. Содержание государственного управления наукой.

4. Система и административно-правовой статус органов управления наукой.

5. Система межотраслевых органов управления наукой (Высшая аттестационная комиссия Российской Федерации; Российская академия наук; отраслевое управление наукой).

6. Система и административно-правовой статус органов управления культурой, социально-культурными учреждениями и организациями.

7. Основы организации управления здравоохранением и социальным обеспечением.

8. Санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации.

9. Государственное управление физической культурой и спортом в России и за рубежом.

Тема 19

Государственное управление в административно-политической сфере Российской Федерации

При изучении данной темы необходимо обратить внимание на усвоение следующих основных положений.

Понятие национальной безопасности. Объекты национальной безопасности, субъекты обеспечения национальной безопасности. Понятие, содержание и правовые основы управления обороной Российской Федерации.

Организационно-правовые основы управления обороной. Органы управления обороной. Вооруженные Силы Российской Федерации, их состав, комплектование и порядок прохождения воинской службы. Организационно-правовые основы управления безопасностью. Органы управления безопасностью. Правовой статус Совета Безопасности РФ и структур, ему подобных в субъектах РФ. Федеральная служба безопасности: структура, полномочия. Государственная граница и ее охрана. Охрана государственной тайны.

Организационно-правовые основы управления внутренними делами. Система и задачи органов внутренних дел как составной части системы МВД РФ. Административно-правовой статус полиции: ее виды, организация, административные полномочия. Внутренние войска, их административно-правовой статус.

19.1. Понятие национальной безопасности.

Объекты национальной безопасности, субъекты обеспечения национальной безопасности

В России сформировалась правовая основа обеспечения национальной безопасности, которая представляет собой совокупность взаимосвязанных внутренне согласованных основополагающих нормативных правовых актов, содержащих юридические принципы и нормы, регулирующие общественные отношения в сфере обеспечения национальной безопасности России с целью их упорядочения и развития.

Основополагающее значение в правовом регулировании обеспечения национальной безопасности принадлежит Конституции РФ как нормативному правовому акту высшей юридической силы страны. Важным является то, что в основу конституционного строя России положена принципиально новая концепция «человек-общество-государство» в отличие от советского конституционного законодательства, которое при закреплении устоев общественного строя исходило из постулата «государство-общество-личность».

В Конституции РФ используется термин «безопасность», которую в широком смысле можно понимать как национальную безопасность, поскольку именно она является источником, основой других видов безопасности, затрагивающих конституционно-правовые отношения.

До недавнего прошлого основополагающим нормативным правовым актом в сфере безопасности был Закон РФ «О безопасности»[443], закреплявший правовые основы обеспечения безопасности человека, общества и государства, определявший систему безопасности, ее функции, устанавливающий порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью в их деятельности. Важность этого закона заключалась в том, что он закрепил принципиально новый для нашей страны, качественный подход к проблеме национальной безопасности, учитывающий интересы личности и общества.

В настоящее время принят новый Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»[444], в котором определены основные принципы обеспечения безопасности и установлены полномочия Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Совета Безопасности РФ, федеральных органов исполнительной власти, функции органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области безопасности.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.[445] (Стратегия) является базовым документом по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности (СОНБ) Российской Федерации. Стратегия обладает политико-идеологической направленностью и не только декларирует общее видение направлений и подходов к обеспечению национальной безопасности страны, но также ставит необходимые задачи органам государственной власти, позволяет напрямую обращаться ко всему российскому обществу в целом и к каждому гражданину в частности.

В Стратегии определена совокупность критерийных параметров системы национальной безопасности:

1) «национальная безопасность» – состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства;

2) «национальные интересы Российской Федерации» – совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства;

3) «угроза национальной безопасности» – прямая или косвенная возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, достойному качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства;

4) «система обеспечения национальной безопасности» – силы и средства обеспечения национальной безопасности;

5) «силы обеспечения национальной безопасности» – Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства РФ;

6) «средства обеспечения национальной безопасности» – технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению.

Систему национальной безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти; государственные, общественные и иные организации и объединения; граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности; законодательство, регламентирующее отношения в сфере обеспечения безопасности, иные федеральные законы, регулирующие общественные отношения в сфере обеспечения национальной безопасности. Федеральные законы являются важнейшим элементом этой системы.

Важнейшая роль в правовой системе обеспечения безопасности России принадлежит подзаконным нормативным правовым актам, представляющим собой нормативный акт компетентного органа, основанный на законе и соответствующий закону. Среди этих актов различают: общие федеральные; общие субъектов Федерации; ведомственные; местные, в том числе органов местного самоуправления; локальные (внутриорганизационные).

Среди ведомственных и локальных нормативных актов в системе обеспечения национальной безопасности выделяются нормативные акты, которые издаются органами специальной компетенции и распространяются на ведение управленческих дел и поведение лиц, входящих в соответствующие подсистемы государственного управления (министерство, служба, агентство, управление и т.д.).

В системе правового обеспечения безопасности страны большое значение играют международно-правовые договоры, соглашения и т.д. К ним относятся: Всеобщая Декларация прав человека 1948 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1976 г.; Международный пакт о гражданских и политических правах 1972 г.; факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г. и др.

Государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления на основе стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, разрабатываемых Советом Безопасности и утверждаемых Президентом РФ[446].

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации в качестве главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу определены усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом.

Объектом национальной безопасности является то, что требуется обезопасить. Согласно Стратегии национальной безопасности, объектами национальной безопасности являются личность, общество и государство, которые необходимо защитить от внутренних и внешних угроз, чтобы обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.

Основным объектом обеспечения безопасности является личность, которая присутствует во всех видах безопасности. Применение в определении национальной безопасности понятия личности, а не просто человека, вполне обоснованно и подчеркивает, что речь идет о человеке как о социальном субъекте. Личность – это индивид с устойчивой системой его социально значимых черт. Обеспечение безопасности личности становится условием обеспечения безопасности всех других ее видов и уровней. Однако положение личности определяется состоянием общества и государства.

В обеспечении национальной безопасности приоритетной является сбалансированная защита интересов личности. В Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г.[447] провозглашены права и свободы человека, его честь и достоинство в качестве высшей ценности общества и государства и признано необходимым приведение законодательства России в соответствие с общепризнанными международным сообществом стандартами прав и свобод человека. Федеральным законом от 30 марта 1998 г. ратифицирована Конвенция о защите прав человека и основных свобод [448]. Права и свободы человека и гражданина также получили закрепление в Конституции РФ.

Субъектом обеспечения национальной безопасности является тот, кто может себя обезопасить. Основным субъектом обеспечения национальной безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Полномочия федеральных органов государственной власти, функции органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности определены в главе 2 Федерального Закона «О безопасности».

В качестве субъектов в той или иной степени могут выступать объекты безопасности, в чем заключается главнейшая особенность по сравнению с объектами безопасности в неживой природе. Субъекты обеспечения безопасности – это люди, социальные организации, которые осознают возможные и возникшие опасности в жизни общества и призваны осуществлять деятельность по их предупреждению и ликвидации.

Согласно ст. 2 Федерального закона «О безопасности», основными принципами обеспечения национальной безопасности являются: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; законность; системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности; приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности; взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности.

Национальную безопасность можно дифференцировать в зависимости от местонахождения источника опасности на два типа – внутреннюю и внешнюю национальную безопасность. В основе такого деления лежат территориальные границы между государствами, т.е. используется подход с точки зрения категории деятельности внутри и вне пределов государства. Деятельность в пределах государства по обеспечению его стабильности – внутренняя безопасность; деятельность вне пределов государства – внешняя безопасность.

Внешняя и внутренняя безопасность в свою очередь имеют подсистемы «вертикального расположения»: внутренняя безопасность – федеральный уровень, региональный уровень, муниципальный уровень; внешняя безопасность – глобальный уровень; региональный уровень; локальный уровень. По объекту национальной безопасности можно выделить следующие виды национальной безопасности: безопасность личности, безопасность общества и безопасность государства. В Конституции РФ представлены «безопасность государства» (ст. 13), «безопасность граждан» (ч. 5 ст. 56), «общественная безопасность» (ч. 1 ст. 72). В ст. 1 Федерального закона «О безопасности» – безопасность государства, общественная безопасность, безопасность личности.

Система национальной безопасности (СНБ) – это функциональная система, отражающая процессы взаимодействия интересов и угроз; СНБ – организационная система органов, сил, средств, различных организаций, граждан, призванных решать задачи по обеспечению национальной безопасности. Система национальной безопасности – это совокупность элементов, которые сами по себе представляют относительно независимые, саморазвивающиеся системы: угрозы национальной безопасности; национальные интересы; СНБ.

Основу государственной СНБ составляют органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Они реализуют меры политического, правового, организационного, экономического, военного и иного характера, направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства. При этом граждане, общественные и иные организации и объединения также являются субъектами обеспечения безопасности, обладающими правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством России.

В СНБ входят органы государственной власти Российской Федерации по их функциям в области обеспечения национальной безопасности.

1. Органы, основные функции которых связаны с обеспечением национальной безопасности.

2. Органы, специально созданные для обеспечения национальной безопасности.

3. Комитеты палат Федерального Собрания России, занимающиеся вопросами национальной безопасности.

4. Органы, задачи которых заключаются в выявлении и устранении внутренних и внешних угроз национальной безопасности.

К первой группе относятся Президент РФ и Правительство РФ.

Президент РФ как глава государства является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном ст. 80 Конституции РФ порядке Президент принимает меры по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности; утверждает стратегию национальной безопасности и иные концептуальные и доктринальные документы; формирует и возглавляет Совет Безопасности; устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых он осуществляет; вводит на территории России или ее отдельных местностях чрезвычайное положение; принимает в соответствии с законодательством РФ решение о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности, меры по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и экстремизму; решает вопросы, связанные с обеспечением защиты информации и государственной тайны, населения от чрезвычайных ситуаций; осуществляет иные полномочия в области обеспечения безопасности, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами[449].

Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России[450]; определяет основные направления военной политики РФ; утверждает Военную доктрину РФ[451]; осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ; в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против России, возникновения вооруженных конфликтов объявляет общую или частичную мобилизацию[452], вводит на территории страны военное положение; утверждает федеральные государственные программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса и другие задачи.

Правительство РФ, согласно Конституции РФ (ст. 110), осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации самостоятельно, руководствуясь требованиями Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ[453].

Правительство РФ: участвует в определении основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности; формирует федеральные целевые программы в области обеспечения безопасности и обеспечивает их реализацию; устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых оно осуществляет; организует обеспечение федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления средствами и ресурсами, необходимыми для выполнения задач в области обеспечения безопасности; осуществляет иные полномочия в области обеспечения безопасности[454].

Правительство РФ осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации; организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований Российской Федерации; обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям; обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности Российской Федерации; принимает меры по охране государственной границы РФ; руководит гражданской обороной[455].

Ко второй группе органов относится Совет Безопасности РФ (СБ). Совет Безопасности РФ является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности[456].

Основными задачами СБ РФ являются:

1) обеспечение условий для осуществления Президентом РФ полномочий в области обеспечения безопасности;

2) формирование государственной политики в области обеспечения безопасности и контроль за ее реализацией;

3) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации;

4) подготовка предложений Президенту РФ о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий, о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности, о введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения;

5) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации по реализации принятых Президентом РФ решений в области обеспечения безопасности;

6) оценка эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

Возглавляет и формирует СБ в соответствии с Конституцией России и Федеральным законом «О безопасности» Президент РФ. В состав СБ входят: Председатель СБ, которым по должности является Президент России; Секретарь СБ; постоянные члены СБ и члены СБ, включаемые в состав СБ и исключаемые из него Президентом по представлению Секретаря СБ. Секретарь СБ входит в число постоянных членов СБ.

Важной задачей СБ является координация деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации принятых решений в области обеспечения безопасности. СБ координирует деятельность ведомств, но не вмешивается в осуществление их функций. Организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности СБ осуществляет аппарат СБ.

Поскольку СНБ разветвлена по многим функциональным направлениям, то для принятия решений в области национальной безопасности она предполагает создание ряда межведомственных уровней, в качестве которых выступают различные межведомственные комиссии при Президенте и Правительстве РФ. СБ в соответствии с основными направлениями его деятельности образует межведомственные комиссии[457]: по проблемам стратегического планирования; по безопасности в экономической и социальной сфере по общественной безопасности, по экологической безопасности, по информационной безопасности и др.

В соответствии со ст. 18 Федерального закона «О безопасности», решения СБ принимаются на его заседаниях и совещаниях постоянными членами СБ в порядке, определяемом Президентом РФ.

Третью группу структур обеспечения безопасности составляют комитеты Федерального Собрания России, занимающиеся вопросами национальной безопасности.

В соответствии с Федеральным законом «О безопасности» (ст. 9) Совет Федерации РФ: рассматривает принятые Государственной Думой: федеральные законы в области обеспечения безопасности; утверждает указ Президента РФ: о введении чрезвычайного положения. Государственная Дума: принимает федеральные законы в области обеспечения безопасности.

В соответствии со ст. 101 Конституции России на постоянной основе действуют комитеты по безопасности (в Государственной Думе) и по вопросам безопасности и обороны (в Совете Федерации) во взаимодействии с соответствующими подразделениями их аппаратов (информационно-аналитическим управлением Совета Федерации и аналитическим центром Государственной Думы). В Совете Федерации имеются комитеты, связанные с решением вопросов обеспечения различных аспектов национальной безопасности: по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию; делам СНГ; международным делам; вопросам безопасности и обороны; социальной политике; аграрной политике; вопросам науки и техники; экономической реформе, собственности и имущественным отношениям[458].

В Государственной Думе действуют комитеты: по конституционному законодательству и государственному строительству; гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству; труду и социальной политике; бюджету и налогам; финансовому рынку; экономической политике и предпринимательству; собственности; промышленности; строительству и земельным отношениям; науке и наукоемким технологиям; энергетике, транспорту; обороне; безопасности; международным делам; делам СНГ и др.[459]

К четвертой группе структур обеспечения безопасности относятся все министерства и ведомства, осуществляющие задачи по выявлению и устранению угроз национальной безопасности. Это федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ), являющиеся самой многочисленной группой органов обеспечения национальной безопасности. Они осуществляют реализацию законов, решений Президента и Правительства России в области национальной безопасности в пределах своей компетенции и разрабатывают нормативные правовые акты в этой области.

Федеральные органы исполнительной власти выполняют задачи в области обеспечения безопасности в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Они обеспечивают различные виды национальной безопасности.

Федеральные органы исполнительной власти можно дифференцировать на три группы: органы, находящиеся в непосредственном ведении Президента РФ, и органы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ (с отнесенными к подведомственности этих органов другими структурными звеньями управления); органы, находящиеся в непосредственном ведении министерств.

Система ФОИВ России представляет собой трехуровневую систему: федеральные министерства; федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является ФОИВ, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр (федеральный министр).

Федеральная служба является ФОИВ, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы России, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

Федеральное агентство является ФОИВ, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Руководители ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом России. Порядок взаимодействия между ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, а также порядок их взаимодействия с иными ФОИВ устанавливаются Президентом России. Положения о ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, утверждаются Президентом. Руководители федеральных служб, федеральных агентств, за исключением руководителей (их заместителей) федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент России, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством России по представлению федеральных министров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств.

К основным ФОИВ, напрямую связанным с решением вопросов обеспечения национальной безопасности России, относятся: Министерство обороны РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба охраны РФ, Министерство иностранных дел РФ, Государственная фельдъегерская служба РФ, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков РФ, Федеральная таможенная служба РФ, Федеральная миграционная служба РФ, Федеральное агентство специального строительства РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ.

Министерство обороны РФ[460] (Минобороны России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ функции в этой области, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил РФ и подведомственных Министерству обороны РФ организаций. Министр обороны является постоянным членом СБ.

Министерство внутренних дел РФ (МВД России) [461] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере внутренних дел.

МВД России осуществляет функции по обеспечению в целом национальной безопасности, особенно общественной безопасности, в тесном взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, общественными объединениями, а также взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями.

МВД России возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от нее Президентом России, являющийся постоянным членом СБ.

ФСБ России[462] является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, борьбы с терроризмом, защиты и охраны государственной границы РФ (далее именуется – государственная граница), охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность Российской Федерации и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, определенные законодательством РФ, а также координирующим контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление.

ФСБ возглавляет директор, назначаемый на должность и освобождаемый от нее Президентом России, на правах федерального министра, являющийся постоянным членом СБ.

Федеральная служба охраны Российской Федерации (ФСО)[463] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи (далее – специальная связь) и информации, предоставляемых федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ и другим государственным органам (далее – государственные органы).

Основными задачами ФСО России являются:

1) обеспечение безопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания и на трассах проезда;

2) прогнозирование и выявление угрозы жизненно важным интересам объектов государственной охраны, осуществление комплекса мер по предотвращению этой угрозы;

3) предупреждение, выявление и пресечение противоправных посягательств на объекты государственной охраны и охраняемые объекты;

4) предупреждение, выявление и пресечение преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах, в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны и на трассах их проезда;

5) защита охраняемых объектов;

6) участие в пределах своих полномочий в борьбе с терроризмом;

7) организация и обеспечение эксплуатации, безопасности, совершенствования специальной связи и информации, предоставляемых государственным органам;

8) участие в разработке и реализации мер по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации, противодействию техническим разведкам и защите сведений, составляющих государственную тайну;

9) осуществление государственной политики в области правовой информатизации Российской Федерации и координация работ, производимых в этой сфере;

10) информационно-технологическое и информационно-аналитическое обеспечение государственных органов, техническое обслуживание и программное сопровождение информационно-телекоммуникационных систем и ситуационных центров, а также информационное обеспечение управления государством в военное время и при чрезвычайных ситуациях;

11) обеспечение собственной безопасности.

Одним из крупнейших органов государственной СОНБ, руководитель которого входит в СБ, является Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС)[464]. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее – чрезвычайные ситуации), обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

МЧС России осуществляет свою деятельность непосредственно и через входящие в его систему: региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и органы, специально уполномоченные решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам РФ; Государственную противопожарную службу МЧС; войска гражданской обороны; Государственную инспекцию по маломерным судам МЧС; аварийно-спасательные и поисково-спасательные формирования и иные учреждения и организации, находящиеся в ведении МЧС России. Для решения гуманитарных задач за пределами Российской Федерации из части сил системы МЧС России создается российский национальный корпус чрезвычайного гуманитарного реагирования.

МЧС России возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом России. Министр руководит войсками гражданской обороны и является первым заместителем начальника гражданской обороны Российской Федерации.

Основными задачами МЧС России являются:

1) выработка и реализация государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности людей на водных объектах в пределах компетенции МЧС России;

2) организация подготовки и утверждения в установленном порядке проектов нормативных правовых актов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;

3) осуществление управления в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, а также управление деятельностью федеральных органов исполнительной власти в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

4) осуществление нормативного регулирования в целях предупреждения, прогнозирования и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также осуществление специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций по вопросам, отнесенным к компетенции МЧС России;

5) осуществление деятельности по организации и ведению гражданской обороны, экстренному реагированию при чрезвычайных ситуациях, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, обеспечению безопасности людей на водных объектах, а также осуществление мер по чрезвычайному гуманитарному реагированию, в том числе за пределами Российской Федерации.

Составной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации является Служба внешней разведки РФ (СВР)[465], которая призвана защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием присущих ей методов и средств. В соответствии с Федеральным законом «О внешней разведке» внешняя разведка России представлена как совокупность специально создаваемых государством органов (органов внешней разведки), является составной частью сил обеспечения безопасности России и призвана защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием определенных законом методов и средств. Необходимость осуществления разведывательной деятельности определяют в пределах своих полномочий Президент России и Федеральное Собрание, исходя из невозможности или нецелесообразности обеспечения безопасности иными способами.

Министерство иностранных дел РФ (МИД)[466] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации.

Руководство деятельностью МИДа России осуществляет Президент РФ.

Основными задачами МИДа России являются:

1) разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации и представление соответствующих предложений Президенту РФ;

2) реализация внешнеполитического курса Российской Федерации в соответствии с Концепцией внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ;

3) обеспечение дипломатических и консульских отношений Российской Федерации с иностранными государствами, сношений с международными организациями;

4) обеспечение дипломатическими и международно-правовыми средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности Российской Федерации, других ее интересов на международной арене;

5) обеспечение совместно с другими федеральными органами исполнительной власти безопасности граждан, учреждений и других объектов Российской Федерации за рубежом, в том числе в условиях кризисных и чрезвычайных ситуаций, включая ситуации, возникающие вследствие угроз или актов международного терроризма;

6) защита дипломатическими и международно-правовыми средствами прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом;

7) содействие взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти на федеральном уровне и уровне субъектов РФ в целях обеспечения участия этих органов, их должностных лиц в международной деятельности, соблюдения принципа единства внешней политики Российской Федерации и реализации ее международных прав и обязательств;

8) координация международной деятельности других федеральных органов исполнительной власти и международных связей органов исполнительной власти субъектов РФ в целях проведения единой политической линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями и реализации международных прав и обязательств Российской Федерации;

9) содействие развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом.

МИД России осуществляет свою деятельность непосредственно и через дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, представительства Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях (далее – загранучреждения), территориальные органы – представительства МИДа России на территории Российской Федерации (далее – территориальные органы).

Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации[467](ГФС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим специальные функции в сфере обеспечения федеральной фельдъегерской связи в Российской Федерации.

Руководство деятельностью ГФС России осуществляет Президент РФ.

ГФС России является составной частью системы сил и средств обеспечения безопасности Российской Федерации.

