Annotation

В монографии рассматриваются теоретические и экономические основы единства и дифференциации правового регулирования в праве социального обеспечения. Анализируется сущность единства и дифференциации как черты метода и принципа данной отрасли. Формулируется содержание понятия «критерий дифференциации правового регулирования», приводится классификация критериев. Характеризуется дифференциация социального обеспечения граждан с учетом специфики их профессиональной деятельности, а также внутривидовая дифференциация в праве социального обеспечения. Проявление единства и дифференциации в праве социального обеспечения исследуется на примере социального обеспечения государственных служащих, в том числе лиц, проходящих (проходивших) военную службу, и членов их семей, характеризуются особенности реализации военнослужащими права на медицинскую помощь, пенсионное обеспечение и другие виды социального обеспечения. Законодательство приведено по состоянию на март 2016 г. Монография предназначена для научных и практических работников, преподавателей и лиц, обучающихся по программам подготовки юристов, а также всех, кто интересуется проблемами права социального обеспечения.

- Н. В. Антипьева

- Введение

- Глава 1

- § 1. Теоретические основы единства и дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан

- § 2. Экономическая основа единства и дифференциации правового регулирования в сфере социального обеспечения

- § 3. Значение единства и дифференциации для правовой регламентации отношений по социальному обеспечению граждан

- Глава 2

- § 1. Характеристика единства и дифференциации как черты метода правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан

- § 2. Единство и дифференциация правового регулирования в системе принципов права социального обеспечения

- Глава 3

- § 1. Категория «критерий дифференциации правового регулирования» в праве социального обеспечения

- § 2. Классификация критериев дифференциации правового регулирования в праве социального обеспечения

- § 3. Дифференциация социального обеспечения граждан с учетом специфики их профессиональной деятельности

- Глава 4

- § 1. Виды государственной службы

- § 2. Единство и дифференциация в правовом регулировании социального обеспечения государственных служащих

- § 3. Критерии дифференциации в социальном обеспечении лиц, проходящих государственную службу

- Глава 5

- § 1. Понятие видов социального обеспечения военнослужащих и их классификация

- § 2. Особенности предоставления военнослужащим медицинской и лекарственной помощи

- § 3. Пенсионное обеспечение военнослужащих и членов их семей как особый элемент в пенсионной системе Российской Федерации

- § 4. Социальные выплаты военнослужащим и членам их семей в случае утраты трудоспособности и потери кормильца

- Примечания

Н. В. Антипьева

Единство и дифференциация в праве социального обеспечения

Монография

ebooks@prospekt.org

Введение

Единство и дифференциация правового регулирования общественных отношений – правовые категории универсального характера, имеющие основополагающее значение для всех отраслей российского права. Можно признать, что вся система нормативного воздействия на общественные отношения основана на использовании категорий единства и дифференциации, позволивших, формулируя общие правила поведения, устанавливать их особенности применительно к тем или иным жизненным обстоятельствам или группам субъектов.

Нормы права социального обеспечения содержат предписания, направленные на защиту граждан от социальных рисков. В современных условиях отношения, возникающие в связи с реализацией конституционного права граждан на социальное обеспечение, развиваются весьма динамично, что выражается в появлении новых форм преодоления социально рисковых ситуаций и углублении процессов дифференциации правового регулирования на основе субъектного критерия с учетом тех социальных рисков, которым подвержены те или иные категории граждан. Несмотря на то, что дифференциация представляет собой явление, типичное для права социального обеспечения, и может рассматриваться в качестве основы данной отрасли, теоретические положения, выступающие базой для формирования и совершенствования дифференцирующих норм, до настоящего времени остаются недостаточно разработанными. При этом связанная с понятием «дифференциация» правовая категория «единство» в праве социального обеспечения также требует исследования как сама по себе, так и с точки зрения ее соотношения с дифференциацией.

В настоящее время особые способы компенсации социальных рисков предусмотрены в отношении целого ряда категорий граждан. Это ветераны; лица пожилого возраста; граждане, имеющие детей; жители северных территорий, инвалиды и т. д. Данное обстоятельство свидетельствует о значительной дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан, основной целью которой является установление системы социальных предоставлений, призванных компенсировать различные виды социальных рисков с учетом их особенностей. Вместе с тем наличие столь большого числа категорий граждан, имеющих право на получение особых видов социального обеспечения (реализующих право на общие виды социального обеспечения на особых условиях), делает невозможным детальное изучение всех регламентирующих соответствующие отношения правовых норм в рамках одного исследования.

Одновременно особое значение приобретает анализ тех норм права социального обеспечения, которые устанавливают дифференциацию правового регулирования с учетом особенностей трудовой деятельности граждан и избранной ими формы реализации права на труд, а потому ориентированы на различные профессиональные группы. Поскольку социальное обеспечение в большинстве случаев связано с трудом и предопределяется им как с точки зрения организационно-правовой формы, в рамках которой оно осуществляется, так и с точки зрения объемов и видов социальных предоставлений, постольку связанная с трудом дифференциация правового регулирования социально-обеспечительных отношений является наиболее показательной и важной. При этом критерии дифференциации отношений по социальному обеспечению тех лиц, которые реализовали свое право на труд посредством работы по трудовому договору или путем прохождения государственной службы во многом имеют общий характер, что объясняется в первую очередь сходством различных видов несамостоятельного труда и в целом свидетельствует о проявлении единства в правовом регулировании отношений по социальному обеспечению населения.

Профессиональной группой, на примере которой можно продемонстрировать особенности правового регулирования единства и дифференциации в праве социального обеспечения, являются государственные служащие. Их социальное обеспечение представляет собой сложную, развернутую систему, охватывающую не только государственное социальное обеспечение, но и обязательное социальное обеспечение.

В системе социального обеспечения государственных служащих наиболее показательным является социальное обеспечение военнослужащих. Во-первых, оно имеет продолжительную историю: лица, проходившие военную службу, и члены их семей признаются одной из тех категорий граждан, в отношении которых в первую очередь были установлены различные виды социальных предоставлений. Во-вторых, особенности военно-служебной деятельности таковы, что ее природа предполагает использование максимального числа дифференцирующих критериев не только специального, но и общего для всех граждан характера. Именно социальное обеспечение лиц, проходящих (проходивших) военную службу, стало основой для формирования норм о социальном обеспечении иных категорий государственных служащих, в частности сотрудников органов внутренних дел. В-третьих, социальное обеспечение военнослужащих в силу специфики распространяющегося на них социального риска находится во взаимосвязи с отдельными видами обязательного социального страхования (в частности, с пенсионным страхованием). Ввиду изложенного социальное обеспечение лиц, проходящих (проходивших) военную службу, представляет особый научный интерес и может – наряду с социальным обеспечением государственных служащих иных категорий – служить иллюстрацией основных положений научной концепции единства и дифференциации правового регулирования в праве социального обеспечения.

Автор выражает искреннюю признательность своему научному консультанту, заслуженному юристу Российской Федерации, доктору юридических наук, профессору ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)» Эльвире Галимовне Тучковой за ее значимые советы и помощь в работе над данной книгой, а также за поддержку, позволившую довести эту работу до конца, и доктору юридических наук, профессору, советнику Конституционного Суда Российской Федерации Марине Юрьевне Федоровой за ее вклад в профессиональное становление автора, предопределивший выбор направления научных исследований в праве социального обеспечения.

Глава 1

Единство и дифференциация правового регулирования как общетеоретические категории и их проявление в праве социального обеспечения

§ 1. Теоретические основы единства и дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан

Единство и дифференциация правового регулирования – это процессы, свойственные правовой регламентации общественных отношений различной отраслевой принадлежности. Как подчеркивает С. И. Кобзева, «единство и дифференциация присущи всем отраслям российского права и системе права в целом. Это объясняется тем, что без единства и дифференциации невозможно функционирование любой системы»1.

С лексической точки зрения термин «единство» означает общность, полное сходство, цельность^2. Понятие же «дифференциация» означает различие; оно происходит от латинского слова differentia^3, и указанное его значение универсально.

Поскольку отношения, составляющие предмет той или иной отрасли права, имеют общие признаки и связаны между собой, постольку существует необходимость применения одинаковых подходов к их упорядочению, что предполагает единство в осуществлении правового воздействия на них. Такое единство выражается по-разному. В уголовном праве его основу составляет сама конструкция состава преступления. По мнению Н. Д. Егорова, общим свойством гражданско-правовых отношений (как имущественно-стоимостных, так и личных неимущественных), предопределяющим единство их правового регулирования, является их взаимооценочный характер^4.

Во многом благодаря использованию дифференцированного подхода к правовому регулированию общественных отношений сформировалась современная система права: различные отрасли обособились друг от друга, сложилась их внутренняя структура. Дифференциация дает возможность учесть специфику определенных групп отношений и повысить эффективность правового воздействия на них. В каждой отрасли права дифференциация проявляет себя по-своему. В уголовном праве в зависимости от объекта преступного посягательства предусмотрены различные составы преступлений; установлены особенности привлечения к ответственности тех или иных субъектов; закреплены виды уголовных наказаний, обусловленные тяжестью содеянного. Аналогичным образом осуществляется дифференциация ответственности и за административные правонарушения. Нормы гражданского права предусматривают особые правила регулирования различных видов имущественных и связанных с ними неимущественных отношений, в первую очередь обязательственного характера. Свою специфику приобретает дифференциация правового регулирования в трудовом праве, предусматривающем особенности правового статуса различных категорий работников. Единство и дифференциация нашли выражение и в праве социального обеспечения – их изучение составляет предмет настоящего исследования.

Необходимо подчеркнуть, что основополагающее значение единства и дифференциации проявляется не только в рамках системы правовых норм – эти процессы в равной мере свойственны всем сферам человеческой жизни, а поэтому изучаются различными общественными науками. На это уже обращалось внимание в литературе. Так, В. П. Каратеев, характеризуя категорию «единство», подчеркивает, что «она широко используется в науках о природе (при характеристике единства природы), в общественных науках (при исследовании проблем социального единства). Эффективно ее используют философы. С ее помощью описываются единство мира, бытия и мышления, материи и движения. Как всякая абстракция категория единство позволяет в конкретном видеть общее, в общем – всеобщее, во всеобщем и общем – отдельное, специфическое»5.

Следовательно, единство и дифференциация представляют собой особые общенаучные категории, анализ которых требует обращения к философскому знанию^6. В философской литературе категория «единство» определяется как «наглядно данное единичное (единица) или же множество, составные части которого взаимосвязаны и взаимодействуют таким образом, что производят единое впечатление, действуют как единое целое»7. Под дифференциацией же при этом понимается «выделение различающихся моментов по единому принципу, исход из одной отправной точки»8.

Категория «единство» связана с философской категорией «общее», представляющей собой воплощение единого во многом и выступающей одновременно сущностью единичного^9.

Единичное представляет собой «объект во всей совокупности присущих ему свойств, отличающих его от всех других объектов и составляющих его индивидуальную, качественную и количественную определенность»10. Совокупность одинаковых свойств единичных объектов позволяет говорить о существовании особенного, соединяющего эти объекты в определенную категорию, что и выражается в явлении дифференциации. Одновременно между этими категориями существуют взаимосвязи на более высоком уровне, что дает возможность выявить у них нечто общее, свидетельствующее об их внутреннем единстве. Таким образом, «единичное, особенное и общее – это соотносительные категории, выражающие взаимопереходы отражаемых предметов и процессов»11.

В праве этот процесс нашел выражение в том числе посредством выявления отдельного, особенного и общего в правовых явлениях. Обратившись к исследованию этих категорий, Д. А. Керимов пришел к выводу о том, что «под отдельным в праве следует понимать единичное правовое явление, совокупность свойств которого определяет его специфику и тем самым отличает от всех других явлений (правовых и неправовых)»12, тогда как «применительно к праву общее означает то, что все правовые явления – как бы они ни отличались друг от друга – суть именно правовые, а не какие-либо иные явления (нравственные, эстетические, технические и т. д.). Следовательно, как нет абсолютно сходных, тождественных правовых явлений, так нет и абсолютного различия между ними. Все правовые явления обладают определенной общностью, что выражается, например, в таких общих понятиях, как право, система права или законность. Итак, под общим в праве следует понимать единство всех правовых явлений, выраженное в сходстве их свойств, связей и отношений»13. В свою очередь, «особенное в праве всегда представляет собой качественно определенное, конкретное бытие системно объединенных общих и отдельных свойств, черт, “параметров” правовых явлений»14.

На примере социального обеспечения изложенное может быть проиллюстрировано следующим образом. В. С. Андреев рассматривал социальное обеспечение (в широком смысле) как «проводимую или поддерживаемую государством совокупность определенных социально-экономических мероприятий, связанных с обеспечением граждан в старости и при нетрудоспособности, с заботой о матери и детях, с медицинским обслуживанием и лечением как важнейшими средствами профилактики и восстановления трудоспособности»15. Данное определение и ныне сохраняет свою актуальность. Это означает, что любой человек, будучи в силу уважительных причин неспособным самостоятельно содержать себя (своих близких) либо нуждающийся в получении медицинской помощи, вправе обратиться за помощью к обществу и государству, рассчитывая на получение – в рамках установленных законодательством правовых форм – тех благ (социальных предоставлений), в которых он нуждается.

Такая ситуация для каждого человека является индивидуальной и предопределяется его судьбой, жизненными обстоятельствами в которых он находится (единичное). Однако все люди, сталкивающиеся со сходными трудностями и находящиеся в сходных условиях, для целей оказания им эффективной помощи могут быть объединены в несколько категорий, что предполагает обеспечение их соответствующими тем или иным ситуациям предоставлениями (особенное). При этом необходимые виды социального обеспечения с учетом специфики нуждаемости и ряда иных юридически значимых фактов гарантированы всем в соответствии с одними и теми же правовыми принципами (общее).

Это наиболее обобщенное выражение сущности единства и дифференциации правового регулирования в сфере социального обеспечения, дальнейшее изучение которых требует обращения к исследованиям, проводившимся и в иных – помимо права социального обеспечения – отраслевых науках.

Единство и дифференциация в праве не всегда понимаются широко: обычно речь идет о единстве или дифференциации какого-либо конкретного правового явления, например ответственности, наказания, процессуальной формы, правового положения граждан и т. д. По верному замечанию Н. А. Громошиной, в каждой отрасли унификация и дифференциация проявляются специфически, с учетом особенностей предмета данной отрасли^16. При этом подавляющее число научных исследований посвящено именно дифференциации правового регулирования, тогда как феномен единства правового воздействия на общественные отношения редко становился объектом научного поиска, а потому изучен менее полно и в значительной мере фрагментарно. Возможно, это объясняется тем, что с прикладной (практической) точки зрения первичной оказалась именно дифференциация. В этом смысле показательно утверждение Л. Ю. Бугрова, подчеркнувшего, что «трудовое право в мире в целом и в России в частности начиналось именно (по сути) с дифференцированных норм, которые тогда нельзя было считать дифференцированными, поскольку общие правила появились позднее»17.

Социальное обеспечение первоначально развивалось схожим образом. Так, как уже отмечалось, лица, проходившие военную службу, и члены их семей признаются одной из тех категорий граждан, в отношении которых в первую очередь были установлены различные виды социальных предоставлений. Вообще установление в данной сфере норм общего действия, распространяющихся на всех без исключения, осложняется тем, что защита от социально рисковых ситуаций уже на первоначальном этапе предполагает дифференциацию, обусловленную учетом тех рисков, которым подвержены разные группы граждан. Данное обстоятельство отличает право социального обеспечения от трудового права, в науке которого признано, что «единство выражается в установлении норм общего действия для всех работников независимо от области их трудовой деятельности, территории проживания, личности субъекта трудовых правоотношений, условий и характера труда и иных факторов»18.

Однако, признавая наличие дифференциации, требуется признать и единство воздействия права на общественные отношения, поскольку дифференциация осуществима лишь при наличии какой-либо единой концепции правового регулирования в рамках той или иной отрасли права.

По мнению Е. В. Астраханцевой, «исходя из системной связи трудового права и права социального обеспечения при выявлении признаков единства правового регулирования в рамках права социального обеспечения можно провести аналогию с трудовым правом и использовать разработки ученых-трудовиков относительно признаков единства, выделив такие, как наличие единых норм законодательства, выражающих единый правовой режим для всех субъектов регулируемых отношений, а также единство мер защиты субъективных прав. Таким образом, в праве социального обеспечения единство находит свое выражение, прежде всего, в единстве предмета, метода, функций, принципов, поскольку в каждом институте отрасли есть нормы, устанавливающие общие правила обеспечения и единые меры защиты прав субъектов правоотношений»19. Соглашаясь с данным суждением, требуется отметить, что оно применимо ко всем отраслям права^20.

Приступая к анализу единства в праве социального обеспечения, прежде всего представляется необходимым обратиться к положениям Конституции Российской Федерации^21.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 Конституции РФ каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Приведенное положение предопределяет единство названной отрасли права, что выражается в следующих аспектах.

Первый аспект единства правового регулирования социально-обеспечительных отношений с учетом того, что, как уже было показано выше, любое лицо, нуждающееся в получении социального обеспечения, вправе обратиться за их предоставлением и пользоваться соответствующими благами, как и иные граждане, находящиеся в такой же социально рисковой ситуации, обусловлен провозглашенной Конституцией Российской Федерации всеобщностью социального обеспечения, которая «предполагает равную для каждого возможность получить определенные виды социального обеспечения при наступлении указанных в законе юридических фактов независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств»22.

Всеобщность социального обеспечения, равно как и единство и дифференциация социального обеспечения, обычно рассматриваются как отраслевые принципы права социального обеспечения. Поскольку принципы права представляют собой «выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни»23, это представляется вполне логичным.

Вопрос о разграничении принципов всеобщности и единства социального обеспечения был поставлен в науке. Анализируя его, В. С. Аракчеев констатирует, что всеобщность «характеризует равную для всех граждан возможность быть субъектами социально-обеспечительных правоотношений, а принцип единства действует уже в рамках существующих правовых связей, т. е. распространяется на лиц, реализовавших эту возможность, и гарантирует им одинаковый подход в применении вида, меры и форм их обеспечения»24. Аналогичный вывод делает и М. В. Филиппова^25.

Следовательно, есть основания сделать вывод о том, что единство правового регулирования отношений по защите нуждающихся лиц от социально рисковых ситуаций стало возможным благодаря установленной Конституцией РФ всеобщности социального обеспечения (ст. 39) и гарантированному Конституцией РФ равенству прав граждан (ст. 19).

Второй аспект единства правового регулирования социально-обеспечительных отношений выражается в том, что право на получение социальных предоставлений появляется при возникновении определенных социально рисковых ситуаций. Основные из них также перечислены в ч. 1 ст. 39 Конституции Российской Федерации: это наступление определенного возраста, болезнь, инвалидность, потеря кормильца, воспитание детей. Однако этот перечень не является исчерпывающим и в силу конституционных положений может быть расширен законом.

Категория социального риска неоднократно рассматривалась в науке права социального обеспечения. Применительно к рабочему классу ее сущность стала предметом научного исследования еще в начале XX в.26. Проводился анализ социального риска и современными исследователями. Е. Е. Мачульская понимает социальный риск как «вероятность наступления материальной необеспеченности из-за утраты заработка, дохода от трудовой деятельности или внутрисемейного содержания по экономическим (безработица), физиологическим (старость, инвалидность, материнство) или демографическим (многодетность, потеря кормильца) причинам»27. В свою очередь Д. И. Рогачев приходит к выводу, что «социальный риск – это закрепленное в нормах права социального обеспечения, возможное в жизни каждого либо в жизни значительной части общества, вероятностное предполагаемое событие, как правило, неотвратимое для конкретного человека, объективно влекущее социально значимое негативное изменение материального и (или) социального положения человека или его здоровья по независящим от него обстоятельствам, в случае наступления которого человек вправе требовать предоставления определенного материального блага по социальному обеспечению в целях поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи»28. Разрабатывая концепцию социального риска, М. Ю. Федорова отмечала, что «социальные риски в широком смысле слова представляют собой возможность возникновения социально неблагоприятных ситуаций, связанных с необходимостью поддержки гражданина со стороны государства и общества», не обязательно представляющие собой случаи материальной необеспеченности^29.

Существуют и иные дефиниции социального риска^30. Обобщая их, можно сделать вывод, что категория социального риска охватывает случаи утраты или снижения (неполучения) трудового дохода по причинам, признаваемым обществом уважительными. При этом материальная необеспеченность не единственное основание возникновения права на получение социальных предоставлений. Так, М. Ю. Федорова подчеркивает, что «основанием для социального обслуживания, к примеру, является трудная жизненная ситуация, разновидностью которой выступают одиночество, сиротство, безнадзорность, конфликты или жестокое обращение в семье и т. п.»31 Такой подход был реализован в применявшемся ранее Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»32. Он сохранился и в Федеральном законе от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»33, вступившем в силу 1 января 2015 г. Несмотря на изменения в терминологии (так, термин «трудная жизненная ситуация» более в законе не употребляется) и значительные преобразования в регулировании данной сферы отношений, в ст. 15 названного законодательного акта закреплен ряд обстоятельств, ухудшающих или способных ухудшить условия жизнедеятельности гражданина, при наличии которых он признается нуждающимся в социальном обслуживании, а именно: 1) полная или частичная утрата способности либо возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности; 2) наличие в семье инвалида или инвалидов, в том числе ребенка-инвалида или детей-инвалидов, нуждающихся в постоянном постороннем уходе; 3) аличие ребенка или детей (в том числе находящихся под опекой, попечительством), испытывающих трудности в социальной адаптации; 4) наличие внутрисемейного конфликта и т. д.

Тот факт, что в качестве социального риска не всегда выступают случаи материальной необеспеченности, отмечает М. О. Буянова^34. Д. А. Сторожук констатирует, что при рассмотрении социального риска как риска материальной необеспеченности в результате утраты трудового дохода «не учитываются, во-первых, случаи материальной необеспеченности, не характеризующиеся утратой заработка или несением дополнительных расходов, например, при признании впервые ищущего работу гражданина безработным, а во-вторых, возможность наступления иных по своему характеру последствий»35. Таким образом, основанием для социального обеспечения всегда выступает неблагоприятная жизненная ситуация, признавая обществом уважительной.

Еще один (третий) аспект единства правового регулирования социального обеспечения, отражающий специфику нормотворчества и системы источников права социального обеспечения, предполагает общий подход к нормативному закреплению социальных предоставлений для граждан, оказавшихся в ситуации социального риска, что предопределено ч. 2 ст. 39 Конституции РФ, где предусмотрено, что государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.

Перечисленные аспекты единства правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан отражают прежде всего его теоретическую сторону. Однако единство в праве социального обеспечения имеет и практическое значение.

В практическом плане единство правового регулирования отношений по социальному обеспечению населения выражается в следующем.

Во-первых, оно предполагает закрепление целого ряда общих видов социального обеспечения, являющихся основными и предоставляемых разным категориям граждан при реализации одинаковых социальных рисков. К ним можно отнести пенсии, пособия и услуги (например, медицинские).

Во-вторых, проявление единства в праве социального обеспечения выражается в наличии общих оснований и условий социального обеспечения. К числу таких оснований относятся, в частности, временная и постоянная утрата трудоспособности, потеря кормильца, наличие заслуг перед Отечеством, необходимость получения медицинской помощи и т. д. Условиями социального обеспечения общего характера можно считать определенную продолжительность стажа, иждивенство, степень родства. Отдельные юридические факты могут рассматриваться и как основание, и как условие социального обеспечения. Показательна с этой точки зрения постоянная нетрудоспособность, одновременно выступающая основанием назначения пенсии по инвалидности и условием предоставления пенсии по случаю потери кормильца.

В-третьих, единство характеризуется общими правилами определения размеров различных социальных предоставлений. Так, пенсии гражданам, проходившим военную службу и приравненным к ним лицам, исчисляются исходя из денежного довольствия. Размер пенсий, назначаемых лицам, застрахованным по обязательному социальному страхованию, тоже обусловлен величиной трудового дохода. В состав формулы, использовавшейся для расчета страховой части трудовой пенсии (независимо от ее вида) входил расчетный пенсионный капитал, который определялся как общая сумма страховых взносов и иных поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации (далее также – ПФР) за застрахованное лицо и пенсионные права в денежном выражении, приобретенные до вступления в силу Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»36 (далее – Закон о трудовых пенсиях), являющаяся базой для определения размера страховой части трудовой пенсии.

Именно объем страховых взносов зависит от заработной платы или другого дохода лица. Из Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»37 (далее – Закон о пенсионном страховании.) в настоящее время следует, что страховые взносы на обязательное пенсионное страхование – это обязательные платежи, которые уплачиваются в ПФР и целевым назначением которых является обеспечение прав граждан на получение обязательного страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию (в том числе страховых пенсий, фиксированных выплат к ним и социальных пособий на погребение), включая индивидуально возмездные обязательные платежи, персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение накопительной пенсии и иных выплат за счет средств пенсионных накоплений (ст. 3).

При этом база для начисления страховых взносов для плательщиков страховых взносов из числа работодателей (организаций и индивидуальных предпринимателей) определяется как сумма выплат и иных вознаграждений^38, начисленных плательщиками страховых взносов за расчетный период в пользу физических лиц, что предусмотрено ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»39.

Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»40 (далее – Закон о страховых пенсиях), вступившим в силу 1 января 2015 г.) закреплено, что страховые пенсии будут исчисляться по специальным формулам, установленным ст. 15 данного закона. В этих формулах имеется такой показатель, как индивидуальный пенсионный коэффициент – параметр, отражающий в относительных единицах пенсионные права застрахованного лица на страховую пенсию, сформированные в том числе с учетом начисленных и уплаченных в ПФР страховых взносов на страховую пенсию, предназначенных для ее финансирования (ст. 3 Закона о страховых пенсиях).

Кроме того, из заработной платы (иного трудового дохода) исчисляются пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, на период отпуска по уходу за ребенком. Так единство проявляет себя в социальном обеспечении граждан, реализовавших право на труд.

Социально-обеспечительные выплаты, не предполагающие учета трудового вклада гражданина, устанавливаются, как правило, в твердых суммах. Это общий подход, реализованный при осуществлении социального обеспечения каждого члена общества.

В-четвертых, проявление единства в праве социального обеспечения, предполагает применение в рамках данной отрасли системы минимальных стандартов. По мнению Э. Г. Тучковой, «социальный стандарт – это признанная государством мера потребления в виде социальной денежной выплаты либо набора социальных услуг, гарантированная государством с целью удовлетворения основных потребностей (либо отдельной потребности) человека»41. При этом кроме социальных стандартов, принятых в конкретном государстве, существуют универсальные международные стандарты социального обеспечения, в развитии которых «можно выделить две основные тенденции: постепенное расширение сферы охвата населения социальным обеспечением; увеличение размера социальных выплат до минимального установленного уровня»42.

К числу социальных стандартов можно отнести, например, прожиточный минимум и социальную пенсию^43. Именно социальная пенсия часто используется для определения размеров выплат, входящих в систему социального обеспечения граждан. Так, ч. 1 ст. 46 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»44 (далее – Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих) предусмотрено, что минимальные размеры пенсий, надбавки к пенсиям, увеличения и повышения пенсий, предусмотренные указанным законом, определяются исходя из расчетного размера пенсии, который устанавливается в размере социальной пенсии, предусмотренном подп. 1 п. 1 ст. 18 Закона о государственном пенсионном обеспечении (определяет размер социальной пенсии для лиц, достигших возраста 65 и 60 лет (соответственно мужчин и женщин) и некоторых иных указанных в ней категорий граждан), и пересматриваются одновременно с изменением (индексацией) размера указанной социальной пенсии.

В страховании на случай временной нетрудоспособности в качестве социального стандарта использована категория «минимальный размер оплаты труда». Согласно ч. 6 ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством»45 (далее – Закон о страховании на случай временной нетрудоспособности) застрахованному лицу, имеющему страховой стаж менее 6 месяцев, пособие по временной нетрудоспособности выплачивается в размере, не превышающем за полный календарный месяц минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом.

Пунктом 4 ст. 12 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»46 (далее – Закон о страховании профессиональных рисков) в свою очередь предусмотрено, что ежемесячные страховые выплаты застрахованному, не достигшему на момент назначения обеспечения по страхованию возраста 18 лет, исчисляются из его среднего заработка, но не менее установленной в соответствии с законом величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации.

Сказанное иллюстрирует теоретические и практические основы единства правового регулирования в праве социального обеспечения. Не менее важным представляется продемонстрировать специфику правовых средств, позволяющих обеспечить его достижение.

Как уже отмечалось, многие правовые нормы, обеспечивающие единство правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан, входят в состав общей части права социального обеспечения. Особое значение в этом смысле имеют так называемые исходные правовые нормы^47. Наиболее распространенными среди них являются нормы-дефиниции.

В последние годы большинство законодательных актов, регулирующих отношения по социальному обеспечению граждан, включают в себя раздел, посвященный основным используемым в них понятиям, что значительно облегчает правоприменительную деятельность и упорядочивает нормотворчество. Соответствующие положения есть в упомянутых ранее Федеральном законе от 28 декабря 2013 г. «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (ст. 3) и Законе о страховых пенсиях (ст. 3), а также в Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»48 (далее – Закон об основах охраны здоровья) (ст. 2).

Полным и развернутым является понятийный аппарат законодательства об обязательном социальном страховании, о чем свидетельствует анализ Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»49 (ст. 3), Закона о страховании профессиональных рисков (ст. 3), Закона о пенсионном страховании (ст. 3), Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»50 (далее – Закон о медицинском страховании) (ст. 3), Закона о страховании на случай временной нетрудоспособности (ст. 3).

Этот перечень можно расширить, однако представляется необходимым упомянуть и о тех законах, которые собственного понятийного аппарата не содержат. Многие из этих правовых актов регулируют отношения по государственному социальному обеспечению. Таковыми, в частности, являются Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»51 и Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»52. По существу не содержит дефинитивных норм и Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих.

Вместе с тем в законодательстве об обязательном пенсионном страховании такие правовые акты тоже встречаются, своего понятийного аппарата нет, например, в Федеральном законе от 10 мая 2010 г. № 84-ФЗ «О дополнительном социальном обеспечении отдельных категорий работников организаций угольной промышленности»53.

Данная особенность зачастую объясняется не только недостатками юридической техники, но и тем, что многие законодательные акты опираются на устоявшуюся терминологию, которая определена иными законами. В целом это оправданно и позволяет обеспечить единый подход к правовому регулированию схожих общественных отношений. Однако не всегда устоявшейся терминологии бывает достаточно, а потому пробелы среди норм-дефиниций в законодательстве о социальном обеспечении нуждаются в восполнении.

Следующая группа исходных норм – это нормы-принципы. Несмотря на традиционное выделение данной группы норм представителями науки теории права, С. С. Алексеев говорил о существовании декларативных норм, сделав вывод о том, что такие нормы включают в себя предписания, в которых сформулированы правовые принципы, а также задачи данной совокупности юридических норм^54. В свою очередь М. И. Байтин указывает на наличие целеустановочных норм, рассматриваемых как «установления, определяющие, во-первых, глобальные цели, стоящие перед обществом, государством в лице его органов и должностных лиц, общественными объединениями, гражданами, во-вторых, назначение, цели и задачи отдельных отраслей права и правовых институтов, участников (субъектов) регулируемых отношений, формы и средства правового регулирования»55. Такой подход представляется более удачным, поскольку позволяет отграничить нормы-принципы и целеустановочные нормы.

Нормы-принципы, как и нормы-дефиниции, наиболее широко представлены в законодательстве о социальном страховании. Соответствующие положения, в частности, имеются в Законе об основах социального страхования (ст. 4), в Законе о страховании профессиональных рисков (ст. 4), а также в Законе о медицинском страховании (ст. 4).

Целеустановочные нормы могут содержаться как в преамбуле, так и в собственно тексте законодательных актов, регулирующих отношения по социальному обеспечению граждан.

Так, именно в преамбуле Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»56 (далее – Закон о социальной помощи) закреплено, что он устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, предусмотренным данным законом. При этом в дальнейшем устанавливается, что государственная социальная помощь оказывается в целях: 1) поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации; 2) адресного использования бюджетных средств; 3) усиления адресности социальной поддержки нуждающихся граждан; 4) создания необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг; 5) снижения уровня социального неравенства; 6) повышения доходов населения (ст. 3).

В Федеральном законе от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»57 (далее – Закон о ветеранах) целеустановочные нормы определены преамбулой, из содержания которой следует, что данный закон устанавливает правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе. Напротив, в Законе Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»58 (далее – Закон о социальной защите чернобыльцев) цели и задачи определены в ст. 1, где сказано, что закон направлен на защиту прав и интересов, а также определяет государственную политику в области социальной поддержки граждан Российской Федерации, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г., либо принимавших участие в ликвидации последствий этой катастрофы.

Изложенное позволяет сделать вывод, что единство отношений по социальному обеспечению граждан предполагает законодательное установление общих видов социального обеспечения (посредством определения оснований и условий их предоставления), направленных на защиту всех категорий граждан от социально рисковых ситуаций, признаваемых обществом уважительными и влекущих наступление неблагоприятных последствий, с помощью разработки понятийного аппарата отрасли, принципов правового регулирования соответствующих отношений и общих правил определения объема социальных предоставлений.

Дифференциация правового регулирования общественных отношений «представляет собой правовой инструмент, позволяющий в рамках одной отрасли права, на основе отраслевых принципов правового регулирования учесть специфику общественных отношений, складывающихся в условиях или между субъектами, обладающими определенной спецификой»59. Наиболее последовательно она изучена в таких отраслях, как уголовное право, уголовный процесс и трудовое право.

Понятийный аппарат уголовного права и уголовного процесса включает в себя дефиниции различных (как частных, так и общих) понятий, связанных с дифференциацией. Так, А. В. Васильевский, характеризуя дифференциацию уголовной ответственности, приходит к выводу о том, что она означает «изменение предусмотренного уголовным законом вида, размера и характера меры ответственности в зависимости от изменения общественной опасности деяния и лица, его совершившего, а также с учетом принципа гуманизма и других важных обстоятельств»60. М. Н. Каплин, в свою очередь, констатирует: «Дифференциация уголовной ответственности представляет собой установление в уголовном законе разных пределов наказуемости в зависимости от различий в характере и степени общественной опасности преступлений и лиц, их совершивших»61. М. В. Ремизов полагает, что «под дифференциацией уголовной ответственности понимается установление государством в уголовном законе различного объема неблагоприятных уголовно-правовых последствий (видов и размера) вплоть до полного освобождения от уголовной ответственности для лиц, совершивших преступления, в зависимости от характера или типовой степени общественной опасности преступления и (или) личности виновного, а в некоторых случаях – в зависимости от потребностей уголовной политики»62.

Дифференциация же уголовного наказания понимается в качестве правового явления, которое «может быть рассмотрено с одной стороны как процесс (в качестве законотворческой и иной нормативной правовой деятельности органов государства), а с другой – как результат этой деятельности, выражающийся в системе уголовно-правовых и уголовно-исполнительных норм и институтов, а также нормативных правовых актов, обеспечивающих соответствие наказания личности преступника и иным юридически значимым факторам». Данный вывод сделан А. В. Бриллиантовым^63. Фактически это мнение разделяет и А. В. Ищенко, которым «дифференциация наказания определяется как система разностей (различных объемов) наказания, обеспечивающая на уровне законодательного регулирования применение наказания в соответствии с характером и тяжестью преступления, обстоятельствами его совершения и личностью виновного, выражающаяся в комплексе норм и институтов уголовного законодательства»64. При этом автор подчеркивает, что «дифференциация наказания может рассматриваться и как модель деятельности, и как ее результат»65.

Несколько иного мнения придерживается Е. А. Вакарина, указывающая, что дифференциация наказания – это «установление в уголовном законе пределов конкретных видов наказания за определенный вид преступления в зависимости от типовых характера и степени общественной опасности преступления и его субъекта, а также с учетом квалифицирующих и привилегированных признаков», а субъектом дифференциации является только законодатель^66.

В науке уголовно-процессуального права С. С. Цыганенко сформулировано «понятие дифференциации как одного из направлений развития уголовно-процессуального права, представляющего специфический метод правового выражения в уголовно-процессуальной форме материально-правовых и процессуальных условий деятельности его субъектов. Его применение ведет к структуризации процессуальных отношений в виде комплекса производств по уголовному делу, состоящего из общего порядка уголовного судопроизводства и его дифференцированных видов»67.

Обобщая содержание приведенных дефиниций дифференциации, сформулированных применительно к отдельным уголовно-правовым категориям, а также категориям уголовного процесса, можно выделить объединяющие их положения.

Во-первых, большинство исследователей рассматривают дифференциацию в динамике (для этого употребляются такие термины, как «изменение» и «установление»), признавая, что она представляет собой процесс формирования правовых норм, процесс нормотворчества. Некоторые ученые указывают на то, что дифференциация может рассматриваться не только как сама нормотворческая деятельность, но и как ее результат. Здесь нет противоречия, поскольку эти категории органично связаны между собой: достижение результата всегда является заключительным этапом любого процесса, его целью и предназначением. В отдельных случаях дифференциация признается системой различных категорий (разностей наказания, как пишет А. В. Ищенко), но и этот вывод соответствует обозначенному подходу, поскольку формирование той или иной системы вполне может выступать в качестве результата соответствующего процесса (этот вывод справедлив как для нормотворчества, так и для иных процессов, свойственных человеческой деятельности).

Неслучайно Н. А. Громошина (хотя и по отношению к гражданскому процессуальному праву) отмечает: «Условно можно выделять динамическую и статическую составляющие дифференциации. Дифференциация в динамике – это и соответствующие правовые исследования, и правовая политика государства, и деятельность законодателя по разделению и структурированию гражданского судопроизводства. Причем все указанные динамические составляющие переплетены, взаимосвязаны и взаимообусловлены. Статическая составляющая – это результат деятельности законодателя, т. е. состояние и структура гражданского процессуального законодательства и, как следствие, гражданского судопроизводства»68. Вместе с тем анализ процесса разработки и принятия дифференцирующих норм не входит в предмет настоящего исследования, поскольку, как представляется, применительно к праву социального обеспечения он не обладает какой-либо значимой спецификой.

Во-вторых, в качестве субъекта процесса дифференциации рассматривается государство, реализующее свою нормотворческую функцию, в первую очередь посредством издания законодательных актов. Следует отметить, что для уголовного и уголовно-процессуального права в силу особенностей этих отраслей осуществление дифференциации правового регулирования возможно лишь на федеральном уровне, прежде всего при посредстве закона. Это следует из положений ст. 71 Конституции Российской Федерации, которая относит уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство к исключительному ведению Российской Федерации.

Вместе с тем дифференциация правового регулирования в иных отраслях может производиться не только законодательным органом, но и иными органами государственной власти в пределах предоставленных им полномочий, что можно продемонстрировать и на примере права социального обеспечения. Так, Указом Президента РФ от 26 февраля 2013 г. № 175 «О ежемесячных выплатах лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами и инвалидами с детства I группы»69 проведена дифференциация размеров ежемесячных выплат неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет или инвалидом с детства I группы: они зависят от того, кем именно такие лица приходятся инвалиду. Для родителей (усыновителей) и опекунов (попечителей) выплаты выше.

В науке трудового права высказано также и мнение о том, что к числу субъектов дифференциации правового регулирования труда следует относить не только законодателя, но и работодателя^70, что также является проявлением специфики отраслевой дифференциации. Следовательно, в зависимости от отрасли права, в рамках которой она осуществляется, дифференциация правового регулирования может быть многоуровневой. Многоуровневость дифференциации правового регулирования в данном случае предполагает закрепление соответствующих нормативных положений в правовых актах Российской Федерации и ее субъектов, в актах муниципальных образований, а также в локальных актах организаций.

В-третьих, все определения понятия «дифференциация» содержат указания на критерии, с учетом которых она осуществляется. В приведенных примерах к их числу отнесены степень общественной опасности деяния, а также лицо, его совершившее.

Применимы ли изложенные выводы к иным отраслям, например к трудовому праву, которое является наиболее близким к праву социального обеспечения, поскольку названные отрасли имеют общие истоки и долгое время развивались вместе, сохраняя единство теоретических основ?

Опираясь на достижения науки трудового права, необходимо констатировать, что в этой отрасли ученые определяют дифференциацию по-разному. С. Л. Рабинович-Захарин указал, что «под дифференциацией в широком смысле слова можно понимать всякие различия и градации в нормах, зависящие от тех или иных условий»71. При этом он отмечал, что примеры такой дифференциации в трудовом праве чрезвычайно многочисленны, поскольку предполагают установление тех или иных норм «не для различных категорий работников, а для одних и тех же категорий работников в зависимости от определенных условий»72. Под дифференциацией в трудовом праве С. Л. Рабинович-Захарин понимал «такие различия в нормах трудового права для разных категорий работников, которые вытекают из характера и содержания трудовых отношений»73. И. О. Снигирева рассматривает дифференциацию трудового права как «различия в правовом регулировании трудовых отношений рабочих и служащих с учетом условий труда при выполнении основных для данной отрасли видов работ, общественного и экономического значения отрасли и особенностей характера некоторых видов работ»74. В. Н. Толкунова определяла дифференциацию трудового права как «обусловленное объективными устойчивыми факторами, а также общественной необходимостью различие в содержании норм трудового законодательства, конкретизирующих общие положения правового регулирования труда применительно к разным категориям работников или к одинаковым категориям работников, но находящихся в различных условиях труда»75. По мнению Л. Ю. Бугрова, наиболее удачной является дефиниция дифференциации трудового законодательства, сформулированная А. С. Пашковым, который рассматривал данное понятие как «различия в правовых нормах, обусловленные спецификой содержания, характера и условий труда рабочих и служащих»76.

В современных условиях научный поиск в данном направлении продолжается. Г. С. Скачкова характеризует дифференциацию норм трудового законодательства как «разграничение правовых норм на основе юридически значимых факторов в целях конкретизации общих положений трудового законодательства к отдельным категориям работников»77. Ф. Б. Штивельберг приходит к выводу, что «дифференциация трудового права – это обусловленное объективными обстоятельствами, обладающими устойчивыми признаками и требующими особого подхода к регулированию труда, законодательное разделение правовых норм на общие, регулирующие труд всех работников, и специальные, устанавливающие особенности правовой регламентации трудовых отношений некоторых категорий работников»78. М. В. Лушникова и А. М. Лушников указывают, что «дифференциация предполагает установление различий, исключений, предпочтений и ограничений в правовом регулировании трудовых отношений отдельных категорий работников. Сам термин “дифференциация” законодателем не применяется, но дифференциация в правовом регулировании трудовых отношений всегда была присуща трудовому праву»79. По мнению С. Ю. Головиной, «дифференциация предполагает установление норм специального назначения, имеющих ограниченную сферу действия, приспосабливающих общие правила к отдельным категориям работников»80.

Таких категорий работников достаточно много: они определены в разд. XII Трудового кодекса РФ, содержание которого в последние годы расширяется. Не так давно в его структуру были включены главы, регламентирующие труд дистанционных работников^81; работников, занятых на подземных работах^82; спортсменов и тренеров^83.

Это позволяет продемонстрировать обуславливающую необходимость дифференциации специфику труда на примере одной из таких профессиональных групп. Так, О. А. Шевченко в своем диссертационном исследовании выделила факторы дифференциации в регулировании социально-трудовых отношений профессиональных спортсменов, определяющие особенности их труда. К ним, например, относятся: 1) существенный личностный фактор как следствие персонификации спортивного результата работника; 2) специфические особенности профессиональной деятельности (спортивного результата) профессионального спортсмена, проявляемые индивидуально или в составе коллектива (профессиональной спортивной команды, сборной команды); 3) специфика определения заработной платы в профессиональном спорте; 4) существенные риски ущерба здоровью профессионального спортсмена и ущерб его здоровью, систематически наносимый на протяжении всей его спортивной деятельности; 5) особенности перевода профессионального спортсмена на другую работу и др.84

Согласно устоявшейся точке зрения, «дифференциация способствует единству трудового права, а единство создает условия для дифференциации правового регулирования труда», при этом данный тезис рассматривается как «подтверждение более общего философского положения о соотношении единичного, особенного и общего: единичное не существует без общего, а общее – без единичного, при известных условиях единичное переходит в особенное и общее»85.

Анализ приведенных позиций позволяет выявить признаки дифференциации норм трудового права, отмеченные в каждой из них в силу их значимости.

Во-первых, опираясь на лексическое значение слова «дифференциация», все исследователи указывают на то, что оно подразумевает какие-либо различия в регулировании труда отдельных категорий работников. При этом в науке советского трудового права исследователи подчеркивали прежде всего результат дифференциации (различия в правовом регулировании, различия в содержании норм), тогда как в современных работах, посвященных данной проблеме, дефиниции рассматриваемого понятия содержат упоминания и о самом установлении соответствующих норм. Таким образом, и в трудовом праве была выделена динамическая составляющая дифференциации, что сближает концепции дифференциации правового регулирования, сформулированные в различных отраслевых науках.

Во-вторых, признаком дифференциации в трудовом праве выступает то, что она производится на основании определенных критериев, которые признаются объективными и устойчивыми. Этот вывод, предопределяемый самой сущностью дифференциации, также объединяет отраслевые исследования в трудовом праве с концепциями, сформулированными в других науках.

В-третьих, в трудовом праве дифференциация подразумевает конкретизацию общих норм, распространяющихся на всех, кто работает по трудовому договору, для особой группы субъектов из их числа. При этом, как подчеркивает Н. В. Халдеева, «именно установление гарантий, обеспечивающих защиту трудовых прав, следует признавать целями дифференциации»86. Этот признак отличает дифференциацию правового регулирования трудовых отношений, поскольку проанализированные выше дефиниции, разработанные в иных отраслевых науках, подобного признака не содержат, так как он является специфичным для трудового права.

Несмотря на отраслевые особенности, есть основания утверждать, что дифференциация правового регулирования общественных отношений различной отраслевой принадлежности имеет общие начала, поэтому названные признаки – полностью или в части – применимы и к дифференциации отношений, составляющих предмет иных отраслей права, в том числе права социального обеспечения.

Дифференциация правового регулирования в праве социального обеспечения по-прежнему остается малоизученной^87, хотя именно в этой отрасли она применяется наиболее широко. При этом работы, посвященные дифференциации правового регулирования в праве социального обеспечения, во многом производны от положений, сформулированных в науке трудового права.

Сущность дифференциации в социальном обеспечении в наиболее общем виде выражается в установлении особенностей предоставления гражданам общих видов социального обеспечения либо в установлении специальных социальных предоставлений, предназначенных определенным категориям граждан для наиболее эффективной защиты их от тех социальных рисков, которым они подвержены ввиду различных причин (в силу особенностей профессиональной деятельности, состояния здоровья, уровня дохода и т. д.). Это является основой использования дифференцированного подхода при осуществлении правового регулирования в указанной сфере для достижения единой, общей цели – обеспечения справедливости^88 при преодолении возникающих социально рисковых ситуаций. При этом «правовое регулирование должно осуществляться таким образом, чтобы увеличение количества различий не приводило к изменению качества социального обеспечения лишь для отдельных групп, образуя существенный разрыв в уровне обеспечения различных субъектов и нарушая принцип социальной справедливости»89.

Установление тех или иных социальных предоставлений как различных способов защиты от социальных рисков для разных категорий граждан осуществляется различными субъектами. Согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Более подробно вопрос о разграничении полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в указанной сфере регламентирован в законодательных актах, посвященных социальной защите различных категорий граждан (ветеранов, инвалидов, лиц, пострадавших от воздействия радиации, и т. д.), а также Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»90. Кроме того, в силу ч. 5 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»91 органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Следующий признак дифференциации – ее осуществление относительно какого-либо определенного критерия – является общим как в правовой сфере, так и в иных областях. Значение категории «критерий дифференциации правового регулирования» для права социального обеспечения будет рассмотрено далее. Здесь лишь можно оговориться, что критерии дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению целесообразно понимать как научно обоснованную систему юридически значимых фактов, учитываемых в процессе упорядочения соответствующих общественных отношений, с целью достижения наиболее полной компенсации социального риска посредством учета особенностей его реализации применительно к определенной категории граждан.

Такой признак дифференциации в трудовом праве, как установление тех или иных специальных норм для отдельных категорий работников, применим в правовом регулировании социально-обеспечительных отношений с определенной корректировкой, поскольку они охватывают все население, что существенно отличает их от трудовых отношений, к числу субъектов которых относятся лишь лица, заключившие трудовой договор.

В ст. 39 Конституции Российской Федерации, как уже отмечалось, провозглашена всеобщность права на социальное обеспечение, что предполагает закрепление социальных предоставлений для тех или иных категорий граждан как с учетом особенностей осуществляемого ими труда (в том числе в прошлом)92, так и независимо от этого обстоятельства, на основе других факторов. Однако каких-либо универсальных норм, закрепляющих социальные предоставления и распространяющихся на всех без исключения лиц, нуждающихся в социальной защите, в законодательстве нет.

Это можно пояснить на примере. Так, каждый имеет право на отдых, при этом продолжительность рабочего и служебного времени граждан, реализовавших свое право на труд в несамостоятельной форме, как правило, совпадает. Общая продолжительность еженедельного служебного времени военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, по общему правилу не должна превышать нормальную продолжительность еженедельного рабочего времени (п. 1 ст. 11 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»93 (далее – Закон о статусе военнослужащих)), а нормальная продолжительность служебного времени для сотрудника органов внутренних дел не может превышать 40 ч в неделю (ч. 2 ст. 53 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»94 (далее – Закон о службе в ОВД)). Аналогичные нормы содержатся в правовых актах, регламентирующих службу в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, службу в таможенных органах, государственную гражданскую службу. Следовательно, и гражданам, работающим по трудовому договору, и государственным служащим в течение недели предоставлено право на отдых в равном объеме. Вместе с тем есть категории лиц, для которых предусмотрена меньшая продолжительность рабочего (служебного) времени в течение недели, вследствие чего время отдыха для них увеличивается. Таким образом, применительно к данным гражданам осуществляется дифференциация правового регулирования.

В отношении социального обеспечения ситуация складывается иным образом. Так, в Российской Федерации каждый гражданин имеет право на пенсию, что не закреплено прямо, но вытекает из законодательства о пенсионном обеспечении. Вместе с тем лица, работавшие по трудовому договору, как и самозанятые, охватываются системой обязательного пенсионного страхования. Федеральные государственные служащие, участники Великой Отечественной войны, граждане, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда», лица, пострадавшие от аварии на Чернобыльской АЭС, граждане из числа космонавтов и работников летно-испытательного состава получают пенсию по государственному социальному обеспечению с учетом их трудовой деятельности, имеющихся у них заслуг и иных значимых факторов. Нетрудоспособные также получают пенсию по государственному пенсионному обеспечению, но основания и условия ее получения различаются уже в зависимости от их возраста и состояния здоровья.

Одинаковых, точнее, применяемых по общему правилу, условий пенсионного обеспечения для всех перечисленных граждан законодательством не предусмотрено. Даже назначение социальной пенсии предполагает дифференцированный подход.

Следует отметить, что этим обуславливается и наличие специальных видов социального обеспечения, устанавливаемых для отдельных категорий граждан, что, в свою очередь, можно считать проявлением дифференциации в праве социального обеспечения.

От особенностей правового статуса граждан зависит, в рамках какой из организационно-правовых форм социального обеспечения, действие каждой из которых распространяется на различные группы лиц, имеющие между собой определенное сходство, человек сможет получать соответствующие предоставления, обеспечивающие защиту от социальных рисков. Именно специфика социального риска лежит в основе дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан. Это можно проиллюстрировать на примере социального обеспечения военнослужащих.

Так как военная служба по контракту представляет собой форму реализации права на труд, социально-экономический риск (риск утраты трудового дохода) распространяется и на военнослужащих, однако при этом он имеет значительную специфику.

Во-первых, военная служба – вид трудовой деятельности, связанный с опасностью для жизни и здоровья осуществляющих его граждан, что обусловлено особым характером обязанностей военной службы, предусмотренных п. 2 ст. 1 Закона о статусе военнослужащих. Согласно указанной норме на военнослужащих возлагаются обязанности по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, которые связаны с необходимостью беспрекословного выполнения поставленных задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни. Целью создания Вооруженных сил Российской Федерации провозглашается оборона, под которой понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории (ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»95).

Конституционный Суд РФ, сформулировав свою позицию по вопросу о сущности военной службы, подчеркнул, что лица, несущие военную службу, в том числе по контракту, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливается их правовой статус, а также содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним. Необходимость выполнения военнослужащими поставленных задач в любых условиях, в том числе сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья, влечет за собой обязанность государства гарантировать этим лицам социальную защиту, соответствующую их особому статусу^96.

Во-вторых, социальный риск у военнослужащих усугубляется за счет невозможности полной реализации некоторых прав в силу наличия ограничений в законодательстве или в результате особенностей развития военно-служебных отношений.

Например, лица, состоящие на военной службе, не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности, если она не препятствует исполнению обязанностей военной службы. В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»97 (далее – Закон о гражданской службе) соответствующие нормы сформулированы иначе: гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов (п. 2 ст. 14). Таким образом, запреты и ограничения, связанные с прохождением военной службы, в некоторых случаях представляются более жесткими.

Кроме того, военнослужащий не может путем переговоров с работодателем добиться более высокой оплаты своего труда или, уволившись с военной службы (число оснований увольнения по собственному желанию ограничено), найти другое место работы по специальности. На рынке труда для военнослужащего есть только один работодатель – государство в лице федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба. Трудовая мобильность военнослужащих невелика, что затрудняет для них возможность трудоустройства после увольнения со службы^98.

В-третьих, социальный риск, которому подвержены лица, проходящие военную службу, отражается и на членах их семей. В связи с переводом военнослужащего-контрактника в другую местность его супруга может лишиться работы без перспектив дальнейшего трудоустройства по имеющейся профессии, а дети будут вынуждены сменить образовательное учреждение. Приобретение жилых помещений в какой-либо местности нередко не только невозможно из-за уровня доходов семей военнослужащих и частых переездов, но и нецелесообразно.

Заслуживают внимания особенности социального риска, которому подвержены лица, проходящие военную службу по призыву, поскольку на них не распространяется риск утраты трудового дохода. В период исполнения воинской обязанности они такого дохода не имеют, а выплата денежного довольствия гражданам, проходящим службу по призыву, является формой реализации принципа полного материального обеспечения лиц, состоящих на военной службе^99. Некоторые дополнительные выплаты, включаемые в состав денежного довольствия военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, призваны компенсировать особые условия службы. С другой стороны, в период прохождения военной службы по призыву существует вероятность нанесения ущерба здоровью гражданина, что в дальнейшем может препятствовать его трудоустройству и получению трудового дохода в будущем^100.

Таким образом, социальный риск, подлежащий компенсации в системе социального обеспечения военнослужащих и членов их семей, – это обусловленная особенностями военной службы вероятность утраты (сокращения, неполучения) трудового дохода военнослужащим (членами его семьи) вследствие нанесения ущерба здоровью (смерти) военнослужащего либо изменения или прекращения военно-служебных отношений (основные социальные риски), а также возможность возникновения трудностей в самостоятельной реализации доступа военнослужащего и членов его семьи к социально значимым благам и услугам (дополнительные социальные риски).

Вследствие специфики социального риска военнослужащие охватываются системой государственного социального обеспечения и не могут быть включены в число застрахованных по обязательному социальному страхованию (более подробно данный вопрос будет рассмотрен ниже, в § 2 гл. 1).

Дифференциация правового регулирования (как и обеспечение его единства) требует использования специальных правовых средств. Согласно устоявшейся в науке трудового права точке зрения, реализация принципа дифференциации правового регулирования осуществляется посредством установления норм-дополнений, норм-изъятий и норм, приспосабливающих общие положения трудового законодательства к каким-либо специальным условиям (норм-приспособлений)101, которые иногда также характеризуются как нормы-применения (предполагающие закрепление новых способов применения общих норм к отдельным категориям работников)102.

Какие из общепризнанных в трудовом праве дифференцирующих норм используются в сфере социального обеспечения населения? Этот вопрос представляет известную сложность, поскольку система законодательства в данной сфере существенно отличается от системы законодательства о труде, что прежде всего выражается в особенностях взаимосвязей общих и специальных норм. Данный тезис можно проиллюстрировать следующим образом.

Как уже говорилось, в соответствии с законодательством каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в связи с инвалидностью и в случае потери кормильца, предоставляемое в первую очередь путем выплаты пенсий. Однако пенсионное обеспечение сразу дифференцируется по видам пенсий и по кругу лиц, имеющих право на их получение. Таким образом, при наличии общего для всех граждан вида социального обеспечения (пенсии) его предоставление – с учетом их категорий – производится по-разному. Это означает, что в пенсионном законодательстве невелико число универсальных норм, распространяющихся на все категории граждан.

Исключение, пожалуй, составляют нормы, регламентирующие порядок назначения пенсий (процедурные нормы). В системе страховых пенсий сходство проявляется и в правилах определения размеров пенсий разного вида. Ряд общих норм применяется для регулирования аналогичных отношений как в обязательном пенсионном страховании, так и в государственном пенсионном обеспечении. Так, согласно ст. 13 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»103 (далее – Закон о государственном пенсионном обеспечении) при назначении пенсии по случаю потери кормильца по государственному пенсионному обеспечению применяются нормы Закона о страховых пенсиях, регулирующие порядок и условия назначения пенсии по случаю потери кормильца семьям безвестно отсутствующих лиц, усыновленным, усыновителям, пасынкам, падчерицам, отчимам, мачехам, порядок и условия признания члена семьи состоявшим на иждивении погибшего (умершего) кормильца и иные вопросы, связанные с пенсионным обеспечением членов семей умерших, если иные нормы не установлены Законом о государственном пенсионном обеспечении.

При этом страховые пенсии по инвалидности и пенсии по инвалидности по государственному пенсионному обеспечению значительно отличаются друг от друга, что справедливо и для иных видов пенсий. Есть различия в правилах пенсионного обеспечения для одного и того же вида пенсий применительно к различным категориям граждан. Так, при назначении пенсий по инвалидности лицам, пострадавшим от воздействия радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и пенсий по инвалидности военнослужащим используются нормы, содержание которых имеет мало общего. В то же время военнослужащим, признанным инвалидами в результате аварии на Чернобыльской АЭС, пенсии назначаются в порядке, установленном для граждан, ставших инвалидами вследствие военной травмы.

Некоторые меры социального обеспечения предназначены лишь определенным категориям граждан и позволяют учесть специфику распространяющихся на них социальных рисков. Так, целый ряд социальных выплат, предназначенных для компенсации вреда, причиненного жизни и здоровью лиц, пострадавших от радиационных катастроф, выплачивается исключительно обозначенной категории лиц и т. д.

Следовательно, социальное обеспечение некоторых категорий граждан изначально формируется как система норм специального характера, которая предполагает также наличие дальнейшей, более узкой дифференциации. Это означает, что нормы-дополнения не являются в праве социального обеспечения основным способом установления дополнительных гарантий.

В то же время нельзя отрицать и наличия институтов, где общие нормы, предусмотренные для той или иной категории граждан, существуют наряду со специальными, представляющими собой именно нормы-дополнения. Таковы, например, положения, закрепляющие дополнительные социальные гарантии для лиц, увольняемых с военной службы в связи с достижением ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья, в связи с организационно-штатными мероприятиями (далее – льготные основания увольнения), предусмотренные как законодательством о статусе военнослужащих, так и пенсионным законодательством.

Другим аналогичным примером может служить дополнительное ежемесячное материальное обеспечение гражданам Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией, устанавливаемое к пенсиям^104.

Количество норм-изъятий, предусмотренных в социально-обеспечительном законодательстве, невелико. В основном они касаются реализации права на получение социальных предоставлений лицами, которые своими действиями способствовали наступлению социально рисковых ситуаций. В частности, п. 4 ст. 8 Закона о трудовых пенсиях закреплялось, что в случае наступления инвалидности вследствие совершения гражданином умышленного уголовно наказуемого деяния или умышленного нанесения ущерба своему здоровью, которые установлены в судебном порядке, ему назначалась социальная пенсия по инвалидности. Следует отметить, что ст. 9 Закона о страховых пенсиях, определяющая условия назначения страховой пенсии по инвалидности, аналогичных положений уже не содержит.

Существуют нормы, ограничивающие право на получение пособия по временной нетрудоспособности, пособия по безработице и т. д. Однако унифицированного подхода здесь нет: вопрос об отказе в предоставлении того или иного вида социального обеспечения вследствие каких-либо действий гражданина обычно разрешается по-разному.

Нормы-альтернативы в отношениях в сфере социального обеспечения населения почти не используются. Исключением в этом смысле является государственная социальная помощь в виде предоставления гражданам набора социальных услуг. Право на ее получение имеют граждане, названные в ст. 6.1 Закона о социальной помощи, в том числе: 1) инвалиды войны; 2) участники Великой Отечественной войны; 3) ветераны боевых действий (подп. 1–4 п. 1 ст. 3 Федерального закона «О ветеранах»); 4) лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»; 5) инвалиды.

В состав предоставляемого гражданам из числа указанных категорий и некоторых иных категорий набора социальных услуг включаются следующие социальные услуги:

1) обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи необходимыми лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, медицинскими изделиями по рецептам на медицинские изделия, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов;

2) предоставление при наличии медицинских показаний путевки в санаторно-курортные организации на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в целях профилактики основных заболеваний;

3) бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

При этом гражданин, имеющий право на получение набора социальных услуг, может отказаться от их получения, и тогда ему будет назначена ежемесячная денежная выплата.

Обобщая сказанное, можно констатировать, что дифференциация правового регулирования отношений по социальному обеспечению населения призвана гарантировать предупреждение и компенсацию социальных рисков, которым подвержены разные группы субъектов (лица, реализовавшие свое право на труд; граждане, имеющие особые заслуги перед Отечеством; пострадавшие вследствие радиационных катастроф и др.). По существу именно специфика социального риска выступает в качестве основополагающего дифференцирующего критерия. При этом состав мер социального обеспечения, предусмотренных в отношении каждой категории граждан, формируется так, чтобы в системе социальных предоставлений также учитывались факторы, усугубляющие социальные риски или являющиеся основанием для реализации льготного подхода к той или иной категории граждан. Например, особенности военно-служебной деятельности являются основанием формирования государственного социального обеспечения военнослужащих, тогда как иные обстоятельства (основание поступления на службу, причина и тяжесть повреждения здоровья, продолжительность выслуги лет) учитываются при установлении для соответствующих категорий военнослужащих социального обеспечения в большем объеме или на льготных условиях.

Таким образом, единство правового регулирования отношений по социальному обеспечению населения можно рассматривать как реализацию правовых (прежде всего законодательных) норм, направленных на осуществление общего подхода к предупреждению и компенсации социальных рисков посредством использования однородных видов социального обеспечения, оснований и условий их предоставления, а также правил определения их размера (объема) с учетом принятой в государстве системы минимальных социальных стандартов.

В свою очередь дифференциация правового регулирования отношений по социальному обеспечению населения представляет собой реализацию специальных правовых норм, обеспечивающих предупреждение и компенсацию социальных рисков, распространяющихся на отдельные группы граждан, посредством закрепления определенных социальных предоставлений (специальных видов социального обеспечения) с учетом факторов, признаваемых юридически значимыми (специфика и продолжительность трудовой деятельности, состояние здоровья, территория проживания и др.) либо установления особенностей возникновения права на какие-либо предоставления (общих видов социального обеспечения) для таких лиц в целях реализации принципа справедливости^105.

§ 2. Экономическая основа единства и дифференциации правового регулирования в сфере социального обеспечения

При анализе сформулированных в современной науке определений понятия «социальное обеспечение» обращает на себя внимание тот факт, что их авторы, предлагая соответствующие дефиниции, опираются в том числе и на экономическую природу данного явления.

Так, по мнению Э. Г. Тучковой, «социальное обеспечение – это система экономических и правовых мер, принимаемых государством с целью перераспределения валового внутреннего продукта посредством предоставления гражданам в случаях наступления социальных рисков материальных благ для выравнивания их личных доходов и поддержания полноценного социального статуса за счет средств целевых финансовых источников в объеме и на условиях, строго нормируемых государством и обществом»106.

В. Ш. Шайхатдинов указывает на то, что «социальное обеспечение – это система общественных отношений, складывающихся между гражданами и органами государства, местного самоуправления, организациями по поводу предоставления гражданам из специальных финансовых источников и на основе законодательства медицинской помощи, пенсий, пособий и других видов обеспечения при наступлении страховых и нестраховых случаев, влекущих за собой утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность с целью предотвратить, смягчить или устранить неблагоприятные последствия страховых и нестраховых случаев»107. При этом он специально обращает внимание на то, что «как экономическая категория социальное обеспечение выражает совокупность отношений по поводу создания, распределения, перераспределения и потребления обобществленной части необходимого и части прибавочного продукта»108.

В свою очередь, М. В. Филиппова констатирует, что социальное обеспечение как правовая категория – это «совокупность общественных отношений, возникающих в результате перераспределения валового внутреннего продукта в форме жизнеобеспечения лиц, не способных к обеспечению самих себя и своей семьи в силу объективных и признанных обществом в качестве таковых причин биологического и социального характера, в рамках которой этим лицам предоставляется часть общественных средств в объеме, достаточном для удовлетворения их социально значимых потребностей»109.

