Annotation

В монографии рассматриваются проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Анализируются положения Конституции Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, нормы конституций, уставов, а также практика деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Для ученых-юристов, депутатов, должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, преподавателей, аспирантов и студентов юридических факультетов, а также всех других читателей, интересующихся проблемами конституционного права России.

- В. А. Лебедев

- ВВЕДЕНИЕ

- ГЛАВА I

- § 1. Историко-теоретические проблемы формирования концепции государственной власти в Российской Федерации

- § 2. Становление системы органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

- § 3. Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

- ГЛАВА II

- § 1. Особенности формирования органов законодательной власти в субъектах Российской Федерации

- § 2. Общая характеристика компетенции органов законодательной власти субъектов Российской Федерации

- § 3. Законотворческие полномочия субъектов Российской Федерации и особенности их проявления в современных условиях

- ГЛАВА III

- § 1. Становление системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

- § 2. Система исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

- ЗАКЛЮЧЕНИЕ

- ОБ АВТОРЕ

- ПРИМЕЧАНИЯ

В. А. Лебедев

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ СУБЪЕКТОВ РФ В ТЕОРИИ И ПРАКТИКЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА

Монография

ВВЕДЕНИЕ

К числу актуальных вопросов, сопутствующих конституционному развитию России, можно по праву отнести широкую проблематику взаимоотношений законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ.

В практике построения новой российской государственности указанная выше проблема является основополагающей. Более того, для современной юридической науки особую значимость приобретает теория разделения властей, особенности ее реализации в современном российском федерализме, развивающемся в условиях общественной нестабильности и противоречий.

В условиях асимметричного федеративного государства, где сталкиваются и переплетаются интересы входящих в него субъектов, особую значимость приобретают теоретические подходы, направленные на выявление и обозначение основных направлений развития и самого характера отношений Российской Федерации с ее субъектами, умелое и последовательное применение основных конституционно-правовых принципов и механизма разграничения предметов ведения и полномочий между этими участниками федеративных отношений.

Значительное количество разнообразных субъектов РФ требует особой четкости в разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, основанном на взаимодействии различных регуляторов, к числу которых согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ относится как сам этот основополагающий акт, так и Федеративный договор, а также иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Именно поэтому проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ находятся в центре внимания настоящей работы. Особый упор сделан на то, что регулирование отношений, связанных с организацией государственной власти субъектов РФ, находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Естественно, что все основные элементы организации государственной власти закреплены в федеральной Конституции. Обозначим главные из них. Так, Конституция РФ:

– предоставляет субъектам Федерации право образовывать органы государственной власти (ч. 2 ст. 11);

– закрепляет систему органов государственной власти субъектов Федерации, куда входят законодательные (представительные) и исполнительные органы (ч. 1 ст. 77);

– определяет, что система органов государственной власти субъекта РФ формируется ими самостоятельно, но в соответствии с: основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77);

– фиксирует, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77);

– наделяет органы государственной власти субъектов Федерации полномочиями, которые они реализуют во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 3 ст. 66, ч. 3 ст. 78, ч. 2 ст. 85, ч. 1 ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134, 136).

Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации закреплены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[1]. Таковыми являются: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Все указанные выше принципы, их сущность и содержание были рассмотрены в процессе проведения исследования.

Правовые позиции, связанные с организацией государственной власти субъектов Федерации, формулируются в решениях Конституционного Суда РФ, на что также обращено внимание в представленной читателям работе.

В общем плане, как показано в проведенном исследовании, Конституционный Суд определяет, что:

– государственная власть в субъектах РФ должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ), единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов;

– конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти;

– система органов государственной власти республики может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством республики.

Правовую основу организации и деятельности органов государственной власти субъектов Федерации дополняют решения их конституционных (уставных) судов. Они касаются преимущественно двух групп проблем: полномочий органов государственной власти и статуса депутатов и выборных должностных лиц.

В монографии показано, что Конституция РФ 1993 г. принципиально изменила политико-территориальное устройство страны, значительно расширив полномочия субъектов РФ, в том числе в создании и обеспечении деятельности собственных органов государственной власти. Реальное становление системы органов государственной власти в субъектах РФ происходит на основе принципа разделения властей. В работе указывается на тот факт, что рассматриваемый процесс неравномерен в республиках, входящих в состав Федерации, по-своему он протекает в краях, областях, особую специфику он имеет в автономной области и автономных округах, входящих в состав края или области. Иногда, как показывает законотворческая практика в субъектах РФ, возводимый в абсолют принцип разделения властей порождает в реальной действительности серьезные проблемы: речь идет о создании и функционировании системы органов власти субъекта Федерации, о взаимоотношениях с органами местного самоуправления.

В работе аргументируется вывод о том, что в рамках единого государства, проводящего консолидированную политику, взаимно функционируют три ветви власти, каждая из которых выполняет свою функцию, самостоятельно определяясь в очерченном для нее законом поле.

В монографии представлен анализ действующего законодательства в сфере федеративного устройства, носящего порой непоследовательный, противоречивый характер и поэтому требующего дальнейшего совершенствования практики организации государственной власти в субъектах РФ: фактически они находятся в неравных правовых статусах, что обусловлено различиями в организации власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и выражается в неравных организационно-правовых формах реализации принципа федерализма. И хотя это и не порождает опасности для государственной целостности России, однако требует более четкой конкретизации конституционно-правового статуса каждого вида субъектов РФ. В связи с тем, что система государственной власти в субъектах РФ носит неоднородный характер законодательных (представительных), исполнительных, судебных органов, в работе предлагаются механизмы взаимодействия этих органов в интересах как самих субъектов, так и Федерации в целом.

Реформы политической и правовой систем заставляют по-новому определить роль и функции органов государственной власти, теоретически осмыслить исторический путь развития России, предложить свое видение проблем совершенствования законодательства в сфере государственного строительства, экономико-территориального устройства России, административно-территориального устройства субъектов Федерации, защиты прав, свобод и законных интересов граждан независимо от того, на какой части территории России они проживают.

Функционирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, основанное на принципах конституционализма, народовластия, федерализма и разделения властей, осуществляется в едином конституционном пространстве Федерации. Это требует как со стороны Федерации, так и со стороны ее субъектов совместного поиска средств укрепления федерализма и создания на этой основе действенной правовой системы.

Структура государственной власти при любом, даже отлаженно действующем государственном механизме, рано или поздно начинает нуждаться в совершенствовании. Исходя из этого, субъекты РФ могут являться своего рода объектом выработки таких схем реализации власти, которые удовлетворяют интересы как Федерации, так и ее субъектов. Причем негативные последствия ошибок при проведении соответствующих реформ в масштабе всей страны трудно переоценить.

Рассматриваемые проблемы возникли относительно недавно и еще могут быть урегулированы путем изменения статуса органов власти, перераспределения властных полномочий между институтами власти и ее уровнями. Но при всей актуальности организационно-нормативного определения каждого государственного института главное все же состоит в том, как данный институт или орган функционирует в системе государственной власти, как соответствует интересам общества, как отвечает его социальным ожиданиям.

При написании монографии использовалось большое количество научно-монографического материала, законопроектов, публикаций по вопросам организации государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Правовую основу исследования составляют конституционное и текущее законодательство, нормативные правовые акты органов государственной власти (по состоянию на 1 апреля 2014 г.). Исследовано также соответствующее законодательство бывшего СССР, ряда зарубежных государств.

ГЛАВА I

КОНСТИТУЦИОННАЯ КОНЦЕПЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

§ 1. Историко-теоретические проблемы формирования концепции государственной власти в Российской Федерации

Всякое общество предполагает руководство им, то есть нуждается во власти как необходимом условии функционирования социальной системы, регуляторе общественной жизни людей, их поведения и взаимодействия в сфере общих жизненных интересов.

Проблемы власти привлекали внимание мыслителей, политологов и ученых с древнейших времен[2].

Уже в работах древнегреческих ученых Сократа, Платона, Аристотеля четко проводилась мысль о том, что эффективная государственность возможна лишь там, где господствуют справедливые законы.

Аристотель, рассуждая о различных формах правления, обращал внимание на то, что стабильность нарушается вследствие неадекватных отношений правителей к функциям управления и присущему многим народам стремлению либо властвовать, либо покоряться. Демократия, по его мнению, являясь противоположностью олигархии, при всех ее достоинствах относится к несовершенной форме правления, поскольку с легкостью может принять форму охлократии, «… когда за отсутствием средних граждан неимущие подавляют своей многочисленностью, и государство оказывается в злополучном состоянии и быстро идет к гибели»[3].

Анализируя причины возникновения кризисов в системе власти, Аристотель пришел к мысли о необходимости введения сдерживающих механизмов. Однако он ограничился лишь обоснованием такой формы правления, как полития, сочетающей в себе черты демократии и олигархии.

Не угас интерес к феномену власти и в эпоху Средневековья[4].

В эпоху Реформации в связи с кризисом монархической власти проблема соотношения власти и свободы снова становится актуальной. В частности, Т. Гоббс различал три формы государства: монархию, демократию и аристократию. Выступая в защиту неограниченной монархии, он прежде всего опасался того, что вследствие перераспределения властных полномочий в структурах власти может произойти паралич.

Для оперативного принятия решений в критических ситуациях власть, по убеждению Т. Гоббса, должна быть сосредоточена в одном центре, поскольку «… государство есть единое лицо, ответственным за действия которого сделало себя путем взаимного договора между собой огромное количество людей, с тем, чтобы это лицо могло использовать силу и средства всех их так, как сочтет необходимым для мира и общей защиты»[5].

Д. Локк[6] и Ш. Монтескье[7] в своих работах сформулировали принцип разделения властей, являющийся важной гарантией против концентрации власти и злоупотребления ею.

Основополагающим принципом во взаимодействии государства с обществом Локк считал право людей на свободу собственной самоорганизации. Следовательно, абсолютная монархия или иные формы узурпированной власти крайне противоречат естественным правам человека. Исходя из этого, Локк отстаивал идею о разделении власти как механизма, препятствующего чрезмерной концентрации властных полномочий в руках не только одного человека, но даже какой-нибудь группы лиц, ибо король, стоящий во главе исполнительной власти, тоже должен иметь «определенные права в отношении парламента (право вето, роспуска и т. п.) для того, чтобы не дать последнему захватить всю полноту власти и нарушить «естественные права граждан»[8].

Критерием деления трех ветвей власти – законодательной, исполнительной, федеративной (союзной) – Локк считал специфику осуществляемых ими полномочий. Выражением воли народа является законодательная власть, что возможно, если эта власть автономна от остальных ветвей власти и отдана избираемому народом представительному учреждению – парламенту. Функцию законодательной власти Локк видел в создании законов для общественного блага.

Законодательная власть должна быть отделена от исполнительной. В то же время исполнительная власть не должна быть разделена между различными органами. Иначе отсутствие согласованности между ними может повлечь за собой беспорядок или гибель общества.

Если Локк трактовал разделение властей как сотрудничество и тесное взаимодействие на основе преобладания законодательной власти над исполнительной, то Монтескье подчеркивал необходимость их полного равновесия, независимости и даже обособленности. В то же время Монтескье считал, что ни одна власть не может вторгаться в компетенцию другой, но каждая из них вправе осуществлять контроль и сдерживать другую власть. Система взаимного контроля и сдерживания властей (в дальнейшем в государствоведческой теории и практике она получила название «сдержек и противовесов») призвана, по мнению Монтескье, предотвратить превышение полномочий властей, злоупотребление ими и деспотизм.

В своем трактате «О духе законов» Монтескье говорит о трех формах, «образах правления»: республиканском, монархическом и деспотическом. Республиканским он называет правление, при котором верховная власть находится в руках народа или его части. Если власть принадлежит всему народу – это демократия, если его части – аристократия, т. е. правление избранных.

Монтескье считал, что монархическая форма правления имеет ряд преимуществ перед республикой и деспотией. При монархической форме правления, в отличие от республиканской, управление осуществляется быстрее, поскольку ведется одним лицом. Преимущество монархии перед деспотией усматривается в большей устойчивости и прочности, поскольку монархия может опираться на поддержку нескольких сословий.

Указывая на существование в любом государстве трех «родов власти», Монтескье предупреждает: «Если власть законодательная и исполнительная будет соединена в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически их применять»[9].

Законодательная власть, по убеждению Монтескье, лучше устраивается многими, а исполнительная, требующая для ее функционирования определенных условий, лучше выполняется одним. Заслуга этого мыслителя состоит в том, что он предпринял попытку разработать механизм действия всех ветвей власти и, в отличие от Локка, четко выделил судебную власть.

В дальнейшем идея разделения властей была развита в работах Канта, Гегеля и других ученых[10], нашла свое воплощение в Конституции США 1787 г., во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., ст. 16 которой гласит: «Общество, где не обеспечена гарантия прав и не проведено разделение властей, не имеет Конституции»[11].

В дореволюционной России среди видных ее сторонников были Б. Н. Чичерин, Б. А. Кистяковский, П. И. Новгородцев, И. А. Покровский и др.[12]

Значительный интерес представляет философско-правовая концепция В. С. Соловьева, выдающегося представителя русской философской и религиозной мысли. Рассуждая о правовом государстве[13] с тремя различными властями – законодательной, судебной и исполнительной, он отмечал, что эти три власти – при всей необходимости их раздельности (дифференциации) – не должны быть разобщены и находиться в противоборстве, так как имеют одну и ту же цель: правомерное служение общему благу. Это их единство имеет свое реальное выражение в их одинаковом подчинении единой верховной власти, в которой сосредоточивается все положительное право общественного целого. «Это единое начало полновластия непосредственно проявляется в первой власти – законодательной, вторая – судебная – уже обусловила первую, так как суд не самозаконен, а действует согласно обязательному для него закону, а двумя первыми обусловлена третья, которая заведует принудительным исполнением законов и судебных решений»[14].