Основными задачами ГФС России являются:

1) обеспечение оперативной доставки и гарантированной сохранности отправлений особой важности, совершенно секретных, секретных и иных служебных отправлений (далее – корреспонденция):

– Президента РФ, федеральных органов государственной власти,

– органов прокуратуры РФ,

– следственных органов Следственного комитета РФ,

– органов государственной власти субъектов РФ,

– органов местного самоуправления по решению Правительства РФ,

– членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ,

– Минобороны России, органов управления видов Вооруженных Сил РФ, родов войск, военных округов, флотов, региональных командований внутренних войск МВД России, территориальных органов ФСБ России,

– администраций промышленных и военных объектов, имеющих особо важное государственное значение, по решению Правительства РФ,

– доставка за рубеж корреспонденции, а также технической документации и образцов промышленных изделий по решению Президента РФ и (или) Правительства РФ,

– доставка корреспонденции глав зарубежных государств и глав правительств зарубежных государств, органов государственной власти государств – участников Соглашения о Межправительственной фельдъегерской связи,

– доставка корреспонденции органов Содружества Независимых Государств, расположенных на территории Российской Федерации;

2) управление территориальными органами ГФС России и обеспечивающими деятельность ГФС России организациями (далее – подведомственные организации), созданными для решения возложенных на ГФС России задач.

Федеральная налоговая служба (ФНС России)[468] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством РФ, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.

Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России)[469] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту.

ФСКН России специально уполномочена на решение задач в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту.

Руководство деятельностью ФСКН России осуществляет Президент РФ.

Основными задачами ФСКН России являются:

1) обеспечение контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и осуществление мер по противодействию их незаконному обороту;

2) выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и предварительное расследование преступлений, а также осуществление производства по делам об административных правонарушениях, которые отнесены законодательством РФ соответственно к подследственности либо к компетенции органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (далее – органы наркоконтроля);

3) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту;

4) участие в разработке и реализации государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту;

5) создание и ведение единого банка данных по вопросам, касающимся оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту;

6) осуществление в соответствии с международными договорами Российской Федерации взаимодействия и информационного обмена с международными организациями и компетентными органами иностранных государств в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также представление интересов Российской Федерации по вопросам противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров в международных организациях.

Федеральная таможенная служба (ФТС России)[470] является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля, функции по проведению транспортного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ и санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля в части проведения проверки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через государственную границу РФ (специализированные пункты пропуска) и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.

Федеральная миграционная служба (ФМС России)[471] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции.

Основными задачами Федеральной миграционной службы являются:

1) выработка и реализация государственной политики в сфере миграции;

2) нормативно-правовое регулирование в сфере миграции;

3) производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;

4) осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации;

5) осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;

6) оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

7) осуществление федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции;

8) осуществление в соответствии с законодательством РФ контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации;

9) разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции;

10) исполнение законодательства РФ по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;

11) управление территориальными органами Службы, ее загранаппаратом, а также иными организациями и подразделениями, созданными для решения возложенных на Службу задач.

Федеральное агентство специального строительства (Спецстрой России)[472] является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в интересах обороны и безопасности государства организацию работ в области специального строительства, дорожного строительства силами инженерно-технических воинских формирований и дорожно-строительных воинских формирований при Федеральном агентстве специального строительства (далее – воинские формирования).

Руководство деятельностью Спецстроя России осуществляет Президент РФ.

Спецстрой России подведомствен Минобороны России, которое осуществляет координацию и контроль его деятельности.

Главное управление специальных программ Президента РФ (ГУСП)[473] является федеральным органом исполнительной власти (федеральным агентством), осуществляющим в пределах своей компетенции функции по обеспечению исполнения Президентом РФ полномочий в сфере мобилизационной подготовки и мобилизации в Российской Федерации.

Руководство деятельностью ГУСПа осуществляет Президент РФ.

Основными задачами ГУСПа являются:

1) обеспечение в пределах своей компетенции исполнения Президентом РФ полномочий в сфере мобилизационной подготовки и мобилизации органов государственной власти;

2) организация обеспечения мобилизационной подготовки и мобилизации палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Аппарата Правительства РФ (далее – государственные органы);

3) осуществление мобилизационной подготовки и организация обеспечения мобилизации Администрации Президента РФ;

4) обеспечение в пределах своей компетенции согласованного функционирования и взаимодействия государственных органов, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций, имеющих мобилизационные задания, в области мобилизационной подготовки и мобилизации;

5) организация обеспечения функционирования пунктов управления государством и Вооруженными Силами РФ и иных специальных объектов мобилизационного назначения, отнесенных к ведению ГУСПа, и объектов их инфраструктуры;

6) организация обеспечения работы, жизнедеятельности и безопасности Президента РФ, Председателя Правительства РФ, Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ, заместителей Председателя Правительства РФ, руководителей федеральных органов исполнительной власти, Руководителя Администрации Президента РФ, а также иных должностных лиц в соответствии с устанавливаемым Президентом РФ распределением для работы на специальных объектах в период их пребывания на указанных объектах;

7) контроль в пределах своей компетенции за исполнением указов, распоряжений и поручений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ по вопросам мобилизационной подготовки и мобилизации в Российской Федерации.

В обеспечении национальной безопасности наряду с органами исполнительной власти участвуют судебные органы и прокуратура. Однако в настоящее время нет единых подходов в определении их места и роли в системе обеспечения национальной безопасности. Суды обеспечивают защиту конституционного строя, руководствуясь Конституцией и законами Российской Федерации; осуществляют правосудие по делам о преступлениях, посягающих на безопасность личности, общества и государства; обеспечивают судебную защиту граждан, общественных и иных организаций и объединений, чьи права были нарушены в связи с деятельностью по обеспечению безопасности. В России действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ, составляющие судебную систему Российской Федерации[474].

К федеральным судам относятся: Конституционный Суд России; Верховный Суд России, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов. К судам субъектов РФ относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации. Цели, задачи и место военных судов в сфере обеспечения национальной безопасности определяются нормативными правовыми актами, регулирующими общий статус судебной власти и военных судов как органов системы обеспечения национальной безопасности.

В статье 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» отмечается, что прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор «в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства»[475]. В результате создается универсальный механизм «сдержек и противовесов» в системе разделения властей в целях обеспечения единой государственной власти. В этом качестве прокуратура выступает своего рода гарантом надежного функционирования системы национальной безопасности на основе законности.

Прокуратура и Генеральный прокурор России координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а также осуществляют надзор над исполнением законов, прав и свобод человека и гражданина органами государственной власти, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. В целом органы прокуратуры занимают центральное место в системе государственно-правовых институтов, обеспечивающих правопорядок и законность, защиту и представительство государственных интересов путем ведения надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, осуществление публичного уголовного преследования от имени Российской Федерации.

С целью повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений был создан институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: Центральном,

Северо-Западном, Южном, Приволжском, Уральском, Сибирском, Дальневосточном, Северо-Кавказском[476]. Территориальные органы управления федеральных «силовых» ведомств в настоящее время приведены в соответствие федеральному округу. В федеральных округах действуют региональный центр ФСБ РФ, региональные управления по борьбе с организованной преступностью, Министерства юстиции, управления Генеральной прокуратуры РФ по федеральным округам.

Существуют федеральный, региональный и местный уровни формирования и функционирования СОНБ. На уровне федеральных институтов государственной власти (Президента и Правительства России) осуществляется стратегическое управление отраслевыми системами обеспечения безопасности. ФОИВ в целях обеспечения соблюдения законодательства в соответствии с Конституцией РФ (ст. 77), выполнения решений Президента и Правительства России, СБ России, федеральных программ и планов совместно с органами местного самоуправления проводят мероприятия по привлечению граждан, общественных объединений и иных организаций для оказания содействия в обеспечении национальной безопасности в соответствии с законодательством РФ; вносят в ФОИВ предложения по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации.

Национальная безопасность России обеспечивается средствами, под которыми в п. 6 Стратегии понимаются «технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению».

Очевидна необходимость совершенствования организации взаимодействия между государственной и негосударственной (общественной) системой обеспечения безопасности, определение степени и правил участия граждан в обеспечении национальной безопасности. Негосударственные правоохранительные органы входят в негосударственную СОНБ, к которым, как правило, относятся: органы охраны общественного порядка местного самоуправления; частные детективные и охранные организации; службы безопасности хозяйствующих субъектов; организации граждан по охране общественного порядка (казачьи общества, народные дружины, общественные пункты охраны порядка и др.); внештатные сотрудники правоохранительных органов, народные, присяжные и арбитражные заседатели и другие лица, осуществляющие правоохранительную деятельность.

СОНБ России не является застывшей структурой. Это постоянно изменяющаяся система, совершенствовать которую необходимо при непрерывном изучении условий ее деятельности.

19.2. Понятие, содержание и правовые основы управления обороной Российской Федерации

В соответствии с Федеральным законом «Об обороне»[477] под обороной понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории. Оборона организуется и осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, настоящим Федеральным законом, законами Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ оборона находится исключительно в ведении Российской Федерации.

Оборона осуществляется в соответствии с нормами международного права. В Уставе Организации Объединенных Наций от 26 июня 1945 г. отмечена основная цель ООН – поддерживать международный мир и безопасность и с этой целью принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира, и проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира[478]. Агрессия представляет собой применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности и политической независимости другого государства[479].

Оборона осуществляется в соответствии с Военной доктриной Российской Федерации, представляющей собой систему официально принятых в государстве взглядов на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации[480]. Положения Военной доктрины конкретизируются в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ и могут корректироваться в рамках стратегического планирования в военной сфере (военного планирования).

Организация обороны включает:

1) прогнозирование и оценку военной опасности и военной угрозы;

2) разработку основных направлений военной политики и положений Военной доктрины Российской Федерации;

3) правовое регулирование в области обороны;

4) строительство, подготовку и поддержание в необходимой готовности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, а также планирование их применения;

5) разработку, производство и совершенствование систем управления Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами, вооружения и военной техники, создание их запасов, а также планирование использования радиочастотного спектра;

6) планирование перевода органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и экономики страны на работу в условиях военного времени;

7) мобилизационную подготовку органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, транспорта, коммуникаций и населения страны;

8) создание запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов;

9) планирование и осуществление мероприятий по гражданской и территориальной обороне;

10) оперативное оборудование территории Российской Федерации в целях обороны;

11) обеспечение защиты сведений, составляющих государственную тайну, в области обороны;

12) развитие науки в интересах обороны;

13) координацию деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обороны;

14) финансирование расходов на оборону, а также контроль за расходованием средств, выделенных на оборону, и деятельностью Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, осуществляемый в соответствии с законодательством РФ;

15) международное сотрудничество в целях коллективной безопасности и совместной обороны;

16) другие мероприятия в области обороны.

В Военной доктрине военная безопасность Российской Федерации определена как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних военных угроз, связанных с применением военной силы или угрозой ее применения, характеризуемое отсутствием военной угрозы либо способностью ей противостоять.

Военная угроза представляет собой состояние межгосударственных или внутригосударственных отношений, характеризуемое реальной возможностью возникновения военного конфликта между противостоящими сторонами, высокой степенью готовности какого-либо государства (группы государств), сепаратистских (террористических) организаций к применению военной силы (вооруженному насилию).

Основными военными угрозами являются:

♦ резкое обострение военно-политической обстановки (межгосударственных отношений) и создание условий для применения военной силы;

♦ воспрепятствование работе систем государственного и военного управления Российской Федерации, нарушение функционирования ее стратегических ядерных сил, систем предупреждения о ракетном нападении, контроля космического пространства, объектов хранения ядерных боеприпасов, атомной энергетики, атомной, химической промышленности и других потенциально опасных объектов;

♦ создание и подготовка незаконных вооруженных формирований, их деятельность на территории Российской Федерации или на территориях ее союзников;

♦ демонстрация военной силы в ходе проведения учений на территориях сопредельных с Российской Федерацией или ее союзниками государств с провокационными целями;

♦ активизация деятельности вооруженных сил отдельных государств (групп государств) с проведением частичной или полной мобилизации, переводом органов государственного и военного управления этих государств на работу в условиях военного времени.

Военные конфликты характеризуются целями, способами и средствами достижения этих целей, масштабами и сроками военных действий, формами и способами вооруженной борьбы и применяемыми вооружением и военной техникой.

Военная организация государства представляет собой совокупность органов государственного и военного управления, Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, составляющих ее основу и осуществляющих свою деятельность военными методами, а также части производственного и научного комплексов страны, совместная деятельность которых направлена на подготовку к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации.

Основные задачи военной политики Российской Федерации определяются Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством, Стратегией национальной безопасности РФ до 2020 г. и Военной доктриной.

Военная политика Российской Федерации направлена на недопущение гонки вооружений, сдерживание и предотвращение военных конфликтов, совершенствование военной организации, форм и способов применения Вооруженных Сил и других войск, а также средств поражения в целях обороны и обеспечения безопасности Российской Федерации, а также интересов ее союзников.

Российская Федерация обеспечивает постоянную готовность Вооруженных Сил и других войск к сдерживанию и предотвращению военных конфликтов, к вооруженной защите Российской Федерации и ее союзников в соответствии с нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Недопущение ядерного военного конфликта, как и любого другого военного конфликта, является важнейшей задачей Российской Федерации.

Согласно Военной доктрине, основными задачами Российской Федерации по сдерживанию и предотвращению военных конфликтов являются:

1) оценка и прогнозирование развития военно-политической обстановки на глобальном и региональном уровне, а также состояния межгосударственных отношений в военно-политической сфере с использованием современных технических средств и информационных технологий;

2) нейтрализация возможных военных опасностей и военных угроз политическими, дипломатическими и иными невоенными средствами;

3) поддержание стратегической стабильности и потенциала ядерного сдерживания на достаточном уровне;

4) поддержание Вооруженных Сил и других войск в заданной степени готовности к боевому применению;

5) укрепление системы коллективной безопасности в рамках Организации Договора о коллективной безопасности, наращивание ее потенциала, усиление взаимодействия в области международной безопасности в рамках Содружества Независимых Государств, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе и Шанхайской организации сотрудничества, развитие отношений в этой сфере с другими межгосударственными организациями (Европейским союзом и НАТО).

В Военной доктрине военный конфликт определен как форма разрешения межгосударственных или внутригосударственных противоречий с применением военной силы (понятие охватывает все виды вооруженного противоборства, включая крупномасштабные, региональные, локальные войны и вооруженные конфликты).

Характерными чертами современных военных конфликтов являются:

♦ комплексное применение военной силы и сил и средств невоенного характера;

♦ массированное применение систем вооружения и военной техники, основанных на новых физических принципах и сопоставимых по эффективности с ядерным оружием;

♦ расширение масштабов применения войск (сил) и средств, действующих в воздушно-космическом пространстве;

♦ усиление роли информационного противоборства;

♦ сокращение временных параметров подготовки к ведению военных действий;

♦ повышение оперативности управления в результате перехода от строго вертикальной системы управления к глобальным сетевым автоматизированным системам управления войсками (силами) и оружием;

♦ создание на территориях противоборствующих сторон постоянно действующей зоны военных действий.

Особенностями современных военных конфликтов являются:

♦ непредсказуемость их возникновения;

♦ наличие широкого спектра военно-политических, экономических, стратегических и иных целей;

♦ возрастание роли современных высокоэффективных систем оружия, а также перераспределение роли различных сфер вооруженной борьбы;

♦ заблаговременное проведение мероприятий информационного противоборства для достижения политических целей без применения военной силы, а в последующем – в интересах формирования благоприятной реакции мирового сообщества на применение военной силы.

Ядерное оружие будет оставаться важным фактором предотвращения возникновения ядерных военных конфликтов и военных конфликтов с применением обычных средств поражения (крупномасштабной войны, региональной войны).

В случае возникновения военного конфликта с применением обычных средств поражения (крупномасштабной войны, региональной войны), ставящего под угрозу само существование государства, обладание ядерным оружием может привести к перерастанию такого военного конфликта в ядерный военный конфликт.

В целях обороны создаются Вооруженные Силы РФ[481].

К обороне привлекаются внутренние войска Министерства внутренних дел РФ.

Для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются инженерно-технические, дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти и спасательные воинские формирования федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, Служба внешней разведки РФ, органы федеральной службы безопасности, органы государственной охраны, федеральный орган обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, а также создаваемые на военное время специальные формирования.

Вооруженные Силы РФ были созданы в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 1992 г. «446 «О создании Вооруженных Сил Российской Федерации»[482].

Состав Вооруженных Сил РФ определяется Федеральным законом «Об обороне», в соответствии с которым Вооруженные Силы РФ состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил РФ, в Тыл Вооруженных Сил РФ и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил РФ.

Вооруженные Силы РФ предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также для выполнения задач в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.

В целях защиты интересов Российской Федерации и ее граждан, поддержания международного мира и безопасности формирования Вооруженных Сил Российской Федерации могут оперативно использоваться за пределами территории Российской Федерации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и настоящим Федеральным законом для решения следующих задач:

1) отражение вооруженного нападения на формирования Вооруженных Сил РФ, другие войска или органы, дислоцированные за пределами территории Российской Федерации;

2) отражение или предотвращение вооруженного нападения на другое государство, обратившееся к Российской Федерации с соответствующей просьбой;

3) защита граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации от вооруженного нападения на них;

4) борьба с пиратством и обеспечение безопасности судоходства.

Управление Вооруженными Силами РФ осуществляет министр обороны Российской Федерации через Министерство обороны РФ.

В соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об обороне» и другими законодательными актами Российской Федерации управление в области обороны осуществляют Президент российской Федерации, Правительство российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти.

Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, который осуществляет руководство Вооруженными Силами Российской Федерации.

Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ в пределах своих полномочий издает приказы и директивы Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ, обязательные для исполнения Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами.

Президент РФ:

1) определяет основные направления военной политики Российской Федерации;

2) утверждает военную доктрину Российской Федерации;

3) осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами.

В случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против Российской Федерации, объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ о ведении военных действий;

Президент РФ исполняет полномочия в области обеспечения режима военного положения в соответствии с Конституцией РФ и федеральным конституционным законом; принимает в соответствии с федеральными законами решение о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению. Президент РФ утверждает:

1) концепции и планы строительства и развития Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, План применения Вооруженных Сил РФ, Мобилизационный план Вооруженных Сил РФ, а также планы перевода (мобилизационные планы) на работу в условиях военного времени органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и экономики страны, планы создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов и План оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны;

2) федеральные государственные программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса; утверждает программы ядерных и других специальных испытаний и санкционирует проведение указанных испытаний;

3) единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, и общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1-го ранга) в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, присваивает высшие воинские звания, назначает военнослужащих на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, освобождает их от воинских должностей и увольняет их с военной службы в порядке, предусмотренном федеральным законом;

4) структуру, состав Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований до объединения включительно и органов, штатную численность военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов.

Президент РФ принимает решение о создании мобилизационных людских резервов Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов и устанавливает численность резервистов с указанием их распределения между Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами по представлению соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также устанавливает особенности формирования мобилизационных людских резервов в органах федеральной службы безопасности; принимает решение о дислокации и передислокации Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований от соединения и выше.

Президент РФ ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации в области обороны, включая договоры о совместной обороне, коллективной безопасности, сокращении и ограничении вооруженных сил и вооружений, об участии Вооруженных Сил РФ в операциях по поддержанию мира и международной безопасности.

Президент РФ издает указы о призыве граждан Российской Федерации на военную службу, военные сборы (с указанием численности призываемых граждан Российской Федерации и их распределения между Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами), а также об увольнении с военной службы граждан Российской Федерации, проходящих военную службу по призыву в порядке, предусмотренном Федеральным законом.

В реализации полномочий Президента РФ в области оборону большую роль играет Совет Безопасности РФ. В соответствии с Федеральным законом «О безопасности» Совет Безопасности является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности.

Федеральным законом «Об обороне» определены полномочия Федерального Собрания в области обороны. Совет Федерации рассматривает: расходы на оборону, установленные принятыми Государственной Думой федеральными законами о федеральном бюджете; принятые Государственной Думой федеральные законы в области обороны.

Совет Федерации утверждает указы Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению. Кроме этого, Совет Федерации решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.

Государственная Дума рассматривает расходы на оборону, устанавливаемые федеральными законами о федеральном бюджете, а также принимает федеральные законы в области обороны.

Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», федеральными законами и указами Президента РФ осуществляет меры по обеспечению обороны и несет в пределах своих полномочий ответственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов.

Правительство РФ руководит деятельностью по вопросам обороны подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти, а также разрабатывает и представляет в Государственную Думу предложения по расходам на оборону в федеральном бюджете.

Правительство РФ утверждает положения о воинском учете, призыве на военную службу, подготовке граждан Российской Федерации к военной службе, порядке пребывания граждан Российской Федерации в мобилизационном людском резерве, проведении военных сборов, а также перечень военно-учетных специальностей.

Правительство РФ ведет международные переговоры по вопросам военного сотрудничества и заключает соответствующие межправительственные соглашения.

Органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления во взаимодействии с органами военного управления в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства в области обороны. Они выполняют договорные обязательства, предусмотренные государственным контрактом, заключенным на выполнение государственного оборонного заказа на создание объектов военной инфраструктуры, обеспечение энергетическими и другими ресурсами, производство, поставки и ремонт вооружения и военной техники, другого военного имущества, а также договорные обязательства по подрядным работам и предоставлению услуг для нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов. Ими выполняются мобилизационные задания по подготовке и созданию на военное время специальных формирований, а также обеспечивают и принимают участие в выполнении мероприятий по гражданской и территориальной обороне. Эти органы осуществляют воинский учет работников и в соответствии с законодательством РФ предоставляют для нужд обороны здания, сооружения, транспортные средства и другое имущество, находящиеся в их собственности, с последующей компенсацией понесенных расходов в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Граждане Российской Федерации исполняют воинскую обязанность в соответствии с федеральным законом и принимают участие в мероприятиях по гражданской и территориальной обороне.

Государственное управление в области обороны осуществляет Министерство обороны РФ и подведомственные ему федеральные органы исполнительной власти: Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств и Федеральное агентство специального строительства.

Министерство обороны РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию в области обороны, а также ряд иных установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ в области обороны.

Министерство обороны РФ является органом управления Вооруженными Силами РФ[483], которым руководит Президент РФ. У Министерства обороны России имеется флаг и военный геральдический знак – эмблема[484].