Такой подход нашел отражение и в экономической науке^110, представителями которой отмечается, что «социальное обеспечение нетрудоспособных и других приравненных к ним категорий населения требует аккумулирования определенной части произведенного общественного продукта и его перераспределения от производителей этого дохода (работодателей и работников) к вторичным получателям – объектам социального обеспечения (престарелым, инвалидам, детям, безработным и др.)»111.

В приводившемся выше определении понятия «социальное обеспечение», сформулированном В. С. Андреевым, также подчеркивается экономический характер данной категории, которым обуславливается и тот факт, что важнейшей функцией социального обеспечения признается функция экономическая^112.

Данные обстоятельства дают основания для изучения вопроса о влиянии распределительного характера социального обеспечения на единство и дифференциацию правового регулирования соответствующих общественных отношений. Такое влияние может реализовываться в нескольких аспектах.

Прежде всего следует согласиться с позицией Э. Г. Тучковой, полагающей, что «экономическая составляющая национальной системы социального обеспечения, которой обусловлено содержание критериев распределения социальных благ, заключается в том, какую долю валового внутреннего продукта государство выделяет для перераспределения через указанную систему в целом и в рамках конкретных социальных программ в частности (пенсионное обеспечение, здравоохранение, социальное обслуживание и др.). Критерии распределения социальных благ в виде пенсий, пособий, иных социальных выплат, услуг позволяют с учетом экономических возможностей государства на данном этапе его развития законодательно закрепить гарантированную государством либо общую (единую для всех), либо специальную (особую для конкретной социальной группы, части населения) меру потребления таких благ»113. Эта точка зрения нашла развитие в научной литературе. По мнению С. И. Кобзевой, «реализация конституционного права на социальное обеспечение невозможна при отсутствии необходимой финансовой базы»114. Как отмечает М. М. Шумило, «перед тем как создавать правовое регулирование, создается экономическая основа, концепция социальной защиты, и только потом она закрепляется в законе. Именно создается, так как сами по себе системные социально-обеспечительные отношения в природе не существуют»115.

В решениях Конституционного Суда РФ применительно к отношениям по социальной защите граждан, имеющих детей, сказано, что принцип социального государства, относящийся к основам конституционного строя Российской Федерации, обязывает публичную власть надлежащим образом осуществлять охрану труда и здоровья людей, государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливать гарантии социальной защиты на основе общепринятых в правовом и социальном государстве стандартов и гуманитарных ценностей; это, в частности, предполагает наличие правовых механизмов, которые обеспечивали бы институту семьи эффективную защиту, адекватную в том числе целям социальной и экономической политики Российской Федерации на конкретно-историческом этапе, а также уровню экономического развития и финансовым возможностям государства^116.

Другой аспект воздействия экономический природы социального обеспечения на правовое регулирование соответствующих отношений требует обращения к категории «организационно-правовая форма социального обеспечения».

В. С. Андреевым выделялись следующие организационно-правовые формы социального обеспечения: 1) государственное социальное страхование рабочих и служащих, членов кооперативов и некоторых других лиц; 2) социальное страхование колхозников; 3) социальное обеспечение колхозников за счет централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников; 4) социальное обеспечение за счет прямых ассигнований из государственного бюджета; 5) обеспечение за счет специальных фондов общественных организаций (фондов отдельных колхозов, художественного, литературного, музыкального фондов и фонда Союза кинематографии)117.

В современных условиях сформировалось несколько точек зрения относительно количества организационно-правовых форм социального обеспечения (в ряде научных работ они также именуются формами социальной защиты населения^118). Несмотря на определенную согласованность во взглядах ученых, к их числу единодушно относят лишь обязательное социальное страхование. Государственное социальное обеспечение также приводится в числе форм социального обеспечения населения, хотя единого подхода к его названию нет. В остальном позиции правоведов несколько различаются.

Так, Е. Е. Мачульская признает существование еще двух (кроме обязательного социального страхования) организационно-правовых форм осуществления конституционного права на социальное обеспечение: социального обеспечения за счет ассигнований из федерального бюджета и государственной социальной помощи^119. М. В. Филиппова полагает, что помимо обязательного социального страхования в качестве форм социального обеспечения можно выделить государственное социальное обеспечение за счет бюджетов всех уровней бюджетной системы и негосударственное социальное обеспечение. При этом государственная социальная помощь представляет собой разновидность социального обеспечения за счет бюджетных средств^120. По мнению М. В. Лушниковой и А. М. Лушникова, среди социально-обеспечительных отношений, кроме отношений по обязательному социальному страхованию, можно выделить отношения по социальной помощи (и социальному обслуживанию), а также отношения по государственному социальному обеспечению. Авторы отмечают, что «эта классификация отношений учитывает объективный процесс усложнения системы правового регулирования социального обеспечения, а именно специализацию и относительное обособление правовых режимов организационно-правовых форм социального обеспечения»121. М. Ю. Федорова наряду с обязательным социальным страхованием, государственным социальным обеспечением и государственной социальной помощью к числу форм социальной защиты населения относит социальное обслуживание населения^122.

Характеризуя современные формы социального обеспечения, М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова дифференцируют их по степени централизации на четыре группы: централизованные, региональные, муниципальные и локальные. При этом централизованные формы подразделяются на обязательное социальное страхование и социальное обеспечение за счет бюджетных средств, а также смешанную форму социального обеспечения, предполагающую одновременное использование в отношении определенных субъектов как страхования, так и обеспечения за счет бюджетных средств^123.

Т. К. Миронова полагает, что существуют две основные организационно-правовые формы социальной защиты населения – социальное страхование и социальное обеспечение^124. При этом она констатирует, что социальное обеспечение «объединяет различные формы нестрахового характера, в том числе традиционные для сегодняшнего дня (пенсионное обеспечение, социальную помощь, социальное обслуживание), а также формы, предусматривающие обеспечение права на образование и права на жилище в случаях, когда реализация этих прав будет осуществляться через систему социальной защиты населения»125.

Следовательно, государственное социальное обеспечение, именуемое также социальным обеспечением за счет средств бюджетов, рассматривается современными исследователями в качестве организационно-правовой формы социального обеспечения или социальной защиты населения (в том случае, когда социальная защита признается результатом трансформации системы социального обеспечения). При этом указанные формы по-прежнему отграничиваются друг от друга на основе критериев, предложенных В. С. Андреевым, который полагал, что «для каждой из форм социального обеспечения, как правило, специфичны: круг обеспечиваемых; способ образования общественного фонда, из которого производится обеспечение; виды обеспечения; органы, осуществляющие его»126. Кроме того, в качестве необходимых критериев также выделяют условия и цели предоставления обеспечения^127.

По существу категория «организационно-правовая форма социального обеспечения населения», имеющая комплексный, многоаспектный характер может рассматриваться как наиболее обобщенная форма единства и дифференциации правового регулирования, поскольку объединяет социальное обеспечение различных групп граждан, связанных общими признаками (в этом одновременно проявляется и единство регулирования), но имеющими право на получение социального обеспечения с учетом различных факторов. Именно организационно-правовая форма социального обеспечения позволяет структурировать (т. е. сформировать единый подход в данной сфере) социальное обеспечение различных групп граждан, связанных общими признаками, но имеющими право на получение социального обеспечения с учетом различных факторов в разном порядке за счет разных источников (т. е. на основе дифференциации).

Поскольку в науке признаны четыре основных критерия, с учетом которых организационно-правовые формы социального обеспечения обособились друг от друга, возникает вопрос: являются ли эти критерии равнозначными или какой-либо из них имеет ведущее значение?

Представляется, что важнейшим из названных критериев является категория граждан, подверженная определенному социальному риску и получающая меры социального обеспечения в рамках определенной организационно-правовой формы. Неслучайно М. Ю. Федорова отмечает, что правильное определение возможных способов компенсации того или иного социального риска требует учета специфики его проявления в отношении различных категорий граждан^128. При этом «в самом общем варианте такой учет осуществляется посредством дифференциации организационно-правовых форм социального обеспечения и социальной защиты населения»129.

Однако вторым по значимости критерием (он определяется категорией обеспечиваемых граждан) выступает именно источник финансирования социально-обеспечительных мероприятий. От этого, в свою очередь, зависит, каким субъектом будут предоставляться гражданину соответствующие виды социального обеспечения, а также их состав. Следовательно, экономическая природа отношений по социальному обеспечению является основой единства их правового регулирования, так как все они носят распределительный характер.

Влияет она и на дифференциацию правового регулирования этой группы общественных отношений. Для иллюстрации данного тезиса необходимо обратиться непосредственно к финансовым источникам системы социального обеспечения. Ранее финансирование мероприятий по социальному обеспечению граждан осуществлялось за счет средств общественных фондов потребления. Общественные фонды потребления включали фонды для совместного потребления (расходы на здравоохранение и просвещение, а также амортизация основных непроизводственных фондов учреждений просвещения, здравоохранения, физкультуры и социального обеспечения и обобществленного жилого фонда) и фонды для нетрудоспособных членов общества. Выделялись также фонды для оплаты отпусков^130.

В настоящее время источники финансирования предоставляемых гражданам мер социального обеспечения существенно различаются, что позволило М. Ю. Федоровой сделать вывод об их разделении на основные (бюджеты всех уровней, внебюджетные фонды, собственные средства организаций) и дополнительные (негосударственные фонды, инвестиционные доходы юридических и физически лиц, благотворительная деятельность и т. д.)131.

Несколько иначе подходят к классификации таких источников экономисты. По мнению Л. В. Авдеевой, перераспределение осуществляется благодаря уплате налогов и отчислений на обязательное социальное страхование^132. Аналогичный подход нашел отражение и в юридической науке. Так, В. Ш. Шайхатдинов, разграничивая государственную и негосударственную части системы социального обеспечения, указывает на то, что «подсистема финансирования государственной части основана на двух способах (организационно-правовых формах финансирования): обязательное социальное страхование и бюджетное финансирование»133. Негосударственная же часть системы социального обеспечения финансируется за счет средств местных бюджетов, организаций-работодателей, страховых медицинских организаций и негосударственных пенсионных фондов^134.

Бесспорно, что важнейшим источником финансирования мероприятий по социальному обеспечению являются бюджеты. При этом согласно ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ) к бюджетам бюджетной системы РФ относятся: 1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ; 2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; 3) местные бюджеты.

Выбор финансового источника предопределяется категорией обеспечиваемых граждан. Так, среди тех, кто реализовал свое право на труд, лица, работающие по трудовому договору, подлежат обязательному социальному страхованию, тогда как военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов этой системой не охватываются. Представляется, что существует несколько причин отказаться от осуществления обязательного социального страхования указанных лиц в пользу их государственного социального обеспечения.

Во-первых, уплата страховых взносов в любом случае должна производиться за счет бюджетных средств. Это означает, что принцип социальной солидарности в отношении названных категорий граждан будет реализован дважды: при формировании в структуре государственного бюджета фонда для уплаты страховых взносов и внутри самой страховой системы^135. Едва ли это целесообразно с точки зрения простоты и эффективности функционирования системы социального обеспечения населения. Важно отметить, что при осуществлении социального обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов принцип солидарности должен осуществляться именно посредством участия всего общества в финансировании соответствующих мероприятий, поскольку они выполняют социально значимую функцию, рискуя жизнью во имя защиты всех граждан нашей страны. Во время несения службы ими охраняются и интересы юридических лиц. Несмотря на то, что функции нанимателя (как и лица, организующего прохождение службы по призыву) выполняет государство, Вооруженные силы Российской Федерации и правоохранительные органы созданы для защиты общества в целом.

Во-вторых, характер названных видов службы предполагает наличие более высокой вероятности возникновения страхового случая, что связано с обязанностями, выполняемыми гражданами в процессе служебной деятельности. Следовательно, размер страховых взносов, которые могли бы уплачиваться за военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в системе обязательного социального страхования, должен быть выше общеустановленного. Данный вывод небесспорен в отношении социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, поскольку состояние здоровья служащих в силу наличия специальных предъявляемых к ним требований лучше, чем у остальных категорий населения, а количество женщин среди них существенно меньше, чем в большинстве иных профессиональных групп (особенно – среди военнослужащих). Поэтому расходы на предполагаемую выплату пособий по временной нетрудоспособности и пособий по беременности и родам будут ниже, чем обычно. Указанные обстоятельства проявятся и в системе обязательного медицинского страхования^136. Следовательно, дифференциация тарифов должна будет осуществляться отдельно для каждого вида обязательного социального страхования, что потребует корректировки законодательства.

Необходимо признать и то, что включение военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в систему обязательного социального страхования потребовало бы расширения круга страховых случаев именно для этой категории застрахованных, так как круг оснований предоставления им тех или иных видов социального обеспечения на сегодняшний день шире, чем в системе обязательного социального страхования. Однако по общему правилу страховые случаи должны быть едины для всех застрахованных лиц.

В-третьих, объем мер социального обеспечения, предоставляемых военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов, традиционно больше, чем у иных граждан. Для страховой системы нетипична ситуация, когда при наличии равных условий один и тот же вид страхового обеспечения одной группе застрахованных лиц выплачивается в большем размере, чем другой, поскольку это не отвечает принципам страхования. В противном случае в отношении застрахованных лиц, получающих повышенное обеспечение, следует уплачивать более высокие страховые взносы.

Определенные проблемы возникли бы и с реализацией предоставленного служащим права на пенсию за выслугу лет, которая зачастую назначается им в относительно небольшом возрасте. Это повлекло бы дополнительную финансовую нагрузку для страховой системы и также потребовало бы корректировки размера уплачиваемых страховых взносов^137. Так или иначе, общие правила расчета размера страховых взносов при возможном осуществлении обязательного социального страхования военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов применяться не могут.

Сказанное свидетельствует о том, что включение названных категорий служащих в общую систему социального страхования вследствие объективных причин изначально предполагает создание неодинаковых условий для них и иных застрахованных в силу существенных различий правового статуса лиц, проходящих военную и приравненную к ней службу и работающих по трудовому договору (самозанятых). К тому же оно заведомо будет сопряжено со значительными сложностями, что снизит эффективность социально-страховой системы и не позволит реализовать единый подход к правовому регулированию отношений в сфере обязательного социального страхования. Представляется, что цели социального обеспечения военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в рамках государственного социального обеспечения могут быть реализованы с большей простотой и эффективностью.

Нужно остановиться на краткой характеристике еще одного вопроса, связанного с финансированием системы социального обеспечения населения и обуславливающего множественность источников финансирования социально-обеспечительных мероприятий: это разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в указанной сфере.

Согласно ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Статьей 6 БК РФ, в свою очередь, предусмотрено, что расходные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. В ст. 84–86 БК РФ характеристика расходных обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований приведена более подробно.

Прежде всего в этих нормах указываются основания возникновения расходных обязательств. Как правило, к числу таких оснований относится принятие тех или иных нормативных актов в пределах полномочий органов государственной власти Российской Федерации или ее субъектов.

Множественность источников финансирования социально-обеспечительных мероприятий обусловлена разными причинами. В их числе – отнесение социального обеспечения и социальной защиты населения к предметам совместного ведения Российской Федерацией и ее субъектов. Согласно п. 2 ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ.

Проблема разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов исследуется представителями науки конституционного права и в настоящий момент сохраняет свою актуальность. Чтобы проиллюстрировать данный тезис, обратимся к позиции Т. В. Нечаевой, которая называет принципы, на основе которых субъекты Российской Федерации наделяются компетенцией в сфере совместного ведения. В их числе – принцип законодательного наделения компетенцией (законодательное закрепление механизма действия, правил и требований), принцип анализа возникающих в связи с наделением компетенцией обязательств с точки зрения их правового, организационного и финансового обеспечения; принцип полноты полномочий, необходимых для реализации компетенции и т. д.138

Е. В. Чурсиной предложено «семь принципов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения: субсидиарности; ограниченной необходимости федерального регулирования; рамочного федерального регулирования; позитивного обязывания; бюджетной обеспеченности полномочий; соблюдения интересов Российской Федерации и ее субъектов; сотрудничества Российской Федерации и ее субъектов»139. Этот подход разделяется и другими специалистами^140. Научные исследования в указанной сфере продолжаются^141, но, как представляется, требуют усилий не только со стороны представителей науки конституционного права, но и со стороны представителей иных отраслевых наук.

Современный этап формирования законодательства субъектов Российской Федерации о социальном обеспечении связан с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»142.

Согласно его положениям, а также в соответствии с нормами иных законодательных актов, в ведении субъектов Российской Федерации в настоящее время находятся, в частности, следующие вопросы: 1) социальное обслуживание населения; 2) социальная поддержка ветеранов труда и тружеников тыла; 3) гарантии и компенсации, установленные для граждан, работающих в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; 4) социальная поддержка реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий; 5) оказание малоимущим гражданам государственной социальной помощи; 6) регулирование отношений по выплате ежемесячного пособия на ребенка; 7) социальная защита гражданских государственных служащих субъекта Федерации и муниципальных служащих; 8) уплата страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения; 9) регулирование отдельных вопросов в сфере погребения.

Некоторые полномочия Российской Федерации могут быть переданы ее субъектам, как, например, полномочие по выплате пособия по безработице, стипендии и материальной помощи безработным гражданам, что предусмотрено ст. 7.1 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»143 (далее – Закон о занятости населения). Финансовое обеспечение таких полномочий осуществляется за счет субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета.

Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке (ст. 133 БК РФ). К числу иных межбюджетных трансфертов относятся, например, субсидии. Под субсидиями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (ст. 132 БК РФ).

При этом в ч. 3 ст. 26.3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ закреплено, что органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. По мнению Т. В. Нечаевой, это противоречит положениям п. 4 ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г., где сказано, что федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта РФ, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям, установленным рассматриваемым законом. Указанные требования распространяются также на указы Президента РФ и постановления Правительства РФ^144.

Данный вывод, однако, спорен, так как запрет возложения одинаковых полномочий на органы государственной власти и органы местного самоуправления не противоречит праву органов государственной власти субъектов РФ самостоятельно принимать на себя социальные обязательства (применительно к органам местного самоуправления о таком праве было сказано выше). Неслучайно речь идет только о федеральном законодательстве.

Как отмечают М. В. Лушникова и А. М. Лушников, «совместное ведение в сфере социального обеспечения и социальной защиты означает, что ряд вопросов должны находиться в ведении субъектов РФ или муниципальных образований, поскольку федеральный законодатель отнес их к ведению названных субъектов. Тому могут служить две основные причины: необходимость учета региональных и местных особенностей и (или) необходимость в консолидации усилий, в том числе финансовых средств, центра и регионов, муниципальных образований»145. Следовательно, эти обстоятельства лежат в основе дифференциации расходных обязательств между Российской Федерацией и ее субъектами. Представляется, что еще одной причиной, обосновывающей распределение расходных обязательств в системе государственного социального обеспечения, являются различия в основаниях возникновения соответствующих социальных обязательств и их содержании. Так, нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации – соответствующий субъект Российской Федерации (п. 3 ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации»146 (далее – Закон о системе государственной службы)), что предопределяет источники финансирования соответствующих социальных предоставлений. При осуществлении социальной защиты граждан, пострадавших в результате политических репрессий, Российская Федерация несет обязательства в части компенсации вреда, причиненного незаконным лишением свободы, либо помещением на принудительное лечение в психиатрические лечебные учреждения, а также связанные с утратой имущества. В ведении регионов находится социальная поддержка названных лиц, так как регионам проще оценить потребности граждан, проживающих на их территории, в предоставлении тех или иных видов социального обеспечения.

Таким образом, можно признать наличие оснований для выделения следующих принципов разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Первые два принципа – необходимость учета территориальных, климатических и экономических особенностей субъекта Российской Федерации (в том числе особенностей рынка труда и структуры населения), а также консолидации финансовых возможностей Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в целях обеспечения надлежащего функционирования системы социального обеспечения населения – сформулированы А. В.Лушниковым и М. В. Лушниковой. Они могут быть дополнены принципом ответственности субъекта Российской Федерации за социальное благополучие лиц, работающих и проживающих на его территории, а также принципом учета оснований возникновения обязательств государства в сфере социального обеспечения населения.

Подытоживая сказанное, можно сделать ряд выводов.

Во-первых, правовые механизмы социального обеспечения населения соответствуют уровню экономического развития и финансовым возможностям государства. Это свидетельствует о том, что они имеют большое значение для формирования и развития системы социальных предоставлений, предназначенных для различных категорий граждан.

Во-вторых, экономическая природа социального обеспечения и его распределительный характер влияют на правовое регулирование отношений, составляющих предмет права социального обеспечения, отражаясь также на его единстве и дифференциации. По существу, от этих факторов зависит способ финансирования социального обеспечения тех или иных групп граждан, чем предопределяется, в рамках какой организационно-правовой формы будет осуществляться социальное обеспечение определенной категории населения. Организационно-правовая форма социального обеспечения, будучи квинтэссенцией единства и дифференциации правового регулирования в праве социального обеспечения, влияет на то, какие виды социального обеспечения будут предусмотрены для граждан, какими органами и в каком порядке они будут предоставляться, а также предопределяет другие аспекты правового регулирования социального обеспечения соответствующей категории населения.

В-третьих, распределительная природа социально-обеспечительных отношений, а также государственное устройство России предполагают разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области социального обеспечения, что сопровождается и соответствующим разграничением их финансовых обязательств в указанной сфере.

§ 3. Значение единства и дифференциации для правовой регламентации отношений по социальному обеспечению граждан

Исследуя единство и дифференциацию правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения, необходимо выявить, в чем выражается их значение для предоставления гражданам различных видов социального обеспечения. Единство правового регулирования направлено на выработку общего подхода к предупреждению и компенсации социальных рисков посредством установления исходных норм (норм-дефиниций, целеустановочных норм и т. д.) и использования однородных видов социального обеспечения, оснований и условий их предоставления, а также правил определения их размера (объема). В свою очередь, дифференциация правового регулирования дает возможность учесть специфику регламентируемых правом общественных отношений и повысить эффективность правового воздействия на них. Именно поэтому ее использование в отраслевом законодательстве, в том числе в сфере социального обеспечения, является столь значимым и распространенным.

Вместе с тем нельзя не согласиться с В. С. Аракчеевым, который подчеркивает, что при реализации принципа единства и дифференциации правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения «задача состоит в выработке оптимального соотношения общего и особенного с тем, чтобы дифференциация не приводила к необоснованным привилегиям, а единство, в свою очередь, не создавало условий для уравнительного подхода к обеспечению различных категорий нуждающихся граждан»147.

Таким образом, нормы права, благодаря которым осуществляются единство и дифференциация правового регулирования, должны обеспечивать их эффективность, которая в праве социального обеспечения выражается, как представляется, в том, насколько полной является защита граждан от социальных рисков, насколько адекватна она их потребностям и потребностям общества применительно к той или иной социально рисковой ситуации.

Следовательно, необходимо добиться адекватного потребностям правового регулирования баланса общих и специальных норм, т. е. установить пределы дифференциации правового регулирования. Для этого требуется определить возможные последствия реализации социальных рисков и предусмотреть меры социального обеспечения населения, позволяющие предупредить и компенсировать их. В отношении тех граждан, которые подвергаются сходным социальным рискам, методы их преодоления должны быть аналогичными.

Установление новых критериев дифференциации правового регулирования нуждается в ограничении, так как использование слишком большого числа дифференцирующих факторов приводит к снижению эффективности регулирующего воздействия. Этот же результат наступает и в том случае, когда критериев дифференциации недостаточно. Представляется, что в современных условиях при определении пределов дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению населения учитывается комплекс свойств, присущих тем или иным дифференцирующим факторам. Во-первых, имеет большое значение тот факт, реализовало ли лицо свое право на труд или его социальное обеспечение осуществляется без учета данного факта, как любого члена общества. Во-вторых, важен характер нуждаемости в получении того или иного вида социального обеспечения, обусловленный ситуацией социального риска (нетрудоспособность, малообеспеченность, безработица), в которой оказался гражданин. В-третьих, должен приниматься во внимание объективный характер воздействия того или иного обстоятельства на организм человека и условия его жизни (климат, экологическая обстановка, ущерб здоровью и его тяжесть и т. д.). В-четвертых, подлежит учету трудовой вклад гражданина (в том числе особенности труда), значимость его заслуг, его деятельности и достижений для общества и государства. Это условия, наличие которых позволяет рассматривать то или иное обстоятельство как достаточное для установления особенностей правового воздействия на общественные отношения.

Пределы дифференциации правового регулирования в сфере социального обеспечения населения должны коррелировать с организационными и процедурными отношениями, обеспечивая их оптимизацию путем достижения наиболее эффективной работы органов, осуществляющих предоставление гражданам мер социального обеспечения.

Кроме того, оценивая эффективность единства и дифференциации правового регулирования в сфере социального обеспечения населения, необходимо учитывать и их общетеоретическое значение для развития отрасли, формирования ее системы, понятийного аппарата, общеотраслевых принципов предоставления различных видов социального обеспечения.

Следовательно, можно выделить три направления воздействия единства и дифференциации правового регулирования на общественные отношения, составляющие предмет данной отрасли, что позволит кратко охарактеризовать их значение для развития права социального обеспечения. В рамках первого направления осуществляется установление тех или иных видов социального обеспечения, а также формирование оснований и условий, при наличии которых у граждан возникает право на получение этих социальных предоставлений. Второе направление связано с регламентацией процедурных отношений, а третье – с развитием положений общей части отрасли права социального обеспечения.

Для характеристики первого направления воздействия единства и дифференциации правового регулирования в сфере социального обеспечения можно привести следующие примеры. Установленные п. 1 ст. 33 Закона о занятости населения правила предполагают выплату пособий по безработице работавшим гражданам – в процентах от заработка (с постепенным уменьшением размера пособия), а неработавшим – в твердом размере (более подробно эти правила будут рассмотрены ниже). Такая дифференциация обусловлена функциями пособия по безработице, к которым относятся: «1) обеспечительная, заключающаяся в стабилизации потребления, т. е. недопущении резкого падения уровня жизни безработного и его семьи в результате потери работы; 2) стимулирующая, заключающаяся в стимулировании безработного к активному поиску работы. Перечисленные функции находятся в диалектическом противоречии друг с другом, которое разрешается с помощью двух основных способов: ограничение периода выплаты пособия и постепенное снижение его размера по мере увеличения периода безработицы»148. Таким образом, социальное обеспечение безработных имеет целью предоставление им средств к существованию. С другой стороны, общество заинтересовано в том, чтобы гражданин вернулся к труду и в дальнейшем самостоятельно обеспечивал себя и лиц, находящихся у него на иждивении. Данные обстоятельства учитываются при определении размера пособия по безработице, побуждая гражданина активно включаться в процесс поиска подходящей работы.

Другим примером можно считать отношения по социальному обеспечению инвалидов. Данная категория граждан в силу ст. 10 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»149 (далее – Закон о социальной защите инвалидов) имеет право на получение социального обеспечения в виде технических средств реабилитации^150. Следует отметить, что натуральные предоставления в системе социального обеспечения не очень распространены и фактически предусмотрены лишь для инвалидов, граждан, пострадавших вследствие несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, некоторых категорий ветеранов и лиц, пострадавших от воздействия радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС^151. В соответствии с законодательством граждане обеспечиваются также лекарственными препаратами, медицинскими изделиями и специализированными продуктами лечебного питания^152.

Предоставление инвалидам технических средств реабилитации обусловлено тем, что одной из целей социального обеспечения этих граждан признана их интеграция в общество. Государство стремится обеспечить лицам с ограниченными возможностями условия для учебы, работы, досуга, участия в общественной жизни. В этом заинтересованы обе стороны социально-обеспечительных отношений: и сам гражданин, признанный инвалидом, и государство, призванное гарантировать всем своим гражданам надлежащую реализацию предоставленных им прав. Без предоставления инвалидам технических средств реабилитации (протезов, кресел-колясок, слуховых аппаратов и т. д.) достижение целей интеграции невозможно. Следовательно, для этой особой категории получателей мер социального обеспечения предусмотрены и особые виды социального обеспечения, что также выступает проявлением дифференциации правового регулирования^153.

Второе направление воздействия единства и дифференциации правового регулирования на отношения по социальному обеспечению граждан воплощается в развитии норм, регламентирующих порядок предоставления тех или иных видов социального обеспечения. Зачастую в процедурных правоотношениях дифференциация правового регулирования осуществляется с учетом тех же самых критериев, что и в правоотношениях материальных (т. е. при установлении оснований и условий получения социальных предоставлений). Однако этот подход не всегда оправдан, о чем свидетельствуют, например, отношения по пенсионному обеспечению военнослужащих из числа призывников (пенсии данным лицам назначаются органами ПФР) и контрактников (их пенсионирование осуществляют федеральные органы исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба). Данная проблема имеет общий характер, что подтверждает существующее распределение полномочий по предоставлению целого ряда видов социального обеспечения между органами социальной защиты населения^154 и внебюджетными социальными фондами. Так, ежемесячные денежные выплаты^155 предоставляет ПФР, который также осуществляет деятельность, связанную с выдачей государственных сертификатов на материнский (семейный) капитал^156. Вместе с тем в силу ст. 5 Закона о пенсионном страховании ПФР – это страховщик, осуществляющий обязательное пенсионное страхование. При этом ПФР (государственное учреждение) и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим. Как следует из постановления Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. № 442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР»157, данное учреждение создавалось для государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РСФСР.

Причины, в силу которых те или иные органы государственной власти или специально уполномоченные организации наделяются функциями по социальному обеспечению, не всегда конкретизированы, а единообразие в разрешении сходных вопросов иногда отсутствует, что может препятствовать надлежащей реализации прав граждан, если эти вопросы находятся в компетенции разных субъектов. Этот вывод можно проиллюстрировать на примере ст. 56 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих. Данная норма была предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, указавшем в постановлении от 2 июня 2011 г. № 11-П^158, что по буквальному смыслу ее положений и по смыслу, придаваемому им органами, осуществляющими пенсионное обеспечение лиц, проходивших военную службу, а также судами общей юрисдикции, выплата предусмотренных данным законом пенсий допускается лишь при наличии у пенсионера документов о регистрации по месту жительства или месту пребывания, выданных в установленном порядке органами регистрационного учета, и, как следствие, исключается выплата пенсии по месту фактического проживания лицам, не имеющим регистрации по месту жительства или месту пребывания в пределах территории Российской Федерации.

В то же время такая возможность предусмотрена для лиц, получающих трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению: место их фактического проживания при отсутствии подтвержденного регистрацией места жительства или места пребывания на территории Российской Федерации определяется на основании их личного заявления.

С учетом этого Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что в отношениях по выплате пенсии лицам, не имеющим регистрации по месту жительства или месту пребывания в пределах территории РФ, пенсионеры из числа лиц, проходивших военную службу, пенсия которым назначена в соответствии с Законом о пенсионном обеспечении военнослужащих, оказываются в неравном положении по сравнению с лицами, получающими трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с Законом о трудовых пенсиях и Законом о государственном пенсионном обеспечении. Между тем все эти пенсионеры относятся к одной категории – лиц, имеющих право на получение гарантированной государством пенсии, и отсутствие регистрации по месту жительства или месту пребывания в пределах территории РФ не может служить основанием введения различий в условиях реализации ими конституционного права на социальное обеспечение, – иное означает установление в отношении этих лиц необоснованной, не имеющей разумного оправдания дифференциации порядка выплаты пенсий. Конституционный Суд РФ признал, что взаимосвязанными положениями ст. 56 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих – в части, предусматривающей, что выплата бывшим военнослужащим пенсий, на которые они имеют право в соответствии с данным законом, производится по месту жительства или по месту пребывания пенсионера в пределах территории РФ, основанием для определения и подтверждения которого признаются только документы о регистрации, выданные в установленном порядке органами регистрационного учета, – ограничивается право указанных лиц на социальное обеспечение, гарантированное им ст. 39 (ч. 1) Конституции РФ, в нарушение принципа равенства, закрепленного ее ст. 19 (ч. 1 и 2), и вопреки предписаниям ее ст. 55 (ч. 3), допускающей ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина лишь в конституционно значимых целях^159. Необходимые коррективы внесены в Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих в 2013 г.160

Характеризуя третье – общетеоретическое – направление воздействия единства и дифференциации правового регулирования на развитие отношений, составляющих предмет отрасли права социального обеспечения, необходимо остановиться на таких вопросах, как формирование системы отрасли и ее понятийного аппарата (последняя проблема была уже частично затронута ранее).

Обращаясь к проблеме формирования системы отрасли права социального обеспечения, требуется отметить, что на протяжении долгого времени научных работ, специально посвященных проблемам системы отрасли права социального обеспечения^161, предпринято не было, хотя указанная проблема и затрагивалась в работах многих ученых.

Обращаясь к системе права социального обеспечения, В. С. Андреев указывал, что «норма может выражать общие, принципиальные положения, характеризующие данную отрасль права с учетом совокупности всех регулируемых ею общественных отношений, или закреплять правило, касающееся только отдельной стороны или вида общественных отношений, включаемых в предмет данной отрасли права»162. С учетом данного обстоятельства В. С. Андреевым было предложено относить к общей части отрасли права социального обеспечения нормы, «главным образом, содержащие указание на сферу действия и предмет регулирования, а также выражающие принципы права социального обеспечения»163, тогда как в особенную часть отрасли включались нормы о пенсиях по старости, по инвалидности, за выслугу лет, по случаю потери кормильца, определяющие порядок назначения и перерасчета пенсии, исчисления среднего заработка, а также нормы о трудовом стаже, пособиях, материально-бытовом обеспечении и культурном обслуживании престарелых и инвалидов, общественных формах содержания подрастающего поколения, медицинской помощи и лечении граждан^164.

П. М. Маргиев указывал, что «общая часть советского права социального обеспечения охватывает понятие, предмет, метод, систему, принципы, источники права, историю развития социального обеспечения в СССР и правоотношения по социальному обеспечению. Особенная часть права социального обеспечения охватывает нормы, регулирующие условия предоставления, размеры видов социального обеспечения, порядок их предоставления»165.

Есть и иные позиции относительно системы права социального обеспечения. Глубокий анализ данной проблемы предпринят, в частности, в работах В. Ш. Шайхатдинова, который указывал, что в общую часть отрасли права социального обеспечения входит основной институт (объединяет группу общих правовых норм, определяющих предмет отрасти, ее задачи, отраслевые принципы^166), институт право субъектности, а также институты источников отрасли, видов обеспечения, юридических фактов, трудового стажа, среднемесячного заработка и сроков^167. Особенная часть отрасли права социального обеспечения, по мнению В. Ш. Шайхатдинова, «представляет собой комплекс взаимосвязанных с институтами общей части и между собой подразделений, отражающих состав предмета отрасли. Основанием для их классификации следует считать вид предоставляемого обеспечения»168.

С течением времени представления о системе права социального обеспечения претерпели определенные изменения. Так, М. В. Филиппова полагает, что «к нормам общей части права социального обеспечения относят нормы: закрепляющие право на социальное обеспечение как одно из основных социально-экономических прав человека; устанавливающие круг субъектов социально-обеспечительных правоотношений и их правосубъектность; закрепляющие круг источников права социального обеспечения, разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления в системе социального обеспечения; закрепляющие виды социальных рисков и виды обеспечения при их наступлении»169.

В структуру особенной части права социального обеспечения М. В. Филиппова включает подотрасль социального страхования, являющегося одной из организационно-правовых форм социального обеспечения^170. Отрицая возможность формирования подотрасли государственного социального обеспечения^171, она выделяет ряд институтов и генеральных институтов, в которые объединены нормы этого блока особенной части права социального обеспечения: институт государственной социальной помощи, институт социального обслуживания, институт государственных пособий семьям с детьми, институт государственного пенсионного обеспечения, институт пособий по безработице, льгот по системе социального обеспечения, компенсационных выплат отдельным категориям граждан и т. д.172.

Вместе с тем сохраняются и более традиционные подходы. Так, Т. С. Гусева считает, что общая часть права социального обеспечения представляет собой «комплекс нормативных предписаний, определяющих предмет, метод, задачи, принципы, источники отрасли»173. Особенная же часть права социального обеспечения, с точки зрения автора, включает в себя институт трудового стажа, институт пенсионного обеспечения, институт пособий и компенсаций, институт социального обеспечения пострадавших на производстве, институт медицинской помощи и лечения, институт социального обслуживания^174.

М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова, характеризуя общую часть права социального обеспечения, поддерживают включение в ее состав основного института (это комплекс нормативных предписаний, посвященных определению предмета отрасли, ее задачам, отраслевым принципам), института правосубъектности, института видов обеспечения и юридических фактов, а также института источников, констатируя при этом, что еще одним институтом общей части является институт социальных рисков^175. В состав особенной части отрасли авторы включают институты трудового стажа, пенсионного обеспечения, пособий, компенсационных выплат и субсидий, обеспечения по страхованию пострадавших на производстве и их семей, социального обслуживания^176.

К числу современных исследований, посвященных системе права социального обеспечения, относятся работы А. Л. Благодир. В состав общей части данной отрасли она включает нормы, закрепляющие право на социальное обеспечение как одно из основных социально-экономических прав человека, отраслевые принципы и нормы, устанавливающие круг субъектов социально-обеспечительных отношений, а также их правосубъектность. Кроме того, сюда входят нормы, закрепляющие основания возникновения прав и обязанностей (юридические факты) субъектов правоотношений, нормы о видах социального обеспечения. В качестве дискуссионной А. Л. Благодир обозначает проблему включения в общую часть отрасли права социального обеспечения норм, определяющих предмет отрасли, ее задачи, объекты прав на социальное обеспечение, способы и формы защиты прав и интересов в социальном обеспечении, разграничение компетенции РФ, ее субъектов по правовому регулированию социального обеспечения^177. Характеризуя структуру особенной части отрасли, А. Л. Благодир указывает на то, что она включает в себя следующие институты: трудового стажа, пенсионного обеспечения, социальных пособий, обеспечения по социальному страхованию пострадавших на производстве и профессиональных заболеваний, медицинской помощи и лечения, социального обслуживания, субсидий, компенсационных выплат и иных видов социальной помощи^178.

Не останавливаясь на детальном анализе предложенных в науке концепций, необходимо отметить, что при формировании особенной части отрасли ни одна из них не предполагает выделения институтов, посвященных социальному обеспечению определенной категории лиц. Такое положение сохраняется на протяжении длительного времени, хотя еще В. С. Андреев обращал внимание на то, что «системе норм социального обеспечения свойственны единство и дифференциация. Они находят выражение в каждом институте. Кроме того, в каждом институте есть нормы, устанавливающие общие правила обеспечения, что характеризует единство данного института. В то же время во многих институтах имеются нормы, предусматривающие для отдельных категорий лиц особые правила в основаниях возникновения права на социальное обеспечение, в способах определения его размера, в порядке и продолжительности предоставления одних и тех же видов социального обеспечения. В этом выражается дифференциация норм права социального обеспечения»179. А. Л. Благодир также признает, что «принципы многообразия оснований и видов социального обеспечения, дифференциации условий и норм обеспечения позволяют обособить в самостоятельные группы в рамках отдельного института правовые нормы с учетом специфики субъектов»180.

В чем заключается причина такого подхода? Представляется, что ответ на этот вопрос связан с тем, что в основу системы отрасли права социального обеспечения положена реализация идей унификации, тогда как дифференцирующие нормативные предписания содержатся внутри разделов, имеющих более общий характер.

Несмотря на то, что данная проблема нуждается в специальном научном исследовании, можно предложить включать в состав общей части отрасли права социального обеспечения правовые институты, которые определяют: 1) отношения, регулируемые правом социального обеспечения; 2) источники права социального обеспечения; 3) отраслевые принципы и задачи; 4) виды социального обеспечения и основания их предоставления (в том числе наличие стажа определенной продолжительности, установление нетрудоспособности и т. д.); 5) субъектный состав отношений по социальному обеспечению, общие права и обязанности граждан, юридических лиц и органов государственной власти (уполномоченных ими организаций) в сфере социального обеспечения.

Структура особенной части отрасли права социального обеспечения является более сложной, вследствие чего существуют основания предложить две возможные модели строения ее системы.

Первая модель предполагает включение в состав особенной части отрасли институтов, охватывающих социальное обеспечение отдельных категорий граждан: лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию, государственных служащих, безработных, инвалидов, ветеранов, граждан, пострадавших от радиационного воздействия, жертв политических репрессий, жителей Севера и иных районов с дискомфортными условиями, малоимущих и т. д.

Вторая модель могла бы включать элементы особенной части права социального обеспечения, соответствующие обязательному социальному страхованию (с учетом различных его видов), государственному социальному обеспечению, социальному обслуживанию и государственной социальной помощи (т. е. организационно-правовым формам социального обеспечения).

Обе предложенные модели не лишены недостатков. Строение особенной части отрасли, предложенное в первой модели, при осуществлении ее кодификации может повлечь дублирование нормативного материала, так как в некоторых случаях гражданам, относящимся к разным категориям (например, инвалиды и ветераны, инвалиды из числа лиц, пострадавших от воздействия радиации), предоставляются одинаковые (или аналогичные) меры социального обеспечения. Кроме того, предложенные модели разграничивают между собой виды социального обеспечения, имеющие общий характер и предоставляемые в рамках как обязательного социального страхования, так и государственного социального обеспечения. В первую очередь это касается пенсий и некоторых видов пособий, преимущественно связанных с рождением и воспитанием детей (в частности, пособия по беременности и родам, единовременного пособия при рождении ребенка и т. д.).

С учетом этого более удачной выглядит вторая модель особенной части отрасли, поскольку она позволяет в определенной мере нивелировать названные недостатки посредством установления регулирования, которое и на сегодняшний день используется в законодательстве. Так, в ст. 13 Закона о государственном пенсионном обеспечении предусмотрено, что при назначении пенсии по случаю потери кормильца по государственному пенсионному обеспечению применяется ряд норм Закона о страховых пенсиях, если иные нормы не установлены непосредственно Законом о государственном пенсионном обеспечении. Таким образом, если какой-либо вид социального обеспечения (пенсия или пособие) предусмотрен для различных категорий граждан, можно установить общие правила его предоставления, закрепив их применение во всех необходимых случаях с помощью отсылочных норм. Это будет способствовать реализации принципа единства в сфере социального обеспечения населения.

Вообще же, вторая модель формирования системы особенной части права социального обеспечения предполагает более высокий уровень научно-теоретического обобщения норм рассматриваемой отрасли и с этой точки зрения также является более предпочтительной. Завершая анализ системы отрасли права социального обеспечения, следует констатировать, что в любой из отраслей права положения общей части выступают квинтэссенцией принципа единства правового регулирования, а положения особенной части – принципа дифференциации.

Вместе с тем недооценка специфики субъектного состава (отраженной в первой модели строения особенной части отрасли) отношений по социальному обеспечению ведет к тому, что содержание права на социальное обеспечение в научной литературе раскрывается преимущественно применительно к гражданам, работающим по трудовому договору или самостоятельно обеспечивающим себя работой. При этом отношения по социальному обеспечению иных лиц, реализовавших свое право на труд, остаются за пределами интересов исследователей. Результатом этого является, например, тот факт, что социальное обеспечение военнослужащих часто включают в состав отношений в сфере обороны.

Например, В. М. Корякин характеризует свое диссертационное исследование, посвященное правовым проблемам военно-социальной политики, как начало «нового перспективного научного направления в военном праве – военных проблем права социального обеспечения и социальной защиты граждан как совокупности специфических правовых норм, регламентирующих комплекс однородных общественных отношений, возникающих в процессе осуществления социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей»181.

В настоящее время в учебной литературе есть точка зрения о формировании в системе российского права комплексной отрасли военного права^182, внутри предмета которой существует несколько групп однородных общественных отношений, причем одна из этих групп включает в себя отношения, связанные с предоставлением военнослужащим, лицам, проходившим военную службу, и членам их семей пенсий и пособий^183. При этом В. М. Корякин полагает, что право социального обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, является подотраслью как военного права^184, так и права социального обеспечения^185.

Насколько такая ситуация объективна и отражает ли она специфику рассматриваемых общественных отношений? Бесспорен тот факт, что социальное обеспечение военнослужащих, позволяющее стимулировать граждан к поступлению на военную службу и длительному сохранению военно-служебных отношений, направлено и на охрану национальных интересов Российской Федерации в военной сфере. При этом в Указе Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов»186 нормы о пенсионировании военнослужащих входят в раздел 150.000.000 «Оборона». В разделе 070.000.000 «Социальное обеспечение и социальное страхование» также выделяются пенсии по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, пенсионное обеспечение граждан, проходивших военную службу, и членов их семей. Поскольку субъектной дифференциации в данном случае не проводится, обоснованным будет вывод о том, что речь может идти о любой категории граждан, в отношении которых имеются соответствующие установления. С учетом этого в предмет права социального обеспечения традиционно включается и социальное обеспечение военнослужащих.

Указанное положение усложняет разрешение вопроса о том, элементом какой отрасли – права социального обеспечения или военного права – является группа норм, регламентирующих отношения по социальному обеспечению военнослужащих.

Одновременно следует подчеркнуть, что в паспорте научной специальности 12.00.05 – трудовое право; право социального обеспечения – указано, что к числу областей исследования (наряду с иными) относятся понятия и виды трудового стажа, пенсионное обеспечение, его структура в системе отрасли, общая характеристика пенсионного законодательства, виды пенсий и круг лиц, обеспечиваемых государственными пенсиями, социальные пособия, компенсационные выплаты, субсидии, ежемесячные денежные выплаты, а также круг лиц, имеющих право на их предоставление^187. Поскольку военнослужащие из круга лиц, имеющих право на соответствующие предоставления, не исключаются, обоснованным будет вывод о том, что исследования в рамках данной научной специальности могут проводиться применительно к данной категории граждан, так как в отношении них имеются соответствующие установления. С учетом этого в предмет права социального обеспечения традиционно включается и социальное обеспечение военнослужащих, что в полной мере отвечает интересам правового регулирования этих отношений. Необходимо отметить, что такой подход, во-первых, позволяет обеспечить согласованное регулирование предоставления военнослужащим различных видов социального обеспечения на основе дифференцированного подхода к их установлению с учетом специфики правового статуса данной категории лиц.

Во-вторых, после увольнения с военной службы граждане нередко реализуют свое право на труд в иной форме, поэтому, например, законодательство о социальном обеспечении военнослужащих тесно связано с нормами о пенсионировании лиц, работавших по трудовому договору. При этом взаимодействие обязательного пенсионного страхования и государственного пенсионного обеспечения осуществляется в нескольких направлениях: 1) в вопросах исчисления стажа, дающего право на получение пенсий; 2) в установлении и реализации права на получение двух пенсий одновременно; 3) в регулировании отдельных отношений, связанных с назначением пенсий по случаю потери кормильца семьям лиц, проходивших военную службу по призыву^188. В результате же исключения социального обеспечения военнослужащих из предмета права социального обеспечения вследствие отнесения его к предмету военного права возможно отграничение его теоретических основ от основ права социального обеспечения^189, что повлечет за собой разрушение единого подхода к правовому регулированию социального обеспечения граждан и нарушению принципа единства и дифференциации.

Формирование понятийного аппарата права социального обеспечения не менее важно, чем развитие системы отрасли. Выше уже был констатирован тот факт, что многие современные законодательные акты о социальном обеспечении населения содержат дефиниции используемых в них терминов. В том случае, когда речь идет о понятиях, обозначающих виды социального обеспечения, имеющих одну и ту же природу, проявляет себя именно отраслевое единство правового регулирования.

Наиболее очевидно это при анализе терминов, применяемых в системе обязательного социального страхования, что видно из приведенной ниже таблицы.

Таблица 1

Легальные определения понятия «обеспечение по социальному страхованию»

Все включенные в таблицу определения – за исключением понятия «страховое обеспечение по страхованию профессиональных рисков» – имеют схожую структуру. Рассматривая отношения по социальному страхованию как обязательственные, эти дефиниции характеризуют страховое обеспечение как исполнение соответствующих обязательств непосредственно страховщиками или уполномоченными ими субъектами (в зависимости от вида страхования) при наступлении страховых случаев посредством предоставления тех или иных выплат либо осуществления действий, направленных на реализацию прав застрахованных в виде получения услуг (медицинская помощь и оплата медицинских услуг).

Особенность понятия страхового обеспечения, сформулированного в Законе о страховании профессиональных рисков, заключается в признании страхового обеспечения не исполнением обязательств страховщика, а непосредственно денежными суммами, предназначенными для застрахованных. Разница в подходах объясняется тем, что Закон о страховании профессиональных рисков был принят в 1998 г., т. е. гораздо раньше иных законодательных актов об обязательном социальном страховании, в том числе и Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования».

Другим показательным примером является категория «пенсия», которая используется не только в законодательстве об обязательном социальном страховании, но и в правовых актах, регламентирующих государственное социальное обеспечение. Таким образом, может быть произведен сравнительный анализ трех дефиниций понятия «пенсия», представленных в таблице.

Таблица 2

Легальные определения понятия «пенсия»

Как видно, все приведенные определения сформулированы на основе одной модели, что позволяет выявить следующие общие признаки трудовых (страховых) пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению: 1) пенсия представляет собой периодическую (ежемесячную) денежную выплату; 2) данная выплата устанавливается законом; 3) цели выплаты пенсии заключаются в компенсации заработка (иного трудового дохода), утраченного гражданином в связи с нетрудоспособностью (старостью или инвалидностью^190) или членами его семьи в связи с его смертью, либо в компенсации вреда, причиненного здоровью лица при радиационных (техногенных катастрофах), либо в целях предоставления средств к существованию нетрудоспособным гражданам – получателям социальных пенсий.

Круг признаков, использованных при формулировании понятия «пенсия», неслучайно так узок, поскольку в остальном между пенсиями разных видов (страховыми и социально-обеспечительными) нет сходства. Различаются и осуществляющие выплату органы, и порядок обращения за пенсией, и правила исчисления размеров пенсий. Однако это не помешало реализации принципа единства при разработке проанализированных дефиниций.

Обобщая изложенное, следует подчеркнуть, что значение единства и дифференциации правового регулирования социально-обеспечительных отношений имеет несколько аспектов. Эффективность единства и дифференциации в праве социального обеспечения, выражающаяся в том, насколько полной является защита граждан от социальных рисков, насколько адекватна она их потребностям и потребностям общества применительно к сложившейся социально рисковой ситуации, предопределяется обоснованностью установления пределов дифференциации правового регулирования общественных отношений, составляющих предмет данной отрасли.

Единство и дифференциация правового регулирования оказывают непосредственное влияние на систему любой отрасли права (в том числе права социального обеспечения), причем структура общей части выражает реализацию идеи единства правового регулирования, а структура особенной части – идеи дифференциации. С учетом данного обстоятельства есть основания предложить две модели для формирования структуры особенной части права социального обеспечения. Первая могла бы основываться на включении в состав особенной части отрасли институтов, охватывающих социальное обеспечение отдельных категорий граждан, а вторая – что более оправданно – на включении в состав элементов особенной части права социального обеспечения форм социального обеспечения населения.

Глава 2

Единство и дифференциация правового регулирования как черта метода и принцип права социального обеспечения

§ 1. Характеристика единства и дифференциации как черты метода правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан

Дальнейшая характеристика единства и дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению населения требует обращения к анализу категории «метод правового регулирования», которая традиционно ассоциируется с научной дискуссией об элементах системы позитивного права, позволившей прийти к устоявшейся точке зрения о том, что «система права – это внутреннее строение действующего в государстве права, отражающее единство составляющих его норм и их разграничение на отрасли, подотрасли и институты права»191. Элементами системы права, таким образом, можно назвать норму права, институт права, подотрасль и отрасль права^192, а критериями отраслевой дифференциации – предмет и метод правового регулирования.

При характеристике категории «отраслевой метод правового регулирования» в науке теории права был сделан вывод о том, что его структура включает в себя следующие элементы: 1) характер общего юридического положения субъектов (т. е. правосубъектности, правового статуса); 2) характер оснований возникновения, изменения и прекращения правоотношений (т. е. юридических фактов); 3) характер способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов; 4) характер юридических мер воздействия (т. е. санкций)193. Эта концепция разрабатывалась и поддерживалась как в общетеоретических^194, так и в отраслевых исследованиях^195.

В науке права социального обеспечения метод данной отрасли рассматривался многими учеными прежде всего в работах по общей части права социального обеспечения, нацеленных на характеристику его отраслевой самостоятельности^196. Однако есть и те исследования, что прямо посвящены методу права социального обеспечения и ориентированы на его всестороннее изучение. К ним, например, относятся труды Р. И. Ивановой и В. А. Тарасовой, а также Д. И. Рогачева^197.

В. С. Андреев характеризовал метод права социального обеспечения с точки зрения его алиментарного характера, указывая на то, что обязательства по предоставлению обеспечения возложены на государство в лице его органов управления или учреждений (по поручению государства данные функции могли выполняться профсоюзами или органами колхозов). К особенностям метода права социального обеспечения он относил также и то, что одним из субъектов таких отношений был гражданин или семья, а другим – государство или уполномоченные им органы, а само обеспечение осуществлялось за счет специальных общественных фондов потребления^198.

Впоследствии В. С. Андреев отказался от использования термина «алиментарный», который в ходе развернувшейся в литературе научной дискуссии был подвергнут критике^199. Например, К. С. Батыгин считает, что этот признак слишком узок для характеристики общественных отношений по социальному обеспечению^200. Т. В. Иванкиной отмечено, что «понятие алиментарности заимствовано из семейного права, где под ним понимается вполне определенный и четко очерченный характер отношений, вытекающих из брачно-семейных связей. Между отношениями распределения общественных фондов потребления и отношениями по взысканию алиментов в соответствии с нормами семейного права полностью отсутствует сущностное единство»201.

Впрочем, нельзя сказать, что эта позиция была единодушно поддержана. Как отмечала Т. В. Красильникова, «характерно для пенсионных правоотношений и то обстоятельство, что имущественное предоставление (выплата денег) осуществляется органами социального обеспечения безвозмездно, чем данные отношения сходны с алиментными отношениями в семейном праве»202.

Наиболее рациональной представляется точка зрения Р. И. Ивановой, которая проанализировала выдвинутые против термина «алиментарность» возражения и пришла к выводу о том, что все они «сводятся к следующим главным аргументам: 1) алиментарный характер присущ только содержанию, предоставляемому в рамках семейных отношений; 2) с определенными оговорками допускается употреблять алиментарность по отношению к тем видам социального обеспечения, которые предоставляются гражданам за счет прибавочного продукта; 3) по мнению одних ученых, бесплатность и безэквивалентность – самостоятельные признаки социального обеспечения (его видов), не имеющие отношение к термину алиментарность; другие – считают невозможным, ошибочным применение признака безэквивалентности к тем видам социального обеспечения, которые предоставляются по “трудовой системе”»203. По ее собственному мнению, «алиментарность обеспечения при социализме носит социальный характер. В данном случае термин “социальный” подчеркивает, что содержание предоставляется на уровне связи “индивид – общество”, а не “индивид – семья”. Такое содержание является алиментарным потому, что осуществляется за счет особого общественного фонда потребления – фонда социального обеспечения – безэквивалентно, бесплатно, без каких-либо вычетов и взносов из заработка трудящихся на эти цели»204. Как известно, фонд социального обеспечения являлся составной (но не обособленной) частью общественных фондов потребления, причем он создавался «за счет средств государства, предприятий, учреждений, организаций, колхозов без каких-либо вычетов на эти цели из заработной платы трудящихся»205.

Р. И. Иванова и В. А. Тарасова, признавая, что метод права социального обеспечения имеет диспозитивный характер, определяли его как «метод социально-алиментарных притязаний и предоставлений, означающий особое сочетание юридических приемов и способов воздействия (запретов, велений, дозволений и материальных предоставлений) на социально-обеспечительные отношения, которое (сочетание) обеспечивает осуществление бесплатного, безэквивалентного распределения материальных благ и услуг из фондов социального обеспечения на справедливой основе, без применения договорных начал на принципах всеобщности, единства и дифференциации условий обеспечения, всесторонности, высокого уровня жизнеобеспечения, самими трудящимися через органы государственного управления и общественные организации»206.

В современной научной литературе нет единства мнений относительно категории «алиментарность». По мнению М. Л. Захарова и Э. Г. Тучковой, «употребление такого термина применительно к предмету права социального обеспечения вызывает возражения принципиального характера, поскольку он затушевывает истинную экономическую природу отношений, входящих в предмет»207. Авторы рассматривают эту проблему на примере двух групп таких отношений. Первая включает социальное обеспечение работника (либо его семьи) в порядке обязательного социального страхования; вторая – социальное обеспечение человека как члена общества без учета его трудового вклада. М. Л. Захаровым и Э. Г. Тучковой сделан вывод, что отношения первой группы не являются алиментарными, а отношения второй группы могут быть отнесены к числу таковых с определенной долей условности^208.

В то же время В. С. Аракчеев рассматривает идею алиментарности как весьма плодотворную, так как она «позволяет отграничить пенсию от иных денежных обязательств, обособить право социального обеспечения от трудового, административного, гражданского права, обосновать его самостоятельность»209. К числу признаков социального обеспечения В. С. Аракчеев относит его направленность на удовлетворение алиментарных потребностей^210.

М. В. Филиппова отмечает, что «признак социально-алиментарного характера отношений по социальному обеспечению сохранил свою актуальность и по сей день для отношений как социально-страховых, так и по обеспечению за счет средств бюджета. И в том, и в другом случае обеспечение предоставляется при наступлении указанных в законе обстоятельств без требования встречных действий от обеспечиваемого лица»211. Аргументируя свою позицию, М. В. Филиппова поясняет, что право на получение страхового обеспечения непосредственно связано с уплатой страховых взносов лишь в системе обязательного пенсионного страхования, тогда как во всех иных случаях такое право возникает при наличии статуса застрахованного лица (применительно ко всем застрахованным, кроме лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой)212.

М. В. Лушникова и А. М. Лушников указывают на то, что «социальное обеспечение в современных условиях строится на дилемме социальной солидарности и индивидуальной социальной ответственности»213. При этом «индивидуальная социальная ответственность в социальном обеспечении сопряжена с дополнительными добровольными системами социального обеспечения, которые сегодня практически во всех странах в той или иной мере являются необходимой составляющей общей системы социальной защиты населения»214. Представляется, что сущность индивидуальной социальной ответственности можно рассматривать более широко, подразумевая не только участие личности в добровольных формах социального обеспечения, но и добросовестную реализацию прав и обязанностей, принадлежащих ей в обязательном социальном страховании^215, государственном социальном обеспечении и т. д. Интересна точка зрения Г. А. Гаджиева, который полагает, что «социальное государство означает, что первичны обязанности личности перед обществом, а не общества перед личностью, что человек должен быть ответственным за себя и членов своей семьи»216.

Подводя итоги дискуссии о категории «алиментарность» в праве социального обеспечения, следует согласиться с позицией М. Л. Захарова и Э. Г. Тучковой, поскольку вопрос о применимости данного понятия зависит прежде всего от вида социального обеспечения, от того, для каких категорий граждан и в каких случаях он предназначен.

Так, в обязательном социальном страховании, где право на получение социального обеспечения обусловлено уплатой страховых взносов, алиментарные начала отсутствуют. Единственным исключением в данном случае выступает обязательное медицинское страхование неработающего населения. Несмотря на то, что в силу ст. 8 Закона о медицинском страховании полномочиями по уплате взносов за эту категорию лиц наделены органы государственной власти субъектов Российской Федерации, величина таких взносов не обуславливается трудовыми доходами граждан и определяется законом^217. При этом их правовое положение ничем не отличается от статуса иных застрахованных, за которых страховые взносы уплачиваются страхователями – работодателями (застрахованные из числа самозанятых уплачивают взносы самостоятельно).

В системе государственного социального обеспечения алиментарные принципы присущи отношениям по предоставлению большего, чем в социальном страховании, числа видов социального обеспечения: социальных пенсий или мер социальной поддержки некоторых категорий безработных граждан (например, впервые ищущих работу). То же можно сказать и в отношении социального обеспечения лиц с ограниченными возможностями в части, касающейся реализации реабилитационных мероприятий в отношении указанных граждан, так как право на получение соответствующих услуг и технических средств реабилитации возникает независимо от предыдущей трудовой или иной общественно полезной деятельности лица.

При этом в социальном обеспечении военнослужащих, а также иных категорий государственных служащих, ветеранов, лиц, пострадавших от радиационных катастроф алиментарные начала отсутствуют. В данном случае возникновение социальных прав или особенностей их реализации связано с предыдущим трудом гражданина, его заслугами перед государством и обществом, необходимостью компенсации вреда, причиненного жизни, здоровью или имуществу гражданина.

Исключения из системы алиментарных отношений есть и в социальном обслуживании. До 1 января 2002 г. пенсия лицам, находящимся в стационарных учреждениях социального обслуживания, полностью не выплачивалась, хотя круг обстоятельств, при наличии которых социальные услуги оказываются бесплатно, определял Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»218 (ст. 16). С 1 января 2015 г. условия предоставления социальных услуг бесплатно определяются на основании ст. 31 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации».

Что касается государственной социальной помощи малоимущим гражданам, то она носит преимущественно алиментарный характер. Особого изучения вместе с тем требует социальная помощь, предоставляемая на основе социального контракта.

Свой подход к пониманию метода права социального обеспечения предложила Е. Е. Мачульская, именующая его «методом позитивного обязывания государственных органов или учреждений предоставить физическому лицу конкретный вид социального обеспечения на возмездно-неэквивалентных или бесплатных началах в случаях, установленных законом»219. К числу отличительных особенностей правового регулирования отношений по социальному обеспечению Е. Е. Мачульская относит следующие обстоятельства: 1) правовое положение субъектов основано на отношениях координации; 2) своеобразие фактического состава возникающих правоотношений выражается в сочетании волеизъявления лица с актами государственных органов социального обеспечения; 3) невозможность установления содержания правоотношений по волеизъявлению сторон; 4) применение имущественной ответственности восстановительного характера только к физическим лицам; 5) наличие судебного и административного порядка разрешения споров^220. Впрочем, изложенная позиция критиковалась в науке^221.

По мнению М. В. Филипповой, метод правового регулирования находит реализацию с помощью механизма правового регулирования, которому в социально-обеспечительных отношениях свойственно использование: 1) преимущественно императивных предписаний; 2) нормативного закрепления оснований возникновения права на обеспечение в виде социальных рисков как обстоятельств, фактически не зависящих от воли людей; 3) императивного порядка установления прав и обязанностей, которые возникают в силу сложного фактического состава, включающего в себя в том числе волеизъявление обеспечиваемого субъекта; 4) особого рода применения как акта констатации оснований обеспечения в ответ на такое волеизъявление; 5) правовосстановительных и правоограничительных санкций в отношении обеспечиваемого гражданина, а также санкций правовосстановительного характера в отношении обеспечивающего органа^222.

В свою очередь М. В. Лушникова и А. М. Лушников определяют метод современного права социального обеспечения как «метод социально-обязательственных притязаний и социально-солидарных предоставлений социальных благ членам общества, вытекающих из закона или договора, в целях обеспечения достойного уровня жизни»223.

М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова выделяют ряд признаков метода права социального обеспечения: «императивно-диспозитивное регулирование; сочетание централизованного регулирования с региональным, муниципальным и локальным; недопустимость, как правило, договорного регулирования; обусловленность возникновения, изменения или прекращения правоотношений специфическими юридическими фактами (как правило, событиями, не зависящими от воли людей); относительная автономность субъектов по отношению друг к другу; абсолютный характер прав граждан как субъектов отношений и недопустимость принятия усмотренческих решений органом, обязанным предоставлять обеспечение; административный и судебный порядок защиты нарушенного права граждан; применение правовосстановительных и правоограничивающих санкций»224. По мнению ученых, метод права социального обеспечения – это «совокупность приемов и способов правового регулирования общественных отношений по социальному обеспечению граждан, специфика которых обусловлена распределительным характером этих отношений»225.

Актуальная характеристика метода права социального обеспечения предложена Д. И. Рогачевым, который полагает, что ему присуще «особое сочетание императивного и диспозитивного способов правового регулирования при неизменном (перманентном) доминировании первого, а также применение в нормах права социального обеспечения стимулирования как производного способа правового регулирования»226.

Высказанные позиции демонстрируют разнообразие подходов ученых к характеристике современных особенностей метода права социального обеспечения. Несмотря на различия во мнениях, представляется возможным констатировать, что в числе его наиболее распространенных признаков называют наличие императивно-диспозитивного регулирования, не предполагающего возможности установления прав и обязанностей субъектов возникающих отношений посредством заключения договоров (т. е. на основе соглашения), предусматривающего использование правовосстановительных и правоограничительных санкций.

Предпринятый анализ характеризует подходы к пониманию сущности метода права социального обеспечения, сформировавшиеся в процессе обособления и становления данной отрасли и получившие развитие как до начала социально-экономических перемен, связанных с распадом Союза ССР, так и в современных условиях, сложившихся в результате проведенных реформ, когда отрасль права социального обеспечения претерпела определенные изменения, в том числе и с точки зрения метода, используемого для регулирования отношений, составляющих ее предмет.