Однако до начала ХХ века в России не могло быть и речи о разграничении полномочий между различными государственными органами, не говоря уже о разграничении власти между различными социальными силами. Российские реформы системы государственных органов в лучшем случае приводили лишь к весьма расплывчатому разграничению функций государства между его органами. Монарх обладал абсолютной властью.

Начало XX века показало актуальность проблемы разделения властей для России, поскольку здесь, как и в XVIII веке во Франции, появилась новая социальная сила – буржуазия, которая стремилась освободиться от тормозящей развитие общества абсолютной монархии.[15]

В ходе революции 1905–1907 гг. в России появился первый парламент – Государственная Дума. 23 апреля 1906 г., т. е. за четыре дня до начала работы первой Государственной Думы, император Николай II утвердил Основные государственные законы[16]. Как справедливо считает В. С. Нерсесянц, это был своеобразный царский вариант утверждения в России конституционной самодержавной монархии[17]. Однако первая Дума просуществовала лишь чуть больше двух месяцев (с 28 апреля по 9 июля 1906 г.). Она была распущена, так как пришла в резкое столкновение с царским правительством. Такая же участь постигла и вторую Думу, которая была распущена 3 июня 1907 г. И лишь третья Дума, консервативная по своему составу, придерживавшаяся проправительственной позиции, просуществовала до конца пятилетнего срока своих полномочий (до 2 августа 1912 г.).

Политику правительства поддерживала и четвертая Дума, избранная 15 ноября 1912 г. и просуществовавшая до февральской революции 1917 г. Она была распущена Временным правительством ввиду начала избирательной кампании по выборам в Учредительное Собрание. В дискуссиях об идеях и концепциях законодательства о выборах в этот орган отразились передовые взгляды того времени. В стенографическом отчете Всероссийского совещания советов 2 апреля 1917 г. видно, что депутаты, политические деятели сходились в том, что «учреждение, имеющее своей задачей реформирование всей жизни страны, основы нового государственного бытия, должно иметь всенародный фундамент»[18]. В Положении о выборах от 23 сентября 1917 г. предусматривалось всеобщее и равное избирательное право посредством прямых выборов и тайного голосования с применением начал пропорционального представительства[19]. Положение содержало такие элементы демократических избирательных систем, как гласное составление списков избирателей, их обнародование, возможность включения избирателей в списки в день голосования, возможность обжаловать нарушения избирательной процедуры. Были отменены дискриминационные цензы (имущественный, грамотности и др.), а возрастной ценз снижен до 20 лет. Положением устанавливался ряд гарантий для участия в выборах нерусского населения, для чего, в частности, предусматривалась возможность перевода текста избирательной записки (бюллетеня) на язык любой национальности. В то время как в подавляющем большинстве государств женщины были лишены избирательных прав, российское законодательство вслед за Новой Зеландией, Австралией и скандинавскими странами уравняло право голоса мужчин и женщин. Уникальным явлением стало наделение избирательными правами военнослужащих.[20]

Законодательные полномочия первых российских парламентов часто ставились монархом под сомнение, поэтому система сдержек и противовесов действовала лишь тогда, когда это считал нужным император. И все-таки первый шаг на пути к реализации принципов теории разделения властей в России был сделан.

Период нашей истории с 1917 по 1993 г. характеризуется противоречивым, а то и негативным отношением правящих кругов страны к принципу разделения властей.

На протяжении более шести десятилетий в основе республиканских форм правления, вводившихся в России, лежали принципиально разные политико-правовые основания. Результатом трех попыток стали три различные по своей правовой природе республики[21].

1 сентября 1917 г. Временным правительством была провозглашена Российская Республика, которая просуществовала меньше двух месяцев[22].

В основе той республики не лежала Конституция. Ее надлежало выработать Учредительному Собранию. Впрочем, принципы, на которые опиралась первая республика, позволяли судить о важнейших аспектах деятельности Временного правительства. Эти принципы вполне соответствовали либеральным моделям государственности, так как предполагали парламентаризм, многопартийность и, естественно, разделение властей.

В результате революции 25 октября (7 ноября) 1917 г. произошел переход ко второй республике – Республике Советов. Либеральным началам государственности, соответствовавшим первой республике, пришел конец. В принятой 10 июля 1918 г. Конституции Российской Советской Социалистической Республики под лозунгом социалистической демократии было провозглашено всевластие трудового народа.

В основу советской концепции государственной власти были положены негативные оценки буржуазного парламентаризма, высказанные К. Марксом и В. И. Лениным. Так, в своем произведении «Гражданская война во Франции» К. Маркс о Парижской Коммуне писал: «Коммуна должна была быть не парламентарной, а работающей корпорацией, в одно и то же время и законодательствующей и исполняющей законы»[23].

Ленин В. И. в работе «Государство и революция» высказал свое полное согласие с такой оценкой Маркса буржуазного парламентаризма[24] и назвал Парижскую Коммуну первой формой диктатуры пролетариата, а Республику Советов в нашей стране – ее второй формой.

25–26 октября (7–8 ноября) 1917 г II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов провозгласил переход власти в руки Советов.

После октябрьской революции 1917 г. Ленин неоднократно повторял тезис о необходимости соединения законодательной и исполнительной государственной работы. В этой связи особые надежды возлагались на постоянно действующие комиссии Советов, в работе которых должно быть задействовано подавляющее большинство депутатского корпуса и посредством которых реализуется принцип участия каждого депутата в повседневной работе по управлению государством. Развитие советской государственности связывалось не со свертыванием в большей или меньшей степени бюрократизированного профессионального аппарата управления (государственных служащих), необходимость которого признавалась вплоть до построения коммунистического общества, а с обязательным осуществлением депутатами управленческой деятельности наряду с их участием в работе сессий Совета. Кроме того, он считал, что порядок формирования, структура и функции Советов обеспечат сочетание достоинств представительной и непосредственной демократии, поскольку Советы органически связаны с населением и послужат средством привлечения народных масс непосредственно к управлению государством и обществом в целом[25].

Однако реалии государственной жизни в Советской республике изначально весьма существенно отличались от теоретических построений и политических деклараций как с точки зрения отношения к идее разделения властей, так и в отношении к принципам народовластия и демократии. И конечно, дело не в том, что и в республике Советов сразу же появилась необходимость в специализированных органах, непосредственно занимающихся государственным управлением и не совпадающих с соответствующим Советом. Важно другое. А именно то, что с первых лет Советской власти выборные представительные органы не выполняли предназначенной им в теории роли. Юридически полновластие системы Советов выражалось прежде всего в том, что Всероссийский съезд Советов и образуемый им Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК) рассматривались как высшие органы государственной власти, обладающие не только законодательными полномочиями, но и правом осуществлять общее руководство деятельностью правительства, а также решать все вопросы, «которые они признают подлежащими их разрешению». (На местах существовала примерно такая же схема.) Однако одновременно слияние законодательствования и управления было осуществлено в лице Совета Народных Комиссаров (СНК) – Правительства РСФСР, т. е. высшего органа исполнительной власти. СНК, вплоть до принятия Конституции СССР 1936 г., прямо предоставлялись законодательные полномочия, хотя формально СНК и считался лишь исполнительным органом Съезда Советов и ВЦИК (в 1917–1920 гг. основная часть законов РСФСР была издана СНК)[26].

Контроль над деятельностью народных комиссаров и право их смещения принадлежало Всероссийскому съезду Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и его Центральному Исполнительному Комитету. Всероссийским съездом Советов избирался ВЦИК.

5 (18) января 1918 г. открылось Учредительное собрание. Накануне его открытия ВЦИК утвердил написанную В. И. Лениным «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», в которой были провозглашены основы новой государственности. Учредительное собрание отказалось обсуждать этот документ. Тем самым оно отказалось признать советскую власть.

В ночь с 6 на 7 (с 19 на 20) января ВЦИК принял Декрет о роспуске Учредительного собрания.

Учредительному собранию советская власть противопоставила III съезд Советов, состоявшийся 10–18 (23–31) января 1918 г. Съезд одобрил политику партии и советского правительства по отношению к Учредительному собранию и принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Тем самым было закреплено создание советского строя и заложены основы советской конституции.

В первые годы после октябрьских событий 1917 г. использовались многообразные формы, методы, приемы закрепления и совершенствования органов власти. «Нет ничего глупее, – писал Ленин, – как превращение Советов в нечто застывшее и самодовлеющее»[27].

Это подтверждается, прежде всего, тем, что часто созывались такие органы государственной власти, как съезды Советов. Такое положение обусловливалось сложностью, быстро меняющейся ситуацией как внутри страны (гражданская война), так и за ее пределами, военной интервенцией иностранных государств против РСФСР, ее целостности. «Столько съездов крестьянских и рабочих, сколько было у нас, не было ни в одном государстве мира. Таким путем мы развиваем сознание. То, что дает Советская конституция, ни одно государство за 200 лет не могло дать. Взять простое число съездов, – ни одно государство за сто лет демократизма столько не созывало, а именно таким путем мы вырабатываем общие решения и выковываем общую волю»[28].

Через два месяца, прошедших после работы III съезда Советов, 14 марта 1918 г. состоялся IV Чрезвычайный Всероссийский Съезд Советов, на котором Ленин выступил с докладом о ратификации мирного договора с Германией. После обсуждения этого доклада Брестский договор был ратифицирован.

4–10 июля 1918 г. проходил V Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, солдатских и красноармейских депутатов; 6–9 ноября – VI Чрезвычайный съезд Советов рабочих, крестьянских, казачьих и красноармейских депутатов.

Выборы депутатов на съезды Советов были непрямыми. «Непрямые выборы, – по убеждению В. И. Ленина, – в нелокальные, неместные Советы облегчают съезды Советов, делают весь аппарат дешевле, подвижнее, доступнее для рабочих и для крестьян в такой период, когда жизнь кипит и требуется особенно быстро иметь возможность отозвать своего местного депутата или послать его на общий съезд Советов»[29].

До образования СССР (к концу 1922 г.) было проведено десять съездов Советов РСФСР.

Законодательные функции выполняли не только Съезды Советов, Всероссийский ЦИК, но и Совет Народных Комиссаров.

Проанализировав разные точки зрения на место Госплана в системе органов власти, Ленин пришел к выводу, что «Госплан стоит несколько в стороне от наших законодательных учреждений, несмотря на то, что он, как совокупность сведущих людей, экспертов, представителей науки и техники, обладает, в сущности, наибольшими данными для правильного суждения о делах»[30]. Вот почему в конце 1922 г. идею о придании законодательных функций Госплану Ленин признал приемлемой.

«Я мыслю себе этот шаг таким образом, – писал Ленин, – чтобы решения Госплана не могли быть опрокинуты обычным советским порядком, а требовали бы для своего перерешения особого порядка, например, внесения вопроса в сессию ВЦИКа, подготовки вопроса для перерешения в особой инструкции, с составлением, на основании особых правил, докладных записок для взвешивания того, подлежит ли это решение Госплана отмене, наконец, назначения особых сроков для перерешения вопроса Госплана и т. п.»[31].

В первые годы существования советского государства принимались меры по усилению роли Народного Комиссариата Рабоче-Крестьянской инспекции. В связи с этим наркому Рабкрина было предложено поработать над, частью, слиянием, частью, координированием высших институтов по организации труда (Центральный институт труда, Институт научной организации труда и т. д.). При этом подчеркивалось, что чрезмерное однообразие и вытекающее отсюда стремление к слиянию будут вредны. Наоборот, тут надо найти разумную и целесообразную середину между слиянием всех этих учреждений воедино и правильным разграничением их при условии известной самостоятельности каждого из этих учреждений[32].

Практика выборов в Советы возникла еще до Октябрьской революции. Ее сущность выражалась в том, что выборы в Советы предусматривали неравные для рабочего класса и крестьянства нормы представительства. Возникновение разных норм представительства для рабочего класса и крестьянства можно видеть на примере Всероссийских съездов Советов рабочих и солдатских депутатов. Так, делегаты на I Всероссийский съезд Советов, проводившийся в июне (июле) 1917 г., избирались из расчета один делегат от 25 тысяч избирателей. На II Всероссийский съезд Советов, работавший во время Октябрьской революции, и на III Всероссийский съезд Советов, состоявшийся после нее, выборы происходили по той же норме представительства.

Для крестьянства сложились другие нормы представительства. Это подтверждают выборы на Всероссийские съезды Советов крестьянских депутатов, происходившие в тот же период времени. Представители на I, II, III Всероссийские съезды крестьянских депутатов избирались по норме – один делегат от 125 тысяч населения.

При объединении в январе 1918 г. Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов со Всероссийским съездом Советов крестьянских депутатов были сохранены уже существующие различные нормы представительства от рабочего класса и от крестьянства для созыва последующих объединенных Всероссийских съездов Советов. Эти же нормы и были затем законодательно закреплены в первой советской конституции – Конституции РСФСР 1918 г. Ленин подчеркивал, что «меры такого рода, как неравенство рабочих с крестьянами, Конституцией вовсе не предписываются. Конституция их записала после того, как они были введены в жизнь»[33].