Основными задачами Министерства обороны являются:

1) выработка и проведение государственной политики в области обороны;

2) нормативное правовое регулирование в области обороны;

3) нормативное правовое регулирование деятельности Вооруженных Сил и подведомственных Минобороны России федеральных органов исполнительной власти;

4) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам обороны, координация деятельности войск, воинских формирований и органов по выполнению задач в области обороны, а также координация строительства войск и воинских формирований;

5) координация и контроль деятельности подведомственных Минобороны России федеральных органов исполнительной власти;

6) координация деятельности войск и воинских формирований по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения;

7) организация применения Вооруженных Сил в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и международными договорами Российской Федерации;

8) поддержание в необходимой готовности Вооруженных Сил;

9) осуществление мероприятий по строительству Вооруженных Сил;

10) обеспечение социальной защиты военнослужащих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;

11) выработка и реализация государственной политики в области международного военного сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями (далее – международное военное сотрудничество) и военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями (далее – военно-техническое сотрудничество).

Министерство обороны РФ осуществляет в пределах своей компетенции внешнеполитическую деятельность по вопросам обороны и военной безопасности Российской Федерации, международное военное сотрудничество и военно-техническое сотрудничество; участвует в переговорах по проблемам безопасности, сокращения (ограничения) вооружений и вооруженных сил, а также по другим военным вопросам, а также организует выполнение в Вооруженных Силах международных договоров Российской Федерации и выполняет их в пределах своей компетенции, а также участвует в наблюдении за их выполнением другими государствами.

Министерство обороны РФ координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти по реализации международных договоров об ограничении и запрещении ядерных испытаний, осуществляет контроль за выполнением этих договоров их участниками, выполняет функции национального органа по Договору о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний.

Министр подчиняется непосредственно Президенту РФ, а по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ к ведению Правительства РФ, – и Председателю Правительства РФ.

Министр имеет первых заместителей и заместителей. Первым заместителям Министра предоставляется право подписывать приказы и директивы министра (за исключением приказов, подлежащих государственной регистрации). Определение обязанностей первых заместителей и заместителей министра осуществляет министр.

Федеральная служба по оборонному заказу (Гособоронзаказ) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим деятельность по контролю и надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации норм и правил в сфере государственного оборонного заказа[485].

Основными задачами Рособоронзаказа являются контроль (надзор):

1) в сфере размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, за исключением поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг по государственному оборонному заказу, предназначенных для выполнения специальных функций в области государственной безопасности;

2) в сфере размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну;

3) за соблюдением требований, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа;

4) за соблюдением требований технических регламентов и иных обязательных требований, установленных законодательством о техническом регулировании, к продукции (работам, услугам), поставляемой по государственному оборонному заказу.

Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим реализацию государственной политики, организацию межведомственной координации и взаимодействия, специальные и контрольные функции в области безопасности по вопросам [486]:

♦ обеспечения безопасности (некриптографическими методами) информации в системах информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, оказывающих существенное влияние на безопасность государства в информационной сфере (далее – ключевые системы информационной инфраструктуры), в том числе в функционирующих в составе критически важных объектов Российской Федерации информационных системах и телекоммуникационных сетях, деструктивные информационные воздействия на которые могут привести к значительным негативным последствиям (далее – безопасность информации в ключевых системах информационной инфраструктуры);

♦ противодействия иностранным техническим разведкам на территории Российской Федерации;

♦ обеспечения защиты (некриптографическими методами) информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, иной информации с ограниченным доступом, предотвращения ее утечки по техническим каналам, несанкционированного доступа к ней, специальных воздействий на информацию (носители информации) в целях ее добывания, уничтожения, искажения и блокирования доступа к ней на территории Российской Федерации;

♦ защиты информации при разработке, производстве, эксплуатации и утилизации неинформационных излучающих комплексов, систем и устройств;

♦ осуществления экспортного контроля.

Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств (Рособоронпоставка) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции государственного заказчика по размещению заказов, заключению, оплате, контроле и учету выполнения государственных контрактов по государственному оборонному заказу по всей номенклатуре вооружения, военной, специальной техники и материальных средств, за исключением специальной техники и материальных средств, номенклатуру которых утверждают руководители федеральных органов исполнительной власти, являющихся государственными заказчиками государственного оборонного заказа, а также функции по обеспечению реализации государственной политики и управлению государственным имуществом в указанной сфере[487].

Федеральное агентство специального строительства (Спецстрой России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в интересах обороны и безопасности государства организацию работ в области специального строительства, дорожного строительства и связи силами инженерно-технических воинских формировании при Спецстрое России[488].

19.3. Система и административно-правовой статус органов государственной безопасности

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации определены стратегические цели обеспечения национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности, которыми являются защита основ конституционного строя Российской Федерации, основных прав и свобод человека и гражданина, охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и территориальной целостности, а также сохранение гражданского мира, политической и социальной стабильности в обществе.

Государственная безопасность является видом национальной безопасности, которую обеспечивает[489] федеральная служба безопасности – единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации.

Руководство деятельностью федеральной службы безопасности осуществляется Президентом РФ.

Управление ФСБ осуществляется руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности через указанный федеральный орган исполнительной власти и его территориальные органы. Руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ.

К органам ФСБ относятся:

1) федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности;

2) управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по отдельным регионам и субъектам РФ (территориальные органы безопасности);

3) управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках);

4) управления (отделы, отряды) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности по пограничной службе (пограничные органы);

5) другие управления (отделы) федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, осуществляющие отдельные полномочия данного органа или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности (другие органы безопасности);

6) авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научно-исследовательские, экспертные, судебно-экспертные, военно-медицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности.

Территориальные органы безопасности, органы безопасности в войсках, пограничные органы и другие органы безопасности являются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности и находятся в его прямом подчинении.

Федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности, территориальные органы безопасности, органы безопасности в войсках и пограничные органы могут иметь в своем составе подразделения, непосредственно реализующие основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, управленческие и обеспечивающие функции.

В органах ФСБ запрещаются создание структурных подразделений политических партий и деятельность политических партий, общественных движений, преследующих политические цели, а также ведение политической агитации и предвыборных кампаний.

Федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности создает свои территориальные органы, организует деятельность указанных органов, издает в пределах своих полномочий нормативные акты и непосредственно реализует основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности.

Деятельность ФСБ осуществляется на основе принципов законности; уважения и соблюдение прав и свобод человека и гражданина; гуманизма; единства системы органов федеральной службы безопасности, а также централизация управления ими; конспирации, сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности.

Государство гарантирует соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществлении ФСБ своей деятельности. Не допускается ограничение прав и свобод человека и гражданина, за исключением случаев, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Полученные в процессе деятельности органов ФСБ сведения о частной жизни, затрагивающие честь и достоинство гражданина или способные причинить вред его законным интересам, не могут сообщаться органами ФСБ кому бы то ни было без добровольного согласия гражданина, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Деятельность органов ФСБ осуществляется по следующим основным направлениям:

♦ контрразведывательная деятельность;

♦ борьба с терроризмом;

♦ борьба с преступностью;

♦ разведывательная деятельность;

♦ пограничная деятельность;

♦ обеспечение информационной безопасности.

Контрразведывательная деятельность – деятельность, осуществляемая органами ФСБ и (или) их подразделениями, а также должностными лицами указанных органов и подразделений посредством проведения контрразведывательных мероприятий в целях выявления, предупреждения, пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации.

Борьба с терроризмом – деятельность, осуществляемая органами ФСБ и (или) их подразделениями, а также должностными лицами указанных органов и подразделений, по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористических актов посредством проведения оперативно-боевых и иных мероприятий.

Основанием для проведения органами по борьбе с терроризмом мероприятий по борьбе с терроризмом является необходимость пресечения террористического акта, выявления лиц, причастных к подготовке и совершению террористического акта, добывания информации о событиях или действиях, создающих угрозу терроризма.

Органы ФСБ в соответствии с законодательством РФ проводят оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды, представляющих угрозу безопасности Российской Федерации, и преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законом к их ведению, а также по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации.

Разведывательная деятельность осуществляется органом внешней разведки федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности в соответствии с Федеральным законом «О внешней разведке»[490].

Направлениями пограничной деятельности являются:

1) защита и охрана государственной границы РФ в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы РФ, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы РФ, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу РФ;

2) защита и охрана экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также охрана за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации, трансграничных видов рыб и далеко мигрирующих видов рыб в соответствии с международными договорами Российской Федерации и (или) законодательством РФ.

Под государственной границей РФ понимается линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации [491].

Российская Федерация при установлении и изменении прохождения своей государственной границы, установлении и поддержании отношений с иностранными государствами на государственной границе, а также регулировании правоотношений в приграничных районах (акваториях) Российской Федерации и на путях международных сообщений, пролегающих на российской территории, руководствуется принципами обеспечения безопасности Российской Федерации и международной безопасности; взаимовыгодного всестороннего сотрудничества с иностранными государствами; взаимного уважения суверенитета, территориальной целостности государств и нерушимости государственных границ; мирного разрешения пограничных вопросов.

Для реализации защиты государственной границы устанавливаются специальные административно-правовые режимы: режим границы, пограничный режим, режим пропуска через границу, а также осуществление пограничного, таможенного и иных видов контроля.

Обеспечение информационной безопасности – деятельность органов ФСБ, осуществляемая ими в пределах своих полномочий: при формировании и реализации государственной и научно-технической политики в области обеспечения информационной безопасности, в том числе с использованием инженерно-технических и криптографических средств; при обеспечении криптографическими и инженерно-техническими методами безопасности информационно-телекоммуникационных систем, сетей связи специального назначения и иных сетей связи, обеспечивающих передачу шифрованной информации, в Российской Федерации и ее учреждениях, находящихся за пределами Российской Федерации.

Сотрудникам органов ФСБ разрешается хранение и ношение табельного оружия и специальных средств. Они имеют право применять боевую технику, оружие, специальные средства, физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Контроль за деятельностью органов ФСБ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и судебные органы в пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Надзор за исполнением органами ФСБ законов Российской Федерации осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры.

Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ России)[492] является федеральным органом исполнительной власти, которая в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации.

В настоящее время деятельность ФСБ регулируется федеральными законами «Об органах федеральной службы безопасности», «Об оперативно-розыскной деятельности»[493], «О Государственной границе Российской Федерации»[494], «О противодействии экстремистской деятельности»[495], «О противодействии экстремизму»[496].

Основными задачами ФСБ России являются:

1) управление органами безопасности, а также организация их деятельностью;

2) информирование Президента РФ, Председателя Правительства РФ, а также по их поручениям – федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ об угрозах безопасности Российской Федерации;

3) организация выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации;

4) координация осуществляемых федеральными органами исполнительной власти контрразведывательных мероприятий и мер по обеспечению собственной безопасности;

5) организация выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, осуществление досудебного производства по которым отнесено к ведению органов безопасности;

6) организация в пределах своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами государственной власти борьбы с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, легализацией преступных доходов, незаконной миграцией, незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых и отравляющих веществ, наркотических средств и психотропных веществ, специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, а также противодействия экстремистской деятельности, в том числе деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных сообществ и групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью организацию вооруженного мятежа, насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, насильственный захват или насильственное удержание власти;

7) организация и осуществление борьбы с терроризмом и обеспечение борьбы с диверсионной деятельностью;

8) осуществление в пределах своих полномочий разведывательной деятельности;

9) организация в пределах своих полномочий и во взаимодействии с органами внешней разведки Российской Федерации добывания и обработки разведывательной информации;

10) организация осуществления мер, отнесенных федеральным законодательством к полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области защиты и охраны государственной границы;

11) обеспечение в пределах своих полномочий защиты сведений, составляющих государственную тайну, и противодействия иностранным организациям, осуществляющим техническую разведку;

12) обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено Кодексом РФ об административных правонарушениях к ведению органов безопасности;

13) организация оказания содействия федеральным органам государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в реализации мер, осуществляемых в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, повышения ее экономического, научно-технического и оборонного потенциала;

14) формирование и реализация в пределах своих полномочий государственной и научно-технической политики в области обеспечения информационной безопасности;

15) организация в пределах своих полномочий обеспечения криптографической и инженерно-технической безопасности информационно-телекоммуникационных систем, а также систем шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи в Российской Федерации и ее учреждениях за рубежом.

ФСБ России возглавляет директор ФСБ России, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ.

В целях повышения эффективности борьбы с терроризмом и координацией деятельности в этой сфере был образован Национальный антитеррористический комитет (НАК), председателем которого является директор ФСБ России[497].

Национальный антитеррористический комитет является органом, обеспечивающим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по противодействию терроризму, а также осуществляющим подготовку соответствующих предложений Президенту РФ.

19.4. Органы и учреждения системы МВД Российской Федерации

Общественная безопасность является видом национальной безопасности, которую обеспечивает Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России)[498] – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Основными задачами МВД России являются:

1) разработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел;

2) нормативное правовое регулирование в сфере внутренних дел;

3) обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности;

4) управление органами внутренних дел Российской Федерации и внутренними войсками МВД России;

5) обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России, а также социально-правовое обеспечение работников системы МВД России, граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел и с военной службы, членов их семей, иных лиц, соответствующее обеспечение которых на основании законодательства РФ возложено на МВД России.

МВД России в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ и настоящим Положением.

Руководство деятельностью МВД России осуществляет Президент РФ.

МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через органы внутренних дел и органы управления внутренними войсками.

МВД России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.

Поскольку деятельность МВД России является открытой для общества и публичной в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ, при МВД России создан общественный совет, который формируется в порядке, устанавливаемом Президентом РФ.

МВД России имеет геральдический знак – эмблему, флаг и знамя, учреждаемые Президентом РФ.

В единую централизованную систему МВД России входят органы внутренних дел, включающие в себя полицию; внутренние войска; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России.

Предназначением полиции является защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства; противодействие преступности; охрана общественного порядка, собственности; обеспечение общественной безопасности[499].

В состав полиции входят подразделения, организации и службы, на которые возлагаются[500]:

♦ прием, регистрация и проверка заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях и о происшествиях;

♦ выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, розыск лиц, совершивших преступления, а также иных лиц в соответствии с федеральными законами;

♦ выявление и устранение причин преступлений и административных правонарушений и условий, способствующих их совершению, участие в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

♦ обеспечение безопасности граждан и общественного порядка, в том числе в местах проведения публичных и массовых мероприятий, а также при чрезвычайных ситуациях и осложнениях оперативной обстановки;

♦ обеспечение безопасности дорожного движения;

♦ производство дознания, отдельных процессуальных действий по уголовным делам, а также производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством РФ к подведомственности полиции;

♦ осуществление оперативно-разыскной деятельности, оперативно-поисковых и специальных технических мероприятий;

♦ противодействие коррупции, терроризму и экстремистской деятельности;

♦ обеспечение собственной безопасности;

♦ осуществление лицензионно-разрешительной работы;

♦ осуществление экспертно-криминалистической деятельности;

♦ государственная охрана объектов, а также охрана имущества граждан и организаций;

♦ государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также иных защищаемых лиц;

♦ сбор, анализ и хранение оперативно-разыскной информации;

♦ содержание, охрана и конвоирование задержанных, подвергнутых административному аресту и (или) заключенных под стражу лиц, находящихся в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации;

♦ контроль за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы;

♦ подготовка, переподготовка и повышение квалификации сотрудников полиции;

♦ обеспечение взаимодействия с правоохранительными органами иностранных государств – членов Международной организации уголовной полиции – Интерпола и с Генеральным секретариатом Интерпола.

По решению Президента РФ сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности. Основными приоритетами для полицейских являются борьба с терроризмом, коррупцией и экстремизмом.

Построение системы органов внутренних дел опирается на сочетание линейного и функционального (отраслевого) принципа управления. Линейный принцип реализуется в распределении полномочий органов внутренних дел различного уровня по вертикали:

♦ первый уровень – центральный аппарат МВД России – федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел;

♦ второй уровень – органы внутренних дел, деятельность которых охватывает границы федеральных округов;

♦ третий уровень – региональный – органы внутренних дел, действующие в пределах субъекта РФ;

♦ четвертый уровень – местный – органы внутренних дел, выполняющие функции на территории муниципального образования, а также органы внутренних дел на транспорте.

Функциональное (отраслевое) построение системы МВД России представляет собой совокупность различных отраслевых подразделений, реализующих основные задачи (функции) органов внутренних дел.

В состав органов внутренних дел входят: центральный аппарат МВД России (за исключением Главного командования внутренних войск МВД России), территориальные органы МВД России, образовательные учреждения, научно-исследовательские, медико-санитарные и санаторно-курортные организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, представительства МВД России за рубежом, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел.

В МВД России в соответствии с российским законодательством о службе в органах внутренних дел и о военной службе вводятся должности соответственно сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск, в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе – должности федеральных государственных гражданских служащих, в соответствии с трудовым законодательством – должности работников.

МВД России возглавляет Министр внутренних дел РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.

Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.

В структуру центрального аппарата МВД России входят: Министр внутренних дел РФ; первый заместитель Министра внутренних дел РФ; заместители Министра внутренних дел РФ; статс-секретарь – заместитель Министра внутренних дел РФ; заместитель Министра внутренних дел РФ – главнокомандующий внутренними войсками МВД России; главное командование внутренних войск; следственный департамент; главное управление вневедомственной охраны; главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения; главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ; главное управление по противодействию экстремизму; главное управление собственной безопасности; главное управление на транспорте; главное управление уголовного розыска; главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции; департамент государственной службы и кадров, департамент делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций; департамент информационных технологий, связи и защиты информации, департамент по материально-техническому и медицинскому обеспечению, департамент по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий, договорно-правовой департамент, организационно-аналитический департамент, Национальное центральное бюро Интерпола, контрольно-ревизионное управление, оперативное управление, организационно-штатное управление, управление по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации, управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите, управление по обеспечению деятельности подразделений специального назначения и авиации, управление по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий, управление оперативно-разыскной информации, управление по организации дознания.

МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно или через входящие в его систему территориальные органы, органы управления внутренними войсками, соединения и воинские части внутренних войск, представительства (представителей) МВД России за рубежом, научно-исследовательские и образовательные учреждения, медико-санитарные части, иные организации и подразделения, созданные в установленном законодательством порядке для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренних войск.

Территориальными органами МВД России на районном уровне являются управления, отделы Министерства внутренних дел РФ по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям (включая управления внутренних дел по административным округам Главного управления Министерства внутренних дел РФ по Москве, управление внутренних дел по г. Сочи Главного управления Министерства внутренних дел РФ по Краснодарскому краю), управления, отделы Министерства внутренних дел РФ по закрытым административно-территориальным образованиям[501].

Территориальные органы входят в состав органов внутренних дел РФ и подчиняются соответствующим министерствам внутренних дел по республикам, главным управлениям, управлениям МВД России по иным субъектам РФ.

Основными направлениями деятельности территориального органа являются:

1) защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

3) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам;

4) розыск лиц;

5) производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;

6) обеспечение правопорядка в общественных местах;

7) обеспечение безопасности дорожного движения;

8) контроль за соблюдением законодательства РФ в области оборота оружия;

9) контроль за соблюдением законодательства РФ в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;

10) охрана имущества и объектов;

11) участие в обеспечении государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц;

12) осуществление экспертно-криминалистической деятельности.

На территории субъектов РФ существуют руководители-начальники территориальных органов внутренних дел, которые назначаются Президентом РФ.

Важной структурой МВД России, на которую непосредственно возложено решение вопросов обеспечения национальной безопасности, являются внутренние войска МВД России[502].

Основными задачами внутренних войск являются:

1) участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения;

2) участие в борьбе с терроризмом и обеспечении правового режима контртеррористической операции;

3) охрана важных государственных объектов и специальных грузов;

4) участие в территориальной обороне Российской Федерации;

5) оказание содействия пограничным органам федеральной службы безопасности в охране государственной границы РФ.

Выполнение задач, возложенных на внутренние войска, осуществляется: органами управления внутренними войсками; соединениями и воинскими частями оперативного назначения; специальными моторизованными соединениями и воинскими частями; соединениями и воинскими частями по охране важных государственных объектов и специальных грузов; авиационными воинскими частями; морскими воинскими частями; военными образовательными учреждениями высшего профессионального образования; разведывательными воинскими частями (подразделениями); воинскими частями (подразделениями) специального назначения; учреждениями (медицинскими, научными и другими) и воинскими частями обеспечения деятельности внутренних войск (учебными, научными, связи и другими).

Руководство внутренними войсками осуществляет Президент РФ, который утверждает структуру, состав внутренних войск, штатную численность военнослужащих и гражданского персонала внутренних войск, принимает решение о привлечении внутренних войск для участия совместно с органами внутренних дел в обеспечении режима чрезвычайного положения.

Главное командование внутренних войск (ГКВВ) МВД России является структурным подразделением центрального аппарата МВД России и предназначено для управления внутренними войсками МВД России при выполнении задач, возложенных на них законодательством РФ. ГКВВ состоит из командования внутренних войск, главного штаба внутренних войск, управлений, отделов, служб и иных структурных подразделений.

Контрольные вопросы

1. Дайте определение понятию «национальная безопасность».

2. Что относится к объектам национальной безопасности России?

3. Перечислите субъектов обеспечения национальной безопасности России.

4. Каково содержание и правовые основы управления обороной Российской Федерации?

5. Охарактеризуйте организационно-правовые основы управления обороной в Российской Федерации.

6. Дайте общую характеристику органам управления обороной.

7. Каков состав Вооруженных Сил РФ, порядок их комплектования и прохождения воинской службы?

8. Общая характеристика организационно-правовых основ управления безопасностью в Российской Федерации.

9. Каков правовой статус Совета Безопасности РФ и структур, ему подобных, в субъектах РФ?

10. Федеральная служба безопасности: структура и полномочия.

11. Государственная граница и ее охрана.

12. Охрана государственной тайны.

13. Организационно-правовые основы управления внутренними делами.

14. Охарактеризуйте административно-правовой статус внутренних войск России.

Основные контрольные вопросы для подготовки к экзамену по административному праву

Основные черты, задачи и функции государственного управления на современном этапе развития общества.

Административное право как отрасль права и его место в правовой системе Российской Федерации.

Особенности метода административно-правового регулирования общественных отношений.

Исполнительная власть, ее механизм и соотношение с государственным управлением.

Конституционные основы разделения и взаимоотношений законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей.

Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти.

Наука административного права и ее роль в совершенствовании государственного управления.