Можно говорить о наличии двух основных тенденций, под влиянием которых происходит преобразование отрасли права социального обеспечения. Одна из них связана с расширением государственных гарантий по обеспечению социальных прав граждан, в том числе права на социальное обеспечение, и использованием более гибкого подхода к проблеме предотвращения и компенсации социальных рисков, появлением новых форм и видов социального обеспечения, развитием обязательного социального страхования. Это стало необходимым в силу того, что обычные мероприятия оказались недостаточно эффективными с точки зрения достижения целей повышения уровня материального обеспечения получателей социальных предоставлений и стабильности самой системы социального обеспечения. Экономические условия способствовали возникновению новых рисков, а с ними – объективной потребности в поддержке со стороны государства занятого, трудоспособного населения. Использовать для решения этой задачи методы, прежде предназначавшиеся для нетрудоспособных граждан, было нельзя. Следовательно, изменение сущности социального обеспечения отвечает динамике социально-экономических процессов в стране. Собственно говоря, эта тенденция и отражает расширение дифференциации правового регулирования в праве социального обеспечения.

Другая тенденция соответствует общим изменениям в системе права, связанным с попыткой разрешить проблему деления права на отрасли и взаимодействия норм различных отраслей.

Развернутый анализ особенностей метода правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан требует специального научного исследования. В рамках же данной работы, опираясь на предложенную в общей теории права структуру метода правового регулирования, мы представим исследование метода права социального обеспечения в контексте единства и дифференциации правового регулирования в данной отрасли.

Первым элементом метода правового регулирования является, как уже отмечалось, правовое положение субъектов тех или иных правоотношений. Как известно, субъекты отношений, включаемых в предмет права социального обеспечения, могут быть условно разделены на две группы. Одну из них составляют граждане, которые имеют право на получение тех или иных видов социального обеспечения, а другую – органы государственной власти или уполномоченные ими организации, осуществляющие их предоставление.

При этом правовое положение второй группы субъектов в отношениях по социальному обеспечению населения не отличается значительной спецификой, поскольку их деятельность в полной мере посвящена обеспечению реализации прав граждан на те или иные виды предоставлений. В целом же особенностью статуса субъектов отношений в сфере социального обеспечения можно считать то обстоятельство, что «с одной стороны, законодатель не наделил их равенством, а с другой – не ввел для них элементов подчиненности»227.

До настоящего времени дискуссионным является вопрос о выделении семьи в качестве субъекта отношений по социальному обеспечению. Тезис о том, что семья представляет собой отдельный субъект правоотношений по социальному обеспечению, был обоснован Е. И. Астраханом^228 применительно к пенсионным правоотношениям и поддержан В. С. Андреевым^229. М. И. Полупанов также включал семью в состав субъектов отношений по социальному обеспечению^230.

В современных работах по праву социального обеспечения идея о том, что к числу субъектов отношений по социальному обеспечению можно отнести семью, получила развитие. Так, Е. Е. Мачульская полагает, что «субъектом пенсионного правоотношения по случаю потери кормильца является семья в целом, но сначала определяется право на нее каждого члена семьи в отдельности»231. В. С. Аракчеев приходит к выводу о необходимости включения в число субъектов правоотношений по пенсионному обеспечению в случае потери кормильца как семьи в целом, так и каждого из нетрудоспособных членов семьи^232. По мнению М. И. Акатновой, «необходимо легально признать семью в качестве коллективного субъекта социально-обеспечительных отношений и закрепить в законодательстве ее понятие. Данное понятие должно использоваться в правоотношениях независимо от их вида и отраслевой принадлежности»233. Это предложение заслуживает поддержки^234, однако правовое положение гражданина как индивидуального субъекта отношений по социальному обеспечению не имеет принципиальных отличий от правового положения семьи, являющейся коллективным субъектом.

Характеризуя правовое положение граждан в сфере социального обеспечения^235, следует подчеркнуть, что его важнейшей составляющей является сформировавшееся в процессе трудовой деятельности либо вследствие иных причин (нетрудоспособности, отсутствия средств к существованию и т. д.) право требовать предоставления соответствующего вида социального обеспечения. Это право является центральным для социально-обеспечительных отношений независимо от того, в какой организационно-правовой форме они осуществляются^236.

Что касается обязанностей, возлагаемых на граждан, то их немного и большинство из них носит организационный характер: их своевременное исполнение позволяет решить вопрос взаимодействия граждан, получающих те или иные вилы социального обеспечения, и предоставляющих их субъектов, чем гарантируется эффективное функционирование самой системы социального обеспечения.

Например, в п. 4 ст. 23 Закона о трудовых пенсиях было закреплено, что пенсионер обязан безотлагательно извещать орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, о наступлении обстоятельств, влекущих изменение размера трудовой пенсии или прекращение ее выплаты. Аналогичное законоположение содержится в ч. 5 ст. 26 Закона о страховых пенсиях. Такие требования можно найти и в законодательстве, определяющем условия предоставления иных видов социального обеспечения (например, в ст. 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»).

Следует отметить, что обязательное социальное страхование предусматривает для гражданина достаточно широкие возможности участия в реализации своих прав. Такое участие в первую очередь осуществляется посредством формирования страхового обеспечения. В частности, п. 1 ст. 15 Закона о пенсионном страховании предусматривает право застрахованного лица уплачивать дополнительные страховые взносы на накопительную пенсию в соответствии с Федеральным законом от 30 апреля 2008 г. № 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную пенсию и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений»237.

Можно привести и другой пример. В п. 1 ст. 31 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации»238 установлены права застрахованных, которые могут быть реализованы ими при формировании накопительной пенсии. В частности, застрахованные лица до обращения за установлением накопительной пенсии вправе выбирать инвестиционный портфель управляющей компании. отказаться от формирования накопительной пенсии через ПФР и выбрать негосударственный пенсионный фонд в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании.

В рамках тех видов обязательного социального страхования, в которых объем страхового обеспечения напрямую не связан с величиной страховых взносов, уплаченных за каждого застрахованного, имеющиеся у граждан права направлены на то, чтобы предоставление соответствующего вида социального обеспечения осуществлялось наиболее качественно. Например, согласно Закону о медицинском страховании застрахованные лица имеют право не только на бесплатное оказание им медицинской помощи медицинскими организациями^239 при наступлении страхового случая, но и на выбор: 1) страховой медицинской организации и ее замену (по общему правилу – один раз в течение календарного года); 2) медицинской организации из числа участвующих в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования; 3) врача путем подачи заявления лично или через своего представителя на имя руководителя медицинской организации (ч. 1 ст. 16).

Государственное социальное обеспечение, в отличие от обязательного социального страхования, такого регулирования обычно не предусматривает. Это объясняется тем, что субъектный состав соответствующих отношений в данном случае проще, чем в системе обязательного социального страхования, поскольку включает в себя лишь государство, представляемое уполномоченными им субъектами (орган государственной власти или организация), и гражданина. От этого производны и особенности формирования прав граждан, которые в системе государственного социального обеспечения не зависят от объема уплаченных страховых взносов, а определяются лишь основаниями и условиями социального обеспечения.

Так, для реализации права на страховую пенсию по старости требуется достижение возраста 55 (60) лет и наличие 15 лет страхового стажа^240, а также наличие индивидуального пенсионного коэффициента не менее 30^241 (до 1 января 2015 г. для приобретения права на трудовую пенсию требовалось 5 лет страхового стажа, а индивидуальный пенсионный коэффициент не определялся). Вместе с тем размер пенсии обусловлен такими факторами, как возраст и стаж лишь косвенно, поскольку возраст застрахованного лица влияния на уровень его пенсионирования, по общему правилу, не оказывает^242, а продолжительность стажа свидетельствует лишь о том, что на протяжении соответствующего времени за него уплачивались страховые взносы. Теоретически более длительный период уплаты взносов должен гарантировать и более высокий размер пенсии, но фактически определяющее значение имеет величина трудового дохода и, что актуально для лиц, имеющих пенсионные накопления, эффективность управления уплаченными страховыми взносами: чем больше такой доход у лица, тем значительнее будет размер пенсионных выплат.

Иным образом устанавливается право на пенсию за выслугу лет в системе государственного социального обеспечения, в частности у военнослужащих. По общему правилу право на нее возникает при прохождении военной службы в течение 20 лет, а размер исчисляется из денежного довольствия и повышается в том случае, если имеющаяся у гражданина выслуга лет превышает требуемую^243. Несмотря на то, что в обоих случаях определяющим обстоятельством для уровня пенсионирования является трудовой доход лица, в системе государственного пенсионного обеспечения эта связь гораздо более проста и не требует какого-либо активного участия от самого гражданина – получателя пенсии. От него лишь требуется надлежащим образом исполнять свои основные обязанности, проистекающие из избранной им формы реализации права на труд, в данном случае – обязанности военной службы. Это отличает государственное пенсионное обеспечение от обязательного пенсионного страхования с точки зрения объема правомочий граждан.

Есть и еще одно обстоятельство, требующее внимания. Предоставление мер государственного социального обеспечения осуществляется в отсутствие какого-либо законодательного акта общего характера, что затрудняет анализ правового положения граждан и классификацию предусмотренных для них прав. Если реализация прав граждан базируется на особом основополагающем акте, такой проблемы нет: в обязательном социальном страховании таковым, например, является Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования», а в Федеральном законе от 28 декабря 2013 г. «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» правам получателей социальных услуг посвящена ст. 9.

Таким образом, права и обязанности граждан в отношениях по социальному обеспечению различаются в зависимости от организационно-правовой формы социального обеспечения и его конкретного вида. Как было проиллюстрировано выше, в системе обязательного социального страхования у застрахованного лица есть не только право требовать предоставления страхового обеспечения, но и иные права, обеспечивающие его эффективную реализацию. Гражданин может активно влиять на объем своих прав или принимать решения, касающиеся условий их осуществления. В отношениях по государственному социальному обеспечению таких возможностей меньше.

Вторым элементом метода правового регулирования выступают юридические факты, в качестве которых, согласно устоявшейся точке зрения, рассматриваются «определенные жизненные обстоятельства (условия, ситуации), с которыми нормы права связывают возникновение, прекращение или изменение правоотношений»244. Как известно, выделяются три вида юридических фактов: события, действия (правомерные и неправомерные) и состояния^245.

В праве социального обеспечения юридические факты изучались в трудах многих ученых^246. Не так давно было вновь предпринято и специальное исследование. Его автором Е. И. Бутенко высказано мнение о том, что «понятия “юридический факт в праве социального обеспечения” и “социально-обеспечительный юридический факт” не являются тождественными. Юридический факт в праве социального обеспечения – это любое обстоятельство, с которым правовые нормы связывают наступление каких-либо юридических последствий (материального или процедурного характера). Социально-обеспечительный юридический факт – это такой факт, который определяет необходимость предоставления лицу того или иного вида социального обеспечения (возраст, инвалидность, временная нетрудоспособность и т. д.); другими словами, социально-обеспечительный факт обусловливает наступление материально-правовых последствий, показывает, по какой причине и при каком условии (условиях) гражданин вправе получать государственную помощь или содержание»247.

Иными словами, в качестве социально-обеспечительного факта обычно выступает реализация социального риска, что и является основанием возникновения социально-обеспечительных отношений. Этот подход является единым для всех организационно-правовых форм социального обеспечения, хотя для некоторых из них он имеет свои особенности.

Так, отношения по обязательному социальному страхованию возникают у гражданина с момента регистрации в качестве застрахованного лица – чаще всего это момент его вступления в трудовые правоотношения в качестве работника. Страховой же случай, выступающий в обязательном социальном страховании в качестве основания для предоставления лицу страхового обеспечения, и является той социально рисковой ситуацией, которая предшествует непосредственной реализации права застрахованного на социальное обеспечение.

Для характеристики жизненных обстоятельств, влекущих возникновение прав гражданина в рамках государственного социального обеспечения, используется традиционная для науки категория «основания возникновения правоотношений по государственному социальному обеспечению». К ним относят различные юридические факты, среди которых велико число юридических фактов-состояний, примером которых можно считать временную нетрудоспособность, старость, инвалидность, беременность и т. д.

Наличие юридических фактов-состояний обуславливает особенности правового статуса лица. В частности, гражданин может признаваться безработным или пострадавшим вследствие воздействия радиации, вступать в государственно-служебные отношения, ему может быть присвоено звание ветерана. Приобретение такого статуса происходит в установленном законом порядке и означает формирование особой правовой связи между гражданином и государством. Именно она выступает в качестве основания предоставления гражданину государственного социального обеспечения.

Неслучайно Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что факт причинения вреда здоровью граждан, которые оказались в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших вследствие чернобыльской катастрофы, обусловливает возникновение конституционно-правовых отношений по поводу возмещения вреда между государством, с деятельностью которого в сфере ядерной энергетики было связано причинение вреда, и гражданами^248. Данная правовая позиция была впервые сформулирована Конституционным Судом РФ в постановлении от 1 декабря 1997 г. № 18-П^249.

К числу оснований возникновения отношений по государственному социальному обеспечению относятся обязательства государства, формирующиеся не только в силу наличия у граждан особых заслуг перед Отечеством (в отношении ветеранов), причинения вреда жизни и здоровью граждан (применительно к лицам, пострадавшим вследствие воздействия радиации и др.), но и в силу ст. 39 Конституции Российской Федерации, закрепляющей право каждого на социальное обеспечение (перед лицами, которые не смогли реализовать свое право на труд, и в иных случаях).

В рамках государственной социальной помощи малоимущим гражданам в качестве основания возникновения социально-обеспечительных отношений признается малообеспеченность, а в социальном обслуживании населения – обстоятельства, которые ухудшают или могут ухудшить условия жизнедеятельности гражданина.

Таким образом, к числу юридических фактов, наступление которых влечет возникновение права гражданина на получение того или иного вида социального предоставления, относятся социально рисковые ситуации, относящиеся к числу оснований для осуществления социального обеспечения.

Третий элемент метода правового регулирования социально-обеспечительных отношений – специфика формирования прав и обязанностей их субъектов. В праве социального обеспечения в этой сфере последовательно реализуется единство правового регулирования, присущее всем организационно-правовым формам социального обеспечения и выражающееся в том, что основным способом установления прав и обязанностей граждан и государства в лице его органов или специально уполномоченных организаций является их закрепление в законе или ином нормативном правовом акте.

В последнее время в науке активно дискутируется вопрос о том, какую роль в формировании прав и обязанностей субъектов социально-обеспечительных отношений играют договоры. Возможность использования договора для установления социально-обеспечительных обязательств последовательно обосновывают М. В. Лушникова и А. М. Лушников. По мнению М. В. Лушниковой, «в настоящее время государственно-частное партнерство в сфере социального обеспечения осуществляется в двух основных договорных формах»250. В качестве таких форм автор рассматривает социально-страховые договоры (договоры в сфере обязательного и добровольного медицинского, пенсионного и социального страхования), а также социально-обязательственные возмездные договоры, заключаемые получателем социальных услуг и социальных выплат^251.

М. В. Лушникова приходит к выводу, что на современном этапе развития правового регулирования договоры второго вида отнесены законодателем к предмету гражданского права, хотя и подчеркивает, что «уже сегодня на перспективу складываются необходимые предпосылки для обоснования и последующей легализации рассматриваемого института в рамках структуры отрасли права социального обеспечения. Эта разновидность публичных договоров имеет существенную “государственно-правовую” окраску. Во-первых, свобода сторон таких договоров ограничена путем законодательного установления обязательных для сторон правил, государственным контролем за соблюдением государственных стандартов социального обеспечения. Во-вторых, возмездность, платность этих социальных услуг в настоящее время нередко компенсируется государственным механизмом частичного возмещения получателю социальных услуг сумм произведенных им затрат, расходов (частичная компенсация за счет бюджетных средств расходов на коммунальные услуги, приобретение лекарств, проезд в общественном транспорте и др.)»252.

Подход, обосновывающий расширение договорного регулирования в праве социального обеспечения обоснованно не нашел широкой поддержки в отраслевой науке права социального обеспечения^253. При этом использование договорного регулирования в рамках государственного социального обеспечения едва ли приемлемо, поскольку государство, выступая одной из сторон отношения по социальному обеспечению, посредством правотворческой деятельности формирует свои обязательства перед гражданами, которые применительно к одной и той же категории лиц должны быть одинаковыми. Это предопределено и экономической природой социального обеспечения, распределительный характер которого предполагает предоставление гражданам мер социального обеспечения на равных условиях.

Правовой природе иных видов социального обеспечения также не вполне соответствует частноправовое регулирование. Как при оказании государственной социальной помощи, так и в системе социального обслуживания населения требуется одинаковый подход к определению объема и условий предоставления гражданам соответствующих видов обеспечения с учетом особенностей их нуждаемости. Вместе с тем правовое регулирование государственной социальной помощи с недавнего времени предполагает возможность заключения социального контракта – соглашения между гражданином и органом социальной защиты населения по месту жительства или месту пребывания лица, в соответствии с которым орган социальной защиты населения обязуется оказать гражданину государственную социальную помощь, гражданин – реализовать мероприятия, предусмотренные программой социальной адаптации. В таком контракте помимо его предмета и срока действия устанавливаются: 1) права и обязанности сторон; 2) виды и размер государственной социальной помощи, а также порядок ее оказания; 3) порядок изменения и основания прекращения социального контракта.

К социальному контракту прилагается программа социальной адаптации, которой предусматриваются обязательные для реализации получателями государственной социальной помощи мероприятия (поиск работы, прохождение профессионального обучения и дополнительного профессионального образования, осуществление индивидуальной предпринимательской деятельности, ведение личного подсобного хозяйства и т. д.). Однако социальный контракт является альтернативой оказания государственной социальной помощи в обычном порядке и предполагает предоставление гражданину возможности решить, будет ли он участвовать в разрешении стоящих перед ним проблем, прежде всего проблемы трудоустройства.

Таким образом, в сфере формирования прав и обязанностей субъектов отношений по социальному обеспечению реализуется единый подход, предполагающий их установление в законодательстве. При этом наличие в отдельных случаях элементов договорного регулирования принципиального значения не имеет. Исключение составляют лишь отношения по социальному обеспечению граждан, реализовавших право на труд посредством работы по трудовому договору, поскольку «содержание социально-обеспечительных отношений в определенной степени может быть обусловлено трудовыми отношениями, правомерно выделять и такой способ формирования прав и обязанностей субъектов, как договорный, который распространяется и на сферу социального обеспечения, если он касается работника»254.

Четвертым элементом метода правового регулирования выступают приемы защиты субъективных прав и обеспечения исполнения юридических обязанностей. Это предполагает закрепление для субъектов социально-обеспечительных отношений тех или иных мер юридической ответственности, а также гарантий и способов защиты предоставленных им прав.

Все граждане могут обратиться в суд за защитой своего права на социальное обеспечение, если полагают, что оно было нарушено. Вместе с тем получатели мер социального обеспечения пользуются и иными способами защиты. Определенной спецификой в этом смысле характеризуется система обязательного социального страхования.

Так, закрепляя право застрахованных на защиту прав и законных интересов в сфере обязательного медицинского страхования, Закон о медицинском страховании в ст. 40 устанавливает, что контроль объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи медицинскими организациями в объеме и на условиях, установленных территориальной программой обязательного медицинского страхования и договором на оказание и оплату медицинской помощи по данному виду страхования, проводится в соответствии с порядком организации и проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи, установленным Федеральным фондом обязательного медицинского страхования^255. При этом для реализации целей контроля предусмотрена возможность проведения медико-экономического контроля, медико-экономической экспертизы и экспертизы качества медицинской помощи. Соответствующие полномочия предоставлены территориальным фондам обязательного медицинского страхования и страховым медицинским организациям.

Законодательство об иных видах обязательного социального страхования также предоставляет гражданам возможность реализовать специальные способы защиты своих прав. Так, на основании ст. 16 Закона о страховании профессиональных рисков застрахованные могут участвовать в расследовании страхового случая (в том числе с участием профсоюзного органа либо своего доверенного лица) либо обжаловать решения по вопросам расследования страховых случаев не только в суд, но и в государственную инспекцию труда, в профсоюзные органы. Через представительные органы работников и работодателей застрахованные лица могут участвовать в совершенствовании системы обязательного пенсионного страхования (ст. 15 Закона о пенсионном страховании). В ст. 4.3 Закона о страховании на случай временной нетрудоспособности гражданам предоставлено право обращаться к страхователю и страховщику за консультациями по применению законодательства об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, а также обращаться к страховщику за бесплатной помощью, необходимой для получения страхового обеспечения, в виде составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера, а также в виде представления интересов застрахованного лица в судах. Кроме того, они вправе обращаться к страховщику с запросом о проведении проверки правильности выплаты страхователем страхового обеспечения.

Существуют особенности защиты и для получателей иных социальных предоставлений. Например, в системе социального обслуживания с 1 января 2015 г. общественный контроль должен осуществляться гражданами, общественными и иными организациями в соответствии с законодательством о защите прав потребителей (ст. 34 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»). Следует отметить, что такой подход представляется спорным, поскольку законодательство о защите прав потребителей ориентировано на оказание платных услуг, тогда как социальные услуги зачастую оказываются бесплатно. Так, согласно ст. 31 Закона об основах социального обслуживания социальные услуги в форме социального обслуживания на дому в полустационарной и стационарной формах социального обслуживания предоставляются бесплатно несовершеннолетним детям, а также лицам, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций, вооруженных межнациональных (межэтнических) конфликтов.

Социальные услуги в форме социального обслуживания на дому и в полустационарной форме социального обслуживания предоставляются бесплатно, если на дату обращения среднедушевой доход получателя социальных услуг, рассчитанный в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, ниже предельной величины или равен предельной величине среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно, установленной законом субъекта РФ^256. При этом нормативными правовыми актами субъектов РФ могут быть предусмотрены иные категории граждан, которым социальные услуги предоставляются бесплатно.

Таким образом, возможность предоставления социальных услуг на условиях полной и частичной оплаты предусмотрена законодательством, однако эффективность применения в данной сфере правил, разработанных для защиты прав потребителей, может быть низкой.

Что касается института юридической ответственности, который также направлен на защиту интересов граждан, то в праве социального обеспечения он значительного развития не получил. Р. И. Иванова и В. А. Тарасова рассматривали это как «существенный пробел в действующем законодательстве, влияющий на полноту юридических гарантий при осуществлении прав граждан в социальном обеспечении»257.

В настоящее время меры ответственности за правонарушения в сфере социального обеспечения стали более разнообразными, вследствие чего научный интерес к их изучению возрос^258. По своей правовой природе такие меры различны: соответствующие положения включены не только в законодательные акты об уголовной и административной ответственности, но и в законодательство о предоставлении гражданам различных видов социального обеспечения. В специальном исследовании С. С. Масловым сделан вывод, что «юридической ответственностью в праве социального обеспечения является фактическое претерпевание правонарушителем лишений имущественного характера, предусмотренных санкцией, вследствие нарушений предписаний норм права социального обеспечения, с целью восстановления нарушенного права»259. Общепризнано, что в праве социального обеспечения «не предусмотрены репрессивные санкции; за правонарушения к гражданам применяются санкции двух видов: правовосстановительные и правоограничительные»260. По мнению С. С. Маслова, «между обязанным органом и управомоченным гражданином возникает имущественное отношение по поводу предоставления либо имущества, либо оказания услуги, а правопритязание гражданина на это благо является имущественным»261.

Правовосстановительные санкции выражаются в обращении имущественных взысканий на граждан, которые вследствие совершения виновных действий незаконно получали какие-либо социальные предоставления^262.

Так, согласно п. 2 ст. 10 Закона об основах социального страхования на застрахованных лиц возложена обязанность своевременно предъявлять страховщику документы, содержащие достоверные сведения и являющиеся основанием для назначения и выплаты страхового обеспечения, предусмотренного федеральным законом о конкретном виде обязательного социального страхования. В развитие данных положений необходимые нормы закреплены в Законе о страховании профессиональных рисков (п. 3 ст. 19).

Есть они и в Законе о страховании на случай временной нетрудоспособности (ст. 15.1), который непосредственно связан с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей»263. Этот законодательный акт, в свою очередь, предусматривает, что получатели пособий обязаны своевременно извещать назначающие их органы о наступлении обстоятельств, влекущих изменение размеров таких пособий или прекращение их выплаты. В противном случае излишне выплаченные суммы государственных пособий гражданам, имеющим детей, удерживаются с получателя (либо взыскиваются с него в судебном порядке при прекращении выплаты пособия), но только в случае, если переплата произошла по его вине (предоставление документов с заведомо неверными сведениями, сокрытие данных, влияющих на право назначения пособий, исчисление их размеров).

Аналогичные положения содержит пенсионное законодательство (ст. 28 Закона). В системе пенсионного страхования эти нормы связаны не только с п. 2 ст. 10 Закона об основах социального страхования, но и с п. 3 ст. 15 Закона о пенсионном страховании, согласно которому застрахованные лица в случае невыполнения ими своих обязанностей (в том числе обязанности предъявлять страховщику содержащие достоверные сведения документы, являющиеся основанием для назначения и выплаты страхового обеспечения, и сообщать обо всех изменениях, влияющих на его выплату) и выплаты в связи с этим излишних сумм из бюджета ПФР несут ответственность в размере причиненного ими ущерба в соответствии с законодательством.

В 2013 году аналогичные положения были включены в ст. 56 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих^264. При этом в ст. 62 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих также закреплено, что сумма пенсии, излишне выплаченная пенсионеру вследствие злоупотребления с его стороны, может удерживаться из пенсии на основании решения соответствующего пенсионного органа ежемесячно в размере, не превышающем 20 % причитающейся к выплате пенсии, сверх удержаний по другим основаниям. Вместе с тем в Законе о государственном пенсионном обеспечении, который по отношению к Закону о пенсионном обеспечении военнослужащих имеет общий характер, таких норм пока не содержится. С учетом приведенных выше положений различных законодательных актов нужно признать, что положения Закона о государственном пенсионном обеспечении представляют собой скорее исключение из общего правила. Несмотря на это, и в данном случае возможность взыскания такого ущерба существует на основании положений гл. 60 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), посвященной обязательствам вследствие неосновательного обогащения.

Действующее регулирование предполагает различный порядок реализации правовосстановительных санкций. Так, согласно Закону о страховании профессиональных рисков в случае сокрытия или недостоверности указанных застрахованными сведений, необходимых для подтверждения права на получение обеспечения по страхованию, они обязаны возместить страховщику излишне понесенные им расходы добровольно или на основании решения суда (п. 3 ст. 19).

В Законе о страховании на случай временной нетрудоспособности сказано, что возмещение страховщику ущерба, причиненного выплатой излишних сумм пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, а также ежемесячного пособия по уходу за ребенком, при предоставлении ему недостоверных сведений осуществляется виновными в порядке, установленном законодательством (ч. 2 ст. 15). При этом в соответствии с Федеральным законом «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» предполагается возможность внесудебного взыскания излишне выплаченных сумм пособий по беременности и родам, а также ежемесячного пособия по уходу за ребенком (ст. 19). В отношении пособий по временной нетрудоспособности какого-либо специального порядка не предусмотрено.

Сказанное позволяет резюмировать, что в настоящее время в законодательстве о социальном обеспечении сформулировано правило, в силу которого излишне выплаченные в результате недобросовестности граждан суммы пенсий, пособий и иных социально-обеспечительных выплат подлежат возмещению органу, по решению которого они предоставлялись. Это положение обеспечивает единство в установлении правовосстановительных санкций, которые тем не менее отличаются друг от друга по порядку их реализации. В данном случае закрепление общего порядка возмещения излишне выплаченных сумм представлялось бы обоснованным.

Вместе с тем с учетом вида социального обеспечения законодатель демонстрирует и другие подходы к разрешению вопроса о воздействии на недобросовестных получателей мер социального обеспечения.

В соответствии с ч. 2 ст. 10 Закона о социальной помощи в случае установления органом социальной защиты населения факта недостоверности представленных заявителем сведений о составе семьи, доходах и принадлежащем ему (его семье) имуществе на праве собственности или несвоевременного извещения об изменении указанных сведений заявитель (его семья) может быть лишен (лишена) права на получение государственной социальной помощи на период, устанавливаемый органами социальной защиты населения субъекта Российской Федерации, но не более чем на период, в течение которого указанная помощь заявителю незаконно оказывалась.

Законодательство о социальном обслуживании населения также не предусматривает каких-либо санкций к недобросовестным получателям социальных услуг. Эта особенность свойственна не только Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и Федеральному закону «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, но и Федеральному закону от 28 декабря 2013 г. «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», применяющемуся с 1 января 2015 г.

Второй вид санкций в праве социального обеспечения – правоограничительные – можно дифференцировать на две группы.

Первая группа включает в себя нормы, направленные на снижение размеров каких-либо выплат или продолжительности их предоставления. Наиболее ярким примером является в данном случае регулирование выплаты пособия по безработице. Согласно п. 1 ст. 30 Закона о занятости населения, по общему правилу пособие по безработице выплачивается уволенным гражданам в процентном отношении к среднему заработку, если они в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, имели оплачиваемую работу не менее 26 недель на условиях полного рабочего дня (полной рабочей недели) или на условиях неполного рабочего дня (неполной рабочей недели) с пересчетом на 26 недель с полным рабочим днем (полной рабочей неделей). Однако во всех иных случаях в силу п. 2 ст. 30 Закона о занятости пособие устанавливается в размере минимальной величины пособия по безработице. К числу граждан, получающих пособие в этом размере, относятся, в частности, граждане, впервые ищущие работу (ранее не работавшие); стремящиеся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва; уволенные за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством; уволенные по любым основаниям в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, и имевшие в этот период оплачиваемую работу менее 26 недель, а также граждане, направленные органами службы занятости на обучение и отчисленные за виновные действия. При этом для лиц, ранее не работавших или нетрудоустроенных на протяжении длительного времени, а следовательно, и не имевших заработка, из которого могло бы быть исчислено пособие, установление его в твердой сумме является не санкцией, а единственно возможным способом определения величины пособия. В отношении иных названных граждан установление пособия в твердой сумме можно рассматривать как правоограничительную санкцию.

Другим таким примером можно считать правила, предусмотренные ст. 14 Закона о страховании профессиональных рисков, в соответствии с которыми установление при расследовании страхового случая факта грубой неосторожности застрахованного, которая содействовала возникновению или увеличению вреда, причиненного его здоровью, влечет уменьшение размера ежемесячных страховых выплат соответственно степени вины застрахованного, но не более чем на 25 % (п. 1).

В Законе о страховании на случай временной нетрудоспособности также есть соответствующие положения. Основаниями для снижения размера пособия по временной нетрудоспособности являются: 1) нарушение застрахованным лицом без уважительных причин в период временной нетрудоспособности режима, предписанного лечащим врачом; 2) его неявка без уважительных причин в назначенный срок на врачебный осмотр или на проведение медико-социальной экспертизы; 3) заболевание или травма, наступившие вследствие алкогольного, наркотического, токсического опьянения или действий, связанных с таким опьянением (ст. 8).

Вторая группа правоограничительных санкций охватывает положения, закрепляющие основания для отказа в предоставлении того или иного вида социального обеспечения. Так, в упомянутой ст. 14 Закона о страховании профессиональных рисков закреплено, что вред, возникший вследствие умысла застрахованного, подтвержденного заключением правоохранительных органов, возмещению не подлежит (п. 2). В свою очередь, Закон о страховании на случай временной нетрудоспособности закрепляет, что основаниями для отказа в назначении застрахованному лицу пособия по временной нетрудоспособности являются: 1) наступление временной нетрудоспособности в результате установленного судом умышленного причинения застрахованным лицом вреда своему здоровью или попытки самоубийства; 2) наступление временной нетрудоспособности вследствие совершения застрахованным лицом умышленного преступления (ст. 9).

Соответствующие положения предусмотрены и в пенсионном законодательстве. В соответствии с п. 4 ст. 8 Закона о государственном пенсионном обеспечении в случае наступления инвалидности или гибели (смерти) кормильца вследствие совершения им преступления самому инвалиду либо иждивенцам умершего назначается социальная пенсия. В Законе о страховых пенсиях правоограничения установлены лишь применительно к пенсиям по случаю потери кормильца: в случае совершения нетрудоспособными членами семьи умершего кормильца уголовно наказуемого деяния, повлекшего за собой смерть кормильца и установленного в судебном порядке, им устанавливается социальная пенсия по случаю потери кормильца (ч. 11 ст. 10). Вместе с тем упоминания о том, что такое преступление должно быть умышленным, в Законе о страховых пенсиях не содержится.

Часть 3 ст. 2 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих предусматривает ограничения для лиц, совершивших противоправные действия, и членов их семей, а также для тех граждан, которые в установленном законодательством порядке были лишены воинских или специальных званий.

Приведенные примеры являются иллюстрацией особенности правоограничительных санкций в праве социального обеспечения, выражающейся в том, что они устанавливаются за поведение, которое зачастую напрямую с социально-обеспечительными отношениями не связано. Таким поведением гражданин нарушает правовые предписания иной отраслевой принадлежности, в частности нормы уголовного, трудового или медицинского права.

Нельзя обойти вниманием и те изменения, что произошли в Уголовном кодексе Российской Федерации (УК РФ), в который Федеральным законом от 29 ноября 2012 г. № 207-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»265 была включена ст. 159.2, устанавливающая ответственность за мошенничество при получении выплат, т. е. хищение денежных средств или иного имущества при получении пособий, компенсаций, субсидий и иных социальных выплат, установленных законами и иными нормативными правовыми актами, путем представления заведомо ложных и (или) недостоверных сведений, а равно путем умолчания о фактах, влекущих прекращение указанных выплат.

Таким образом, был предусмотрен специальный состав преступления, предполагающий возможность уголовного наказания для недобросовестных получателей социальных предоставлений.

Второй стороной правоотношений по социальному обеспечению выступает государство в лице органов исполнительной власти или иных уполномоченных им субъектов (например, государственных внебюджетных фондов или – в системе обязательного социального страхования – работодателей), в компетенцию которых входит предоставление различных видов социального обеспечения гражданам, нуждающимся в их получении.

Характеризуя ответственность государства в праве социального обеспечения, фактическим основанием которой «можно считать непринятие мер по своевременной компенсации последствий реализации социального риска»266, следует отметить сложность данного вопроса, подробное изучение которого требует специального научного исследования. Виды ответственности государства различны, поскольку оно выступает гарантом реализации права граждан на социальное обеспечение. К их числу, по мнению О. С. Курченко, относится, например, конституционно-правовая (признание законодательного акта неконституционным) и гражданско-правовая ответственность (возмещение вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти)267.

Как представляется, спецификой конституционно-правовой ответственности, выражающейся в признании законодательного акта неконституционным, является ее наступление независимо от вины. Данный вывод основывается на презумпции добросовестности законодателя, существующей в конституционном судопроизводстве^268 (более подробно данная презумпция будет охарактеризована ниже).

Законодательством установлена ответственность и для тех субъектов, на которых непосредственно возложены различные обязанности, направленные на реализацию прав граждан в сфере социального обеспечения. Как отмечают М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова, «что касается санкций, применяемых к другому субъекту – органу, предоставляющему обеспечение, то в данном случае речь идет скорее не о санкциях, а об обязанности этого органа восстановить нарушенное право гражданина, если по его вине гражданин не смог в полном объеме воспользоваться своим правом»269. Однако санкции к соответствующим должностным лицам в таких случаях тоже применяются. Примером этому выступают меры административной и уголовной ответственности за невыплату (непредоставление) некоторых видов социального обеспечения.

Ст. 1451 УК РФ предусматривает ответственность за невыплату пенсий, стипендий, пособий и иных установленных законом выплат. Данная норма содержит три состава преступления. Первый охватывает частичную невыплату названных предоставлений свыше 3 месяцев, совершенную из корыстной или иной личной заинтересованности руководителем организации, работодателем – физическим лицом, руководителем филиала, представительства или иного обособленного структурного подразделения организации, второй – полную их невыплату свыше 2 месяцев указанными субъектами по тем же самым мотивам, а третий связывает совершение названных деяний с наступлением тяжких последствий.

Санкция статьи с учетом тяжести деяния закрепляет различные виды наказаний: штраф, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, принудительные работы, лишение свободы (с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью).

Согласно ст. 5.41 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) непредоставление на безвозмездной основе услуг, предусмотренных гарантированным перечнем услуг по погребению, а равно невыплата социального пособия на погребение супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю умершего или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, влечет наложение административного штрафа.

Изложенное свидетельствует о том, что в настоящее время институт ответственности за правонарушения в сфере социального обеспечения активно развивается. Однако общего подхода к установлению мер ответственности субъектов соответствующих отношений пока не сформировалось. В большей мере единство присуще санкциям, предусматриваемым для недобросовестных получателей мер социального обеспечения. Ответственность органов государственной власти (уполномоченных ими организаций), осуществляющих предоставление социального обеспечения, требует совершенствования и унификации.

Подводя итог сказанному, следует подчеркнуть, что в особенностях метода права социального обеспечения проявляется как единство, так и дифференциация правового регулирования отношений, составляющих предмет данной отрасли. При этом формы проявления единства превалируют.

Во-первых, единство правового регулирования выражается в установлении общего для видов социального обеспечения подхода, предусматривающего закрепление права гражданина требовать (при наличии соответствующих оснований) предоставления ему того или иного вида социального обеспечения и корреспондирующей ему обязанности государственного органа или уполномоченной им организации по назначению этого вида социального обеспечения. Вместе с тем законодательство – с учетом особенностей организационно-правовых форм социального обеспечения – устанавливает иные права и обязанности субъектов социально-обеспечительных отношений в целях повышения эффективности защиты граждан от социальных рисков. Наиболее выраженную специфику с этой точки зрения имеет система обязательного социального страхования. В этом заключается дифференциация правового регулирования отношений, составляющих предмет права социального обеспечения.

Во-вторых, возникновение прав и обязанностей субъектов социально-обеспечительных отношений независимо от каких-либо обстоятельств происходит на основании нормативного правового акта (в большинстве случаев на основании закона).

В-третьих, единый подход выражается и в санкциях, которые применяются в праве социального обеспечения.

§ 2. Единство и дифференциация правового регулирования в системе принципов права социального обеспечения

Можно ли считать единство и дифференциацию только приемом правового регулирования, выступающим элементом метода названной отрасли, или она является также и принципом правового регулирования общественных отношений? Следует подчеркнуть, что данный вопрос имеет межотраслевой характер и в родственной праву социального обеспечения науке трудового права на этот счет существуют разные мнения.

Как полагала В. Н. Толкунова, дифференциация представляет собой «именно способ, прием правового регулирования, а никак не принцип права»270. Такой же вывод делает в своих работах и Г. С. Скачкова^271. Напротив, О. В. Смирновым подчеркнуто значение категории «единство и дифференциация условий труда» как принципа трудового права, «целевая направленность которого состоит в том, чтобы гарантировать каждому рабочему и служащему равные максимально благоприятные для личности и общества условия трудовой деятельности»272. Существует подход, признающий дифференциацию в трудовом праве и принципом трудового права, и чертой метода правового регулирования трудовых отношений. Л. Ю. Бугров, констатируя тот факт, что трудовое право в качестве одной из важнейших характеристик своего метода закрепляет дифференциацию регулирования трудовых и смежных с ними социальных связей, указывает также на то, что единство и дифференциация трудового законодательства относятся к числу отраслевых принципов трудового права^273. Такую точку зрению обосновывает и Ф. Б. Штивельберг^274.

В праве социального обеспечения традиционно отмечалась взаимосвязь единства и дифференциации правового регулирования как принципа и метода воздействия на социально-обеспечительные отношения. Данную позицию развивает Э. Г. Тучкова, отмечая, что «сочетание единства и дифференциации рассматривается в науке права социального обеспечения, как и в трудовом праве, в качестве одного из принципов правового регулирования общественных отношений. Кроме того, это также бесспорный прием регулирования указанных отношений, что позволяет его отнести к признакам метода данной отрасли права»275.

При разрешении поставленной проблемы уместно обратиться к работам В. Ш. Шайхатдинова, который, опираясь на труды С. С. Алексеева по общей теории права, констатирует: «Прямые связи существуют между отраслевыми принципами и методом отрасли. Принципы отрасли являются носителями качественного своеобразия метода. Это означает, что набор и содержание основных приемов и способов регулирования, основы правового положения субъектов в правоотношениях социального обеспечения и т. д. формируются под непосредственным воздействием отраслевых принципов»276. Следовательно, единство и дифференциация правового регулирования социально-обеспечительных отношений имеют сложную природу, выступая в качестве элемента метода права социального обеспечения и одновременно проявляя себя как принцип названной отрасли.

Согласно устоявшейся в общей теории права точке зрения принципы права – это «выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни»277. Категория «принцип права» разрабатывается и в отраслевых науках. В частности, К. Н. Гусов подчеркивал, что «принципом права считается совокупность концептуальных, базисных (основополагающих) положений, отражающих сущность и особенности правового регулирования обособленных, однородных комплексов общественных отношений и закрепленных в нормах действующего права в смысловой или текстуальной форме»278. Л. Ю. Бугров обоснованно обращал внимание на то, что «принципы важны для реализации права, особенно – для правоприменительной практики, так как помогают в толковании законодательства, что способствует восполнению пробелов в праве, преодолению коллизий, конкретизации, ограничительному и распространительному толкованию, установлению аналогии права и закона»279.

В качестве принципов права социального обеспечения выступают положенные в основу правотворчества идеи, оказывающие решающее воздействие на формирование и развитие правоотношений, направленных на защиту граждан от социально рисковых ситуаций и их последствий, т. е. правоотношений по социальному обеспечению населения.

Принцип единства и дифференциации правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения, как правило, относят к числу отраслевых. Анализируя сущность отраслевых принципов, Л. Ю. Бугров отмечал: «Принципам отрасли права свойственно то, что они, отражая существенное в отрасли права, связаны со всеми или с большинством правовых институтов, составляющих отрасль, либо, с учетом особого положения общей части отрасли, хотя бы с одним институтом общей части. Эти принципы, отражая специфику отрасли права, как бы преломляют основные начала права в целом»280.

При этом в теории права социального обеспечения не сложилось единства мнений в отношении состава отраслевых принципов^281. Так, М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова относят к отраслевым принципы всеобщности социального обеспечения; предоставления социального обеспечения как работнику, бывшему работнику, их семьям, так и каждому члену общества без какой-либо связи с трудовой деятельностью; установления уровня социального обеспечения, гарантирующего достойную жизнь человека; многообразия оснований и видов социального обеспечения; дифференциации (различия) условий и норм обеспечения в зависимости от ряда социально значимых обстоятельств; участия общественных объединений, представляющих интересы граждан, в разработке, принятии и осуществлении решений по вопросам социального обеспечения и защиты их прав^282.

Е. Е. Мачульская рассматривает в качестве основных отраслевых принципов правового регулирования отношений по социальному обеспечению всеобщность права на социальное обеспечение; дифференциацию правового регулирования в зависимости от ряда факторов; комплексность правового регулирования как гарантированность его осуществления при наступлении всех обстоятельств, признаваемых государством социально значимыми; адекватность уровня обеспечения для удовлетворения основных потребностей человека^283.

В. Ш. Шайхатдинов к числу отраслевых принципов относит следующие: связь обеспечения, как правило, с трудом; обеспечение не только самих трудящихся, но и их семей; свобода приобретения гражданами своих прав и распоряжения ими; приоритет в обеспечении некоторых категорий трудящихся; зависимость уровня обеспечения от прожиточного минимума^284.

Говоря о принципе единства и дифференциации правового регулирования, М. В. Филиппова делает вывод о том, что он носит межотраслевой характер^285. Этот подход является более широким, и, как представляется, основан на значении, присущем феномену единства и дифференциации правового регулирования.

Принцип единства и дифференциации правового регулирования общественных отношений в сфере социального обеспечения по-разному назван в работах ученых. При этом не всегда принимается во внимание его сложный (т. е. учитывающий именно единство и дифференциацию регулирования) характер: иными словами, принцип единства правового регулирования обособляют от принципа дифференциации. Так, С. И. Кобзева выделяет отраслевой принцип дифференциации видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от трудового вклада, причин нуждаемости и иных социально значимых обстоятельств^286. Е. Е. Мачульская, на что уже обращалось внимание, говорит о принципе дифференциации правового регулирования в зависимости от ряда факторов^287.

В науке права социального обеспечения советского периода рассматриваемый принцип определялся более емко, в его содержание включались как единство, так и дифференциация правового регулирования в сфере социального обеспечения. На этом акцентирует внимание В. С. Аракчеев, подчеркивая, что прежде превалировала точка зрения, согласно которой «дифференциация не может существовать в отрыве от единства в социальном обеспечении, и именно органическое сочетание этих двух на первый взгляд взаимоисключающих подходов характеризует общую идею, находящую отражение в принципе единства и дифференциации»288. Данное обстоятельство отмечается и М. В. Филипповой, по мнению которой «в праве социального обеспечения можно говорить именно о единстве и дифференциации правового регулирования социально-обеспечительных отношений, а не только о дифференциации условий и размеров социальных предоставлений»289. Как представляется, в современных исследованиях рассматриваемый принцип весьма точно обозначен Т. К. Мироновой как «принцип единства и дифференциации условий, определяющих право на получение материальных благ, и норм их предоставления»290.

Интересна взаимосвязь принципа единства и дифференциации правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения с некоторыми иными значимыми принципами права социального обеспечения. В первую очередь необходимо обратиться к принципу установления уровня социального обеспечения, гарантирующего достойную жизнь человека. В содержании данного принципа отчетливо проявляются единство и дифференциация правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан. В первую очередь единство выражается в самом стремлении государства гарантировать гражданам определенный уровень социальных предоставлений и сохранить его посредством индексации и аналогичных ей институтов (к числу таких институтов относится, например, пересмотр пенсий лиц, проходивших военную службу по контракту). Кроме того, проявлением единства в данном случае можно считать установление общих социальных стандартов (прожиточный минимум, социальная пенсия).

Дифференциация правового регулирования при реализации принципа установления уровня социального обеспечения, гарантирующего достойную жизнь человека, осуществляется прежде всего посредством использования различных правил определения величины разных видов социального обеспечения в том случае, если производится социальное обеспечение каждого как члена общества либо лица, реализовавшего свое право на труд (работавшего по трудовому договору, служащего).

Так, социально-обеспечительные выплаты могут исчисляться из заработка или устанавливаться в твердом размере. Объем услуг определяется в законодательстве с учетом множества факторов. Например, в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в том числе устанавливаются: 1) перечень форм и условий медицинской помощи, оказание которой осуществляется бесплатно; 2) перечень заболеваний и состояний, оказание медицинской помощи при которых осуществляется бесплатно; 3) категории граждан, оказание медицинской помощи которым осуществляется бесплатно; 4) средние нормативы объема медицинской помощи, средние нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, средние подушевые нормативы финансирования, а также порядок и структура формирования тарифов на медицинскую помощь и способы ее оплаты (п. 5 ст. 80 Закона об основах охраны здоровья). Как представляется, все перечисленное непосредственно влияет на объем оказываемых гражданам медицинских услуг.

Другим не менее важным принципом права социального обеспечения, тесно связанным с принципом единства и дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению, является принцип многообразия оснований и видов социального обеспечения.

М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова на основе анализа российского законодательства называют следующие основания для социального обеспечения: старость, инвалидность, временная нетрудоспособность, потеря кормильца, безработица, рождение и воспитание ребенка в семье, смерть, нуждаемость в медицинской помощи и лечении, лекарственной и протезно-ортопедической помощи, бедность и некоторые другие^291.

В самом общем виде проявление единства правового регулирования в данном случае заключается в том, что при возникновении указанных оснований все граждане приобретают право на получение соответствующих видов социального обеспечения в рамках различных организационно-правовых форм социального обеспечения. Однако большое значение здесь имеет и дифференциация правового регулирования. Во-первых, помимо тех оснований предоставления социального обеспечения, которые являются общими для всех граждан, существуют и специальные. Например, у военнослужащих к их числу относится увольнение с военной службы, что (с учетом общей ее продолжительности) влечет выплату им единовременных пособий (ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 7 ноября 2011 г. № 306-ФЗ «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат»292 (далее – Закон о денежном довольствии военнослужащих)). Во-вторых, различаются и виды социального обеспечения, предоставляемые разным категориям граждан при наличии для этого одного и того же основания. Так, в случае наступления инвалидности лицо, работающее по трудовому договору, приобретает право на получение страховой пенсии. Военнослужащему будет назначена пенсия по инвалидности по государственному пенсионному обеспечению.

Солидаризуясь с выводом о том, что единство и дифференциация правового регулирования, являясь особенностью метода права социального обеспечения, выступает и в качестве принципа данной отрасли (сама по себе эта идея не противоречит тезису об общеправовом характере единства и дифференциации правового регулирования, по-своему проявляющем себя при опосредовании отношений по социальному обеспечению населения), можно констатировать следующее. Содержание принципа единства и дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению сообразно своему наименованию включает в себя два элемента. Первым элементом охватывается идея необходимости нормативного установления оснований и условий социального обеспечения, позволяющих добиться наиболее полной защиты от различных социально рисковых ситуаций всех нуждающихся в этом граждан, что характеризует единство регулирования. Второй элемент содержания рассматриваемого принципа предполагает, что при реализации данной идеи законодательство должно учитывать особенности социально рисковых ситуаций, а также специфику правового статуса лиц, нуждающихся в защите от социальных рисков, с тем чтобы правовое регулирование было в наибольшей степени эффективным и отвечало целям социального обеспечения граждан. Таким образом выражается дифференциация в праве социального обеспечения. При этом принцип единства и дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению реализуется в тесной взаимосвязи с иными принципами данной отрасли, в числе которых, например, принцип всеобщности социального обеспечения, принцип установления уровня социального обеспечения, гарантирующего достойную жизнь человека, а также принцип многообразия оснований и видов социального обеспечения.

Глава 3

Критерии дифференциации правового регулирования общественных отношений в сфере социального обеспечения

§ 1. Категория «критерий дифференциации правового регулирования» в праве социального обеспечения

Признавая тот факт, что дифференциация правового регулирования отношений по социальному обеспечению населения выражается в установлении правового регулирования, обеспечивающего предупреждение и компенсацию социальных рисков, распространяющихся на отдельные группы граждан, посредством закрепления для них определенных социальных предоставлений (пенсий, пособий и т. д.), или особенностей возникновения права на какие-либо социальные предоставления с учетом факторов, признаваемых юридически значимыми, необходимо охарактеризовать эти факторы и классифицировать их.

Содержание понятия «критерий (или основание) дифференциации правового регулирования» формулировалось в различных исследованиях по трудовому праву и праву социального обеспечения. Ф. Б. Штивельберг формулирует «определение оснований дифференциации как существенных и устойчивых обстоятельств объективного свойства, обусловивших необходимость установления различий в правовом регулировании труда отдельных категорий работников»293. Е. В. Астраханцева рассматривает основания дифференциации правового регулирования в сфере труда и социального обеспечения в качестве «объективно существующих, устойчивых, научно обоснованных, признаваемых законодателем общественно значимыми обстоятельств, обуславливающих необходимость установления различий в правовом регулировании труда и социального обеспечения отдельных категорий работников»294. В приведенных дефинициях дифференцирующие факторы рассматриваются через призму тематики и целей диссертационных исследований.

Одновременно необходимо отметить, что не все лица, имеющие право на получение каких-либо видов социального обеспечения, осуществляли трудовую деятельность. Кроме того, право на труд может быть реализовано не только посредством вступления в трудовые отношения, но и в форме прохождения государственной службы, а также в форме самозанятости, поэтому осуществление работы по трудовому договору само по себе является критерием дифференциации правового регулирования в сфере социального обеспечения населения. В ряде случаев социальное обеспечение предоставляется гражданам и по причинам, не имеющим отношения к их трудовой деятельности. Это может быть причинение вреда жизни, здоровью или имуществу человека вне связи с трудом (например, вследствие воздействия радиации), нуждаемость в дополнительной защите государства в силу каких-либо критических обстоятельств (беженцы и вынужденные переселенцы), обстоятельства, которые ухудшают или могут ухудшить условия его жизнедеятельности (социальное обслуживание) и т. д. Не все дифференцирующие критерии, которые используются в праве социального обеспечения, могут применяться и в трудовом праве. Представляется, что по этой причине, а также ввиду того, что цели дифференциации правового регулирования в трудовом праве и праве социального обеспечения различаются, определение понятия «основание дифференциации правового регулирования» в этих отраслях не должно формулироваться одинаково (за исключением тех случаев, когда возможность такой унификации научно обоснованна и вытекает из существа отношений, применительно к которым рассматривается данный вопрос).

Однако прежде чем сделать окончательный вывод о том, что именно следует понимать под основаниями дифференциации правового регулирования в социально-обеспечительных отношениях, необходимо отметить, что такие основания в праве социального обеспечения (как, впрочем, и в иных отраслях) представляют собой юридические факты. Как известно, «понятие юридического факта включает в себя два основных момента: наличие явлений действительности – событий или действий (материальный момент); их предусмотренность в нормах права в качестве оснований правовых последствий (юридический момент)»295.

Обращает на себя внимание тот факт, что значительное число дифференцирующих факторов в праве социального обеспечения представляют собой юридические факты-состояния. Среди них нетрудоспособность (в том числе инвалидность), беременность, возраст, наличие определенного правового статуса или звания (военнослужащего, ветерана, чернобыльца), проживание на той или иной территории, гражданство, пол и т. д.296. Данное обстоятельство является характерной отраслевой особенностью права социального обеспечения^297 и обусловлено сущностью данной отрасли, поскольку реализация социальных рисков влечет те или иные последствия, как правило выражающиеся в виде определенных состояний. Например, получение травмы лицом, работающим по трудовому договору, может стать основанием для выплаты ему обеспечения по социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Однако это возможно лишь в том случае, если такая травма повлекла утрату профессиональной трудоспособности, выражающуюся в особом состоянии здоровья гражданина. Если при этом последствия травмы выражаются в значительном ухудшении здоровья, возможно признание гражданина инвалидом. Этот юридический факт-состояние выступает основанием для предоставления пострадавшему пенсии, а также ежемесячной денежной выплаты или набора социальных услуг. Данный пример носит общий характер, поскольку получение травмы лицом, проходящим военную службу, или сотрудником правоохранительных органов также влечет предоставление соответствующих мер социального обеспечения в связи с признанием пострадавшего гражданина инвалидом (более подробно об этом будет сказано ниже).

Вместе с тем очевидно, что не всякий юридический факт признается критерием дифференциации правового регулирования общественных отношений. Как представляется, существует два признака, которым должны отвечать те жизненные обстоятельства, что могут рассматриваться в качестве таковых в системе социального обеспечения.

Во-первых, каждое используемое основание дифференциации правового регулирования должно быть обоснованно, поскольку выделение любого дифференцирующего критерия влечет значительные правовые последствия. В сфере социального обеспечения это означает формирование для отдельной группы лиц (обособленной с его учетом) системы льгот и выплат либо натуральных предоставлений (прав на те или иные виды социального обеспечения), ориентированных на преодоление ситуации социального риска.

Первым условием обоснованности выделения каждого основания дифференциации следует считать его значимость для реализации социального риска (теоретический аспект). Она проявляется в объективной необходимости предоставления гражданам, в отношении которых достоверно установлен юридический факт, признанный в качестве дифференцирующего критерия в сфере социального обеспечения, особых мер защиты. По существу каждый такой критерий подразумевает под собой юридический факт, который либо влечет реализацию ситуации социального риска, либо усугубляет его или характеризует значимость обстоятельств возникновения такой ситуации. Неслучайно М. Ю. Федорова отмечает, что правильное определение возможных способов компенсации того или иного социального риска требует учета специфики его проявления в отношении различных категорий граждан^298.

Иллюстрируя данный вывод примером, можно обратиться к категории «нетрудоспособность». Следствием наступления нетрудоспособности является реализация социального риска утраты трудового дохода, а потому она выступает основанием для предоставления гражданам мер социального обеспечения. При этом от характера нетрудоспособности – временная или постоянная (постоянная нетрудоспособность усугубляет состояние человека) – зависит вид получаемого лицом социального обеспечения, а от тяжести постоянной нетрудоспособности (инвалидности) – и его величина.

При этом от того, вследствие чего человек стал нетрудоспособен (значимость обстоятельств наступления нетрудоспособности), также зависит его социальное обеспечение. Например, несчастный случай на производстве, профессиональное заболевание, увечье или травма, полученные при исполнении служебных обязанностей, влекут предоставление социального обеспечения на более льготных условиях, предполагающих повышенный объем социальных гарантий.

Вторым условием обоснованности оснований дифференциации правового регулирования социального обеспечения является возможность четко отграничить их друг от друга на основе соответствующих нормативных правовых актов, в том числе с учетом последствий, которые наступление юридических фактов, составляющих сущность дифференцирующих критериев, влечет для гражданина (практический аспект). Если сам юридический факт, как и указанные последствия, не имеет какой-либо очевидной, выраженной в законодательстве специфики, установление особенностей правового регулирования влечет избыточную дифференциацию и является нецелесообразным^299.

Так, в Законе о ветеранах в качестве отдельных категорий названы ветераны военной службы, ветераны государственной службы и ветераны труда. Прежде всего обращает на себя внимание то обстоятельство, что понятие «государственная служба» по отношению к термину «военная служба» является более широким, так как государственная служба охватывает несколько видов службы, в том числе и военную. Следовательно, категория «ветеран государственной службы» должна поглощать категорию ветеран «военной службы», хотя в настоящее время данное обстоятельство не оказывает значительного влияния на правоприменение, поскольку порядок и условия присвоения звания ветерана государственной службы пока не определены.

При этом для ветеранов военной службы и ветеранов государственной службы не установлено специальных мер социального обеспечения. В ст. 22 Закона о ветеранах сказано лишь, что меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 г., определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. По состоянию же на 31 декабря 2004 г. регулирование, предусмотренное ст. 23 Закона о ветеранах (ныне утратила силу), предусматривало, что меры социальной защиты ветеранов военной службы и ветеранов государственной службы устанавливаются законодательством (п. 1), а по достижении общеустановленного пенсионного возраста они приобретают также право на льготы, установленные для ветеранов труда (п. 2).

Вместе с тем представляется очевидным, что с учетом специфики формы реализации права на труд, избранной названными гражданами, социальные предоставления, предусмотренные для них в случае присвоения звания ветерана, могли бы различаться. Это вытекает также из различий, существующих в правовом регулировании трудовой деятельности и государственной службы. Таким образом, существуют основания констатировать закрепление недостаточно обоснованных критериев дифференциации.

Во-вторых, юридический факт, выступающий как критерий дифференциации правового регулирования социально-обеспечительных отношений, с содержательной точки зрения является вариативным. Что это означает?

Развивая приведенный выше пример с таким применяемым в праве социального обеспечения основанием дифференциации, как нетрудоспособность, следует отметить, что она связана не только с состоянием здоровья, но и с возрастом лица (человек может быть уже нетрудоспособен по старости либо нетрудоспособен, если, по общему правилу, не достиг совершеннолетия). В системе пенсионного обеспечения с учетом данного обстоятельства, например, различается продолжительность выплаты пенсии по случаю потери кормильца. Она может быть назначена бессрочно, если ее получатель является пенсионером; на срок инвалидности с учетом группы инвалидности; до достижения гражданином совершеннолетия (до окончания обучения, до достижения 23-летнего возраста). От того, является ли нетрудоспособность по состоянию здоровья временной или постоянной, зависит и вид социального обеспечения, получаемый гражданином: это может быть пособие по временной нетрудоспособности или пенсия по инвалидности.

Таким образом, вариативность юридического факта означает, что он – с учетом конкретных жизненных обстоятельств – может влечь различные последствия, порождающие необходимость предоставления различных мер социального обеспечения. Напротив, юридические факты, не имеющие такой вариативности с точки зрения своей сущности, не могут рассматриваться как критерии дифференциации правового регулирования общественных отношений, поскольку это противоречит сущности самого понятия дифференциации.

Примером тому является факт иждивенства. Согласно устоявшейся концепции, иждивенство предполагает предоставление одним лицом другому лицу полного содержания или помощи, являющейся для последнего постоянным и основным источником средств к существованию. Категория иждивенства не предполагает вариативности в своем содержании, а следовательно, не дает возможности установления каких-либо особенностей в правовом регулировании в зависимости от вида иждивенства или его характера. Гипотетически можно предположить вероятность установления социального обеспечения в случае потери кормильца для лиц, которые получали от умершего предоставления, выступавшие для них не основным, а лишь дополнительным источником средств к существованию (при неполном иждивенстве). Однако это потребовало бы не только внесения изменений в законодательство, но и расширения общетеоретической конструкции иждивенства.

Сказанное позволяет рассматривать критерий дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению как обоснованный, юридически значимый факт, отвечающий признаку вариативности содержания и обладающий спецификой, достаточной для установления особенностей предоставления определенной категории граждан права на получение тех или иных видов социального обеспечения с целью достижения наиболее полной компенсации для этих лиц последствий реализации социального риска.

Представляется необходимым подчеркнуть, что требование обоснованности критериев дифференциации правового регулирования предопределено конституционным принципом равенства. На это неоднократно обращалось внимание в решениях Конституционного Суда РФ, указывавшего, что любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции РФ, в том числе вытекающим из закрепленного ею принципа равенства, в соответствии с которыми такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда РФ от 24 мая 2001 г. № 8-П^300, от 3 июня 2004 г. № 11-П^301, от 5 апреля 2007 г. № 5-П^302, от 10 ноября 2009 г. № 17-П^303, от 20 декабря 2010 г. № 21-П^304).

Принцип равенства закреплен в ст. 19 Конституции РФ, устанавливающей, что все равны перед законом и судом. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации.

Содержание приведенных конституционных положений в полной мере отвечает международным актам о правах человека. Как подчеркивает А. Я. Азаров, одно из измерений всеобщности и универсальности прав и свобод человека выражается именно в том, что международные стандарты закрепляют их равенство^305.

Согласно преамбуле Всеобщей декларации прав человека признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира. Различные положения, составляющие содержание принципа равенства, установлены в ст. 1, 2, 7, 10, 21 и 23 Всеобщей декларации прав человека. Так, в ст. 1 закреплено, что все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах, а ст. 2 предусматривает, что каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными Всеобщей декларацией прав человека, без какого бы то ни было различия, как то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения. В ст. 7 Всеобщей декларации прав человека провозглашается равенство всех людей перед законом и их право без всякого различия на равную защиту закона, а также право всех людей на равную защиту от какой бы то ни было дискриминации, нарушающей Всеобщую декларацию прав человека.

При этом в ст. 10 Всеобщей декларации прав человека предусмотрено, что каждый человек для определения его прав и обязанностей и для установления обоснованности предъявленного ему уголовного обвинения имеет право на основе полного равенства на то, чтобы его дело было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимым и беспристрастным судом. В свою очередь, закреплены и право равного доступа к государственной службе в своей стране (ст. 21), и право на равную оплату за равный труд без какой-либо дискриминации (ст. 23).

Положения, провозглашающие принцип равенства и право на защиту от дискриминации, закреплены также в Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 2, 3, 14, 20, 23, 24–26) и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (ст. 2, 3, 7, 10). Все названные документы входят в Международный билль о правах человека^306.

Принцип равенства (принцип равноправия) и его содержание широко исследованы в научной литературе, посвященной правам человека. В частности, Л. И. Глухарева подчеркивает, что «правовое равенство – это универсальный способ выражения юридического равновесия, то есть сочетания интересов отдельных людей, отдельных социальных групп и слоев населения, разных народов и национальностей. Равноправие – принцип и фундаментальное право (наряду со свободой) человека, порождающее многие другие права, например, право на равенство перед законом и судом, недопустимость всех форм дискриминации, право на культурное, религиозное и языковое разнообразие, право на интеграцию инвалидов, пожилых людей и т. п. Равноправие следует понимать как равенство гарантированных возможностей»307. Вместе с тем «равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем. При этом такой учет не должен приводить к ограничению прав и свобод, в отношении которых, согласно Конституции Российской Федерации, такое ограничение недопустимо»308.

Соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает помимо прочего запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания. Нарушение же принципа равенства может привести к дискриминации.

В. И. Крусс констатирует, что «достаточно часто под дискриминацией подразумевают все многообразие форм (видов) установлений и действий, ведущих к различиям и предпочтениям (неравенству) в отношении людей по каким-либо признакам, что несовместимо с представлениями о достоинстве, присущем каждому члену человеческой семьи, обладающему равными и неотъемлемыми правами»309.

На преодоление негативного явления дискриминации направлены акты международного права и нормы национального законодательства. Конституция Российской Федерации устанавливает гарантии защиты от дискриминации. При этом «дискриминация граждан не допускается не только по прямо указанным в Конституции Российской Федерации, но и по другим признакам. Конституция не ограничивает перечень признаков, по которым исключается любая дискриминация граждан, а, напротив, предполагает его дальнейшую конкретизацию как в законодательстве, так и в правоприменительной практике»310.