Вместе с тем В. И. Ленин считал, что изменение исторических условий приведет к установлению равного избирательного права. Характеризуя преимущественные нормы представительства для рабочего класса по сравнению с крестьянством, он говорил на VIII съезде партии: «Дальше стоит задача: от этих преимуществ переходить постепенно к их уравнению»[34].

До принятия Конституции СССР 1936 г. городские и сельские Советы избирались на основе прямого избирательного права, а все остальные органы государственной власти – съезды Советов – путем многостепенных выборов.

С принятием Конституции СССР 1936 г. высшим органом государственной власти стал Верховный Совет СССР. Только он имел право принимать законодательные акты. Другие государственные органы могли принимать подзаконные нормативные акты в пределах своей компетенции.

Согласно Конституции СССР 1936 г. Президиум Верховного Совета СССР издавал указы. Однако юридическая природа этих актов не раскрывалась.

По существу, содержание указов Президиума Верховного Совета СССР было равнозначно законодательным актам, хотя формально они становились таковыми только после рассмотрения и утверждения их на сессиях Верховного Совета СССР.

В Конституции СССР 1936 г. Президиум Верховного Совета СССР не назван высшим органом государственной власти. Однако из содержания полномочий, которые перечислялись в ст. 49 этой Конституции (проведение опросов (референдумов), объявление общей и частной мобилизации, ратификация международных договоров, объявление военного положения в отдельных местностях или по всему СССР и др.) в период между сессиями Верховного Совета СССР, можно сделать вывод, что Президиум Верховного Совета СССР обладал правом высшего органа государственной власти СССР.

Среди многочисленных функций Президиума Верховного Совета СССР появилась принципиально новая – толкование действующих законов СССР. Такая функция Президиумов ВЦИК и ВЦИК СССР не закреплялась ранее конституционным законодательством.

В Конституции СССР впервые проведено четкое разграничение между органами государственной власти и центральными органами государственного управления. Органам государственного управления СССР и союзных республик специально посвящались главы V и VI.

Отличительной чертой Конституции 1936 г., по сравнению с Основным Законом 1924 г., являлось то, что в ней подробнее была регламентирована компетенция высших органов государственной власти и органов государственного управления союзных республик, а также местных органов государственной власти. Общесоюзные конституционные нормы не подменяли конституции союзных республик по этим вопросам, но в них содержались обязательные для всех республик положения, относящиеся к организации республиканского и местного государственного аппарата.

Для всех союзных республик устанавливалось, что высшим органом государственной власти является Верховный Совет союзной республики, избираемый на четыре года. Нормы представительства при выборах в Верховные Советы союзных республик определялись конституционным законодательством каждой союзной республики.[35]

Верховный Совет союзной республики осуществлял:

– принятие конституции республики и внесение в нее изменений в соответствии с Конституцией СССР;

– утверждение конституций находящихся в составе союзной республики автономных республик и определение границ их территорий;

– утверждение народно-хозяйственного плана и бюджета республики;

– право амнистии и помилования граждан, осужденных судебными органами союзной республики;

– установление представительства союзной республики в международных сношениях (это правомочие было предоставлено в 1944 г.);

– установление порядка образований республиканских, войсковых формирований (предоставлено также в 1944 г.).

Значение подробной регламентации в Конституции СССР правомочий высшего органа государственной власти союзной республики состояло в том, что было установлено единообразие организации государственного аппарата во всех республиках.

В Конституции СССР 1977 г., в отличие от Конституций СССР 1924–1936 гг., отсутствовал перечень предметов ведения СССР, в ней не было встречавшегося ранее указания на ограничение суверенитета союзной республики. «Законодатель, видимо, учел, – писали В. П. Портнов, М. М. Славин, – научные исследования советских государствоведов, многие из которых категорически отрицают попытки рассматривать суверенитет союзной республики как ограниченный суверенитет»[36].

Чтобы освободиться от дискредитированного в условиях сталинского террора понятия «диктатура пролетариата», в начале 60-х гг. правящей коммунистической партией было выдвинуто положение о переходе от диктатуры пролетариата к общенародному государству. Однако как теоретическое обоснование этого положения, так и его закрепление в Конституции 1977 г., – справедливо отмечает В. С. Нерсесянц, – носило декларативный характер, поскольку оставались нетронутыми, по существу, все прежние базисные и надстроечные структуры общества во главе с монопольно правящей КПСС[37].

Учреждение в Советском Союзе (1990 г.) такого органа, как Съезд народных депутатов, привело к тому, что высший представительный орган, по существу, состоял из двух самостоятельных институтов с властными полномочиями – Верховного Совета и Съезда народных депутатов. Советы народных депутатов, возглавляемые Верховным Советом, образовали единую систему, отношения внутри которой выстраивались по принципу руководства и подчинения. Все иные государственные органы являлись производными, подконтрольными и подотчетными Советам народных депутатов. Многочисленные внутренние подразделения Верховного Совета включали в себя Президиум, возглавляемый Председателем Верховного Совета, постоянные комиссии и комитеты Верховного Совета.

В юридической литературе перестроечного периода не раз подчеркивалась противоречивость статуса двухступенчатого парламента советского типа, а также подвергались критической оценке роль, место и назначение Президиума Верховного Совета в парламентской системе, высказывалось вполне обоснованное сомнение в необходимости такого органа[38].

В РСФСР, несмотря на постоянные изменения на конституционном уровне правового положения Президиума Верховного Совета Российской Федерации, «парадоксальным было то, что даже в случаях, когда Президиум определялся только как подотчетный орган парламента, за ним сохранялась компетенция, присущая исключительно высшему органу государственной власти, каковым он в действительности и являлся»[39], что привело не только к дискредитации конституционного законодательства, но и к возникновению авторитарной власти внутри самого парламента.

В декабре 1988 г. в Конституцию СССР 1977 г. были внесены крупные изменения и дополнения, затрагивающие структуру организации государственной власти. Однако осуществить их предполагалось при сохранении принципиальных черт, которые с самого начала отличали советскую организацию власти: единство системы Советов как представительных органов народной власти снизу доверху; соединение идеи государственности с идеей народного самоуправления.

Таким образом, для начального этапа реформы политической системы конца 1980-х – начала 1990-х гг. в концептуальном плане было характерно существование двух прямо противоположных принципов. С одной стороны, ставилась задача превратить Советы в постоянно действующие органы законодательной власти, что требовало отказа от непрофессионального характера законодательной власти. С другой стороны, не было заявлено об окончательном отказе от идеи, что Советы могут быть одновременно и законодательными и распорядительными органами.

Последующие преобразования структур государственной власти и управления связаны с учреждением 14 марта 1990 г. поста Президента СССР.

В России институт Президента был введен 24 апреля 1991 г. Законом РСФСР «О Президенте РСФСР»[40]. Это свидетельствовало о том, что принцип разделения властей стал приобретать главенство над идеей полновластия Советов.

Учреждение поста Президента в том виде, как это следовало из Закона о Президенте РСФСР (1991 г.), означало, что Президент не просто является высшим должностным лицом государства, но одновременно возглавляет всю систему исполнительной власти в Российской Федерации. Именно Президент теперь руководит деятельностью Совета Министров – Правительства Российской Федерации, он же назначает с согласия Верховного Совета РФ Председателя Правительства РФ. При этом сам Президент не только избирается всенародным голосованием, но и олицетворяет собой самостоятельную в очень большой степени от других органов государства систему исполнительных органов – исполнительную власть. Президент наделялся законом и затем Конституцией своей собственной компетенцией. В организационно-правовом отношении лично президент не был подотчетен непосредственно ни Съезду, ни Верховному Совету за проводимую им политику. Однако мог быть досрочно смещен со своего поста Съездом народных депутатов на основании заключения Конституционного Суда РФ не только за совершение преступления (как это обычно предусмотрено в президентских республиках), но и в том случае, если Президент нарушает Конституцию РФ, законы РФ и данную Президентом присягу. И, наконец, существеннейшая деталь возникшей новой, так называемой смешанной и достаточно противоречивой формы правления в РФ состояла в том, что в важнейшем своем проявлении принцип полновластия Советов был сохранен. Это выражалось в том, что Конституция РФ по-прежнему провозглашала именно Съезд народных депутатов РФ в качестве высшего органа государственной власти РФ, имеющие исключительные по значению и только ему принадлежащие прерогативы, но и устанавливала, что Съезд правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный Конституцией к ведению Российской Федерации (ст. 104 Конституции РФ 1978 г. в ред. 1992 г.). Таким образом, эта статья означала безусловную возможность всегда юридически корректного ограничения исключительных полномочий Президента со стороны Съезда. В свою очередь Президент не имел права роспуска или приостановления деятельности Съезда, Верховного Совета РФ и вообще всех «законно избранных органов государственной власти» (ст. 121 Конституции РФ 1977 г. в ред. 1992 и 1993 гг.)[41].

Впервые в качестве официальной доктрины принцип разделения властей был провозглашен Декларацией «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики», принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 г.[42], а затем закреплен в Конституции РСФСР 1978 г. Несмотря на возникновение конституционных предпосылок реализации разделения властей, отсутствие взаимопонимания между отдельными органами власти привело к фактической блокировке этого конституционного принципа.

Согласно указанному принципу «каждая из ветвей власти, в соответствии со своей природой, характером функций и назначением, должна занимать свое место в общей системе государственно-организационной власти и вести государственные дела в соответствующих им формах и пределах, надлежащими путями и средствами»[43].

Но несмотря на то, что «данный нормативно-правовой акт имел декларативную заданность и не решал вопрос о конкретных формах организации и взаимодействия ветвей власти»[44], он положил начало развитию и реализации на практике принципа разделения властей.

16 июня 1990 г. был принят Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР», которым все политические партии РСФСР были поставлены в равное положение перед законом. 20 июня 1990 г. Съезд принял Постановление «О механизме народовластия в РСФСР». Этими актами было положено начало разделению функций и деятельности государственных и партийных органов.

Особую популярность в нашей стране идея разделения властей получила в период радикальных конституционных реформ. При конституционной реформе 21 апреля 1992 г.[45] в ст. 1 Конституции разделение властей наряду с другими началами было названо одной из основ конституционного строя России. Часть 1 ст. 1 гласила: «Незыблемыми основами конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей». В Конституцию тогда же была включена специальная статья 3 о принципе разделения властей. Согласно ч. 1 ст. 3, «система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом[46], автономными областями, автономными округами и местным самоуправлением». Во второй части ст. 3 говорилось: «Все государственные органы, формируемые в соответствии с законом путем демократических выборов, и должностные лица подотчетны народу».

За период с 1989 по 1992 г. в Конституцию РСФСР были внесены поправки. Содержание важнейших из них состояло в том, что один из новых государственных органов – Съезд народных депутатов вполне в традициях советской республики наделялся безграничной властью.

«Впоследствии эту норму Президент Российской Федерации и его сторонники – справедливо отмечает С. А. Авакьян, – особенно активно использовали в борьбе против парламента, доказывая, что тот имеет необоснованное право верховенства в государстве и подмены других органов, вмешательства в осуществление ими полномочий, предоставленных Конституцией. Думается, что все же реально, если и считать, что Съезд и Верховный Совет Российской Федерации вмешивались в дела Президента и Правительства, то не столько в порядке их подмены, сколько в целях парламентского контроля за их деятельностью»[47].

Нескончаемые споры между законодательной и исполнительной властью велись в России вплоть до трагических событий 3–4 октября 1993 г. Начавшийся внедряться в действующее законодательство и в политическую практику принцип разделения властей юридически был блокирован Указом Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», а позднее (после разгона 3–4 октября 1993 г. парламента и приостановления деятельности Конституционного Суда) перестал действовать. Логикой развития социально-политических событий в России непроизвольно подтвердился тезис, развивавшийся в советской общественно-политической литературе 20–30-х гг., о том, что наиболее острые проблемы, связанные с принципом разделения властей, возникают, как правило, лишь в период борьбы классов и политических группировок за власть[48].

Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»[49] фактически означал отказ от конституционного принципа разделения властей. Это выражалось в ликвидации деятельности всей системы прежних органов власти и Конституционного Суда, в установлении верховенства исполнительной власти, а точнее – единовластия Президента[50]. Одна ветвь – исполнительная власть – подмяла под себя остальные ветви власти.

Этим же Указом в целях «сохранения единства и целостности Российской Федерации, вывода страны из экономического и политического кризиса, обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации, восстановления авторитета государственной власти» было прервано осуществление законодательной, распорядительной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны[51].

Президентом РФ объявлялся приоритет Указа по отношению к действующей тогда Конституции. Она продолжала функционировать лишь в той части, в которой не противоречила названному Указу.

Указом «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 7 октября 1993 г. № 1612 в развитие Указа от 21 сентября 1993 г. была констатирована невозможность деятельности Конституционного Суда России в неполном составе и было предложено не созывать его заседания «до принятия Конституции Российской Федерации»[52]. Другим Указом «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. № 1617 была формально юридически и фактически разрушена система местных органов власти, а «исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советом народных депутатов» были в нарушение действующей Конституции возложены на «администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации»[53].

Создавшаяся ситуация диктовала необходимость принятия новой Конституции России. Проектов новой конституции подготовлено много. Основными из них являлись Проект Конституционной комиссии и проект, подготовленный Конституционным Совещанием, созванным по решению Президента Российской Федерации.

Именно этот проект Конституции и был вынесен Президентом на всенародное голосование. Оно проводилось на основе Положения о проведении всенародного голосования проекта Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, утвержденного Указом Президента от 15 октября 1993 г. № 1633[54]. Всенародным голосованием 12 декабря новая Конституция была принята и вступила в действие со дня ее опубликования 25 декабря 1993 г.