Понятие, виды и особенности административно-правовых отношений.

Субъекты административного права, их виды и общая характеристика.

Приоритет прав и свобод граждан как высшей социальной ценности по Конституции Российской Федерации.

Права и обязанности граждан в сфере государственного управления.

Административно-правовые гарантии и охрана прав граждан.

Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства.

Понятие, виды и правовой статус органов исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации в системе исполнительной власти.

Федеральные органы исполнительной власти.

Органы государственного управления федеральными округами Российской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Взаимоотношения государственных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления.

Понятие, правовые основы и принципы государственной службы.

Административно-правовой статус государственного служащего.

Административно-правовой статус общественных объединений.

Профессиональные союзы, их права и гарантии деятельности.

Понятие и общая характеристика форм и методов осуществления исполнительной власти.

Общая характеристика административно-правовых актов государственного управления, их классификация.

Административно-правовой договор.

Административное принуждение, применяемое органами власти в процессе осуществления государственного управления.

Административно – предупредительные меры.

Административно-пресекательные меры.

Административный надзор.

Понятие и основные черты административной ответственности.

Виды административных взысканий и общие правила их применения.

Сущность административного процесса: широкая и узкая трактовки понятия.

Задачи и стадии производства по делам об административных правонарушениях.

Обеспечение законности в сфере государственного управления.

Реализация права граждан на судебное обжалование противоправных действий органов управления и должностных лиц.

Правовые основы и организация управления в сфере экономики.

Организация управления отраслями промышленности в Российской Федерации.

Организация управления транспортом.

Организация управления связью.

Организация управления торговлей.

Организация управления строительством и жилищно-коммунальным хозяйством.

Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности и государственная поддержка предпринимательства.

Правовые основы и организации государственного управления в социально-культурной сфере.

Организация государственного управления в области образования.

Организация государственного управления в области науки и технической политики.

Организация государственного управления высшим образованием.

Организация государственного управления культурой.

Организация государственного управления в области спорта.

Организация государственного управления здравоохранением.

Организация государственного управления в области труда и занятости населения.

Организация государственного управления в области социальной защиты населения.

Правовые основы и организация государственного управления в административно-политической сфере.

Организация государственного управления в области обороны.

Государственная граница и ее охрана.

Государственное управление в области обеспечения государственной безопасности.

Виды, система, правовой статус и полномочия органов безопасности Российской Федерации.

Организация государственного управления в области внутренних дел.

Паспортная система, правила регистрации учета граждан.

Административно-правовое регулирование въезда в Россию и выезда граждан за границу.

Государственный надзор за безопасностью дорожного движения.

Органы внутренних дел: их структура и полномочия.

Полномочия российской полиции.

Полномочия внутренних войск МВД России.

Административно-правовой режим чрезвычайного положения.

Административно-правовой режим военного положения.

Административно-правовой режим в зоне проведения контртеррористической операции.

Административно-правовой режим чрезвычайной ситуации.

Организация государственного управления в области иностранных дел.

Организация государственного управления в области юстиции.

Полномочия Российской инспекции труда при Министерстве труда и социального развития России и ее территориальные органы.

Понятие и виды межотраслевого государственного управления.

Организация государственного управления таможенной службой в Российской Федерации.

Организация государственного управления финансами и кредитом.

Организация управления государственным имуществом.

Организация государственного управления внешнеэкономической деятельностью.

Организация государственного управления в области охраны окружающей среды и природных ресурсов.

Нормативные правовые акты, официальные документы и литературные источники

Ко всем темам

Нормативные правовые акты

Конституция Российской Федерации (1993).

Всеобщая декларация прав человека. Принята Генеральной Ассамблей ООН 10.12.1948.

Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации. Принята I Съездом народных депутатов Российской Федерации 12.06.1990.

Декларация прав и свобод человека и гражданина (принята Верховным Советом РФ 22.12.1991).

Учебники и учебные пособия

Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М. : Юнити-Дана ; Закон и право, 2004.

Административное право зарубежных стран: учеб, пособие / под ред. проф. А.Н. Козырина. М. : СПАРК, 1996.

Административное право Российской Федерации / под ред. Л.Л. Попова. М. : Юрайт, 2011.

Административное право : учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999.

Административное право : учебник / В.В. Альхименко, А.А. Выручаев, А.А. Гришковец [и др.]. М. : Проспект, 2011.

Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития : материалы научной конференции. (Москва, 28 ноября 2001 г.) / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2002.

Административное право : учебник. Особенная часть // отв. ред. проф. Д.Н. Бахрах. М., 1997.

Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России: материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию И.И. Веремеенко / отв. ред. проф. А.С. Дугенец и проф. В.И. Майоров. М. : ВНИИ МВД РФ ; ЮУрГУ, 2008.

Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : сборник тезисов статей. М. : Московский университет МВД России, 2003.

Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы международной научно-практической конференции (4 апреля 2003 г., Москва). М. : Московский университет МВД РФ, 2003.

Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России : учебник. М. : Зерцало, 2006.

Атаманчук Г.В. Проблемы управления и управляемости в обществе: Избранное. М. : Изд-во РАГС, 2011.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления : учебник. М. : Омега-Л, 2010.

Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право : учебник для вузов. М. : Норма, 2008.

Бельский К. С. Полицейское право : лекционный курс / под ред. канд. юрид. наук А.В. Куракина. М. : Дело и Сервис, 2004.

Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М. : Логос, 1998.

Васильев А.В. Законодательство и правовая система дореволюционной России : учеб, пособие для вузов / под ред. С.А. Комарова. СПб. : Питер, 2004.

История государственного управления России : учебник / отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов н/Д : Феникс, 2003.

Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения : монография. М. : Щит и меч, 1998.

Коренев А.П. Административное право России : учебник. В 3 ч. Ч. 1. М. : Щит-М, 2000.

Коренев А.П. Административное право России. Часть I. Государственное управление и административное право. М. : Московская академия МВД РФ ; Щит, 2002.

Марченко М.Н. Государство и право в условиях глобализации. М. : Проспект. 2009.

Марченко М.Н. Правовые системы современного мира: учеб, пособие. М.: Зерцало-М, 2008.

Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права : учебник. М. : ТК «Велби» ; Проспект, 2005.

Мелехин А.В. Административное право Российской Федерации : учебник. М. : Маркет ДС Корпорейшн, 2011.

Мелехин А.В. Теория государства и права : учебник. М. : Маркет ДС Корпорейшн, 2007.

Методология юридической науки: состояние проблемы, перспективы / отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2008.

Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 11 мая.

Советское административное право: учебник/под ред. А.П. Коренева. М.: Юридическая литература, 1986.

Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург), 2002.

Студеникин С.С. Советское административное право : учебник. М. : Государственное издательство юридической литературы, 1949.

Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Юристъ, 2006.

Тихомиров ЮЛ. Курс административного права и процесса. М. : Юринформцентр, 1998.

Шахрай С.М., Мелехин А.В., Левакин И.В. Теория права и государства: учебно-методический комплекс. М.: Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты РФ ; Высшая школа государственного аудита (факультет) МГУ, 2009.

Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985.

К темам 1—12 (общая часть)

Нормативные правовые акты

Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 05.04.2013) «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред. от 03.02.2014) «О судебной системе Российской Федерации».

Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) «О Правительстве Российской Федерации».

Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) «О референдуме Российской Федерации».

Федеральный конституционный закон от 09.11.2009 № 4-ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии».

Таможенный кодекс Российской Федерации (утв. ВС РФ 18.06.1993 № 5221-1) (ред. от 26.06.2008).

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 28.12.2013).

Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ (ред. от 28.12.2013).

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 12.03.2014).

Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 28.12.2013).

Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 12.03.2014).

Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 (ред. от 30.09.2013) «О банках и банковской деятельности».

Закон Российской Федерации от 28.11.1991 № 1948-1 (ред. от 31.05.2002) «О гражданстве Российской Федерации».

Закон Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-1 (вред, от 03.02.2014) «О Прокуратуре Российской Федерации».

Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 (ред. от 09.02.2009) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ (ред. от 25.12.2012) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Федеральный закон от 20.04.1995 № 45-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».

Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общественных объединениях».

Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «Об использовании атомной энергии».

Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «О радиационной безопасности населения».

Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 21.02.2014) «О некоммерческих организациях».

Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».

Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О государственной охране».

Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О воинской обязанности и военной службе».

Федеральный закон от 15.04.1998 № 64-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации».

Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Федеральный закон от 31.05.2001 № 73-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации».

Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О политических партиях».

Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон от 02.04.2004 № 15-ФЗ «О ратификации Протокола об утверждении Положения о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств – участников Содружества Независимых Государств».

Федеральный закон от 26.04.2004 № 26-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и дополняющих ее протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее».

Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ (ред. от 08.06.2012) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Федеральный закон от 21.07.2005 № 108-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи».

Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О концессионных соглашениях».

Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».

Федеральный закон от 08.03.2006 № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции».

Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об автономных учреждениях».

Федеральный закон от 01.12.2006 № 199-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста».

Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 04.03.2014) «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Федеральный закон от 19.07.2007 № 139-ФЗ (ред. от 31.05.2010) «О Российской корпорации нанотехнологий».

Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».

Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О государственном кадастре недвижимости».

Федеральный закон от 30.10.2007 № 238-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

Федеральный закон от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка».

Федеральный закон от 01.12.2007 № 317-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“».

Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «Об опеке и попечительстве».

Федеральный закон от 13.05.2008 № 68-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «О центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий».

Федеральный закон от 24.07.2008 № 161-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О содействии развитию жилищного строительства».

Федеральный закон от 24.11.2008 № 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике».

Федеральный закон от 03.12.2008 № 242-ФЗ (с изм. от 17.12.2009) «О государственной геномной регистрации в Российской Федерации».

Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О противодействии коррупции».

Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

Федеральный закон от 07.05.2009 № 92-ФЗ «Об обеспечении охраны психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа с интенсивным наблюдением».

Федеральный закон от 12.05.2009 № 95-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами».

Федеральный закон от 18.07.2009 № 190-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О кредитной кооперации».

Федеральный закон от 12.04.2010 № 61-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «Об обращении лекарственных средств».

Федеральный закон от 02.07.2010 № 151-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях».

Федеральный закон от 27.11.2010 № 311-ФЗ (ред. от 21.12.2013) «О таможенном регулировании в Российской Федерации».

Закон СССР от 24.06.1981 № 5152-Х (ред. от 15.08.1996, с изм. от 17.02.1998) «О правовом положении иностранных граждан в СССР». Утратил силу.

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) (ред. от 20.03.2001). Утратил силу.

Закон Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026-1 (ред. от 27.07.2010) «О милиции». Утратил силу.

Закон Российской Федерации от 05.03.1992 № 2449-1 (ред. от 16.11.1997) «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». Утратил силу.

Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ (ред. от 27.05.2003) «Об основах государственной службы Российской Федерации». Утратил силу.

Федеральный закон от 19.09.1997 № 124-ФЗ (ред. от 10.07.2001, с изм. от 11.06.2002) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Утратил силу.

Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ (ред. от 25.07.2002) «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Утратил силу.

Федеральный закон от 21.07.2005 № 114-ФЗ «О сборах за выдачу лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». Утратил силу.

Учебники и учебные пособия

Конституция СССР (Основной закон). С изменениями и дополнениями, внесенными Законом СССР от 01.12.1988 на внеочередной двенадцатой сессии Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва. М., 1988 г. (отменена).

Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации : монография / Ю.И. Авдеев, С.В. Аленкин, В.В. Алешин [и др.] ; под ред. проф. А.В. Опалева. М. : Юнити-Дана, 2004.

Агапов А.Б. Федеральное административное право : курс лекций. М. : Юристъ, 1997.

Акты управления. Вопросы теории. Иваново, 1987.

Атаманчук Г.В. Проблемы управления и управляемости в обществе: Избранное. М. : Изд-во РАГС, 2011.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления : учебник. М. : Омега-Л, 2010.

Баев Т.Б., Семейкин С.А. Чрезвычайное положение: правовые и организационные аспекты. Нальчик : Полиграфсервис и Т, 2003.

Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. № 11.

Бельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М., 1995.

Васильев Р.Ф. Акты управления. М. : МГУ, 1997.

Кисин В.Р. Административное правонарушение: понятие, состав, квалификация : учеб, пособие. М., 1991.

Козлов Ю.М. Административные правоотношения. М., 1976.

Козлов Ю.М. Исполнительная власть. Исходные позиции. Сущность. Функции. М. : Вестник МГУ. Серия «Правда». 1992. № 1,2.

Козлов Ю.М. Предмет административного права. М., 1967.

Комментарии к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях /под ред. И.И. Веремеенко, А.Г. Салищевой, М.С. Студеникина. М., 1997.

Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М. : Щит-М, 1998.

Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972.

Маршу нов М.Н. Постатейный комментарий к закону Российской Федерации «О милиции» (новая редакция). М. ; СПб. : Герда, 2000.

Масленников М.Л. Административно-юрисдикционный процесс. М., 1990.

Масленников М.Л. Производство по делам об административных правонарушениях. М., 1994.

Масленников М.Я. Порядок применения административных взысканий. М., 1998.

Методы и формы государственного управления. М. : Юридическая литература, 1977.

Мулукаев Р.С. История государственного управления в России : учебник. М. : Академия управления МВД России. 2010.

Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / под ред. А. Пиголкина. М., 1998.

Розин Л.М. Основания административной ответственности. М., 1985.

Салищееа Н.Г., Хаманева Н.Ю. Исполнительная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие // Государство и право. 2000. № 1.

Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации. Саратов, 1997.

Слесарева Е. С. Юридическая природа индивидуальных актов управления / Акты управления (вопросы теории): сборник научных трудов. Иваново, 1987.

Стариков Ю.А. Служебное право. М., 1996.

Старилов ЮЛ. Служебное право. М., 1997.

К темам 13—19 (особенная часть)

Нормативные правовые акты

Закон Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 (ред. от 02.07.2013) «О средствах массовой информации».

Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) «О Правительстве Российской Федерации».

Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении».

Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О военном положении».

Закон Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 (ред. от 02.07.2013) «О средствах массовой информации».

Закон Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 (ред. от 02.07.2013) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1) (ред. от 21.12.2013).

Закон Российской Федерации от 19.02.1993 № 4524-1 (ред. от 10.01.2003) «О федеральных органах правительственной связи и информации».

Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 (ред. от 02.07.2013) «О беженцах».

Закон Российской Федерации от 19.02.1993 № 4530-1 (ред. от 25.11.2013) «О вынужденных переселенцах».

Закон Российской Федерации от 01.04.1993 № 4730-1 (ред. от 07.06.2013) «О Государственной границе Российской Федерации».

Закон Российской Федерации от 15.04.1993 № 4804-1 (ред. от 23.07.2013) «О вывозе и ввозе культурных ценностей».

Закон Российской Федерации от 25.06.1993 № 5242-1 (ред. от 28.12.2013) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

Закон Российской Федерации от 21.07.1993 № 5485-1 (ред. от 21.12.2013) «О государственной тайне».

Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О пожарной безопасности».

Федеральный закон от 29.12.1994 № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О государственном материальном резерве».

Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ (ред. от 21.12.2013) «О Федеральной службе безопасности».

Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общественных объединениях».

Федеральный закон от 28.06.1995 № 98-ФЗ (ред. от 05.04.2013) «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений».

Федеральный закон от 11.08.1995 № 135-ФЗ (ред. от 23.12.2010) «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях».

Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О безопасности дорожного движения».

Федеральный закон от 10.01.1996 № 5-ФЗ (ред. от 08.12.2011) «О внешней разведке».

Федеральный закон от 27.05.1996 № 57-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О государственной охране».

Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «Об обороне».

Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Федеральный закон от 13.12.1996 № 150-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «Об оружии».

Федеральный закон от 06.02.1997 № 27-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О свободе совести и о религиозных объединениях».

Федеральный закон от 15.11.1997 № 143-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «Об актах гражданского состояния».

Федеральный закон от 08.01.1998 № 7-ФЗ (ред. от 25.12.2012) «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации».

Федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О воинской обязанности и военной службе».

Федеральный закон от 27.05.1998 № 76-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О статусе военнослужащих».

Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Федеральный закон от 31.03.1999 № 69-ФЗ (ред. от 05.04.2013) «О газоснабжении в Российской Федерации».

Федеральный закон от 17.07.1999 № 176-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О почтовой связи».

Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «Об охране окружающей среды».

Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации».

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О валютном регулировании и валютном контроле».

Федеральный закон от 20.08.2004 № 119-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства».

Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».

Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О противодействии терроризму».

Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О персональных данных».

Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О государственном кадастре недвижимости».

Федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «Об исполнительном производстве».

Федеральный закон от 08.11.2007 № 259-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта».

Федеральный закон от 01.12.2007 № 310-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».

Федеральный закон от 29.04.2008 № 57-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Федеральный закон от 26.06.2008 № 102-ФЗ (ред. от 02.12.2013) «Об обеспечении единства измерений».

Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

Федеральный закон от 13.10.2008 № 173-ФЗ (ред. от 27.07.2010) «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы Российской Федерации».

Федеральный закон от 22.12.2008 № 268-ФЗ «Технический регламент на табачную продукцию».

Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Федеральный закон от 30.12.2008 № 307-ФЗ (ред. от 04.03.2014) «Об аудиторской деятельности».

Федеральный закон от 30.12.2008 № 316-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О патентных поверенных».

Федеральный закон от 14.03.2009 № 31-ФЗ (ред. от 01.07.2011) «О государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними».

Федеральный закон от 17.07.2009 № 145-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О государственной компании „Российские автомобильные дороги“ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Федеральный закон от 28.12.2009 № 381-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Федеральный закон от 05.07.2010 № 154-ФЗ (ред. от 12.11.2012) «Консульский устав Российской Федерации».

Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О теплоснабжении».

Федеральный закон от 27.07.2010 № 193-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)».

Федеральный закон от 27.07.2010 № 205-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации».

Федеральный закон от 27.07.2010 № 208-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О консолидированной финансовой отчетности».

Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Федеральный закон от 27.07.2010 № 211-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий».

Федеральный закон от 27.07.2010 № 224-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Федеральный закон от 27.07.2010 № 225-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте».

Федеральный закон от 29.11.2010 № 326-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».

Федеральный закон от 30.11.2010 № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности».

Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О полиции».

Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ (ред. от 04.03.2014) «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ (ред. от 02.07.2013, с изм. от 12.03.2014) «Об электронной подписи».

Федеральный закон от 06.04.2011 № 64-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».

Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

Федеральный закон от 21.11.2011 № 324-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации».

Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «Об образовании в Российской Федерации».

Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О государственном оборонном заказе».

Федеральный закон от 30.12.2012 № 283-ФЗ (ред. от 02.07.2013, с изм. от 02.12.2013) «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Федеральный закон от 26.04.2013 № 67-ФЗ «О порядке отбывания административного ареста».

Федеральный закон от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка».

Указ Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».

Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 05.10.2009).

Указ Президента РФ от 30.01.2010 № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации».

Указ Президента РФ от 05.02.2010 № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации».

Указ Президента РФ от 18.02.2010 № 208 (ред. от 01.03.2011) «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Указ Президента РФ от 16.03.2010 № 321 «О мерах по организации движения высокоскоростного железнодорожного транспорта в Российской Федерации».

Указ Президента РФ от 31.03.2010 № 403 «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте».

Указ Президента РФ от 09.06.2010 № 690 (ред. от 28.09.2011) «Об утверждении Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года».

Указ Президента РФ от 01.07.2010 № 821 (ред. от 03.12.2013) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» (вместе с «Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»).

Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 250 (ред. от 29.08.2013) «Вопросы организации полиции».

Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 19.03.2014) «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 06.06.2003 № 4127-III ГД «О порядке применения Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Об объявлении амнистии в связи с принятием Конституции Чеченской Республики“».

Постановление Правительства РФ от 02.10.2002 № 726 «Об утверждении Положения о порядке отбывания административного ареста».

Постановление Правительства РФ от 11.10.2002 № 754 (ред. от 14.07.2006) «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение».

Постановление Правительства РФ от 11.11.2002 № 805 (ред. от 06.05.2011) «О формировании и ведении реестра дисквалифицированных лиц».

Постановление Правительства РФ от 28.11.2002 № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель».

Постановление Правительства РФ от 04.04.2003 № 193 (ред. от 28.03.2008) «Об утверждении Правил определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации».

Приказ МВД России от 06.03.2009 № 196 (ред. от 30.12.2011) «О порядке посещения мест принудительного содержания территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации членами общественных наблюдательных комиссий» (вместе с «Положением о порядке посещения мест принудительного содержания территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации членами общественных наблюдательных комиссий»).

Приказ ГУСП от 24.08.2012 № 67 (ред. от 19.12.2012) «Об утверждении Регламента Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации».

Приказ Минфина России от 31.10.2012 № 143н «О введении в действие документов Международных стандартов финансовой отчетности на территории Российской Федерации».

Приказ МВД России от 09.01.2013 № 2 «Вопросы определения уровня профессиональной подготовки экспертов в системе МВД России» (вместе с «Положением об аттестации экспертов на право самостоятельного производства судебных экспертиз и о порядке пересмотра уровня их профессиональной подготовки в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации», «Положением о Центральной экспертно-квалификационной комиссии Министерства внутренних дел Российской Федерации»).

Закон СССР от 26.04.1990 «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации». Утратил силу.

Закон РСФСР от 20.11.1990 «О государственных пенсиях в РСФСР». Утратил силу.

Закон Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026-1 (ред. от 27.07.2010) «О милиции». Утратил силу.

Закон РСФСР от 19.04.1991 № 1034-1 (ред. от 21.07.1998) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Утратил силу.

Закон Российской Федерации от 17.05.1991 № 1253-1 «О чрезвычайном положении».

Закон РСФСР от 03.07.1991 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР». Утратил силу.

Закон Российской Федерации от 24.09.1992 № 3531-1 (ред. от 24.12.1993) «Об обороне». Утратил силу.

Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Утратил силу.

Федеральный закон от 15.06.1996 № 72-ФЗ (ред. от 21.03.2002) «О товариществах собственников жилья». Утратил силу.

Федеральный закон от 22.08.1996 № 125-ФЗ (ред. от 03.12.2011) «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Утратил силу.

Федеральный закон от 25.07.1998 № 130-ФЗ (ред. от 06.03.2006) «О борьбе с терроризмом». Утратил силу.