Явление дискриминации детально изучено в науке трудового права^311, рассматривающей дискриминацию в сфере труда как «прямое или косвенное нарушение равенства возможностей для осуществления трудовых прав и свобод, ограничение в трудовых правах и свободах или получение каких-либо преимуществ в зависимости от обстоятельств, которые не связаны с деловыми качествами лица»312. Это определение вытекает из положения части 2 ст. 3 Трудового кодекса РФ (ТК РФ), закрепляющей, что никто не может быть ограничен в трудовых правах и свободах или получать какие-либо преимущества независимо от пола, расы, цвета кожи, национальности, языка, происхождения, имущественного, семейного, социального и должностного положения, возраста, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности или непринадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с деловыми качествами работника^313. Приведенная норма основана на актах международного права и ст. 19 Конституции Российской Федерации.

Так, ст. 1 конвенции Международной организации труда (МОТ) от 25 июня 1958 г. № 111 «Относительно дискриминации в области труда и занятий»314 закрепляет, что термин «дискриминация» включает в себя всякое различие, исключение или предпочтение, основанные на признаках расы, цвета кожи, пола, религии, политических убеждений, национальной принадлежности или социального происхождения и имеющие своим результатом ликвидацию или нарушение равенства возможностей или обращения в области труда и занятий; всякое другое различие, исключение или предпочтение, имеющие своим результатом ликвидацию или нарушение равенства возможностей или обращения в области труда и занятий, как они могут быть определены заинтересованным членом Международной организации труда по консультации с представительными организациями предпринимателей и трудящихся, где таковые существуют, и с другими соответствующими органами.

Декларацией Международной организации труда от 18 июня 1998 г. «Об основополагающих принципах и правах в сфере труда»315 недопущение дискриминации в области труда и занятий названо в числе принципов, которые все государства – члены МОТ обязаны соблюдать даже в том случае, если они не ратифицировали основополагающие конвенции МОТ.

Одновременно конвенцией Международной организации труда № 111 «Относительно дискриминации в области труда и занятий» устанавливается, что всякое различие, исключение или предпочтение, основанные на специфических требованиях, связанных с определенной работой, не считаются дискриминацией (ст. 2); особые мероприятия по защите или помощи, предусмотренные в других принятых Международной конференцией труда конвенциях и рекомендациях, не будут считаться дискриминацией (ст. 5). Кроме того, каждому члену МОТ предоставлено право после консультации с представительными организациями предпринимателей и трудящихся, если такие организации существуют, оговорить, что другие особые меры, направленные на удовлетворение нужд лиц, которые по соображению пола, возраста, физических недостатков, семейных обязательств или социального или культурного уровня обычно признаются нуждающимися в особой защите или помощи, не будут считаться дискриминацией.

В ТК РФ также специально закреплено, что не являются дискриминацией установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите (ч. 3 ст. 3). Как отмечает В. В. Федин, указание обстоятельств, которые нельзя рассматривать в качестве дискриминационных, имеет целью закрепление возможности учета при приеме на работу различий, исключений и ограничений, свойственных установленным федеральным законодательством требованиям, предъявляемым к данному виду трудовой деятельности, а также обеспечение охраны здоровья и труда лицам, нуждающимся в повышенной социальной и правовой защите^316.

Насколько актуальна проблема дискриминации в праве социального обеспечения? Представляется, что в данном случае требуется учесть следующее. Дискриминация, что является общепризнанным, – это преднамеренное предпочтение одного лица другому в результате воздействия каких-либо субъективных причин (к ним традиционно относят расу, цвет кожи, пол, религию и т. д.). Это означает, что в основе дискриминации (которая может иметь разные формы – от ограничения прав до предоставления необоснованных преимуществ) лежит сравнение между собой двух разных субъектов (или их групп), находящихся в одной и той же жизненной ситуации. Наиболее простым примером тому может служить ситуация трудоустройства, в рамках которой работодателю предложен выбор между двумя претендентами с равной квалификацией (выпускники высшего учебного заведения, т. е. лица, относящиеся к одной категории), но разного пола. Если представитель организации, осуществляющий прием на работу, предложит заключить договор юноше, при определенных условиях можно предположить наличие дискриминации девушки – это будет дискриминацией по признаку пола.

В сфере социального обеспечения ситуация такого сравнения со стороны правоприменителя невозможна, что в значительной мере обусловлено приоритетом императивного регулирования отношений, составляющих предмет данной отрасли, и всеобщностью социального обеспечения. Перед правоприменителем, принимающим решение о предоставлении мер социального обеспечения, стоит не вопрос о том, кому из двух обратившихся граждан назначить тот или иной вид социального обеспечения, а вопрос о наличии у каждого из них права на его получение. Оценка наличия такого права имеет индивидуальный характер и производится персонифицировано в строгом соответствии с законом, устанавливающим основания социального обеспечения. В рамках приведенной выше ситуации обоим молодым специалистам при условии их обращения в органы занятости будет назначено пособие по безработице в одном и том же размере, равном минимальной величине пособия по безработице (п. 1 ст. 34 Закона о занятости).

Такое положение, как представляется, свойственно всем отраслям права, в рамках которых действия участников правоотношений четко регламентированы и не предполагают субъективного подхода в разрешении вопросов, непосредственно влияющих на реализацию прав граждан (налоговое право, земельное право, административное право). Напротив, отрасли права, предусматривающие возможность самостоятельного выбора субъектом правоотношений своих контрагентов и совершение им иных юридически значимых действий с учетом имеющихся у него представлений о должном (например, посредством установления в договоре дополнительных условий), что может – в случае недобросовестности его действий – привести к дискриминации одних граждан по отношению к другим (трудовое право).

Предположение же о возможности закрепления дискриминационных норм в законодательстве не согласуется с принципами правового государства. Хотя В. И. Круссом, полагающим, что «в соответствии с формами нормативного опосредования основных прав и свобод дискриминация может выражаться в формах неконституционных нормативных ограничений и неконституционных регулирующих требований»317, и высказано мнение о нормативном (нормативно-опосредующем) и (или) практическом характере дискриминации^318, тезис о существовании дискриминации нормативного характера не отвечает конституционной презумпции добросовестности законодателя и его приверженности общим правовым принципам, сформулированным в решениях Конституционного Суда РФ (постановления Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П, от 5 июня 2012 г. № 13-П, от 30 марта 2012 г. № 9-П).

По мнению Г. А. Гаджиева, в основу данной презумпции положена «высокая вероятность того, что, создавая правовую норму, законодатель стремился к тому, чтобы она не противоречила Конституции»319. С. А. Мосин полагает, что «презумпция добросовестности законодателя – это косвенно закрепленное в правовых нормах предположение, при котором участники законодательного процесса всех уровней считаются надлежащим и нравственно положительным образом осуществляющими свои полномочия, возложенные на них прежде всего Конституцией Российской Федерации, исключая в своей деятельности злоупотребления правом, а также соблюдая все предъявляемые к их деятельности требования, включая требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, адекватности и пропорциональности использования правовых средств в правовом регулировании, до тех пор, пока иное не будет доказано в установленном законом порядке»320.

Посредством данной презумпции обеспечивается «разумный баланс между необходимостью устранения дефекта проверяемого акта и требованиями стабильности правовой системы»321. Таким образом, признавая наличие возможных дефектов норм права, следует отметить, что нарушение принципа равенства в таких случаях связано не с дискриминацией как таковой, а с недостатками правотворчества, которые имеются и в законодательстве о социальном обеспечении.

В данном случае необходимо обратиться к позиции Н. С. Бондаря, который полагает, что «в обобщенном плане требование равенства всех перед законом включает запретительный аспект, когда равное отношение всех к закону должно исключать саму возможность существования в законодательных актах каких-либо норм дискриминационного характера; они запрещаются как незаконные, неконституционные. В этом плане конституционный принцип равенства всех перед законом должен пониматься как требование антидискриминационного характера, предполагающее недопустимость установления в законе какого-либо различия, исключения или предпочтения, основанного на признаках расы, пола, религии, политических убеждений, национальной принадлежности или социального происхождения и ведущего к ликвидации или нарушению равенства правовых возможностей человека и гражданина в различных сферах его общественной и личной жизни»322.

Тезис о том, что дискриминация в правовом государстве не может и не должна рассматриваться как результат действия каких-либо правовых норм в том или ином виде был обозначен в правовых исследованиях. Так, М. В. Пресняков, анализируя установленные Законом о трудовых пенсиях ограничения выплаты пенсий лицам, совершившим противоправные деяния, делает вывод, что предусматриваемое «различие в правовом положении данных категорий пенсионеров закрепляет их фактическое и юридическое неравенство по дискриминационным основаниям»323 (представляется, что вывод автора может быть предметом научных дискуссий). Рассуждая далее, М. В. Пресняков констатирует, что, «устанавливая различные ограничения на получение пенсии по инвалидности для отдельных категорий пенсионеров, законодатель нарушает конституционные принципы справедливости и равенства. Несомненно, что отмеченные дефекты пенсионного законодательства не являются сознательным правотворческим решением, а обусловлены эклектичным характером правовых норм, закрепляющих право на отдельные виды пенсий для различных категорий получателей. Однако подобное положение дел никак не может быть признано оправданным в демократическом правовом государстве и, безусловно, требует унификации действующего законодательства»324. Сказанное свидетельствует о том, что автор рассматривал ситуацию, противоречащую, с его точки зрения, конституционным принципам, как результат недостатков правотворчества.

Вместе с тем в науке нет единства мнений по данному вопросу. Так, Р. Н. Жаворонков в своем диссертационном исследовании, посвященном правовому регулированию труда и социального обеспечения инвалидов, полемизируя с А. М. Лушниковым, не соглашается с тем, что «законодатель не является субъектом дискриминации и нормативные акты не могут содержать дискриминационные нормы»325. По мнению Р. Н. Жаворонкова, «с таким узким пониманием дискриминации трудно согласиться. Дискриминация может осуществляться не только путем издания индивидуализированного правоприменительного акта, но и нормативного акта, проводящего необоснованные различия по основаниям, признаваемым законом дискриминационными. Следовательно, субъектом дискриминации может быть любой орган, издавший указанный нормативный акт»326. Однако данное утверждение – в отсутствие каких-либо примеров, приведенных автором, – выглядит недостаточно аргументированным.

Для преодоления недостатков правотворчества законом предусмотрены судебные механизмы, предполагающие возможность признания норм законов не соответствующими Конституции РФ^327, а также предусматривающие оспаривание иных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций в судах общей юрисдикции.

Сказанное позволяет отграничить дифференциацию правового регулирования от дискриминации, поскольку свидетельствует, что дифференциация правового регулирования представляет собой позитивное правовое явление, имеющее целью установление особенностей правового воздействия на те или иные группы общественных отношений для достижения социально значимого результата. Дискриминация же – негативное явление^328, борьба с которым предполагает активную деятельность государственных органов, включая предоставление гражданам возможности воспользоваться судебной защитой своих прав. Цели дискриминации противоречат целям эффективного общественного развития и идут вразрез с целями правового государства.

Как справедливо – применительно к трудовым отношениям – указал Н. Л. Лютов, «дифференциация – это установление правовыми нормами различия в регулировании труда отдельных категорий работников. Дискриминация, в свою очередь, – это незаконные предпочтения или ограничения, осуществляемые работодателем в отношении работников или трудоустраивающихся лиц, не связанные с объективными требованиями, предъявляемыми к работе или деловым качествам»329.

Обращаясь к проблеме дискриминации в праве социального обеспечения, нельзя обойти вниманием и вопрос о понятии позитивной дискриминации. Как отмечено в литературе, «действие правила “позитивной дискриминации” означает, что “государство и общество оказывают наибольшую помощь той социальной группе, которая находится в наиболее неблагоприятном положении. Предоставляя ей льготы и дополнительные права, создавая преференциальные режимы, позитивная дискриминация «подтягивает» нуждающихся до уровня относительного равенства с остальным населением”»330. Наличие позитивной дискриминации не является нарушением конституционного требования равенства^331, поэтому «представления о недопустимости дискриминации развиваются параллельно с концептуализацией идеи о необходимости дифференцированного отношения к обладателям прав и свобод. Такие объективные и разумные правовые неравенства могут и должны использоваться для исправления фактического неравенства»332.

Н. С. Бондарь делает вывод о том, что «фактические общественные отношения, составляющие социальное содержание конкретных конституционных прав, в приложении к которым рассматривается конституционный принцип равенства, определяют характер нормативного воздействия этого принципа как равномерный (применение равной меры, равного масштаба к различным субъектам) либо уравнивающий (применение различного подхода к различным субъектам в целях выравнивания их фактических возможностей)»333.

Применительно к трудовым отношениям Н. Л. Лютов констатирует: «Меры, направленные на достижение реального равенства за счет предоставления преимуществ отдельным категориям граждан, принято называть позитивными или компенсирующими действиями»334. Вместе с тем «в связи с предоставлением этих преимуществ в обществе возникает масса споров: помимо оценки правомерности распределения тех или иных групп и субъективности в определении того, кто должен находиться под защитой компенсирующих действий, ведутся дискуссии о том, что такое предоставление дополнительных прав само по себе приводит к дискриминации – теперь уже основной группы – не подпадающих под защиту работников, то есть “к дискриминации наоборот”»335.

Вместе с тем понятие «позитивная дискриминация» по содержанию отчасти совпадает с категорией «дифференциация» в праве социального обеспечения. Имеющееся различие заключается в том, что установление дифференцирующих норм в процессе правового регулирования социально-обеспечительных отношений не всегда связано с необходимостью предоставления гражданам каких-либо преимуществ. В равной мере оно может быть направлено на компенсацию последствий воздействия каких-либо неблагоприятных факторов на организм человека или на учет его заслуг перед обществом и государством.

Резюмируя, можно сделать следующие выводы. Значительная часть дифференцирующих критериев в праве социального обеспечения представляет собой юридические факты-состояния. Все основания дифференциации в праве социального обеспечения по своему содержанию отвечают требованиям вариативности.

Обоснованность выделения критериев дифференциации правового регулирования социально-обеспечительных отношений выражается в двух аспектах: теоретическом и практическом. Теоретический аспект проявляется в необходимости предоставления гражданам, в отношении которых достоверно установлен соответствующий юридический факт, особых мер защиты от социальных рисков. Практический аспект состоит в возможности четко отграничить критерии дифференциации друг от друга на основе соответствующих нормативных правовых актов, в том числе с учетом последствий, наступление которых такие факты влекут для гражданина.

Установление в законодательстве лишь обоснованных критериев дифференциации правового регулирования необходимо для соблюдения конституционного принципа равенства, предотвращения недостатков правотворческой деятельности и защиты от дискриминации.

При этом саму дискриминацию, понимаемую как преднамеренное предпочтение одного лица другому в результате каких-либо субъективных причин, следует отличать от дефектов нормотворчества и явления позитивной дискриминации.

§ 2. Классификация критериев дифференциации правового регулирования в праве социального обеспечения

Круг критериев дифференциации правового регулирования отношений, составляющих предмет права социального обеспечения, очень широк и нуждается в анализе, который позволит классифицировать их по видам и отграничить друг от друга.

К числу наиболее распространенных в отношениях по социальному обеспечению критериев дифференциации правового регулирования М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова относят «трудовую деятельность (специфика условий труда и профессии и т. д.); местность, где выполнялась работа (служба) или живет человек; субъективные особенности человека и его семьи (пол, возраст, состояние здоровья, причины нетрудоспособности, наличие детей, их количество и т. п.); материальное положение»336. М. В. Филиппова включает в круг критериев дифференциации правового регулирования социально-обеспечительных отношений обстоятельства, характеризующие трудовую или иную общественно полезную деятельность лица, претендующего на обеспечение, и обстоятельства, порождающие право на обеспечение (социальные риски): семейное положение получателя и состояние его здоровья; местность, в которой проживает человек; пол, возраст и другие качества субъектного свойства; продолжительность общественно значимой деятельности; обстоятельства, при которых произошла утрата трудоспособности^337.

Можно назвать и иные дифференцирующие критерии. Это причина прекращения трудовых или государственно-служебных отношений, наличие заслуг перед Отечеством, тяжесть повреждения здоровья, неспособность к самообслуживанию и др. В отношениях по социальному обеспечению отдельных категорий граждан используются также специальные факторы дифференциации, например основание поступления на военную службу и воинское звание для военнослужащих; суммарная эффективная доза облучения для лиц, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.

Критерии дифференциации в праве социального обеспечения нуждаются в систематизации, которая была предложена в работах Э. Г. Тучковой, подчеркивающей, что «главными, основными критериями дифференциации в регулировании отношений по социальному обеспечению являются внутрисистемные критерии, обусловленные правом каждого как члена общества на социальное обеспечение, а также правом на дополнительное социальное обеспечение, признаваемое государством за каждым, кто трудится по найму или состоит в служебных отношениях с государством»338. Характеризуя дифференциацию в праве социального обеспечения, Э. Г. Тучкова приходит к выводу о том, что «критерии дифференциации социального обеспечения в зависимости от того, предоставляется ли социальное обеспечение каждому как члену общества либо как застрахованному, следует рассматривать как основные системные критерии. Кроме того, к системным критериям относится и еще один, обусловленный особым характером трудовой связи с самим государством»339. В этом случае имеется в виду государственно-служебная деятельность и замещение гражданами государственных должностей. Такова первая группа критериев дифференциации в праве социального обеспечения.

Системные критерии дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению (наряду с другими факторами) влияют на то, какие виды социального обеспечения, на каких основаниях и при наличии каких условий будут предоставлены гражданину.

Ко второй группе автор относит «внутривидовые критерии, с учетом которых законодатель устанавливает особенности в предоставлении того или иного вида социального обеспечения, обусловленные спецификой конкретных жизненных обстоятельств, признаваемых социально значимыми»340. Применительно к трудовым пенсиям по старости к числу таких критериев отнесены возраст граждан и их пол, продолжительность страхового стажа, а также специфика осуществляемой ими трудовой деятельности^341.

Субъектная дифференциация, как полагает Э. Г. Тучкова, «отличается от видовой тем, что адресатом определенных видов социального обеспечения является конкретный социальный субъект, нуждающийся в повышенной социальной защите, поскольку общие нормы не гарантируют достаточной социальной помощи данному субъекту, в связи с чем общество не получает желаемого социального эффекта»342. Круг таких субъектов широк – это дети и семьи, имеющие детей, военнослужащие, ветераны и др.

При этом Э. Г. Тучкова обращает внимание на то, что именно «сочетание системных, видовых и субъектных критериев дифференциации позволяет наиболее полно реализовать в правовом регулировании отношений по социальному обеспечению принцип единства и дифференциации, а также использовать его в качестве самостоятельного приема регулирования указанных отношений»343.

Субъектная дифференциация получила значительное развитие в рамках государственного социального обеспечения, предполагающего защиту от социальных рисков различных групп лиц – это граждане, имеющие заслуги перед Отечеством (ветераны, граждане, награжденные государственными наградами, олимпийские чемпионы); лица, пострадавшие в результате воздействия радиации и политических репрессий; лица, замещавшие государственные должности Российской Федерации и ее субъектов; государственные служащие; представители отдельных профессиональных групп, чья трудовая деятельность имеет особую значимость для реализации прав граждан на медицинскую помощь, образование, социальное обеспечение; граждане, в отношении которых Российская Федерация несет обязательства по социальному обеспечению вне связи с их трудовой деятельностью или иными названным ранее факторами (безработные; граждане, не реализовавшие свое право на труд и др.).

Каждая из названных групп имеет право на получение мер социального обеспечения, специфика которых обусловлена особенностями социальных обязательств, которые имеются у государства по отношению к гражданам^344. Так, предоставление дополнительных мер социального обеспечения лицам, имеющим особые заслуги перед Отечеством, является способом, к которому государство и общество прибегают для выражения своего уважительного отношения и благодарности. Социально-обеспечительные мероприятия, предусмотренные для лиц, пострадавших в результате воздействия радиации, обусловлены стремлением компенсировать им вред, причиненный источником повышенной опасности или деятельностью, связанной с эксплуатированием таких источников. Право лиц, замещавших государственные должности, государственных служащих и представителей отдельных профессиональных групп на социальное обеспечение предопределено спецификой их труда: в одном случае, как уже отмечалось ранее, государство выполняет по отношению к гражданину функции нанимателя, в другом же случае обеспечивает компенсацию рисков для представителей значимых для общества профессиональных групп и повышение престижа той или иной профессии. Обязательства Российской Федерации по социальному обеспечению вне связи с трудовой деятельностью граждан или иными названным ранее факторами возникают в силу положений ст. 39 Конституции РФ, гарантирующих право каждого на социальное обеспечение.

Исследование внутривидовой дифференциации, предопределяющей особенности предоставления соответствующих видов социального обеспечения, было предпринято Э. Г. Тучковой на примере отношений по обеспечению пенсиями по старости и пособиями (в первую очередь пособием по временной нетрудоспособности)345.

Аналогичным образом могут быть охарактеризованы, например, медицинское обслуживание и санаторно-курортное лечение граждан. Согласно ч. 2 ст. 19 Закона об основах охраны здоровья каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи. Однако оказание такой помощи осуществляется дифференцировано с учетом разных обстоятельств объективного и субъектного характера.

Основным объективным фактором, предопределяющим особенности оказания медицинской помощи, является вид такой помощи; к числу ее видов в соответствии с ч. 2 ст. 32 Закона об основах охраны здоровья относятся: первичная медико-санитарная помощь; специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь; скорая, в том числе скорая специализированная, медицинская помощь; паллиативная медицинская помощь.

Существенное влияние имеют также условия (вне медицинской организации, т. е. по месту вызова бригады скорой медицинской помощи, а также в транспортном средстве при медицинской эвакуации; амбулаторно, в том числе на дому при вызове медицинского работника; в дневном стационаре; стационарно) и формы (экстренная, неотложная и плановая) предоставления медицинских услуг (ч. 3 и 4 ст. 32 Закона об основах охраны здоровья).

Кроме того, важно заболевание, которым страдает лицо. Так, Закон об основах охраны здоровья устанавливает специальные правила оказания медицинской помощи гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями, заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, редкими (орфанными) заболеваниями^346 (ст. 43, 44).

Еще один объективный фактор, который может быть приведен в качестве примера – территория, где проживают граждане. В ст. 42 Закона об основах охраны здоровья сказано, что особенности организации оказания медицинской помощи населению закрытых административно-территориальных образований, территорий с опасными для здоровья человека физическими, химическими и биологическими факторами, включенных в соответствующий перечень^347, а также особенности финансового обеспечения оказания им медицинской помощи устанавливаются Правительством РФ.

Законом об основах охраны здоровья также предусмотрено, что в состав принимаемых во внимание при оказании медицинской помощи субъектных критериев входят профессиональный статус лица (например, военнослужащие, работники организаций, включенных в перечень организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда), его состояние (беременность, инвалидность) и возраст (ст. 25, 42, 52).

Таким образом, объем и организация медицинской помощи зависят от вида, условий и формы ее оказания, от территории, на которой проживает пациент, или организации, в которой он трудится, а также от состояния пациента (заболевания, возраста, наличия беременности или инвалидности).

Как уже было неоднократно сказано, одним из критериев дифференциации правового регулирования является особый статус субъекта – получателя социальных предоставлений. Анализируя субъектную дифференциацию на примере государственного социального обеспечения, необходимо отметить, что каждая из категорий граждан, охватываемых данной организационно-правовой формой социального обеспечения, может быть дифференцирована и далее. Это относится как к профессиональным категориям (в частности, к числу государственных служащих следует относить федеральных гражданских государственных служащих, государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации, сотрудников правоохранительных органов и военнослужащих), так и к тем группам граждан, которые выделены по иному признаку. В ст. 1 Закона о ветеранах названо (как уже отмечалось) несколько категорий ветеранов, кроме того, данный закон также распространяется на инвалидов Великой Отечественной войны и инвалидов боевых действий, в отношении которых установлены специальные меры социального обеспечения (ст. 4, 14). Сложной по своему составу является и категория «лица, пострадавшие от воздействия радиации».

Субъектной дифференциации по профессиональному признаку посвящен следующий параграф настоящей главы, поэтому здесь целесообразно проиллюстрировать иные ее особенности. Показательным в этом смысле является социальное обеспечение государственных служащих (его характеристика будет приведена ниже, в гл. 4 и 5) и лиц, пострадавших в результате воздействия радиации. Именно в рамках этих двух систем используется наибольшее число дифференцирующих критериев.

В настоящее время в Российской Федерации действуют три закона, регулирующих отношения по социальному обеспечению пострадавших от радиационных воздействий. Это Закон о социальной защите чернобыльцев, Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на ПО “Маяк” и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»348 и Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»349. Последний был принят взамен Федерального закона от 19 августа 1995 г. № 149-ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»350. Появление этого нормативного акта имело особое значение, так как на протяжении долгого времени характерная особенность системы социального обеспечения лиц, пострадавших от воздействия радиации, состояла в том, что она строилась на положениях Закона о социальной защите чернобыльцев. Два других законодательных акта содержали в основном отсылочные нормы и были невелики по объему. Закон о социальной защите чернобыльцев рассматривался в качестве базового^351 при правовом регулировании данной сферы общественных отношений. Применительно к социальному обеспечению граждан, пострадавших от аварии на ПО «Маяк» этот нормативный акт и ныне сохраняет такое значение. Кроме того, действие Закона о социальной защите чернобыльцев распространено и на граждан из подразделений особого риска^352. По этой причине в науке нередко высказывались предложения в пользу соответствующей унификации законодательства.

Однако с принятием Федерального закона «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» стало очевидно, что эта идея не была воспринята законодателем. Названный закон прямо закрепил меры социального обеспечения данных лиц и не содержит положений, устанавливающих связь между ним и законодательством о социальной защите чернобыльцев. Следовательно, важнейшим критерием дифференциации правового регулирования выступает сама техногенная катастрофа, от которой пострадал гражданин.

По Закону о социальной защите чернобыльцев одним из оснований для дифференциации социально-обеспечительных мер является статус зоны, в которой проживал или работал гражданин. Как известно, таких зон четыре: зона отчуждения, зона отселения, зона проживания с правом на отселение и зона проживания с льготным социально-экономическим статусом. Проживание на более загрязненной радиацией территории влечет право на получение мер социального обеспечения в большем объеме.

Еще одним основанием дифференциации отношений по социальному обеспечению чернобыльцев является период времени, в течение которого гражданин принимал участие в ликвидации последствий катастрофы или был эвакуирован из зоны радиоактивного загрязнения.

Тяжесть последствий радиационного воздействия на состояние здоровья гражданина, равно как и род его занятий в период нахождения в зоне радиоактивного загрязнения, также используются как критерии дифференциации правового регулирования. С учетом перечисленных обстоятельств граждане подразделяются на 12 различных категорий, от чего и зависит перечень предоставляемых им мер социального обеспечения. В особую категорию можно выделить детей и подростков, страдающих болезнями вследствие чернобыльской катастрофы или обусловленными генетическими последствиями радиоактивного облучения одного из родителей (ст. 25 Закона о социальной защите чернобыльцев).

В Федеральном законе «О социальных гарантиях гражданам, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» использовано только одно основание для дифференциации предусмотренных для граждан мер социального обеспечения, а именно – суммарная эффективная доза облучения. В соответствии с этим показателем граждане относятся к одной из двух групп. Это лица, получившие суммарную эффективную дозу облучения, превышающую 25 сЗв (бэр), а также граждане, получившие суммарную эффективную дозу облучения, превышающую более 5 сЗв (бэр), но менее 25 сЗв (бэр). Можно выделить и третью категорию лиц, имеющих право на льготы по нормам данного закона – это несовершеннолетние дети первого и второго поколения граждан, получивших суммарную эффективную дозу облучения, превышающую более 5 сЗв (бэр).

В Федеральном законе «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 г. на ПО “Маяк” и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» при установлении оснований дифференциации мер социального обеспечения использованы все перечисленные выше критерии, в соответствии с которыми пострадавшие от радиационного воздействия граждане отнесены к семи различным группам. В отдельную категорию входят дети первого и второго поколения лиц, пострадавших от воздействия радиации при аварии на ПО «Маяк».

Таким образом, субъектная дифференциация в праве социального обеспечения по своему характеру чрезвычайно сложна. При этом в процессе предоставления гражданам мер социального обеспечения нередко учитываются различные юридические факты, т. е. для определенной субъектной категории может предусматриваться дальнейшая дифференциация.

Например, граждане, получившие (перенесшие) лучевую болезнь и другие заболевания, связанные с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы или с работами по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также лица, получившие инвалидность вследствие чернобыльской катастрофы, формально относятся к разным категориям лиц, подвергшихся воздействию радиации и перечисленных в ст. 13 Закона о социальной защите чернобыльцев. Несмотря на это меры социальной защиты установлены для них в одной статье указанного законодательного акта – ст. 14, хотя по своему составу они несколько отличаются. Аналогичным образом построена социальная защита и иных категорий чернобыльцев: граждан, эвакуированных из зоны отчуждения и переселенных (переселяемых) из зоны отселения (ст. 17 Закона о социальной защите чернобыльцев), а также граждан, постоянно проживающих (работающих) на территории зоны проживания с правом на отселение (ст. 18 Закона о социальной защите чернобыльцев).

Остановившись на последней из названных групп, можно отметить, что внутри этой категории также дополнительно выделяются дети, в том числе находившиеся на территории зоны в состоянии внутриутробного развития и родившиеся до 1 апреля 1987 г., и дети-инвалиды, работающие граждане, неработающие пенсионеры, инвалиды, безработные, беременные женщины и лица, имеющие детей, а также обучающиеся граждане. При этом во внимание принимается время проживания в зоне (с 26 апреля 1986 г. или с 2 декабря 1995 г.).

Подводя итоги сказанному, необходимо подчеркнуть, что в современной науке права социального обеспечения Э. Г. Тучковой высказана точка зрения о классификации критериев дифференциации правового регулирования соответствующих отношений на три вида: внутрисистемные, внутривидовые и субъектные^353. Данная концепция основывается на структурных особенностях права социального обеспечения и позволяет составить наиболее четкое представление об особенностях дифференцирующих норм данной отрасли. Кроме того, она ярко иллюстрирует такую особенность дифференциации правового регулирования социально-обеспечительных отношений, как ее перекрестный характер, выражающийся в том, что одно и тот же основание дифференциации может использоваться при регламентации предоставления различных видов социального обеспечения (пенсий, пособий, иных услуг и выплат).

Это позволяет предложить методику классификации критериев дифференциации в праве социального обеспечения, основывающуюся на самой природе таких критериев. Следует отметить, что в науке права социального обеспечения этот подход является одним из наиболее распространенных^354. Он позволяет разделить такие критерии на несколько групп.

Первая группа содержит критерии, касающиеся особенностей правового статуса и состояния здоровья самого лица. Она включает в себя такие основания дифференциации, как наличие (отсутствие) гражданства^355, пол^356, нетрудоспособность по возрасту (детский и пожилой возраст^357) и состояние здоровья (временная, постоянная нетрудоспособность с учетом ее тяжести и причины), охватывая также беременность и наличие отдельных видов заболеваний (туберкулез, орфанные заболевания и т. д.).

Вторая группа объединяет основания дифференциации правового регулирования, связанные с трудовой или иной общественно полезной деятельностью гражданина и учитывающие, в какой форме он реализовал свое право на труд (работа по трудовому договору, государственная служба различных видов, самозанятость). Критерием дифференциации, включаемым в данную группу, можно считать и безработицу как неспособность в силу разных причин реализовать право на труд в определенный период времени.

Третья группа критериев дифференциации направлена на конкретизацию трудового вклада гражданина и касается его профессии, стажа и квалификации (классного чина, специального или воинского звания).

Благодаря основаниям дифференциации правового регулирования, составляющим четвертую группу, в сфере социального обеспечения осуществляется учет имеющихся у гражданина заслуг перед Отечеством. Дополнительные меры социальной поддержки установлены для Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации, полных кавалеров ордена Славы, ветеранов, чемпионов Олимпийских игр и граждан других категорий.

Пятая группа дифференцирующих факторов характеризует специфику территории, на которой проживает или работает лицо. Особое правовое регулирование отношений по социальному обеспечению предусмотрено в первую очередь для территорий с особыми природно-климатическим условиями (районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности).

Большое значение имеет и шестая группа дифференцирующих факторов, к которой относятся обстоятельства, характеризующие семейное положение лица, а именно наличие в составе семьи детей (в том числе детей-инвалидов и детей, страдающих отдельными видами заболеваний)358, инвалидов, иных нетрудоспособных иждивенцев, одиночество, сиротство и т. д. В науке высказана точка зрения о том, что «объективным основанием дифференциации правового регулирования социального обеспечения, обусловленным демографической ситуацией, сложившейся в нашем государстве, и публичной значимостью этих институтов» являются материнство, отцовство и детство^359.

Седьмая группа критериев дифференциации связана с возмещением вреда, причиненного жизни и здоровью гражданина и предполагает установление специальных мер социального обеспечения для граждан, пострадавших от воздействия радиации, а также жертв политических репрессий.

Особенностью восьмой группы можно считать малочисленность составляющих ее критериев, характеризующих имущественное положение лица. Такими обстоятельствами являются недостаточность средств к существованию^360 либо определенный уровень материального положения лица^361.

Сказанное свидетельствует о том, что система дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению населения является многоуровневой^362 и основывается на предложенных в науке внутрисистемных и внутривидовых критериях дифференциации с учетом субъектных критериев. Сами же дифференцирующие критерии разнообразны по составу и могут быть классифицированы на группы с учетом их правовой природы.

§ 3. Дифференциация социального обеспечения граждан с учетом специфики их профессиональной деятельности

Тот факт, что внутрисистемные критерии дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан являются наиболее значимыми, свидетельствует о том, что «социальная солидарность, очевидно, должна иметь разные формы проявления в отношении граждан, добровольно отказавшихся от трудовой деятельности, и тех, кто своим трудом участвует в формировании общественного богатства как источника, за счет которого покрываются в том числе потребности лиц, нуждающихся в социальной защите»363.

Особенности профессиональной деятельности в науке права социального обеспечения традиционно рассматриваются как критерий дифференциации правового регулирования соответствующих отношений. Такой подход во многом корреспондирует концепции, положенной в основу регулирования трудовых отношений. А. Ф. Нуртдинова и Л. А. Чиканова подчеркивают, что «специфика профессиональной деятельности как основание дифференциации правового регулирования трудовых отношений стала широко использоваться с принятием Трудового кодекса РФ в 2001 году»364.

Как известно, в ТК РФ выделены категории работников, труд которых регламентируется специальными нормами (разд. XII). При этом в ст. 252 ТК РФ среди других оснований установления особенностей регулирования труда названы характер и условия труда, прямо предопределяемые сущностью профессиональной деятельности. С учетом данного фактора ТК РФ выделяет работников транспорта (гл. 51), лиц, занятых на подземных работах (гл. 51.1), педагогических работников (глава 52), спортсменов и тренеров (гл. 54.1), медицинских работников (ст. 350)365 и др.

Для многих названных работников предусмотрены и особые социальные предоставления^366, в первую очередь направленные на компенсацию последствий воздействия на них неблагоприятных (опасных и вредных^367) производственных факторов, в том числе связанных с риском раннего профессионального старения. Вместе с тем при установлении специальных правил регулирования труда и социального обеспечения представителей отдельных профессиональных групп учитывается также особая значимость для государства и общества некоторых видов деятельности (медицинской, педагогической, государственно-служебной). Принимаются во внимание и повышенные психоэмоциональные нагрузки. Таким образом осуществляется защита граждан, реализовавших свое право на труд, от профессиональных рисков.

Поскольку критерии, тем или иным образом связанные с трудовой деятельностью граждан, составляют значительную часть оснований дифференциации правового регулирования отношений в сфере социального обеспечения, актуализируется необходимость их подробного изучения. Прежде, однако, необходимо, ответить на вопрос о том, оправданно ли компенсировать негативное воздействие профессиональных факторов средствами права социального обеспечения. Ответ на него тесно связан с самим понятием профессионального риска, которое разработано в законодательстве о труде и обязательном социальном страховании, хотя само по себе наличие профессиональных рисков проявляет себя как по отношению к гражданам, работающим по трудовому договору, так и по отношению к лицам, реализовавшим свое право на труд в иной форме.

Согласно Закону о страховании профессиональных рисков (ст. 3) профессиональный риск представляет собой вероятность повреждения (утраты) здоровья или смерти застрахованного, связанная с исполнением им обязанностей по трудовому договору и в иных установленных данным законодательным актом случаях^368. Часть 14 ст. 209 ТК РФ также содержит дефиницию понятия «профессиональный риск», рассматривая его как вероятность причинения вреда здоровью в результате воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов при исполнении работником обязанностей по трудовому договору или в иных случаях, установленных данным кодексом и другими федеральными законами.

Определение, закрепленное в ТК РФ, представляется более точным, поскольку в нем есть указание на вредные (опасные) производственные факторы как на причину причинения вреда здоровью лица, тогда как Закон о страховании профессиональных рисков такой конкретизации не содержит.

Н. А. Соколова справедливо подчеркивает, что «профессиональный риск является разновидностью социального риска, поэтому ему присущи основные черты последнего. Общий признак профессионального и социального риска заключается в том, что они представляют собой возможность утраты заработка или иного трудового дохода. Специальным признаком профессионального риска является причинная связь между утратой заработка и профессиональной деятельностью лица»369.

Как отмечает В. Д. Роик, «с позиций медицины труда (гигиены труда и профессиональной заболеваемости) профессиональный риск рассматривается в аспекте установления количественных закономерностей возникновения профессиональной заболеваемости работников и разработки механизмов ее предупреждения. Изучаются факторы производственной среды (шум, вибрация, химические и биологические вещества, радиационное и другие виды проникающего излучения и т. д.) и трудового процесса (интенсивность труда, темп работы и т. д.) как источники повреждения здоровья»370. Одновременно «с позиции техники безопасности и охраны труда профессиональный риск рассматривается в аспекте выявления технических и организационных факторов риска (техника, технология и вид производства, организация труда, профессиональная подготовка персонала и проведение профилактической работы по охране труда), влияющих на уровень производственного травматизма и разработки системы технических и организационных мер по его снижению»371.

Порядок оценки уровня профессионального риска устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Представляется, что анализ изложенного свидетельствует о невозможности компенсации всех вероятных неблагоприятных последствий воздействия опасных и вредных производственных факторов как посредством установления повышенной оплаты труда, так и посредством формирования специальной системы мер, основанной на использовании средств какой-либо одной отрасли, в том числе права социального обеспечения. В этом смысле вполне можно согласиться с А. В. Кайтмазовой, которая подчеркивает, что повышенной заработной платой может быть компенсирована недостаточная привлекательность труда на работах с вредными и опасными условиями^372. Однако негативное влияние на здоровье работника едва ли может быть нивелировано таким образом.

Действующее законодательство предусматривает три модели правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан, занятых особыми видами профессиональной деятельности.

Первая модель ориентирована на формирование обособленных систем защиты граждан от рисков, связанных с особенностями осуществляемой ими трудовой функции (с учетом различных форм реализации права на труд), на основании положений специальных нормативных правовых актов (одного или нескольких) – в первую очередь законодательного уровня.

Примером использования такого подхода могут быть положения Федерального закона от 7 ноября 2000 г. № 136-ФЗ «О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием»373, который устанавливает правовые основы социальной защиты лиц, работающих с химическим оружием по трудовому договору, военнослужащих Вооруженных сил Российской Федерации и сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, занятых на работах с химическим оружием, а также граждан, получивших профессиональные заболевания в результате проведения указанных работ. Для названных лиц предусмотрены сокращенная продолжительность рабочего времени и более длительный ежегодный оплачиваемый отпуск, гарантии медицинского и лекарственного обеспечения, санаторно-курортное лечение, предоставление служебного жилья, повышенная оплата труда. Как видно, не все из названных мероприятий относятся к сфере социального обеспечения, что иллюстрирует межотраслевой характер дифференциации правового регулирования по профессиональному признаку и в очередной раз подчеркивает необходимость компенсации вредного воздействия условий труда средствами различных отраслей права.

Данная модель положена также в основу социального обеспечения военнослужащих^374 и сотрудников правоохранительных органов, для которых социальные предоставления закреплены положениями ряда специальных законодательных актов, в числе которых, например, Закон о статусе военнослужащих, Закон о денежном довольствии военнослужащих, Федеральный закон «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»375 (далее – Закон о полиции) и др.

Вторая модель предполагает установление для той или иной категории лиц специальных норм в рамках правовых актов общего характера. Данная модель используется в системе обязательного пенсионного страхования и страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Применительно к страхованию профессиональных рисков такой вывод, на первый взгляд, представляется парадоксальным. Однако он обусловлен тем, что страхование данного вида охватывает также и тех лиц, трудовая деятельность которых не имеет значительной специфики и не связана с воздействием особых производственных факторов.

Осуществление страхования профессиональных рисков основано на учете особенностей профессиональной деятельности застрахованных при формировании финансовой системы данного вида страхования посредством установления тарифов^376, дифференцированных по классам профессионального риска, что предусматривается ст. 21 Закона о страховании профессиональных рисков. Можно сказать, что это способ косвенного воздействия на социально-обеспечительные отношения, поэтому страхование профессиональных рисков может быть отнесено к данной модели правового регулирования с определенной долей условности.

В ст. 3 Закона о страховании профессиональных рисков определено, что класс профессионального риска представляет собой уровень производственного травматизма, профессиональной заболеваемости и расходов на обеспечение по страхованию, сложившийся по видам экономической деятельности страхователей^377. Классификация видов экономической деятельности по классам профессионального риска, утвержденная приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 26 декабря 2012 г. № 625н^378, предусматривает 32 класса профессионального риска.

Тот факт, что в основу классификации профессиональных рисков положены не особенности труда застрахованных лиц, а специфика экономической деятельности страхователя, не влияет на эффективность данного вида страхования с точки зрения защиты интересов работников. Во-первых, осуществление того или иного вида экономической деятельности предполагает, что в ней задействованы специалисты определенных профессий, круг которых ограничен именно сущностью данной деятельности. Во-вторых, использование для разделения видов экономической деятельности на группы таких факторов, как уровень производственного травматизма, профессиональной заболеваемости и расходов на обеспечение по страхованию, позволяет оценить опасность того или иного вида деятельности для работающих граждан, поскольку эти показатели объективны.

В системе обязательного пенсионного страхования особенности профессиональной деятельности застрахованных лиц учитываются как при уплате страховых взносов, так и на этапе предоставления им обеспечения.

Согласно ч. 1 ст. 27 Закона о трудовых пенсиях целому ряду различных категорий граждан, занятых на тех или иных работах, предоставлялось право на досрочное назначение трудовых пенсий по старости. В числе этих лиц можно выделить занятых на работах с вредными или тяжелыми условиями труда, в горячих цехах, на транспорте, осуществляющих педагогическую или творческую деятельность и т. д. В Законе о страховых пенсиях особенности их пенсионирования отражены в гл. 6.

С 1 января 2013 г. работодатели большинства указанных работников уплачивают страховые взносы на обязательное пенсионное страхование по дополнительному тарифу, установленному ст. 58.3 Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования». При этом особые тарифы страховых взносов установлены для плательщиков, которыми была проведена специальная оценка условий труда работников^379.

В соответствии с подходом, закреплявшимся в Законе о трудовых пенсиях, для работников, занятых профессиональной деятельностью, предполагающей возможность назначения трудовой пенсии по старости досрочно, должны были создаваться профессиональные пенсионные системы. Необходимый для этого законодательный акт так и не был принят^380, хотя примеры формирования особых систем пенсионирования представителей отдельных профессиональных групп существовали.

Такие системы положены в основу третьей модели правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан, занятых особыми видами профессиональной деятельности. Она представляет собой сочетание двух проанализированных выше моделей и характерна, в частности, для социального обеспечения государственных гражданских служащих, которые, будучи застрахованными в системе обязательного социального страхования, имеют право и на получение пенсии за выслугу лет по нормам Закона о государственном социальном обеспечении^381, а также работников организаций угольной промышленности и членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации.

В частности, в соответствии с Федеральным законом «О дополнительном социальном обеспечении отдельных категорий работников организаций угольной промышленности» лицам, работавшим в организациях угольной промышленности непосредственно полный рабочий день на подземных и открытых горных работах (включая личный состав горноспасательных частей) по добыче угля и сланца и на строительстве шахт не менее 25 лет либо не менее 20 лет в качестве работников ведущих профессий – горнорабочих очистного забоя, проходчиков, забойщиков на отбойных молотках, машинистов горных выемочных машин и получающим пенсии в соответствии с законодательством Российской Федерации, предоставлено право на ежемесячную доплату к пенсии за счет взносов, дополнительно уплачиваемых организациями угольной промышленности в бюджет ПФР.

Значительно ранее аналогичным образом на основании Федерального закона от 27 ноября 2001 г. № 155-ФЗ «О дополнительном социальном обеспечении членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации»382 в качестве дополнительной гарантии в области социального обеспечения в связи с вредными, опасными, напряженными и тяжелыми условиями труда была установлена ежемесячная доплата к пенсии членам летных экипажей воздушных судов гражданской авиации за счет средств, дополнительно поступающих в ПФР от организаций, использующих их труд.

Кроме того, согласно Федеральному закону от 20 июня 1996 г. № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности»383 (далее – Закон о регулировании в области добычи и использования угля) социальная поддержка работников и пенсионеров организаций по добыче (переработке) угля (горючих сланцев) устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации, соглашениями, коллективными договорами за счет средств этих организаций (п. 1 ст. 21)384.

Проанализированные модели регулирования общественных отношений в указанной сфере предусматривают как императивные, так и диспозитивные методы воздействия на соответствующие отношения, предоставляя их участникам-работодателям возможность добровольно принять на себя какие-либо обязательства перед своими работниками посредством заключения коллективных договоров и соглашений. Вместе с тем большая часть видов социального обеспечения установлена и гарантирована государством. Разнообразие подходов, используемых в данной сфере, обусловлено особенностями профессиональной деятельности, выступающей в качестве критерия дифференциации правового регулирования отношений, составляющих предмет права социального обеспечения. При установлении социальных предоставлений учитываются такие обстоятельства, как опасность того или иного вида деятельности для жизни и здоровья осуществляющего его лица, риск раннего профессионального старения, значимость такого вида деятельности для государства и общества и т. д. Виды социального обеспечения, предназначенные для лиц, занимающихся особой профессиональной деятельностью, существенно отличаются друг от друга. К их числу относятся пособия, пенсии и доплаты к пенсиям. Кроме установления специальных видов социальных предоставлений законодательство предусматривает и иные способы защиты указанных категорий граждан от профессионального риска, например снижение общеустановленного пенсионного возраста.

С определенной долей условности можно сказать, что социальное обеспечение во многом является результатом дифференцированного подхода к отношениям по защите граждан от социально рисковых ситуаций. Основной его целью является установление особой системы социальных предоставлений, призванных компенсировать рисковый характер различных форм трудовой деятельности с учетом ее особенностей. При этом критерии дифференциации отношений по социальному обеспечению тех лиц, которые реализовали свое право на труд посредством работы по трудовому договору или прохождения государственной службы во многом имеют общий характер, что в первую очередь объясняется сходством различных видов несамостоятельного труда и в целом свидетельствует о проявлении единства в правовом регулировании отношений по социальному обеспечению населения.

Глава 4

Проявление единства и дифференциации в правовом регулировании социального обеспечения государственных служащих

§ 1. Виды государственной службы

Форма реализации права на труд, как было показано выше, рассматривается в качестве критерия дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению населения. Прохождение государственной службы обуславливает и значительную специфику социальных предоставлений, предусмотренных для служащих. Одной из очевидных особенностей выступает здесь также то, что социальное обеспечение государственных служащих имеет и внутреннюю дифференциацию, различаясь в зависимости от вида государственной службы. Как уже было отмечено, на гражданских государственных служащих распространяется обязательное социальное страхование, а также (в части пенсионирования) государственное социальное обеспечение. Социальные предоставления для военнослужащих, равно как и граждан, проходящих иные виды государственной службы, предусмотрены в системе государственного социального обеспечения.

Такой подход предопределен правовой природой самой государственной службы, которая отличается от иных форм реализации права на труд, а именно – работы по трудовому договору и самозанятости.

В чем именно заключаются эти различия и насколько они значительны? Применительно к деятельности самозанятых граждан ответ на этот вопрос очевиден. Проблема же отраслевой принадлежности (а следовательно, и сущностных различий соответствующих видов труда) общественных отношений по прохождению государственной службы (преимущественно гражданской) в науке трудового и административного права вызывает серьезные споры. Несмотря на то, что разрешение данной проблемы не охватывается непосредственно рамками настоящего исследования, прийти к значимым для него результатам позволит анализ правового регулирования прохождения государственной службы.

В первую очередь оно осуществляется Законом о системе государственной службы, предусматривающим, что государственная служба Российской Федерации – это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 1). В свою очередь, федеральная государственная служба рассматривается как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (ст. 4 Закона о системе государственной службы).

С 1 января 2016 г. Закон о системе государственной службы устанавливает, что в систему государственной службы входят государственная гражданская служба, военная служба и государственная служба других видов (п. 1 ст. 2). До 1 января 2016 г. законодательно выделялись три вида государственной службы: гражданская, правоохранительная и военная. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации^385, тогда как военная и иные виды государственной службы являются видами федеральной государственной службы (п. 2 и 3 ст. 2).

Это позволяет сформулировать еще один важный вопрос: каковы особенности названных видов государственной службы и насколько эти особенности влияют на социальное обеспечение соответствующих категорий служащих? Ответ на него может быт дан посредством изучения специфики государственной гражданской, военной и иных видов службы.

Государственная гражданская служба рассматривается как вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 5 Закона о системе государственной службы). Существуют и доктринальные определения данного понятия. В частности, А. В. Гусев рассматривает государственную гражданскую службу «в качестве публичного института практической реализации задач и функций государства, осуществляемого посредством особого вида профессиональной служебной трудовой деятельности, содержанием которой является оказание государственных услуг, обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности»386.

Государственная гражданская служба по своей природе имеет определенное сходство с работой по трудовому договору. Оно заключается не в существе обязанностей государственных служащих, а – как следует из Закона о гражданской службе – в организации условий их труда, охраны труда, определении рабочего времени и времени отдыха и т. д. Неслучайно в течение длительного времени на государственных гражданских служащих распространялось действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»387 (п. 3 ст. 4 данного закона). В настоящее время ст. 73 Закона о гражданской службе закреплено противоположное правило: федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной указанным законом.

Это порождает научные дискуссии о том, нормами какой отрасли права – трудового, или административного, или служебного – должны регулироваться отношения, связанные с ее прохождением^388. Например, Л. А. Чикановой сформулирован вывод о том, что категории «трудовая деятельность работника» и «профессиональная служебная деятельность гражданского служащего» тождественны по своей природе и не имеют сущностных различий, поскольку профессиональная служебная деятельность направлена на реализацию политики государства и практическое осуществление его управленческих функций. Гражданский служащий, наделенный определенным кругом служебных обязанностей в соответствии с занимаемой им в государственном органе должностью, фактически выполняет в этом органе соответствующую трудовую функцию»389.

Одновременно с этим обосновывается и существование государственной гражданской службы в качестве административно-правового института^390. Существует также мнение о том, что формируется новая комплексная отрасль – служебное право^391. При этом «наиболее предпочтительным вариантом представляется вариант оформления института государственной гражданской службы в отдельную отрасль служебного государственного (публичного) права с субсидиарным действием норм трудового права в сфере внутренней организации государственной гражданской службы»392.

Характер правовой регламентации служебных отношений позволил И. А. Дякиной сделать вывод, что становление и развитие служебного законодательства свидетельствует о постепенном замещении трудовых норм служебными в регулировании соответствующих отношений. Как она полагает, менее интенсивно этот процесс идет применительно к регулированию отношений в сфере государственной гражданской и муниципальной службы. В регулировании правоохранительной и военной службы налицо повсеместная трансформация трудовых норм в служебные, что исключает даже частичное привлечение трудовых норм к регулированию таких отношений^393.

Едва ли, опираясь на положения действующего законодательства, с такой категоричной позицией можно согласиться. Впрочем, еще в тот период, когда современное законодательство о государственной службе не сформировалось, Е. Б. Хохлов указал, что «правовое регулирование труда государственных служащих при любом решении вопроса об его отраслевой принадлежности является специфической областью, существенно отделенной от основного как трудо-правового, так и административно-правового массива»394. Анализируя правовое регулирование трудовых отношений, С. П. Маврин обращает внимание на то, что «трудовые отношения в принципе могут регулироваться на основе различных правовых моделей, в том числе имеющих формально различную отраслевую принадлежность»395.

Этот вывод справедлив и для регламентации государственной службы. В частности, А. В. Гусев обосновывает существование права государственной службы в качестве отрасли права, «структура которой состоит из правового института общих основ государственной службы и трех подотраслей, соответствующих видам государственной службы: права военной службы, права правоохранительной службы и права гражданской службы. В перспективе можно ставить вопрос и о формировании права публичной службы, имея в виду интеграционные тенденции в правовом регулировании государственной гражданской и муниципальной службы, а также трудовой деятельности лиц, замещающих государственные и муниципальные должности»396. По мнению А. В. Гусева, при обособлении права государственной гражданской службы значение трудового права как универсального регулятора труда не умаляется, так как его роль проявляется в распространении на гражданскую службу основных принципов, базовых основ метода и т. д.397.

Несмотря на то, что тезис о формировании права государственной службы в качестве самостоятельной отрасли права требует дальнейшего осмысления, следует признать, что нормы трудового права широко используются в регулировании служебных отношений. Так, ст. 3 Закона о службе в ОВД и ст. 34 Закона о полиции, определяя регламентирующее такие отношения законодательство, также закрепляют правила устранения возможных пробелов в нем. В силу части 2 ст. 3 Закона о службе в ОВД в случаях, которые не урегулированы перечисленными в ч. 1 указанной статьи нормативными правовыми актами Российской Федерации, к правоотношениям, связанным со службой в органах внутренних дел, применяются нормы трудового законодательства. В свою очередь, ч. 2 ст. 34 Закона о полиции закрепляет, что действие трудового законодательства Российской Федерации распространяется на сотрудников полиции в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации, регламентирующим вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, и Законом о полиции.

Именно в нормах трудового права закреплены теоретически проработанные и апробированные на практике модели регулирования отношений несамостоятельного труда. К их числу можно отнести правила изменения и прекращения трудовых отношений, предоставления гарантий и компенсаций отдельным категориям работников, привлечения к ответственности сторон трудового договора и др.

Несмотря на наличие оснований для научных споров, хотелось бы обратить внимание на те специфические особенности государственной гражданской службы, которые, как представляется, имеют большое значение с точки зрения выявления и обоснования особенностей государственно-служебной деятельности в целом. Именно правовые акты о государственной гражданской службе содержат положения, предопределяющие специфику регулирования некоторых важных аспектов иных видов службы.

Законом о гражданской службе предусмотрены ограничения (ст. 16) и запреты (ст. 17), связанные с гражданской службой, а также требования к служебному поведения гражданского служащего (ст. 18). В науке административного права существует позиция, в силу которой за всеми этими явлениями признается определенная общность. Неслучайно Ю. М. Кулакова рассматривает ограничения прав государственных гражданских служащих в качестве «правомерных, конституционно и административно обоснованных ограничений, запретов, требований, налагаемых на государственных гражданских служащих в связи с их профессиональной служебной деятельностью по занимаемой должности и сужающих их общегражданский статус в целях обеспечения интересов государственной гражданской службы»398.

Следует иметь в виду, что в силу ст. 27.1 Закона о статусе военнослужащих на военнослужащего по общему правилу распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные ст. 17, 18 и 20 Закона о гражданской службе. Аналогичный подход реализован в Законе о полиции. В силу ч. 2 ст. 29 на сотрудника полиции распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные названными выше статьями Закона о гражданской службе.

Таким образом, Закон о гражданской службе с точки зрения ограничений, предусмотренных для служащих, имеет основополагающее значение и выступает отправной точкой для правового регулирования отношений по прохождению иных видов службы. Это, впрочем, не означает, что законодательством не установлено иных ограничений для сотрудников полиции – они предусмотрены ч. 1 ст. 29 Закона о полиции. Одновременно – притом, что на сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения, обязанности и запреты, установленные ст. 29 Закона о полиции – в Законе о службе в ОВД закреплены требования к служебному поведению в органах внутренних дел. То же самое можно сказать и об установлении ограничений для лиц, проходящих военную службу^399.

Вопрос об ограничениях прав и свобод граждан требует дополнительного анализа. В науке конституционного права при классификации предусмотренных законодательством ограничений прав и свобод те ограничения, что определяются особенностями правового статуса некоторых категорий граждан (например, военнослужащих), выделяют в отдельную группу^400. Их регламентация^401 традиционно вызывает большой интерес в юридической науке. Этой проблематике посвящено значительное число исследований, ориентированных в первую очередь на анализ соответствующих норм Конституции Российской Федерации^402.

Обращаясь к теме ограничений прав и свобод человека, исследователи констатируют, что положения Конституции Российской Федерации следуют международным актам, регламентирующим эти вопросы, соответствуют им^403. При этом «Конституционный Суд России, исходя из собственной практики и учитывая практику Европейского суда по правам человека, конституционных судов Европы, выработал ряд правовых позиций, касающихся допустимого ограничения прав и свобод человека и гражданина»404.

Согласно п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе. В силу ст. 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах участвующие в Пакте государства признают, что в отношении пользования теми правами, которые то или иное государство обеспечивает в соответствии с пактом, оно может устанавливать только такие ограничения этих прав, которые определяются законом, и только постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав, и исключительно для того, чтобы способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе.

В науке предпринимались попытки сформулировать дефиницию понятия «ограничение прав и свобод граждан»405. В качестве примера можно привести определение, предложенное М. Ю. Федоровой, которая рассматривает правоограничения как «облеченную в форму юридической обязанности, установленной федеральным законом, меру поведения управомоченного субъекта, исключающую в целях защиты публичных интересов возможность реализации права в полном объеме либо его отдельных элементов»406.

В законодательстве о государственной службе существуют две формы закрепления ограничений прав и свобод^407. Их можно рассмотреть на примере Закона о статусе военнослужащих.

Первая форма предполагает установление прямых запретов на осуществление какой-либо деятельности. В частности, военнослужащие не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности, если она не препятствует исполнению обязанностей военной службы^408, а также предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении коммерческими организациями, за исключением случаев, когда непосредственное участие в управлении указанными организациями входит в должностные обязанности военнослужащего (п. 7 ст. 10 Закона о статусе военнослужащих).

Вторая форма ограничения прав предполагает установление особого порядка реализации государственными служащими тех или иных прав и свобод. Так, в силу ст. 6 Закона о статусе военнослужащих право на свободу передвижения реализуется военнослужащими с учетом необходимости поддержания ими боевой готовности воинских частей и обеспечения своевременности прибытия к месту военной службы. При этом лица, проходящие службу по контракту, имеют право на изменение места военной службы, в том числе на перевод в другую местность, в соответствии с заключенными ими контрактами, с учетом условий прохождения военной службы, состояния здоровья военнослужащих и членов их семей и по иным основаниям, устанавливаемым Положением о порядке прохождения военной службы^409. Существуют особенности реализации военнослужащими права на отдых, свободы слова, свободы вероисповедания.

До 1 января 2016 г. Закон о системе государственной службы выделял и определял правоохранительную службу как вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 7 Закона о системе государственной службы).

Правоохранительная служба на протяжении долгого времени оставалась единственным видом государственно-служебной деятельности, не регламентированным специальным законодательным актом, на что обращалось внимание в научной литературе^410. Регулирование отношений, связанных с прохождением правоохранительной службы, находилось на этапе реформирования. В рамках реформ были приняты Закон о полиции и Закон о службе в ОВД.

При этом категория «правоохранительные органы» шире понятия «органы внутренних дел». В результате было проблематично определить круг органов государственной власти^411, которые относятся к числу правоохранительных. Такие попытки предпринимались в научной литературе^412, но более правильным признавалось внесение соответствующих положений в законодательство.

Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 ст. 323 Федерального закона “О таможенном регулировании в Российской Федерации”»413 в Закон о системе государственной службы были внесены изменения. С 1 января 2016 г., как уже отмечалось выше, в систему государственной службы входят государственная гражданская служба, военная служба и государственная служба иных видов. Таким образом, идея унификации различных видов государственной службы, связанных с обеспечением общественного порядка, законности, прав и свобод граждан, была трансформирована.

Это объясняется тем, что соответствующие виды государственно-служебной деятельности (служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, таможенная служба, служба в органах наркоконтроля и т. д.) различаются между собой, а правовое регулирование их прохождения осуществляется различными нормативными правовыми актами.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 октября 2013 г. № 21-П^414 отмечено, что служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы предполагает выполнение обязанностей по охране правопорядка; служебная деятельность направлена в том числе на обеспечение надлежащего исполнения уголовных наказаний и закрепленного законом порядка отбывания наказаний, охраны прав и свобод осужденных, а также на осуществление содержания лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, подсудимых, находящихся под стражей, их охраны и конвоирования.

Как указано в определении Конституционного Суда РФ от 12 мая 2011 г. № 737-О-О^415, служба в таможенных органах представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с поддержанием режима законности в области таможенных отношений, защитой российского рынка, обеспечением обороны страны и экономической безопасности государства. Специфика таможенной службы заключается в том, что она ориентирована прежде всего на реализацию конституционно значимой функции защиты экономического суверенитета государства.

Детальное рассмотрение специфики единства и дифференциации правового регулирования социального обеспечения лиц, проходящих государственную службу всех видов, в рамках одного исследования не представляется возможным. Поэтому в настоящей работе будет анализироваться правовое регулирование единства и дифференциации социального обеспечения сотрудников органов внутренних дел (в том числе полиции).

С точки зрения понятийного аппарата и теоретической проработанности содержания Закон о полиции и Закон о службе в ОВД требуют совершенствования и корректировки. Одним из недостатков юридической техники является, в частности, отсутствие норм, закрепляющих понятие и структуру органов внутренних дел.

В ст. 1 Закона о службе в ОВД сформулировано определение, согласно которому служба в органах внутренних дел – это федеральная государственная служба, представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях в органах внутренних дел РФ, а также на должностях, не являющихся должностями в органах внутренних дел, в случаях и на условиях, которые предусмотрены указанным законом, другими федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ. Однако эта дефиниция, как и определение понятия «должности в органах внутренних дел»416, не раскрывает состав органов внутренних дел.

Разрешение данного вопроса возможно лишь с учетом норм Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации^417, где предусмотрено, что органы внутренних дел, входящие в единую централизованную систему МВД России, включают в себя полицию^418, а также центральный аппарат МВД России (за исключением Главного командования внутренних войск МВД России), территориальные органы МВД России, образовательные, научные, медико-санитарные и санаторно-курортные организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, представительства МВД России за рубежом, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел (п.14 и 15).

Военная служба определена в ст. 6 Закона о системе государственной службы как вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных cилах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания. Приведенное определение военной службы как вида государственной службы будет применяться со дня вступления в силу федерального закона о военной службе (п. 1 ст. 19 Закона о системе государственной службы).

В Федеральном законе от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»419 (далее – Закон о воинской обязанности) также содержится определение понятия «военная служба», которая рассматривается как особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Вооруженных силах РФ, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ, в войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки РФ, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранными гражданами – в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях (п. 1 ст. 2).

Различия между данными определениями заключаются в следующем. Первое более лаконично, в нем нет перечисления федеральных органов исполнительной власти и иных структур, в которых возможно прохождение военной службы гражданами РФ и иностранными гражданами^420. Вместо этого применяется общий термин – «Вооруженные силы РФ, другие войска, воинские (специальные) формирования и органы». Кроме того, в этом определении законодателем предпринята попытка закрепить основные признаки военной службы путем указания на следующее: 1) профессиональный характер этой деятельности; 2) обязательность прохождения военной службы на воинских должностях (за исключением случаев, установленных в законодательстве); 3) характер функций, реализуемых Вооруженными силами РФ, другими войсками, воинскими (специальными) формированиями и органами, где граждане проходят военную службу. Определение, содержащееся в Законе о воинской обязанности, напротив, не называет признаков военно-служебной деятельности, хотя из его содержания можно сделать вывод о том, где именно осуществляется прохождение военной службы различными субъектами: гражданами Российской Федерации, в том числе имеющими двойное гражданство, а также иностранными гражданами^421.

Из двух легальных определений понятия «военная служба» более предпочтительным представляется то, что содержится в Законе о системе государственной службы, поскольку оно является кратким и информативным. Вместе с тем в нем следует указать, что военную службу могут проходить не только российские граждане, но и граждане других государств. В аналогичной корректировке нуждаются и определения понятий «государственная служба Российской Федерации» и «федеральная государственная служба», где в настоящее время в качестве субъектов государственно-служебной деятельности упомянуты лишь граждане Российской Федерации. Военной службе иностранных граждан посвящена ст. 18.1 Закона о системе государственной службы. Нормы, регламентирующие отношения, связанные с поступлением этих лиц на военную службу и ее прохождением, также содержатся в Федеральном законе «Об обороне», Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»422, Законе о воинской обязанности.