В Конституции получили отражение нормы о разделении властей. Она внесла существенные изменения в систему органов государственной власти. Вместо Съезда и Верховного Совета учредила Федеральное Собрание, коренным образом преобразовала принципы двухпалатного построения представительного органа государственной власти[55].

В Конституции РФ был закреплен в основном механизм взаимоотношений, выработанный в июле 1993 г. Конституционным Совещанием «Федеральное Собрание – Правительство – Президент». Изменения, конечно, были, но несущественные. Они касались вопроса о составе Совета Федерации. Предлагалось, чтобы его членами были представители субъектов Российской Федерации (по два от каждого). Но если в первоначальном варианте проекта речь шла об их избрании населением, то согласно окончательной редакции, которую внес Б. Н. Ельцин, – оказалось, что они входят в Совет Федерации по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. По своей сущности эта новелла окончательно проявила особенности облика оригинальной российской модели разделения властей, закрепленной Конституцией 1993 г.

Осмысливая содержание концепции государственной власти Российской Федерации, обратимся прежде всего к ч. 1 ст. 3 Конституции РФ 1993 г., в которой закреплено: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Следовательно, Конституция РФ провозглашает и определяет многонациональный народ России первоносителем и первоисточником государственной власти.

Если субъектом власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 3) признается только многонациональный народ, то осуществляется государственная власть народом как непосредственно, так и через органы государственной власти – законодательные, исполнительные, судебные.

В Конституции РФ 1993 г. не предусмотрено права парламента принимать к своему рассмотрению любой вопрос компетенции государства. Статья 10 Конституции РФ 1993 г. гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Дальнейшая конкретизация этих общих положений о разделении властей в соответствующих главах Конституции, определяющих статус и полномочия Президента Российской Федерации (гл. 4), Федерального Собрания (гл. 5), Правительства Российской Федерации (гл. 6), судебной власти (гл. 7), свидетельствует о конституционном закреплении своеобразной российской модели президентской республики.

«Существо этого своеобразия, – справедливо отмечает В. С. Нерсесянц, – состоит в том, что система разделения и взаимодействия властей носит в целом асимметричный и несбалансированный характер – с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел, с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью»[56].

Конституция РФ наделяет Президента весьма широким кругом прав, который, по существу, охватывает все сферы и направления организации и осуществления в стране государственной власти. Президент РФ является главой государства и гарантом Конституции. В соответствии с Конституцией и федеральными законами он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (п. 3 ст. 80).

Из содержания ст. 10, п. 1 ст. 11, п. 2 ст. 80, п. 1 ст. 110 и других Конституции РФ ясно, что президентская власть как бы выносится за рамки классической триады и конструируется в виде отдельной власти, возвышающейся над этой привычной триадой.

Так, в Конституции РФ (п. 1 ст. 11) содержится положение о том, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Здесь уже фигурируют четыре власти. Это представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (п. 2 ст. 80), а «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (п. 1 ст. 110).

Одновременно согласно Конституции РФ (ст. 83, 111–112, 116–117) Президент обладает решающими полномочиями как в сфере исполнительной власти в целом, так и отставки Правительства (в частности, назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства, право председательствовать на заседаниях Правительства, принятие решения об отставке Правительства и т. д.).

Из содержания и характера конституционной регламентации полномочий Президента и Правительства можно сделать вывод о том, что президентская власть помимо исключительных прав Президента включает в себя весь комплекс решающих полномочий исполнительной власти.

«Отсутствие необходимой четкости в этом вопросе, – справедливо считает В. С. Нерсесянц, – неизбежно порождает противоречия в системе разделения властей и ведет к дублированию и параллелизму в деятельности Правительства и президентских структур (Администрация Президента, Совет Безопасности и т. д.)»[57].

Неопределенность самой конструкции исполнительной власти (Президент, Правительство) дополняется отсутствием надлежащего баланса в ее отношениях с российским парламентом (Федеральным Собранием), который, по Конституции РФ (ст. 94), является «представительным и законодательным органом Российской Федерации».

Федеральное Собрание согласно положениям Конституции РФ вообще не участвует в формировании Правительства, за исключением того, что в отношении назначаемого Президентом Председателя Правительства требуется согласие Государственной Думы. Причем «после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы» (п. 4 ст. 111).

К полномочиям Президента относится и представление кандидатур на должности, назначение которых относится к компетенции Совета Федерации (должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда) или Государственной Думы (должность Председателя Центрального банка Российской Федерации).

В области контрольных функций парламент обладает правом контроля за исполнением Правительством федерального бюджета (п. 5 ст. 101). Дополнением Конституции РФ в 2008 году Государственной Думе прямо предоставлено право слушать отчет Правительства. В ФКЗ о Правительстве предусмотрены правительственный час, парламентские запросы. Это средства также парламентского контроля.

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. При этом Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент вправе объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную Думу (п. 3 ст. 117).

Если вопрос о доверии Правительству поставлен Председателем Правительства, а Государственная Дума в таком доверии отказывает, Президент имеет право в течение семи дней принять решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов (п. 4 ст. 117).

Согласно Конституции РФ (ст. 93) «Президент может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого против него Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения». Но процедура эта сложна и практически нереализуема.

В отношениях между президентской и законодательной властями особого внимания заслуживает конкуренция между актами Президента Российской Федерации и федеральными законами. Согласно Конституции РФ (ст. 90) обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации указы и распоряжения Президента Российской Федерации «не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Здесь, отчасти ввиду больших пробелов в законодательстве, – верно отмечает В. С. Нерсесянц, – явно нарушен принцип иерархии источников права (Конституция – закон – указ и т. д.) в рамках правового государства. Данный принцип требовал иной формулировки, а именно: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов»[58]. Об этом подробно мы будем говорить в третьем параграфе первой главы нашего исследования.

Сегодня наряду с горизонтальным разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную в России идет не менее сложный процесс разделения власти по вертикали между федеральными властями, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

И, конечно, для того чтобы современная Россия смогла поступательно идти по пути общественного прогресса, нужно всегда учитывать, что ни в одном федеративном государстве нет такого большого количества субъектов, как в Российской Федерации. Все они по Конституции равноправны, интересы ни одного субъекта РФ не могут быть ущемлены ни при каких обстоятельствах даже в малейшей степени. «Анализируя их юридическую природу, – резюмирует А. С. Саломаткин, – можно прийти к выводу, что все они наделяются Конституцией статусом государственных территориальных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, предметов ведения особого характера взаимоотношений с федеральной властью и другими субъектами»[59].

В литературе распространена точка зрения о стремлении властей к равнозначности и равноправию[60]. Как справедливо отметил А. Д. Керимов, сторонники теории равенства властей выдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое идеальное состояние государственного механизма, практически реализованное в странах Запада, при котором обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей, к которому надо стремиться, но которое не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципе.[61] Разделяя эту точку зрения, согласимся с К. А. Ишековым, что арифметическое равенство властей вряд ли возможно. В реальности можно говорить только о стремлении к приблизительному равновесию ветвей государственной власти. С определенной долей условности, рассматривая данную проблему в институциональном (организационном) аспекте, можно допустить только равенство ветвей государственной власти перед законом,[62] которое, по мнению Л. П. Волковой, должно проявляться в неотвратимости ответственности, в свободе выбора средств и методов, соответствующих природе властей и целесообразных именно в данный момент их применения.[63]

При рассмотрении принципа разделения власти некоторые ученые склонны утверждать приоритет одной ветви государственной власти над другой. Так, В. Н. Хропанюк полагает, что принцип разделения власти «…определяет, с одной стороны, верховенство законодательной власти, а с другой – подзаконность исполнительной и судебной властей»[64]. Сходную с ним позицию занимает И. В. Гранкин, который пишет: «Право на соответствующие приоритеты по отношению к исполнительным органам у представительных, законодательных органов обусловлено их природой»[65]. Рассуждая на эту тему, Л. М. Энтин считает, что даже если и допустить приоритет одной ветви власти перед другими, то им должна обладать не законодательная власть, а судебная[66], так как никто с полной уверенностью не может ответить на вопрос: всегда ли гарантировано обществу «самоограничение государственной власти»[67], т. е. застраховано ли общество от нарушения законов самой законодательной властью и всегда ли законодательная власть следует праву? На наш взгляд, высказанное опасение не лишено определенного смысла. Представляется, что нужно говорить не о верховенстве или приоритете одной ветви власти над другой, а о том, какие механизмы должны быть заложены для того, чтобы ветви власти взаимно уравновешивали друг друга.

Принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную конкретизируется в главах и статьях Конституции, определяющих полномочия и характер взаимодействия Президента РФ, Федерального Собрания РФ и его палат, Правительства РФ и судов Российской Федерации, а также разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в федеральных конституционных и федеральных законах, законах субъектов РФ.

В связи с этим правоприменители должны основывать свои решения не на абстрактной формуле разделения властей, выработанной конституционно-правовой доктриной, а на том видении этого принципа, которое отражено в действующей Конституции, как это установлено более чем в 200 решениях конституционного Суда РФ. Иными словами, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ принцип не может быть истолкован в отрыве от положений, содержащихся в последующих главах и статьях Конституции; в свою очередь, последующие положения Конституции не могут быть истолкованы и применены в отрыве от принципа разделения государственной власти и иных принципов конституционного строя, закрепленных в гл. 1 Конституции РФ.

В отличие от ст. 10 Конституции РФ, где имеется указание лишь на одну из сторон рассматриваемого конституционного принципа – самостоятельность органов государственной власти, в подп. «д» п. 1 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяются цели разделения государственной власти: обеспечение сбалансированности полномочий и исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

Федеративное устройство России предопределяет еще один аспект принципа разделения властей, выводимый из его взаимосвязи с принципом федерализма: раздельное осуществление функций государственной власти на двух уровнях отечественной федеративной системы. Иными словами, принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предопределяет а этом смысле не только организацию государственной власти в субъектах РФ, но и взаимодействие двух уровней единой федеративной системы – Федерации и ее субъектов в лице соответствующих органов. Речь при этом идет не только о разграничении предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов и об обязанности субъектов РФ при определении организации государственной власти и ее функционирования исходить из указанного принципа, но и о системном единстве государственной власти в Российской Федерации, из которого, если такое единство не сводить к соподчинению образующих указанную систему органов, вытекает признание единства системы народного представительства, единства исполнительной власти и единой судебной системы.[68]

В субъектах РФ механизм сдержек и противовесов реализуется посредством взаимного участия в процедурах наделения полномочиями некоторых должностных лиц, относящихся к другим ветвям государственной власти, отрешения их от должности; во взаимодействии органов при осуществлении основных функций (ветвей) государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной.

Основываясь на результатах анализа закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», можно выделить следующие формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти регионального уровня:

организационное взаимодействие, которое проявляется в возможности участия в формировании иных органов государственной власти (п. 1, 3 ст. 5; п. 1, 2, 7 ст. 18; п. 3 ст. 20; ст. 24 указанного закона);

взаимодействие при осуществлении правотворчества (ст. 5–8 указанного закона);

взаимодействие в сфере государственного управления (п. 7 ст. 18; ст. 21 указанного закона);

осуществление взаимного контроля и применение мер конституционной и политической ответственности (ст. 3. 1; п. 9 ст. 4; п. 1 ст. 5; п. 1–3 ст. 9; п. 1–5 ст. 19 указанного закона);

взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при разрешении споров между ними (подп. «е» п. 3 ст. 5; ст. 25 указанного закона)[69].

Государственная власть должна быть единой по своему социальному характеру, иметь единые принципиальные цели и направления деятельности, обладать структурным, организационно-правовым и функциональным единством, что, однако, не должно вести к слиянию органов, ее осуществляющих.[70] Единство государственной власти означает также «обладание ею на всех уровнях осуществления одинаковыми сущностью, формами и методами деятельности, причем между всеми органами государственной власти должны быть связь, распределение полномочий (разделение властей), дисциплина, субординация, взаимообусловленность»[71]. В то же время такое единство системы не исключает, а предполагает наличие и определенную степень автономности ее элементов, что является гносеологической основой концепции разделения властей.

§ 2. Становление системы органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

Ранее действовавшие Конституции СССР и Российской Федерации не только закрепляли федеральную структуру государственной власти, но и регулировали вопросы организации системы, а в ряде аспектов – полномочия и отдельные элементы порядка работы органов государственной власти в субъектах Федерации[72]. Так, в ст. 85 Конституции РСФСР 1978 г. было закреплено: «Советы народных депутатов – Верховный Совет РСФСР, Верховные Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов – составляют единую систему органов государственной власти». Вполне понятно, что государственные органы, должностные лица, осуществляющие государственную власть, должны составлять определенную систему, обеспечивающую все потребности реализации государственной власти. Только в этом случае исключаются как пробелы в осуществлении властных полномочий, так и функционирование дублирующих, подменяющих друг друга структур власти. Конечно, следует иметь в виду, что не всякая совокупность государственных органов образует систему. Общими признаками системы являются целостность, приоритет общего над частным, взаимосвязь и взаимозависимость. Поэтому под системой органов государственной власти следует понимать целостную, внутренне взаимосвязанную и сбалансированную, оптимально необходимую совокупность органов государственной власти, призванных обеспечить все потребности осуществления государственной власти[73].