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Утратил силу.

Учебники и учебные пособия

Конституция СССР (Основной закон). С изменениями и дополнениями, внесенными Законом СССР от 1 декабря 1988 г. на внеочередной двенадцатой сессии Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва. М., 1988 г. (отменена).

Агапов А.Б. Административное право : учебник для бакалавров. 8-е изд., перераб. и доп. М. : Юрайт, 2012.

Антонович В.Я. Курс государственного благоустройства (полицейского права). Киев, 1890.

Атаманчук Г.В. Проблемы управления и управляемости в обществе: Избранное. М. : Изд-во РАГС, 2011.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления : учебник. М. : Омега-Л, 2010.

Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. ВНИИ МВД СССР, 1981/1982 : В 2 ч.

Воронов А.М. Проблемы теории и практики обеспечения общественной безопасности Российской Федерации : монография. 2-е изд. перераб. и доп. М. : ВГНА Министерства финансов Российской Федерации, 2007.

Гарантии прав физических и юридических лиц в Российской Федерации. К 10-летию Конституции Российской Федерации: Докл. и сообщ. IV Международн. науч.-практ. конференции. Москва, 13 апреля 2004 г. / под ред. Н.И. Архиповой, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Косяковой. М. : РГГУ, 2004.

Глазунова Н.И. Система государственного управления : учебник. М.: 2002.

Гончаров И.В. Обеспечение основных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения : учеб, пособие. М. : Академия управления МВД России. 1999.

Губанов А.В. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и использование их опыта для совершенствования деятельности органов внутренних дел России : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997.

Жданкин Д.С. Административно-правовые режимы и их роль в государственном управлении : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000.

Идрисов Р. Ф. Государство в обеспечении национальной безопасности России. М. : Манускрипт, 2001.

История государственного управления России: учебник / отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов н/Д, 2003.

Калашников С.В. Конституционные основы формирования гражданского общества в Российской Федерации : автореферат дис. … д-ра юрид. наук. М. : Академия управления МВД РФ, 2001.

Лапина М.А. Современная реформа системы государственного управления (административно-правовой аспект). М., 2007.

Лисицина Е.В. Теория и практика административно-правового обеспечения техногенной безопасности Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2001.

Лукашева Е.А. Общая теория прав человека. М., 1999.

Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2002.

Малыгин А.Я. Сборник документов по курсу «История государства и права России» (1917—1941 гг.). Часть II. М., 1998.

Манин О.Ю. Правовые и организационно-тактические основы деятельности органов внутренних дел по проведению контртеррористических операций: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003.

Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления. М. : Госюриздат. 1963.

Маркова А.И. Государственное управление в России : учебник. М., 2002.

Марченко М.Н. Государство и право в условиях глобализации. М. : Проспект. 2009.

Марченко М.Н. Правовые системы современного мира: учеб, пособие. М.: Зерцало-М, 2008.

Мах И.И. Административный надзор ОВД в сфере специальных режимов территорий : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М. : ВНИИ МВД СССР, 1991.

Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: теоретические, правовые и организационные проблемы его реализации : монография. М. : Академия управления МВД России, 2013.

Методология юридической науки: состояние проблемы, перспективы / отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2008.

Мирошниченко В.М. Национальная безопасность Российской Федерации : учеб, пособие. М. : Экзамен, 2002.

Мицкевич А.В. Юридическая природа актов правотворчества высших органов государственной власти и управления СССР : автореф. дис.... канд. юрид. наук. М. : ВНИИСЗ, 1967.

Никитин А.М. и др. Административное право в схемах : учеб, пособие для ВУЗов. М. : ЮНИТИ, 2002.

Покозий В.В. Общая характеристика методов административного принуждения, применяемых в борьбе с нарушениями законодательства о предпринимательской деятельности : учеб, пособие. М., 1994.

Правовая основа обеспечения национальной безопасности Российской Федерации : монография / Ю.И. Авдеев, С.В. Аленкин, В.В. Алешин [и др.] ; под ред. проф. А.В. Опалева. М. : Юнити-Дана, 2004.

Правовое обеспечение безопасности Российской Федерации / под ред. В.Г. Вишнякова. М. : Юридическая литература, 2005.

Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 11 мая.

Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента России // Российская газета. 2007. 27 апр.

Романов И.Б. Административная ответственность за невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций : автореф. дис.... канд. юрид. наук. М. : ВНИИ МВД РФ, 2004.

Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы : монография. М. : Щит-М, 2000.

Соковых Ю.Ю., Ясюнас В.А., Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации : монография. М., 2005.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.

Иные публикации

Административная реформа – разработки ученых Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ // Журнал российского права. 2004. № 10.

Актуальные проблемы юридической науки и правоприменения : материалы Всероссийских научных конференций / отв. ред. Д.А. Керимов. М. : Изд-во СГУ, 2009.

Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. № 2.

Бельский К.С. Административное право и административно-правовая наука в период Великой Отечественной войны и в первые послевоенные годы // Государство и право. 2005. № 9.

Бельский К.С. Государство и налоги // Государство и право. 2007. № 11.

Вопросы ведения Министра Российской Федерации (должность введена Указом Президента РФ от 28 ноября 2002 г. № 1944) // Российская газета. 2003. 18 янв.

Где в России жить хорошо (Основные показатели социально-экономического положения субъектов Российской Федерации в 2006 году) // Российская газета. 2006. 24 марта.

Где в России жить хорошо (Основные показатели социально-экономического положения субъектов Российской Федерации в 2008 году) // Российская газета. 2009. 13 марта.

Где в России жить хорошо (Основные показатели социально-экономического положения субъектов Российской Федерации в I полугодии 2009 года) // Российская газета. 2009. 16 сент.

Где в России лучше жить (Основные показатели социально-экономического положения субъектов Российской Федерации в I полугодии 2010 года) // Российская газета. 2010. 8 сент.

Доклад Правительства Российской Федерации о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год // Российская газета. 2013. 27 марта.

Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год: «Закон сильнее власти» // Российская газета. 2009. 17 аир.

Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2009 год: «Права – не дают, права – берут» // Российская газета. 2010. 28 мая.

Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 год «Права – не дают, права – берут» // Российская газета. 2011.13 мая.

Зорькин В. Кризис доверия и государство (Конституционные нормы и законы не должны вступать в жесткое противоречие с реальностью) // Российская газета. 2009. 10 аир.

Зорькин В. Путь к свободе («Свобода от» – это свобода делать бизнес на катастрофе) // Российская газета. 2009. 16 сент.

Зорькин В.Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России // Журнал Российского права. 2004. №6.

Калмыкова А.В. Совершенствование правового статуса федеральных контрольно-надзорных органов в условиях административной реформы // Журнал Российского права. 2004. № 8.

Кардашова И.Б. Развитие МВД России как субъекта обеспечения национальной безопасности //Административное право и процесс. 2006. № 3.

Кирин А.В. О реформировании системы административного права // Журнал российского права. 2012. № 3.

Лазарев В.В. Поиск права // Журнал Российского права. 2004. № 7.

Лукьянова В.Ю. К вопросу о юридической природе технического регламента // Журнал Российского права. 2007. № 5.

Марченко М.Н. Проблемы юридической и социально-политической ответственности бизнеса // Государство и право. 2007. № 11.

Масленников М.Я. Законодательство субъектов Российской Федерации об административной ответственности: правотворчество и центробежные импровизации // Государство и право. 2005. № 10.

МелехинА.В. Конституционно-правовой аспект режима военного положения // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7.

Мелехин А.В. Международное право как системообразующий источник формирования чрезвычайного законодательства Российской Федерации // Международное публичное и частное право. 2005. № 5 (26).

Мелехин А.В. О необходимости формирования единого правового пространства по согласованным действиям стран – членов СНГ в чрезвычайных ситуациях // Международное публичное и частное право. 2005. № 6 (27).

Мулукаев В. С. История государственного управления в России : учебник. М. : Академия управления МВД России, 2010.

Органы исполнительной власти: функции, типы, экономический механизм : доклад, подготовленный Высшей школой экономики по заказу Министерства экономического развития // Коммерсантъ. 2003.

Попова Н.Ф. Правовое регулирование государственной службы : учеб, пособие. М. : ВНИИ МВД России, 2009.

Попова Н.Ф. Специальные административно-правовые режимы : монография. М. : ВНИИ МВД России, 2008.

Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2009. 13 нояб.

Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2010. 1 дек.

Постановление Московской городской Думы от 11.04.2012 № 72 «О состоянии законодательства города Москвы в 2011 году».

Примаков Е. Россия перед выбором // Российская газета. 2010. 14 янв.

Тихомиров Ю.А., Шахрай С.М. Риск и право : научное издание. М. : Издательство Московского университета, 2012.

Фатьянов А.А. К вопросу о реформировании системы административного права //Административное право и процесс. 2012. № 11.

Хлестова И. О. Российское законодательство об иммунитете иностранного государства: тенденции развития // Журнал Российского права. 2004. № 7.

Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации: автореф. дис.... канд. юрид. наук. М.: Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации, 2010.

notes

Примечания

1

Студеникин С.С. Советское административное право. М. : Государственное издательство юридической литературы. 1949. С. 3—4.

2

Цит. по: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления : курс лекций. 2-е изд. дополн. М.: Омега-Л. 2004. С. 306—307.

3

См.: Административное право : учебник / под ред. Л.Л. Попова. М.: 2005. С. 8.

4

См.: Ясин Евгений. Дефолт дал нам шанс // Российская газета. 2008. 15 августа.

5

В 2005 году по объему ВВП (670 млрд дол.) Россия занимала всего 43 место в мире. Ее объем ВВП в 2008 г. составлял уже 1,35 трлн дол. (седьмое место в мире).

6

Летняя Татьяна. Россия в шаге от десятки // Российская газета. 2007. 26 июля.

7

Буторина Ольга. «Высшая лига» рубля // Российская газета. 2008. 27 февраля.

8

См.: Российская газета. 2008. 12 ноября.

9

См.: Чичкин Алексей. Говорим доллар, подразумеваем юань // Российская газета. 2010. 22 октября.

10

См.: Данные Росстата // Российская газета. 2009. 26 января.

11

См.: Интернет. Материал предоставлен изданием Росбалт. 2012. 13 марта.

12

См.: Грицюк Марина. Нищий работник // Российская газета. 2012. 13 сентября.

13

См.: Егорьиева Нина. Под чертой и на черте // Российская газета. 2010. 20 мая.

14

См.: Постановление Правительства РФ от 18 марта 2013 г. № 227 «Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за IV квартал 2012 года».

15

См.: Источник ВКП. Минимальный размер оплаты труда по странам СНГ; Грицюк Марина. Кошелек или жизнь // Российская газета. 2012. 19 апреля.

16

Печатается по редакционной статье: Цифры-очковтиратели // Аргументы и факты. 2009. № 35.

17

Смыслов Дмитрий. Зачем мы «кормим» США? // Аргументы и факты. 2009. № 35.

18

См.: Атаманчук Г.В. Проблемы управления и управляемости в обществе: Избранное. М.: Изд-во РАГС. 2011. С. 45.

19

См.: Административное право : учебник / под ред. Л.Л. Попова. М.: 2005. С. 3.

20

См.: Шеймин Н. Учебник права внутреннего управления (полицейского права): Общая часть. СПб., 1891. С. 13—14.

21

См.: Административное право зарубежных стран : учеб, пособие / под ред. проф. А.Н. Козырина. СПАРК. 1996. С. 2.

22

См.: О методе гражданского права подробнее См.: Гражданское право : учебник / под ред. О.Н. Садикова. М., 2006. T. 1; Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений. Свердловск, 1972.

23

См.: Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. М.: Норма. 2004. С. 59—63.

24

См.: Килясханов И.Ш. Проблемы обеспечения прав и свобод граждан в сфере административной деятельности милиции :автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 1997.

25

Чернявский Л.Г. и др. Курс административного права РФ. М., 2003. С. 36.

26

Козлов Ю.М. Административное право : учебник. М.: Юристъ. 2004. С. 15.

27

Коренев Л.П. Административное право России: учебник. В 3 ч. Ч. 1. М.: МА МВД России. 2000. С. 3.

28

См.: Административное право : учебник / под ред. Л.Л. Попова. 2005. С. 4.

29

См.: Указ Президента РФ от 24 января 2011 г. № 86 (ред. от 21.05.2012) «О единой системе аккредитации».

30

См., например: Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право : учебник для вузов. М.: Норма. 2004.

31

См.: Административное право : учебник / под ред. Л.Л. Попова. М.: 2005. С. 21.

32

Студеникин С.С. Советское административное право. М. : Государственное издательство юридической литературы. 1949. С. 28.

33

Коренев Л.П. Принципы советского административное право // Правоведение. 1967.№ 3.

34

Тихомиров Ю.Л. Административное право и процесс : полный курс. М., 2005.

35

Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблемы реформы и новая система // Правоведение. 2000. № 5. С. 21.

36

См.: Зорькин Валерий. Предел уступчивости // Российская газета. 2010. 29 октября.

37

См.: Зорькин Валерий. Там же.

38

Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право : учебник для вузов. М.: Норма. 2004. С. 98—99.

39

См.: Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. М.: Норма. 2004.

40

См.: Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «Об опеке и попечительстве».

41

В соответствии с ч. 1 ст. 30 Гражданского кодекса РФ граждане, ограниченные «судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством», вправе самостоятельно совершать мелкие бытовые сделки. «Совершать другие сделки, он может лишь с согласия попечителя». Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 02.11.2013).

42

В соответствии со ст. 77 Семейного кодекса Российской Федерации основанием для немедленного отобрания ребенка является непосредственная угроза его жизни или здоровью «у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится». Об этом незамедлительно уведомляется прокурор. Ребенку обеспечивается «временное устройство». В течение «семи дней после вынесения органом местного самоуправления акта об отобрании ребенка» органы опеки и попечительства обязаны «обратиться в суд с иском о лишении их родительских прав».

43

См.: Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ (Минздрав-соцразвития России) от 8 августа 2011 г. № 891 н «О реализации пункта 17 Правил подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2010 года № 927».

44

Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право : учебник для вузов. М.: Норма. 2004. С. 122—123.

45

Источник: Росстат // Парламентская газета. 2012. 21—27 декабря.

46

Теория государства и права / С.С. Алексеев, С.И. Архипов [и др.]. М. : Норма,

47

Якимов Л.Ю. Статус субъекта (теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. № 4.

48

Иоффе О. С., Шаргородский М.Д. Вопросы теории права. М.: Госиздат, 1961.

49

См.: Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. № 423 (ред. от 10.02.2014) «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан».

50

См.: Постановление Правительства РФ от 19.05.2009 № 432 (ред. от 10.02.2014) «О временной передаче детей, находящихся в организациях для детей-сирот, и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации» // Российская газета. 2009. 27 мая.

51

Например, в соответствии с вступившим в силу с 1 января 2009 г. Законом города Москвы от 1 октября 2008 г. № 46 «О занятости населения в городе Москве» в дополнение к федеральным установлены дополнительные меры, осуществляемые городскими органами исполнительной власти по социальной и материальной поддержке при безработице для категорий граждан, испытывающих наибольшие трудности при поиске работы.

52

См.: ст. 6 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 23 ноября.

53

См.: Определение Конституционного Суда РФ об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кара-Мурзы Владимира Владимировича на нарушение его конституционных прав положением п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 4 декабря 2007 г. № 797-0-0 // Российская газета. 2007. 26 декабря.

54

См.: Приказ Министерства юстиции РФ (Минюст России) от 15 марта 2013 г. № 33 «О признании утратившим силу приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 24 июля 2003 года № 179 „О порядке предоставления и рассмотрения материалов при подготовке распоряжений Минюста России о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, являющегося членом (участником) общественного или религиозного объединения“» // Российская газета. 2013. 24 апреля.

55

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 февраля 2009 г. № 4-П по делу о проверке конституционности ряда положений статей 37, 52, 135, 222, 284, 286 и 379 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и части четвертой статьи 28 Закона Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» в связи с жалобами граждан Ю.К. Гудковой, П.В. Штукатурова и М.А. Яшиной // Российская газета. 2009. 18 марта.

56

См.: п. 1 Постановления Правительства РФ от 31 мая 2010 г. № 370 «Об утверждении Положения о предоставлении помощи в возвращении в Российскую Федерацию гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию» // Российская газета. 2010. 9 июня.

57

См.: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в РФ «О практике изъятия российских паспортов у бывших граждан СССР, переселившихся в Российскую Федерацию из стран СНГ» // Российская газета. 2008. 26 января.

58

См.: приложение к Распоряжению Правительства РФ от 30 ноября 2010 г. № 2123-р «Распределение по субъектам Российской Федерации квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации на 2011 год» // Российская газета. 2010. 8 декабря.

59

См.: Постановление Правительства РФ от 12.09.2013 № 800.

60

См.: Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2009 г. № 961 «Об определении на 2010 год потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников».

61

Иванов Сергей. Заселение России // Коммерсантъ. 2006. 30 мая.

62

См.: источник Ростуризм // Российская газета. 2013. 4 июня.

63

Пуля Ирина. Рабочий момент истины (Москва предлагает создавать интеграционные центры для мигрантов) // Российская газета. 2006. 11 мая.

64

Лужков Юрий. Москва – не проходной двор // Российская газета. 2007.16 октября.

65

Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 11 мая.

66

См.: Приказ Федеральной миграционной службы (ФМС России) от 3 февраля 2010 г. № 26, утратил силу на основании Приказа ФМС России от 15.10.2012 № 320 «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации» (Зарегистрировано в Минюсте России 19.03.2013 № 27764).

67

См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 287-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» // Российская газета. 2008. 30 декабря.

68

Бутрин Дмитрий. Правительство пересчитало иностранцев на рынках // Коммерсантъ. 2007. 31 января.

69

Юрьева Дарья. Нелегальная доля // Российская газета. 2007. 17 августа.

70

См.: Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития России) от 25 августа 2011 г. № 976н «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации безработных граждан» // Российская газета. 2011. 7 октября.

71

Ермакова Мария. Честная дюжина // Российская газета. 2008. 24 января.

72

В их число входили: Валерий Шумаков, академик РАН, директор НИИ трансплантологии искусственных органов (умер в марте 2008 г.); Виталий Попков, дважды Герой Советского Союза, генерал-полковник; Алексий II, Патриарх Московский и всея Руси (умер в 2008 г.); Александра Пахмутова, композитор; Леонид Мильграм, народный учитель СССР; Владимир Копелев, гендиректор ОАО «ДСК-1»; Виктор Садовничий, ректор МГУ им. М.В. Ломоносова (это почетное звание ему было присвоено в феврале 2008 г.) (Ермакова Мария. Там же).

73

См.: Постановление Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 469 «Об утверждении Типового договора на обучение между федеральным государственным органом и гражданином Российской Федерации с обязательством последующего прохождения федеральной государственной гражданской службы и о порядке предоставления и размере дополнительной выплаты гражданам, заключившим соответствующие договоры» // Российская газета. 2010. 30 июня.

74

См.: Указ Президента РФ от 7 октября 2009 г. № 1124 «Об утверждении Положения о порядке принятия гражданами Российской Федерации, являющимися членами казачьих обществ, обязательств по несению государственной или иной службы».

75

См.: Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 93 «О видах государственной или иной службы, к которой привлекаются члены хуторских, станичных, городских, районных (юртовых), окружных (отдельских) и войсковых казачьих обществ» // Российская газета. 2010. 5 марта.

76

См.: вступивший в юридическую силу с 1 января 2010 г. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

77

См.: приказ Министерства юстиции РФ от 22 декабря 2008 г. № 300 (ред. от 26.08.2009) «Об утверждении порядка предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов».

78

См.: Указ Президента РФ № 773 от 13 мая 2008 г. «О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с проведением в г. Москве в 2008 году финального футбольного матча Лиги чемпионов УЕФА» // Российская газета. 2008. 15 мая.

79

См., например: ч. 1 и 2 ст. 24 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; Указ Президента РФ от 30 марта 2012 г. № 354 «О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с проведением XXVII Всемирной летней Универсиады 2013 года в г. Казани»; Распоряжение Правительства РФ от 24.09.2012 № 1753-р «О реализации Указа Президента РФ от 30 марта 2012 года № 354 „О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с проведением XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани“»; приказ Министерства спорта РФ от 24 октября 2012 г. № 327 «Об утверждении формы аккредитационного удостоверения, предоставляющего право безвизового въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с проведением XXVII Всемирной летней Универсиады 2013 года в г. Казани, и его описания» // Российская газета. 2012. 28 декабря.

80

См.: Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. № 199 (в ред. от 14 декабря 2009 г. № 1002) «Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации».

81

См.: Приказ МИД России № 992, МВД России № 37, ФСБ России № 30, ФМС России № 15 от 23.01.2013 «О внесении изменений в Положение о порядке информационного взаимодействия Министерства иностранных дел Российской Федерации с Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Федеральной миграционной службой с целью выявления наличия обстоятельств, которые могут повлечь временное ограничение прав гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации и отказ в выдаче паспорта, дипломатического паспорта и служебного паспорта, являющихся основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, утвержденное приказом МИД России, МВД России, ФСБ России, ФМС России от 17 ноября 2008 года № 8722/996/562/350».

82

См.: Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

83

Ямшанов Борис. До Страсбурга – далеко // Российская газета. 2008. 16 мая.

84

См.: Закон РФ от 19.02.1993 № 4530-1 (ред. от 25.11.2013) «О вынужденных переселенцах».

85

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: 2001. С. 47—66.

86

Тихомиров Ю.А. Указ, работа. С. 42.

87

Компетенция (от лат. competo – добиваюсь, соответствую, подхожу): «круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу»; «совокупность полномочий, прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, органа общественной организации или общественной самодеятельности граждан» (Советский энциклопедический словарь / под ред. А.М. Прохорова. М. : Советская энциклопедия. 1983. С. 613; Большой энциклопедический словарь / под ред. А.М. Прохорова. М. : Большая Российская энциклопедия. СПб. : Норинт. 2000. С. 557; Юридический энциклопедический словарь / под ред. А.Я. Сухарева. М. : Советская энциклопедия. 1984. С. 146).

88

Полномочие: «доверенность»; «право одного лица (представителя) совершать сделки от имени другого (представляемого), тем самым создавая, изменяя или прекращая права и обязанности представляемого» (Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Терра – Книжный клуб. 1998. Т. 3. С. 659.; Юридический энциклопедический словарь / под ред. А.Я. Сухарева. М.: Советская энциклопедия. 1984. С. 262).