Из всех видов федеральной государственной службы именно военная служба отличается наиболее ярко выраженной спецификой. Основу правового регулирования военно-служебной деятельности составляют ст. 37 и 59 Конституции РФ, а прохождение военной службы в РФ осуществляется по призыву и по контракту, что предопределяет природу военной службы, которая представляет собой форму реализации конституционного долга по защите Отечества, одновременно являясь видом трудовой деятельности. Военная служба по призыву в соответствии с п. 1 ст. 1 Закона о воинской обязанности также рассматривается как одна из форм воинской обязанности.

Согласно п. 1 ст. 59 Конституции РФ защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина РФ. Конституционный Суд РФ в постановлении от 15 ноября 2011 г. № 24-П^423 указал, что защита Отечества не сводится к обязанности несения военной службы или к участию в отражении внешней агрессии, а, будучи также моральным обязательством, проистекающим из любви и уважения к Родине, своему народу, своим близким, является конституционным императивом, который определяет поведение гражданина, в том числе в случае вооруженных посягательств на основы конституционного строя РФ, ее суверенитет и территориальную целостность. Из этого следует, что выполнение гражданином РФ конституционного долга по защите Отечества возможно как посредством несения военной службы, так и в других формах.

Поскольку легального определения понятия «конституционная обязанность по защите Отечества» законодательство не содержит, необходимо обратиться к научной литературе, где данная категория рассматривается как «установленная Российской Федерацией в интересах всех членов общества и закрепленная в Конституции необходимость, предписывающая каждому гражданину определенные законом вид и меру поведения в области обороны и военной безопасности и ответственность за ненадлежащее его исполнение»424.

Понятие «воинская обязанность» не определено в нормативных актах. В учебной литературе большинство авторов ограничивается лишь указанием на цели воинской обязанности, благодаря которой Вооруженные силы РФ обеспечиваются личным составом^425. Предлагаемые в справочной литературе определения построены на перечислении содержащихся в Законе о воинской обязанности форм ее реализации в мирное и военное время^426. При этом создается впечатление, что реализация конституционной обязанности по защите Отечества возможна только посредством исполнения воинской обязанности. Однако конституционная обязанность по защите Отечества представляет собой более широкую категорию.

Наличие нескольких форм реализации воинской обязанности позволяет рассматривать ее в качестве сложного явления, которое можно определить как предусмотренную законом совокупность правил поведения, исполнение которых возлагается на граждан Российской Федерации, соответствующих установленным законом требованиям (по состоянию здоровья, полу^427, возрасту и т. д.), в целях обеспечения обороноспособности и безопасности Российской Федерации.

В теории права юридическая обязанность традиционно понимается как установленная законом мера должного поведения лица^428. Применительно к воинской обязанности установление меры должного поведения осуществляется путем закрепления различных обязанностей граждан. Именно поэтому при определении понятия «воинская обязанность» можно говорить о совокупности правил поведения (явка на медицинское освидетельствование и на заседание призывной комиссии, получение повестки и явка по повестке в военный комиссариат и др.), которые должны соблюдать граждане при постановке на воинский учет, прохождении обязательной подготовки к военной службе, призыве на военную службу, прохождении службы по призыву и т. д.

Военная служба по призыву является наиболее важной формой реализации воинской обязанности. В то же время ее исследование невозможно в отрыве от анализа правового регулирования военно-служебной деятельности, осуществляемой на контрактной основе. Для характеристики военной службы по контракту следует обратиться к Закону о системе государственной службы, до принятия которого в науке сложились разнообразные взгляды на виды государственной службы, сохранившиеся и впоследствии. Помимо гражданской государственной службы выделялась милитаризованная (военизированная) служба^429, специальная служба^430 и т. д.

Вопрос о месте военной службы среди других видов государственной службы был рассмотрен А. В. Кудашкиным^431, который выделяет две группы факторов, позволяющих обособить ее в системе государственной службы. В первую он включает отличия военной службы от иных видов государственной службы. Вторая группа содержит признаки военной службы, не характерные для других видов государственной службы и обусловленные особенностями военной службы^432. Все эти признаки свидетельствуют о том, что в процессе осуществления военно-служебной деятельности к гражданам предъявляются повышенные требования, связанные не только с наличием у них необходимых качеств для поступления на службу, но и с процессом несения службы^433.

Свою позицию по вопросу о различных видах государственной службы сформулировал Конституционный Суд РФ. Относительно государственной гражданской службы в его решениях подчеркнуто, что специфика государственной гражданской службы в РФ как профессиональной служебной деятельности граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, предопределяет особый правовой статус государственных гражданских служащих, который включает обусловленные характером такой деятельности права и обязанности государственных гражданских служащих, налагаемые на них ограничения, связанные с государственной гражданской службой, а также предоставляемые им гарантии (см. постановление Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2011 г. № 25-П^434, постановление Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2012 г. № 31-П).

Применительно к военной и иным видам службы Конституционный Суд РФ указал: военная служба, служба в органах внутренних дел РФ, в Государственной противопожарной службе, в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, посредством прохождения которой граждане реализуют свое право на труд, представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, общественного порядка, законности, прав и свобод граждан и, следовательно, осуществляемой в публичных интересах.

Лица, несущие такого рода службу, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливается их правовой статус, а также содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним. Обязанности, возлагаемые на лиц, несущих военную и аналогичную ей службу, предполагают необходимость выполнения ими поставленных задач в любых условиях, в том числе сопряженных со значительным риском для жизни и здоровья, что влечет обязанность государства гарантировать им материальное обеспечение и компенсации в случае причинения вреда жизни или здоровью при прохождении службы (постановление Конституционного Суда РФ от 26 декабря 2002 г. № 17-П).

Особый характер военной службы как отдельного вида федеральной государственной службы обусловлен ее специфическим назначением – защищать государственный суверенитет и территориальную целостность Российской Федерации, обеспечивать безопасность государства, отражать вооруженные нападения и выполнять задачи в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации, что, согласно ч. 1 ст. 26 Федерального закона «О статусе военнослужащих», составляет существо воинского долга, предопределяющего содержание общих, должностных и специальных обязанностей военнослужащих.

Исходя из этого служба в современной российской армии – с учетом принципов ее организации и функционирования, степени ее технологической оснащенности, а также специфики деятельности лиц, несущих военную службу, обязанности которых по подготовке к вооруженной защите и по вооруженной защите Российской Федерации требуют выполнения поставленных задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни, – предполагает предъявление повышенных требований как к уровню профессиональной подготовки военнослужащих, так и к их морально-психологическим и иным личным качествам, а равно их повышенную ответственность за ненадлежащее выполнение обязанностей военной службы. Соответственно, целями сохранения боеспособности воинских подразделений, выполнения задач по обеспечению обороны страны и безопасности государства предопределяется и возможность введения особых, отличных от предусмотренных для иных категорий государственных служащих правил прекращения военно-служебных отношений с военнослужащими, которые более не отвечают установленным требованиям^435.

Изложенное позволяет сформулировать ряд выводов. Наиболее значимые для целей настоящего исследования отличия государственной службы (любого вида) от работы по трудовому договору целесообразно разделить на две группы.

Первая группа – это отличия, которые выражаются в повышенных требованиях, предъявляемых к гражданам при поступлении на службу, а также впоследствии при прохождении службы. При этом такие требования касаются не только профессиональных, но и личных качеств лица. По существу прохождение государственной службы налагает на служащих ограничения при исполнении их обязанностей в служебное время, а также вне его пределов. При этом целый ряд требований, установленных к поведению государственных служащих, имеет морально-нравственный характер. Данная профессиональная группа привлекает к себе повышенное внимание со стороны других членов общества, поэтому даже в свободное время служащий уделяет большое внимание своему поведению. Невыполнение ряда существующих ограничений и требований влечет для служащего неблагоприятные последствия, включая привлечение к юридической ответственности.

Вторая группа – это отличия, обусловленные обязанностями государственных служащих, деятельность которых часто связана с повышенным риском для жизни и здоровья (военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов) либо с особой ответственностью за свои действия (все категории служащих, в том числе государственные гражданские служащие), поскольку именно государственные служащие обеспечивают исполнение властных полномочий органов государства.

В свою очередь, основные различия^436, существующие между видами государственной службы, предопределены: 1) задачами и характером государственно-служебной деятельности; 2) функциями органов, в которых осуществляется тот или иной вид службы; 3) занимаемыми служащими должностями; 4) присваиваемыми им званиями (чинами).

Наиболее сложной по своей правовой природе является военная служба, так как ее можно проходить по призыву и по контракту. Военная служба по призыву, как уже отмечалось, представляет собой форму реализации воинской обязанности граждан Российской Федерации, поэтому ее изучение должно производиться с учетом анализа категории «обязанность».

Обязательность вместе с тем является важной категорией не только для службы по призыву, но и для отношений, возникающих на основе контракта. Это проявляется, например, в том, что контракт о прохождении военной службы заключается гражданином добровольно, но расторгнуть его по собственному желанию без уважительных причин он не вправе.

Значительной дифференциации между служебными обязанностями (общими, должностными и специальными) у военнослужащих из числа призывников и контрактников нет. Существующая же дифференциация обусловлена различной правовой природой оснований поступления на военную службу и проявляется в регулировании отношений, связанных со службой и сопутствующих ей. Обратившись к Уставу внутренней службы Вооруженных сил Российской Федерации^437 (далее также – УВС ВС РФ), можно выявить различия, касающиеся размещения военнослужащих (ст. 165–168), определения продолжительности служебного времени (ст. 219), выезда за пределы гарнизона, увольнения из расположения полка (ст. 239, 240) и т. д. Аналогичные примеры можно найти и в иных правовых актах.

В целом можно сказать что различия в положении военнослужащих из числа призывников и контрактников проявляются преимущественно при предоставлении им прав (в том числе трудовых) и при установлении ограничений, связанных с прохождением службы. В отношении граждан, призванных на военную службу, эти ограничения носят более ярко выраженный характер. Вместе с тем, как обоснованно подчеркнул Л. Ю. Бугров, «нельзя игнорировать того факта, что любая военная служба не может еще и не рассматриваться с позиций права на труд»438. Это свидетельствует о том, что сущность военной службы по призыву нуждается в более глубоком исследовании и теоретическом осмыслении.

Различия между видами государственной службы влияют на вероятность реализации социального риска для соответствующих групп служащих. Это отражается в том числе на мерах социального обеспечения, предусмотренных для граждан, проходящих разные виды службы, а также на основаниях и условиях их предоставления. Кроме того, в ст. 52 Закона о гражданской службе прямо предусмотрено, что социальное обеспечение имеет целью компенсировать гражданским служащим те ограничения, с которыми связана их служебная деятельность. Законодательство о военной службе и службе в органах внутренних дел таких норм не содержит, однако это не означает, что меры социального обеспечения соответствующих категорий служащих не преследуют названной цели.

Компенсация установленных для граждан ограничений прав и свобод осуществляется разными способами^439, что также можно проиллюстрировать на примере социального обеспечения военнослужащих. Во-первых, устанавливая ограничение того или иного права, законодатель одновременно закрепляет ряд дополнительных гарантий защиты интересов военнослужащих в этой сфере. Например, именно так регламентируется реализация права на отдых военнослужащими-контрактниками. Согласно ст. 11 Закона о статусе военнослужащих общая продолжительность еженедельного служебного времени не должна превышать нормальную продолжительность еженедельного рабочего времени, хотя существуют мероприятия, к которым военнослужащие могут быть привлечены и без соблюдения этих ограничений. В Положении о порядке прохождения военной службы регламентировано предоставление времени отдыха, компенсирующего участие в таких мероприятиях. При этом военнослужащие имеют право на основной отпуск продолжительностью от 30 до 45 суток с учетом продолжительности выслуги лет. Во-вторых, некоторые права изначально предусматриваются для данной категории граждан в большем объеме. Это касается права на жилище, на образование, на социальное обеспечение. Таким образом не только компенсируются ограничения прав военнослужащих, но и обеспечивается формирование их особого статуса, что позволяет стимулировать граждан к поступлению на военную службу по контракту.

Определенной спецификой отличается подход законодателя к регламентации отношений по реализации военнослужащими права на образование. Военнослужащие-контрактники в силу п. 2 ст. 19 Закона о статусе военнослужащих имеют право на получение образования лишь в очно-заочной и заочной форме обучения (при этом правила получения образования офицерами и иными категориями контрактников различаются с учетом уровня профессионального образования и типа образовательной организации), тогда как лицам, проходящим службу по призыву, обучение в гражданских профессиональных образовательных организациях и организациях высшего образования не разрешается (п. 3 ст. 19 Закона о статусе военнослужащих).

Таким образом ограничивается право военнослужащих на получение образования в очной форме, хотя при этом законодатель устанавливает ряд льгот, связанных с поступлением военнослужащих-граждан в образовательные учреждения (в том числе после прекращения военно-служебных отношений). Это свидетельствует о наличии одновременного ограничения права с предоставлением дополнительных возможностей его реализации в какой-либо иной форме.

Изложенное указывает на то, что правовое регулирование государственной службы различных видов имеет определенную (в ряде случаев весьма значительную) общность, что оказывает влияние и на формирование системы социального обеспечения государственных служащих, что будет проиллюстрировано ниже.

§ 2. Единство и дифференциация в правовом регулировании социального обеспечения государственных служащих

Единство и дифференциация социального обеспечения лиц, проходящих государственную службу различных видов, обеспечивается реализацией соответствующего принципа отрасли права социального обеспечения, а также закрепленного в ст. 3 Закона о системе государственной службы принципа единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающего законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.

Данный принцип является относительно новым, так как Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» он предусмотрен не был: п. 7 ст. 5 указанного законодательного акта устанавливался лишь принцип единства основных требований, предъявляемых к государственной службе.

В федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)»440 разрешение проблемы нарушения принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне рассматривалось в качестве условия преодоления негативных тенденций развития государственной службы^441. Впоследствии в федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)»442 указывалось на то, что задачи, требующие разрешения, сохраняются и после определения законодательством принципов взаимосвязи видов государственной службы^443 и единства правовых и организационных основ государственной службы. Разрешение указанных задач предполагалось осуществить в том числе посредством унификации основных принципов прохождения видов государственной службы.

В науке были высказаны критические взгляды относительно формулировки и содержания принципа единства правовых и организационных основ государственной службы. Ю. Н. Старилов, в частности, отмечает: «Можно уверенно предполагать, что “законодательное закрепление” единого подхода к организации государственной службы зиждется именно на установленных принципах самой государственной службы с одной стороны, а с другой – на принципе законности, ибо последний и составляет единую организационно-правовую основу государственной службы. Даже если бы в упомянутой формулировке принципа было все корректно с содержательной точки зрения, то сама формулировка “грешит” непонятностью и неоправданной сложностью»444. Эту позицию разделили и другие ученые^445.

Действительно, сущность принципа единства правовых и организационных основ государственной службы в законодательстве раскрыта недостаточно полно. В юридической науке этот вопрос также остается малоисследованным, хотя в работах, посвященных правовому регулированию государственной службы, он и упоминается повсеместно. Так, С. В. Качушкин, обосновывая существование такой отрасли, как публичное служебное право, относит рассматриваемый принцип к числу отраслевых, не раскрывая его значения^446. Такой же подход к характеристике сущности этого принципа нашел отражение и в некоторых изданиях прикладной направленности^447.

Несмотря на это, есть веские основания для положительной оценки законодательного закрепления принципа единства правовых и организационных основ государственной службы. Представляется, что его содержание вытекает из наименования и включает в себя два элемента.

Первый элемент предполагает использование унифицированной модели для регулирования отношений по прохождению государственной службы различных видов, обеспечивая тем самым единство правовых основ государственной службы, что выражается прежде всего в том, что каждый вид государственной службы, как правило, регламентируется специальным законом. Эти законодательные акты имеют схожую структуру, используют близкие по смыслу (с учетом специфики видов службы) понятия и общие модели регулирования, а в основу установленных ими норм положены аналогичные принципы.

Второй элемент характеризует организационное единство основ государственной службы, выражающееся в законодательном закреплении общих подходов к регулированию отношений по прохождению различных видов службы, что обеспечивает также и установление взаимосвязи между различными видами государственной службы.

Такие положения имеются, например, в ст. 6 Закона о гражданской службе и в ст. 5 Закона о службе в ОВД. Их можно обобщить в табличной форме.

Таблица 3

Взаимосвязь государственной гражданской службы и службы в органах внутренних дел Российской Федерации

Обращает на себя внимание тот факт, что в Законе о системе государственной службы о наличии принципа взаимосвязи различных видов государственной службы не сказано. Ст. 3 данного законодательного акта устанавливает лишь на принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы. В Законе о государственной гражданской службе (ст. 4), как и в Законе о службе в ОВД (ст. 4) взаимосвязь видов службы в качестве принципа правового регулирования не указана. Вместе с тем с учетом лексического значения понятия «взаимосвязь» можно говорить о взаимообусловленности рассматриваемых принципов.

Приведенные в таблице нормативные положения свидетельствуют о том, что при определении взаимосвязи видов государственной службы основной акцент сделан на системах оплаты труда и социального обеспечения государственных служащих, а также на ограничениях и обязательствах, установленных при прохождении службы. При этом пенсионное обеспечение указанных лиц отграничено от иных предусмотренных для них социальных предоставлений и правил исчисления стажа службы. Такой подход к стажу можно объяснить тем, что данный институт применяется не только для целей пенсионирования государственных служащих, но и в иных случаях. В остальном же он требует дополнительного обоснования.

Закон о службе в ОВД, на первый взгляд, более широко трактует взаимосвязь различных видов государственной службы, указывая также и на соотносительность^448 специальных званий, воинских званий, классных чинов и дипломатических рангов. Однако анализ действующего законодательства о государственной службе указывает также на соотносительность регулирования вопросов поступления на службу и ее прохождения, служебной дисциплины, статуса и ответственности государственных служащих.

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает также единство социального обеспечения государственных служащих, основанное на достижении взаимосвязи разных видов службы и установлении для государственных служащих схожей системы видов социального обеспечения, предполагающей закрепление аналогичных или схожих предоставлений служащим разных категорий.

Наиболее ярко единство в сфере социального обеспечения государственных служащих проявляется при защите от социальных рисков военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов, которые в ряде случаев приравниваются к лицам, проходящим военную службу, при установлении тех или иных социальных предоставлений. Тому существует множество примеров. Одним из самых показательных среди них является пенсионное обеспечение, поскольку среди граждан, на которых распространяется действие Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих, прямо названы не только граждане, служившие в Вооруженных Силах РФ, но и сотрудники органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.

Помимо этого, нормы названного закона (за исключением отдельных изъятий) применяются также к прокурорам (п. 2 ст. 44 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»449), сотрудникам Следственного комитета (ч. 13 ст. 35 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»450) и сотрудникам таможенных органов (ст. 50 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах»451). Одновременно следует отметить, что механизм распространения норм Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих на служащих перечисленных категорий неодинаков: прокуроры и сотрудники Следственного комитета РФ приравнены к сотрудникам органов внутренних дел, а сотрудники таможенных органов – к лицам, проходившим военную службу.

В тех же случаях, когда военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов приобретают право на получение каких-либо видов социального обеспечения по нормам разных нормативных правовых актов, правовое регулирование может осуществляться без приравнивания друг к другу разных категорий государственных служащих в рамках одной и той же модели и на аналогичных (одинаковых) условиях. Именно так осуществляется оказание им медицинской помощи.

Следует отметить, впрочем, что Закон об основах охраны здоровья содержит специальные положения, распространяющиеся на военнослужащих и лиц, приравненных к ним по медицинскому обеспечению. В ст. 25 данный законодательный акт предусматривает, что они имеют право на получение медицинской помощи в ведомственных медицинских организациях, а при их отсутствии или при отсутствии в ведомственных медицинских организациях отделений соответствующего профиля, специалистов либо специального медицинского оборудования – на получение медицинской помощи в порядке, установленном Правительством РФ, за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных на эти цели федеральным органам исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба или приравненная к ней служба.

Более подробно вопрос об оказании медицинской помощи военнослужащим будет изложен в следующей главе. Здесь же лишь требуется подчеркнуть, что Закон об основах охраны здоровья никак не раскрывает круг лиц, которых признает приравненными к военнослужащим в сфере медицинского обеспечения, т. е. фактически вследствие недостатков юридической техники необходимого приравнивания не было осуществлено. Поэтому на сегодняшний день можно с уверенностью отнести к их числу сотрудников органов внутренних дел (ст. 11 Закона о службе в ОВД), а также граждан, на которых распространяется Федеральный закон «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а именно – сотрудников, имеющих специальные звания и проходящих службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органах Российской Федерации (ст. 1 и 10).

В своих решениях, посвященных проблеме распространения на сотрудников таможенных органов, являющихся инвалидами вследствие военной травмы, положений п. 3 ст. 14 Закона о ветеранах, действующих в отношении военнослужащих и лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы из числа инвалидов вследствие военной травмы (ее можно признать смежной с рассматриваемой), Конституционный Суд РФ подчеркнул следующее.

Федеральный законодатель вправе устанавливать различные условия предоставления мер социальной защиты в зависимости от особенностей государственной службы, условий ее прохождения, специфики деятельности, осуществляемой различными категориями государственных служащих. Сама по себе дифференциация правового регулирования, если она основана на объективных критериях, характере осуществляемой профессиональной деятельности, не может рассматриваться как нарушение принципа равенства всех перед законом либо как ограничение права граждан на пенсионное обеспечение. Кроме того, установление единых правил пенсионного обеспечения военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников таможенных органов не предполагает обязанности законодателя осуществлять единообразное правовое регулирование в других сферах, в том числе при определении права на получение мер социальной поддержки^452.

Представляется, что преодолению сложностей, связанных с государственным социальным обеспечением этих категорий служащих, способствовало бы более четкое закрепление в законодательстве предусмотренных для них социально-обеспечительных мер, а также совершенствование механизмов приравнивания разных категорий государственных служащих с точки зрения юридической техники.

Дифференциация же в отношениях по социальному обеспечению государственных служащих может быть проиллюстрирована на примере социального обеспечения гражданских служащих, осуществляющегося – в отличие от социального обеспечения лиц, проходящих военную и приравненную к ней службу, – не в рамках государственного социального обеспечения, а посредством установления смешанной модели правового регулирования, основанной на использовании и государственного социального обеспечения, и обязательного социального страхования.

Часть 1 ст. 52 Закона о гражданской службе предусматривает, что гражданским служащим гарантируются: 1) медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с законом о государственной гражданской службе и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих (п. 5); 2) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в медицинской организации, оказывающей специализированную медицинскую помощь, в соответствии с федеральным законом (п. 6); 3) выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ^453 (п. 7); 4) государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей (п. 11)454.

Нормы ст. 52 Закона о гражданской службе, предполагая осуществление страхования гражданских служащих на случай необходимости оказания им медицинской помощи (медицинское страхование) и на случай заболевания или утраты трудоспособности (страхование на случай временной нетрудоспособности) не конкретизируют его природу, тогда как общеизвестно, что страхование такого рода, предназначенное для лиц, работающих по трудовому договору, именуется обязательным социальным страхованием.

На сегодняшний день на основании ч. 1 ст. 2 Закона о страховании на случай временной нетрудоспособности государственные гражданские и муниципальные служащие подлежат предусматриваемому данным законодательным актом обязательному социальному страхованию. Таким образом, гражданские служащие включены в число лиц, на которых обязательное социальное страхование указанного вида распространяется в общем порядке, и специальных норм в этой сфере правового регулирования для них не установлено.

Анализируя содержание ст. 52 Закона о гражданской службе, можно сделать вывод о необходимости разработки – с учетом положений данной нормы – двух специальных законов: о медицинском страховании государственных служащих РФ и о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей. На это прямо указано в п. 5 и 11 ч. 1 ст. 52. При этом Закон о государственном пенсионном обеспечении граждан РФ, проходивших государственную службу, и их семей, упомянут также и в ст. 14 Закона о системе государственной службы. Однако на сегодняшний день названные законодательные акты не приняты. В дальнейшем же разработка единого закона о пенсионировании государственных служащих едва ли будет осуществлена, поскольку проектом Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части увеличения пенсионного возраста отдельным категориям граждан»455 предусмотрены изменения, вносимые в приведенные нормы Закона о системе государственной службы и Закона о гражданской службе, содержащие упоминание уже о Законе о государственном пенсионном обеспечении.

В системе обязательного медицинского страхования применительно к государственным гражданским служащим имеет место ситуация, аналогичная сложившейся в страховании на случай временной нетрудоспособности.

Что касается пенсионного обеспечения гражданских служащих, оно имеет смешанную природу. В соответствии с абзацем первым п. 1 ст. 7 Закона о государственном пенсионном обеспечении, федеральные государственные гражданские служащие при наличии стажа государственной гражданской службы не менее 15 лет и замещении должности федеральной государственной гражданской службы не менее 12 полных месяцев имеют право на пенсию за выслугу лет. Это правило носит общий характер и применяется с учетом оснований увольнения, а также дополнительных условий, установленных абзацами вторым и третьим п. 1 ст. 7 Закона о государственном пенсионном обеспечении, закрепляющими особенности пенсионирования некоторых категорий гражданских служащих.

Одновременно п. 2 ст. 7 Закона о государственном пенсионном обеспечении предусматривает установление пенсии за выслугу лет к страховой пенсии по старости (инвалидности)456. Следовательно, пенсия за выслугу лет гражданским государственным служащим, как и прежде, носит характер доплаты к пенсии, представляющей собой обеспечение по обязательному пенсионному страхованию^457.

Таким образом, социальное обеспечение гражданских служащих осуществляется в рамках двух организационно-правовых форм социального обеспечения населения: обязательного социального страхования и государственного социального обеспечения. Приоритет при этом принадлежит социальному страхованию, так как на гражданских служащих распространяются все его виды (пенсионное, медицинское, профессиональных рисков, временной нетрудоспособности), а в системе государственного социального обеспечения предусматривается лишь пенсия за выслугу лет^458. Вместе с тем предоставление гражданским служащим права на пенсию за выслугу лет одновременно с правом на страховую пенсию позволяет сделать вывод о смешанном характере их социального обеспечения.

В науке сформирована точка зрения, согласно которой дифференциация в социальном обеспечении государственных служащих «ставит их в особое положение не только по сравнению с застрахованными, но и по сравнению с иными служащими. Объем содержания их права на социальное обеспечение в отличие от всех других служащих включает, во-первых, основное право каждого как члена общества, во-вторых, дополнительное право на социальное обеспечение, предоставленное им как застрахованным, и в-третьих, особое право в связи с исполнением ими обязанностей государственной гражданской службы»459.

Следует признать, что проблема предоставления той или иной категории граждан дополнительных гарантий широко дискутируется в науке – и не только в науке права социального обеспечения. Применительно к трудовым отношениям Н. Л. Лютов констатирует: «Меры, направленные на достижение реального равенства за счет предоставления преимуществ отдельным категориям граждан, принято называть позитивными или компенсирующими действиями»460. Вместе с тем «в связи с предоставлением этих преимуществ в обществе возникает масса споров: помимо оценки правомерности распределения тех или иных групп и субъективности в определении того, кто должен находиться под защитой компенсирующих действий, ведутся дискуссии о том, что такое предоставление дополнительных прав само по себе приводит к дискриминации – теперь уже основной группы – не подпадающих под защиту работников, то есть “к дискриминации наоборот”»461.

Действительно, использование двух организационно-правовых форм для формирования социальных гарантий гражданским служащим отличает социальное обеспечение указанных лиц от социального обеспечения лиц, проходивших военную и иные виды службы, которое реализуется исключительно в форме государственного социального обеспечения. Вместе с тем при анализе пенсионирования гражданских служащих необходимо учитывать и правила определения размеров пенсий за выслугу лет.

В силу п. 1 ст. 14 Закона о государственном социальном обеспечении федеральным государственным гражданским служащим назначается пенсия за выслугу лет при наличии стажа государственной гражданской службы не менее 15 лет в размере 45 % среднемесячного заработка федерального государственного гражданского служащего за вычетом страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии, установленных в соответствии с Законом о страховых пенсиях. За каждый полный год стажа государственной гражданской службы сверх 15 лет пенсия за выслугу лет увеличивается на 3 % среднемесячного заработка.

При этом общая сумма пенсии за выслугу лет и страховой пенсии по старости (инвалидности), фиксированной выплаты к страховой пенсии и повышений фиксированной выплаты к страховой пенсии не может превышать 75 % среднемесячного заработка федерального государственного гражданского служащего, определенного в соответствии со ст. 21 Закона о государственном пенсионном обеспечении.

В той же ст. 21 закреплено, что размер пенсии за выслугу лет федеральным государственным гражданским служащим исчисляется из их среднемесячного заработка за последние 12 полных месяцев федеральной государственной гражданской службы, предшествующих дню ее прекращения либо дню достижения ими возраста, дающего право на страховую пенсию (дававшего право на трудовую пенсию). Размер среднемесячного заработка по общему правилу не может превышать 2,8 должностного оклада (0,8 денежного вознаграждения), установленного федеральному государственному гражданскому служащему в соответствующем периоде либо сохраненного в соответствующем периоде в соответствии с законодательством.

Таким образом, при исчислении государственным гражданским служащим пенсии за выслугу лет учитываются две ограничивающие нормы. Первая из них касается определения величины заработка, из которого исчисляется пенсия, а вторая – величины размера пенсии. Из самой же суммы пенсии, составляющей по общему правилу 45 % заработка, вычитаются и страховая пенсия, к которой она установлена, и фиксированная выплата к страховой пенсии (с учетом соответствующих повышений за исключением указанных в п. 3 ст. 21 Закона о государственном пенсионном обеспечении). В свою очередь при определении размера страховой пенсии большое значение имеет индивидуальный пенсионный коэффициент – параметр, отражающий в относительных единицах пенсионные права застрахованного лица на страховую пенсию, сформированные с учетом начисленных и уплаченных в ПФР страховых взносов на страховую пенсию, предназначенных для ее финансирования, продолжительности страхового стажа, а также отказа на определенный период от получения страховой пенсии. Поскольку величина уплаченных страховых взносов определяется доходом лица, что влияет на размер страховой пенсии, сумма, которая должна вычитаться из 45 % заработка, учтенного для исчисления пенсии за выслугу лет государственному служащему, является индивидуализированной величиной.

Следовательно, уровень пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих зависит от множества факторов, и его оценка требует изучения всех указанных обстоятельств. Кроме того, в упомянутом выше проекте Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части увеличения пенсионного возраста отдельным категориям граждан» предполагается реформирование условий пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих, хотя сам подход к осуществлению их пенсионирования на основе государственного пенсионного обеспечения и обязательного пенсионного страхования сохраняется.

Анализируя социальные предоставления, предусмотренные для государственных гражданских служащих, нельзя упускать из виду то обстоятельство, что социальная защита государственных служащих «должна включать в себя комплекс мер, позволяющих компенсировать ограничения, объективно обусловленные характером деятельности; реализовать социальные ожидания служащего, которые легли в основу его профессионального выбора, и нейтрализовать факторы, препятствующие эффективной служебной деятельности»462.

М. Ю. Федорова указывает, что аналогичные задачи призвана решать и система социальной защиты лиц, проходивших военную и правоохранительную службу^463. По этой причине между социальным обеспечением гражданских служащих и служащих иных категорий имеется и сходство, обусловленное сущностью государственно-служебной деятельности. Как было отмечено, социальный риск, которому подвержены лица, реализовавшие свое право на труд, имеет социально-экономический характер и связан с возможностью утраты дохода или уменьшения его размера, а также несения повышенных расходов. Поскольку государственная служба представляет собой форму реализации права на труд, социально-экономический риск распространяется и на государственных служащих – независимо от вида службы.

Что касается возможного формирования единой системы пенсионного обеспечения государственных служащих, представляется рациональным предложить для нее следующие принципы: 1) принцип унификации видов пенсий, предусмотренных для государственных служащих и членов их семей. В настоящее время для гражданских государственных служащих в системе государственного социального обеспечения предусмотрены лишь пенсии за выслугу лет, тогда как пенсии по инвалидности и по случаю потери кормильца для членов их семей имеют страховую природу; 2) принцип соотносимости оснований и условий пенсионного обеспечения за выслугу лет; 3) принцип унификации правил исчисления денежного довольствия (среднего заработка) для целей пенсионного обеспечения государственных служащих.

Одновременно необходимо констатировать и наличие дифференциации в правовом регулировании социального обеспечения государственных служащих, основанной на специфике различных видов государственной службы. В силу такой специфики, отражающей особенности обязанностей государственных служащих и степень их опасности, условия предоставления служащим разных категорий тех или иных видов социального обеспечения, как и их объем, будут неодинаковыми.

§ 3. Критерии дифференциации в социальном обеспечении лиц, проходящих государственную службу

Вид государственной службы, будучи критерием дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению государственных служащих, предполагает осуществление дальнейшей дифференциации в указанной сфере на основе различных критериев, свойственных тому или иному виду службы.

Наиболее развернутой системой критериев дифференциации характеризуется социальное обеспечение военнослужащих, поэтому с их исследования целесообразно начать анализ оснований дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению государственных служащих.

Имеющиеся в законодательстве о статусе военнослужащих дифференцирующие критерии (часть из них установлена в п. 1 ст. 3 Закона о статусе военнослужащих) с учетом классификации, предложенной в § 2 гл. 2, можно разделить на следующие группы.

1. Критерии, учитывающие особенности правового статуса и состояния здоровья гражданина: а) основание поступления на военную службу; б) гражданство военнослужащего; в) пол военнослужащего; г) причина повреждения здоровья или инвалидности военнослужащего; д) степень тяжести повреждения его здоровья.

2. Критерии, конкретизирующие трудовой вклад гражданина: а) воинское звание; б) воинская должность; в) общая продолжительность военной службы (выслуга лет); г) основание увольнения с военной службы.

3. Имеющиеся у военнослужащего заслуги перед Отечеством (связаны с выполняемыми им задачами, наличием у военнослужащего государственных наград или звания ветерана).

4. Критерии, отражающие специфику территории, на которой проживает или работает лицо (условия прохождения военной службы, в том числе климатические и экологические особенности территории).

Названные критерии следует классифицировать^464 и по иным основаниям. Представляется, что критерии дифференциации отношений в сфере социального обеспечения военнослужащих соответствуют делению на объективные и субъектные. Объективные основания дифференциации связаны с организацией военно-служебной деятельности, а также исполнением обязанностей военной службы. Субъектные основания характеризуют как личность военнослужащего, так и его квалификационные качества.

Объективными основаниями дифференциации можно признать основание поступления на военную службу, условия исполнения обязанностей военной службы (в том числе климатические и экологические особенности территории), основание увольнения с военной службы. Большая часть дифференцирующих критериев является субъектными: гражданство военнослужащего, воинское звание и должность военнослужащего, пол военнослужащего, наличие особых заслуг перед Отечеством, общая продолжительность военной службы (выслуга лет), причина повреждения здоровья или инвалидности военнослужащего, тяжесть повреждения здоровья.

Следующим основанием классификации будет служить универсальность того или иного критерия при проведении дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению населения в целом. С учетом данного обстоятельства критерии дифференциации могут быть общими и специальными.

К числу общих критериев следует отнести гражданство лица, продолжительность трудовой или профессиональной деятельности (различных видов стажа), наличие особых заслуг перед Отечеством, причину повреждения здоровья пострадавшего или инвалидности, тяжесть повреждения здоровья, основание прекращения военно-служебных отношений (они могут быть аналогичными основаниям увольнения с военной службы).

Перечисленные критерии применяются не только в отношениях по социальному обеспечению военнослужащих, но и при осуществлении социального обеспечения иных категорий граждан, поэтому их формулировки обозначены здесь более широко. В этом смысле стаж и тяжесть повреждения здоровья наиболее универсальны, так как учитываются в отношениях по обязательному социальному страхованию и государственному социальному обеспечению (в первую очередь в пенсионной системе).

Такой критерий дифференциации правового регулирования общественных отношений, как пол гражданина, используется в различных отраслях права: административном, уголовном, уголовно-исполнительном, трудовом, медицинском. При этом в праве социального обеспечения он не получил значительного распространения и потому не может рассматриваться в качестве общего. В государственном социальном обеспечении военнослужащих пол гражданина как дифференцирующий критерий также применяется нечасто.

Применительно к каждой категории лиц, получающих меры социального обеспечения, общие критерии приобретают определенную специфику с точки зрения конкретных причин инвалидности (военная травма, заболевание, полученное в период военной службы), видов стажа (выслуга лет) и т. д. Однако наиболее ярко она выражается в специальных критериях дифференциации правового регулирования. Применительно к отношениям по социальному обеспечению военнослужащих в их число входят основание поступления на военную службу, воинское звание и должность военнослужащего, условия исполнения обязанностей военной службы. С помощью перечисленных критериев законодатель стремился учесть все особенности военно-служебной деятельности граждан.

Такой критерий дифференциации, как условия прохождения военной службы, отличается известным своеобразием. Основой для его использования является п. 5 ст. 10 Закона о статусе военнослужащих, где закрепляется, что при прохождении военной службы в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, в том числе отдаленных, или за пределами территории Российской Федерации, а также на воинских должностях, связанных с повышенной опасностью для жизни и здоровья, федеральными законами для военнослужащих устанавливаются дополнительные социальные гарантии и компенсации.

С одной стороны, данный критерий имеет общий характер, так как особенности профессиональной деятельности всегда учитывались при социальном обеспечении граждан. Об этом свидетельствует история развития законодательства о пенсионном обеспечении лиц, занятых на работах с опасными и вредными условиями труда. Климатические и экологические особенности территории также принимаются во внимание в процессе регулирования несамостоятельного труда, о чем свидетельствуют положения Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4520-I «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»465 и глава 50 ТК РФ. Аналогичным образом решен вопрос в отношении территорий, пострадавших от воздействия радиации. Закон о социальной защите чернобыльцев предусматривает, как уже было сказано, социальные гарантии для различных категорий граждан, находящихся в зонах радиоактивного загрязнения^466.

С другой стороны, условия прохождения военной службы необходимо рассматривать в качестве специального критерия, так как именно его использование позволяет гарантировать более высокий уровень социального обеспечения военнослужащим, исполняющим свои обязанности при повышенном риске для жизни и здоровья. Дифференциация правового регулирования осуществляется в данном случае как посредством принятия специальных законов, так и с помощью закрепления дополнительных гарантий в законах общего характера. Например, в ст. 25 Закона о статусе военнослужащих предусмотрено, что военнослужащим, постоянно или временно выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, предоставляются дополнительные социальные гарантии и компенсации, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (п. 1). При этом на членов семей военнослужащих, погибших при выполнении задач в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, распространяются социальные гарантии и компенсации, действующие в отношении членов семей военнослужащих, погибших в Великой Отечественной войне (п. 2).

Классификация критериев дифференциации правового регулирования отношений по государственному социальному обеспечению военнослужащих может быть проведена также с учетом степени их значимости для формирования системы социальных предоставлений. С этой точки зрения такие критерии являются основными и дополнительными. Вопрос о том, какие критерии следует рассматривать в качестве основных, достаточно сложен. Так как число факторов, используемых для дифференциации отношений по социальному обеспечению, является весьма значительным, требуется выявить признаки, с помощью которых они могли бы быть разграничены на основные и дополнительные. Представляется, что основными критериями дифференциации необходимо признать те обстоятельства, которые существенно отличают одну категорию военнослужащих от другой с точки зрения объема полагающихся мер социального обеспечения. Некоторые трудности применения данного признака связаны с его оценочным характером. Признаком основных критериев дифференциации также является распространенность их использования в законодательстве.

С учетом таких признаков к основным критериям могут быть отнесены основание поступления лица на военную службу и увольнения со службы, его гражданство, продолжительность военной службы, причина инвалидности или повреждения здоровья, а также условия исполнения обязанностей военной службы. Названные обстоятельства оказывают существенное воздействие на объем социально-обеспечительных предоставлений, предусмотренных для соответствующих категорий военнослужащих, и в этом смысле являются определяющими. Ведущим среди перечисленных критериев является основание поступления на военную службу.

Дополнительными критериями дифференциации социального обеспечения военнослужащих можно признать пол гражданина, его воинское звание и (или) воинскую должность и тяжесть повреждения здоровья.

К числу дополнительных критериев может быть отнесен и такой дифференцирующий фактор, как особые заслуги гражданина перед Отечеством. В отношениях по социальному обеспечению военнослужащих он – несмотря на всю его значимость – не является наиболее распространенным, однако его использование в законодательстве о социальной защите населения послужило системообразующим фактором при формировании системы социальной защиты ветеранов. Представляется, что наличие особых заслуг перед Отечеством (награждение орденами и медалями, присвоение звания ветерана) как критерий дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению населения (в том числе военнослужащих) нуждается в специальном научном исследовании.

Применение некоторых дополнительных критериев не приводит к развернутой дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению военнослужащих. Примером может служить такой критерий, как воинское звание военнослужащего. Для военно-служебных отношений воинское звание имеет чрезвычайно большое значение, однако в отношениях по реализации социальных прав военнослужащих существенного влияния на объем предназначенных для граждан предоставлений воинское звание не оказывает. С учетом воинского звания для граждан устанавливаются лишь отдельные гарантии в области жилищного и медицинского обеспечения, при получении образования (ст. 15, 16 и 19 Закона о статусе военнослужащих) и др.

Существует еще один вариант классификации критериев дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению военнослужащих. Он тесно связан с субъектным составом таких отношений, включающим не только лиц, проходящих военную службу, но и граждан, уже прекративших военно-служебные отношения.

В связи с этим дифференцирующие критерии можно разбить на две группы: 1) факторы, влияющие на объем и условия социальных предоставлений как в период прохождения военной службы, так и после увольнения с нее (основание поступления на военную службу, гражданство военнослужащего, воинское звание и должность военнослужащего, условия исполнения обязанностей военной службы, наличие особых заслуг перед Отечеством, общая продолжительность военной службы); 2) обстоятельства, определяющие объем и условия социальных предоставлений только в связи с увольнением с военной службы (основание увольнения с военной службы, причина повреждения здоровья или инвалидности военнослужащего, тяжесть повреждения здоровья военнослужащего).

Критерии дифференциации правового регулирования социального обеспечения военнослужащих можно определить как систему юридически значимых факторов, учитываемых в процессе упорядочения соответствующих общественных отношений с целью достижения наиболее полной компенсации социального риска посредством учета особенностей военно-служебной деятельности как формы реализации воинской обязанности и формы реализации права на труд.

Регулирование социального обеспечения лиц, проходящих службу в правоохранительных органах, имеет, как уже отмечалось, определенное сходство с регламентацией социального обеспечения военнослужащих, в том числе и с точки зрения установления дифференцирующих критериев. Вместе с тем не все основания дифференциации социального обеспечения военнослужащих могут использоваться в системе социального обеспечения, например, сотрудников органов внутренних дел. Так, основанием поступления на службу в органы внутренних дел выступает только заключение служебного контракта. При этом правом поступления на службу обладают только граждане Российской Федерации. В этом состоит отличие данного вида службы от военной, которую, как известно, могут проходить и иностранцы.

Как и в системе социального обеспечения военнослужащих, в отношениях по социальному обеспечению сотрудников органов внутренних дел в качестве критериев дифференциации используются занимаемая лицом должность, присвоенное ему звание (специальное звание), пол гражданина, условия прохождения им службы, наличие особых заслуг перед Отечеством, общая продолжительность службы (выслуга лет), основание увольнения со службы, причина и степень тяжести повреждения здоровья сотрудника правоохранительных органов.

Наименьшим числом специфических для государственно-служебной деятельности дифференцирующих критериев отличается социальное обеспечение государственных гражданских служащих. Это объясняется тем, что данная категория граждан интегрирована в систему обязательного социального страхования, в рамках которой осуществляется защита от социальных рисков лиц, работающих по трудовому договору. Поскольку в системе государственного социального обеспечения для гражданских служащих предусмотрены лишь особенности пенсионирования, к числу таких специфических критериев относятся продолжительность стажа государственной гражданской службы^467, причины прекращения служебных отношений и должность государственной гражданской службы, которую перед увольнением занимал гражданин.

С учетом сказанного представляется возможным выделить следующие основные цели дифференциации правового регулирования социального обеспечения государственных служащих.

Во-первых, дифференциация помогает учесть специфику каждого вида государственной службы, а также степень профессионального риска, который распространяется на граждан, выполняющих соответствующие обязанности. Наиболее развернутая система социального обеспечения установлена для военнослужащих.

Между социальным обеспечением военнослужащих и социальным обеспечением сотрудников органов внутренних дел есть как сходства, так и различия, обусловленные особенностями риска, сопряженного с исполнением служебного долга, и вытекающими из таких особенностей способами его компенсации. Особое положение занимает в этом смысле государственная гражданская служба, так как ее прохождение с точки зрения условий труда (но не его содержания) сопоставимо с работой по трудовому договору и не предполагает для государственного служащего повышенного риска, связанного с исполнением должностных обязанностей.

Во-вторых, дифференциация социального обеспечения государственных служащих призвана стимулировать граждан к профессиональному росту и дальнейшему развитию служебных отношений, что позволяет при более продолжительной выслуге лет и более высокой занимаемой должности (присвоенном звании) претендовать на получение мер социального обеспечения в большем объеме.

В-третьих, социальное обеспечение имеет целью нивелирование ограничений, связанных с прохождением государственной службы. Напротив, единство социального обеспечения государственных служащих имеет целью формирование условий для мобильности государственных служащих, гарантируя им возможность смены деятельности в рамках одной системы с сохранением предусмотренных законодательством прав в области социального обеспечения.

Глава 5

Внутривидовая дифференциация в правовом регулировании социального обеспечения военнослужащих и членов их семей

§ 1. Понятие видов социального обеспечения военнослужащих и их классификация

При формировании системы социального обеспечения населения основой выступают положения Конституции Российской Федерации, в силу которой социальные предоставления предусматриваются на случай достижения определенного возраста, болезни, инвалидности, потери кормильца, воспитания детей (ч. 1 ст. 39). Кроме того, каждому человеку гарантировано право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41), а также право на защиту от безработицы (ч. 3 ст. 37). Это означает необходимость установления в законодательстве соответствующих видов социального обеспечения для всех граждан, что выступает проявлением принципа единства правового регулирования социально-обеспечительных отношений.

Социальное обеспечение военнослужащих представляет собой часть государственного социального обеспечения, которую можно рассматривать как совокупность отношений по предоставлению уполномоченными государством субъектами за счет средств федерального бюджета предусмотренных законом благ в натуральной или денежной форме и услуг лицам, проходящим (проходившим) военную службу, и членам их семей в целях предотвращения и (или) преодоления последствий риска возможной материальной необеспеченности в случае повреждения здоровья (смерти) военнослужащего или изменения военно-служебных отношений, увольнения с военной службы, а также несения дополнительных социально значимых расходов (на санаторно-курортное лечение, на воспитание детей и т. д.).

В настоящее время социальное обеспечение военнослужащих находится в стадии реформирования, что обусловлено изменением системы оплаты воинского труда, осуществленной с 1 января 2012 г. Предпосылки к таким преобразованиям были заложены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.468, которая в числе основных приоритетов социальной и экономической политики в 2008–2012 гг. в области развития человеческого потенциала назвала решение основных социальных проблем военнослужащих.

В систему социального обеспечения военнослужащих с учетом цели достижения наиболее полной компенсации и предупреждения повышенного социального риска, распространяющегося на данную категорию граждан и их семьи, включаются следующие элементы.

1. Учитывая рисковый характер военно-служебной деятельности, важнейшей составляющей государственного социального обеспечения военнослужащих следует признать медицинскую помощь и санаторно-курортное лечение.

2. Материальное обеспечение в связи с временной или постоянной утратой трудоспособности (потерей кормильца членами семей военнослужащих), также являясь элементом указанной системы, имеет сложную структуру. Во-первых, в период временной нетрудоспособности военнослужащим полностью выплачивается денежное довольствие. Во-вторых, при увольнении со службы вследствие военной травмы военнослужащим предоставляются пособия и компенсации. Для членов их семей в случае смерти военнослужащих вследствие этих причин также назначаются соответствующие выплаты (п. 8, 9, 12 и 13 ст. 3 Закона о денежном довольствии военнослужащих). В-третьих, государственное пенсионное обеспечение предусматривает назначение и выплату пенсий по инвалидности и за выслугу лет, по случаю потери кормильца. В-четвертых, существуют специальные нормативные правовые акты, устанавливающие меры государственного социального обеспечения для отдельных категорий военнослужащих в случае повреждения их здоровья (ст. 21 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»469).

3. Как элемент государственного социального обеспечения военнослужащих дополнительное материальное обеспечение в связи с необходимостью компенсации отдельных расходов охватывает, в частности, некоторые виды государственной помощи в связи с рождением и воспитанием детей.

4. Надлежащая реализация целей социального обеспечения военнослужащих тесно связана с государственным социальным обеспечением лиц, уволенных с военной службы. Представляется, что соответствующие виды обеспечения также можно разделить на две группы.

Первую группу составляют пособия и иные предоставления, предусмотренные для материального обеспечения граждан, увольняемых со службы, в том числе по льготным основаниям (п. 4 ст. 23 Закона о статусе военнослужащих, п. 3 ст. 3 Закона о денежном довольствии военнослужащих). Законом предусмотрено также единовременное пособие для военнослужащих из числа призывников, предоставляемое независимо от основания увольнения (п. 6 ст. 3 Закона о денежном довольствии военнослужащих).

Вторая группа мер государственного социального обеспечения, предусмотренных для военнослужащих-контрактников при увольнении со службы, направлена на их социальную адаптацию и предоставление возможности реализовать право на труд в новых условиях (например, п. 5 ст. 23 Закона о статусе военнослужащих). Неслучайно лиц, уволенных с военной службы и признанных безработными, относят к числу граждан, которые обладают специальной правосубъектностью^470. Наиболее существенное значение в этом смысле имеют превентивные мероприятия, осуществляемые в целях создания условий для трудоустройства военнослужащих-граждан после увольнения. К ним относятся гарантии получения профессионального образования в период службы.

Представленная система социального обеспечения военнослужащих носит общий характер, тогда как в отношении отдельных их категорий с учетом особенностей правового статуса предусмотрены специальные социальные предоставления, устанавливаемые, в частности, Законом РФ от 21 января 1993 г. № 4328-1 «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах»471, Федеральным законом «О социальной защите граждан, занятых на работах с химическим оружием» и т. д.

Таким образом, социальное обеспечение военнослужащих является элементом социального обеспечения государственных служащих и может рассматриваться как совокупность отношений по предоставлению федеральными органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба (в отдельных случаях – иными уполномоченными государством субъектами), за счет средств федерального бюджета предусмотренных законом благ и услуг лицам, проходящим (проходившим) военную службу, и членам их семей в целях предотвращения и (или) преодоления последствий риска возможной материальной необеспеченности в случае повреждения здоровья (смерти) военнослужащего или изменения военно-служебных отношений, увольнения с военной службы, а также несения дополнительных социально значимых расходов (на санаторно-курортное лечение, в связи с рождением и воспитанием детей и т. д.) с учетом особого характера военной службы как деятельности, связанной с повышенной опасностью.

Социальное обеспечение сотрудников правоохранительных органов, как уже отмечалось, схоже с социальным обеспечением лиц, проходивших военную службу. Так, Законом о службе в ОВД предусмотрено осуществление медицинского и санаторно-курортного обеспечения сотрудника и членов его семьи (ст. 67), обязательного государственного страхования жизни и здоровья сотрудника органов внутренних дел и выплат в целях возмещения вреда, причиненного ему в связи с выполнением служебных обязанностей (ст. 68), пенсионного обеспечения указанных лиц (ст. 70). Есть такие положения и в Законе о полиции, который устанавливает, что при получении сотрудником полиции в связи с выполнением служебных обязанностей увечья или иного повреждения здоровья, исключающих возможность дальнейшего прохождения службы в полиции, ему выплачивается единовременное пособие в размере 2 млн руб. (ч. 5 ст. 43).

При установлении гражданину Российской Федерации, уволенному со службы в полиции, инвалидности вследствие военной травмы, полученной в связи с выполнением своих служебных обязанностей и исключившей возможность дальнейшего прохождения службы в полиции, ему в порядке, который определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, выплачивается ежемесячная денежная компенсация с последующим взысканием выплаченных сумм указанной компенсации с виновных лиц в порядке, установленном законодательством. Размер ежемесячной денежной компенсации исчисляется исходя из размера оклада месячного денежного содержания и размера ежемесячной надбавки к окладу месячного денежного содержания за стаж службы (выслугу лет), принимаемых для исчисления пенсий, с применением следующих коэффициентов: 1) в отношении инвалида I группы – 1; 2) в отношении инвалида II группы – 0,5; 3) в отношении инвалида III группы – 0,3.

Медицинское обслуживание сотрудника полиции регламентируется ст. 45 Закона о полиции, где закреплено, что оно осуществляется в медицинских организациях федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или в иных медицинских организациях в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Сотрудник полиции имеет право на бесплатное медицинское обслуживание, в том числе на изготовление и ремонт зубных протезов (за исключением протезов из драгоценных металлов и других дорогостоящих материалов), на бесплатное обеспечение лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения по рецептам на лекарственные препараты в медицинских организациях федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел^472.

Поскольку каждый элемент системы социального обеспечения военнослужащих предусматривает значительное число различных видов социального обеспечения, необходимо проанализировать данную категорию, которая, несмотря на свою значимость, до настоящего времени остается недостаточно изученной в науке.

Имеющиеся исследования характеризуют те или иные виды социального обеспечения преимущественно как объекты соответствующих правоотношений. Так, В. С. Андреев, разделяя правоотношения, составляющие предмет права социального обеспечения, на две большие группы – правоотношения по поводу отдельных видов обеспечения и процессуальные отношения по установлению фактов и рассмотрению споров^473 – указывал, что «объектами правоотношений, возникающих в связи с предоставлением отдельных видов обеспечения, служат пенсии, пособия и другие виды обеспечения»474. Впоследствии была сформулирована точка зрения о разграничении правоотношений, регулируемых правом социального обеспечения, на материальные и процедурные^475. Однако принципиальных изменений подход к характеристике объектов материальных правоотношений с течением времени не претерпел.

М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова констатируют, что «правоотношения материального характера возникают по поводу конкретного материального блага в виде пенсии, пособия, компенсации, медицинской помощи и лечения, бесплатной либо со скидкой лекарственной помощи, той или иной социальной услуги, предоставляемой в порядке социального обеспечения»476. Эту точку зрения развивает М. В. Филиппова, указывая, что «все объекты материальных правоотношений (виды обеспечения) делятся на две большие группы – денежные выплаты и натуральные предоставления»477. В. Ш. Шайхатдинов наряду с пенсиями относил к объектам материальных правоотношений пособия различных видов, натуральное обеспечение (протезно-ортопедическую помощь, средства передвижения и средства, облегчающие жизнь инвалидов), услуги (в том числе медицинскую и лекарственную помощь, санаторно-курортное лечение), льготы (например, при проезде на транспорте и оплате коммунальных услуг)478. При этом Р. И. Иванова включала в состав услуг льготы, преимущества и привилегии^479, хотя более распространенным является мнение о том, что льготы – это особый вид социального обеспечения, представляющий собой «мероприятия, облегчающие материальное положение некоторых категорий лиц в результате того, что часть необходимых денежных трат общество берет на себя»480. Изучались виды социального обеспечения и в работах иных ученых^481.

Таким образом, к числу видов социального обеспечения можно отнести денежные выплаты, услуги, натуральные предоставления и льготы, причем правовая природа последних представляется наиболее сложной. Останавливаясь на содержании категории «льгота», необходимо отметить, что оно было исследовано не только в науке права социального обеспечения^482, но и в теории права^483, так как «льгота» представляет собой явление общеотраслевого характера.

В теории права научным анализом природы льгот занимался А. В. Малько, который рассматривал льготу как «правомерное облегчение положения субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворить свои интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных особых прав (преимуществ), так и в освобождении от обязанностей»484. Этот подход получил распространение и в работах иных авторов. Так, И. С. Морозова полагает, что льгота – это «разновидность юридических исключений, участвующая в создании специфического правового режима, в рамках которого субъект наделяется дополнительными возможностями юридического характера, связанными как с совершенствованием правомочий (дополнительные преимущества), так и с уменьшением объема различного рода долженствований (нормативные изъятия)»485.

Дефиниции понятия «льгота», разработанные в науке права социального обеспечения, конкретизируют его содержание применительно к специфике данной отрасли. Так, Е. Г. Крылатых предложила рассматривать льготы как «средство дифференциации правового регулирования, состоящее в наделении отдельных категорий граждан правом на получение вида социального обеспечения или обслуживания на лучших условиях по сравнению с общими основаниями их предоставления, а также правом на особые, только для нетрудоспособных граждан установленные условия предоставления услуг в общей сфере обслуживания населения»486.

В этом определении отражена особенность льгот, направленных на компенсацию и предупреждение распространяющихся на граждан социально-рисковых ситуаций. Данная особенность выражается в том, что в праве социального обеспечения из двух возможных обозначенных выше форм льгот используется, как правило, лишь одна – выражающаяся в предоставлении гражданам каких-либо дополнительных прав. Освобождение от обязанностей при этом обычно не предусматривается, хотя исключением в этом случае можно считать закрепление в законе льготных условий оплаты каких-либо услуг (например, жилищно-коммунальных). Поэтому выглядит недостаточно обоснованным утверждение Г. Г. Пашковой о том, что «под льготами в праве социального обеспечения предлагается понимать юридическое средство создания режима благоприятствования для граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, выражающегося в полном или частичном освобождении от исполнения определенных обязанностей»487.

В связи с этим логично предположить, что льготы выступают в качестве дополнительных видов социального обеспечения, форма которых может быть различной. Так, если льгота предполагает снижение уровня оплаты каких-либо благ (например, водоснабжения, электрической и тепловой энергии), то она является денежной. Льгота, гарантирующая внеочередное оказание медицинской помощи, реализуется посредством осуществления специальной процедуры ее предоставления.

Специфическим видом социального обеспечения традиционно признаются услуги. Характеризуя данную категорию с точки зрения ее использования для целей предупреждения и компенсации социального риска, следует учитывать, что услуги широко используются в гражданско-правовой сфере^488. По этой причине категория «услуга» исследовалась в первую очередь в цивилистической науке^489.

Бесспорно, что отношения по оказанию услуг, составляющие предмет права социального обеспечения, нуждаются в специальном комплексном исследовании с использованием средств различных отраслевых правовых наук^490, в первую очередь тех, в рамках которых ранее был предпринят научный анализ различных видов услуг^491. Однако уже сейчас можно сделать вывод о том, что услуги в сфере социального обеспечения подразделяются на две группы. Первая включает в себя услуги, являющиеся видом социального обеспечения и направленные на защиту нематериальных благ (прежде всего жизни и здоровья). Другую группу составляют услуги сопутствующего характера, например информационные услуги, позволяющие гражданам получать сведения об имеющихся у них правах.

Подытоживая сказанное, необходимо признать, что особенностью современного законодательства о социальном обеспечении является наличие значительного количества видов социального обеспечения как общего характера, так и существенно различающих между собой и предназначенных для разных групп граждан, что свидетельствует об углублении субъектной дифференциации в рассматриваемой сфере.

Социальные предоставления, право на получение которых имеют военнослужащие и члены их семей, отличаются существенной спецификой.

К числу денежных выплат, предусмотренных для лиц, проходящих военную службу, относятся пенсии, пособия и компенсации, установленные законодательными актами как общего, так и специального характера, а именно Законом о статусе военнослужащих, Законом о денежном довольствии военнослужащих и др.

Пенсии военнослужащим назначаются и выплачиваются в соответствии с нормами двух законодательных актов. На основании положений Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих осуществляется пенсионирование граждан, проходивших военную службу по контракту и членов их семей. Законом о государственном пенсионном обеспечении регулируется пенсионное обеспечение военнослужащих из числа призывников. Названные законы устанавливают три вида пенсий: за выслугу лет (назначается только государственным служащим), по инвалидности и по случаю потери кормильца (могут выплачиваться всем гражданам независимо от сферы профессиональной деятельности).

Пенсионное обеспечение военнослужащих из числа призывников (и членов их семей) по общему правилу не предполагает дополнительных выплат. При этом согласно п. 4 ст. 8 Закона о государственном пенсионном обеспечении в случае наступления инвалидности военнослужащего или гибели (смерти) кормильца из числа лиц, проходивших военную службу, вследствие совершения им преступления назначается социальная пенсия. Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих закрепляет надбавки к пенсиям (ст. 17, 24, 38), повышение пенсий (ст. 45) и увеличение пенсий (ст. 16).

Пособия лицам, проходящим военную службу, назначаются при наличии различных оснований: в случае повреждения здоровья в результате военной травмы (для членов семьи военнослужащего – в случае смерти кормильца вследствие указанной причины); в связи с рождением и воспитанием детей; при увольнении.

К числу пособий, выплачиваемых при повреждении здоровья в результате военной травмы относится единовременное пособие, предусмотренное ч. 12 ст. 3 Закона о денежном довольствии при увольнении военнослужащего с военной службы или отчислении с военных сборов гражданина, призванного на военные сборы, в связи с признанием его не годным к военной службе вследствие военной травмы. Аналогичное пособие установлено и для членов семьи погибшего вследствие военной травмы военнослужащего. На основании ч. 8 ст. 3 Закона о денежном довольствии в случае гибели (смерти) военнослужащего или гражданина, призванного на военные сборы, наступившей при исполнении им обязанностей военной службы, либо его смерти, наступившей вследствие военной травмы, до истечения 1 года со дня увольнения с военной службы (отчисления с военных сборов или окончания военных сборов), членам семьи погибшего (умершего) военнослужащего или гражданина, проходившего военные сборы, выплачивается в равных долях единовременное пособие. Это специальные выплаты, установленные исключительно в системе социального обеспечения лиц, проходивших военную службу, и членов их семей, хотя для сотрудников органов внутренних дел и их близких существуют похожие предоставления.

Пособия в связи с рождением и воспитанием детей назначаются по нормам Закона о пособиях гражданам, имеющим детей. Военнослужащим, как и иным гражданам Российской Федерации, при наличии соответствующих оснований выплачиваются пособие по беременности и родам, единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, единовременное пособие при рождении ребенка, ежемесячное пособие по уходу за ребенком, ежемесячное пособие на ребенка^492, единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью.

Существуют пособия, которые предусмотрены исключительно для членов семей военнослужащих. Это единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, а также ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву. Аналогичные меры социального обеспечения закреплялись в законодательстве СССР. Примером тому является постановление Совета Министров СССР от 25 октября 1963 г. № 1108 «О выплате пособий на детей военнослужащих срочной службы»493, согласно которому пособия в размере 35 руб. в месяц на ребенка выплачивались на детей солдат, матросов, сержантов и старшин срочной службы по решению комиссии при исполкоме районного (городского) Совета народных депутатов за счет средств, выделяемых из союзного бюджета на выплату пенсий военнослужащим рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы и их семьям.

Пособия предоставляются военнослужащим и в связи с увольнением. Так, военнослужащему-контрактнику, общая продолжительность военной службы которого составляет менее 20 лет, при увольнении с военной службы выплачивается единовременное пособие в размере двух окладов денежного содержания, а военнослужащему, общая продолжительность военной службы которого составляет 20 лет и более, выплачивается единовременное пособие в размере семи окладов денежного содержания (ч. 3 ст. 3 Закона о денежном довольствии). В свою очередь, военнослужащим из числа призывников при увольнении с военной службы^494 по общему правилу выплачивается единовременное пособие в размере двух окладов по воинской должности. Если гражданин относится к числу детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, то размер предназначенного ему пособия повышается и составляет пять окладов по воинской должности (ч. 6 ст. 3 Закона о денежном довольствии).

Согласно действующей редакции п. 4 ст. 23 Закона о статусе военнослужащих гражданам, проходившим военную службу по контракту, имеющим общую продолжительность военной службы менее 20 лет и уволенным с военной службы по льготным основаниям без права на пенсию, в течение 1 года после увольнения сохраняется выплата оклада по воинскому званию.

Относительно новым видом социального обеспечения для военнослужащих являются ежемесячные денежные компенсации, которые предоставляются им в случае причинения вреда их здоровью при исполнении служебных обязанностей. Члены семей лиц, проходивших военную службу, приобретают право на компенсации в результате гибели (смерти) указанных граждан (ч. 9 и 13 ст. 3 Закона о денежном довольствии военнослужащих).

Законодательство, регламентирующее основания и условия назначения перечисленных выше выплат, закрепляет и механизмы защиты их от инфляции, которые различаются в зависимости от видов социального обеспечения.

Как было указано выше, социальные предоставления имеют не только денежную форму. Законодательство о социальном обеспечении военнослужащих также закрепляет для лиц, проходящих военную службу, право на получение услуг, включающих в себя оказание медицинской помощи (п. 2 ст. 16 Закона о статусе военнослужащих) и санаторно-курортное лечение (п. 4 ст. 16 Закона о статусе военнослужащих).

Натуральные виды социального обеспечения военнослужащих охватывают бесплатное предоставление лекарств и изделий медицинского назначения по рецептам врачей в медицинских, военно-медицинских подразделениях, частях и учреждениях федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба (т. е. в военно-медицинских учреждениях) на основании п. 2 ст. 16 Закона о статусе военнослужащих.