Как известно, в царской России источником власти и ее носителем считался император. Он, естественно, не мог осуществлять лично всю государственную власть, поэтому в центре и на местах существовали государственные органы, составляющие в совокупности аппарат самодержавной власти. Вряд ли при таком подходе можно говорить о наличии в России начала ХХ века системы органов государственной власти. Отсутствие таковой системы сыграло свою отрицательную роль в 1917 г.[74] Обратимся немного к истории.

Процесс организации региональной власти протекал нелегко. 5 марта 1992 г. был принят Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»[75] (далее – Закон о краевом, областном Совете), назвавший краевой, областной Совет народных депутатов представительным, а краевую, областную администрацию – исполнительным органом государственной власти (государственного управления) края, области.

Анализируя Закон о краевом, областном Совете, можно сделать вывод о том, что во взаимоотношениях органы государственной власти субъектов обладали относительно сбалансированными полномочиями. В ст. 39 было установлено, что краевая, областная администрация подотчетна соответствующему краевому, областному Совету. Руководители таких структур, как органы управления финансами и социальной защиты населения, назначались и освобождались от должности главой краевой, областной администрации с последующим утверждением представительным органом региона.

Кроме того, вышеназванным законом устанавливался жесткий контроль Совета за законностью актов администрации (ст. 62). Это заключалось в праве представительного органа отменить акты высшего исполнительного органа или обязать главу администрации отменить акты руководителей структурных подразделений администрации, противоречащие Конституции РСФСР, законам Российской Федерации, актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, решениям краевого, областного Совета, принимаемым в пределах их полномочий.

Региональная администрация участия в досрочном прекращении полномочий Совета не принимала, а Совет не обладал правом отправлять орган исполнительной власти в отставку. Законодательство учитывало природу полномочий и представительного, и исполнительного органа, поэтому оставляло право решать данный вопрос вышестоящим органам власти либо населению. Так, согласно закону решение о роспуске краевого, областного Совета принимал Верховный Совет Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда РСФСР (п. 1 ст. 67). Что касается полномочия главы администрации, то они досрочно прекращались в случаях отзыва его избирателями либо освобождения от должности Президентом Российской Федерации на основании заключения Конституционного Суда РСФСР (ст. 68).

Как видим, организационная структура системы власти в Российской Федерации функционировала на принципе жесткого централизма.[76]

В Конституции РФ (редакция 1992 г.) имелись предписания о конкретных органах власти республик в составе России, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. В республиках Федерации предусматривалось наличие съездов народных депутатов и Верховных Советов, институтов исполнительной власти республик (президентов), советов министров республик, закреплялась компетенция правительств республик, взаимоотношений с исполкомами местных советов.

На формирование концепции, в соответствии с которой была установлена современная система органов государственной власти в субъектах РФ, значительное влияние оказал Федеративный договор от 31 марта 1992 г., состоящий из трех взаимоувязанных документов:

1) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

2) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;

3) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

В договорах установлены системы органов государственной власти субъектов Федерации[77].

Федеративный договор официально признал территориальные единицы субъектами РФ, установил статус отдельных групп субъектов (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов), ознаменовал начало укрепления федеративных связей во внутренних отношениях и закрепил систему органов региональной власти.

И все же предпринятые меры можно назвать первым шагом на пути перехода от централизованного государства, где каждая территориальная единица была лишена самостоятельности в решении вопросов местного значения, к государству федеративному. Реформа государственного устройства России привела к тому, что субъектами Российской Федерации стали не только единицы, в которых учитывался национально-этнический признак – автономные республики, автономные области, автономные округа, но и территориальные единицы – края, области, города федерального значения. С объявлением этих единиц субъектами Российской Федерации принципиально изменился статус их органов – местные органы государственной власти стали органами государственной власти субъектов Российской Федерации[78].

Незадолго до принятия Конституции Российской Федерации Указом Президента от 9 октября 1993 года № 1617[79] было объявлено о начале реформы органов представительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Указом устанавливались полномочия представительных органов субъектов РФ: принятие нормативных правовых актов, утверждение соответствующего бюджета и отчета о его исполнении, осуществление контрольных функций и др. Указом было определено, что до начала работы новых органов представительной власти исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством РФ за региональными Советами народных депутатов, должны осуществляться администрацией соответствующего субъекта Российской Федерации (п. 4). Бюджеты субъектов РФ должны утверждаться Советами народных депутатов с согласия главы администрации. В случае самороспуска Совета народных депутатов или невозможности выполнения Советом своих полномочий из-за отсутствия необходимого кворума, функции органа представительной власти временно передавались соответствующей администрации (п. 5).[80]

Указом Президента «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 г.[81] было утверждено Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов РФ на период поэтапной конституционной реформы. Конституция РФ 1993 г. право самостоятельно устанавливать системы органов государственной власти закрепила за субъектом каждого из шести его видов, то есть за республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами. Как собирательное некое общее понятие вне конкретизации субъектно-территориального масштаба деятельности термин «система органов государственной власти» используется в п. «н» ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Идеи Указа «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» легли в основу работы Конституционного совещания над проектом Конституции РФ и в дальнейшем были закреплены в тексте Основного закона страны. Всем субъектам Федерации было дано указание провести выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти в период с декабря 1993 по март 1994 г., а республикам рекомендовано осуществить реформу органов государственной власти с учетом положений рассматриваемого Указа (п. 3). За это время в большинстве регионов прошли выборы в представительные органы и были сформированы органы исполнительной власти. Началась активная работа по подготовке новых и обновлению действующих конституций в республиках, уставов в иных субъектах Российской Федерации[82].

Как известно, система органов государственной власти – необходимый атрибут любого государственного образования. В условиях федеративного государства, где сталкиваются и переплетаются интересы входящих в него субъектов, особую значимость приобретает умение выявить и обозначить основные направления развития, характер отношений Федерации с ее субъектами, умелого и последовательного применения основных конституционно-правовых принципов и механизма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов[83]. Политическое значение органов государственной власти субъектов РФ, с одной стороны, определяется особенностями федеративного устройства нашего государства, и с другой – необходимостью обеспечения разделения государственной власти на основе этих особенностей. При этом Конституция РФ содержит ряд принципиальных положений, выражающих концепцию указанного разделения власти. Таким образом, основные направления развития отношений между федеральным центром и субъектами РФ, а также проблематика применения принципиальных положений Конституции, определяющих их предметы ведения и систему полномочий, являются элементом проблематики конституционной реформы в целом. Конституция РФ (ст. 77) формулирует лишь основные подходы к системе органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, которая устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно.[84]

Для федеративного государства, каким является Российская Федерация, характерно наличие нескольких уровней системы власти – федерального, регионального (субъекта федерации) и местного (органов местного самоуправления).

Конституция РФ в ч. 2 ст. 11 устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В Конституции не предусматривается, какие конкретно органы государственной власти должны быть в субъектах федерации. Как справедливо отмечает В. В. Киреев, отсутствие в Конституции РФ положений, определяющих систему и наименование органов государственной власти субъектов РФ, выражает определенную степень их политической свободы. При этом важное значение имеет обеспечение соответствия системы таких органов основам конституционного строя, а также общим принципам организации представительных и исполнительных органов власти, установленных федеральным законом[85]. Исходя из того, что система органов государственной власти субъектов федерации не отнесена ни к ведению Российской Федерации (ст. 71), ни к ее совместному ведению с субъектами федерации (ст. 72), можно сделать вывод о том, что решение этого вопроса отнесено к исключительному ведению самих субъектов Российской Федерации[86]. Аналогичную точку зрения высказывает в своем диссертационном исследовании Е. С. Меркулов. Установление на федеральном уровне общих принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ, – пишет он, – направлено на реализацию провозглашенных принципов федерализма, практическое воплощение в общегосударственном масштабе идей правового государства, создание равных возможностей для осуществления гражданами права на участие в управлении делами государства и осуществления публичной власти, в том числе на региональном уровне. Вместе с тем, по его мнению, необходима корректировка действующего законодательства, результатом которой явилось бы «самоограничение» федеральной власти, проводящей под видом установления общих принципов детальную регламентацию непосредственного порядка формирования и функционирования региональных органов власти. Е. С. Меркулов считает, что «установление общих принципов организации системы органов государственной власти», относящееся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), предполагает весьма ограниченный объем нормативного регулирования, осуществляемый через закрепление основополагающих начал, которыми следует руководствоваться при организации системы властных органов. В то же время установление системы органов государственной власти субъектов РФ означает ее нормативное закрепление и осуществление ряда конкретных организационно-правовых мероприятий (включая учреждение органов и их непосредственное формирование, а также установление порядка наделения полномочиями их должностных лиц) и относится к исключительному ведению субъектов РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).[87]

Система региональных органов государственной власти строится на основе принципа единства и разделения властей. Она получила закрепление в конституциях (уставах) субъектов Федерации. В качестве примера можно привести конституции Ингушетии (ст. 6), Кабардино-Балкарии (ст. 10); уставы Камчатского (п. 1 ст. 13), Красноярского (ст. 47) краев; Иркутской (ч. 2 ст. 9), Томской (п. 5 ст. 1) областей. Это предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти по горизонтали и вертикали, но и их взаимное уравновешение, невозможность ни одной из ветвей власти подчинить себе другие. Данный принцип не допускает также сосредоточения функций различных ветвей в одном органе.[88]

Согласно ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта РФ составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Согласно Закону 1999 г. (ст. 1) деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов.

Как справедливо отмечает Е. С. Меркулов, в субъектах РФ используются разные подходы к определению системы органов государственной власти: в одних случаях ее элементами признаются лишь законодательный, исполнительные и судебные органы государственной власти субъектов РФ, что вписывается в конституционно провозглашенную концепцию разделения государственной власти на три ветви; в других случаях в систему органов государственной власти региональным законодательством включаются и иные органы, наделенные определенными властными полномочиями: избирательные комиссии субъектов РФ, региональные уполномоченные по правам человека, контрольно-счетные (счетные) палаты, конституционные собрания.[89]

Схожую точку зрения высказывают И. А. Алешкова и И. А. Конюхова, которые отмечают, что на практике наблюдаются различные подходы к организации элементов системы органов государственной власти субъектов РФ, необходимость учреждения которых непосредственно предусматривается федеральным законодательством. В этом качестве выступают законодательный (представительный) орган и высший исполнительный орган государственной власти, мировые судьи, а также избирательная комиссия. При этом максимальная степень регионального усмотрения наблюдается в выборе модели организации исполнительной власти, что объясняется наличием ряда неоднозначно трактуемых нормативных предписаний, содержащихся в соответствующем федеральном законодательстве. В качестве факультативных элементов органов государственной власти субъектов РФ выступают отраслевые, функциональные и территориальные исполнительные органы, конституционный или уставный суд, конституционное собрание, контрольно-счетная палата и уполномоченный по правам человека. Их введение в систему властных органов на региональном уровне они рассматривают как вариант более детального структурирования системы государственной власти субъектов РФ, отвечающий интересам оптимизации и повышения эффективности реализации властных функций на региональном уровне. При решении вопроса об их учреждении субъекты РФ обладают абсолютной свободой в силу отсутствия жестких императивных требований в федеральном законодательстве[90].

На необходимость сбалансированности полномочий и стабильности федеральной и региональной властей, обеспечения принципиального соответствия организации власти в субъекте Федерации федеральному уровню неоднократно указывал Конституционный Суд РФ[91].

До принятия Федерального закона об общих принципах и последующих поправок к нему субъекты демонстрировали разнообразие в организации государственной власти. В частности, они воспользовались свободой выбора названия органа, определения структуры, срока полномочий и количественного состава[92]. Однако с появлением федеральных стандартов в этой сфере пределы усмотрения субъектов Российской Федерации оказались значительно суженными[93].

Обратимся к Конституции. Согласно п. «г» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти.

Вместе с тем согласно п. «н» ст. 72 Конституции в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Из смысла данной нормы можно сделать вывод, что в ней, во-первых, отражается возможность Российской Федерации участвовать в установлении указанных общих принципов для субъектов; во-вторых, закрепляется право субъектов РФ участвовать в установлении общих принципов организации системы федеральной государственной власти и влиять на деятельность различных федеральных органов. В то же время «установление общих принципов организации системы органов государственной власти», относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), предполагает весьма ограниченный объем нормативного регулирования, осуществляемый через закрепление основополагающих начал, которыми следует руководствоваться при организации системы властных органов. В свою очередь, установление системы органов государственной власти субъектов РФ означает, что нормативное закрепление и осуществление ряда конкретных организационно-правовых мероприятий (включая учреждение органов и их непосредственное формирование, а также установление порядка наделения полномочиями их должностных лиц), относится к исключительному ведению субъекта РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).[94]

Как видим, в формировании системы органов публичной власти субъектов Федерации, закреплении принципов их организации и деятельности, в определении пределов полномочии и форм конституционной ответственности регионы ограничены Конституцией России и федеральным законодательством.

Конституция и уставы большинства субъектов Российской Федерации закрепляют право субъекта федерации на установление собственной системы органов государственной власти, определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов. Так, Конституция Республики Бурятия устанавливает, что «к ведению Республики Бурятия относятся <…> установление системы республиканских органов власти, порядок их организации и деятельности, формирование государственных органов республики…»[95]. Устав Алтайского края провозглашает: «В ведении Алтайского края находятся… установление системы органов государственной власти Алтайского края в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, а также формирование органов государственной власти Алтайского края».[96] В ряде субъектов РФ имеются разделы или главы, в которых закрепляются общие принципы организации и деятельности органов государственной власти. Это, к примеру, гл. 2 разд. 4 Устава Красноярского края – «Система и правовой статус органов государственной власти края. Государственная гражданская служба края»; гл. 3 Устава Пермского края – «Государственная власть в Пермском крае»; гл. 2 Устава Сахалинской области – «Общие принципы организации государственной власти в Сахалинской области»; разд. 4 Устава Московской области – «Система государственной власти в Московской области». Этот раздел включает несколько подразделов: гл. 4.1 «Московская областная Дума»; гл. 4.2 «Депутат Московской областной Думы»; гл. 4.3 «Губернатор и вице-губернатор Московской области»; гл. 4.4 «Исполнительные органы государственной власти Московской области»; гл. 4.5 «Судебная власть».