89

См.: Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 (ред. от 29.12.2012) «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных исполнительной власти»; Постановление Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 725 (ред. от 08.12.2008) «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».

90

См: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»; Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 (ред. от 25.08.2010) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».

91

Здесь и далее сокращенные наименования федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации даются в соответствии с Перечнем полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти, установленных Распоряжением Администрации Президента РФ № 943, Аппарата Правительства РФ № 788 от 16.07.2008 (ред. от 23.09.2010).

92

Являются «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной … сфере деятельности» (поди, «а» п. 3 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).

93

Являются «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности» (поди, «а» п. 4 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).

94

Являются «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору» (поди, «а» п. 5 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).

95

См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 (ред. от 30.09.2013) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

96

См.: Указ Президента РФ № 636 от 21 мая 2012 г. (ред. от 19.03.2014) «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

97

См.: Приложение № 2 к Указу Президента РФ от 9 июля 1997 г. № 710 «О признании утратившими силу некоторых Указов Президента Российской Федерации и внесении изменений в Структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года № 1177».

98

См.: Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента РФ от 01.12.2000 № 1953). Утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314.

99

См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

100

МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России.

101

ФМС России, ФСВТС России, Рособоронзаказ, ФСТЭК России, ФСИН России, Росрегистрация, ФССП России, ГФС России, СВР России, ФСБ России, ФСО России, ФСКН России.

102

Специального строительства, ГУ СП, Управление делами Президента РФ.

103

Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 (ред. от 25.08.2010) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».

104

См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 (ред. от 30.09.2013) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».

105

См. там же: МВД России, МЧС России, МИД России, Минобороны России, Минюст России.

106

См. там же: ФМС России, Федеральная служба по военно-техническому содружеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная служба судебных приставов, Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации, СВР России, ФСБ России, ФСО России, Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков.

107

См. там же: Федеральное агентство по делам СНГ, Федеральное агентство специального строительства, Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство), Управление делами Президента РФ (федеральное агентство).

108

См.: Указ Президента РФ № 636 от 21 мая 2012 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 19.03.2014).

109

См.: Указ Президента РФ от 25 августа 2008 г. № 1252 «О комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров». Затем был издан Указ Президента РФ от 09.02.2013 № 126. (ред. от 29.06.2013) «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров» (вместе с «Положением о Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам государственной службы и резерва управленческих кадров»).

110

См.: Указ Президента РФ от 17 октября 2008 г. № 1489 (ред. от 18.10.2011) «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации» (вместе с «Положением о Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации»).

111

См.: Бюджетное послание Президента РФ от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010—2012 годах».

112

См.: Федеральный закон от 13 мая 2008 г. № 68-ФЗ (ред. от 11.07.2011) «О центрах исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий».

113

См.: Указы Президента РФ: от 25 марта 2004 г. № 400 (ред. от 03.12.2013) «Об Администрации Президента Российской Федерации»; от 6 апреля 2004 г. № 490 (ред. от 03.12.2013) «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации».

114

См.: Указ Президента РФ от 19 января 2010 г. № 82 (ред. от 21.05.2012) «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 „Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти“».

115

См.: Федеральный конституционный закон от 29 января 2010 г. № 1-ФКЗ «О внесении изменений в статьи 6 и 11 Федерального конституционного закона „О Правительстве Российской Федерации“» // Российская газета. 2010. 1 февраля.

116

См.: Постановление Правительства РФ от 24 мая 2010 г. № 363 «О некоторых вопросах совершенствования государственного управления в Северо-Кавказском федеральном округе» // Российская газета. 2010. 31 мая.

117

См., например: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 (ред. от 21.03.2014) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20. Статья 2112, № 26. Статья 2748, № 38. Статья 3781; 2001. № 6. Статья 551; 2004. № 15. Статья 1395, № 41. Статья 4021; 2005. № 13. Статья 1135; 2008. № 16. Статья 1673; Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000. № 34. Статья 3473.

118

См.: Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации : монография. Институт проблем риска. 2006.

119

См.: Указ Президента РФ от 13.05.2000 г. № 849 (ред. от 21.03.2014) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

120

Пузанов И.Е. Силовые структуры – проблемы, задачи, результаты // Право и безопасность. 2002. № 4. С. 15—21.

121

См.: Указ Президента РФ от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» (ред. от 03.12.2013).

122

См.: Указ Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации».

123

См.: ст. 1 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 6 мая 2011 г. № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации».

124

Бахрах Д.Н., Российский Б. В., Старил ов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. 3-е изд., пересмотр, и дополн. М.: Норма. 2007. С. 194—203.

125

См.: ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) «О Правительстве Российской Федерации».

126

См.: ст. 13, там же.

127

См., например: одобренные Правительством РФ 25 мая 2009 г. «Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов».

128

См.: «Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год», утвержденная Председателем Правительства РФ В.В. Путиным 19 июня 2009 г. № 2802п-П13; «Основные направления антикризисных действий Правительства Российской Федерации на 2010 год», одобренное на заседании Правительства РФ 30 декабря 2009 г. № 42.

129

См., например: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. № 1141 «О Консультативном совете по иностранным инвестициям в России».

130

См., например: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. № 1166 (ред. от 26.12.2013) «О Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции».

131

См., например: приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 8 июля 2009 г. № 420 «О плане мероприятий Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по выполнению плана действий по реализации Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год».

132

См.: Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 102-ФЗ (ред. от 17.12.2009) «Об отчете Правительства Российской Федерации и информации Центрального банка Российской Федерации о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики».

133

См.: Распоряжение Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года».

134

См.: Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 (ред. от 16.05.2011) «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

135

См.: Постановление Правительства РФ от 22 августа 2008 г. № 632 (ред. от 18.12.2012) «О правительственной комиссии по развитию жилищного строительства и оценке эффективности использования земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации» (вместе с «Положением о Правительственной комиссии по развитию жилищного строительства и оценке эффективности использования земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации»).

136

См.: Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 478. Затем документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 24.10.2011 № 861 (ред. от 28.10.2013) «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)».

137

См.: Постановление Правительства РФ от 24 октября 2011 г. № 861 (ред. от 28.10.2013) «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)».

138

См. приказ МВД России от 3 октября 1997 г. № 642. Документ последовательно отменен Приказами МВД РФ от 13.08.2003 № 626 и от 28.08.2003 № 675. Утратил силу с 1 января 2004 г.

139

См.: Приказ МВД России от 27 июня 2003 г. № 484. (ред. от 26.03.2013) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России».

140

См., например: Приказ Центрального Банка РФ от 15 сентября 1997 г. № 02-395 (ред. от 24.06.1998, с изм. от 18.04.2002) «О Положении Банка России „О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России“».

141

См., например: Положение Центрального Банка России от 18 июля 2000 г. № 115-П «О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России».

142

Елков Игорь. Внимание: снимаю! //Утро. 1999. 5 февраля.

143

Василькова Елена. Список заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, назначавшихся на должность за период с 14 июля 1990 года по июль 1999 года // Российская газета. 1999. 21 сентября.

144

Под функциями по принятию нормативных правовых актов «понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц» (см.: поди, «а» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).

145

Под функциями по контролю и надзору «понимаются:

♦ осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

♦ выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

♦ регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов» (см.: поди, «б» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).

146

«Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ» (см.: поди, «г» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).

147

См.: поди, «а» п. 3 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).

148

См.: подп. «а» п. 4 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).

149

Под функциями по оказанию государственных услуг «понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами» (см.: подп. «д» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).

150

См.: подп. «а» п. 5 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22.06.2010) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

151

См.: Постановление Правительства РФ от 15 июля 2009 г. № 562 «Об оказании поддержки проведения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации административной реформы в 2009 году» // Российская газета. 2009. 24 июля.

152

См.: Указ Президента РФ № 441 от 23 апреля 2009 г. «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» // Российская газета. 2009. 28 апреля. Затем документ утратил силу с 12 июля 2012 г. в связи с изданием Указа Президента РФ от 12.07.2012 № 982 «О признании утратившим силу Указа Президента Российской Федерации от 23 апреля 2009 года № 441 „Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации“».

153

См.: ст. 1 Федерального закона от 02.05.2012 № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и Федеральный закон „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“».

154

См.: Постановление Правительства РФ № 924 от 8 декабря 2008 г. «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий».

155

См.: Постановление Правительства РФ № 934 от 9 декабря 2008 г. «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление отдельных полномочий при реализации Федерального закона „О содействии развитию жилищного строительства ».

156

См.: подп. «к» ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 21.02.2014) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

157

См., например: постановление Правительства Москвы от 3 февраля 2009 г. № 64-ПП «Об утверждении Положения о контрольном управлении мэра и Правительства Москвы».

158

Гаврилов Юрий. ЧП за счет хозяина // Российская газета. 2008. 25 марта.

159

См.: Федеральный закон от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“» // Российская газета. 2009. 13 мая.

160

Административное право : учебник/Д.Н. Бахрах, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр, и доп. М.: Норма, 2008. С. 32.

161

Российская газета. 2003. Федеральный выпуск. № 3217. 30 мая.

162

См.: Кутафин О.Е. Российская автономия. М.: Проспект, 2006.

163

См.: Казанцев И. М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционально-функциональный анализ. М.: РАГС, 1999. С. 97.

164

Российская газета. 1995. 31 июля. Утратил силу.

165

Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Статья 1475.

166

Собрание законодательства РФ. 1998. № 22. Статья 2331.

167

Собрание законодательства РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Статья 7020.

168

Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Статья 3586.

169

Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Статья 3590.

170

Собрание законодательства РФ. 1995. № 15. Статья 1269.

171

Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Статья 366; Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Статья 4472.

172

Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Статья 1316.

173

Российская газета. 2003. № 112. 11 июня.

174

Российская газета. 2004. Федеральный выпуск № 3539. 31 июля.

175

См.: Спектор Л.А, Туманов Э.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». М.: ЮРКОМПАНИ, 2009. С. 9.

176

Кожевников О.Л. Неукоснительное соблюдение правовых принципов государственной службы как один из путей повышения авторитета государства в сознании граждан Российской Федерации //Административное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 37.

177

См.: Антонова И.М. Проблемы реализации конституционного принципа равного доступа к государственной службе в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 3. С. 64.

178

Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Статья 1152.

179

Кожевников О.Л. Указ. раб. С. 39.

180

В законодательстве используется термин «представитель нанимателя», имея в виду, что наниматель – это Российская Федерация, субъект Федерации, а руководитель государственного органа – их представитель. Далее по тексту термин также используется.

181

Согласно ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 28.03.1998 № 53-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О воинской обязанности и военной службе», прохождение военной службы осуществляется в том числе иностранными гражданами по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах РФ и воинских формированиях. Возможность прохождения военной службы по контракту иностранными гражданами закреплена также в ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». На практике речь фактически идет о возможности поступления на службу граждан государств – участников СНГ.

182

См.: Административное право : учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр, и доп. М.: Норма, 2008. С. 326—327.

183

Административное право : учебник/Д.Н. Бахрах, Б. В. Российский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр, и доп. М.: Норма, 2008. С. 294.

184

Административное право России: учебник/Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров. 2-е изд., перераб. и доп.; отв. ред. Л.Л. Попов. М.: Проспект, 2010. С. 136.

185

См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002. С. 54.

186

Административное право : учебник/Д.Н. Бахрах, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр, и доп. М.: Норма, 2008. С. 298—300.

187

См.: Костенников М.В., Куракин А.В. Административный запрет как средство противодействия коррупции в системе государственной службы. М., 2010. С. 48.

188

См.: Кулакова Ю.М. Правовые ограничения (теоретический аспект) // Государственное строительство и право : сб. науч. трудов кафедры государственного строительства и права. Вып. 19 / под общ. ред. Г.В. Мальцева. М., 2007. С. 71—80.

189

См.: Буравлев Ю.М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы : монография. М.: Юрист, 2008. С. 4.

190

Точное определение должностного лица см.: в примечании к ст. 285 Уголовного кодекса РФ.

191

Федеральный закон от 13.06.1996 № 63-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. 17 июня. Статья 2954.

192

Федеральный закон от 18.12.2001 № 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. I). 24 декабря. Статья 4921.

193

См.: Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации : учеб, пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 227.

194

См.: Буравлев Ю.М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы : монография. М.: Юрист, 2008. С. 43.

195

Утвержден Указом Президента РФ от ЮЛ 1.2007 № 1495 (ред. от 14.01.2013) «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации».

196

Собрание законодательства РФ. 2006. № 49 (1 ч.). 4 декабря. Статья 5089.

197

Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26.01 Л996 № 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. №5. 29 января. Статья 410.

198

См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть вторая: учебно-практ. комментарий (постатейный) / коллектив авторов, под ред. А.П. Сергеева. М.: Проспект, 2010. С. 455.

199

См.: ст. 7 Федерального закона от 21.11.2011 № 329-ФЗ (ред. от 28.06.2013) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 48. 28 ноября. Статья 6730.

200

См.: подробнее: Буравлев Ю.М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы : монография. М.: Юрист, 2008. С. 34.

201

См.: Федеральный закон от 12.07.1999 № 161-ФЗ (ред. от 25.11.2013) «О материальной ответственности военнослужащих» // Российская газета. 1999. 21 июля.

202

См.: п. 1 ст. 120 части первой Гражданского кодекса РФ. Такая же формулировка воспроизведена и в ст. 3 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ (ред. от 08.11.2010) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 года № 174-ФЗ (ред. от 03.12.2012) „Об автономных учреждениях“, а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений».

203

См.: ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ (ред. от 21.02.2014) «О некоммерческих организациях».

204

См.: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об автономных учреждениях».

205

См.: Постановление Правительства РФ от 29 сентября 2008 г. № 724 (ред. от 24.09.2010) «Об утверждении порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций».

206

См., например: Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 137-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий» // Российская газета. 2007. 25 июля; Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»; Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом»“; Указ Президента РФ от 20 марта 2008 г. № 369 (ред. от 22.04.2013) «О мерах по созданию Государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“».

207

Федеральные органы государственного финансового контроля; федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области взимания налогов и сборов; федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (см.: ст. 7 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 21.02.2014) «О некоммерческих организациях»).

208

См.: Емельяненков Александр. Расщепили и поделили (Корпорация «Росатом» обнародовала первый публичный отчет о своей работе) // Российская газета. 2010.17 ноября.

209

Советское административное право. Методы и формы государственного управления /подред. Ю.М. Козлова. М.: Юридическая литература, 1977. С. 5—23.

210

Бахрах Д.Н., Российский Б. В., Старилов Ю.Н. Административное право : учебник для вузов. М.: Норма. 2004. С. 305.

211

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. 2-е изд., доп. М. :Отега-Л. 2004. С. 243-244.

212

См.: Указ Президента РФ от 28 марта 2011 г. № 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации» // Российская газета. 2011. 30 марта.

213

См.: Постановление Правительства РФ от 27 февраля 2008 г. № 118 (ред. от 11.10.2012, с изм. от 29.12.2012) «Об утверждении технического регламента «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту».

214

См.: Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. № 720 (ред. от 22.12.2012, с изм. от 15.07.2013) «Об утверждении технического регламента о безопасности колесных транспортных средств».

215

См.: Приказ Министерства финансов РФ от 10 декабря 2007 г. № 123н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета» // Российская газета. 2008. 5 апреля. Затем его заменил Приказ Минфина России от 13.04.2009 № 34н (ред. от 30.08.2012) «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета».

216

Бахрах Д.Н. Административное право России : учебник для вузов. С. 340. (Цит. по: Бахрах Д.Н., Российский Б. В., Старилов Ю.Н. Административное право : учебник для вузов. М.: Норма. 2004. С. 369.)

217

См.: Ямпольская Ц.Л. О теории административного договора // Советское государство и право. 1966. № 10; Новоселов В.И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. 1969. № 3; Юсупов В.А. Актуальные проблемы административного права // Советское государство и право. 1991. № 11. С. 35—48.

218

См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».

219

См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. № 18-П.

220

См.: Постановления Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004 г. № 7-П и от 31 мая 2005 г. № 6-П.

221

См.: Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 281-ФЗ «О специальных экономических мерах».

222

См., например: Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 29 сентября 2008 г. № 55 «Об иммунизации населения Российской Федерации в рамках приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения в 2009 году» // Российская газета. 2008. 24 октября.

223

См., например: Приказ Министерства финансов РФ от 6 декабря 2010 г. № 161 -Н «Об утверждении порядка выдачи квалификационного аттестата аудитора и формы квалификационного аттестата аудитора».

224

См., например: Приказ Министерства промышленности и торговли РФ (Минпромторг России) от 3 сентября 2008 г. № 119 «Об утверждении Порядка разработки перечня национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия, а также в случае отсутствия указанных национальных стандартов применительно к отдельным требованиям технического регламента или объектам технического регулирования, порядок разработки правил и методов исследований (испытаний) и измерений, в том числе правил отбора образцов, необходимых для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия» //Российская газета. 2008. 24 октября.

225

См., например: Приказ Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 6 октября 2008 г. № 600 «Об утверждении порядка выплаты отдельным категориям сотрудников Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий денежной компенсации вместо положенных по нормам снабжения предметов вещевого имущества личного пользования».

226

См., например: Приказ Министерства юстиции РФ от 7 октября 2008 г. № 225/240 «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной миграционной службы, их территориальных органов по контролю за исполнением вынесенных Министерством юстиции Российской Федерации решений о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих освобождению из мест лишения свободы» // Российская газета. 2008. 24 октября.

227

См., например: Приказ Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоз) от 7 октября 2008 г. № 287 «Об утверждении Перечней должностей работников, относимых к основному персоналу по видам экономической деятельности, для определения размеров должностных окладов руководителей подведомственных учреждений» // Российская газета. 2008. 24 октября.

228

Коренев Л.П. Административное право России: учебник. В 3 ч. Ч. 1. М.: МА МВД России ; Щит-М, 1999. С. 172-175.

229

Бахрах Д.Н. Административное право России : учебник для вузов. М. : Норма. 2000. С. 132-133.

230

Старилов Ю.Н. Административное право : в 2 ч. Ч. 2. Кн. 2: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2001. С. 57-62.

231

Бахрах Д.Н. Административное право России : учебник для вузов. М. : Норма. 2000. С. 132-133.

232

См., например: Попова Н.Ф. К вопросу об административных процедурах в области финансов, налогов и сборов // Современный юрист. 2013. № 2. Февраль—март.

233

Принятие данного Закона повлекло за собой отмену следующих федеральных законов: Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 39. Статья 4857; Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 178-ФЗ «О внесении дополнений в Федеральный закон „О лицензировании отдельных видов деятельности“» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 48. Статья 5853; Федеральный закон от 22 декабря 1999 г. № 215-ФЗ «О внесении дополнений в статью 17 Федерального закона „О лицензировании отдельных видов деятельности“» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 52. Статья 6365; Федеральный закон от 22 декабря 1999 г. № 216-ФЗ «О внесении дополнения в статью 17 Федерального закона „О лицензировании отдельных видов деятельности“» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 52. Статья 6366; Федеральный закон от 12 мая 2000 г. № 69-ФЗ «О внесении изменения в статью 17 Федерального закона „О лицензировании отдельных видов деятельности“» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 20. Статья 2104.

234

См.: Плескачевский Виктор. Инициатива бизнеса, а не государства // Парламентская газета. 2011. 25 ноября.

235

Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2009. С. 3.

236

См.: Бахрах Д.Н. Разрешительная система в Российской Федерации //Актуальные проблемы и перспективы юридической науки и правоприменительной деятельности в государствах – участниках Содружества Независимых Государств : материалы Международной дистанционной научно-практической конференции : В 2 т. М. : Изд-во Акад. экон. безопасности МВД России, 2008. Вып. 4. T. 1. С. 146.

237

Валяев Ю.К. Метод разрешения в административном праве России: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА ; Закон и право, 2009. С. 108.

238

Бахрах Д.Н. Административное право : учебник/Д.Н. Бахрах, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов. 3-е изд., пересмотр, и доп. М.: Норма, 2007. С. 454.

239

См.: Законность в Российской Федерации / НИИ законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М., 2008.

240

См.: Анализ состояния законности и правопорядка прокуратурами субъектов Российской Федерации: пособие / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. О.С. Капинус; акад. Ген. Прокуратуры РФ. М., 2012. С. 9.

241

Печатается по: Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 11 мая.

242

См.: Щит и Меч. 2009. № 6. 12 февраля.

243

См.: Козлова Наталья. Комитет останется один (В МВД грядут серьезные преобразования – скоро появится следственный департамент) // Российская газета. 2011. 3 февраля.

244

См., например: Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2006 г. № 801 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов» // Российская газета. 2006. 31 декабря. Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 05.06.2013 № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (вместе с «Положением о федеральном государственном надзоре в области связи», «Положением о государственном надзоре в области охраны атмосферного воздуха», «Положением о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов», «Положением о федеральном государственном надзоре в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания», «Положением о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах», «Положением о государственном ветеринарном надзоре», «Положением о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре»).

Постановление Правительства РФ от 20 февраля 2007 г. № 116 «Об утверждении Правил осуществления контроля и надзора в сфере образования» // Российская газета. 2007. 28 февраля. Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 11.03.2011 № 164 «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования» (вместе с «Положением о государственном контроле (надзоре) в сфере образования»).

245

См.: п. 4.2. Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 15 апреля 2009 г. № 93 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору» // Российская газета. 2009. 5 июня. Документ утратил силу в связи с изданием Приказа Минприроды России от 16.02.2011 № 35 «О признании утратившими силу отдельных Приказов Минприроды России».

246

См.: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О Счетной палате Российской Федерации».

247

См., например, приказы: Федерального агентства специального строительства (Спецстрой России) от 30 ноября 2009 г. № 568 «О порядке уведомления федеральными государственными служащими Федерального агентства специального строительства о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и организации проверки содержащихся в них сведений»; Федеральной службы по тарифам (ФСТ России) от 1 декабря 2009 г. № 512-к (ред. от 17.08.2010) «Об утверждении Порядка уведомления государственными гражданскими служащими ФСТ России о фактах обращения в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и организации проверки этих сведений»; Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству (ФСВТС России) от 10.12.2009 № 81-од (ред. от 05.04.2012) «Об утверждении порядка уведомления о фактах обращения в целях склонения государственного служащего Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству к совершению коррупционных правонарушений»; Федерального дорожного агентства (Росавтодор) от 25 января 2010 г. № 2 «О Порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения федерального государственного гражданского служащего Федерального дорожного агентства к совершению коррупционных правонарушений» и т.д. // Российская газета. 2010. 26 февраля.