Что касается льгот, законодательством о социальном обеспечении лиц, проходящих военную службу, они закреплены в ограниченном объеме, хотя ранее этот вид предоставлений, предусматривавшихся не только в сфере социального обеспечения, был более распространенным. Их сокращение обусловлено реформированием денежного довольствия военнослужащих и преобразованием системы льгот, начавшимся в 2002 г. с принятием Федерального закона от 7 мая 2002 г. № 49-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот»495 и продолжившимся в 2005 г. на основании Закона от 22 августа 2004 г., а также в 2011 г. в связи с принятием Закона о денежном довольствии.

Льготы, в настоящее время сохранившиеся в законодательстве о статусе военнослужащих, немногочисленны и носят преимущественно нематериальный характер. К ним можно отнести установленное для граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей право на предоставление органами государственной службы занятости населения в первоочередном порядке работы с учетом их специальности в государственных организациях, преимущественное право на оставление на работе, на которую они поступили впервые, при сокращении штата работников, предоставление не позднее месячного срока с момента обращения граждан, уволенных с военной службы, мест для их детей в общеобразовательных и дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях независимо от форм собственности (п. 5 ст. 23 Закона о статусе военнослужащих). Большинство из этих льгот нельзя рассматривать в качестве мер социального обеспечения.

Изложенное свидетельствует о том, что систему социального обеспечения военнослужащих и лиц, проходивших военную службу, составляют различные виды предоставлений в денежной форме (пенсии, пособия, компенсации), а также в форме услуг (медицинское обслуживание, санаторно-курортное лечение). Натуральные виды социального обеспечения в отношении указанной категории граждан предусматриваются только в отдельных случаях. При этом система видов социального обеспечения, предусмотренных для военнослужащих, недостаточно четко отражена в законодательных актах, регламентирующих правовой статус указанных лиц. В п. 2 ст. 3 Закона о статусе военнослужащих лишь указано, что правовая защита военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей является функцией государства и предусматривает закрепление в законах и иных нормативных правовых актах прав, социальных гарантий и компенсаций указанных лиц и иных мер их социальной защиты, а также правовой механизм их реализации.

Таким образом, вид социального обеспечения военнослужащих и членов их семей может рассматриваться как социальное предоставление в денежной или натуральной форме, а также в форме услуг либо льгот, осуществляемое за счет средств федерального бюджета с учетом различных социально значимых обстоятельств (продолжительность стажа, тяжесть повреждения здоровья и др.) в установленном законодательством размере (объеме) с учетом необходимости защиты от инфляции и предназначенное для защиты указанной категории граждан от социального риска и компенсации его последствий. В предложенном определении в обобщенном виде сформулированы основные аспекты единства правового регулирования, учитываемые при установлении видов социального обеспечения военнослужащих.

Анализ установленных законом видов социального обеспечения военнослужащих позволяет сделать вывод о том, что их разграничение (дифференциация) осуществляется с учетом следующих факторов: 1) основание предоставления; 2) цель предоставления; 3) размер (объем) обеспечения и наличие возможности его повышения или увеличения (для пенсий и некоторых видов пособий, что было проиллюстрировано выше); 4) правила защиты от инфляции; 5) основание отказа в предоставлении (упомянутые случаи назначения социальных пенсий и невыплаты пособия при увольнении с военной службы). Одновременно необходимо отметить универсальность названных факторов, позволяющих отграничить друг от друга те виды социального обеспечения, которые предусмотрены и для иных категорий граждан.

При этом названные выше элементы системы социального обеспечения военнослужащих, как правило, составляют систему социального обеспечения и для иных категорий граждан, хотя их содержание может отличаться. Например, при предоставлении материального обеспечения в связи с временной утратой трудоспособности лицо, работающее по трудовому договору, приобретает право на пособие по временной нетрудоспособности, а за военнослужащим сохраняется денежное довольствие. Если речь идет о постоянной нетрудоспособности, пенсия по инвалидности устанавливается им в рамках различных организационно-правовых форм социального обеспечения населения, а иные меры социального обеспечения различаются как по наименованию, так и по размерам, условиям предоставления. Однако единство законодательного подхода к формированию системы социального обеспечения различных групп граждан с учетом распространяющихся на них социальных рисков прослеживается достаточно четко.

§ 2. Особенности предоставления военнослужащим медицинской и лекарственной помощи

В юридической науке социальные права относят ко второму поколению прав человека, сформировавшемуся «в процессе борьбы народов за улучшение своего экономического уровня, повышение культурного статуса»496. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь имеет особое значение в системе провозглашенных Конституцией Российской Федерации прав человека, так как непосредственно связано с реализацией права на жизнь. В силу особой природы право на жизнь является первоисточником всех прав человека, и нельзя не согласиться с тем, что «право на социальное обеспечение, на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, равно как право на свободу от жестоких видов обращения и наказания, выступают в качестве дополнительных инструментов, обеспечивающих его эффективную реализацию»497.

Исследование социальных прав требует обращения к международным документам, важнейшим из которых является Всеобщая декларация прав человека. Она провозгласила право каждого человека на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам (ст. 25).

В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах признается право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья (п. 1 ст. 12). К числу мер, которые должны быть приняты государствами, участвующими в пакте, для полного осуществления этого права наряду с другими включаются мероприятия, необходимые для создания условий, которые обеспечивали бы всем медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни.

В конвенции Международной организации труда № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» медицинской помощи посвящен специальный раздел (характеризуя содержание конвенции МОТ № 102, следует оговориться, что до настоящего времени она Российской Федерацией не ратифицирована^498). В ст. 10 закрепляется обязанность государств – членов МОТ обеспечивать предоставление пособий^499 лицам, подлежащим обеспечению, когда их состояние требует медицинской помощи профилактического или лечебного характера (в случае если указанный раздел конвенции МОТ № 102 распространяется на эти государства).

Положения международных актов нашли отражение в Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ч. 1 ст. 41). Кроме того, в Конституции РФ установлено, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.

Чтобы наиболее полно раскрыть содержание конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь, необходимо обратиться к законодательным актам, принятым в целях обеспечения его надлежащей реализации.

В Законе об охране здоровья закреплено, что охрана здоровья граждан – это система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи (ст. 2). Следовательно, категория «охрана здоровья» понимается достаточно широко, хотя существует и узкий подход, предполагающий включение в нее лишь мероприятий по профилактике, диагностике и лечению заболеваний^500. Таким образом, право на охрану здоровья и право на медицинскую помощь представляют собой целое и часть^501.

Значение термина «медицинская помощь» в настоящее время раскрыто в ст. 2 Закона об охране здоровья как комплекс мероприятий, направленных на поддержание и (или) восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг, которые, в свою очередь, рассматриваются как медицинское вмешательство или комплекс медицинских вмешательств, направленных на профилактику, диагностику и лечение заболеваний, медицинскую реабилитацию и имеющих самостоятельное законченное значение. Определено в указанном законе и понятие «медицинское вмешательство». Это выполняемые медицинским работником по отношению к пациенту, затрагивающие физическое или психическое состояние человека и имеющие профилактическую, исследовательскую, диагностическую, лечебную, реабилитационную направленность виды медицинских обследований и (или) медицинских манипуляций, а также искусственное прерывание беременности.

Согласно ст. 32 Закона об охране здоровья к видам медицинской помощи относятся: 1) первичная медико-санитарная помощь; 2) специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь; 3) скорая, в том числе скорая специализированная, медицинская помощь; 4) паллиативная медицинская помощь. Содержание каждого из названных видов медицинской помощи специально раскрыто в ст. 32–36 Закона об охране здоровья. Помимо этого выделяются также условия (амбулаторные, стационарно и т. д.) и формы оказания (экстренная, неотложная, плановая) медицинской помощи. Такой подход, направленный на совершенствование ранее действовавшего законодательства, позволил нивелировать имевшуюся в Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан терминологическую неопределенность.

Приведенные положения Конституции РФ, международных актов и Закона об охране здоровья являются основой обеспечения единства правового регулирования отношений по оказанию медицинской помощи всем гражданам независимо от того, к какой категории они относятся. Вместе с тем Законом об охране здоровья выделяются некоторые категории граждан, имеющие особые права в сфере охраны здоровья; к их числу относятся и военнослужащие (ст. 25).

Вместе с тем реализация права военнослужащих на охрану здоровья и медицинскую помощь регулируется ст. 16 Закона о статусе военнослужащих. Согласно п. 1 данной нормы охрана здоровья военнослужащих обеспечивается созданием благоприятных условий военной службы, быта и системой мер по ограничению опасных факторов военной службы, проводимой командирами во взаимодействии с органами государственной власти.

В п. 2 ст. 16 Закона о статусе военнослужащих установлено, что военнослужащие и граждане, призванные на военные сборы, имеют право на бесплатное получение медицинской помощи, в том числе изготовление и ремонт зубных протезов (за исключением протезов из драгоценных металлов и других дорогостоящих материалов), бесплатное обеспечение лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, бесплатное обеспечение медицинскими изделиями по назначению врача в соответствующих медицинских, военно-медицинских подразделениях, частях и в организациях федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба (военно-медицинские организации).

При отсутствии по месту военной службы или месту жительства военнослужащих либо по месту прохождения военных сборов гражданами, призванными на военные сборы, военно-медицинских организаций и (или) при отсутствии в них отделений соответствующего профиля, специалистов или специального медицинского оборудования, а также в экстренных или неотложных случаях военнослужащие и граждане, призванные на военные сборы, имеют право на получение медицинской помощи в медицинских организациях государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения. Расходы, связанные с оказанием медицинской помощи военнослужащим и гражданам, призванным на военные сборы, возмещаются указанным организациям в порядке, установленном Правительством РФ, за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на эти цели федеральным органом исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба^502.

Аналогичные правила предусмотрены в ч. 3 ст. 25 Закона об охране здоровья. Однако ее положения в определенной мере отличаются от норм п. 2 ст. 16 Закона о статусе военнослужащих. Во-первых, в Законе об основах охраны здоровья не сказано, какие именно медицинские организации могут в таких случаях оказывать военнослужащим медицинскую помощь. Во-вторых, сам перечень этих случаев сформулирован несколько иначе: помимо отсутствия ведомственных медицинских организаций или отделений соответствующего профиля в их структуре либо специального медицинского оборудования учитывается также и отсутствие необходимых специалистов.

Правила обеспечения военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, лекарственными препаратами для медицинского применения, медицинскими изделиями в фармацевтических организациях при отсутствии по месту военной службы или месту жительства военнослужащих либо по месту прохождения военных сборов гражданами, призванными на военные сборы, медицинских, военно-медицинских подразделений, частей и организаций федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, утверждены постановлением Правительства РФ от 27 марта 2015 г. № 282^503.

Данный нормативный правовой акт предусматривает, что бесплатный отпуск лекарственных препаратов военнослужащим при амбулаторном лечении осуществляется фармацевтическими организациями по рецептам, выданным врачами медицинских организаций государственной системы здравоохранения и муниципальной системы здравоохранения, оказывающих медицинскую помощь военнослужащим в соответствии с договорами между этими медицинскими организациями и федеральными органами (их уполномоченными органами) об оказании медицинской помощи. Расходы фармацевтических организаций на обеспечение лекарственными препаратами военнослужащих и граждан возмещаются федеральными органами (их уполномоченными органами) в соответствии с договорами между фармацевтическими организациями и федеральными органами (их уполномоченными органами) об обеспечении лекарственными препаратами военнослужащих.

В ч. 4 ст. 25 Закона об охране здоровья указано, что порядок организации медицинской помощи военнослужащим и приравненным к ним лицам устанавливается Правительством РФ, а особенности организации оказания медицинской помощи, в том числе порядок освобождения от исполнения обязанностей военной службы (служебных обязанностей) в связи с заболеванием и иными причинами – федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная или приравненная к ней служба. Кроме того, особенности охраны здоровья военнослужащих и приравненных к ним лиц, а также отдельных категорий граждан, проходящих военную службу или приравненную к ней службу в федеральных органах исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба или приравненная к ней служба, определяются законодательством, регламентирующим деятельность этих органов (ч. 6 ст. 25). Появление подобных норм следует оценить положительно, так как в Основах они не предусматривались.

Предваряя дальнейший анализ правовых проблем реализации права военнослужащих на медицинскую помощь, необходимо отметить, что целью настоящего исследования не является рассмотрение особенностей охраны здоровья (в широком понимании этой категории) названных граждан. Поэтому последующее изложение будет посвящено лишь реализации права военнослужащих на медицинскую помощь.

В ч. 2 ст. 19 Закона об охране здоровья закреплено, что каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи^504.

Медицинская помощь военнослужащим финансируется за счет средств федерального бюджета. Однако в Законе о статусе военнослужащих, как и в Законе об основах охраны здоровья, прямо не определен объем гарантированной им медицинской помощи. В силу этого логично сделать вывод, что он соответствует установленному для всех граждан программами государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи. Это подтверждается также и тем, что ч. 2 ст. 19 Закона об охране здоровья, закрепляя гарантированный объем медицинской помощи, говорит обо всех гражданах, не делая никаких исключений.

Кроме того, в ч. 5 ст. 25 Закона об основах охраны здоровья указано, что граждане при постановке на воинский учет, призыве или поступлении на военную службу или приравненную к ней службу по контракту, поступлении в военные профессиональные образовательные организации или военные образовательные организации высшего образования, заключении договора об обучении на военной кафедре при федеральной государственной образовательной организации высшего образования по программе военной подготовки офицеров запаса, программе военной подготовки сержантов, старшин запаса либо программе военной подготовки солдат, матросов запаса, призыве на военные сборы, а также граждане, направляемые на альтернативную гражданскую службу, имеют право на получение медицинской помощи в медицинских организациях в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, за исключением медицинского освидетельствования в целях определения годности к военной (приравненной к ней) службе.

Тем не менее в целях совершенствования правового регулирования существует потребность установить специальные положения, касающиеся объема медицинской помощи военнослужащим.

Таким образом, проявление единства правового регулирования в данном случае выражается в установлении общих для всех категорий граждан положений о гарантированном объеме медицинской помощи, оказываемой бесплатно.

Однако порядок предоставления такой помощи дифференцирован. Как уже было отмечено, в предусмотренных законом случаях военнослужащим оказывается помощь в организациях государственной и муниципальной системы здравоохранения. При этом соответствующие расходы компенсируются медицинским организациям федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. В силу п. 4 Правил возмещения расходов на оказание медицинской помощи военнослужащим не производятся взаиморасчеты за оказание скорой медицинской помощи, поскольку скорая медицинская помощь оказывается военнослужащим беспрепятственно и бесплатно всеми учреждениями здравоохранения независимо от территориальной и ведомственной подчиненности и формы собственности при состояниях, требующих срочного медицинского вмешательства (несчастные случаи, травмы, отравления, другие состояния и заболевания). Проведение взаиморасчетов осуществляется с момента, когда устранена непосредственная угроза жизни больного, здоровью окружающих и возможна транспортировка больного.

В Основах законодательства об охране здоровья граждан закреплялось, что скорая медицинская помощь гражданам Российской Федерации и иным лицам, находящимся на ее территории, оказывается бесплатно (ст. 39). Аналогичные нормы есть и в ч. 1 ст. 35 Закона об основах охраны здоровья.

Кроме того, п. 8 Правил возмещения расходов на оказание медицинской помощи военнослужащим предусматривает, что взаиморасчеты не производятся и за высокотехнологичные виды медицинской помощи, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения, и оказываемые военнослужащим в специализированных учреждениях здравоохранения федерального подчинения.

Таким образом, сказанное иллюстрирует особенности (т. е. дифференциацию) правового регулирования оказания военнослужащим медицинской помощи и ее финансирования. Такая дифференциация обусловлена тем, что права военнослужащих в области оказания им медицинской помощи в силу особенностей их статуса могут рассматриваться в качестве средства компенсации повышенного риска, которому они подвергаются при исполнении своих обязанностей, а также объективной необходимостью в дополнительной медицинской помощи и реабилитации в случае военной травмы с учетом характера такого травматизма.

После прекращения военно-служебных отношений возможность сохранить прежние права в сфере охраны здоровья существует у офицеров^505, прапорщиков и мичманов с учетом причины увольнения со службы и продолжительности службы. Участникам войны при увольнении из Вооруженных сил РФ по льготным основаниям предоставляется преимущественное право на получение медицинской помощи и санаторно-курортное лечение (п. 5 ст. 16 Закона о статусе военнослужащих).

Одним из важнейших условий эффективности оказанной медицинской помощи является лекарственное обеспечение. Положения п. 2 ст. 16 Закона о статусе военнослужащих предоставляют данной категории граждан право на бесплатное обеспечение лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты в соответствующих медицинских, военно-медицинских подразделениях, частях и в организациях федеральных органов исполнительной власти. Однако формулировка данной нормы оставляет ряд вопросов относительно того, при каких условиях и каким образом может быть реализовано данное право.

Порядок лекарственного обеспечения военнослужащих частично урегулирован в Уставе внутренней службы Вооруженных сил РФ. В ст. 359 УВС ВС РФ сказано, что больные, которым назначено амбулаторное лечение, для приема лекарств направляются в медицинский пункт полка в дни и часы, указанные врачом (фельдшером) в книге записи больных. Особенности лекарственного обеспечения военнослужащих, находящихся на стационарном лечении в военно-медицинских учреждениях, в законодательстве не раскрываются, хотя из общего смысла п. 2 ст. 16 Закона о статусе военнослужащих следует, что в этом случае медикаменты должны также предоставляться бесплатно.

Это подтверждает и Закон об основах охраны здоровья в ч. 2 ст. 80, которая закрепляет, что при оказании в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи первичной медико-санитарной помощи в условиях дневного стационара и в неотложной форме, специализированной медицинской помощи, в том числе высокотехнологичной, скорой медицинской помощи, в том числе скорой специализированной, паллиативной медицинской помощи в стационарных условиях осуществляется обеспечение граждан лекарственными препаратами для медицинского применения, включенными в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов^506 в соответствии с Федеральным законом от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств»507.

При оказании медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи назначение и применение лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов не подлежит оплате за счет личных средств граждан, равно как и назначение и применение по медицинским показаниям лекарственных препаратов, не входящих в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, – в случаях их замены из-за индивидуальной непереносимости, по жизненным показаниям (ч. 3 ст. 80 Закона об основах охраны здоровья).

Не вполне логично, что в современном законодательстве об охране здоровья граждан медицинская помощь отграничена от лекарственного обеспечения пациентов. Напротив, в науке права социального обеспечения сделан вывод, что «лекарственная помощь в большинстве случаев является необходимым (обязательным) элементом медицинской помощи, оказываемой специальным субъектом – врачом, а в некоторых ситуациях фельдшером или акушеркой, в целях поддержания или восстановления здоровья пациента. Выступая элементом медицинской помощи, лекарственная помощь, как правило, реализуется в несколько этапов, включающих назначение лекарственного препарата, его предоставление или приобретение, его применение, а также контроль достигнутого результата»508.

Дополнительным аргументом к необходимости включения лекарственного обеспечения в состав медицинской помощи являются положения п. 1 ст. 10 конвенции МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения», где сказано, что медицинская помощь в случае болезненного состояния предполагает обеспечение наиболее необходимыми медикаментами, предписанными врачом. В учебной литературе лекарственное обеспечение относят к специфическим видам медицинской помощи^509. В существующих стандартах оказания медицинской помощи при различных заболеваниях также закрепляется необходимость проведения лекарственной терапии^510.

Условием реализации права на медицинскую помощь является не только лекарственное обеспечение, но и предоставление пациенту возможности придерживаться рекомендаций врача и соблюдать предписанный режим. Если совмещать лечение с профессиональной деятельностью невозможно, гражданин освобождается от своих обязанностей. ТК РФ прямо не предусматривает право на освобождение работника от исполнения трудовых обязанностей в случае болезни, хотя в нем содержится специальная статья, устанавливающая гарантии при временной нетрудоспособности, где идет речь о выплате соответствующего пособия. Тем не менее из смысла ТК РФ видно, что в период временной нетрудоспособности гражданин отсутствует на работе. Иногда на это указывается прямо (ч. 7 ст. 70), иногда – косвенно, путем установления адресованных работодателю запретов совершать в отношении работника негативные юридически значимые действия (ч. 6 ст. 81).

Регулирование отношений, связанных с освобождением от исполнения служебных обязанностей, имеет существенные особенности. Согласно ч. 4 ст. 25 Закона об основах охраны здоровья соответствующий порядок должен устанавливаться федеральными органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба. В Законе о статусе военнослужащих вопросы освобождения граждан от исполнения обязанностей военной службы в случае нетрудоспособности урегулированы недостаточно полно. В п. 9 ст. 11 данного правового акта сказано лишь о том, что военнослужащим на основании заключения военно-врачебной комиссии предоставляются отпуска по болезни.

Ряд соответствующих положений содержатся в ст. 358–359 УВС ВС РФ, где сказано, что об освобождении от исполнения обязанностей военной службы военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, и о выходе их на службу после болезни объявляется в приказе командира полка.

Таким образом, процедура освобождения лиц, проходящих военную службу, от исполнения их обязанностей на период временной нетрудоспособности нуждается в некоторой конкретизации, так как отличается от правил освобождения от работы, предусмотренных для застрахованных граждан.

Реализация права на охрану здоровья и медицинскую помощь неразрывно связана с санаторно-курортным лечением, которое направлено как на медицинскую реабилитацию лиц, имеющих заболевания и травмы, так и на профилактику нарушений здоровья. Санаторно-курортное лечение имеет сложную природу, являясь одним из видов медицинской помощи, а также видом социального обеспечения^511. Необходимо оговориться, что санаторно-курортное лечение можно признать элементом системы социального обеспечения, если соответствующие услуги предоставляются гражданину за счет специальных источников (средств обязательного социального страхования или бюджетов) при наличии оснований, установленных в законе.

Права военнослужащих в сфере санаторно-курортного обеспечения закреплены в п. 4 и 6 ст. 16 Закона о статусе военнослужащих. По общему правилу военнослужащие, проходящие военную службу по контракту (за исключением военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в соединениях и воинских частях постоянной готовности на должностях, подлежащих комплектованию солдатами, матросами, сержантами и старшинами, и поступивших на военную службу по контракту после 1 января 2004 г., а также курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования), и члены семей военнослужащих-граждан, которые имеют право на санаторно-курортное лечение и организованный отдых в санаториях, домах отдыха, пансионатах, детских оздоровительных лагерях, на туристских базах федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, за плату в размере полной стоимости путевки, если иное не предусмотрено законодательством. Стоимость путевки устанавливается указанными федеральными органами исполнительной власти.

Кроме того, военнослужащие обеспечиваются санаторно-курортным лечением по медицинским показаниям. Так, военнослужащим-контрактникам (за исключением военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в соединениях и воинских частях постоянной готовности на должностях, подлежащих комплектованию солдатами, матросами, сержантами и старшинами, и поступивших на военную службу по контракту после 1 января 2004 г., а также курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования) и членам их семей при направлении в санатории на медицинскую реабилитацию после лечения в стационарных условиях в соответствии с заключением военно-врачебной комиссии дополнительно предоставляются бесплатные путевки.

Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, получившие увечье (ранение, травму, контузию) или заболевание при исполнении ими обязанностей военной службы, после лечения в стационарных условиях имеют право на внеочередное получение путевок в санаторно-курортные организации и оздоровительные организации Министерства обороны РФ либо иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба.

Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту в соединениях и воинских частях постоянной готовности на должностях, подлежащих комплектованию солдатами, матросами, сержантами и старшинами, и поступившие на военную службу по контракту после 1 января 2004 г., обеспечиваются санаторно-курортным лечением в соответствии с заключением военно-врачебной комиссии в порядке, определяемом Правительством РФ. Согласно п. 2 Правил обеспечения санаторно-курортным лечением военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в соединениях и воинских частях постоянной готовности на должностях, подлежащих комплектованию солдатами, матросами, сержантами и старшинами, и поступивших на военную службу по контракту после 1 января 2004 г.512, санаторно-курортное лечение названной категории военнослужащих предоставляется для продолжения госпитального лечения бесплатно, а в иных случаях за плату в размере 100 % стоимости путевки.

По желанию военнослужащих они могут приобретать за счет собственных средств путевки для санаторно-курортного лечения в иных санаторно-курортных и оздоровительных учреждениях по их выбору.

Правовым актом, более подробно регулирующим отношения по обеспечению военнослужащих санаторно-курортным лечением, является Порядок санаторно-курортного обеспечения в Вооруженных силах РФ, утвержденный приказом министра обороны РФ от 15 марта 2011 г. № 333^513.

Сказанное позволяет констатировать, что в настоящее время лица, проходящие военную службу, пользуются различными гарантиями оказания им медицинской помощи, которую необходимо рассматривать как предоставление военнослужащим бесплатно за счет средств федерального бюджета медицинских услуг в военно-медицинских организациях (в случаях, установленных законом, – в организациях государственной и муниципальной системы здравоохранения), а также лекарственного обеспечения при амбулаторном и (или) стационарном лечении, реализации профилактических мероприятий, направленных на предупреждение нарушений здоровья.

Особенности предоставления военнослужащим медицинской помощи выражаются в следующем: 1) исключение военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов из общей системы обязательного медицинского страхования, а также из системы страхования на случай временной нетрудоспособности; 2) оказание медицинской помощи названным лицам в специальных (ведомственных) медицинских организациях; 3) их обеспечение не с помощью выплаты пособий по временной нетрудоспособности, а посредством сохранения за ними денежного довольствия на период болезни; 4) закрепление особенностей лекарственного обеспечения названных лиц; 5) установление особых правил их освобождения от исполнения служебных обязанностей; 6) особый порядок финансового обеспечения медицинской помощи военнослужащим.

Вместе с тем взаимосвязь между отношениями по оказанию медицинской помощи военнослужащим (сотрудникам правоохранительных органов) и иным гражданам сохраняется. Она выражается в том, что в отношении лиц, проходящих военную и иные виды службы, не закреплено каких-либо особенностей, касающихся прав и обязанностей граждан в сфере охраны здоровья, организации охраны здоровья, видов медицинской помощи и т. д. Следовательно, есть основания сделать вывод о значительном развитии не только дифференциации, но и единства в правовом регулировании указанных социально-обеспечительных отношений.

§ 3. Пенсионное обеспечение военнослужащих и членов их семей как особый элемент в пенсионной системе Российской Федерации

Пенсионное обеспечение – один из основных и наиболее стабильных элементов социального обеспечения лиц, проходивших военную службу, и членов их семей, который входит в систему государственного пенсионного обеспечения.

Государственное пенсионное обеспечение можно определить как элемент пенсионной системы Российской Федерации, являющийся частью государственного социального обеспечения и представляющий собой совокупность отношений по выплате государством в лице уполномоченных им субъектов пенсий в целях исполнения своих обязательств перед теми гражданами, у которых право на пенсию возникло в результате длительного выполнения обязанностей государственной службы или иных обязанностей, имеющих высокую значимость (космонавты, работники летно-испытательного состава), причинения вреда их здоровью при выполнении обязанностей военной службы или иных обязанностей по защите Отечества, наличия особых заслуг перед Отечеством либо вследствие радиационных или техногенных аварий, отсутствия иных средств к существованию в случае их нетрудоспособности.

Действующая пенсионная система России помимо государственного пенсионного обеспечения включает в себя еще один элемент – обязательное пенсионное страхование. Соответствующие отношения опосредуются в первую очередь Законом о пенсионном страховании и Законом о страховых пенсиях. При этом между всеми элементами пенсионной системы существует тесная взаимосвязь.

Правовое регулирование обязательного пенсионного страхования широко исследовалось в науке права социального обеспечения^514, тогда как теоретические основы современного государственного пенсионного обеспечения остаются малоизученными. К этим проблемам обращались в своих работах В. А. Ачаркан^515, М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова^516, Т. В. Иванкина^517, В. С. Аракчеев^518. Есть исследования, посвященные пенсионному обеспечению сотрудников правоохранительных органов^519, некоторым вопросам пенсионного обеспечения государственных служащих, но специальное комплексное изучение (в том числе с учетом реализации принципа единства и дифференциации правового регулирования) государственного пенсионного обеспечения на протяжении длительного времени не проводилось.

В пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу и членов их семей, дифференциация правового регулирования выражена достаточно ярко. Прежде всего это проявляется в регламентирующих данные отношения нормативных правовых актах: Закон о государственном пенсионном обеспечении распространяется на граждан, проходивших службу по призыву; в части назначения и выплаты пенсий военнослужащим-контрактникам применяются нормы Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих. Таким образом, важнейшим критерием дифференциации пенсионного обеспечения военнослужащих выступает основание возникновения военно-служебных отношений.

Закрепление оснований и условий пенсионного обеспечения в разных законодательных актах трудно назвать оптимальным, хотя этот подход и основывается на положениях Закона о государственном пенсионном обеспечении, где установлено, что пенсионное обеспечение не предусмотренных данным законом отдельных категорий граждан, осуществляемое за счет средств федерального бюджета, может регулироваться другими федеральными законами (подп. 2 п. 1 ст. 1). Тем не менее это нарушает единство норм о государственном пенсионном обеспечении^520.

В соответствии с действующим законодательством для лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей установлено три вида пенсий: за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 18 марта 2004 г. № 6-П^521 подчеркивается, что пенсия за выслугу лет является государственной гарантией материального обеспечения лиц, проходивших военную и (или) правоохранительную службу, поддержания соответствующего материального достатка, их социального статуса при оставлении службы по желанию самого гражданина либо в силу объективных обстоятельств, препятствующих ее продолжению, в том числе в случаях, когда гражданин уже не отвечает тем повышенным требованиям, которые предъявляются к лицам, проходящим соответствующую службу.

Условия пенсионного обеспечения за выслугу лет сформулированы в ст. 13 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих, согласно которой пенсия назначается военнослужащим: а) имеющим на день увольнения со службы выслугу на военной службе, и (или) на службе в органах внутренних дел, и (или) на службе в Государственной противопожарной службе, и (или) на службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и (или) на службе в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы 20 лет и более (п. «а» ч. 1 ст. 13); б) уволенным со службы по достижении предельного возраста пребывания на службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и достигшим на день увольнения возраста 45 лет, имеющим общий трудовой стаж 25 календарных лет и более, из которых не менее 12 лет 6 месяцев составляет военная служба, и (или) служба в органах внутренних дел, и (или) служба в Государственной противопожарной службе, и (или) служба в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и (или) служба в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы (п. «б» ч. 1 ст. 13).

Пенсии за выслугу лет назначаются независимо от возраста и призваны компенсировать риск преждевременной утраты профессиональной трудоспособности военнослужащих^522. Этому соответствует лишь конструкция пенсионного обеспечения за выслугу лет, предусмотренная п. «а» ч. 1 ст. 13 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих. Пенсия за выслугу лет, назначаемая в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 13 данного закона, призвана решить проблему материального обеспечения граждан, поступивших на военную службу после осуществления иной трудовой деятельности и уволенных по не зависящим от них причинам до приобретения права на пенсию за выслугу лет на общих для всех военнослужащих основаниях.

Так как современное пенсионное законодательство предусматривает возможность назначения пенсий за выслугу лет для различных категорий федеральных государственных служащих, представляется целесообразным обратиться к сравнительному анализу условий их пенсионирования. Функции военной, гражданской и иных видов государственной службы свидетельствуют о том, что риски, которым подвергаются военнослужащие и сотрудники органов внутренних дел в процессе выполнения своих должностных обязанностей, значительно превышают риски, распространяющиеся на лиц, замещающие должности гражданской государственной службы, чья деятельность не связана с опасностью для жизни и здоровья. Вместе с тем по общему правилу одним из условий возникновения права на пенсию за выслугу лет у федеральных гражданских государственных служащих, как уже отмечалось, является наличие 15 лет стажа государственной службы, а перечень периодов, включаемых в стаж на основании Перечня должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих^523, шире используемого в целях исчисления выслуги лет на военной службе. На первый взгляд условия пенсионирования гражданских служащих кажутся содержащими больше льгот. Однако пенсия за выслугу лет для гражданских служащих фактически сохранила правовую природу доплаты к страховой пенсии по старости или по инвалидности, что делает сопоставление условий пенсионного обеспечения гражданских служащих и военнослужащих затруднительным. Решить проблему соотношения условий пенсионирования названных категорий граждан можно путем установления для гражданских служащих традиционной пенсии за выслугу лет.

Лицам, проходившим военную службу, в случае постоянной утраты трудоспособности назначаются пенсии по инвалидности. Как было отмечено в постановлении Конституционного Суда РФ от 17 мая 2011 г. № 8-П^524 применительно к пенсионному обеспечению лиц, проходивших военную службу, пенсия по инвалидности имеет целью текущее (постоянное) жизнеобеспечение нетрудоспособных военнослужащих, ставших инвалидами, и призвана восполнить утраченное ими в связи с невозможностью дальнейшего прохождения службы денежное содержание.

Согласно п. 2 ст. 8 Закона о государственном пенсионном обеспечении пенсия по инвалидности назначается военнослужащим, ставшим инвалидами в период прохождения ими военной службы по призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин или не позднее 3 месяцев после увольнения с военной службы либо в случае наступления инвалидности позднее этого срока, но вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, которые получены в период прохождения военной службы. Аналогичная норма, распространяющаяся на контрактников, содержится в ст. 19 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих.

При установлении военнослужащим пенсии по инвалидности существенное значение имеет причина повреждения здоровья. В пенсионном законодательстве выделяются две юридически значимые причины инвалидности у военнослужащих: военная травма и заболевание, полученное в период военной службы. Их содержание раскрывается в ст. 21 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих и в п. 2 ст. 15 Закона о государственном пенсионном обеспечении.

При наступлении инвалидности в течение 3 месяцев с момента увольнения со службы назначение пенсии по инвалидности на основаниях, предусмотренных для военнослужащих, не требует установления причинной связи между повреждением здоровья и прохождением военной службы. Такая позиция законодателя обусловлена стремлением продлить период времени, в течение которого за гражданином сохраняются отдельные элементы статуса военнослужащего, хотя самим этим статусом он уже не обладает. В отношениях по социальному обеспечению большое значение придается тому, в какой форме лицо реализовало свое право на труд и трудится ли оно вообще, – от этого зависит не только объем прав гражданина, но и выбор организационно-правовой формы социального обеспечения населения, в которой эти права могут формироваться и реализовываться. Уволившись с военной службы, гражданин утрачивает возможность претендовать на получение многих социальных предоставлений, в том числе и пенсии по инвалидности. В этом смысле государственное пенсионное обеспечение отличается от обязательного пенсионного страхования, в рамках которого право на пенсию связано не с фактическим исполнением трудовых обязанностей или осуществлением предпринимательской деятельности на момент наступления оснований, дающих право на пенсию, а с наличием страхового стажа. Так, даже лицо, не работающее на протяжении длительного времени, вправе обратиться за назначением страховой пенсии по инвалидности, если прежде оно трудилось и приобрело какой-либо страховой стаж.

Однако 3-месячный период представляется недостаточно продолжительным, так как для установления инвалидности зачастую требуется больше времени. Исходя из интересов граждан более обоснованно предоставить лицам, уволенным с военной службы, право на получение пенсии по инвалидности по основаниям, предусмотренным для военнослужащих, в том случае, если повреждение здоровья, вызвавшее установление инвалидности (но не само установление инвалидности), имело место в течение 3 месяцев с момента прекращения военно-служебных отношений. Данная проблема может быть решена и несколько иначе, а именно – посредством продления срока, до истечения которого пенсия по инвалидности может назначаться по основаниям, предусмотренным для военнослужащих. Примеры таких сроков уже есть в действующем законодательстве. Так, на основании ч. 8 ст. 3 Закона о денежном довольствии военнослужащих единовременное пособие членам семьи военнослужащего или гражданина, проходившего военные сборы, выплачивается в случае его гибели (смерти), наступившей при исполнении им обязанностей военной службы, либо его смерти, наступившей вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных им при исполнении обязанностей военной службы, до истечения 1 года со дня увольнения с военной службы (отчисления с военных сборов или окончания военных сборов).

Несмотря на то, что в случае признания бывшего военнослужащего инвалидом в течение 3 месяцев после увольнения с военной службы не требуется установления причинной связи между утратой здоровья и прохождением военной службы, необходимость определения причины инвалидности сохраняется, так как от этого зависит размер пенсии. В законодательстве о военно-врачебной экспертизе нет указаний на то, какая причина инвалидности может устанавливаться при таких обстоятельствах. Это объясняется тем, что военно-врачебная экспертиза призвана определять не саму причину инвалидности, а причинную связь заболеваний или увечий с военной службой. В правовых актах, регулирующих проведение медико-социальной экспертизы, есть соответствующие положения. В п. 8 разъяснения Министерства труда и социального развития от 15 апреля 2003 г. № 1 «Об определении федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы причин инвалидности»525 указано, что инвалидность, наступившая у бывшего военнослужащего, проходившего военную службу по призыву в качестве солдата, матроса, сержанта, старшины, в течение 3 месяцев со дня увольнения из армии, рассматривается как наступившая в период военной службы (кроме случаев наступления инвалидности вследствие совершения противоправных деяний или умышленного нанесения ущерба своему здоровью). Причина инвалидности в этих случаях определяется федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы без представления военно-медицинских документов по поводу любого заболевания или увечья (ранения, травмы, контузии), в том числе бытового, с формулировкой «заболевание получено в период военной службы» при наличии документов о прохождении военной службы по призыву с указанием даты увольнения. При этом остается неясным, почему данная норма распространяется лишь на тех лиц, которые проходили службу по призыву, ведь право получения пенсии на основаниях, предусмотренных для военнослужащих, при наступлении инвалидности в 3-месячный срок после увольнения со службы предоставлено и бывшим контрактникам.

По общему правилу период, на который назначается пенсия по инвалидности, зависит от группы инвалидности. При этом в ст. 25 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих до настоящего времени сохраняются положения, в силу которых инвалидам, достигшим общеустановленного пенсионного возраста, пенсия должна назначаться пожизненно с переосвидетельствованием этих лиц только по их заявлению. В Законе о социальной защите инвалидов период, на который гражданину устанавливается инвалидность, не определен, хотя полномочия по установлению порядка и условий признания лица инвалидом предоставлены Правительству РФ (ч. 4 ст. 1).

Во исполнение этой нормы постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2006 № 95 г. утверждены Правила признания лица инвалидом^526, где закрепляется, что инвалидность I группы устанавливается на 2 года, II и III групп – на 1 год (п. 9). Без указания срока переосвидетельствования инвалидность устанавливается с учетом состояния здоровья лица при наличии оснований, перечисленных в п. 13 Правил признания лица инвалидом. Достижение общеустановленного пенсионного возраста к таким основаниям не относится.

Насколько применима в современных условиях ст. 25 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих? По юридической силе положения закона, безусловно, имеют приоритет над нормами постановления Правительства РФ, хотя именно Правительству РФ Законом о социальной защите инвалидов предписано определить порядок и условия признания лица инвалидом. Однозначный вывод о том, входит ли установление сроков в содержание категории «условия признания лица инвалидом» сделать нельзя, но установление порядка проведения медико-социальной экспертизы не должно включаться в предмет регулирования Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих. Это вытекает из наименования закона – несмотря на то, что в его тексте нет положений, определяющих предмет регулирования, поэтому с учетом степени значимости рассматриваемых общественных отношений сроки инвалидности и основания установления инвалидности без срока переосвидетельствования должны регламентироваться Законом о социальной защите инвалидов.

До его принятия такие нормы традиционно содержались в пенсионном законодательстве (ст. 23–25 Закона о государственных пенсиях, ст. 25 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих), так как врачебно-трудовая экспертиза на законодательном уровне специально не регулировалась. Однако в Законе о страховых пенсиях и Законе о государственном пенсионном обеспечении положений о сроках, на которые устанавливается инвалидность, нет. Следовательно, современное пенсионное законодательство учитывает тот факт, что в настоящее время в этой сфере применяется специальное законодательство. Следовательно, Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих в этой части нуждается в корректировке в целях обеспечения единства правового регулирования рассматриваемого вопроса.

После смерти военнослужащего члены его семьи приобретают право на пенсию по случаю потери кормильца, которая назначается, если кормилец умер (погиб) во время прохождения службы или не позднее 3 месяцев со дня увольнения со службы либо позднее этого срока, но вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в период прохождения службы (как по призыву, так и по контракту).

Семьям пенсионеров из числа лиц, проходивших службу по контракту, пенсия также назначается и в том случае, если кормилец умер в период получения пенсии или не позднее 5 лет после прекращения выплаты ему пенсии (ст. 28 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих). На общих основаниях пенсия выплачивается нетрудоспособным членам семьи умершего, находившимся на его иждивении. Круг родственников, являющихся нетрудоспособными, установлен законом.

1. Это дети, братья, сестры и внуки погибшего (умершего) кормильца, не достигшие возраста 18 лет при условии отсутствия у них трудоспособных родителей. В более позднем возрасте (до достижения 23 лет) они имеют право на пенсию, если обучаются в образовательных организациях в очной форме. С 1 января 2010 г. во внимание принимается и обучение в иностранных образовательных учреждениях, расположенных за пределами территории Российской Федерации. Это обусловлено правовой позицией Конституционного Суда РФ, сформулированной по отношению к пенсионному обеспечению по случаю потери кормильца членов семей погибших военнослужащих в постановлении от 27 ноября 2009 г. № 18-П, принятом в связи с жалобой гражданки Н. С. Лаппы^527, оспаривавшей конституционность п. «а» ч. 3 ст. 29 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих и п. 3 ст. 57 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»528 ввиду того, что детям погибших (умерших) лиц, проходивших военную службу по контракту, обучающимся в иностранных образовательных учреждениях, пенсия по случаю потери кормильца выплачивалась только в том случае, если они были направлены на учебу российским образовательным учреждением на основании прямого договора, заключенного в соответствии с международным договором Российской Федерации, и это подтверждается справкой, выданной российским образовательным учреждением. При иных обстоятельствах выплата им пенсии не осуществлялась.

Конституционный Суд РФ признал положения п. «а» ч. 3 ст. 29 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих и п. 3 ст. 57 Закона РФ «Об образовании» не противоречащими Конституции РФ, поскольку они в конституционно-правовом смысле не препятствуют предоставлению самостоятельно (без направления на учебу в соответствии с международным договором РФ) поступившим в иностранные образовательные учреждения и обучающимся по очной форме обучения совершеннолетним детям умерших (погибших) военнослужащих, проходивших военную службу по контракту, права на получение пенсии по случаю потери кормильца до окончания обучения, но не долее чем до достижения ими 23 лет на равных условиях с гражданами, относящимися к той же категории, но обучающимися в иностранных образовательных учреждениях по направлению на учебу в соответствии с международным договором РФ.

При этом Конституционный Суд РФ подчеркнул, что Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих не связывает право достигших 18 лет и обучающихся в иностранных образовательных учреждениях детей умерших (погибших) военнослужащих, проходивших военную службу по контракту, на получение пенсии по случаю потери кормильца со способом поступления в образовательное учреждение, расположенное на территории другого государства.

Лишение тех из них, кто самостоятельно (без направления на учебу) поступил в иностранное образовательное учреждение и получает в нем образование в очной форме, – в отличие от лиц, направленных на учебу в иностранные образовательные учреждения в соответствии с международным договором РФ, – права на получение пенсии по случаю потери кормильца до окончания обучения, но не долее чем до достижения возраста 23 лет означало бы установление необоснованных различий в условиях приобретения права на получение пенсии по случаю потери кормильца лицами, относящимися к одной и той же категории (обучающиеся в иностранных образовательных учреждениях совершеннолетние дети умерших (погибших) военнослужащих, проходивших военную службу по контракту), исключительно в зависимости от способа поступления в иностранное образовательное учреждение. Такого рода различия не имеют объективного и разумного оправдания и несовместимы с требованиями ст. 19 (ч. 1 и 2) и 39 (ч. 1) Конституции РФ.

2. Право на пенсию имеет один из родителей или супруг либо дедушка или бабушка, брат или сестра кормильца независимо от возраста и трудоспособности, если данное лицо осуществляет уход за детьми, братьями или сестрами погибшего (умершего) кормильца, не достигшими возраста 14 лет, и не работает. В соответствии с Законом о государственном пенсионном обеспечении пенсия назначается лишь в том случае, если лицо, за которым осуществляется уход, само имеет право на пенсию. В Законе о пенсионном обеспечении военнослужащих круг лиц, уход за которыми дает право на пенсию, шире, поскольку включает и внуков умершего. Очевидно, причиной существования различий послужило то, что у молодых граждан, проходящих службу по призыву, внуков быть не может (вместе с тем в том случае, если гражданин умер спустя много лет после службы по призыву от полученного в тот период повреждения здоровья, у него могут появиться и внуки). При этом обращает на себя внимание непоследовательность законодателя, который включает самих внуков военнослужащих из числа призывников в круг лиц, имеющих право на пенсию (п. 1 ч. 3 ст. 8 Закона о государственном пенсионном обеспечении).

3. По общему правилу пенсия назначается отцу, матери или супругу погибшего (умершего) кормильца, если они достигли возраста 60 (55) лет либо являются инвалидами. В Законе о государственном пенсионном обеспечении установлено исключение для родителей военнослужащих, погибших (умерших) в период прохождения военной службы по призыву или умерших после увольнения с военной службы вследствие военной травмы – право на пенсию у них возникает по достижении возраста 55 (50) лет.

Статья 30 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих предусматривает льготные условия пенсионирования в отношении родителей военнослужащих, проходивших службу по контракту и погибших (умерших) от военной травмы в период службы или после нее. Они получают пенсию на льготных условиях – по достижении возраста 55 (50) лет независимо от иждивенства. Супругам таких военнослужащих пенсия назначается по достижении 55 (50) лет, а занятым из них уходом за ребенком умершего, не достигшим 8 лет, – независимо от возраста, трудоспособности и от того, работают они, проходят военную службу или нет.

4. Право на пенсию предоставлено дедушке и бабушке погибшего (умершего) кормильца при отсутствии лиц, которые в соответствии с законодательством обязаны их содержать. В Законе о государственном пенсионном обеспечении закреплено, что право на пенсию у данных лиц возникает, если они достигли возраста 60 (55) лет либо являются инвалидами. В настоящее время аналогичная норма содержится не только в Законе о государственном пенсионном обеспечении, но и в ст. 10 Закона о страховых пенсиях. Ранее такой оговорки не было, так как к моменту смерти взрослого внука бабушки и дедушки, как правило, уже достигают пенсионного возраста и в силу этого становятся нетрудоспособными. На это уже обращалось внимание в литературе^529.

Для некоторых лиц право на пенсию возникает независимо от нахождения на иждивении умершего, и рассматриваемыми законами этот вопрос тоже урегулирован по-разному. Факт иждивения не учитывается при осуществлении пенсионного обеспечения следующих членов семьи: 1) детей военнослужащего (как в Законе о государственном пенсионном обеспечении, так и в Законе о пенсионном обеспечении военнослужащих специально определено, что право на пенсию независимо от иждивения имеют нетрудоспособные дети); 2) одного из родственников, занятых уходом за детьми, братьями или сестрами (по Закону о пенсионном обеспечении военнослужащих – и внуками) погибшего кормильца, на условиях, установленных законодательством; 3) родителей военнослужащих, погибших (умерших) в период прохождения военной службы по призыву или умерших после увольнения с военной службы вследствие военной травмы, если они достигли возраста 55 (50) лет. Это предусмотрено Законом о государственном пенсионном обеспечении (подп. 2 п. 3 ст. 8). По Закону о пенсионном обеспечении военнослужащих иждивение не имеет юридического значения для пенсионирования нетрудоспособных родителей и супругов лиц, погибших вследствие военной травмы (ч. 2 ст. 29); 4) нетрудоспособных родителей и супругов, если они после смерти кормильца утратили источник средств к существованию (на основании ст. 29 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих).

В случае гибели (смерти) военнослужащего право на пенсию по случаю потери кормильца также имеют его усыновители, усыновленные дети, отчим, мачеха, падчерицы и пасынки; супруги умерших сохраняют право на пенсию в случае вступления в новый брак. Как уже отмечалось выше, Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих (ст. 33–35) прямо устанавливает соответствующие нормы, тогда как в Законе о государственном пенсионном обеспечении аналогичных положений нет, в силу чего для разрешения соответствующих вопросов применяется Закон о страховых пенсиях (ст. 13 Закона о государственном пенсионном обеспечении).

Размеры пенсий, назначаемых по Закону о пенсионном обеспечении военнослужащих, исчисляются из денежного довольствия лиц, проходивших военную службу и приравненных к ним граждан. С 1 января 2012 г. для исчисления пенсии учитываются в порядке, определяемом Правительством РФ, оклад по воинской должности или должностной оклад, оклад по воинскому званию или оклад по специальному званию (без учета повышения окладов за службу в отдаленных, высокогорных местностях и в других особых условиях) и ежемесячная надбавка или процентная надбавка за выслугу лет (стаж службы), включая выплаты в связи с индексацией денежного довольствия^530. Пенсии по Закону о государственном пенсионном обеспечении установлены в твердой сумме – с 1 января 2010 г. пропорциональной размеру социальной пенсии, указанному в подп. 1 п. 1 ст. 18 Закона о государственном пенсионном обеспечении.

Названное денежное довольствие для исчисления пенсий с 1 января 2012 г. учитывается в размере 54 %. С 1 января 2013 г. данная величина подлежит повышению в порядке, установленном законодательством, а именно – ежегодно увеличивается на 2 % до достижения 100 % его размера. С учетом уровня инфляции (потребительских цен) федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период указанное ежегодное увеличение может быть установлено на очередной финансовый год в размере, превышающем 2 %.

В целом же данная норма применяется с учетом положений Федерального закона от 1 декабря 2014 г. № 397-ФЗ «О приостановлении действия части второй ст. 43 Закона Российской Федерации “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей” в связи с Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов”»531, а также Федерального закона от 14 декабря 2015 г. № 367-ФЗ «О приостановлении действия части второй ст. 43 Закона Российской Федерации “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей” в связи с Федеральным законом “О федеральном бюджете на 2016 год”»532. В ст. 1 Федерального закона от 14 декабря 2015 г. № 367-ФЗ сказано, что действие ч. 2 ст. 43 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих приостановлено до 1 января 2017 г., а размер денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсии с 1 февраля 2016 г. составляет 69,45 %.

Введение в законодательство ч. 2 ст. 43 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих послужило причиной обращения граждан в Конституционный Суд РФ, который в определении от 17 июля 2012 г. № 1433-О^533 указал следующее: с 1 января 2012 г. произведено реформирование системы денежного довольствия военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, в связи с чем в законодательство о пенсионном обеспечении указанных лиц внесены положения, предполагающие изменение правил учета денежного довольствия для исчисления пенсий. При этом правила определения величины денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсий, равно как и изменение размеров надбавки за выслугу лет, входящей в состав такого довольствия, не предполагают снижение пенсий, назначенных лицам, уволенным с военной службы, и членам их семей, – сохранение достигнутого к 1 января 2012 г. уровня их пенсионного обеспечения гарантируется ч. 1 ст. 5 Закона о денежном довольствии военнослужащих. Указанная норма, в частности, закрепляет, что в случае уменьшения размеров назначенных названным лицам пенсий в связи с вступлением в силу данного закона и Федерального закона от 8 ноября 2011 г. № 309-ФЗ^534 за ними сохраняются размеры пенсий, установленные им в соответствии с законодательством, действовавшим до дня вступления в силу данного закона.

Структура пенсий, предусмотренных для военнослужащих Законом о государственном пенсионном обеспечении, не предполагает дополнительных выплат. Исключение составляют пенсии по инвалидности, так как инвалидам, на иждивении которых находятся нетрудоспособные члены семьи (указанные в подп. 1, 3–5 п. 3 ст. 8 Закона о государственном пенсионном обеспечении), размер пенсии по инвалидности определяется исходя из размера социальной пенсии, увеличенного на 1208 руб. 90 коп. в месяц на каждого нетрудоспособного члена семьи, но не более чем на трех нетрудоспособных членов семьи.

Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих, напротив, предусматривает надбавки к пенсиям (ст. 17, 24, 38), повышение пенсий (ст. 45) и увеличение пенсий (ст. 16). Насколько целесообразно законодательное закрепление столь широкого круга доплат и каковы критерии их отграничения друг от друга, особенно с учетом того, что лексическое значение всех перечисленных категорий синонимично? Прежде чем перейти к исследованию данного вопроса, необходимо остановиться на характеристике расчетного размера пенсии, так как с 1 января 2008 г. с учетом этой категории определяются размеры минимальных пенсий, надбавок к пенсиям, увеличения и повышения пенсий.

До проведения в 2001–2002 гг. пенсионной реформы в отечественном законодательстве применялся универсальный минимальный стандарт, позволяющий гарантировать определенный уровень пенсионного обеспечения. Согласно Закону о государственных пенсиях в качестве такового выступала категория «минимальный размер пенсии по старости», упраздненная с введением нового механизма исчисления трудовых пенсий. До 1 января 2010 г. функции минимального социального стандарта в пенсионной системе выполняла базовая часть трудовой пенсии по старости, предусматривавшаяся п. 1 ст. 14 Закона о трудовых пенсиях. Впоследствии функции стандарта приобрела социальная пенсия, упомянутая в подп. 1 п. 1 ст. 18 Закона о государственном пенсионном обеспечении.

Понятие «минимальный размер пенсии по старости» на протяжении долгого времени оставалось в ст. 46 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих^535. С 1 января 2008 г. исчисление минимальных размеров пенсий, надбавок и повышений к ним по Закону о пенсионном обеспечении военнослужащих осуществляется исходя из расчетного размера пенсии, предусмотренного взамен минимального размера пенсии по старости. В соответствии с измененной редакцией ст. 46 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих расчетный размер пенсии первоначально был равен базовой части трудовой пенсии по старости, предусмотренной п. 1 ст. 14 Закона о трудовых пенсиях. С 1 января 2010 г. согласно ст. 46 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих расчетным размером пенсии признается указанная ранее величина социальной пенсии.

Законом о пенсионном обеспечении военнослужащих предусматривается установление надбавок на уход за пенсионером, на иждивенцев, а также надбавок для участников Великой Отечественной войны. К пенсиям по случаю потери кормильца предусмотрена надбавка для детей-инвалидов и инвалидов с детства I и II групп, являющихся сиротами (ст. 17, 24, 38).

До 2002 г. трудовые пенсии исчислялись в соответствии с Законом РФ от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в РСФСР»536, поэтому к ним устанавливались аналогичные надбавки. С принятием Закона о трудовых пенсиях увеличение предусмотренных им пенсий за счет надбавок больше не осуществлялось, так как величина фиксированного базового размера страховой части трудовой пенсии (до 1 января 2010 г. – базовой части трудовой пенсии) была дифференцирована в зависимости от юридически значимых обстоятельств, ранее дававших гражданину право на надбавку. К ним относятся достижение пенсионером возраста 80 лет, инвалидность I группы, наличие нетрудоспособных иждивенцев. При назначении пенсии по случаю потери кормильца детям-сиротам базовая часть устанавливается в более высоком размере, чем иным иждивенцам умершего. Надбавки к пенсиям для участников Великой Отечественной войны учитывались в размере страховой части пенсии данной категории граждан на основании п. 5 ст. 30 Закона о трудовых пенсиях (в редакции, вступившей в силу с 1 января 2010 г.) при оценке пенсионных прав застрахованных лиц.

С 1 января 2015 г. перечисленные юридически значимые обстоятельства нашли отражение в правилах определения величины фиксированной выплаты к страховой пенсии (ст. 16 и 17 Закона о страховых пенсиях), которая составила 3935 руб. в месяц (с 1 февраля 2016 г. – 4558 руб. 93 коп.537). Исключением станет фиксированная выплата к страховой пенсии по инвалидности инвалидам III группы, а также к страховой пенсии по случаю потери кормильца, которая будет равна 50 % этой суммы.

Лицам, достигшим возраста 80 лет или являющимся инвалидами I группы, будет установлено повышение фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости в сумме, равной 100 % названной величины. В отношении пенсии по инвалидности I группы предусмотрено аналогичное повышение.

Лицам, на иждивении которых находятся нетрудоспособные члены семьи, повышение фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости и к страховой пенсии по инвалидности устанавливается в сумме, равной одной третьей суммы, по общему правилу составляющей фиксированную выплату к страховой пенсии, на каждого нетрудоспособного члена семьи, но не более чем на трех нетрудоспособных членов семьи.

Предусмотрено повышение фиксированной выплаты к страховой пенсии по старости и к страховой пенсии по инвалидности и гражданам, работавшим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Положения Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих, регулирующие установление надбавок к пенсиям, имеют сходство с изложенными нормами Закона о трудовых пенсиях и Закона о страховых пенсиях.

При установлении надбавки на иждивенцев по Закону о пенсионном обеспечении военнослужащих возраст пенсионера, претендующего на ее получение, сейчас не учитывается, хотя прежде она выплачивалась лишь лицам, достигшим 55 лет. Скорректированы и правила определения размера надбавки, которая теперь исчисляется из величины расчетного размера пенсии и повышается в зависимости от числа нетрудоспособных членов семьи, находящихся на иждивении пенсионера. Максимальный размер надбавки, предусмотренной при наличии трех иждивенцев, составляет 100 % расчетного размера пенсии. Ранее надбавка устанавливалась на каждого иждивенца гражданина. Если иждивенец являлся инвалидом III группы, надбавка назначалась в меньшем размере. Таким образом, как и в Законе о страховых пенсиях, количество иждивенцев пенсионера-военнослужащего, учитываемых при осуществлении пенсионирования, в настоящее время ограничено.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что надбавка к пенсии по Закону о пенсионном обеспечении военнослужащих представляет собой денежную выплату, устанавливаемую к пенсии за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца в размере, пропорциональном расчетному размеру пенсии, в связи с необходимостью учета состояния здоровья и возраста гражданина, состава его семьи и наличия особых заслуг перед Отечеством^538.

По ст. 16 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих производится увеличение пенсий за выслугу лет лицам, признанным инвалидами. С учетом причины и группы инвалидности пенсии названным лицам увеличиваются пропорционально расчетному размеру пенсии. В более высоком размере такое увеличение устанавливается к пенсиям инвалидов вследствие военной травмы. Лицам, ставшим инвалидами в результате общего заболевания, трудового увечья и других причин (за исключением граждан, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий) и являющимся участниками Великой Отечественной войны из числа лиц, указанных в п. «а» – «ж» и «и» подп. 1 п. 1 ст. 2 Закона о ветеранах, увеличение назначается в меньшем размере. Гражданам, награжденным знаком «Жителю блокадного Ленинграда», ставшим инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (за исключением лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), также предусмотрено увеличение пенсии на основании п. «в» ст. 16 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих.

По нормам ст. 45 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих осуществляется повышение пенсий некоторым категориям пенсионеров^539. Условно их можно разделить на две группы. Во-первых, это граждане, имеющие заслуги перед Отечеством, а именно – награжденные государственными наградами или являющиеся участниками Великой Отечественной войны (согласно пп. «а» – «ж» и «и» подп. 1 п. 1 ст. 2 Закона о ветеранах), ветеранами боевых действий. В качестве обособленной категории в эту группу можно также включить лиц, достигших выдающихся успехов в сфере спорта, – чемпионов Олимпийских игр, Паралимпийских игр и Сурдлимпийских игр. Во-вторых, это граждане, в отношении которых повышение к пенсии носит компенсационный характер: 1) бывшие несовершеннолетние узники фашистских концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных немецкими фашистами и их союзниками (п. «е» ч. 1 ст. 45)540; 2) лица, необоснованно репрессированные по политическим мотивам и впоследствии реабилитированные (п. «ж» ч. 1 ст. 45); 3) лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда» (п. «з» ч. 1 ст. 45). Представляется, что данная категория имеет сложный состав, так как указанных в ней граждан также можно отнести к лицам, имеющим заслуги перед Отечеством; 4) инвалиды с детства вследствие ранения, контузии или увечья, которые связаны с боевыми действиями в период Великой Отечественной войны либо с их последствиями (п. «и» ч. 1 ст. 45). Существует иной взгляд на дифференциацию категорий граждан, имеющих право на повышение к пенсии по Закону о пенсионном обеспечении военнослужащих. Так, В. М. Корякин включает граждан, являющихся ветеранами Великой Отечественной войны и ветеранами боевых действий, в отдельную категорию^541.

На основании Федерального закона от 4 марта 2002 г. «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией» к пенсиям лиц, имеющих государственные награды или являющихся чемпионами Олимпийских (Паралимпийских, Сурдлимпийских) игр, устанавливается дополнительное ежемесячное материальное обеспечение. В этом случае пенсии таких граждан по п. «а» – «в» ч. 1 ст. 45 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих не повышаются (данная норма предусмотрена ч. 2 ст. 45).

В Законе о пенсионном обеспечении военнослужащих закреплены различные правила определения размеров повышения к пенсии. Для лиц, имеющих государственные награды или являющихся олимпийскими чемпионами, оно исчисляется пропорционально размеру пенсии гражданина. Остальные лица получают повышение к пенсии, исчисленное исходя из величины расчетного размера пенсии. Назначение повышения к пенсии на основании п. «а» – «в» ч. 1 ст. 45 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих не исключает одновременного ее повышения и по основаниям, предусмотренным п. «г» – «и» ч. 1 ст. 45 данного закона. В отношении иных категорий граждан, имеющих право на повышение к пенсии, этот вопрос решен иначе. В частности, при наличии права на повышение пенсий по нескольким основаниям, предусмотренным п. «г», «д» и «з» ч. 1 ст. 45 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих, устанавливается одно из них, наибольшее по размеру (ч. 4 ст. 46 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих). Следовательно, статус лиц, имеющих государственные награды, и олимпийских чемпионов необходимо рассматривать как более привилегированный.

Правовая природа дополнительного ежемесячного материального обеспечения за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией была предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ^542, который констатировал, что данная выплата фактически выступает в качестве способа повышения уровня пенсионного обеспечения указанных в законе граждан.

Представляется, что при наличии специального закона нет необходимости в сохранении аналогичных норм о повышении пенсий в Законе о пенсионном обеспечении военнослужащих.

Надлежащее правовое регулирование отношений по определению размеров пенсий имеет решающее значение для эффективного функционирования пенсионной системы. Не менее важным является сохранение уровня пенсионного обеспечения граждан и защита пенсий от инфляции. Индексация пенсий лиц, проходивших службу по призыву, и членов их семей, на протяжении долгого времени осуществлялась по правилам индексации базовой части трудовой пенсии. С 1 января 2010 г. пенсии военнослужащих, проходивших военную службу по призыву, и пенсии членов их семей индексируются при индексации размера социальных пенсий (ст. 25 Закона о государственном пенсионном обеспечении).

В системе пенсионного обеспечения лиц, проходивших службу по контракту, функции индексации фактически выполняет институт пересмотра пенсий, поскольку Законом о пенсионном обеспечении военнослужащих индексация пенсий данной категории граждан как таковая не предусмотрена^543.

В Законе о государственном пенсионном обеспечении и в Законе о страховых пенсиях механизм индексации пенсий (фиксированной выплаты к страховой пенсии) закреплен, но сравнение категорий «индексация пенсий» и «пересмотр пенсий» затруднено отсутствием легальных определений этих понятий.

Согласно действующей редакции ст. 49 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих существует два основания пересмотра размеров пенсий. Они подлежат пересмотру: а) одновременно с увеличением денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих и сотрудников исходя из уровня увеличения денежного довольствия, учитываемого при исчислении пенсий; б) с 1 января каждого года с учетом увеличения денежного довольствия, установленного ч. 2 ст. 43 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих для исчисления пенсий.

Минимальные размеры пенсий, надбавки к пенсиям, увеличения и повышения пенсий подлежат пересмотру одновременно с увеличением расчетного размера пенсии. Пенсии, минимальные размеры пенсий, надбавки к пенсиям, увеличения и повышения пенсий подлежат пересмотру при возникновении – в том числе одновременном – любого из указанных оснований.

Характеризуя уровень пенсионного обеспечения военнослужащих, М. Л. Захаров указывает, что каких-либо общедоступных сведений по этому вопросу нет. Несмотря на то, что размер пенсий у военнослужащих в целом выше, чем у иных граждан, положение далеко от того, которое необходимо установить в силу специфики службы^544.

Обобщая сказанное, пересмотр пенсий лиц, проходивших военную службу по контракту, и членов их семей, можно определить как предусмотренную взамен индексации форму увеличения размера пенсий в целях их защиты от инфляции в связи с повышением денежного довольствия соответствующих категорий военнослужащих и (или) расчетного размера пенсии. Это определение не учитывает второе основание пересмотра пенсий, так как оно является временным и установлено на переходный период, пусть и достаточно продолжительный.

Разграничение страховых пенсий по старости и пенсий по государственному пенсионному обеспечению для военнослужащих можно произвести с учетом многих факторов, к числу которых относятся как основания пенсионного обеспечения, так и условия назначения пенсий, правила определения размеров пенсионных выплат.