Ряд субъектов РФ не ограничивается закреплением системы высших органов государственной власти. Они вводят главы, определяющие их взаимодействие (гл. 6 Устава Архангельской области – «Взаимодействие Областного Собрания и Губернатора Архангельской области, Правительства Архангельской области»; гл. 8 Устава (основного закона) Оренбургской области – «Взаимодействие Законодательного Собрания, Правительства области и органов местного самоуправления»; гл. 6 Устава Псковской области – «Взаимодействие Областного Собрания, администрации области и органов исполнительной власти области»; гл. 8 Устава г. Санкт-Петербурга – «Взаимодействие органов государственной власти Санкт-Петербурга»; гл. 5 Устава (основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа – «Взаимоотношения Законодательного Собрания автономного округа с губернатором автономного округа и администрацией автономного округа».) Хотя к судебной системе субъектов РФ относятся только конституционные (уставные) суды и мировые судьи, в конституциях (уставах) этих субъектов есть главы, посвященные судебно-прокурорской власти. Это Конституции Бурятии (гл. 7), Карелии (гл. 5), Кабардино-Балкарии (гл. 7) – «Судебная власть»; Коми (гл. 7), Татарстана (гл. 4 разд. 4) – «Судебная власть. Прокуратура»; Мордовии (гл. 7 – «Мировые судьи»), Саха (Якутия) (гл. 6 – «Судебная власть, охрана законности и правопорядка») Алтайского (гл. 10 «Судебная власть в Алтайском крае, прокурорский надзор, оказание юридической помощи, нотариат») и Красноярского (гл. 6 разд. 4 «Суды и мировые судьи в крае») краев; городов федерального значения Москвы (гл. 6 «Судебная власть и правоохранительные органы») и Санкт-Петербурга (гл. 7 «Судебная власть Санкт-Петербурга»; Ямало-Ненецкого автономного округа (гл. 6 «Судебная власть в автономном округе») и др.[97]

Конституционный Суд РФ, толкуя положения ст. 77 Конституции о самостоятельности субъектов РФ в установлении системы собственных органов государственной власти, сформулировал следующие правовые позиции: конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Федерации исходили из федеральной схемы построения взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, что, в свою очередь, означает: 1. При построении системы государственной власти необходимо неукоснительное соблюдение принципа разделения и самостоятельности каждой из ветвей власти при обязательном их взаимодействии. 2. Члены законодательного органа субъекта РФ получают свой мандат непосредственно от народа. 3. Должен быть обеспечен баланс полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти (постановление от 18 января 1996 г. № 2-П)[98]. Схема построения системы органов государственной власти субъектов РФ и взаимоотношений законодательной и исполнительной власти должна быть в основном аналогична федеральной, но может учитывать особенности тех или иных субъектов РФ. Отклонение от общей схемы допускается в той мере, в какой такие отклонения соответствуют принципам федерализма и самостоятельности деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, в определенных законодательством пределах. Так, в частности, решаются вопросы об определении структуры парламента, о его наименовании, количестве избираемых депутатов, в том числе работающих на постоянной основе, наименованиях высших должностных лиц, о существовании или отсутствии Коллегиального органа правительства субъекта РФ о создании или об отказе в создании конституционных (уставных) судов субъектов РФ и т. д.[99]

Конституционный Суд неоднократно рассматривал вопросы, связанные с установлением системы государственных органов власти субъектов РФ; им проверялась конституционность отдельных положений Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в части детализации регулирования вопросов формирования и деятельности органов государственной власти. Суд указал, что организация власти на уровне субъекта РФ в принципе должна соответствовать организации власти на уровне Российской Федерации, а поэтому установление полномочий законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ не может быть исключительной прерогативой субъектов. По мнению Суда, упомянутый Закон устанавливает лишь основные полномочия, которые в пределах полномочий и компетенции, вытекающей из Конституции, должны осуществлять соответственно законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. При этом данный закон не содержит исчерпывающего перечня полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъекта РФ и специально предусматривает, что законом субъекта РФ регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ, и что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ[100].

Ориентируясь на основы конституционного строя Российской Федерации, отраженные в Конституции, а также требования Указа Президента РФ «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», субъекты Федерации самостоятельно учреждали собственные системы органов государственной власти, которые в результате были представлены разнообразными формами. В республиках высшие должностные лица именовались президентами или главами республик, в других субъектах – губернаторами или главами администраций. Аналогичная ситуация сложилась и в сфере представительной власти. Региональные парламенты, одно- или двухпалатные, имели различные наименования: Законодательное Собрание (в Челябинской области), Государственное Собрание (Ил Тумэн) (в Республике Саха (Якутия)), Совет народных депутатов (в Камчатской области), Дума (в Приморском крае) и т. д.

Преобразование российской государственности, реализация конституционных основ федерализма предполагает двуединый процесс: с одной стороны, сохранение единства и территориальной целостности российского государства, обеспечение интересов федерации в целом, а с другой – децентрализация власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, повышение степени ответственности перед населением. Это обусловливает выравнивание реальных прав субъектов Российской Федерации, осуществление мер экономического и правового характера, обеспечивающих сочетание федеральной поддержки тех или иных субъектов со стимулированием их экономической самостоятельности и активности.

Государственное единство центра и регионов России достигается диалектическим сочетанием незыблемости основных начал организации органов государственной власти на всех ее уровнях и инвариантности, свойственной конкретным субъектам[101]. Однако единство организации и деятельности системы органов государственной власти требует закрепления принципиальных основ построения такой системы на федеральном уровне. Эти вопросы регламентируются Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Рассматривая представительную власть в субъектах, можно сказать, что это необходимый и важнейший элемент системы государственной власти субъекта РФ, порядок организации деятельности, структура которого, основы взаимоотношений с другими органами в системе государственной власти субъекта устанавливаются основными нормативными актами субъектов (конституциями республик, уставами областей и т. п.). Рассматривая право субъектов РФ на собственное правотворчество, в том числе на издание законов, следует обратить внимание на то, что необходимость в собственном правотворчестве возникает у субъектов федераций главным образом из-за неполноты федерального правового регулирования[102].

Законодательная власть федерации распространяется на территорию всего государства, следовательно, она верховна по отношению к власти субъектов федерации. Она действует в субъектах федерации. Законодательная власть субъекта федерации не может исключить действие законодательной власти федерации. Федеральная законодательная власть сверху разграничивает предметы ведения (полномочия, компетенцию) своих и ее субъектов, определяет основы организации органов законодательной власти федерации, ограничивает их права (при введении чрезвычайного положения или федерального принуждения), а иногда без согласия субъектов федерации изменяет их территорию (Индия). Словом, она действует как суверенная власть государства и на территории субъектов федерации[103].

Содержание взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ складывается из взаимодействия, взаимозависимости, отношений в процессе осуществления парламентского контроля и урегулирования возникающих разногласий. Все элементы содержания отражены в федеральном и региональном законодательстве, имеют свои особенности и выражены в различных организационно-правовых формах. Исследуя организационно-правовые формы взаимоотношений органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, Ю. Ю. Попова под последними предлагает понимать нормативно установленное, характеризуемое определенной процедурой реализации внешнее выражение взаимоотношений названных субъектов. Анализируя положения Федерального закона об общих принципах, а также региональных правовых актов, регулирующих взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, она предлагает классифицировать их организационно-правовые формы по следующим основаниям: в зависимости от содержания взаимоотношений; в зависимости от субъектного состава взаимоотношений; в зависимости от сферы, в которых складываются взаимоотношения. Проведя такую классификацию, Ю. Ю. Попова делает вывод, что регионы испытывают затруднения в реальном использовании их конституционного права на самостоятельное установление собственных основ организации, деятельности и взаимоотношений органов государственной власти. Вместе с тем, делает вывод она, – Конституция России не содержит положения о полной самостоятельности субъектов Федерации в установлении собственной системы органов государственной власти. В Основном законе страны говорится о совместном участии Российской Федерации и регионов в определении общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти (п. «н» ст. 72). Однако тот факт, что рассматриваемый вопрос должен быть закреплен в федеральном законе (ч. 1 ст. 77), свидетельствует об ограниченных возможностях регионов при его решении[104].

Как следует из постановления Конституционного Суда от 18 января 1996 г. № 2-П, поскольку согласно Конституции законодательная и исполнительная власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией, закреплять в основном законе субъекта нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. Это противоречило бы Конституции, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. В частности, Суд признал не соответствующей Конституции обязанность высшего должностного лица субъекта РФ ежегодно представлять законодательному органу субъекта РФ доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной власти субъекта РФ как противоречащую принципу разделения властей в той мере, в какой этим вводится подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной, с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти. Но не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей представление докладов, посланий и других сообщений, имеющих информационный характер.

Конституционный Суд РФ указал на право законодательного органа субъекта Федерации участвовать в формировании исполнительного органа власти, которое выступает как один из элементов системы сдержек и противовесов. В то же время полномочие представительного органа субъекта РФ по согласованию освобождения от должности должностных лиц исполнительных органов фактически лишает исполнительный орган самостоятельности в его действиях, что не согласуется с принципом разделения властей и не соответствует конституционным установлениям (постановление от 1 февраля 1996 г. № 3-П)[105].

Такая позиция Суда была конкретизирована в ряде его постановлений. В постановлениях от 1 февраля 1996 г. № 3-П и от 10 декабря 1997 г. № 19-П Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта РФ могут быть предусмотрены положения об участии законодательного (представительного) органа в назначении на должности заместителей высшего должностного лица исполнительной власти и отдельных руководителей органов исполнительной власти. Однако Суд отметил, что конституционность подобных установлений в конституциях (уставах) субъектов РФ зависит от следования ряду принципов, служащих отправным началом во взаимоотношениях законодательной и исполнительной властей и обусловливающих, в конечном счете, соблюдение принципа разделения властей (см. постановление КС РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П)[106].

Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»[107] была установлена отчетность Правительства РФ о своей деятельности перед Думой. Такое контрольное полномочие парламента в отношении Правительства было включено в Конституцию по инициативе Президента, посчитавшего необходимым дать дополнительный ресурс для стабильного функционирования обоих органов государственной власти без существенного изменения их правовой сущности[108].

В сферу контрольных полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации входит заслушивание ежегодных отчетов высшего должностного лица субъекта о результатах его деятельности, принятие решения о доверии (недоверии) высшему должностному лицу и правительству региона[109].

Поскольку Россия – федеративное государство, то на каждом из двух его уровнях (федеральном и региональном) органы государственной власти руководствуются полномочиями, установленными ч. 3 ст. 5 Конституции РФ: «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации».

Единство системы органов законодательной власти Федерации и субъектов получает выражение в:

– осуществлении ими властных полномочий от имени народа;

– легитимном порядке формирования на основе единых принципов избирательной системы;

– тесном взаимодействии депутатов с избирателями;

– единых правилах законодательной процедуры;

– реализации региональной законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания России;

– участии в федеральном законодательном процессе в рамках Совета законодателей при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

– наличии предметов совместного ведения Федерации и регионов;

– одобрении поправок к федеральной Конституции[110].

Закрепляя принцип разделения властей по вертикали, действующая Конституция РФ в достаточно широком масштабе обеспечивает самостоятельность входящих в нее субъектов. Благодаря этому она не только увеличивает круг носителей власти, но и устанавливает такое разграничение полномочий между ними, которое в состоянии реализовать государственную власть и на уровне Федерации, и на уровне каждого субъекта РФ.

Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ предусматривается правомочие таких органов принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, а также в утверждении или согласовании на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом. Формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Федерации. Этому правомочию корреспондирует право законодательного органа выразить недоверие тем руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении на должность которых он принимал участие[111].

А теперь остановимся на том, в какой взаимосвязи находятся между собой органы законодательной (представительной) власти Российской Федерации, с одной стороны, и органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ – с другой. Одним из первых на данную проблему обратил внимание в своей работе С. А. Авакьян. По его мнению, следовало бы изменить отношения в системе представительных учреждений различного уровня. Для представительных учреждений было бы полезным положение о единстве, которое закреплено в ч. 2 ст. 77 и ч. 3 ст. 118 Конституции РФ в отношении судов и исполнительной власти, в том, что они есть единая система. Отказ от тезиса о единстве системы представительных органов власти, который существовал в Конституции РФ 1978 г., объяснялся тем, что он ставил нижестоящие представительные органы в зависимое положение от вышестоящих, якобы ограничивал их самостоятельность[112].

А. А. Безуглов и С. А. Солдатов считают, что «представительные органы государственной власти федерального уровня (Федеральное Собрание Российской Федерации) и субъектов Федерации (законодательные собрания субъектов РФ) составляют систему представительных органов государственной власти»[113]. Н. А. Михалева считает, что хотя во взаимоотношениях федерального и региональных парламентов отсутствует соподчиненность и подконтрольность (Федеральное Собрание не вправе отменять законы и другие акты региональных парламентов, заслушивать их отчеты), они составляют единую систему[114].