248

См, например, приказы: Федеральной антимонопольной службы от 15 сентября 2009 г. № 609 «Об утверждении порядка проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов ФАС России в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»; Федеральной службы по тарифам (BCT России) от 12 ноября 2009 г. № 299 (ред. от 16Л0.2013) «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) ФСТ России»; Министерства экономического развития РФ (Минэкономразвития России) от 23.11.2009 № 482 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства экономического развития Российской Федерации»; Федеральной службы безопасности РФ от 24 ноября 2009 г. № 606 (ред. от 04.11.2013) «Об утверждении Инструкции о порядке проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов ФСБ России и нормативных правовых актов ФСБ России в органах федеральной службы безопасности».

249

См.: Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ (ред. от 04.03.2014) «Об аудиторской деятельности».

250

См.: Приказ Федеральной налоговой службы РФ от 3 ноября 2009 г. № ММ-7-4/538 «Об утверждении Положения о „телефоне доверия“ Федеральной налоговой службы». Затем был издан другой Приказ ФНС России от 17.04.2013 № ММВ-7-4/147. «Об утверждении Положения о „телефоне доверия“ по вопросам противодействия коррупции в Федеральной налоговой службе».

251

См.: Указ Президента РФ от 11 декабря 2010 г. № 1535 (ред. от 26.06.2013) «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка».

252

См.: Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // СЗ РФ. 2011. № 15. Статья 2011.

253

См.: Приказ Министерства внутренних дел РФ от 8 июля 2011 г. № 818 (ред. от 30.06.2012) «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».

254

См.: Постановление Правительства РФ от 19 марта 2013 г. № 236 (ред. от 02.08.2013) «О федеральном государственном транспортном надзоре».

255

См.: Разъяснение положений Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части порядка размещения заказа на оказание услуг связи». (Документ утратил силу с 1 января 2014 г. в связи с принятием Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ.)

256

См.: п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Российская газета. 2010. 30 июля.

257

См.: Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 (ред. от 27.03.2013) «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».

258

См.: Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 (ред. от 23.01.2014) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

259

См.: п. 2 ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

260

Там же, п. 1 ст. 2.

261

Там же.

262

См.: Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 (ред. от 16.05.2011) «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)».

263

См., например: Федеральный закон от 12 июня 2008 г. № 88-ФЗ (ред. от 22.07.2010) «Технический регламент на молоко и молочную продукцию»; Федеральный закон от 24 июня 2008 г. № 90-ФЗ «Технический регламент на масложировую продукцию»; Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ (ред. от 10.07.2012) «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

264

Степашин С. Аудит государственного масштаба //Российская газета. 2009.15 января.

265

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 12.03.2014) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

266

См.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 293-ФЗ (ред. от 07.02.2011) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности».

267

См.: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».

268

Пользователем информации может быть «гражданин (физическое лицо), организация (юридическое лицо), общественное объединение, осуществляющее поиск информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Пользователями информацией являются также государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие поиск указанной информации» в соответствии с требованием законодательства (см.: п. 3 ст. 1 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Российская газета. 2009. 13 февраля).

269

Масленников М.Я. Административно-юридический процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. №2. С. 16.

270

Источник: Минфин // Российская газета. 2010. 17 декабря.

271

Абулхатин Марат, Кучко Владимир. Мы не можем жить одной моделью // Российская газета. 2008. 30 октября.

272

Российский Б.В. О предмете и системе административного права //Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития / материалы научной конференции. Москва, 28 ноября 2001 г. М.: 2002. С. 40-49.

273

См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: Терра – книжный клуб, 1998. T. 3. С. 1670.

274

См.: Большой энциклопедический словарь / под ред. А.М. Прохорова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Большая Российская энциклопедия ; СПб.: Норинт. 2000. С. 1005.

275

См., например: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1998. T. 3. С. 1670; Ожегов С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1985. С. 586.

276

Безопасность – состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (см.: Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Статья 773. Документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности»).

277

Безопасность биологическая; безопасность внешняя; безопасность внутренняя; безопасность в чрезвычайных ситуациях; безопасность государства (государственная); безопасность дорожного движения; безопасность информации; безопасность населения в чрезвычайных ситуациях; безопасность национальная (государственная); безопасность общества (общественная); безопасность территории и т.д.

278

Национальная безопасность Российской Федерации – это «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти» в государстве // Концепция национальной безопасности, утв. Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24. Документ утратил силу с 12 мая 2009 г. в связи с изданием Указа Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».

279

См.: п. 4 Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 22 ноября 2013 г.

280

См., например: постановления Правительства РФ: от 5 ноября 1995 г. № 1113 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»; утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 30.12.2003 № 794, ред. от 05.06.2013) «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»; от 3 октября 1998 г. № 1149 (ред. от 01.02.2005) «О порядке отнесения территорий к группам по гражданской обороне».

281

Например, на основании Федерального конституционного закона от 30.01.2002 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О военном положении» и Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении» Президент РФ при введении режима чрезвычайного или военного положения на определенной территории обязан издать указ, в котором определяет основные меры по его обеспечению.

282

Например, создание федерального или специального временного органа управления на территории действия особых правовых режимов; там же, руководствуясь законом и указом, устанавливать конкретные территориальные и временные параметры комендантского часа.

283

См.: Памятники Римского права. Дигесты Юстиниана. М., 1996. С. 167.

284

См.: Скрипилев Е.А. История государства и права древнего мира : учеб, пособие. М.: 1993. С. 50-51.

285

Грязнов А. В. Концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения // Государство и право. 1994. № 6. С. 33—43.

286

См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996. С. 201.

287

См.: Гессен В.М. Исключительное положение. СПб., 1908.

288

Жданкин Д. С. Административно-правовые режимы и их роль в государственном управлении : автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 9.

289

Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. М.: 2000. С. 24.

290

Малько А.В., Родионов О. С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 19—25.

291

Пчелинцев С.В. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации : автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1998.

292

Административное право / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 467.

293

Попова Н.Ф. Военное положение: административно-правовой аспект : монография. М., 1999.

294

Розанов И. С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. № 9. С. 84—91.

295

Ю.А. Тихомиров считает, что «административно-правовой режим представляет собой специфический порядок деятельности субъектов права в различных сферах государственной жизни». По нашему мнению, данную формулировку необходимо дополнить следующим образом: «в обычных условиях и чрезвычайных ситуациях».

296

Например, для ЗАТО характерными являются следующие особенности: они в императивном порядке приравниваются к административно-территориальным единицам; по ряду вопросов находятся в ведении федеральных органов власти (определение границ, административная подчиненность, режим безопасного функционирования предприятий и объектов, условия нахождения и проживания граждан и т.п.); решения о их создании и упразднении принимаются Федеральным Собранием РФ по представлению Правительства РФ; доходная и расходная части бюджетов находят свое отражение в федеральном бюджете государства; определяются социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим и работающим на их территории.

297

Чрезвычайное положение – это «особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей» (п. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении»).

298

Военное положение – это «особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии» (ст. 1 Федерального конституционного закона от 30.01.2002 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О военном положении»).

299

Мелехин Л.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации : монография. М.: ВНИИ МВД России. 2002. С. 18.

300

См., например: Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О военном положении» и Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении».

301

При этом диктат личности и обществу со стороны государства носит ограниченный нормами международного права и текстами национальных конституций характер. Например, не подлежат ограничению основополагающие права и свободы (право на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, личную и семейную тайну, свободу мысли и вероисповедания и другие).

302

Эта особенность правоприменительного процесса чрезвычайного законодательства не в полной мере нашла свое отражение в главе 23 КоАП РФ «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях».

303

Например, МВД России в исследуемых условиях решает следующие три основные задачи: осуществляет мероприятия, направленные на обеспечение общественной безопасности, охрану общественного порядка и борьбу с преступностью; в рамках действующего законодательства оказывает содействие иным государственным органам исполнительной власти в успешном осуществлении ими своих функций; участвует в проведении комплекса мероприятий, направленных на защиту и спасение граждан и материальных ценностей.

304

Например, в начале 2004 г. США были арестованы 1,5 млрд дол. Правительства Ирака, находившихся на американской территории.

305

См.: Российская газета. 2002. 2 февраля.

306

Федеральные конституционные законы, согласно законодательству Российской Федерации, принимаются по усложненной процедуре, связанной с порядком голосования, обязательностью его подписания Президентом России и необходимостью одобрения 1/3 от общего количества субъектов Федерации. Их доля в системе законодательства Российской Федерации незначительна.

307

См.: Петрухин И.Л. Чрезвычайное положение и права человека. Обеспечение безопасности населения и территорий. М.: 1994. С. 51—52.

308

Властные полномочия командующего армией или самого главнокомандующего распространялись на все население и все находящиеся на подконтрольной территории учреждения. Они имели право: запрещать лицам, которые могли оказаться полезными для военного дела, покидать свое местожительство; назначать общие и частные реквизиции; запрещать вывоз средств, необходимых при ведении войны; уничтожать движимое и недвижимое имущество, которое препятствовало продвижению и действиям русских войск с последующей компенсацией их стоимости владельцам по определению особых комиссий.

309

В соответствии со ст. 17 Правил «Лица гражданского ведомства, не принадлежащие к армии, в местностях, объявленных на военном положении, подлежат военному суду и наказанию по законам военного времени» за следующие считавшиеся противоправными действия: за бунт против верховной власти и государственную измену; за умышленный поджог или иное умышленное уничтожение, либо приведение в негодность предметов воинского снаряжения и вооружения и вообще всего принадлежащего к средствам нападения или защиты, а также запасов продовольствия и фуража; за умышленное уничтожение или повреждение в районе театра войны водопроводов, мостов, плотин, гатей, шлюзов, водоспусков, колодцев, дорог, бродов или иных средств, назначенных для передвижения, переправы, судоходства, предупреждения наводнений или необходимых для снабжения водою; за умышленное уничтожение или важное повреждение служащих там же для правительственного пользования: а) телеграфного, телефонного или иного снаряда, употребляемого для передачи известий, и б) железнодорожного пути, подвижного состава или предостерегательных знаков, установленных для безопасности железнодорожного движения или судоходства; за нападение на часового или военный патруль, за вооруженное сопротивление военному караулу или чинам военной и гражданской полиции, а равно за убийство часового или чинов караула и полиции.

310

Декрет предусматривал установление военного режима, т.е. режима суровой трудовой дисциплины, отвечающего положению страны, которую «враги империалисты вынудили превратить в военный лагерь» одновременно в армии, на флоте, в продовольственном и транспортном деле, а также в военной промышленности. Для проведения указанных мер путем объединения усилий военного ведомства, чрезвычайной комиссии по производству, ведомства путей сообщения и продовольствия был создан один из чрезвычайных органов советской республики – Совет Рабоче-Крестьянской Обороны.

311

В Указе давался перечень видов преступлений, рассмотрение которых подпадало под юрисдикцию военных трибуналов. К ним относились дела о государственных преступлениях; преступлениях, связанных с охраной общественной собственности; преступлениях, совершенных военнослужащими; разбое; об умышленных убийствах; насильственном освобождении из мест заключения и из-под стражи; об уклонении от исполнения всеобщей воинской обязанности; сопротивлении представителям власти; о незаконной покупке, хранении оружия, а также о хищении оружия.

312

Чубченко Ю. ООН готовит гуманитарную интервенцию // Коммерсантъ. 2001. 20 дек.

313

Зарицкий А. В. Место и роль политического принуждения в современной теории правового государства // Государство и право. 2004. № 2. С. 98—104.

314

Фактически Президент РФ имеет право на принятие всех мер, которые уполномочены применять другие субъекты: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы военного командования (ст. 7 Федерального конституционного закона от 30.01.2002 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О военном положении»).

315

В современном административном и уголовном законодательстве Российской Федерации и нормами международного права применение аналогии закона запрещено.

316

См.: Гессен В.М. Исключительное положение. СПб.: Право, 1908. С. 155.

317

Цит. по: Гессен В.М. Указ. раб. С. 170.

318

Гессен В.М. Указ. раб. С. 156.

319

См., например: Чрезвычайное законодательство ФРГ : монография / под ред. В.М. Чхиквадзе. М.: Юридическая литература. 1970. С. 6.

320

Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 3. Статья 40.

321

См., например: Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. М., 1991; Туманов Г.А., Фризко В.И. Общественная безопасность и ее обеспечение в экстремальных условиях // Советское государство и право. 1989. № 8; Григорьев В.Н. Правовой режим чрезвычайного положения // Правоведение. 1991. № 2; Хазанов С.Д. Правомерное ограничение административно-правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения // Правоведение. 1991. № 5; Грязнов А.В. Концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения // Государство и право. 1994. № 6. С. 33-43.

322

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №46. Статья 1546.

323

Международное гуманитарное право и права человека. М., 1990. № 13. С. 7.

324

См., например, следующие федеральные законы: «О безопасности» (1992); документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности»;

Закон РФ от 18.04.1991 № 1026-1 (ред. от 27.07.2010) «О милиции»; документ утратил силу с 1 марта 2011 г. в связи с принятием Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 28.06.2013) «О полиции»;

Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 (ред. от 02.07.2013) «О средствах массовой информации»;

Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 (ред. от 07.06.2013) «О государственной границе»;

Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «Об обороне»;

Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общественных объединениях»;

Федеральный конституционный закон от 10.10.1995 № 2-ФКЗ (ред. от 28.06.2004) «О референдуме в Российской Федерации»; утратил силу в связи с принятием Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) «О референдуме Российской Федерации»;

Федеральный закон от 23.11.1995 № 175-ФЗ (ред. от 30.12.2001) «О порядке разрешения коллективных трудовых споров»; документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 30.06.2006 № 90-ФЗ (ред. от 18.07.2011) «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации»;

Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;

Федеральный закон от 19.09.1997 № 124-ФЗ (ред. от 10.07.2001, с изм. от 11.06.2002) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; утратил силу через шесть месяцев со дня вступления в силу Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

«Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 № 63-ФЗ;

«Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации» от 08.01.1997 № 1-ФЗ;

«Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья)» от 26.11.2001 № 146-ФЗ;

«Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ и др.

325

Кирюнин Виталий, Юрьева Дарья. Дворец за колючей проволокой // Российская газета. 2006. 26 февраля.

326

Цит. по: Григорьев В.М. Расследование преступлений в чрезвычайных условиях (правовое обеспечение, организация, методика) : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., Академия МВД Российской Федерации, 1993. С. 33—34.

327

Петрухин И.Л. Правовой режим в условиях социального бедствия // Государство и право. 1993. № 2. С. 46—56.

328

Борисов Т. Сытый в камикадзе не пойдет // Российская газета. 2002. 23 марта.

329

«Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации» (см.: ст. 2 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении»).

«Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации» (см.: п. 2. ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О военном положении»).

330

«В соответствии с частью 2 статьи 87 Конституции Российской Федерации основанием для введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии». См.: п. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О военном положении».

331

«Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, национальные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ». См.: п. «а» и «б» ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении».

332

В 1944 году выборы Президента США не проводились из-за участия страны во Второй мировой войне.

333

См., например: Закон СССР от 3 апреля 1990 г. № 1407-1 «О правовом режиме чрезвычайного положения»; Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. № 1253-1 «О чрезвычайном положении».

334

«Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (см.: ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении»).

335

«Чрезвычайное положение означает вводимый… на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений…» (см.: ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении»).

336

См.: глава 20 «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 02.07.2013) (с изм. и доп., вступающими в силу с 22.07.2013).

337

См.: Нургалиев Р. МВД России: особенности становления и развития // Российская газета. 2009. 28 июля.

338

См.: Егоров И. Без предателей и коррупционеров (Генеральный прокурор отчитался о работе надзорного ведомства) // Российская газета. 2011. 22 февраля.

339

См.: ст. 3 Федерального закона от 25.07.1998 № 130-ФЗ (ред. от 06.03.2006) «О борьбе с терроризмом» Документ утратил силу с 1 января 2007 г. в связи с принятием Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ (ред. от 08.11.2011) «О противодействии терроризму».

340

См.: поди. 5 п. 5 ст. 3 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О противодействии терроризму».

341

Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 2004.

342

См.: Косарев А.И. Римское право. М.: Юридическая литература, 1986. С. 100.

343

Например: Постановление Правительства РФ от 19.04.2012 № 350 (ред. от 30.11.2013) «О федеральной целевой программе „Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012—2020 годах“»; Постановление Правительства РФ от 05.12.2001 № 848 (ред. от 02.11.2013) «О Федеральной целевой программе „Развитие транспортной системы России (2010—2015 годы)“».

344

Распоряжение Правительства РФ от 08.12.2011 № 2227-р.

345

Например: Распоряжение Правительства РФ от 18 Л 1.2011 № 2074-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до 2020 года»; Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2009 № 2094-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года».

346

Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 № 2579-р (ред. от 17.08.2013) «Об утверждении плана мероприятий („дорожной карты“) „Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики“» и отмене распоряжений Правительства РФ от 19.05.2009 № 691-р и от 17.12.2010 № 2295-р.

347

Например: Распоряжение Правительства РФ от 17.04.2012 № 559-р «Об утверждении Стратегии развития пищевой и перерабатывающей промышленности Российской Федерации на период до 2020 года»; Распоряжение Правительства РФ от 21.06.2010 № 1039-р «Об утверждении Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года»; Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года»; Распоряжение Правительства РФ от 29.12.2008 № 2043-р «Об утверждении Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года».

348

URL : http://russian.d0ingbusiness.0rg/data/expl0reec0n0mies/rassia#dealing-with-construction-permits

349

URL: http://gtmarket.ru/news/2013/01/10/5277

350

См.: п. 5 Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия, утв. приказом Минэкономразвития России от 31.08.2010 № 398. Документ утратил силу в связи с изданием Приказа Минэкономразвития России от 27.05.2013 № 290.

351

Щегорцов В.Л., Особенков О.М., Таран В.Л., ТЦегорцов М.В. Экономика России: Деньги и банки : монография / Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, Академия социально-технологических наук, Агентство стратегического анализа. М.: Новости, 2010. С. 343—345.

352

Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 (ред. от 31.01.2014) «О Министерстве экономического развития Российской Федерации».

353

Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 (ред. от 18.03.2014) «О Министерстве финансов Российской Федерации».

354

Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 № 1021-р (ред. от 28.08.2012).

355

Распоряжением Правительства РФ от 12Л0.2010 № 1760-р одобрена Концепция формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации. См. также: Указ Президента РФ от 24.01.2011 № 86 (ред. от 21.05.2012) «О единой национальной системе аккредитации».

356

Федеральные законы: от 27.07.2010 № 227-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг“»; от 01.07.2011 № 169-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 03.12.2011 № 383-ФЗ (ред. от 29.12.2012) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; от 28.07.2012 № 133-ФЗ (ред. от 21.12.2013) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения ограничений для предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу „одного окна“».

357

Райзберг Б.Л. Современный социоэкономический словарь. М.: ИНФРА-М, 2010. С.406.

358

Постановление Правительства РФ от 19.04.2012 № 350 (ред. от 30.11.2013) «О федеральной целевой программе „Развитие водохозяйственного комплекса Российской Федерации в 2012—2020 годах“».

359

Постановление Правительства РФ от 17.02.2011 № 91 (ред. от 24.10.2012) «О федеральной целевой программе „Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу“».

360

Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года».

361

Приказ Минрегиона России от 30.05.2011 № 262 «Об утверждении Стратегии развития промышленности строительных материалов и индустриального домостроения на период до 2020 года».

362

Распоряжение Правительства РФ от 17.04.2012 № 559-р «Об утверждении Стратегии развития пищевой и перерабатывающей промышленности Российской Федерации на период до 2020 года».

363

Приказ Минпромторга России от 23.04.2010 № 319 «Об утверждении Стратегии развития автомобильной промышленности Российской Федерации на период до 2020 года».

364

Приказ Минпромторга России от 18.03.2009 № 150 «Об утверждении Стратегии развития металлургической промышленности России на период до 2020 года».

365

Правовое обеспечение промышленности: научно-практическое пособие / О.А. Акопян, В.А. Витушкин, Н.И. Карпова [и др.]; отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Юриспруденция, 2010. С. 27—30.

366

Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 438 (ред. от 25.02.2014) «О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации».

367

Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 № 404 (ред. от 27.12.2013) «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации».

368

Указ Президента РФ от 11.07.2004 № 868 (ред. от 10.03.2014) «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».

369

Постановление Правительства РФ от 28.05.2008 № 400 (ред. от 17.02.2014) «О Министерстве энергетики Российской Федерации».

370

Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 (ред. от 26.12.2013) «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору».

371

Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 (ред. от 02.11.2013) «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе».

372

Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 332 (ред. от 02.11.2013) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам».

373

Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 (ред. от 02.11.2013) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 года № 370».

374

Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 № 294 (ред. от 02.11.2013) «О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии».

375

Указ Президента РФ от 16.08.2004 № 1082 (ред. от 13.02.2014) «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации».

376

Белявский Н.Н. Полицейское право (административное право): конспект лекций (вместо литографических записок). Изд. 3-е, доп. Петроград : Типография T-ва «Екатерингофское Печатное Дело», 1915. С. 291.

377

Правовой механизм государственного регулирования и поддержки агропромышленного комплекса / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Норма, 2009. С. 9.

378

Указ Президента РФ от 30.01.2010 № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации».

379

Постановление Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 (ред. от 18.03.2014) «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации».

380

Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 327 (ред. от 02.11.2013) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору».

381

Постановление Правительства РФ от 11.06.2008 № 444 (ред. от 25.02.2014) «О Федеральном агентстве по рыболовству».

382

Постановление Правительства РФ от 26.01.2005 № 40 (ред. от 18.11.2013) «Об утверждении Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».

383

Указ Президента РФ от 16.08.2004 № 1082 (ред. от 13.02.2014) «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации».