Вместе с тем не менее важен анализ единства, имеющегося в правовом регулировании этих отношений. Причем оно может быть установлено на основе анализа и характеристики тех же самых только что названных факторов, что можно сделать на примере обеспечения граждан пенсиями за выслугу лет и страховыми пенсиями по старости (хотя основания выплаты этих пенсий – в отличие от пенсий по инвалидности и пенсий по случаю потери кормильца – различаются). В обоих случаях основной задачей выплаты пенсий является предоставление лицу средств к существованию в связи с утратой трудоспособности с учетом осуществлявшейся им в прошлом трудовой деятельности (в широком смысле этого понятия). При определении размера пенсии тем или иным образом учитываются не только прежние доходы гражданина, но и социально значимые обстоятельства, имеющие место в момент назначения и выплаты пенсии (инвалидность, преклонный возраст, наличие иждивенцев). Процедурные отношения при выплате пенсий за выслугу лет военнослужащим и страховых пенсий по старости во многом совпадают.

§ 4. Социальные выплаты военнослужащим и членам их семей в случае утраты трудоспособности и потери кормильца

Необходимость закрепления в законодательстве особых мер социального обеспечения военнослужащих в случае утраты ими трудоспособности предопределяется рисковым характером военно-служебной деятельности. Для членов семей лиц, проходящих военную службу, при этом устанавливаются повышенные меры социального обеспечения в связи с потерей кормильца. Это позволяет говорить о существовании специальных видов социального обеспечения, предусмотренных для лиц, проходящих военную службу, и членов их семей^545, направленных на компенсацию вреда, причиненного здоровью или жизни военнослужащих. Подобные виды социального обеспечения предусматриваются и для иных категорий государственных служащих, в том числе для сотрудников органов внутренних дел.

Это обусловлено как схожестью поставленных перед ними задач, связанных с реализацией конституционно значимых функций, так и схожестью их публично-правового статуса, в том числе наличием общих положений в системе социальной защиты указанных категорий государственных служащих, а также единых правил их пенсионного обеспечения, осуществляемого с использованием единого понятия «военная травма»546.

Соответствующие предоставления являются частью установленного законодательством сложного межотраслевого механизма, основывающегося на положениях целого ряда нормативных правовых актов, к числу которых относятся прежде всего Закон о статусе военнослужащих и Закон о денежном довольствии.

Обратившись к содержанию Закона о статусе военнослужащих, необходимо остановиться на содержании ст. 18 «Страховые гарантии военнослужащим. Право на возмещение вреда». Данная норма устанавливает: 1) обязательность государственного личного страхования военнослужащих; 2) право военнослужащих на возмещение убытков, причиненных им при исполнении обязанностей военной службы, а также морального вреда и убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления; 3) особенности возмещения вреда и социальной защиты военнослужащих, пострадавших вследствие воздействия радиации (в том числе в результате аварии на Чернобыльской АЭС); 4) особенности установления гарантий погребения погибших (умерших) военнослужащих.

До 1 января 2012 г. ст. 18 Закона о статусе военнослужащих предусматривала также выплату единовременных пособий в случае смерти военнослужащего или досрочного увольнения со службы лица, признанного негодным к военной службе по состоянию здоровья вследствие военной травмы. Однако в настоящее время социальное обеспечение указанных лиц регламентируют положения Закона о денежном довольствии.

Пенсионное обеспечение как разновидность возмещения вреда в ст. 18 Закона о статусе военнослужащих не упомянуто, хотя согласно легальному определению понятия «пенсия по государственному пенсионному обеспечению» данная выплата предоставляется в том числе в целях компенсации вреда, нанесенного здоровью граждан при прохождении военной службы, в результате радиационных или техногенных катастроф, в случае наступления инвалидности или потери кормильца, при достижении установленного законом возраста (ст. 2 Закона о государственном пенсионном обеспечении). Следовательно, пенсии по инвалидности для военнослужащих и пенсии по случаю потери кормильца для членов их семей имеют своим предназначением компенсацию вреда, причиненного здоровью (жизни) военнослужащего и предполагают компенсацию профессионального риска^547, поскольку их размер дифференцирован с учетом причины инвалидности или смерти военнослужащего.

Отсутствие в Законе о статусе военнослужащих положений, закрепляющих право лиц, проходивших военную службу, на получение пенсий (вместе с тем в отношении членов семей военнослужащих в ч. 1 ст. 24 предусмотрено их право на пенсию по случаю потери кормильца) свидетельствует о том, что системный подход в развитии законодательства о социальном обеспечении данной категории лиц реализован не вполне последовательно.

Основываясь на логике наименования ст. 18 Закона о статусе военнослужащих, необходимо сделать вывод о том, что все указанные в ней меры, за исключением обязательного государственного страхования, относятся к возмещению вреда. Сам термин «вред» упоминается лишь дважды: в п. 5 применительно к возмещению морального вреда, причиненного военнослужащим государственными органами и органами местного самоуправления, а также в п. 6, где говорится о возмещении вреда военнослужащим, пострадавшим вследствие воздействия радиации.

Современная система возмещения вреда жизни и здоровью военнослужащих и членов их семей формировалась с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ, который, обращаясь в своих решениях к проблемам обеспечения лиц, пострадавших при прохождении военной службы, подчеркивал, что положения ст. 2, 7 и 39 (ч. 1) Конституции РФ во взаимосвязи с другими ее положениями, закрепляющими право на труд (ч. 3 ст. 37), право на охрану здоровья (ч. 1 ст. 41), в том числе при осуществлении профессиональной деятельности, обязывают государство разработать, используя для этого все необходимые правовые средства – как частноправовые (страхование, возмещение вреда), так и публично-правовые (государственное страхование, социальное обеспечение и др.), – эффективный организационно-правовой механизм возмещения гражданину и членам его семьи в случае его гибели (смерти) вреда, причиненного жизни или здоровью в связи с исполнением трудовых (служебных) обязанностей, включая обязанности военной службы, посредством прохождения которой граждане реализуют свое право на труд (см. постановление Конституционного Суда РФ от 20 октября 2010 г. № 18-П^548).

С учетом этого в решениях Конституционного Суда РФ была обозначена и система гарантий, предусмотренных для военнослужащих в случае причинения вреда их здоровью. Из содержания этих решений следует, что созданный в системе действующего правового регулирования специальный публично-правовой механизм возмещения вреда, причиненного здоровью военнослужащих, ставших инвалидами вследствие военной травмы, имеющий своим предназначением восполнение понесенных ими материальных потерь в связи с невозможностью дальнейшего прохождения военной службы вследствие полученного увечья (ранения, травмы, контузии) или иного повреждения здоровья в связи с выполнением обязанностей военной службы, включает в себя: 1) обязательное государственное страхование жизни и здоровья^549; 2) специальное пенсионное обеспечение; 3) систему мер социальной защиты, охватывающих единовременное пособие, мероприятия, предусмотренные Федеральным законом «О статусе военнослужащих» (оказание медицинской помощи, санаторно-курортное лечение, проезд к месту лечения и обратно), а также Федеральным законом от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» для инвалидов боевых действий (см. постановление Конституционного Суда РФ от 17 мая 2011 г. № 8-П).

С 1 января 2012 г. к публично-правовому механизму возмещения вреда, причиненного здоровью военнослужащих, ставших инвалидами вследствие военной травмы, можно отнести и ежемесячные выплаты, предусмотренные Законом о денежном довольствии.

Это подтверждает и правовая позиция Конституционного Суда РФ, который в постановлении от 17 июля 2014 г. № 22-П^550 применительно к публично-правовому механизму возмещения вреда, причиненного членам семьи военнослужащего в связи с его гибелью (смертью), производному от механизма возмещения вреда здоровью самих военнослужащих, указал, что к его элементам относятся и такие меры социальной поддержки, как единовременное денежное пособие и ежемесячная денежная компенсация, предусмотренные ч. 8–10 ст. 3 Федерального закона «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат».

При этом пенсионное обеспечение по-прежнему представляет собой основной элемент социального обеспечения различных категорий граждан, что позволяет констатировать присущий ему общий характер (применительно к военнослужащим правовое регулирование пенсионного обеспечения было рассмотрено в предыдущем параграфе). К числу специальных видов социального обеспечения, в свою очередь, относятся пособия и ежемесячные денежные компенсации, предоставляемые на основании ч. 12 и 13 ст. 3 Закона о денежном довольствии военнослужащих при увольнении со службы в связи с военной травмой; пособия и ежемесячные денежные компенсации, предоставляемые на основании ч. 8 и 9 ст. 3 Закона о денежном довольствии военнослужащих членам семей военнослужащих, умерших вследствие указанных причин. Специальные меры социального обеспечения могут устанавливаться и на основании отдельных правовых актов. Примером тому может служить ст. 21 Федерального закона «О противодействии терроризму», в которой установлена система единовременных пособий, направленных на возмещение вреда лицам, участвующим в борьбе с терроризмом, и членам их семей^551.

В науке система гарантий, предусмотренных для военнослужащих в случае причинения вреда их здоровью, также была повергнута анализу. Так, опираясь на действующее законодательство, В. М. Калинин делает обоснованный вывод, что возмещение вреда, причиненного нематериальным благам военнослужащего, осуществляется в рамках государственного социального обеспечения (пенсии, пособия, а также специальные выплаты, назначаемые военнослужащим и членам их семей в соответствии с военным законодательством в связи с исполнением обязанностей военной службы в особых условиях), обязательного государственного страхования, возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью военнослужащего в порядке гражданско-правовой ответственности^552. При этом он отмечает, что возмещение вреда в порядке гражданско-правовой ответственности является дополнительной гарантией защиты нематериальных благ (жизни и здоровья) военнослужащего и обусловлено тем, что в порядке обязательного государственного страхования и государственного социального обеспечения отрицательные последствия причинения вреда не могут быть устранены в полном объеме^553. Аналогичной точки зрения придерживаются и представители науки гражданского права. Ю. К. Толстой полагает, что «в случаях причинения вреда, кому бы вред ни был причинен и в чем бы он ни выражался, вредоносные последствия обычно не могут быть заглажены с помощью какого-то одного правового института (например, страхования или пенсионного обеспечения). Для достижения максимального социального эффекта требуется взаимодействие самых различных правовых средств, в числе которых видное место принадлежит обязательствам из причинения вреда, или, как их иначе называют, деликтным обязательствам»554.

Таким образом, механизмы возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью граждан наличествуют в системе социального обеспечения населения. В. Д. Зорькин отмечает, что льготы «используются (как часть компенсаторного механизма) в целях возмещения вреда лицам, пострадавшим вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, подвергшимся политическим репрессиям и пострадавшим от них и входят в общий объем возмещения вреда. Такая функция льгот была выделена Конституционным Судом»555. Кроме того, «в ряде решений Конституционного Суда признавалось, что возмещение вреда, причиненного здоровью граждан в связи с радиационным воздействием вследствие аварии на Чернобыльской АЭС или ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, осуществляется в том числе в виде предоставления мер социальной поддержки. Аналогичный подход были использован применительно к гражданам, работавшим (служившим) в подразделениях особого риска: возмещение вреда, причиненного их здоровью, осуществляется путем предоставления льгот и компенсаций»556.

О. С. Хохрякова подчеркивает, что «предоставление различных гарантий и льгот может использоваться государством и для возмещения причиненного гражданам вреда (служить своеобразной формой возмещения вреда)»557. Анализируя практику Конституционного Суда РФ, О. С. Хохрякова отмечает, что такую природу и предназначение имеют меры социальной поддержки, предусмотренные для лиц, пострадавших вследствие радиационных аварий, а также для жертв политических репрессий^558. Представляется, что данный вывод справедлив и в отношении лиц, проходивших военную службу и службу в органах внутренних дел. Несмотря на то, что правовая природа обязанностей государства по возмещению вреда разным категориям граждан различна, представляется, что правовое регулирование возникающих в связи с этим социально-обеспечительных отношений имеет общие основы.

При этом средства права социального обеспечения и средства гражданского права, имеющие различную правовую природу, в целях возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью гражданина, используются одновременно, что признается возможным и обоснованным. Эта позиция нашла отражение в постановлении Конституционного Суда РФ от 19 июня 2002 г. № 11-П, где применительно к отношениям по социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, отмечено, что возмещение вреда на основе норм гражданского законодательства не исключается, если гражданин обращается за защитой своих прав в судебном порядке. Выплата дополнительных сумм по судебному решению наряду с недопустимостью уменьшения уже установленного размера компенсационных выплат повышает гарантии защиты прав и законных интересов граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы.

Право военнослужащих на возмещение вреда в гражданско-правовом порядке установлено ст. 1084 ГК РФ, согласно которой вред, причиненный жизни или здоровью гражданина при исполнении договорных обязательств, а также при исполнении обязанностей военной службы, службы в полиции и других соответствующих обязанностей, возмещается по правилам гл. 59 «Обязательства вследствие причинения вреда», если законом или договором не предусмотрен более высокий размер ответственности. Юридическая ответственность всегда распространяется на правонарушителя, т. е. на лицо, причинившее вред (исключение составляет лишь позитивная ответственность). Это в целом соответствует и конструкции обязательств из причинения вреда. Однако правовые акты, предусматривающие предоставление мер социального обеспечения лицам, пострадавшим при исполнении договорных, служебных или иных соответствующих обязанностей, возлагают их выплату не на причинителя вреда, а на уполномоченные государством органы за счет средств бюджета. Следовательно, социально-правовой механизм возмещения вреда не обязательно основывается на институте ответственности^559, что наиболее выраженно отличает его от гражданско-правового механизма возмещения вреда жизни и здоровью.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 15 июля 2009 г. № 13-П по делу о проверке конституционности ч. 4 ст. 29 Закона Российской Федерации «О милиции» и ст. 1084 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с запросами Нижегородского районного суда города Нижнего Новгорода и Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода^560 подчеркнуто, что при установлении ежемесячной денежной компенсации сотрудникам милиции в возмещение вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья в связи с осуществлением ими служебной деятельности, исключающим для них возможность дальнейшего прохождения службы, государство берет на себя компенсацию причиненного вреда как орган, действующий в публичных интересах. Устанавливая систему компенсаций, государство выступает не как страхователь, не как причинитель вреда и не как должник по деликтному обязательству, а как публичный орган, выражающий общие интересы, и как распорядитель бюджета, создаваемого и расходуемого в общих интересах.

При этом следует иметь в виду, что законодательство в ряде случаев предусматривает возможность взыскания с виновных лиц сумм, выплаченных пострадавшим гражданам по системе социального обеспечения.

Верховный Суд РФ не дал оценки соотношению законодательства о социальном обеспечении и гражданского законодательства в сфере возмещения вреда, причиненного здоровью военнослужащих. В действовавшем ранее постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. № 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих»561 лишь воспроизводятся положения ст. 1084 ГК РФ с указанием, что объем и характер возмещения вреда, причиненного военнослужащему при исполнении обязанностей военной службы, определен в ст. 16 и ст. 18 Закона о статусе военнослужащих. Следовательно, Верховный Суд РФ включает медицинскую помощь в законодательно установленный объем возмещения вреда. Несмотря на то, что такая позиция предполагает аналогию с оплатой пострадавшему понесенных им дополнительных расходов, она представляется спорной, поскольку ст. 16 Закона о статусе военнослужащих предусматривает в первую очередь общий порядок реализации военнослужащими конституционного права на охрану здоровья и медицинскую помощь. Для граждан, пострадавших в результате военной травмы, установлены лишь некоторые преимущества (например, в сфере санаторно-курортного лечения)562.

В ныне действующем постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 мая 2014 г. № 8 «О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих»563 каких-либо положений по этому вопросу нет.

В юридической литературе можно найти лишь отдельные примеры сопоставления гражданско-правового порядка возмещения вреда и мер социального обеспечения граждан, здоровью которых причинен вред^564. В отношении института возмещения вреда жизни и здоровью военнослужащих можно встретить различные точки зрения. Так, С. Ф. Моисеева в своем диссертационном исследовании рассматривала обязательное государственное страхование, пенсионное обеспечение, дополнительные социальные гарантии, предусмотренные в счет возмещения вреда, причиненного здоровью и жизни военнослужащих, возмещение денежного довольствия, утраченного вследствие причинения вреда здоровью и жизни военнослужащих, а также компенсацию морального вреда как отдельные виды возмещения вреда, причиненного здоровью и жизни военнослужащих Вооруженных сил РФ, предусмотренные действующим гражданским законодательством^565.

В части, касающейся соотношения предоставления мер государственного социального обеспечения и сумм возмещения вреда в гражданско-правовом порядке, соответствующие нормы противоречивы. Как было отмечено, согласно п. 1 ст. 1085 ГК РФ при причинении гражданину увечья или ином повреждении его здоровья возмещению подлежит утраченный потерпевшим заработок (доход), который он имел либо определенно мог иметь, а также дополнительно понесенные расходы, вызванные повреждением здоровья, в том числе расходы на лечение, дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, посторонний уход, санаторно-курортное лечение, приобретение специальных транспортных средств, подготовку к другой профессии, если установлено, что потерпевший нуждается в этих видах помощи и ухода и не имеет права на их бесплатное получение. Так как кодекс не поясняет, что именно понимается под бесплатным получением перечисленных услуг, логично предположить, что речь идет о различных мерах социального обеспечения населения, имеющих натуральную форму: о бесплатной медицинской помощи, социальном обслуживании, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг и др.

В п. 2 ст. 1085 ГК РФ содержится правило о том, что при определении утраченного заработка (дохода) пенсия по инвалидности, назначенная потерпевшему в связи с увечьем или иным повреждением здоровья, а равно другие пенсии, пособия и иные подобные выплаты, назначенные как до, так и после причинения вреда здоровью, не принимаются во внимание и не влекут уменьшения размера возмещения вреда (не засчитываются в счет возмещения вреда). Перечисленные выплаты (пенсии, пособия и т. д.) также являются мерами социального обеспечения населения, имеющими, однако, не натуральную, а денежную форму. В ГК РФ не определяются причины, в силу которых меры социального обеспечения, предоставляемые в натуральной форме субъектом, не являющимся причинителем вреда, засчитываются в счет возмещения вреда, тогда как виды социального обеспечения, имеющие денежную форму, во внимание не принимаются. Это не согласуется с п. 1 ст. 1064 ГК РФ, закрепляющим, что вред, причиненный личности или имуществу гражданина, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. К тому же от формы социально-обеспечительных предоставлений сущность возникающих отношений не изменяется.

Проблему соотношения средств гражданского права и права социального обеспечения актуализирует также тот факт, что важнейшей задачей системы социального обеспечения населения в отношении лиц, реализовавших свое право на труд и находящихся в социально рисковой ситуации, является компенсация им утраченного трудового дохода, а в п. 1 ст. 1064 ГК РФ закрепляется принцип полного возмещения причиненного вреда. Однако фактическое различие здесь не так значительно, ведь предусмотренное по нормам гражданского законодательства возмещение состоит из двух элементов и включает в себя утраченный доход, который гражданин имел или определенно мог иметь, а также оплату дополнительно понесенных расходов. Система социального обеспечения, как уже отмечалось, охватывает и выплаты, и предоставления реабилитационного характера.

Более эффективное изучение социально-правового механизма возмещения вреда военнослужащим, пострадавшим при исполнении своих обязанностей, требует обращения к законодательству о социальной защите граждан, пострадавших от радиационных катастроф^566 и политических репрессий. В основе возникающих согласно соответствующим нормативно-правовым актам отношений лежат обязательства Российской Федерации, вытекающие из причинения вреда деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих (ст. 1079 ГК РФ, ст. 454 ГК РСФСР 1964 г.), и незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070 ГК РФ).

Модели правового регулирования, используемые в целях опосредования отношений по возмещению вреда лицам, пострадавшим от воздействия радиации^567, и жертвам политических репрессий средствами права социального обеспечения, а также гражданам, пострадавшим в результате несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, имеют определенное сходство как между собой, так и с законодательством о возмещении вреда, причиненного военнослужащим. Обращение к ним объясняется необходимостью сформулировать общие подходы к регулированию возмещения вреда, причиненного лицу (в том числе военнослужащему), в гражданско-правовом порядке одновременно с предоставлением ему мер социального обеспечения в связи с причинением такого вреда. ГК РФ содержит нормы, в которых предпринята попытка разрешения этого вопроса, хотя она имеет определенные недостатки, отмеченные выше.

Характеризуя теоретические основы социально-правового механизма возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью военнослужащих, следует отметить, что его особенности были обозначены в решениях Конституционного Суда РФ.

Чрезвычайно важная правовая позиция по данной проблеме содержится в постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. № 18-П, в котором сформулирован вывод о том, что в результате аварии на Чернобыльской АЭС были существенно нарушены не только право на благоприятную окружающую среду, но и, как следствие, другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, а также право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства, которые ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально невосполнимым. Вследствие этого государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который исходя из его масштабов и числа пострадавших не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством. Конституционный Суд РФ подчеркивает, что независимо от того, о каких способах возмещения идет речь в Законе Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» – о льготах, денежных (материальных) компенсациях, других доплатах к социальным выплатам, – все они входят в объем возмещения вреда на основе принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения. На существование этого принципа в государственной политике по возмещению вреда пострадавшим от радиационных катастроф обратил внимание Н. В. Витрук^568, отметивший также, что «возмещение ущерба, нанесенного гражданам в результате чернобыльской катастрофы, в конституционно-правовом смысле осуществлено всеобщим методом, т. е. путем издания специальных законов»569. Как представляется, осуществление возмещения вреда жизни и здоровью отдельных категорий граждан на основе специальных законодательных актов (одного или нескольких) может рассматриваться как принцип правового регулирования.

В целом поддерживая данный подход, все же необходимо оговориться, что категория «конституционно-правовой институт возмещения вреда» представляется не вполне удачной для обозначения норм, закрепляющих права граждан, пострадавших от воздействия радиации. Большинство существующих норм посвящено использованию для этих целей средств права социального обеспечения, поэтому было бы более точным признать существование социально-правового механизма возмещения вреда пострадавшим вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и иных радиационных аварий.

В то же время и сам термин «возмещение вреда» в данных обстоятельствах неточен. Так как индивидуализация причиненного ущерба не производится, объем предоставленных гражданину мер социального обеспечения может отличаться от объема причиненного ему вреда. При этом в Законе о социальной защите чернобыльцев категория «возмещение вреда» употребляется одновременно с понятием «социальная поддержка» (ст. 14, 15, 16 и т. д.). С учетом сказанного предоставление мер социального обеспечения гражданам, пострадавшим от воздействия радиации в результате аварии на Чернобыльской АЭС, более оправданно назвать компенсацией вреда. Этот вывод подтверждается ст. 16.1 Закона РФ от 18 октября 1991 г. № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий»570, устанавливающей правила возврата конфискованного, изъятого и вышедшего иным путем из владения граждан в связи с репрессиями имущества. Если возврат имущества невозможен, производится возмещение его стоимости или выплата компенсации. При этом возмещение стоимости осуществляется в соответствии с произведенной в установленном порядке оценкой имущества, тогда как денежные компенсации выплачиваются, если факт конфискации, изъятия или выхода имущества из владения иным путем установлен, но отсутствуют или утрачены документы о характере, состоянии и количестве этого имущества. Таким образом, возмещение стоимости предполагает оценку причиненного вреда, а выплата компенсации осуществляется в одинаковом размере всем гражданам, не имеющим возможности подтвердить объем понесенного ущерба.

В качестве иллюстрации данного тезиса и тенденций развития законодательства можно привести положения подп. 15 п. 1 ст. 14 Закона о социальной защите чернобыльцев, которыми в твердой сумме установлена ежемесячная денежная компенсация в возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы либо с выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Возникновение вреда является результатом чрезвычайных обстоятельств природного, техногенного или иного характера. Вместе с тем социальное обеспечение отдельных категорий граждан (военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, медицинских работников, лиц, замещающих государственные должности и др.) ориентировано на компенсацию профессионального риска, который у военнослужащих связан с повышенной опасностью причинения вреда жизни или здоровью. В силу этого одной из функций социального обеспечения лиц, проходящих военную службу, признают компенсацию такого вреда.

Социально-правовой механизм возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью граждан, характеризуют и другие особенности. Например, компенсация вреда без учета разграничения его форм (т. е. материального и морального вреда). На это указал Конституционный Суд РФ, который применительно к отношениям по возмещению вреда репрессированным сделал вывод о том, что Закон РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» принимался в целях компенсации материального и морального вреда, причиненного репрессированным лицам, однако используемые в нем специальные публично-правовые механизмы компенсации не предусматривают – в отличие от гражданского законодательства – разграничения форм возмещения материального и морального вреда^571.

Необходимо подчеркнуть и то, что возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью отдельных категорий граждан, осуществляется за счет средств бюджета, и фактически производится на началах общественной солидарности, что характеризует не только особенности экономического механизма возмещения вреда средствами права социального обеспечения, но и определяет степень значимости данного института. В этом случае понимание солидарности является широким и не тождественно традиционно используемому в системе социального обеспечения принципу солидарности поколений^572.

Анализируя правовое регулирование одновременного применения гражданско-правового и социально-правового механизмов возмещения вреда, причиненного гражданину, необходимо иметь в виду следующее.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 19 июня 2002 г. № 11-П подчеркнул, что предусмотренные Законом о социальной защите чернобыльцев процедуры назначения и определения размера компенсационных выплат не требуют от гражданина доказывания наличия и объема причиненного его здоровью вреда, который подлежит возмещению. В данном решении отмечено, что возмещение вреда на основе норм гражданского законодательства, если лицо обращается за защитой своих прав в судебном порядке, также возможно (на это уже обращалось внимание ранее). В постановлении Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1997 г. № 18-П сказано, что установление обязанности государства возмещать вред, причиненный гражданам вследствие чернобыльской катастрофы, посредством денежных и других материальных компенсаций и льгот вызвано также фактической невозможностью его возмещения в обычном судебном порядке, которое должно было бы обеспечить потерпевшим полное восстановление их нарушенных прав.

В этом постановлении Конституционный Суд РФ обращает внимание на то, что государство должно обеспечить гарантированную стабильность при реализации предусмотренного ст. 42 Конституции РФ права каждого на возмещение ущерба. Стабильность в сфере конституционно-правовых отношений между государством и гражданами не должна быть меньшей по своему уровню, чем в сфере других правоотношений, складывающихся на основе норм отраслевого законодательства (например, гражданско-правового и законодательства о возмещении вреда лицам, пострадавшим на производстве). В постановлении Конституционного Суда РФ от 19 июня 2002 г. № 11-П эта позиция получила развитие. Конституционный Суд РФ также указывает, что предельный уровень возмещения вреда лицам, пострадавшим от чернобыльской катастрофы, не должен быть ниже, чем в сфере других правоотношений, складывающихся на основе норм отраслевого законодательства.

В решениях Конституционного Суда РФ, касающихся оценки конституционности положений Закона РФ от 18 октября 1991 г. «О реабилитации жертв политических репрессий», рассматривался вопрос об использовании норм иных правовых актов для компенсации причиненного гражданам вреда. В определении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2004 г. № 432-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина К. Л. Коваля на нарушение его конституционных прав положением ст. 16.1 Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» сказано, что законодатель, принимая во внимание многолетний и массовый характер политических репрессий, закрепил в названном законе ряд упрощенных процедур восстановления реабилитированными своих прав, получения ими определенных льгот и компенсаций, а также возврата им необоснованно изъятого имущества или компенсации его стоимости, причем даже в тех случаях, когда такой ущерб не может быть взыскан на основании другого действующего законодательства. На такие случаи распространяется, в частности, предписание о размере возмещения стоимости несохранившегося имущества, если отсутствуют или утрачены документы о характере, состоянии и количестве этого имущества. Этим – учитывая указанные в преамбуле закона цели «обеспечения посильной в настоящее время компенсации материального и морального ущерба» – не может ограничиваться или исключаться применение общих норм действующего законодательства, в том числе гражданского права, касающихся защиты права собственности, возмещения причиненного вреда и т. д., которые должны применяться судами в случаях, когда гражданин, в том числе имеющий право на реабилитацию, обращается за защитой своих прав в судебном порядке на основе общегражданских норм.

В определении Конституционного Суда РФ от 15 июля 2004 г. № 282-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина В. И. Моргачева на нарушение его конституционных прав положениями ч. 2 ст. 16.1 Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» и п. 3 ст. 25 Земельного кодекса РФ^573 также указывается на возможность применения общих норм действующего законодательства, касающихся защиты права собственности, наследования, возмещения причиненного вреда и т. д. в случае обращения гражданина за защитой своих прав в судебном порядке на основе норм гражданского права^574.

При этом в определении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. № 383-О-П об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина И. В. Волика на нарушение его конституционных прав Законом РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» одновременно отмечается и сходство механизмов, используемых в указанном законе, с гражданско-правовыми обязательствами вследствие причинения вреда и невозможность применения общих норм гражданского законодательства в целях возмещения вреда жертвам политических репрессий. В данном определении также указывается, что Закон РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» допускает возмещение ущерба пострадавшим гражданам на основании иных нормативных актов. В качестве примера приводится Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей»575. Обратившись к ч. 4 ст. 15 Закона РФ «О реабилитации жертв политических репрессий», можно констатировать, что компенсация за период пребывания в местах лишения свободы и психиатрических лечебных учреждениях выплачивается за вычетом сумм, предоставленных реабилитированным гражданам по нормам Указа Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. Следовательно, в рассмотренном случае выплаты в возмещение вреда, осуществляемые на основании разных правовых актов, носят дополняющий характер.

Сказанное позволяет констатировать, что современное законодательство Российской Федерации допускает одновременное использование гражданско-правового и социально-правового механизмов возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью граждан.

Следует отметить, что любое лицо, здоровью которого был причинен вред (например, в результате несчастного случая), вправе получать предусмотренные законом меры социального обеспечения наряду с возмещением вреда по нормам гражданского права. Предназначенные такому гражданину социальные выплаты и услуги к возмещению вреда не относятся, что подтверждается, например, содержанием легального определения понятия «страховая пенсия». В целом социальные предоставления, предусмотренные в рамках иных, кроме государственного социального обеспечения, организационно-правовых форм социального обеспечения населения не рассматриваются как возмещение вреда^576.

Социальное обеспечение военнослужащих развивается во взаимосвязи с иными элементами государственного социального обеспечения, следует общим тенденциям и потому может рассматриваться в сравнительном аспекте, что свидетельствует о единстве правового регулирования в указанной сфере.

При надлежащем поведении обязанного лица вред возмещается гражданам в повышенном размере с учетом положений ст. 1085 ГК РФ. В данных обстоятельствах социальное обеспечение населения дополняет обеспечение гражданско-правового характера, поэтому говорить о том, что соответствующие меры социального обеспечения предназначены исключительно для компенсации причиненного вреда, неверно. Так как целям возмещения вреда служат и нормы ГК РФ, цель социального обеспечения пострадавших граждан заключается также в том, чтобы обеспечить им более широкие возможности в преодолении наступивших вредных последствий (такие последствия могут быть отсрочены во времени) и (или) подчеркнуть их особый правовой статус.

Социально-правовой механизм компенсации вреда характеризуют следующие особенности. Во-первых, как справедливо подчеркнул Н. В. Витрук, объем вреда не устанавливается в индивидуальном порядке, а определяется единым способом. Во-вторых, компенсация вреда осуществляется государством, поэтому ее нельзя рассматривать только в качестве результата применения мер юридической ответственности. В-третьих, социально-правовой механизм не предполагает разграничения форм возмещения материального и морального вреда. На это указывал в своих решениях Конституционный Суд РФ^577. В-четвертых, компенсация причиненного вреда производится на началах солидарности, что характеризует особенности ее экономического механизма.

Анализ законодательства позволяет обозначить как существующие в современных условиях, так и теоретически возможные модели правового регулирования общественных отношений, связанных с возмещением вреда жизни и здоровью граждан.

В соответствии с первой (теоретической) моделью гражданско-правовой и социально-правовой механизмы возмещения вреда следует признать взаимоисключающими, предоставив гражданам право самостоятельно выбрать один из них. Данная модель в действующих нормативных актах не закреплена и в целом представляется неудачной, поскольку не отвечает интересам граждан, а при ее использовании неизбежно возникнут трудности. Пострадавшее лицо должно будет самостоятельно оценить, что является более предпочтительным в его ситуации, а без наличия специальных знаний делать подобные выводы достаточно сложно. Кроме того, не все меры социального обеспечения имеют стоимостное выражение. Нельзя оценить в денежной форме меры социальной поддержки в виде внеочередного оказания медицинской помощи и первоочередной установки телефона. Возрастет нагрузка и на судебную систему, так как возникнут дополнительные споры о возмещении вреда в гражданско-правовом порядке. Переход от гражданско-правовой к социально-правовой форме возмещения вреда в силу специфики возникающих отношений будет проблематичен, что также не соответствует интересам пострадавших граждан.

В рамках второй (тоже теоретической) модели гражданско-правовой механизм возмещения вреда и социально-правовой механизм его компенсации можно рассматривать как дополняющие друг друга. В случае причинения вреда здоровью гражданин мог бы получать меры социального обеспечения, включающиеся в объем возмещения вреда при обращении в суд в гражданско-правовом порядке. В действующем законодательстве нашли отражение элементы этой модели.

В качестве третьей (реально существующей) модели необходимо рассматривать действующее регулирование, допускающее одновременное использование гражданско-правовых механизмов возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью гражданина, и социально-правовых способов его компенсации. Вместе с тем в имеющиеся нормы следует внести некоторые изменения. Так, цели социального обеспечения соответствующих категорий граждан должны закрепляться в законодательных актах. При этом компенсация причиненного вреда уже не должна рассматриваться как единственная задача системы социального обеспечения населения. Целью социального обеспечения пострадавших граждан следует признать в том числе обеспечение им дополнительных возможностей в преодолении наступивших последствий такого вреда. Также нуждаются в совершенствовании с учетом ранее обозначенных замечаний к содержанию ст. 1084 и 1085 ГК РФ.

Таким образом, возмещение вреда жизни и здоровью военнослужащих в гражданско-правовом порядке может осуществляться наряду с реализацией специальных мер социального обеспечения. Однако не все предоставления можно с легкостью дифференцировать на социально-правовые и гражданско-правовые^578.

Сказанное позволяет рассматривать социальные выплаты военнослужащим и членам их семей в случае утраты трудоспособности и потери кормильца как систему социальных предоставлений, предусмотренных законодательством в отношении лиц, проходящих военную службу, в том числе в особых условиях, в целях повышения уровня компенсации социального риска в связи с наступлением указанных обстоятельств.

Совокупность таких видов социального обеспечения военнослужащих отличается некоторой разнородностью. В целях унификации правового регулирования в текст закона о статусе военнослужащих следует включить нормы о социальном обеспечении граждан, пострадавших в связи с участием в борьбе с терроризмом, а также при выполнении иных обязанностей военной службы. В настоящее время военнослужащим, выполнявшим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах, предоставляются дополнительные социальные гарантии и компенсации, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, что предусмотрено п. 1 ст. 25 Закона о статусе военнослужащих.

Институт обязательного государственного страхования военнослужащих может быть заменен установлением более широкого круга оснований выплаты единовременных пособий, что также будет способствовать повышению эффективности системы социального обеспечения военнослужащих и членов их семей.

Наименование ст. 18 Закона о статусе военнослужащих целесообразно скорректировать, озаглавив ее следующим образом: «Социальное обеспечение военнослужащих и членов их семей в случае утраты трудоспособности (смерти кормильца)». В содержании статьи следует отразить цели предоставления соответствующих выплат, их виды, круг лиц, имеющих право на их получение. В данной норме (которая может иметь отсылочные положения, например к Закону о денежном довольствии военнослужащих) должны быть упомянуты все социальные предоставления, предусмотренные для военнослужащих в случае утраты трудоспособности (для членов их семей – в случае смерти кормильца), в том числе регулируемые отдельными законодательными актами (например, пенсии). Это позволит придать целостность данной системе социальных гарантий.

Кроме того, система социального обеспечения военнослужащих и членов их семей в случае утраты трудоспособности и потери кормильца должна включать несколько групп выплат. К первой группе необходимо отнести выплаты, назначаемые всем военнослужащим в случае причинения вреда здоровью, установления инвалидности, а также выплаты членам их семей в случае смерти военнослужащего (именно эта группа пособий могла бы стать альтернативой страховому обеспечению). В состав второй группы должны войти установленные ныне выплаты для военнослужащих, уволенных со службы в связи с признанием их негодными к ее прохождению вследствие военной травмы или заболевания, полученного в период военной службы. Выплаты, полагающиеся членам семей военнослужащих, погибших (умерших) вследствие названных причин, тоже относятся к пособиям этой группы. Выплаты, предназначенные военнослужащим, пострадавшим при исполнении специальных обязанностей военной службы, следует обособить в третью группу. Для граждан, проходивших военную службу по призыву и ставших нетрудоспособными в период службы, можно было бы предусмотреть специальные выплаты после увольнения со службы на период до трудоустройства, поступления в образовательное учреждение или установления инвалидности.

Примечания

<<1>> Кобзева С. И. Дифференциация в праве социального обеспечения // Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения. Материалы пятой международной научно-практической конференции / под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2009. С. 442.

<<2>> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Оникс – Мир и образование, 2008. С. 244.

<<3>> Подробнее см., напр.: Ушаков Д. Н. Большой толковый словарь современного русского языка. М.: Альта-Принт – Дом. XXI век, 2008. С. 184.

<<4>> Подробнее см.: Егоров Н. Д. Гражданско-правовое регулирование общественных отношений: единство и дифференциация. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1988. С. 17. См. также: Егоров Н. Д. Единство и дифференциация гражданско-правового регулирования общественных отношений в СССР: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Л., 1988. С. 12. Цит. по: Федеральный правовой портал «Юридическая Россия». http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=125938. Дата обращения: 4 мая 2014 г.

<<5>> Каратеев В. П. Категория единства: содержание, статус, функции // Категории философии и развитие научного познания. Межвузовский научный сборник. Саратов: Издательство Саратовского университета, 1983. С. 43.

<<6>> «Философские категории отличают от других понятий существенность и фундаментальность как результат отражения ими существенных сторон действительности, всеобщность (универсальность) по объему, максимальная обобщенность по содержанию, первичность в рамках определенной системы (подсистемы) философских понятий, несинонимичность, соотносительность; могут быть названы и другие характерные признаки. Важным является то, что категории философии служат универсальными формами теоретического мышления, именно это и обеспечивает их всеобщность». См.: Аскин Я. Ф. О характере философских категорий // Категории философии и развитие научного познания. Межвузовский научный сборник. Саратов: Издательство Саратовского университета, 1983. С. 10–11.

<<7>> Философский энциклопедический словарь. М.: Инфра-М, 2009. С. 155.

<<8>> Там же. С. 139.

<<9>> См.: Спиркин А. Г. Философия. М.: Гардарика, 1998. С. 294–295.

<<10>> Там же. С. 294.

<<11>> Спиркин А. Г. Философия. С. 295.

<<12>> Керимов Д. А. Философские проблемы права. М.: Мысль, 1972. С. 231.

<<13>> Керимов Д. А. Указ. соч. С. 233–234.

<<14>> Там же. С. 237.

<<15>> Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР. М.: Юрид. лит., 1971. С. 14.

<<16>> См.: Громошина Н. А. Дифференциация и унификация в гражданском судопроизводстве: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 2. Цит. по: Федеральный правовой портал «Юридическая Россия». http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1403028. Дата обращения: 17 нояб. 2013 г.

<<17>> Бугров Л. Ю. Трудовой договор в России и за рубежом. Пермь: Пермский государственный национально-исследовательский университет, 2013. С. 171.

<<18>> Головина С. Ю. Основания и пределы дифференциации трудового права // Российское трудовое право на рубеже тысячелетий: Всероссийская научная конференция. Ч. 1 / под ред. Е. Б. Хохлова, В. В. Коробченко. СПб.: Санкт-Петербургский государственный университет, 2001. С. 72.

<<19>> Астраханцева Е. В. Некоторые особенности правового регулирования труда и социального обеспечения работников здравоохранения: дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 45.

<<20>> В отношении гражданского права на это указывал Н. Д. Егоров. См., напр.: Егоров Н. Д. Гражданско-правовое регулирование общественных отношений: единство и дифференциация. С. 17, 23.

<<21>> См.: СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

<<22>> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения в России: учебник. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 119.

<<23>> Алексеев С. С. Общая теория права: учебник. М.: ТК Велби – Проспект, 2008. С. 75.

<<24>> Аракчеев В. С. Теоретические и практические вопросы общей части права социального обеспечения. Томск: Издательство Томского университета, 2001. С. 88.

<<25>> См.: Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. М.: Юристъ, 2006. С. 99.

<<26>> См., напр.: Забелин А. Теория социального обеспечения. М.: Издание ВЦСПС, 1924. С. 30–50, 133 и далее; Вигдорчик Н. А. Теория и практика социального страхования. Вып. 1, 3, 4, 8. Л.; М.: Книга, 1925. С. 21.

<<27>> Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения в условиях рыночной экономики: теория и практика правового регулирования: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 10.

<<28>> Рогачев Д. И. Метод права социального обеспечения: дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 144.

<<29>> См.: Федорова М. Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования: монография. Омск: Омский госуниверситет, 2003. С. 15.

<<30>> Подробнее см.: Антипьева Н. В. Проблемы правового регулирования социального обеспечения военнослужащих: монография. Омск: Издательство Омского государственного университета, 2009. С. 74 и далее.

<<31>> Федорова М. Ю. Указ. соч. С. 15.

<<32>> См.: СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872.

<<33>> См.: СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. I). Ст. 7007.

<<34>> См., напр.: Буянова М. О. Социальное обслуживание граждан России в условиях рыночной экономики. Теоретико-правовой аспект: монография. М.: Проспект, 2002. С. 23.

<<35>> См.: Сторожук Д. А. Правовое регулирование социальной защиты безработных в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2005. С. 11.

<<36>> См.: СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4920.

<<37>> См.: СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.

<<38>> По общему правилу это выплаты и иные вознаграждения, начисляемые плательщиками страховых взносов в пользу физических лиц в рамках трудовых отношений и гражданско-правовых договоров, предметом которых является выполнение работ, оказание услуг, по договорам авторского заказа, в пользу авторов произведений по договорам об отчуждении исключительного права на произведения науки, литературы, искусства, издательским лицензионным договорам, лицензионным договорам о предоставлении права использования произведения науки, литературы, искусства, в том числе вознаграждения, начисляемые организациями по управлению правами на коллективной основе в пользу авторов произведений по договорам, заключенным с пользователями.

<<39>> См.: СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3738.

<<40>> См.: СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. I). Ст. 6965.

<<41>> Тучкова Э. Г. К вопросу о критериях дифференциации в социальном обеспечении // Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения. Материалы пятой международной научно-практической конференции / под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2009. С. 403.

<<42>> Манджиева С. В. Становление и развитие универсальных международных стандартов социального обеспечения // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2014. № 3 (25). С. 153.

<<43>> См., напр.: Бондарева Э. С. Социальные стандарты по трудовому праву и праву социального обеспечения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008.

<<44>> См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 9. Ст. 328.

<<45>> См.: СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. I). Ст. 18.

<<46>> См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803.

<<47>> См.: Байтин М. И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). М.: ИД «Право и государство», 2005. С. 241.

<<48>> См.: СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6724.

<<49>> См.: СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686.

<<50>> См.: СЗ РФ. 2010. № 49. Ст. 6422.

<<51>> См.: СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. I). Ст. 4595.

<<52>> См.: СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. I). Ст. 7608.

<<53>> См.: СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2292.

<<54>> См.: Алексеев С. С. Указ. соч. С. 319.

<<55>> См.: Байтин М. И. Указ. соч. С. 243.

<<56>> См.: СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699.

<<57>> См.: СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 168.

<<58>> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.

<<59>> Нуртдинова А. Ф., Чиканова Л. А. Дифференциация регулирования трудовых отношений как закономерность развития трудового права // Журнал российского права. 2015. № 6. С. 70.

<<60>> Васильевский А. В. Дифференциация уголовной ответственности и наказания в общей части уголовного права: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2000. С. 3. Цит. по: Федеральный правовой портал «Юридическая Россия». http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1224487. Дата обращения: 3 нояб. 2013 г.

<<61>> Каплин М. Н. Дифференциация уголовной ответственности за преступления против жизни и здоровья: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 5. Цит. по: Федеральный правовой портал «Юридическая Россия». http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1221290. Дата обращения: 1 нояб. 2013 г.

<<62>> Ремизов М. В. Дифференциация уголовной ответственности за преступления против интересов публичной службы (гл. 30 УК РФ): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2004. С. 7. Цит. по: Федеральный правовой портал «Юридическая Россия». http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1167459. Дата обращения: 1 нояб. 2013 г.

<<63>> См.: Бриллиантов А. В. Дифференциация наказания: уголовно-правовые и уголовно-исполнительные проблемы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 18. Цит. по: Федеральный правовой портал «Юридическая Россия». http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1215296. Дата обращения: 1 нояб. 2013 г.

<<64>> Ищенко А. В. Дифференциация и индивидуализация наказаний, назначаемых военнослужащим Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 6. Цит. по: Федеральный правовой портал «Юридическая Россия». http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1221603. Дата обращения: 1 нояб. 2013 г.

<<65>> Там же. С. 7.

<<66>> См.: Вакарина Е. А. Дифференциация и индивидуализация наказания и средств их достижения: уголовно-правовые и уголовно-исполнительные аспекты: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Краснодар, 2001. С. 8. Цит. по: Федеральный правовой портал «Юридическая Россия». http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=103537. Дата обращения: 1 нояб. 2013 г.

<<67>> Цыганенко С. С. Общий и дифференцированные порядки уголовного судопроизводства: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2004. С. 15. Цит. по: Федеральный правовой портал «Юридическая Россия». http://law.edu.ru/script/cntSource.asp?cntID=100127322. Дата обращения: 4 окт. 2013 г.

<<68>> Громошина Н. А. Указ. соч. С. 16.

<<69>> См.: СЗ РФ. 2013. № 9. Ст. 938.

<<70>> См.: Рогалева И. Ю. Дифференциация норм трудового права: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 8.

<<71>> Рабинович-Захарин С. Л. К вопросу о дифференциации советского трудового права // Вопросы советского гражданского и трудового права / отв. ред. В. И. Серебровский, А. Е. Пашерстник. М.: Издательство Академии наук СССР, 1952. С. 101.

<<72>> Там же. С. 102.

<<73>> Там же.

<<74>> Снигирева И. О. К вопросу об отраслевой дифференциации советского трудового законодательства // Советское государство и право. 1964. № 11. С. 87.

<<75>> Толкунова В. Н. Дифференциация правового регулирования женского труда // Государство и право. 1968. № 11. С. 45.

<<76>> См.: Бугров Л. Ю. Указ. соч. С. 166–167.

<<77>> Скачкова Г. С. Расширение сферы действия трудового права и дифференциации его норм: монография. М.: МГИУ, 2003. С. 257.

<<78>> Штивельберг Ф. Б. Основания и пределы дифференциации трудового права России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 10.

<<79>> Лушникова М. В., Лушников А. М. Очерки теории трудового права. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2006. С. 426.

<<80>> Головина С. Ю. Указ. соч. С. 72.

<<81>> См.: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 60-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1668.

<<82>> См.: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 353-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. I). Ст. 7031.

<<83>> Федеральный закон от 28 февраля 2008 г. № 13-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 9. Ст. 812.

<<84>> См.: Шевченко О. А. Правовая доктрина регулирования труда в сфере профессионального спорта и пути ее реализации в России: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 170–179.

<<85>> См.: Иванов С. А., Лившиц Р. З., Орловский Ю. П. Советское трудовое право: вопросы теории. М.: Наука, 1978. С. 317.

<<86>> Халдеева Н. В. Трудовые отношения в районах Крайнего Севера: теория и практика правового регулирования: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 127.

<<87>> В мае 2009 г. в Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина состоялась V Международная научно-практическая конференция «Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения». Значительное внимание на конференции было уделено именно вопросам дифференциации в праве социального обеспечения.

<<88>> На это уже обращалось внимание в научной литературе, как в современной, так и советского периода. См.: Иванова Р. И., Тарасова В. А. Предмет и метод советского права социального обеспечения. М.: Издательство МГУ, 1983. С. 166–167; Мацулевич Ю. С. Проблемы единства и дифференциации литовского права социального обеспечения // Трудовое право в России и за рубежом. 2015. № 1. С. 58 и далее.

<<89>> Миронова Т. К. Дифференциация как принцип правового регулирования в праве социального обеспечения // Право: теория и практика. 2009. № 5. С. 40.

<<90>> См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

<<91>> См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

<<92>> См., напр.: Агафонов В. А. Социальное обеспечение лиц, пострадавших от профессиональных заболеваний и членов их семей: правовые вопросы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010; Астраханцева Е. В. Указ. соч.; Горбатов Е. И. Социальная защита государственных служащих: правовые вопросы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002; Дресвянкин Д. С. Социальная защита сотрудников правоохранительных органов: правовые вопросы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006; Киселев И. Н. Российское законодательство о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и проблемы его совершенствования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000; Кожевников Д. Е. Государственная социальная помощь малоимущим гражданам: правовые вопросы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010; Медведев А. В. Социальная защита молодежи в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009; Наймушин С. В. Пенсионное обеспечение сотрудников правоохранительных органов (правовые вопросы): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002 и др.

<<93>> См.: СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331.

<<94>> См.: СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. I). Ст. 7020.

<<95>> См.: СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750.

<<96>> См., напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 26 декабря 2002 г. № 17-П // СЗ РФ. 2003. № 1. Ст. 152; Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 4; Постановление Конституционного Суда РФ от 20 октября 2010 г. № 18-П // СЗ РФ. 2010. № 43. Ст. 5578.

<<97>> См.: СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

<<98>> Эта мысль нашла отражение в работах экономистов. Р. Г. Смелик обращает внимание на то, что «единственным работодателем на рынке воинского труда выступает государство. Это означает, что воинский труд покупается только одним работодателем. Такая ситуация характеризуется как монопсония на рынке труда. Монопсония достаточно хорошо исследована как отечественными, так и зарубежными учеными. Основной вывод этих исследований заключается в следующем: уровень занятости и ставка заработной платы при монопсонии меньше уровня занятости и заработной платы, соответствующей совершенно конкурентному рынку труда». См.: Смелик Р. Г. Воинский труд в системе рыночных отношений: дис. … д-ра экон. наук. Омск, 2005. С. 104.

<<99>> См.: Антипьева Н. В. Указ. соч. С. 332 и далее.

<<100>> Похожий вывод сделан Д. А. Сторожуком при исследовании рисков, связанных с функционированием рынка труда, в отношении лиц, которые до признания их безработными не получали трудового дохода. Такие граждане, не имея заработка, не подвергаются риску его утраты; тем не менее невозможность получения трудового дохода для них признается основанием социальной защиты в связи с безработицей. См.: Сторожук Д. А. Указ. соч. С. 14, 17.

<<101>> См., напр.: Рабинович-Захарин С. Л. Указ. соч. С. 104; Снигирева И. О. Указ. соч. С. 87; Рабинович А. Д. Общие нормы и нормы дифференциации в правовом регулировании трудовых отношений // Российский ежегодник трудового права. 2005. № 1 / под ред. Е. Б. Хохлова. СПб.: Издательский Дом Санкт-Петербургского государственного университета – Издательство юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, 2006. С. 189.

<<102>> См.: Толкунова В. Н. Указ. соч. С. 47.

<<103>> См.: СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4831.

<<104>> См.: Федеральный закон от 4 марта 2002 г. № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией» // СЗ РФ. 2002. № 10. Ст. 964.

<<105>> Следует, впрочем, подчеркнуть, что в науке права социального обеспечения существуют и иные дефиниции данного понятия. Так, Е. В. Астраханцевой сделан вывод о том, что «дифференциация правового регулирования в праве социального обеспечения – это обусловленные объективными факторами, закрепленные в законодательстве различия для отдельных категорий лиц, установленные ради достижения социально значимых целей, в пределах, обеспечивающих каждому равные возможности реализации права на социальное обеспечение». См.: Астраханцева Е. В. Указ. соч. С. 47.

<<106>> Право социального обеспечения России: учебник для бакалавров / отв. ред. Э. Г. Тучкова. С. 11.

<<107>> Право социального обеспечения: учебник для бакалавров / под ред. В. Ш. Шайхатдинова. М.: Юрайт, 2012. С. 27. Автор главы – В. Ш. Шайхатдинов.

<<108>> Там же. С. 33.

<<109>> Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. С. 19.

<<110>> Следует подчеркнуть, что при изучении социального обеспечения населения взаимодействие средств юридической и экономической науки представляются чрезвычайно важными. Неслучайно А. Л. Благодир подчеркивает: «В процессе формирования знаний о социальном обеспечении становится очевидно, что экономическая составляющая вызывает интерес не только у представителей правовой науки, но и у экономистов». См.: Благодир А. Л. Право социального обеспечения: система законодательства, отрасли и науки: монография. Киров: Издательство ВятГГУ, 2014. С. 15.

<<111>> Авдеева Л. В. Экономические основы развития социального обеспечения в современной России: автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2014. С. 13.

<<112>> О содержании экономической функции права социального обеспечения подробнее см.: Право социального обеспечения России: учебник для бакалавров / отв. ред. Э. Г. Тучкова. С. 16; Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. С. 21; Шайхатдинов В. Ш. Теория социального обеспечения: юридический анализ. Саратов: Издательство Саратовского университета, 1982. С. 35 и далее.

<<113>> Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 402.

<<114>> Кобзева С. И. Указ. соч. С. 448.

<<115>> Шумило М. М. Экономическая природа пенсионного обеспечения // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2015. № 1 (42). С. 209.

<<116>> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2012 г. № 31-П // СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7571. См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2011 г. № 28-П // СЗ РФ. 2011. № 52. Ст. 7639.

<<117>> См.: Андреев В. С. Право социального обеспечения. М.: Юрид. лит., 1987. С. 13.

<<118>> Вопрос о соотношении категорий «социальное обеспечение» и «социальная защита населения» на сегодняшний день сохраняет свою дискуссионность. Однако его рассмотрение не входит в рамки настоящего исследования. Подробнее см.: Право социального обеспечения России: учебник для бакалавров / отв. ред. Э. Г. Тучкова. С. 13–15; Миронова Т. К. Право и социальная защита. М.: Права человека, 2006; Антипьева Н. В. Указ. соч. С. 46 и далее.

<<119>> См.: Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. М.: Городец, 2000. С. 23.

<<120>> См.: Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. С. 27.

<<121>> Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2008. С. 513.

<<122>> См.: Федорова М. Ю. Социальное страхование как организационно-правовая форма социальной защиты населения: проблемы правового регулирования. Омск: ОмГУ, 2000. С. 47–50.

<<123>> Подробнее см.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 59, 68.

<<124>> См.: Миронова Т. К. Указ. соч. С. 266.

<<125>> Там же. С. 267.

<<126>> Андреев В. С. Право социального обеспечения. С. 13.

<<127>> См., напр.: Право социального обеспечения: учебник / отв. ред. К. Н. Гусов. М.: ТК Велби – Проспект, 2007. С. 10.

<<128>> См.: Федорова М. Ю. Социальный риск как основание дифференциации правового регулирования социальной защиты населения // Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения. Материалы V Международной научно-практической конференции / под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2009. С. 427.

<<129>> Там же. С. 427–228.

<<130>> См.: Ланцев М. С. Социальное обеспечение в СССР (экономический аспект). М.: Экономика, 1976. С. 29 и далее.

<<131>> См.: Федорова М. Ю. Социальная защита населения в Российской Федерации: курс лекций. Омск: Омский государственный университет, 1999. С. 33.

<<132>> См.: Авдеева Л. В. Указ. соч. С. 13.

<<133>> Право социального обеспечения: учебник для бакалавров / под ред. В. Ш. Шайхатдинова. С. 35.

<<134>> Там же. С. 37.

<<135>> В настоящее время аналогичная ситуация имеет место в отношении государственных гражданских служащих.

<<136>> Особенности реализации военнослужащим права на медицинскую помощь характеризуются в § 2 гл. 5.

<<137>> В современной системе обязательного пенсионного страхования аналогичная проблема проявила себя в правовом регулировании досрочных трудовых пенсий по старости, предусмотренных для лиц, осуществлявших отдельные виды трудовой деятельности.

<<138>> См.: Нечаева Т. В. Конституционно-правовые принципы установления компетенции субъектов Федерации (в рамках совместного ведения): автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 16–17.

<<139>> Чурсина Е. В. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005. С. 8.

<<140>> Подробнее см.: Региональное право: учебник / под ред. А. В. Никитиной. Хабаровск: Издательство «Риотип» краевой типографии, 2008. С. 33–34.

<<141>> См., напр.: Платонов В. М. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами – как принцип российского федерализма: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010; Шашкова Е. М. Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.

<<142>> См.: СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

<<143>> См.: СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915.

<<144>> См.: Нечаева Т. В. Указ. соч. С. 21.

<<145>> Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. С. 436.

<<146>> См.: СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

<<147>> Аракчеев В. С. Указ. соч. С. 87.

<<148>> Сторожук Д. А. Указ. соч. С. 149.

<<149>> См.: СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4563.

<<150>> См.: Распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2005 г. № 2347-р «О федеральном перечне реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду» // СЗ РФ. 2006. № 4. Ст. 453.

<<151>> Применительно к данной категории граждан это скорее исключение, чем правило, так как в качестве примера таких предоставлений можно назвать лишь снабжение чистыми продовольственными товарами, содержащими необходимые ценные компоненты в повышенной концентрации, предусмотренное для граждан, постоянно проживающих (работающих) на территории зоны проживания с правом на отселение (п. 11 ч. 1 ст. 18 Закона о социальной защите чернобыльцев).

<<152>> В силу ч. 3 ст. 80 Закона об основах охраны здоровья граждан при оказании медицинской помощи в рамках программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи и территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи не подлежат оплате за счет личных средств граждан, в частности, назначение и применение лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, лечебного питания, в том числе специализированных продуктов лечебного питания, по медицинским показаниям в соответствии со стандартами медицинской помощи.

<<153>> Следует отметить, что на основании ч. 5 ст. 11 Закона о социальной защите инвалидов инвалид вправе самостоятельно решить вопрос об обеспечении себя конкретным техническим средством реабилитации или видом реабилитации, включая кресла-коляски, протезно-ортопедические изделия, печатные издания со специальным шрифтом, звукоусиливающую аппаратуру, сигнализаторы, видеоматериалы с субтитрами или сурдопереводом, другими аналогичными средствами. Согласно ч. 6 данной статьи, если инвалид приобрел соответствующее техническое средство реабилитации и (или) оплатил услугу за собственный счет, ему выплачивается компенсация в размере стоимости приобретенного технического средства реабилитации и (или) оказанной услуги, но не более стоимости соответствующего технического средства реабилитации и (или) услуги, предоставляемых в общем порядке.

<<154>> Представляется существенной также проблема отсутствия в законодательстве легального определения понятия «орган социальной защиты населения». Кроме того, федеральные органы исполнительной власти, которые можно было бы отнести к органам социальной защиты населения, в силу различных причин не имеют своих территориальных органов. Например, Министерство труда и социальной защиты РФ осуществляет свою деятельность непосредственно через подведомственные ему организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (см. п. 4 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 610 // СЗ РФ. 2012. № 26. Ст. 3528).

<<155>> Имеются в виду ежемесячные денежные выплаты, установленные ст. 28.1 Закона о социальной защите инвалидов, ст. 23.1 Федерального закона «О ветеранах», ст. 27.1 Закона о социальной защите чернобыльцев.

<<156>> Материнский (семейный) капитал представляет собой средства федерального бюджета, передаваемые в бюджет Пенсионного фонда РФ на реализацию дополнительных мер государственной поддержки, установленных Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей».

<<157>> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 415.

<<158>> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июня 2011 г. № 11-П по делу «О проверке конституционности ст. 56 Закона Российской Федерации “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей” в связи с жалобой гражданина В. Т. Казанцева» // СЗ РФ. 2011. № 24. Ст. 3526.

<<159>> См. также: Нуртдинова А. Ф., Федорова М. Ю. Решения Конституционного Суда Российской Федерации в сфере трудового права и социальной защиты (2006–2011 гг.) // Библиотечка «Российской газеты». 2011. № 20. С. 149–150.

<<160>> См.: Федеральный закон от 7 июня 2013 г. № 127-ФЗ «О внесении изменений в статью 56 Закона Российской Федерации “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей”» // СЗ РФ. 2013. № 23. Ст. 2885.

<<161>> В общей теории права «под системой права понимается определенная внутренняя его структура (строение, организация), которая складывается объективно как отражение реально существующих и развивающихся общественных отношений» (см.: Теория государства и права / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. С. 394). Представляется, что данный вывод справедлив и в отношении системы отдельной отрасли права.

<<162>> Андреев В. С. Право социального обеспечения. С. 40.

<<163>> Там же.

<<164>> Там же. С. 41.

<<165>> Советское право социального обеспечения: учеб. пособие / под ред. П.М. Маргиева. М.: Юрид. лит., 1989. С. 16.

<<166>> См. также: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 100–101.

<<167>> См.: Шайхатдинов В. Ш. Право социального обеспечения Российской Федерации: учеб. пособие. Вып. 1. С. 62–65.

<<168>> Там же. С. 66.

<<169>> Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. С. 72. Автор главы – М.В. Филиппова.

<<170>> См.: Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. С. 74–76.

<<171>> По мнению М. В. Филипповой, нормы, посвященные государственному социальному обеспечению, «столь разнообразны, а отношения по государственному социальному обеспечению столь многоплановы, что соответствующая подотрасль не сформировалась, да и едва ли может сформироваться» (см.: Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. С. 76). Этот вывод представляется спорным, поскольку государственное социальное обеспечение, будучи одной из организационно-правовых форм социального обеспечения граждан, обладает достаточным внутренним единством, так как составляющие его отношения и регулирующие их нормы, как представляется, отвечают общим признакам.

<<172>> См.: Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. С. 76–77.

<<173>> Гусева Т. С. Право социального обеспечения в России: учеб. пособие. М.: Юркомпани, 2009. С. 24.

<<174>> См. там же. С. 25.

<<175>> См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 100, 101.

<<176>> См. там же. С. 101–103.

<<177>> См.: Благодир А. Л. Система права социального обеспечения: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 191–192.

<<178>> См. там же. С. 235 и далее.

<<179>> Андреев В. С. Право социального обеспечения. С. 42.

<<180>> Благодир А. Л. Право социального обеспечения: система законодательства, отрасли и науки. С. 242.

<<181>> Корякин В. М. Правовое обеспечение военно-социальной политики: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 29–30.

<<182>> См.: Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Военное право. М.: ЗАО «Бизнес Консалтинг Центр», 1998. С. 18. См. также: Антипьева Н. В. Теоретические проблемы правового регулирования общественных отношений в сфере обороны // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 2 (15).

<<183>> См.: Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Указ. соч. С. 19.

<<184>> См.: Военное право / под ред. В. Г. Стрекозова, А. В. Кудашкина. С. 299.

<<185>> См.: Корякин В. М. Право социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей. М.: За права военнослужащих, 2005. С. 15.

<<186>> См.: СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.

<<187>> См.: [Электронный ресурс] // URL: http://vak.ed.gov.ru/316;jsessionid=tIjjDGiS-OQ-dXJusV03H+Tx. Дата обращения: 15 сентября 2015 г.

<<188>> См., напр.: Антипьева Н. В. Взаимосвязь обязательного пенсионного страхования и государственного социального обеспечения в сфере реализации пенсионных прав лиц, проходивших военную службу, и членов их семей // Право в Вооруженных Силах – Военное обозрение. 2012. № 2.

<<189>> По мнению М. Л. Захарова и Э. Г. Тучковой, «право социального обеспечения как наука – это система научных знаний, правовых взглядов, идей об определенном комплексе общественных явлений». К числу таких явлений авторы относят, например, саму отрасль права социального обеспечения, международно-правовые нормы и сформированные на их основе международные стандарты социального обеспечения, содержание правовых предписаний в сфере социального обеспечения и др. См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 108.

<<190>> Несколько иначе это сформулировано применительно к федеральным государственным гражданским служащим и космонавтам, а также работникам летно-испытательного состава. Но в широком смысле цель выплаты пенсии сохраняется – компенсация утраченного трудового дохода лица.

<<191>> Петров Д. Е. Отрасль права: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 19.

<<192>> См.: Петров Д. Е. Указ. соч. С. 36 и далее; Байтин М. И., Петров Д. Е. Система права: к продолжению дискуссии // Государство и право. 2003. № 1. С. 29.

<<193>> Подробнее см.: Алексеев С. С. Проблемы теории права: курс лекций в 2 т. Т. 1. Свердловск: Свердловский юридический институт, 1972. С. 134.

<<194>> Например, А. М. Витченко относил к элементам метода не только санкции, но и приемы защиты субъективных прав и обеспечения исполнения юридических обязанностей. См.: Витченко А. М. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1969. С. 8.

<<195>> См., напр.: Курс российского трудового права: в 3 т. Т. 1 / под ред. Е. Б. Хохлова. СПб.: Издательство Санкт-Петербургского университета, 1996. С. 146 и далее; Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 85 и далее.

<<196>> См., напр.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 85–99; Шайхатдинов В. Ш. Теория социального обеспечения: юридический анализ. С. 66–82.

<<197>> См., напр.: Иванова Р. И., Тарасова В. А. Указ. соч.; Рогачев Д. И. Указ. соч.