Рассуждая о наличии системы парламентских органов власти в Российской Федерации, целесообразно привести еще один довод С. А. Авакьяна. По его мнению, раз согласно Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в рамках ведения РФ и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77), а суды образуют единую судебную систему Российской Федерации (ч. 3 ст. 118), то это может являться основаниями для объявления о существовании системы представительных органов. «Можно, конечно, бояться, что в этом случае возникнут отношения между звеньями по вертикали. Но ведь не возникают же они (по крайней мере, официально) между органами судебной и даже исполнительной власти. Все, следовательно, упирается в искусство взаимоотношений. Но так же, как верхние звенья судебной системы – например, Верховный Суд РФ – заботятся о едином применении законов на территории страны, так же, как Президент РФ и Правительство РФ взаимодействуют с исполнительными органами субъектов РФ и местного самоуправления в целях единства руководства народным хозяйством, налоговой, финансовой политики т. п., точно так же и федеральный парламент в состоянии заботиться о лучшем выполнении своих функций с остальными представительными органами, при необходимости поддерживать их, обобщать лучший опыт, вообще думать о перспективах народного представительства в стране – не подменяя другие органы и не подминая их под себя»[115].

Своеобразную точку зрения на связь законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации и органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации высказывает Л. Ф. Болтенкова, считающая, что органы государственной власти субъектов РФ входят в единую систему органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации, однако это «вхождение не полное, а лишь отдельными сторонами». Ею приводятся следующие доводы: «Названная ветвь власти законодательствует (и контролирует исполнение своих законов) не только по предметам ведения субъекта Федерации, но и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: она имеет право законодательной инициативы в Федеральном Собрании; направляет своего представителя в верхнюю палату парламента – Совет Федерации, то есть в законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации»[116].

Иное видение проблемы выражает И. А. Умнова: конституция Российской Федерации говорит непосредственно лишь о единстве системы органов судебной и исполнительной власти. Именно в том, что законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую систему органов государственной власти, и заключается особенность федеративных отношений, специфика разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве[117].

Не все просто в характеристике взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти на уровне субъектов РФ.

Среди общих принципов взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти регионов можно выделить принцип приоритета прав граждан и социально-экономического благополучия региона. Названный принцип вытекает из статьи 2 Конституции РФ, провозгласившей права и свободы человека высшей ценностью. Согласно Основному закону страны признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства. Каждый орган государства и каждый чиновник в своей сфере имеют и должны строжайшим образом исполнять свои правозащитные обязанности[118]. В основе представительских функций региональных органов государственной власти лежит конституционный принцип народовластия (ст. 3 Конституции России). Как известно, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Представительная демократия является одной из двух форм народовластия. Органы государственной власти субъектов Федерации, как и федеральные органы, действуют по поручению народа и представляют его интересы.

От того, насколько согласованно действуют высшие органы государственной власти субъекта РФ при решении самых разнообразных задач, зависит уровень государственного строительства региона. Отсутствие взаимопонимания между законодательной и исполнительной властью, частые противостояния и иные конфликтные ситуации в первую очередь неблагоприятно сказываются на социальном и экономическом благополучии субъекта Федерации. Принципы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации главным образом связаны с принципами их организации и деятельности. К последним относятся принципы народовластия, федерализма, разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий, законности, то есть те основополагающие идеи, которые закреплены в Конституции России, федеральных законах, основных законах субъектов Федерации. В то же время принципы взаимоотношений обладают собственной спецификой, содержанием. Их задача заключается в том, чтобы обеспечить конструктивное взаимодействие законодательной и исполнительной власти, сделать их деятельность эффективной.

Немаловажную роль во взаимоотношениях органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации играет принцип разделения властей. В основу данного принципа положена идея, исключающая возможность сосредоточения всех полномочий в руках одной ветви власти. При этом необходимо установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая обеспечила бы самостоятельное функционирование всех ветвей и одновременно их взаимодействие[119].

Поскольку конституции и уставы субъектов РФ являются по существу их основными законами, а Российская Федерация представляет собой федеративное государство, следовательно, исходя из Конституции РФ, в конституциях и уставах субъектов РФ получили отражение принципы конституционного строя России.

Е. М. Ковешников полагает, что можно выделить такие элементы основ конституционного строя: сущность и формы Российского государства; приоритет человека, его прав и свобод как высшей ценности; народовластие; суверенитет; социальная направленность и экономическая основа; разделение властей; основы государственной власти; признание местного самоуправления, его самостоятельности и отделения от государственной власти[120].

А. В. Зиновьев к элементам основ конституционного строя относит права и свободы человека; полновластие народа; федерализм; экономическую систему; местное самоуправление, идеологический плюрализм[121].

Несмотря на разный подход авторов к выделению элементов основ конституционного строя, следует отметить, что практически все они прямо или косвенно выделяют следующие основы конституционного строя: права и свободы человека и гражданина, народовластие, федерализм, многообразие форм собственности, разделение властей.

Мы придерживаемся той точки зрения, что приоритетное место среди основ конституционного строя России принадлежит правам и свободам человека и гражданина как высшей ценности.

Изучение учредительных документов субъектов РФ убеждает в том, что в них подчеркивается высшая ценность прав и свобод человека и гражданина. Так, в Конституции (Основном законе) Республики Карелия этому посвящен раздел II «Государство и личность», состоящий из глав «Гражданство Республики. Равноправие граждан», «Основные права и свободы гражданина, обязанности граждан Республики Карелия». В статье 11 этой Конституции закреплено: «Граждане Республики Карелия пользуются всеми правами и свободами человека и гражданина, предоставленными общепризнанными международными нормами и гарантированными Конституцией и законами Российской Федерации, Конституцией и законами Республики Карелия».

О том, что соблюдение прав и свобод человека и гражданина определяет смысл, содержание и применение законов края, деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием, подчеркивается в ст. 2 Устава Приморского края. Аналогичны глава II Устава Вологодской области, разд. 1 и гл. 13 Устава Воронежской области, ст. 5 и 74 Устава Калининградской области, ст. 3 Устава Костромской области, разд. 1 и ст. 87 Устава Курской области, ст. 10, 14 и гл. III Устава Самарской области, гл. III Устава Саратовской области, ст. 10 и 74 Устава Смоленской области, ст. 8 Устава Ненецкого автономного округа. Многие другие положения уставов субъектов России также прямо или косвенно касаются прав и свобод человека и гражданина.

В качестве примера всестороннего обоснования принципа полновластия народа является Конституция Карелии. Вот как говорится об этом в ст. 3 этой Конституции:

«1. Осуществление государственной власти в Республике Карелия основано на принципах демократии.

2. Народ является единственным источником власти и осуществляет ее непосредственно, в том числе путем участия в выборах и референдуме, а также через органы государственной власти и местного самоуправления».

В ст. 3 Устава Хабаровского края закреплено, что единственным источником власти в крае является народ Российской Федерации, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Никто не может присваивать власть в регионе. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.

В конституциях Адыгеи (ст. 2), Мордовии (ст. 2), уставах Магаданской (ст. 3), Мурманской (ст. 10.1) областей и других закреплено, что высшими формами народовластия являются референдум и свободные выборы.

Субъекты РФ, учредительными актами которых являются уставы, также уделяют должное внимание конституционному принципу федерализма. Края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа определяют себя как равноправные субъекты РФ.

Система государственной власти в Архангельской области основана на принципах разделения законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти, а также на разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти области, областными органами государственной власти и органами местного самоуправления, устанавливаемых Конституцией Российской Федерацией, федеральными законами, Федеративным договором и иными договорами. Это закреплено в Уставе Архангельской области (в ред. от 9 июля 1998 г. № 431).

В ч. 3 ст. 5 Устава Астраханской области предусмотрено, что система органов законодательной и исполнительной государственной власти в этой области устанавливается самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации системы органов государственной власти субъектов РФ, установленных федеральным законом. Суды образуются и действуют на территории Астраханской области в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Органы законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах своей компетенции самостоятельны (ч. 2 ст. 5 Устава).

В ч. 1 ст. 6 Устава (Основного закона) Челябинской области закреплено, что область входит в состав Российской Федерации и неотделима от нее.

Отказ соответствующего субъекта Российской Федерации от выхода из РФ закреплен в большинстве уставов субъектов Российской Федерации.

«Ярославская область не вправе выйти из состава Российской Федерации», – указывается в ст. 3 Устава Ярославской области[122]. В свою очередь, п. 1 ст. 5 Устава (Основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа устанавливает, что округ входит в состав Российской Федерации и неотделим от нее[123].

В Конституции РФ закреплено, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Ссылаясь на одну из известнейших аксиом власти знаменитого российского государствоведа И. А. Ильина: «Государственная власть в каждом политическом союзе должна быть едина»[124], можно сделать вывод, что суверенитет государства является одним из базовых принципов сильного государства, следуя за факторами легализации и легитимации государственной власти. Данный принцип раскрывается в нормах о государственном суверенитете РФ и положениях о ее участии в союзе государств и мировом сообществе. В отличие от Конституций РСФСР 1925, 1937, 1978 гг., Конституция современной России – это документ суверенного целостного и неделимого государства, определяющий его прерогативы обладать высшей властью в отношении своей территории и воздушного пространства над ней, самостоятельно определять и проводить внутреннюю и внешнюю политику, принимать конституцию и федеральные законы, имеющие верховенство на всей его территории.

Формулировки «суверенная» применительно к республикам Конституция Российской Федерации 1993 г. не содержит. Субъекты РФ не вправе выходить из состава России. Они не являются учредителями Российской Федерации. Россия имеет свои полномочия независимо от них. Как верно отмечает С. А. Авакьян: «Федерация создана не традиционным способом, то есть не волей нынешних ее субъектов, а «сверху». Центр своими актами провозгласил части государства (хотя и по их добровольному согласию) субъектами РФ. Компетенция не передавалась субъектами на уровень Российской Федерации, а наоборот, децентрализовалась самой Федерацией»[125]. В федеративном государстве нет никаких суверенных политических образований, кроме самой федерации: федеративным государством называется одно (суверенное) государство, в котором децентрализация государственной власти происходит на основе разграничения компетенции между органами власти всего государства в целом (федеральными органами) и органами государственной власти, создаваемыми населением отдельных частей этого государства[126]. Федеративное устройство России основано на государственной целостности, что обеспечивается единством системы государственной власти, верховенством федерального права, единым государственным языком (ст. 68 Конституции РФ), единой денежной единицей, единым экономическим пространством (ст. 75).

Справедливости ради следует отметить, что до недавнего времени Конституции и законодательство республик содержали положения о праве наций на самоопределение, национальном суверенитете и даже языковом и культурном суверенитете[127] как обосновании собственной государственности. В частности:

Бурятия образована «в результате реализации права бурятской нации на самоопределение» (ч. 1 ст. 60);

Удмуртия – государство, «исторически утвердившееся на основе осуществления удмуртской нацией… своего неотъемлемого права на самоопределение» (ч. 1 ст. 1);

Башкортостан образован «в результате реализации права башкирской нации на самоопределение» (ч. 1 ст. 69). Из ошибочного представления о сущности государственного суверенитета, справедливо обращает внимание Н. Б. Пастухова, следовало другое, существовавшее до недавнего времени заблуждение – о способе изменения статуса субъекта Федерации. Об этом свидетельствовали нормы конституций некоторых республик.

«Республика Дагестан сохраняет за собой право на изменение своего государственно-правового статуса на основе волеизъявления дагестанского народа» (ст. 70).

Подобные положения, связанные с возможностью изменения своего государственно-правового статуса, содержатся в конституциях Бурятии (ч. 4 ст. 60), Татарстана (ст. 59), Тывы (ч. 4 ст. 1), Якутии (ч. 2 ст. 36)[128].

Следовательно, концепция государственной целостности отрицает делимость суверенитета. Конституционный Суд Российской Федерации исключил существование в России двух уровней суверенных властей и разъяснил, что федеральная конституция не допускает какого-либо иного носителя суверенитета помимо многонационального российского народа и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета Федерации[129].

Принцип многообразия форм собственности закреплен в ч. 2 ст. 8 Конституции РФ: «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».

Многообразие форм собственности закреплено в учредительных актах субъектов РФ. Так, в ст. 6 Конституции Республики Карелия гарантируется свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразие и равноправие форм собственности, их равная правовая защита.

Исходя из общественных интересов, закон устанавливает пределы свободы экономической деятельности.

Органы государственной власти и управления Республики Карелия в пределах своей компетенции реализуют правомочия собственника в отношении объектов государственной собственности.

Собственность не может использоваться в целях, противоречащих интересам общества, правам и свободам других граждан (п. 3–6 ст. 6 Конституции (Основного закона) Республики Карелия).

Аналогичные нормы содержатся в ч. 2 ст. 8 Устава Липецкой области, в ч. 2 ст. 6 Устава Оренбургской области, в ст. 47 Устава Самарской области и в ряде других уставах субъектов Российской Федерации.

Федеративное устройство современной России четко отражает разделение властей по вертикали: разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов в рамках целостности и единства государства.