384

Постановление Правительства РФ от 28.05.2008 № 400 (ред. от 17.02.2014) «О Министерстве энергетики Российской Федерации».

385

Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 (ред. от 26.12.2013) «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору».

386

Постановление Правительства РФ от 19.11.2008 № 864 «О мерах по реализации Федерального закона от 22 июля 2008 года № 148-ФЗ „О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации“».

387

Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 332 (ред. от 02.11.2013) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам».

388

Доктрина информационной безопасности, утв. Президентом РФ 09.09.2000 № Пр-1895.

389

Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 07.02.2008 № Пр-212).

390

Решение Совета глав правительств СНГ «О Стратегии сотрудничества государств – участников СНГ в построении и развитии информационного общества и Плане действий по ее реализации на период до 2015 года» (Принято в г. Ялте 28.09.2012).

391

Постановление Правительства РФ от 26 Л 0.2012 № 1101 «О единой автоматизированной информационной системе „Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в информационно-телекоммуникационной сети „Интернет“ и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в информационно-телекоммуникационной сети „Интернет“, содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено“»; «Временный порядок взаимодействия оператора реестра с провайдером хостинга и порядок получения доступа к содержащейся в реестре информации оператором связи, оказывающим услуги по предоставлению доступа к информационно-телекоммуникационной сети „Интернет“», утв. Роскомнадзором 25.10.2012.

392

Постановление Правительства РФ от 02.06.2008 № 418 (ред. от 02.11.2013) «О Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации».

393

Постановление Правительства РФ от 16.03.2009 № 228 (ред. от 02.11.2013) «О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций».

394

Постановление Правительства РФ от 02.07.2004 № 336 (ред. от 28.10.2013) «Об утверждении Положения о Государственной комиссии по радиочастотам».

395

См.: Вайпан В.А., Игнатюк Н.А. Правовой статус Государственной комиссии по радиочастотам // Право и экономика. 2010. № 12. С. 10—19.

396

Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2012 № 2579-р (ред. от 19.12.2013) «Об утверждении плана мероприятий („дорожной карты“) „Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики,, и отмене распоряжений Правительства РФ от 19 мая 2009 года № 691-р и от 17 декабря 2010 года № 2295-р». Впоследствии документ утратил силу с 28 декабря 2012 г. в связи с изданием распоряжения Правительства РФ от 28.12.2012 № 2579-р.

397

Одобрена распоряжением Правительства РФ от 30.12.2009 № 2128-р.

398

Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 (ред. от 25.12.2013) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации».

399

Указ Президента РФ от 28.07.2004 № 976 (ред. от 21.12.2013) «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков».

400

Постановление Правительства РФ от 19.06.2012 № 608 (ред. от 18.03.2014) «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации».

401

Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 (ред. от 18.03.2014) «О Министерстве финансов Российской Федерации».

402

Постановление Правительства РФ от 24.02.2009 № 154 (ред. от 18.03.2014) «О Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка».

403

Беликова Р.А. Вопросы обеспечения безопасности метрополитена // Прокурор. 2012. № 1.

404

Мельниченко П.И., Свижевский В.А., Стовбур Н.Н., Матвеев АЛ. Гигиеническое нормирование физических факторов в метрополитене // Медицинское право. 2011. № 5.

405

Ванеев О.Н. Транспортное обслуживание населения на муниципальном уровне: к проблеме законодательного регулирования // Транспортное право. 2010. № 3.

406

Торкунов А. Наши университеты // Российская газета. 2006. 2 июня.

407

Алексеев А. Подотчетная грамота // Коммерсантъ. 2006. 4 сентября.

408

Николаев И. Ловушка ожиданий (Пропагандистская кампания вокруг нацпроектов может кончиться только разочарованиями) // Коммерсантъ. 2006. 16 марта.

409

Цит. по: Юрьев С. Места знать надо // Российская газета. 2012. № 34. 6 сентября.

410

См.: Постановление Правительства РФ от 27 августа 2012 г. № 859 «Об утверждении Правил установления имеющим государственную аккредитацию образовательным учреждениям среднего профессионального и высшего профессионального образования контрольных цифр приема граждан для обучения за счет средств федерального бюджета». Документ утратил силу с 1 сентября 2013 г. в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 17.04.2013 № 350.

411

См.: Справка «РГ» // Российская газета. 2012. № 34. 6 сентября.

412

См.: Грицюк М. Куплю юриста. Дорого (Эксперты составили рейтинг самых дефицитных профессий России) // Российская газета. 2010. 16 сентября.

413

См.: Приказ Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 30 сентября 2005 г. № 1938 «Об утверждении показателей деятельности и критериев государственной аккредитации высших учебных заведений» (в редакции Приказа Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 25 апреля 2008 г. № 885) // Российская газета. 2008. 28 мая. Документ утратил силу в связи с изданием Приказа Рособрнадзора от 25.10.2011 № 2267 «Об утверждении критериев показателей, необходимых для определения типа и вида образовательного учреждения высшего профессионального и среднего профессионального образования» (Зарегистрировано в Минюсте России 27.12.2011 № 22764).

414

Поиски кадра. Недостаток квалифицированных работников превращается в фактор торможения роста // Коммерсантъ. 2006. 31 марта.

415

Агранович М. С мира по вузу // Российская газета. 2009. 11 февраля.

416

Хлопонин А. Сибирское изменение // Российская газета. 2006. 21 июня.

417

По данным Высшей школы экономики // Российская газета. 2011. 8 ноября.

418

Мониторинг экспорт образования // Коммерсантъ. 2006. 30 мая.

419

См.: Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 (ред. от 19.03.2014) «О структуры федеральных органов исполнительной власти».

420

См., например, следующие Постановления Правительства РФ:

от 10 марта 2005 г. № 123 (ред. от 04.11.2006), установившее полномочия Министерства образования и науки РФ по оказанию содействия в устройстве детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи;

от 16 мая 2005 г. № 303 (ред. от 01.08.2013), установившее полномочия Министерства образования и науки РФ в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации;

от 23 ноября 2006 г. № 714, установившее полномочия Министерства образования и науки РФ по утверждению норм современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка Российской Федерации и правил русской орфографии и пунктуации;

от 4 мая 2008 г. № 333 (ред. от 06.06.2013), установившее полномочия Министерства образования и науки РФ по противодействию терроризму;

от 24 февраля 2009 г. № 142 утверждены Правила разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов. Документ утратил силу с 1 сентября 2013 г. в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 05.08.2013 № 661.

421

См.: Российская бизнес-газета. 2009. 22 сентября.

422

См.: Российская газета. 2008. 12 ноября.

423

См.: Медведев Ю. Академики задумались // Российская газета. 2011. 18 мая.

424

См.: Угрюмое М. (академик РАН). Комментарий // Российская газета. 2013.22 мая.

425

См.: Медведев Ю. Забыть про Нобеля // Российская газета. 2013. 22 мая.

426

См.: Медведев Ю. Академики задумались // Российская газета. 2011. 18 мая.

427

Атака на академию // Коммерсантъ. 2006. 23 июня.

428

Источник: Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки // Российская газета. 2009. 22 января.

429

Источник: Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки // Российская газета. 2009. 16 января.

430

Радзиховский Л. Послезавтра // Российская газета. 2009. 3 февраля.

431

Главным фактором нанотехнологий считается атом, размер которого составляет одну миллиардную часть метра или десять в девятой степени метра. От цифры девять (по-гречески «нано») пошло качественно новое научное направление – нанотехнология.

432

Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 137-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий».

433

См.: Юргенс И. Сила слабости // Российская газета. 2011. 11 января.

434

См.: Медведев Ю. Пойдет на рекорд? // Российская газета. 2013. 13 марта.

435

См.: Постановление Правительства РФ от 22.05.2008 № 386 «Об установлении окладов за звания действительных членов и членов-корреспондентов государственных академий наук».

436

См.: Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 177 (ред. от 28.01.2011) «Вопросы Федерального архивного агентства».

437

См.: Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ (ред. от 11.02.2013) «Об архивном деле в Российской Федерации».

438

См.: Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 290 (ред. от 02.11.2013) «О Федеральном архивном агентстве».

439

См.: Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 (ред. от 19.03.2014) «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

440

Источник: Национальная дистрибьюторская компания // Российская газета. 2011. 15 ноября.

441

См.: Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329 (ред. от 07.06.2013) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».

442

См.: Постановление Правительства РФ от 19.06.2012 № 607 (ред. от 18.07.2013) «О Министерстве спорта Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве спорта Российской Федерации»).

443

Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» (с изм.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Статья 769.

444

Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // Российская газета. 2010. 29 декабря.

445

Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. № 20. Статья 2444.

446

Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности».

447

См.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Статья 1865.

448

С3 РФ. 1998. № 14. Статья 1514; № 20. С. 2143.

449

Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности».

450

Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «Об обороне».

451

Указ Президента РФ от 05.02.2010 № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 7. Статья 724.

452

Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ (ред. от 05.04.2013) «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации».

453

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) «О Правительстве Российской Федерации».

454

Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности».

455

Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 07.05.2013) «О Правительстве Российской Федерации».

456

Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности». Статья 13.

457

Указ Президента РФ от 06.05.2011 № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2721.

458

Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. от 30.10.2013) «О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

459

Постановление Государственной Думы РФ от 22.01.1998 № 2134-ГД (ред. от 25.02.2014) «О регламенте Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации».

460

Указ Президента РФ от 16.08.2004 № 1082 (ред. от 13.02.2014) «О министерстве обороны Российской Федерации».

461

Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 (ред. от 25.12.2013) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации».

462

См.: Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 (ред. от 07.03.2014) «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации».

463

Указ Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 (ред. от 21.12.2013) «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации».

464

Указ Президента РФ от 11.07.2004 № 868 (ред. от 10.03.2014) «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий».

465

Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ (ред. от 08.12.2011) «О внешней разведке».

466

Указ Президента РФ от 11.07.2004 № 865 (ред. от 21.12.2013) «Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации».

467

Указ Президента РФ от 13 августа 2004 г. № 1074 (ред. от 21.12.2013) «Вопросы Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации».

468

Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 (ред. от 02.11.2013) «Об утверждении положения о Федеральной налоговой службе».

469

Указ Президента РФ от 28.07.2004 № 976 (ред. от 21.12.2013) «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков».

470

Постановление Правительства РФ от 26.07.2006 № 459 (ред. от 16.09.2013) «О Федеральной таможенной службе».

471

Постановление Правительства РФ от 13.07.2012 № 711 (ред. от 21.12.2013) «О вопросах Федеральной миграционной службы».

472

Указ Президента РФ от 16.08.2004 № 1084 (ред. от 06.11.2012) «Вопросы Федерального агентства специального строительства».

473

Указ Президента РФ от 07.09.2004 № 1146 (ред. от 21.12.2013) «Вопросы Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации».

474

Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ (ред. от 03.02.2014) «О судебной системе Российской Федерации».

475

См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 03.02.2014) «О прокуратуре Российской Федерации».

476

Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 (ред. от 21.03.2014) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

477

Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «Об обороне».

478

Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами». Вып. XII. М., 1956.

479

Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. № 3314.

480

Указ Президента РФ от 05.02.2010 № 146 «О Военной доктрине Российской Федерации».

481

Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «Об обороне)

482

Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 19. 14 мая. Статья 1077.

483

Указ Президента РФ от 16.08.2004 № 1082 (ред. от 13.02.2014) «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации».

484

Указ Президента РФ от 21.07.2003 № 821 (ред. от 16.08.2004) «О военном геральдическом знаке – эмблеме и флаге Министерства обороны Российской Федерации».

485

Постановление Правительства РФ от 19.06.2012 № 604 (ред. от 02.11.2013) «О Федеральной службе по оборонному заказу».

486

Указ Президента РФ от 16.08.2004 № 1085 (ред. от 21.12.2013) «Вопросы Федеральной службы по техническому и экспортному контролю».

487

Указ Президента РФ от 14.05.2010 № 589 (ред. от 13.02.2014) «Вопросы Федерального агентства по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств».

488

Указ Президента РФ от 16.08.2004 № 1084 (ред. от 06.11.2012) «Вопросы Федерального агентства специального строительства».

489

Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ (ред. от 21Л2.2013) «О Федеральной службе безопасности».

490

Федеральный закон от 10.01 Л996 № 5-ФЗ (ред. от 08.12.2011) «О внешней разведке».

491

Федеральный закон от 01.04.1993 № 4730-1 (ред. от 07.06.2013) «О Государственной границе Российской Федерации».

492

Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 (ред. от 07.03.2014) «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации».

493

Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ (ред. от 21.12.2013) «Об оперативно-розыскной деятельности».

494

Федеральный закон от 01.04.1993 № 4730-1 (ред. от 07.06.2013) «О Государственной границе Российской Федерации».

495

Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О противодействии экстремистской деятельности».

496

Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ (ред. от 02.11.2013) «О противодействии терроризму».

497

Указ Президента РФ от 15.02.2006 № 116 (ред. от 26.06.2013) «О мерах по противодействию терроризму».

498

Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 (ред. от 25.12.2013) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации».

499

Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 03.02.2014) «О полиции».

500

Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 250 (ред. от 29.08.2013) «Вопросы организации полиции».

501

Приказ МВД РФ от 21.04.2011 № 222 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2011. № 28.

502

Федеральный закон от 06.02Л997 № 27-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Table of Contents

Административное право Российской Федерации Под редакцией А.В. Мелехина

Цели и задачи учебного курса

Общая часть Сущность и правовые институты административного права

Тема 1 Государственное управление и исполнительная власть в Российской Федерации

1.1. Понятие, характерные черты и принципы государственного управления. Исполнительная власть

1.2. Принципы государственного управления

Вопросы для закрепления изученного материала

Тема 2 Административное право Российской Федерации как отрасль права и как наука

2.1. Генезис возникновения и развития административного права

2.2. Предмет и метод административного права

2.3. Методы административно-правового регулирования

2.4. Система и источники административного права

Вопросы для закрепления изученного материала

Тема 3 Административно-правовые нормы и административно-правовые отношения

3.1. Механизм административно-правового регулирования

3.2. Понятие и виды административно-правовых норм

3.3. Понятие и виды административно-правовых отношений

Вопросы для закрепления изученного материала

Тема 4 Субъекты административного права Российской Федерации

4.1. Общая характеристика субъектов административного права

Вопросы для закрепления изученного материала

Тема 5 Административно-правовой статус граждан

5.1. Понятие и сущность административно-правового статуса гражданина

5.2. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления

Вопросы для закрепления изученного материала

Тема 6 Органы исполнительной власти как субъекты административного права Российской Федерации

6.1. Органы исполнительной власти

6.2. Органы государственного управления в СССР

6.3. Президент Российской Федерации и исполнительная власть

6.4. Федеральные органы исполнительной власти России

6.5. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

6.6. Органы местного самоуправления как субъекты административного права

Вопросы для закрепления изученного материала

Тема 7 Государственная служба и государственные служащие

7.1. Понятие и административно-правовые основы государственной службы

7.2. Система и принципы государственной службы Российской Федерации

7.3. Административно-правовое регулирование прохождения государственной службы

7.4. Административно-правовой статус государственных служащих

7.5. Юридическая ответственность государственных служащих

Вопросы для самоконтроля

Тема 8 Административно-правовой статус предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений в Российской Федерации

8.1. Понятие и виды предприятий и учреждений

8.2. Основы административно-правового положения предприятий и учреждений

8.3. Государственные корпорации как субъекты административного права Российской Федерации

8.4. Основы административно-правового статуса общественных и иных негосударственных объединений

Вопросы для закрепления изученного материала

Тема 9 Административно-правовые формы и методы осуществления исполнительной власти (государственного управления) в Российской Федерации

9.1. Понятие и характерные черты административно-правовых форм государственного управления

9.2. Виды административно-правовых методов государственного управления

9.3. Административно-правовые акты управления

9.4. Отличие административно-правовых актов управления от смежных правовых форм

9.5. Классификация административно-правовых актов управления

9.6. Лицензирование как метод контроля в государственном управлении

9.7. Разрешительная система

Вопросы для закрепления изученного материала

Тема 10 Обеспечение законности в сфере государственного управления Российской Федерации

10.1. Понятие и система способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении

10.2. Осуществление контроля органами государственной власти

10.3. Общий административный надзор

10.4. Основные направления развития административного надзора

10.5. Административные регламенты как способ унификации и обеспечения законности действий органов исполнительной власти

Вопросы для закрепления изученного материала

Тема 11 Ответственность по административному праву

11.1. Понятие и сущность административной ответственности

11.2. Административное правонарушение: юридический состав

11.3. Административное наказание

11.4. Дисциплинарная и материальная ответственность

Вопросы для повторения

Тема 12 Административный процесс и административное процессуальное право Российской Федерации

12.1. Административный процесс: сущность и виды

12.2. Производство по делам об административных правонарушениях

12.3. Административно-правовые методы деятельности органов исполнительной власти

12.4. Убеждение и принуждение в государственном управлении

Вопросы для повторения

Особенная часть Административно-правовое регулирование в сферах и отраслях государственного управления

Тема 13 Основы административно-правовой организации государственного управления в современных условиях Российской Федерации

13.1. Понятие и содержание государственного механизма

13.2. Органы государства и их классификация

13.3. Органы исполнительной власти

13.4. Органы местного самоуправления

13.5. Компетенция органов государственной власти

Вопросы для закрепления изученного материала

Тема 14 Организация государственного управления в условиях действия специальных и особых правовых режимов Российской Федерации

14.1. Понятие и сущность специальных и особых правовых режимов

14.2. Административно-правовой режим военного положения

14.3. Административно-правовой режим чрезвычайного положения

14.4. Административно-правовой режим, устанавливаемый на территории проведения контртеррористической операции

14.5. Административно-правовые режимы, используемые в защите и охране государственной границы Российской Федерации

Вопросы для закрепления изученного материала

Тема 15 Государственное управление экономической сферой

15.1. Административно-правовые основы государственного управления экономической сферой

15.2. Система и административно-правовой статус органов государственного управления экономической сферой

15.3. Административно-правовое регулирование управления отдельными отраслями экономики Российской Федерации

Тема 16 Государственное управление внешнеэкономической и таможенной сферами

16.1. Роль внешнеторговой и таможенной сфер в экономике страны, их характеристика

16.2. Законодательство, регулирующее внешнеторговую и таможенную сферы

16.3. Основные угрозы, учитываемые при государственном управлении внешнеторговой и таможенной сферами на современном этапе

16.4. Цели, задачи, организационно-правовые формы управления внешнеторговой и таможенной сферами

16.5. Разграничение полномочий в сфере управления внешней торговлей и таможенным делом.

16.6. Государственный контроль во внешнеторговой и таможенной сферах

Вопросы для повторения

Тема 17 Государственное управление транспортной сферой

17.1. Роль транспортной сферы в экономике страны и ее характеристика

17.2. Законодательство, регламентирующее деятельность транспорта

17.3. Основные угрозы, учитываемые при управлении транспортной сферой на современном этапе

17.4. Цели, задачи, организационно-правовые формы государственного управления в сфере транспорта

17.5. Разграничение полномочий в сфере управления транспортной сферой, органы управления, их компетенция

17.6. Государственный контроль (надзор) на транспорте

Вопросы для повторения

Тема 18 Государственное управление социально-культурной сферой

18.1. Система и административно-правовой статус органов управления образованием и наукой

18.2. Система и административно-правовой статус органов управления культурой

18.3. Система и административно-правовой статус органов управления здравоохранением, физической культурой и спортом

Вопросы для закрепления изученного материала

Тема 19 Государственное управление в административно-политической сфере Российской Федерации

19.1. Понятие национальной безопасности.

19.2. Понятие, содержание и правовые основы управления обороной Российской Федерации

19.3. Система и административно-правовой статус органов государственной безопасности

19.4. Органы и учреждения системы МВД Российской Федерации

Контрольные вопросы

Основные контрольные вопросы для подготовки к экзамену по административному праву

Нормативные правовые акты, официальные документы и литературные источники

Ко всем темам

К темам 1—12 (общая часть)

К темам 13—19 (особенная часть)

Примечания

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24

25

26

27

28

29

30

31

32

33

34

35

36

37

38

39

40

41

42

43

44

45

46

47

48

49

50

51

52

53

54

55

56

57

58

59

60

61

62

63

64

65

66

67

68

69

70

71

72

73

74

75

76

77

78

79

80

81

82

83

84

85

86

87

88

89

90

91

92

93

94

95

96

97

98

99

100

101

102

103

104

105

106

107

108

109

110

111

112

113

114

115

116

117

118

119

120

121

122

123

124

125

126

127

128

129

130

131

132

133

134

135

136

137

138

139

140

141

142

143

144

145

146

147

148

149

150

151

152

153

154

155

156

157

158

159

160

161

162

163

164

165

166

167

168

169

170

171

172

173

174

175

176

177

178

179

180

181

182

183

184

185

186

187

188

189

190

191

192

193

194

195

196

197

198

199

200

201

202

203

204

205

206

207

208

209

210

211

212

213

214

215

216

217

218

219

220

221

222

223

224

225

226

227

228

229

230

231

232

233

234

235

236

237

238

239

240

241

242

243

244

245

246

247

248

249

250

251

252

253

254

255

256

257

258

259

260

261

262

263

264

265

266

267

268

269

270

271

272

273

274

275

276

277

278

279

280

281

282

283

284

285

286

287

288

289

290

291

292

293

294

295

296

297

298

299

300

301

302

303

304

305

306

307

308

309

310

311

312

313

314

315

316

317

318

319

320

321

322

323

324

325

326

327

328

329

330

331

332

333

334

335

336

337

338

339

340

341

342

343

344

345

346

347

348

349

350

351

352

353

354

355

356

357

358

359

360

361

362

363

364

365

366

367

368

369

370

371

372

373

374

375

376

377

378

379

380

381

382

383

384

385

386

387

388

389

390

391

392

393

394

395

396

397

398

399

400

401

402

403

404

405

406

407

408

409

410

411

412

413

414

415

416

417

418

419

420

421

422

423

424

425

426

427

428

429

430

431

432

433

434

435

436

437

438

439

440

441

442

443

444

445

446

447

448

449

450

451

452

453

454

455

456

457

458

459

460

461

462

463

464

465

466

467

468

469

470

471

472

473

474

475

476

477

478

479

480

481

482

483

484

485

486

487

488

489

490

491

492

493

494

495

496

497

498

499

500

501

502