<<198>> См.: Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР. С. 20. См. также: Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР (советское право социального обеспечения): курс лекций. М.: ВЮЗИ, 1969. С. 23.

<<199>> См.: Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР. С. 37.

<<200>> Подробнее см.: Батыгин К. С. Правовые проблемы социального страхования в СССР: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1975. С. 37–41.

<<201>> Иванкина Т. В. Проблемы правового регулирования распределения общественных фондов потребления: дис. … д-ра юрид. наук. Л., 1986. С. 103.

<<202>> Красильникова Т. В. Пенсионные правоотношения и общие основания их возникновения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1972. С. 9.

<<203>> Иванова Р. И. Понятие и социально-правовая природа пособий как вида социального обеспечения // Социальное обеспечение в СССР за 60 лет. М., 1979. С. 80.

<<204>> Там же. С. 84.

<<205>> См.: Иванова Р. И., Тарасова В. А. Указ. соч. С. 80.

<<206>> Иванова Р. И., Тарасова В. А. Указ. соч. С. 130.

<<207>> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 79.

<<208>> См. там же.

<<209>> Аракчеев В. С. Пенсионное право России. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 44.

<<210>> См.: Аракчеев В. С. Теоретические и практические вопросы общей части права социального обеспечения. С. 17.

<<211>> Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. С. 50.

<<212>> Там же. С. 47–48.

<<213>> Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. С. 428.

<<214>> Там же.

<<215>> См., напр.: Курченко О. С. Государство как субъект права социального обеспечения: дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2008. С. 57–58.

<<216>> Гаджиев Г. А. Судебная концепция конституционного принципа социального государства в Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 1. С. 56.

<<217>> См.: Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 354-ФЗ «О размере и порядке расчета тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения» // СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. I). Ст. 7032.

<<218>> См. также: Ст. 24 Федерального закона от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» // СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198.

<<219>> Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. С. 58.

<<220>> См.: Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. С. 58.

<<221>> См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 91.

<<222>> См.: Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. С. 69–70.

<<223>> Лушникова М. В., Лушников А. М. Курс права социального обеспечения. С. 522.

<<224>> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 99.

<<225>> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 93.

<<226>> Рогачев Д. И. Указ. соч. С. 81–82.

<<227>> Право социального обеспечения России: учебник для бакалавров / отв. ред. Э. Г. Тучкова. С. 42.

<<228>> См.: Астрахан Е. И. Некоторые вопросы пенсионного правоотношения по советскому трудовому праву // Ученые записки ВИЮН. Вып. 14. М., 1962.

<<229>> См., напр.: Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР. С. 121–122.

<<230>> См.: Полупанов М. И. Субъекты советского права социального обеспечения // Развитие трудового права и права социального обеспечения в современный период: сборник научных трудов. М.: ВЮЗИ, 1986. С. 129, 130, 135.

<<231>> Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения: учеб. пособие. М.: Книжный мир, 1999. С. 133.

<<232>> См.: Аракчеев В. С. Пенсионное право России. С. 309–314.

<<233>> Акатнова М. И. Право человека на социальное обеспечение в международных актах, законодательстве зарубежных стран и России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 22.

<<234>> Подробнее см.: Антипьева Н. В. Семья в системе отношений по социальной защите военнослужащих // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2005. № 3 (4).

<<235>> Следует отметить, что наука общей теории права рассматривает категории «правовой статус личности» и «правовое положение личности» как равнозначные. См., напр.: Теория государства и права / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. С. 263 и далее.

<<236>> См.: Право социального обеспечения России: учебник для бакалавров / отв. ред. Э. Г. Тучкова. С. 111.

<<237>> См.: СЗ РФ. 2008. № 18. Ст. 1943.

<<238>> См.: СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3028.

<<239>> Данное право реализуется на всей территории Российской Федерации в объеме, установленном базовой программой обязательного медицинского страхования, а также на территории субъекта Российской Федерации, в котором выдан полис обязательного медицинского страхования, в объеме, установленном территориальной программой обязательного медицинского страхования.

<<240>> Продолжительность страхового стажа, необходимого для назначения страховой пенсии по старости, в 2015 г. составляет 6 лет, начиная с 1 января 2016 г. ежегодно увеличивается на 1 год согласно приложению 3 к Закону о страховых пенсиях.

<<241>> С 1 января 2015 г. страховая пенсия по старости назначается при наличии величины индивидуального пенсионного коэффициента не ниже 6,6 с последующим ежегодным увеличением на 2,4 до достижения величины индивидуального пенсионного коэффициента 30.

<<242>> Тем не менее Закон о страховых пенсиях предусматривает повышение индивидуального пенсионного коэффициента для исчисления размера страховой пенсии по старости, если она назначается впервые (в том числе досрочно) позднее возникновения права на указанную пенсию.

<<243>> На основании ст. 16 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих пенсия за выслугу лет подлежит увеличению; ст. 17 данного закона предусматривает надбавки к пенсии за выслугу лет.

<<244>> Теория государства и права / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. С. 530. См. также: Алексеев С. С. Общая теория права: учебник. С. 401.

<<245>> Теория государства и права / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. С. 532.

<<246>> См., напр.: Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР. С. 80–85; Андреев В. С. Право социального обеспечения в СССР. С. 115–117; Красильникова Т. В. Указ. соч. С. 15–17; Тарасова В. А. Юридические факты в области пенсионного обеспечения. М.: Издательство МГУ, 1974.

<<247>> Бутенко Е. И. Особенности юридических фактов в праве социального обеспечения России (теоретический аспект): автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 10.

<<248>> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 июня 2002 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Закона РФ от 18 июня 1992 г. “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС” (ред. от 24 ноября 1995 г. и от 12 февраля 2001 г.), федеральных законов от 12 февраля 2001 г. “О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» ”, от 19 июня 2000 г. “О минимальном размере оплаты труда” и от 7 августа 2000 г. “О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в РФ” в связи с запросами Верховного Суда РФ и Октябрьского районного суда города Краснодара, жалобами граждан и общественных организаций чернобыльцев» // СЗ РФ. 2002. № 27. Ст. 2779.

<<249>> См.: СЗ РФ. 1997. № 50. Ст. 5711.

<<250>> Лушникова М. В. О единстве публичных и договорных (частных) начал в трудовом праве и праве социального обеспечения: теоретико-методологические подходы // Сочетание государственного и договорного регулирования в сфере наемного труда и социального обеспечения. Материалы VIII Международной научно-практической конференции / под общ. ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2012. С. 277.

<<251>> См. там же. С. 278.

<<252>> Лушникова М. В. О единстве публичных и договорных (частных) начал в трудовом праве и праве социального обеспечения: теоретико-методологические подходы. С. 278–279.

<<253>> См.: Тучкова Э. Г. Обязательства государства – гарантия реализации конституционного права граждан на социальное обеспечение // Сочетание государственного и договорного регулирования в сфере наемного труда и социального обеспечения. Материалы VIII международной научно-практической конференции / под общ. ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2012. С. 627–628; Васильева Ю. В. Сочетание государственного и договорного регулирования в сфере социального обеспечения // Сочетание государственного и договорного регулирования в сфере наемного труда и социального обеспечения. Материалы VIII Международной научно-практической конференции / под общ. ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2012. С. 25; Федорова М. Ю. Социальное обеспечение и социальная защита населения как объекты государственного и договорного регулирования // Сочетание государственного и договорного регулирования в сфере наемного труда и социального обеспечения. Материалы VIII Международной научно-практической конференции / под общ. ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2012. С. 637.

<<254>> Право социального обеспечения России: учебник для бакалавров / отв. ред. Э. Г. Тучкова. С. 42.

<<255>> См.: Приказ Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 1 декабря 2010 г. № 230 «Об утверждении Порядка организации и проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию» // РГ. 2011. 2 февр.

<<256>> Размер предельной величины среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно устанавливается законами субъекта РФ и не может быть ниже полуторной величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ для основных социально-демографических групп населения.

<<257>> Иванова Р. И., Тарасова В. А. Указ. соч. С. 162.

<<258>> См., напр.: Маслов С. С. Понятие и виды юридической ответственности субъектов отношений по социальному обеспечению: автореф. … дис. канд. юрид. наук. М., 2007; Барышникова Т. Ю., Кузнецов Ю. А. К вопросу о природе социально-страховой ответственности // Вестник трудового права и права социального обеспечения. Вып. 5. Ярославль, 2010.

<<259>> Маслов С. С. Указ. соч. С. 6.

<<260>> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 98. См. также: Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. М.: Юристъ, 2006. С. 69–70.

<<261>> Маслов С. С. Указ. соч. С. 20.

<<262>> Подробнее см., напр.: Шайхатдинов В. Ш. Теория социального обеспечения: юридический анализ. С. 76 и далее.

<<263>> См.: СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1929.

<<264>> См.: Федеральный закон «О внесении изменений в статью 56 Закона Российской Федерации “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей”».

<<265>> См.: СЗ РФ. 2012. № 49. Ст. 6752.

<<266>> Курченко О. С. Указ. соч. С. 146.

<<267>> Подробнее см.: Курченко О. С. Указ. соч. С. 126 и далее; Маслов С. С. Указ. соч. С. 14–15.

<<268>> Подробнее см.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления” и Закона Корякского автономного округа “О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе” в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина и Ю. А. Хнаева» // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374; Постановление Конституционного Суда РФ от 30 марта 2012 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 4 Закона Российской Федерации “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации” в связи с жалобой администрации муниципального образования “Звениговский муниципальный район” Республики Марий Эл» // СЗ РФ. 2012. № 15. Ст. 1811; Постановление Конституционного Суда РФ от 5 июня 2012 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1086 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина Ю. Г. Тимашова» // СЗ РФ. 2012. № 24. Ст. 3256; Постановление Конституционного Суда РФ от 27 июня 2013 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и пункта 3 части первой статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина А. В. Дубкова» // СЗ РФ. 2013. № 27. Ст. 3647.

<<269>> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 99.

<<270>> Толкунова В. Н. К вопросу о методе советского трудового права // Развитие трудового права и права социального обеспечения в современный период: сборник научных трудов. М.: ВЮЗИ, 1986. С. 30.

<<271>> Скачкова Г. С. Указ. соч. С. 265.

<<272>> Смирнов О. В. Основные принципы советского трудового права. М.: Юрид. лит., 1977. С. 114.

<<273>> Бугров Л. Ю. Проблемы свободы труда в трудовом праве России. Пермь: Издательство Пермского университета – Информационно-правовое агентство ИНПЭА, 1992. С. 9, 57.

<<274>> Штивельберг Ф. Б. Указ. соч. С. 13–14.

<<275>> Тучкова Э. Г. К вопросу о критериях дифференциации в социальном обеспечении. С. 401.

<<276>> Шайхатдинов В. Ш. Теория социального обеспечения: юридический анализ. С. 72.

<<277>> Алексеев С. С. Общая теория права: учебник. С. 75.

<<278>> Гусов К. Н. Договоры о труде в трудовом праве при формировании рыночной экономики: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1993. С. 83.

<<279>> Бугров Л. Ю. Проблемы свободы труда в трудовом праве России. С. 54.

<<280>> Бугров Л. Ю. Проблемы свободы труда в трудовом праве России. С. 63–64.

<<281>> См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 118; Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. С. 159.

<<282>> См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 119–126.

<<283>> См.: Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. С. 65.

<<284>> См.: Право социального обеспечения: учебник для бакалавров / под ред. В. Ш. Шайхатдинова. С. 49.

<<285>> См.: Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. М.: Юристъ, 2006. С. 96, 99.

<<286>> См.: Право социального обеспечения России: учебник / отв. ред. К. Н. Гусов. М.: ТК Велби – Проспект, 2007. С. 90.

<<287>> См.: Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. С. 65, 75 и далее.

<<288>> Аракчеев В. С. Теоретические и практические вопросы общей части права социального обеспечения. С. 87.

<<289>> Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. М.: Юристъ, 2006. С. 99.

<<290>> Миронова Т. К. Право и социальная защита. С. 335.

<<291>> См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 123.

<<292>> См.: СЗ РФ. 2011. № 45. Ст. 6336.

<<293>> Штивельберг Ф. Б. Указ. соч. С. 15.

<<294>> Астраханцева Е. В. Указ. соч. С. 9–10.

<<295>> Исаков В. Б. Фактический состав в механизме правового регулирования. Саратов: Издательство Саратовского университета, 1980. С. 6.

<<296>> С. С. Алексеев определяет юридические факты-состояния как «обстоятельства, которые существуют длительное время, непрерывно или периодически, порождая юридические последствия», подчеркивая при этом, что некоторые состояния имеют волевой характер и по своему содержанию близки к действиям. См.: Алексеев С. С. Общая теория права. С. 414.

<<297>> В науке сформировалась точка зрения, что возникновение, изменение или прекращение правоотношений в сфере социального обеспечения обусловлено специфическими юридическими фактами, как правило представляющими собой события, что относится к признакам метода права социального обеспечения. См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 99.

<<298>> См.: Федорова М. Ю. Социальный риск как основание дифференциации правового регулирования социальной защиты населения. С. 427.

<<299>> На сегодняшний день названные условия соблюдаются не в полной мере. Подробнее см.: Антипьева Н. В. Причина инвалидности как критерий дифференциации отношений по социальной защите военнослужащих // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2007. № 4 (13).

<<300>> См.: СЗ РФ. 2001. № 22. Ст. 2276.

<<301>> См.: СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2476.

<<302>> См.: СЗ РФ. 2007. № 15. Ст. 1820.

<<303>> См.: СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5866.

<<304>> См.: СЗ РФ. 2010. № 52 (ч. I). Ст. 7214.

<<305>> Подробнее см.: Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. О. И. Тиунова. М.: Норма, 2005. С. 7.

<<306>> Подробнее см.: Саидов А. Х. Международное право прав человека. М.: Институт государства и права РАН, 2002. С. 100 и далее.

<<307>> Глухарева Л. И. Права человека в современном мире. М.: Юристъ, 2003. С. 103.

<<308>> Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. О. И. Тиунова. С. 314.

<<309>> Крусс В. И. Теория конституционного правопользования. М.: Норма, 2007. С. 565.

<<310>> Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. О. И. Тиунова. С. 314.

<<311>> В науке предложено не только определение понятия «дискриминация», но и выявлены ее виды. Так, Р. Н. Жаворонков, характеризуя формы и причины дискриминации инвалидов в трудовых отношениях, констатирует наличие таких форм дискриминации, как прямая и косвенная, вертикальная и горизонтальная, статистическая и индивидуальная, множественная. См.: Жаворонков Р. Н. Правовое регулирование труда и социального обеспечения инвалидов в Российской Федерации. М.: Фонд НИПИ, 2014. С. 144–145.

<<312>> Договоры о труде в сфере действия трудового права: учеб. пособие / под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2010. Цит. по: СПС «Консультант Плюс».

<<313>> При этом, как отмечает Н. Л. Лютов, «большинство современных ученых считает, что в понятие дискриминации в сфере труда должно включаться не только неравное обращение в одинаковых ситуациях (это принято называть дискриминацией в узком смысле слова), но и равное обращение в том случае, если ситуации различны (т. е. дискриминация в широком смысле слова). Дискриминация в широком смысле слова подразумевает, как правило, что для разграничения людей работодатель не пользуется критериями, признающимися для общества значимыми, т. е. критериями дискриминации». См.: Лютов Н. Л. Дискриминация и дифференциация в трудовом праве: сравнительно-правовой аспект // Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения. Материалы V Международной научно-практической конференции / под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2009. С. 116.

<<314>> См.: Ведомости ВС СССР. 1961. № 44. Ст. 448.

<<315>> См.: РГ. 1998. 16 дек.

<<316>> См.: Договоры о труде в сфере действия трудового права: учеб. пособие / под ред. К. Н. Гусова. Цит. по: СПС «Консультант Плюс».

<<317>> Крусс В. И. Указ. соч. С. 565.

<<318>> При этом В. И. Крусс считает, что «дискриминация в сфере юридической практики может характеризовать как процессы реализации права в области гражданского общества, так и правоприменительную деятельность (т. е. публично-властное применение положений нормативных актов, составляющих систему национального законодательства)». См. там же. С. 566.

<<319>> Гаджиев Г. А. Конституционный принцип самостоятельности судебной власти в Российской Федерации (на основе решений Конституционного Суда РФ 2000–2002 годов) // Журнал российского права. 2003. № 1. С. 15.

<<320>> Мосин С. А. Презумпции и принципы в конституционном праве Российской Федерации. М.: Юстицинформ, 2009. С. 104.

<<321>> Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.: Норма – Инфра-М, 2011. С. 228.

<<322>> Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. М.: Норма – Инфра-М, 2011. С. 186.

<<323>> Пресняков М. В. Конституционная концепция принципа справедливости / под ред. Г. Н. Комковой. М.: ДМК Пресс, 2009. Цит. по: СПС «Консультант Плюс».

<<324>> Там же.

<<325>> Жаворонков Р. Н. Правовое регулирование труда и социального обеспечения инвалидов в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 190.

<<326>> Там же.

<<327>> В данном случае будет уместным в качестве примера привести иллюстрирующие деятельность Конституционного Суда РФ по защите права граждан на социальное обеспечение постановление Конституционного Суда РФ от 22 октября 2009 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений п. 1 ст. 30, п. 2 ст. 32, п. 1 ст. 33 и п. 1 ст. 34 Закона Российской Федерации “О занятости населения в Российской Федерации” в связи с жалобами граждан М. А. Белогуровой, Т. А. Ивановой, С. Г. Климовой и А. В. Молодцова» (см.: СЗ РФ. 2009. № 44. Ст. 5260), а также постановление Конституционного Суда РФ от 6 февраля 2014 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности подп. 5 ст. 4 Федерального закона “О ветеранах” в связи с жалобой гражданина В. А. Корсакова» (см.: СЗ РФ. 2014. № 7. Ст. 736).

<<328>> Как отмечает А. М. Лушников, «любая дискриминация является правонарушением со всеми вытекающими отсюда последствиями». См.: Лушников А. М. Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда // Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения. Материалы V Международной научно-практической конференции / под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2009. С. 15.

<<329>> Лютов Н. Л. Дискриминация и дифференциация в трудовом праве: сравнительно-правовой аспект // Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения. Материалы V Международной научно-практической конференции / под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2009. С. 114.

<<330>> Глухарева Л. И. Права человека в современном мире. С. 105.

<<331>> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. С. 192.

<<332>> Крусс В. И. Указ. соч. С. 568.

<<333>> Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. С. 505.

<<334>> Лютов Н. Л. Указ. соч. С. 116.

<<335>> Лютов Н. Л. Указ. соч. С. 116.

<<336>> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 124.

<<337>> Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. С. 99–100.

<<338>> Тучкова Э. Г. К вопросу о критериях дифференциации в социальном обеспечении. С. 407.

<<339>> Тучкова Э. Г. К вопросу о критериях дифференциации в социальном обеспечении. С. 406.

<<340>> Там же. С. 407.

<<341>> См. там же. С. 408–409.

<<342>> Там же. С. 411.

<<343>> Там же.

<<344>> По мнению О. С. Курченко, «социальные обязательства с участием государства представляют собой основанные на законе, ином нормативном правовом акте или договоре материальные правоотношения между государством и гражданами, в которых граждане при наличии установленных законом условий имеют право на получение конкретных видов социального обеспечения, а государство в лице уполномоченных органов и учреждений обязано их предоставить». См.: Курченко О. С. Государство как субъект права социального обеспечения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. С. 16.

<<345>> См.: Тучкова Э. Г. К вопросу о критериях дифференциации в социальном обеспечении. С. 408–410.

<<346>> См.: Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 715 «Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих» // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4916; Перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких (орфанных) заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни граждан или их инвалидности (утв. постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2012 г. № 403) // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2428.

<<347>> См.: Постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508 «Об утверждении перечня закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3019.

<<348>> См.: СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5850.

<<349>> См.: СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 128.

<<350>> См.: СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3428.

<<351>> Эта точка зрения нашла подтверждение в решениях Конституционного Суда РФ. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 июня 2002 г. № 11-П.

<<352>> См.: Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2123-1 «О распространении действия Закона РСФСР “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС” на граждан из подразделений особого риска» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. № 4. Ст. 138.

<<353>> Тучкова Э. Г. К вопросу о критериях дифференциации в социальном обеспечении. С. 403–411.

<<354>> См., напр.: Астраханцева Е. В. Указ. соч. М., 2008. С. 55–56; Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 124–125; Право социального обеспечения России: учебник для бакалавров / отв. ред. Э. Г. Тучкова. М.: Проспект, 2014. С. 74.

<<355>> См. также: Зайцева О. Б. Гражданство как основание для субъектной дифференциации правового регулирования трудовых отношений // Трудовое право в России и за рубежом. 2010. № 1; Скачкова Г. С. Единство и дифференциация в регулировании труда иностранцев в РФ // Трудовое право в России и за рубежом. 2011. № 2.

<<356>> См.: Азарова Е. Г. О равноправии полов и социальном обеспечении граждан с детьми // Журнал российского права. 2010. № 9.

<<357>> Возраст как критерий дифференциации правового регулирования отношений в сфере пенсионного обеспечения проанализирован М. Л. Захаровым. См.: Захаров М. Л. Вопросы общего и особенного в пенсионном обеспечении рабочих (служащих) и колхозников: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1970. С. 11–12.

<<358>> Подробнее см.: Азарова Е. Г. Социальное обеспечение детей: теоретические подходы. М.: Контракт, 2012.

<<359>> См.: Гусева Т. С. Социальное обеспечение семьи, материнства, отцовства и детства России: теоретические и практические проблемы: монография. Пенза, 2011. С. 106. Таким образом, в данном случае критерием дифференциации правового регулировании в сфере социального обеспечения предлагается считать не пол или возраст гражданина и не состав его семьи как таковые, а особое состояние лица, обусловленное перечисленными факторами.

<<360>> Подробнее см.: Челнокова Г. Б. Социальное законодательство, направленное на защиту от бедности в России: проблемы теории и практики: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003.

<<361>> Данный критерий нашел отражение в проекте Федерального закона «Об особенностях выплаты пенсий работающим пенсионерам» (см.: Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. http://regulation.gov.ru/projects#npa=20777. Дата обращения: 5 окт. 2015 г.), в ст. 1 которого предусмотрено, что выплата страховой пенсии пенсионерам, осуществляющим работу и (или) иную деятельность, в период которой они подлежат обязательному пенсионному страхованию, осуществляется, если общая сумма выплат и иных вознаграждений, начисленных в пользу физического лица, определенная в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования», не превышает 1 млн руб.

<<362>> См. также: Кобзева С. И. Указ. соч. С. 443.

<<363>> Федорова М. Ю. Форма реализации права на труд как фактор дифференциации условий социального обеспечения (в контексте концепции свободы труда Л. Ю. Бугрова) // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2013. № 3 (31). С. 191.

<<364>> Нуртдинова А. Ф., Чиканова Л. А. Указ. соч. С. 78.

<<365>> Помимо этого регламентации деятельности медицинских работников посвящена гл. 9 Закона об основах охраны здоровья.

<<366>> Правовое регулирование труда и социального обеспечения указанных граждан было предметом научного анализа. См., напр.: Соколова Н. А. Компенсация профессионального риска медицинских работников в системе социального страхования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Пермь, 2004; Кайтмазова А. В. Правовое регулирование труда лиц, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями труда и проблемы его совершенствования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008; Каримова Р. Н. Особенности регулирования труда творческих работников редакций средств массовой информации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009; Лагкуева И. В. Особенности регулирования труда творческих работников театров: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.

<<367>> По мнению А. В. Кайтмазовой, «к определяющим признакам опасных и вредных факторов относятся: возможность непосредственного отрицательного воздействия на организм человека; затруднение нормального функционирования органов человека; возможность нарушения нормального состояния элементов производственного процесса, в результате чего могут возникать аварии, взрывы, пожары, травмы». См.: Кайтмазова А. В. Указ. соч. С. 12.

<<368>> См., напр.: Федорова М. Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования. С. 31–33.

<<369>> Соколова Н. А. Указ. соч. С. 5.

<<370>> Роик В. Д. Профессиональный риск: оценка и управление. М.: Анкил, 2004. С. 66.

<<371>> Роик В. Д. Профессиональный риск: оценка и управление. С. 66.

<<372>> Кайтмазова А. В. Указ. соч. С. 3.

<<373>> См.: СЗ РФ. 2000. № 46. Ст. 4538.

<<374>> Правовое положение военнослужащих, занятых на тех видах работ, которые предполагают установление дополнительных социальных предоставлений, является сложным и может предполагать совмещение двух специальных статусов, которые необходимо отграничивать друг от друга. Примером этому как раз и служит социальная защита лиц, занятых на работах с химическим оружием.

<<375>> См.: СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.

<<376>> Страховой тариф представляет собой ставку страхового взноса, исчисленную исходя из сумм выплат и иных вознаграждений, начисленных в пользу застрахованных по трудовым договорам и гражданско-правовым договорам и включаемых в базу для начисления страховых взносов в соответствии с законом.

<<377>> См.: Правила отнесения видов экономической деятельности к классу профессионального риска (утв. постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2005 г. № 713) // СЗ РФ. 2005. № 50. Ст. 5300.

<<378>> См.: РГ. 2012. 31 дек.

<<379>> См.: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» // СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. I). Ст. 6991.

<<380>> Закон о страховых пенсиях формирования профессиональных пенсионных систем не предполагает.

<<381>> Форму социального обеспечения, предполагающую одновременное использование в качестве финансового источника как средства социального страхования, так и бюджетные средства М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова называют смешанной. См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 68.

<<382>> См.: СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4561.

<<383>> См.: СЗ РФ. 1996. № 26. Ст. 3033.

<<384>> См.: Отраслевое соглашение по угольной промышленности Российской Федерации на период с 1 апреля 2013 г. по 31 марта 2016 г. (утв. Российским независимым профсоюзом работников угольной промышленности и Общероссийским отраслевым объединением работодателей угольной промышленности 1 апреля 2013 г.) // СПС «Консультант Плюс».

<<385>> Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации не входит в предмет настоящего исследования.

<<386>> Гусев А. В. Государственная гражданская служба Российской Федерации: проблемы правового регулирования: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 13.

<<387>> См.: СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

<<388>> Подробнее см., напр.: Чиканова Л. А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 61 и далее.

<<389>> Чиканова Л. А. Применение трудового законодательства к служебным отношениям на государственной гражданской службе: теория и практика: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 7–8.

<<390>> См.: Прибытко Ю. А. Формы и методы осуществления обязанностей государственными гражданскими служащими Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2010. С. 8–9.

<<391>> См.: Качушкин С. В. Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 25 и далее.

<<392>> Там же. С. 26.

<<393>> Дякина И. А. Служебное право как комплексная отрасль права: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Ростов н/Д., 2007. С. 20–21.

<<394>> Курс российского трудового права. Т. 1 / под ред. Е. Б. Хохлова. С. 103.

<<395>> Маврин С. П. Некоторые соображения о перспективах развития трудового права в условиях рыночной экономики России // Российский ежегодник трудового права. 2008. № 4 / под ред. д-ра юрид. наук, проф. Е. Б. Хохлова. СПб.: ООО «Университетский издательский консорциум “Юридическая книга”», 2009. С. 8.

<<396>> См.: Гусев А. В. Указ. соч. С. 31.

<<397>> Там же.

<<398>> Кулакова Ю. М. Административно-правовое регулирование ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 7.

<<399>> А. В. Кудашкин, например, предлагает систематизировать запреты и ограничения, действующие в отношении военнослужащих, по четырем направлениям: запреты и ограничения в политической сфере; запреты и ограничения в экономической сфере; ограничения свободы слова и печати; запреты и ограничения в связи с особым характером военной службы. См.: Кудашкин А. В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 430.

<<400>> См.: Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 2005. С. 234; Должиков А. В. Конституционные критерии допустимости ограничения основных прав человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 15; Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. О. И. Тиунова. С. 313.

<<401>> См., напр.: Трегубова Е. В., Марьян А. В., Кривоносов Д. А. Административно-правовое регулирование классификации запретов в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2010. № 9; Трегубова Е. В., Марьян А. В., Кривоносов Д. А. Административно-правовое регулирование института правового запрета в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. 2010. № 8 и др.

<<402>> См.: Морозова Л. А. Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву. Круглый стол журнала «Государство и право» // Государство и право. 1998. № 7. С. 20–42; № 8. С. 39–70; № 10. С. 45–62 (вопросам ограничения прав работников органов внутренних дел и военнослужащих в этом номере посвящен специальный разд. V); Пчелинцев С. В. Концептуальные подходы к формированию теории ограничения прав и свобод граждан на современном этапе // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. С. 22–25; Лапаева В. В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ // Журнал российского права. 2005. № 7. С. 13–23 и др.

<<403>> См., напр.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2001. С. 167; Федорова М. Ю. Ограничение прав граждан в системе социального обеспечения // Российский ежегодник трудового права. 2007. № 3 / под ред. Е. Б. Хохлова. СПб.: ООО «Университетский издательский консорциум “Юридическая книга”», 2008. С. 524.

<<404>> Зорькин В. Д. Национальные интересы, современный миропорядок и конституционная законность // Актуальные проблемы развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных, третейских судов и Европейского Суда по правам человека. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2008. С. 37.

<<405>> См., напр.: Должиков А. В. Указ. соч. С. 14; Малиновская В. М. Правомерное ограничение конституционных прав человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 7; Утяшев М. М. К вопросу об ограничении прав человека // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 1. С. 113–114.

<<406>> Федорова М. Ю. Ограничение прав граждан в системе социального обеспечения. С. 525.

<<407>> Вопрос о способах ограничения прав граждан уже рассматривался в науке. Так, В. А. Цымбал среди мер (способов) ограничения прав граждан называет непризнание прав, приостановление прав, лишение прав либо усложнение процедуры их реализации, юридическую ответственность. См.: Цымбал В. А. Механизм ограничения прав граждан // Гражданин и право. 2007. № 5. С. 35.

<<408>> При этом педагогическая, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

<<409>> См.: Положение о порядке прохождения военной службы (утв. Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г. № 1237) // СЗ РФ. 1999. № 38. Ст. 4534.

<<410>> В своем диссертационном исследовании Д. С. Дресвянкин подчеркивал тот факт, что федеральные законы о службе в правоохранительных органах, о социальной защите сотрудников и членов их семей не приняты. См.: Дресвянкин Д. С. Указ. соч. С. 4. См. также: Бакун В. М. Административно-правовой статус служащих правоохранительной службы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 3.

<<411>> С учетом этого представляется интересной позиция Т. А. Нестеровой, обосновавшей тезис о необходимости использования вместо термина «правоохранительные органы» категории «органы правоохраны», поскольку понятие «правоохранительные органы» многозначно, а его содержание неопределенно. Т. А. Нестеровой разработаны определения правоохраны, службы правоохраны и органов правоохраны – как государственных, так и негосударственных. См.: Нестерова Т. А. Защита трудовых прав в России: юридическая сущность и приоритетная роль государственных органов: дис. … д-ра юрид. наук. Пермь, 2005. С. 130–156.

<<412>> См.: Артемьев А. М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 44–45; Дресвянкин Д. С. Указ. соч. С. 12–13.

<<413>> См.: СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. I). Ст. 4388.

<<414>> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 октября 2013 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности положения п. 1 ч. 1 ст. 19 Федерального закона “О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации” в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 43. Ст. 5623.

<<415>> См.: СЗ РФ. 2011. № 27. Ст. 3992.

<<416>> Это должности сотрудников органов внутренних дел, которые учреждаются в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в его территориальных органах, подразделениях, организациях и службах.

<<417>> См.: Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248) // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1334.

<<418>> Вывод о том, что полиция входит в состав органов внутренних дел, основывается также на содержании п. 3 ч. 1 ст. 3 Закона об ОВД, где установлено, что служба в органах внутренних дел регулируется в том числе Законом о полиции, а также на положении ст. 25 Закона о полиции, закрепляющем, что сотрудником полиции является гражданин Российской Федерации, который осуществляет служебную деятельность на должности федеральной государственной службы в органах внутренних дел и которому в установленном порядке присвоено соответствующее специальное звание.

<<419>> См.: СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

<<420>> В соответствии с законодательством военную службу по контракту могут проходить не только российские, но и иностранные граждане. В отношениях по социальной защите военнослужащих наличие или отсутствие у лица российского гражданства имеет больщое значение с точки зрения дифференциации правового регулирования.

<<421>> По поводу анализа определения понятия «военная служба», закрепленного в Законе о системе государственной службы, см. также: Николаев А. И. Законодательство в сфере обороны страны не совершенно // Право в Вооруженных Силах. 2003. № 8. С. 3; Кудашкин А. В. К вопросу о сущности военной службы и ее месте в системе государственной службы // Право в Вооруженных Силах. 2003. № 8. С. 5.

<<422>> См.: СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

<<423>> См.: СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 7012.

<<424>> Кудашкин А. В. Военная служба в Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. С. 128. Другие авторы также обращались к исследованию данного понятия. Так, Р. М. Казаков определяет категорию «конституционная обязанность по защите Отечества» как «закрепленное Конституцией РФ в интересах всех членов общества высшее правовое требование, предписывающее как государству, так и каждому российскому гражданину определенные законом вид и меру поведения, ответственность за ненадлежащее его исполнение и имеющее своей целью защиту России от любого вида агрессии и иных форм ущемления интересов Родины». См.: Казаков Р. М. Конституционные основы защиты Отечества в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2009. С. 10–11.

<<425>> См., напр.: Военное право / под ред. Н. И. Кузнецова. М.: Военный университет МО РФ – Всеармейский издательский центр гуманитарной учебной литературы, 1996. С. 45; Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Военное право. С. 64; Военное право: учебник / под ред. В. Г. Стрекозова, А. В. Кудашкина. М.: За права военнослужащих, 2004. С. 130.

<<426>> См., напр.: Военный энциклопедический словарь. М.: Научное издательство «Большая советская энциклопедия» – Издательство «Рипол Классик», 2002. С. 336.

<<427>> В отдельных случаях исполнение воинской обязанности возлагается не только на граждан мужского пола, но и на граждан женского пола. На основании п. 4 ст. 9 Закона о воинской обязанности первоначальная постановка на воинский учет граждан женского пола после получения ими военно-учетной специальности осуществляется военными комиссариатами в течение всего календарного года.

<<428>> См., напр.: Теория государства и права / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. С. 306; Протасов В. Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства. М.: Новый юрист, 1999. С. 109.

<<429>> См.: Бахрах Д. Н. Государственная служба России. М.: Проспект, 2007. С. 46–54; Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Юристъ, 2004. С. 188–191. Выделение в качестве вида государственной службы милитаризованной службы получило критическую оценку в научной литературе. В частности, А. В. Воронков полагает, что «охватывать понятием “военизированные” (несколько завуалировав его термином “милитаризованные”) служащих, имеющих не воинские, а специальные звания (т. е. соответствующие категории служащих органов внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органов и т. п.) неправомерно. Военная служба имеет целый ряд особенностей, существенно отличающих ее от службы в рассматриваемых выше органах». См.: Воронков А. В. Проблемы теории административного права: сравнительно-правовое исследование. СПб: Издательство Санкт-Петербургского университета, 2001. С. 114.

<<430>> См.: Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы. М.: Издательство РАГС, 2004. С. 125; Воронков А. В. Указ. соч. С. 115.

<<431>> См.: Кудашкин А. В. Военная служба в РФ: теория и практика правового регулирования. С. 64 и далее.

<<432>> См. Кудашкин А. В. Военная служба в РФ: теория и практика правового регулирования. С. 79, 86.

<<433>> Военная служба и служба в правоохранительных органах были обособлены именно в силу специфики функций такой деятельности. Д. С. Измайлов полагает, что «правоохранительная служба отличается от иных видов государственной службы (государственной гражданской службы и военной службы) своими функциями. Основным отличительным признаком правоохранительной службы от гражданской является обеспечение осуществления функций государства особого рода, направленных на обеспечение общественного порядка, безопасности, законности, правопорядка, осуществления борьбы с преступностью» (см.: Измайлов Д. С. Режимы государственной службы в Российской Федерации и их роль в реализации правоохранительной функции: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 13). Данный подход разделяет также В. М. Бакун, относя к другим критериям отграничения правоохранительной службы от иных видов государственной службы цели и задачи служебной деятельности, ее формы и методы, субъектный состав (см.: Бакун В. М. Указ. соч. С. 13).

<<434>> СЗ РФ. 2011. № 49 (ч. V). Ст. 733.

<<435>> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 2013 г. № 6-П // СЗ РФ. 2013. № 13. Ст. 1635.

<<436>> В науке уже проводились исследования особенностей службы в некоторых государственных органах. См.: Нестерова Т. А. Прохождение службы в отдельных государственных органах (трудо-правовой аспект): учеб. пособие по спецкурсу. Пермь: Издательство Пермского государственного университета, 2003.

<<437>> См.: Указ Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил РФ» // СЗ РФ. 2007. № 47 (ч. I). Ст. 5749.

<<438>> Бугров Л. Ю. К проблеме соотношения трудовых договоров и иных договоров о труде (службе) // Теоретические проблемы современного трудового права и прав социального обеспечения: международные и национальные аспекты. Вильнюс: Justitia, 2009. С. 77.

<<439>> Как полагает Е. Ю. Романов, дополнительное обеспечение в качестве компенсации за накладываемые ограничения является одним из элементов системы социального обеспечения за счет средств бюджетов. См.: Романов Е. Ю. Особенности реализации конституционного права на социальное обеспечение граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 20.

<<440>> См.: Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)» (утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г.) // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.

<<441>> К числу таких тенденций относили: 1) ухудшение профессионального состава государственных служащих; 2) обусловленность поступления граждан на государственную службу, их должностного (служебного) роста зависимостью от личного отношения к ним руководителя государственного органа; 3) неудовлетворительное качество подготавливаемых документов и т. д.

<<442>> См.: Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 гг.)» (утв. Указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261) // СЗ РФ. 2009. № 11. Ст. 1277.

<<443>> В ст. 3 Закона о системе государственной службы устанавливается принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы, а не принцип взаимосвязи видов государственной службы.

<<444>> Старилов Ю. Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9. Цит. по: СПС «Консультант Плюс».

<<445>> См.: Позднякова Е. В. К вопросу о толковании некоторых принципов государственной службы Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. 2009. № 4. С. 65; Емельянова О. А. Необходимость совершенствования правовой регламентации принципов государственной службы // Вестник Воронежского государственного университета. Серия «Право». 2007. № 1. С. 183.

<<446>> См.: Качушкин С. В. Указ. соч. С. 13, 28.

<<447>> См., напр.: Комментарий к Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации» / под ред. А. Н. Козырина. М.: Норма, 2007. С. 27–28.

<<448>> По мнению С. Е. Чаннова, «используя термин “соотносительность”, законодатели старались подчеркнуть, что указанные выше условия труда государственных служащих различных видов будут максимально близки, но неодинаковы. Однако из текста Закона неясно, каковы пределы этой соотносительности». См.: Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / под ред. Э. Г. Липатова, С. Е. Чаннова. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2006. С. 16.

<<449>> См.: СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

<<450>> См.: СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 15.

<<451>> См.: СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.

<<452>> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 17 октября 2006 г. № 390-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина А. В. Байбаева на нарушение его конституционных прав п. 3 ст. 14 Федерального закона “О ветеранах”»; Определение Конституционного Суда РФ от 17 октября 2006 г. № 398-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Г. И. Свечникова на нарушение его конституционных прав п. 3 ст. 14 Федерального закона “О ветеранах”» // СПС «Консультант Плюс».

<<453>> Для государственных гражданских служащих субъектов РФ.

<<454>> Приведенные положения частично нашли отражение и в п. 1 ст. 14 Закона о гражданской государственной службе, посвященной основным правам гражданского служащего и гарантирующей им медицинское страхование в соответствии с данным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации, государственную защиту жизни и здоровья гражданского служащего, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества, государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.

<<455>> См.: Федеральный портал проектов нормативных правовых актов: http://regulation.gov.ru/projects#npa=38180. Дата обращения: 2 сентября 2015 г.

<<456>> Исключение содержится в п. 1.1 ст. 7 Закона о государственном пенсионном обеспечении, согласно которому федеральные государственные гражданские служащие при наличии стажа государственной гражданской службы не менее 25 лет и увольнении с федеральной государственной гражданской службы по основанию, предусмотренному п. 3 ч. 1 ст. 33 Закона о гражданской службе (расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего), до приобретения права на страховую пенсию по старости (инвалидности) имеют право на пенсию за выслугу лет, если непосредственно перед увольнением они замещали должности федеральной государственной гражданской службы не менее 7 лет.

<<457>> О доплатах к пенсиям подробнее см.: Указ Президента РФ от 16 августа 1995 г. № 854 «О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы» // СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3442 (в редакции, действовавшей до внесения соответствующих изменений и дополнений).

<<458>> Вследствие этого А. В. Гусев констатировал наличие социально-служебного правоотношения, рассматривая его как «вид социально-распределительных правоотношений, возникающих по поводу предоставления гражданским служащим и членам их семей жилищно-бытового и медицинского обслуживания, санаторно-курортного лечения, пенсионного обеспечения, выплат по обязательному социальному страхованию, обязательному государственному страхованию на случай причинения вреда здоровью и имуществу служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей и других социальных гарантий». См.: Гусев А. В. Указ. соч. С. 19–20.

<<459>> Тучкова Э. Г. К вопросу о критериях дифференциации в социальном обеспечении. С. 406–407.

<<460>> Лютов Н. Л. Указ. соч. С. 116.

<<461>> Лютов Н. Л. Указ. соч. С. 116.

<<462>> Федорова М. Ю. Форма реализации права на труд как фактор дифференциации условий социального обеспечения (в контексте концепции свободы труда Л. Ю. Бугрова). С. 197–198.

<<463>> Там же. С. 198.

<<464>> Е. В. Ракитина отметила, что «в философии выделяют три значения термина “классификация”. Во-первых, классификация рассматривается как процесс создания классификации, изначальное формирование системы соподчиненных классов объектов определенного множества. Во-вторых, классификации придается значение процесса отнесения некоторого объекта на основании сравнения его с имеющимися классами объектов уже существующей классификации к тому или иному классу. И наконец, в-третьих, классификация понимается как определенный итог, результат процедуры построения классификации». См.: Ракитина Е. В. Классификация в российском трудовом законодательстве: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 11.

<<465>> См.: Ведомости СД РФ и ВС РФ. 1993. № 16. Ст. 551.

<<466>> Данное обстоятельство применительно к трудовым отношениям отмечает С. Ю. Головина, подчеркивая, что территориальный критерий дифференциации трудового права получил новый смысл. «Если ранее необходимость такой дифференциации объяснялась исключительно географическими и климатическими особенностями, то сегодня к ним добавляется техногенный фактор, вызывающий потребность в дополнительной регламентации трудовых отношений работников, проживающих на территориях, пострадавших в результате аварий на Чернобыльской АЭС, комбинате “Маяк” и других загрязненных территориях». См.: Головина С. Ю. Указ. соч. С. 79.

<<467>> Несмотря на то, что в законе специальных оговорок на этот счет не приводится, данный вид стажа можно фактически рассматривать как выслугу лет.

<<468>> См.: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р) // СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489.

<<469>> См.: СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.

<<470>> Подробнее см.: Курс российского трудового права. Т. 2: Рынок труда и обеспечение занятости (правовые вопросы) / под ред. С. П. Маврина, А. С. Пашкова, Е. Б. Хохлова. М.: Юристъ, 2001. С. 404.

<<471>> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 34. Ст. 1395.

<<472>> Правовое регулирование оказания медицинской помощи сотрудникам органов внутренних дел в значительной степени сходно с аналогичным регулированием в отношении военнослужащих и будет рассмотрено в § 2 гл. 5.

<<473>> См.: Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР. С. 80.

<<474>> Там же. С. 87.

<<475>> См., напр.: Иванова Р. И. Правоотношения по социальному обеспечению в СССР. С. 54 и далее; Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России. С. 145; Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. М.: Издательство МГУ, 1986. С. 155.

<<476>> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 152.

<<477>> Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. С. 169.

<<478>> См.: Шайхатдинов В. Ш. Право социального обеспечения в Российской Федерации: учеб. пособие. Вып. 2. Екатеринбург: Уральская академия государственной службы, 1996. С. 72.

<<479>> См.: Иванова Р. И. Указ. соч. С. 129.

<<480>> Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. С. 171.

<<481>> См., напр.: Аракчеев В. С. Теоретические и практические вопросы общей части права социального обеспечения. С. 96 и далее.

<<482>> См., напр.: Крылатых Е. Г. Льготы в советском праве социального обеспечения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1989; Пашкова Г. Г. Льготы в праве социального обеспечения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2004.

<<483>> См., напр.: Малько А. В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб., 2004; Морозова И. С. Теория правовых льгот: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2007.

<<484>> Малько А. В. Указ. соч. С. 64.

<<485>> Морозова И. С. Указ. соч. С. 12, 23–24.

<<486>> Крылатых Е. Г. Указ. соч. С. 11.

<<487>> Пашкова Г. Г. Указ. соч. С. 8.

<<488>> Следует, впрочем, отметить, что любые предоставления, в том числе и социальные, могут быть выражены в одной из трех форм: денежной, натуральной или в форме услуг. Эти формы имеют универсальный характер и для гражданско-правовых, и для семейно-правовых отношений.

<<489>> См., напр.: Санникова Л. В. Услуги в гражданском праве России. М., 2006; Ким Е. В. Вопросы общего учения об обязательствах по оказанию услуг: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2007.

<<490>> См.: Потапенко В. С. Правовое регулирование социальной услуги в сфере образования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009; Бесчастнова Л. В. Административно-правовое регулирование государственных услуг: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2008.

<<491>> Иной подход способен привести к не вполне корректным суждениям, к числу которых можно отнести, например, сделанный А. В. Барковым вывод о том, что «социальное обслуживание представляет собой родовое понятие, объединяющее в себе два блока отношений: оказание социальной помощи и удовлетворение потребностей граждан в социальных услугах», при этом социальное обслуживание и социальная помощь признаны элементами одного правового института, что не согласуется с теорией права социального обеспечения. См.: Барков А. В. Рынок социальных услуг: проблемы правового регулирования: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 26–27.

<<492>> В ряде регионов пособие выплачивается в повышенном размере на детей военнослужащих, проходящих службу по призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин. См., напр.: п. 4 ст. 55 Закона Омской области от 4 июля 2008 г. № 1061-ОЗ «Кодекс Омской области о социальной защите отдельных категорий граждан» // Омский вестник. 2008. 8 июля; Ст. 2 Закона Калининградской области от 23 декабря 2004 г. № 487 «О пособиях гражданам, имеющим детей» // Российская газета (Запад России). 2005. 28 янв.; п. 2 ст. 2 Закона Забайкальского края от 29 декабря 2008 г. № 101-ЗЗК «О ежемесячном пособии на ребенка в Забайкальском крае» // Забайкальский рабочий. 2008. 30 дек.

<<493>> СП СССР. 1963. № 20. Ст. 198.

<<494>> Исключение составляют случаи увольнения в связи с вступлением в законную силу приговора суда о назначении военнослужащему наказания в виде лишения свободы, в связи с отчислением из военного образовательного учреждения профессионального образования за недисциплинированность, неуспеваемость или нежелание учиться.

<<495>> См.: СЗ РФ. 2002. № 19. Ст. 1794.

<<496>> Права человека / отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: Норма, 2001. С. 137.

<<497>> Там же. С. 143.

<<498>> Как отмечает М. Ю. Федорова, данный международно-правовой документ содержит в целом более низкий уровень социальных гарантий по сравнению с закрепленными в российском законодательстве. Вместе с тем, по ее мнению, «ратификация современных международно-правовых актов в области социального обеспечения необходима, поскольку сегодня в России осуществляется реформа системы социального обеспечения, в рамках которой возможно некоторое ужесточение его условий и норм. Желательно, чтобы в процессе реформ мы не отошли от того уровня социальных гарантий, который был достигнут ранее и во многом стал основой для разработки соответствующих международных документов». См.: Федорова М. Ю. Международные стандарты социального обеспечения // Российский ежегодник трудового права. 2005. № 1 / под ред. Е. Б. Хохлова. СПб.: Издательский дом Санкт-Петербургского государственного университета – Издательство юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, 2006. С. 516.

<<499>> Согласно ст. 1 конвенции МОТ № 102 в ст. 10 термин «пособие» означает помощь, оказываемую либо непосредственно, либо косвенно в форме возмещения расходов, понесенных заинтересованным лицом.

<<500>> Подробнее см.: Федорова М. Ю. Медицинское право: учеб. пособие для вузов. М.: Гуманитарный издательский центр «Владос», 2003. С. 23.

<<501>> Соотношение права на охрану здоровья и права на медицинскую помощь в субъективном смысле проанализировано в диссертационном исследовании В. В. Власенковой. См.: Власенкова В. В. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации: автореф. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 11–14.

<<502>> См.: Правила возмещения учреждениям государственной и муниципальной систем здравоохранения расходов на оказание медицинской помощи военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, уголовно-исполнительной системы, таможенных органов и лицам начальствующего состава федеральной фельдъегерской связи (утв. постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 911 // СЗ РФ. 2005. № 2. Ст. 166 (далее также – Правила возмещения расходов на оказание медицинской помощи военнослужащим).

<<503>> См.: СЗ РФ. 2015. № 14. Ст. 2126.

<<504>> См., напр.: Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам Российской Федерации медицинской помощи на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг. (утв. постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2014 г. № 1273 // СЗ РФ. 2014. № 49 (ч. IV). Ст. 6975.

<<505>> Для офицеров при общей продолжительности военной службы 25 лет и более вне зависимости от основания увольнения.

<<506>> Согласно ст. 4 Федерального закона «Об обращении лекарственных средств», перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов – это ежегодно утверждаемый Правительством РФ перечень лекарственных препаратов для медицинского применения, обеспечивающих приоритетные потребности здравоохранения в целях профилактики и лечения заболеваний, в том числе преобладающих в структуре заболеваемости в Российской Федерации. См., напр.: Распоряжение Правительства РФ от 7 декабря 2011 г. № 2199-р «Об утверждении перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов на 2012 год» // СЗ РФ. 2011. № 51. Ст. 7544.

<<507>> См.: СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1815.

<<508>> Подвязникова М. В. Правовое регулирование лекарственной помощи в системе социального обеспечения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2015. С. 6.

<<509>> См.: Право социального обеспечения: учебник / под ред. М. В. Филипповой. С. 439.

<<510>> См., напр.: Приказ Минздравсоцразвития РФ от 12 декабря 2006 г. № 839 «Об утверждении стандарта медицинской помощи больным сердечной недостаточностью (при оказании специализированной помощи)» // СПС «Консультант Плюс»; Приказ Минздравсоцразвития РФ от 28 августа 2007 г. № 565 «Об утверждении стандарта медицинской помощи больным с травмами, захватывающими несколько областей тела» // Здравоохранение. 2007. № 12.

<<511>> См.: Дубовицкая И. В. Правовое регулирование санаторно-курортного лечения в Российской Федерации // Медицина и право: сборник материалов региональной научно-практической конференции / отв. ред. М. П. Клейменов. Омск: ОмГУ, 2005. С. 38.

<<512>> См.: Правила обеспечения санаторно-курортным лечением военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в соединениях и воинских частях постоянной готовности на должностях, подлежащих комплектованию солдатами, матросами, сержантами и старшинами, и поступивших на военную службу по контракту после 1 января 2004 г. (утв. постановлением Правительства РФ от 20 августа 2004 г. № 423) // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3557.

<<513>> См.: РГ. 2011. 24 июня.

<<514>> См., напр.: Федорова М. Ю. Теоретические проблемы правового регулирования социального страхования: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2003; Мачульская Е. Е. Право социального обеспечения в условиях рыночной экономики: теория и практика правового регулирования; Седельникова М. Г. Правовое регулирование пенсионного страхования в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Пермь, 2000; Хвостунцев А. М. Субъекты государственного пенсионного страхования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Пермь, 2001.

<<515>> См.: Ачаркан В. А. Государственные пенсии в СССР: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1969.

<<516>> См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Указ. соч. С. 217 и далее.

<<517>> См.: Право социального обеспечения / под ред. М. В. Филипповой. С. 291–313. Автор главы 13 – Т. В. Иванкина.

<<518>> См.: Аракчеев В. С. Пенсионное право России.

<<519>> См.: Наймушин С. В. Указ. соч.; Горбатов Е. И. Указ. соч.

<<520>> Кроме того, Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих на протяжении долгого времени оставался во многом не согласованным с положениями реформированного пенсионного законодательства. В 2007–2008 гг. в него внесены существенные изменения. См.: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 311-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6072; Федеральный закон от 3 декабря 2007 г. № 319-ФЗ «О внесении изменений в Закон РФ “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей”» // СЗ РФ. 2007. № 50. Ст. 6232.

<<521>> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 марта 2004 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности части второй ст. 6 Закона Российской Федерации “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей” в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Мещанского районного суда города Москвы» // СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1251.

<<522>> В. А. Ачаркан рассматривал пенсионное обеспечение офицеров как один из факторов укрепления боеспособности Советской армии. См.: Ачаркан В. А. Указ. соч. Цит. по: Юридическая Россия. Федеральный правовой портал: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=2939. Дата обращения: 28 апр. 2008 г.

<<523>> См.: Перечень должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих (утв. Указом Президента РФ от 20 сентября 2010 г. № 1141) // СЗ РФ. 2010. № 39. Ст. 4926.

<<524>> См.: СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3238.

<<525>> См.: РГ. 2003. 27 мая.

<<526>> См.: СЗ РФ. 2006. № 9. Ст. 1018.

<<527>> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 ноября 2009 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности пункта “а” части третьей ст. 29 Закона РФ “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей”, пункта 3 ст. 57 Закона РФ “Об образовании” и подпункта 1 пункта 2 ст. 9 Федерального закона “О трудовых пенсиях в РФ” в связи с жалобой гражданки Н. С. Лаппы» // СЗ РФ. 2009. № 49 (ч. II). Ст. 6041.

<<528>> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797.

<<529>> Подробнее см.: Захаров М. Л., Савостьянова В. Б., Тучкова Э. Г. Комментарий к новому пенсионному законодательству. М.: Проспект, 2002. С. 91–92.

<<530>> См.: Федеральный закон от 6 апреля 2015 г. № 68-ФЗ «О приостановлении действия положений отдельных законодательных актов Российской Федерации в части порядка индексации окладов денежного содержания государственных гражданских служащих, военнослужащих и приравненных к ним лиц, должностных окладов судей, выплат, пособий и компенсаций и признании утратившим силу Федерального закона “О приостановлении действия части 11 статьи 50 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов»”» // СЗ РФ. 2015. № 14. Ст. 2008.

<<531>> См.: СЗ РФ. 2014. № 49 (ч. VI). Ст. 6906. См. также: Ч. 9 ст. 9 Федерального закона от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» // СПС «Консультант Плюс».

<<532>> См.: СЗ РФ. 2015. № 51 (ч. III). Ст. 7238.

<<533>> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 17 мая 2012 г. № 1433-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Никитина Павла Александровича на нарушение его конституционных прав частью 13 ст. 2 Федерального закона «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат» и подпунктом «б» пункта 1 ст. 2 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат» и Федерального закона «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».

<<534>> См.: Федеральный закон от 8 ноября 2011 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат” и Федерального закона “О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2011. № 46. Ст. 6407.

<<535>> Статья 46 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих изложена в новой редакции ранее упомянутым Федеральным законом от 3 декабря 2007 г. «О внесении изменений в Закон РФ “О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей”».

<<536>> См.: БМТ. 2000. № 7, 8, 11.

<<537>> Данные приводятся по информации из СПС «Консультант Плюс».

<<538>> И. Р. Маматказин рассматривал надбавку к пенсии в качестве «дополнительной выплаты к пенсии, не включенной в основной размер пенсии, устанавливаемой в твердом размере и назначаемой при наличии объективных оснований, не зависящих от предыдущей деятельности пенсионера». См.: Маматказин И. Р. Процедурные правоотношения, возникающие в России в связи с действием Закона о государственных пенсиях: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Пермь, 2000. С. 17–18.

<<539>> Статья 45 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих является аналогом ст. 110 Закона о государственных пенсиях, ранее предусматривавшей право на повышение трудовых пенсий.

<<540>> Граждане, относящиеся к указанной категории, имеют право на меры социальной защиты, предусмотренные для инвалидов Великой Отечественной войны (если они признаны инвалидами) или участников Великой Отечественной войны из числа военнослужащих (п. 8 ст. 154 Закона от 22 августа 2004 г.).

<<541>> См.: Корякин В. М. Комментарий к Закону РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей». М.: За права военнослужащих, 2007. С. 207.

<<542>> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. № 444-О по жалобе гражданина И. Л. Когана на нарушение его конституционных прав положением п. 1 ст. 1 Федерального закона «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией» // СЗ РФ. 2004. № 7. Ст. 597.

<<543>> Несмотря на это, В. М. Корякин и О. В. Шикалова говорят об индексации пенсий военнослужащих-контрактников, выделяя две разновидности такой индексации. В силу названных причин с этой позицией согласиться нельзя. См.: Корякин В. М., Шикалова О. В. Некоторые вопросы правового регулирования индексации военных пенсий // Право в Вооруженных Силах. 2007. № 1. С. 8–9.

<<544>> См.: Захаров М. Л. Основные критерии дифференциации условий и норм пенсионного обеспечения в Российской Федерации // Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения. Материалы V Международной научно-практической конференции / под ред. К. Н. Гусова. М.: Проспект, 2009. С. 415–416.

<<545>> Характеризуя основные элементы системы социальной защиты населения, М. Ю. Федорова выделяет ее специальные (категориальные) формы, предназначенные для защиты от специальных форм социального риска тех или иных категорий населения (например, наемных работников, пенсионеров, семей с детьми). См.: Федорова М. Ю. Социальная защита населения в Российской Федерации: курс лекций. С. 9; Федорова М. Ю. Социальное страхование как организационно-правовая форма социальной защиты населения: проблемы правового регулирования. С. 53. Представляется, что социальное обеспечение военнослужащих также можно рассматривать в качестве категориальной формы защиты.

<<546>> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 февраля 2015 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности части 6 ст. 43 Федерального закона “О полиции” в связи с жалобой гражданина П. Ф. Юхименко» // СЗ РФ. 2015. № 7. Ст. 1105.

<<547>> Определение понятия «профессиональный риск» проанализировано в § 2 гл. 1 настоящей работы применительно к отношениям по обязательному социальному страхованию. Необходимо признать, что в государственном социальном обеспечении данное понятие имеет аналогичное содержание.

<<548>> См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 мая 2011 г. № 8-П.

<<549>> См.: Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы» // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1474.

<<550>> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июля 2014 г. № 22-П «По делу о проверке конституционности части 11 ст. 3 Федерального закона “О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат” в связи с жалобой гражданки Г. Н. Куликовой // СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. II). Ст. 4395.

<<551>> Характеристике специальных видов социального обеспечения военнослужащих посвящены научные работы. См., напр.: Тараненко В. В. Социальные гарантии военнослужащих – участников боевых действий на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации и членов их семей (вооруженный конфликт немеждународного характера и контртеррористические операции). М.: За права военнослужащих, 2005; Чепурной А. Г. Конституционно-правовое регулирование государственной политики Российской Федерации в сфере социальной защиты инвалидов боевых действий: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2006.

<<552>> См.: Калинин В. М. Комментарий законодательства о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью военнослужащих. М.: За права военнослужащих, 2004. С. 16.

<<553>> См. там же.

<<554>> Гражданское право: учебник / под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2005. Т. 3. С. 3–4.

<<555>> Зорькин В. Д. Защита социальных прав и преодоление несправедливости: проблемы конституционного правосудия // Социальные права и практика Конституционного Суда Российской Федерации. СПб.: Издательский дом СПбГУ, 2008. С. 14.

<<556>> Там же. С. 15.

<<557>> Хохрякова О. С. Защита приобретенных прав при изменении законодательства в социальной сфере // Социальные права и практика Конституционного Суда Российской Федерации. СПб.: Издательский дом СПбГУ, 2008. С. 69.

<<558>> См. там же. С. 69–70.

<<559>> Вместе с тем обязательства государства по предоставлению мер социальной защиты чернобыльцам, жертвам политических репрессий, вынужденным переселенцам в науке права социального обеспечения классифицируют как социально-обеспечительные обязательства, выражающие признание государством своей ответственности и стремление компенсировать причиненный вред. См.: Курченко О. С. Государство как субъект права социального обеспечения: дис. … канд. юрид. наук. С. 104.

<<560>> См.: СЗ РФ. 2009. № 31. Ст. 3997.

<<561>> См.: БВС РФ. 2000. № 4.

<<562>> Более подробно правовое регулирование медицинской помощи военнослужащим рассмотрено в § 2 настоящей главы.

<<563>> См.: БВС РФ. № 7. 2014.

<<564>> См., напр.: Невзгодина Е. Л. Внедоговорные охранительные обязательства: учеб. пособие. Омск: Издательство ОмГУ, 2008. С. 189–190; Комментарий части второй Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М.: Фонд «Правовая культура», 1996. С. 286.

<<565>> См.: Моисеева С. Ф. Возмещение вреда, причиненного здоровью и жизни военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2014. С. 19–27.

<<566>> Современное законодательство об использовании атомной энергии исходит из того, что ответственность за вред, причиненный радиационным воздействием, несет эксплуатирующая организация. Государство на условиях, определенных Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (см.: СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552), участвует в возмещении убытков и вреда (ст. 53 и 57). В законодательстве СССР аналогичных положений не было.

<<567>> Проблемы социальной защиты чернобыльцев были изучены в диссертационном исследовании И. Н. Киселева. См.: Киселев И. Н. Российское законодательство о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и проблемы его совершенствования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000.

<<568>> См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991–2001 гг.): Очерки теории и практики. М.: Городец-издат, 2001. С. 394–395.

<<569>> Там же. С. 394–395, 399.

<<570>> См.: Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1428.

<<571>> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. № 383-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 5; Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2007 г. № 523-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 6; Определение Конституционного Суда РФ от 24 июня 2008 г. № 620-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. № 6.

<<572>> См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 19 июня 2002 г. № 11-П.

<<573>> См.: СПС «КонсультантПлюс».

<<574>> Аналогичные выводы содержатся в определении Конституционного Суда РФ от 5 февраля 1998 г. № 19-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Горшкова В. П. на нарушение его конституционного права наследования Законом РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» (см.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 3), в определении Конституционного Суда РФ от 12 марта 1998 г. № 28-О об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Сорокина Н. С. на нарушение его конституционного права на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями органов государственной власти, Законом РФ «О реабилитации жертв политических репрессий» и др. (см.: СПС «Консультант Плюс»).

<<575>> См.: Ведомости ВС СССР. 1981. № 21. Ст. 741.

<<576>> Этот тезис не распространяется на систему страхования профессиональных рисков, которая также предполагает возмещение вреда здоровью пострадавших на производстве. Как уже было сказано, данный вид страхования нельзя рассматривать как типичный пример обязательного социального страхования, поскольку в основе правового регулирования этих отношений лежит гражданско-правовая модель.

<<577>> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 15 мая 2007 г. № 383-О-П.

<<578>> См., напр.: Антипьева Н. В. Проблемы правового регулирования социального обеспечения военнослужащих: монография. С. 254 и далее.

Table of Contents

Н. В. Антипьева Единство и дифференциация в праве социального обеспечения Монография

Введение

Глава 1 Единство и дифференциация правового регулирования как общетеоретические категории и их проявление в праве социального обеспечения

§ 1. Теоретические основы единства и дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан

§ 2. Экономическая основа единства и дифференциации правового регулирования в сфере социального обеспечения

§ 3. Значение единства и дифференциации для правовой регламентации отношений по социальному обеспечению граждан

Глава 2 Единство и дифференциация правового регулирования как черта метода и принцип права социального обеспечения

§ 1. Характеристика единства и дифференциации как черты метода правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан

§ 2. Единство и дифференциация правового регулирования в системе принципов права социального обеспечения

Глава 3 Критерии дифференциации правового регулирования общественных отношений в сфере социального обеспечения

§ 1. Категория «критерий дифференциации правового регулирования» в праве социального обеспечения

§ 2. Классификация критериев дифференциации правового регулирования в праве социального обеспечения

§ 3. Дифференциация социального обеспечения граждан с учетом специфики их профессиональной деятельности

Глава 4 Проявление единства и дифференциации в правовом регулировании социального обеспечения государственных служащих

§ 1. Виды государственной службы

§ 2. Единство и дифференциация в правовом регулировании социального обеспечения государственных служащих

§ 3. Критерии дифференциации в социальном обеспечении лиц, проходящих государственную службу

Глава 5 Внутривидовая дифференциация в правовом регулировании социального обеспечения военнослужащих и членов их семей

§ 1. Понятие видов социального обеспечения военнослужащих и их классификация

§ 2. Особенности предоставления военнослужащим медицинской и лекарственной помощи

§ 3. Пенсионное обеспечение военнослужащих и членов их семей как особый элемент в пенсионной системе Российской Федерации

§ 4. Социальные выплаты военнослужащим и членам их семей в случае утраты трудоспособности и потери кормильца

Примечания