Рассматривая основные принципы основ конституционного строя, в соответствии с которыми строится система органов государственной власти в субъектах РФ, С. А. Авакьян убедительно аргументирует, что субъектам РФ гарантировано право самим устанавливать систему органов государственной власти. Однако при этом они обязаны руководствоваться несколькими исходными положениями федеральной конституции. Это прежде всего упоминавшаяся ст. 5, закрепляющая единство системы государственной власти, ст. 10, гласящая, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы законодательной, исполнительной власти самостоятельны, ч. 3 ст. 118, согласно которой судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом, ч. 2 ст. 77, говорящая о единстве исполнительной власти в РФ по вопросам федерального ведения, ст. 1, согласно которой РФ – государство с республиканской формой правления; наконец, следует иметь в виду и ст. 14, в соответствии с которой Россия – светское государство, где религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом[130].

Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ субъекты Федерации могут устанавливать только свою систему органов законодательной и исполнительной власти. Им не дано право устанавливать свою систему органов судебной власти. Судебная система является единой и федеральной. В Конституции РФ не содержится полный перечень судов, входящих в судебную систему. В ней лишь сформулированы следующие положения, относящиеся к структуре судебной власти. В соответствии со ст. 125–127 действуют Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ. В Конституции упоминаются и другие федеральные суды (п. «е» ст. 83, ч. 2 ст. 128). Располагаются соответствующие звенья судов на территориях субъектов РФ, но это лишь означает их территориальную сферу деятельности. Они не превращаются в суды субъекта РФ, хотя при разрешении дел не только руководствуются федеральным законодательством, но и учитывают местное нормативно-правовое регулирование.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»[131] позволяет отнести к судам субъектов РФ мировых судей, но это касается скорее их организации (создания) и частичной материальной поддержки. По содержанию деятельности и применяемому законодательству мировые судьи практически не отличаются от федеральных судей и к тому же в целом финансируются из федерального бюджета. Первыми субъектами, принявшими соответствующие законы о мировых судьях, стали Саратовская область (24 февраля 1999 г.) и Республика Адыгея (25 мая 1999 г.). В июле того же года были приняты законы в Рязанской, Ивановской и Волгоградской областях, к ноябрю 1999 года еще в 17 субъектах. В Москве и Московской области соответствующие законы были приняты в 2000 г. В настоящее время мировые судьи действуют во всех субъектах РФ, их общее число и соответствующее ему количество судебных участков, определенные федеральным законом с учетом предложений законодательных (представительных) органов субъектов РФ, согласованных с Верховным Судом РФ, насчитывает 7446 человек[132].

Но есть еще один вид судов, которые в законодательстве названы судами субъектов РФ, – это конституционные (уставные) суды самих субъектов. Сейчас их 18. Ключевой задачей данных судов является оценка на предмет соответствия конституции, уставу субъекта РФ законов и иных правовых актов субъекта. Эти суды руководствуются общими принципами и правилами, обязательными для любых судов в Российской Федерации, но которые отражаются в законе субъекта о конституционном, уставном суде. Таким образом, конституционный, уставный суд субъекта РФ, являясь частью единой судебной системы Российской Федерации, в то же время может быть охарактеризован как орган судебной власти субъекта РФ[133].

Как известно, на территории субъектов РФ действуют структурные подразделения федеральных государственных органов. Законодательство предоставляет субъектам право участвовать в согласовании кандидатур на занятие соответствующих должностей с федеральными структурами. Так, прокурор субъекта РФ назначается на должность Президентом РФ (ст. 129). Судьи федеральных судов, действующие на территории субъекта, назначаются Президентом РФ по представлению председателей соответствующих высших судов Российской Федерации, основанному на заключении квалификационных коллегий судей этих судов. Что же касается председателей этих судов и их заместителей, то требуется заключение Высшей квалификационной коллегии судей. В остальном порядок тот же.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (п. 1 ст. 24) позволяет представительному органу субъекта РФ участвовать в согласовании на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. На практике обычно такое согласование производится не с представительным органом, а с главой исполнительной власти или высшим коллегиальным исполнительным органом субъекта.

Поскольку Конституция РФ в ст. 1 закрепляет республиканскую форму правления в качестве одной из основ конституционного строя, то это означает, что субъектам РФ, создавая свою систему государственной власти, следует, во-первых, ориентироваться на то, что их государственные органы должны регулярно избираться населением; во-вторых, субъекты, находящиеся в составе Российской Федерации, могут иметь только республиканскую форму правления.

Конституция РФ 1993 г., закрепляя принцип разделения государственной власти, не предусматривает разделение властей в системе местного самоуправления[134].

Однако А. А. Югов, исследующий проблему использования принципа разделения властей в сфере местной (муниципальной) власти в нашей стране, приходит к другому выводу. «Анализ действующей Конституции РФ и федерального законодательства о местном самоуправлении, – пишет он, – показывает, что конституционная система разделения властей, в соответствии с которой государственная власть расслаивается на законодательную, исполнительную и судебную, в сфере действия муниципальной власти не просматривается, но два элемента классической схемы разделения властей – нормотворческая власть и исполнительная власть – на практике представлены почти повсеместно. Любая власть объективно не может существовать без аппарата, исполняющего нормативные решения, принятые институтами непосредственной демократии и представительными органами власти»[135].

Несомненно, приведенные мысли А. А. Югова представляют определенный интерес. Однако думается, что введение в понятийный аппарат вместо термина «законодательной» понятия «нормативной» власти ничего нового не дает. Да и сам А. А. Югов называет «нормативную власть» эквивалентом законодательной. Нельзя согласиться и с тем, что судебная ветвь власти на местном уровне не просматривается. Косвенно в рассуждениях А. А. Югова прослеживается и приоритет исполнительной власти перед другими, с чем трудно согласиться.

Автор согласен с аргументацией С. А. Авакьяна о том, что наличие в субъектах РФ органов законодательной (представительной) и исполнительной власти как органов государственной власти с определенным назначением, сроком полномочий, принципом производности от населения (или от избираемых их органов) зависит не только от субъекта Федерации. Он обязан создавать эти органы государственной власти, исходя из общефедеральных конституционных принципов[136].

Что же тогда остается на долю самих субъектов?

Конституции и уставы субъектов Федерации регулируют, как правило, целый комплекс отношений, связанных с организацией государственной власти, основные принципы построения и функционирования системы государственной власти субъекта РФ; отношения, связанные с порядком образования и функционирования государственных органов, их виды, структуру; правовой статус, формы деятельности органов государственной власти, издаваемые ими акты[137].

До недавнего времени субъекты РФ в своих конституциях и уставах сами определяли виды органов государственной власти. В таком субъекте РФ, как республика, должность его руководителя называли «Президент», «Глава республики». Остальные субъекты РФ такое лицо называли губернатором или главой администрации и т. д. Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 406-ФЗ «О внесении изменения в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» запрещается главам регионов именоваться президентами республик, входящих в состав Российской Федерации[138].

Законодательные органы в субъектах РФ носили разные названия: «Государственный Совет», «Законодательное Собрание», «Собрание» и т. д. В ряде субъектов Федерации использовались названия «Государственная Дума», что создавало некоторую неопределенность, дублируя название нижней палаты Федерального Собрания (Ставропольский край, Томская область, Ярославская область и Ямало-Ненецкий автономный округ). В настоящее время из названия данных органов исключено слово «государственная», что также следует оценить положительно. К примеру, в соответствии с Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 февраля 2009 г. № 2-ЗАО «О внесении изменений в Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа»[139] Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа была переименована в Законодательное Собрание. Аналогичная тенденция прослеживается и в других субъектах Российской Федерации. Указанные выше решения региональных законодателей позволяют говорить о наличии унифицированного подхода к определению наименования парламентского органа субъекта Российской Федерации, который соответствует решениям федеральной власти.

Помимо наименований одной из актуальных проблем организации и функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации является вопрос их организационной структуры.

В юридической литературе существовали и существуют различные точки зрения на структуру законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ закрепляет возможность создания двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Некоторые субъекты РФ пошли по пути создания двухпалатного парламента.

Так, Конституция Республики Башкортостан со 2 марта 1994 г. по 12 декабря 2001 г. устанавливала, что Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан является высшим представительным и единственным законодательным органом Республики и состоит их двух палат – Палаты представителей и Законодательной палаты[140].

Республика Саха (Якутия) с 1994 по 2002 г. имела двухпалатный парламент – Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), которое состояло из двух палат – Палаты Республики и Палаты представителей[141]. Двухпалатный парламент существовал в Республике Карелия с 17 апреля 1994 г. до 12 февраля 2001 г.[142]; в Республике Тыва с 6 мая 2001 г. В 2006 г. данный орган был преобразован в однопалатный[143].

Двухпалатный законодательный (представительный) орган власти функционировал и в Чеченской Республике – Парламент Чеченской Республики состоял из Совета Республики и Народного Собрания[144]. В настоящее время на территории Чеченской Республики действует однопалатный законодательный (представительный) орган – Народное Собрание Чеченской Республики. В Республике Адыгея и в Кабардино-Балкарской Республике также были упразднены двухпалатные парламентские органы[145].

Последним двухпалатным законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации оставалось Законодательное Собрание Свердловской области.

Однако в связи с принятием 23 декабря 2010 г. нового Устава Свердловской области Законодательное Собрание Свердловской области преобразуется в однопалатный законодательный (представительный) орган[146].

Как видим, к настоящему времени субъекты РФ окончательно отказались от регионального бикамерализма.

Не все просто в характеристике взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти на уровне субъектов РФ.

Рассматривая проблему влияния субъектов РФ на формирование и функционирование системы федеральных органов государственной власти, следует также иметь в виду:

– ст. 134 Конституции РФ, которая предусматривает, что предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить также и законодательные (представительные) органы субъектов РФ;

– ст. 135 Конституции, устанавливающей, что положения гл. 1, 2, 9 Конституции сначала голосуются в палатах Федерального Собрания тремя пятыми голосов в каждой.

В случае если палаты решат поддерживать поправки, необходимо созвать Конституционное Собрание, федерального конституционного закона о котором до сих пор нет. Но в тех проектах закона, которые имеются в различных формах, предусматривается участие субъектов в его формировании.

Изменить систему государственных органов, закрепленную в гл. 1 Конституции, также нельзя без участия субъектов РФ.

Подводя итог сказанному, можно констатировать, что:

– система органов государственной власти в субъектах РФ носит неоднородный характер, свои особенности она имеет в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах;

– сегодня, наряду с горизонтальным разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, в России идет не менее сложный процесс разделения власти по вертикали. Имеется в виду разделение власти между федеральными органами, с одной стороны, органами власти субъектов РФ, с другой, и органами местного самоуправления, с третьей;

– органы законодательной власти, как и органы исполнительной власти в субъектах РФ, также имеют свою вертикаль. Это вертикаль поддержки, вертикаль взаимодействия и вертикаль обобщения опыта и внедрения передовых методов работы. Это вертикаль представительных органов, осуществляющих контроль за исполнением законов;

– в субъектах РФ в настоящее время происходит реальное становление системы органов государственной власти. Основой этого процесса является конституционно-правовое регулирование.

§ 3. Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

Термин «правовое регулирование» довольно широко используется в юридической науке[147]. В юридическом энциклопедическом словаре под правовым регулированием понимается процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права)[148].

Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ – это процесс воздействия на формирование и функционирование системы органов законодательной и исполнительной власти, осуществления их деятельности с помощью различных правовых регуляторов, действующих в интересах как российского государства в целом, так и каждого его субъекта.

Высшим типом правового регулирования в Российской Федерации является конституционное регулирование, осуществляемое с учетом ее федеративного характера[149].

Конституционное регулирование представляет собой политико-правовое воздействие на общественные отношения[150] и выступает первоначальным этапом сознательного и планомерного воздействия людей на процесс общественного производства[151].

Конституционное регулирование носит обобщающий характер, закрепляя самое главное в общественных отношениях[152].

Как справедливо отмечает Н. А. Богданова, первичность правового регулирования является свойством конституции, подчеркивающим главенствующую роль основного закона в определении правовых начал и правил для субъектов общественных отношений, которое задается путем установления принципов конституционного строя, включающих основы функционирования власти и обеспечения свободы, а также посредством регламентации наиболее важных государственных и общественных институтов и закрепления положения субъектов правового общения, включающихся во власть и реализующих свободу[153].

Таким образом, конституционное регулирование воздействует на многообразные виды общественных отношений в сферах закрепления основ конституционного строя, прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов и местного самоуправления.

С. А. Авакьян называет несколько исходных факторов, влияющих на содержание конституции и элементы предмета правового регулирования.

1. Прежде всего это политические воззрения на природу собственности, власти, назначение тех или иных ее институтов.

2. Конституция в принципе должна соответствовать тем фактическим отношениям, которые сложились в стране.

3. На предмет и характер конституционного регулирования определенное влияние оказывает уровень развития общественного сознания.

4. Следует принимать в расчет назначение конкретных конституций.

5. При оценке предмета и объемов регулирования немаловажным фактором являются также воля и усмотрение органов и лиц, занимавшихся подготовкой проекта, органа, принимающего конституцию или утверждающего ее текст для вынесения на референдум, а в определенной степени – и пожелания граждан участвовать в обсуждении проекта.

6. На предмет и содержание конституции определенное влияние оказывают собственные свойства конституции как политико-правового документа[154].

Предмет регулирования действующей Российской Конституции определяется ее целями и задачами. Основная цель Конституции – закрепить новую модель российской государственности, юридически узаконить принципиально новую (по сравнению с предыдущими конституциями) модель взаимоотношений личности и государства. Соответственно, основные задачи Конституции РФ:

– юридически продекларировать отказ от советской формы власти;

– закрепить качественно новый тип общественного и государственного строя;

– на конституционном уровне признать плюрализм форм собственности;

– признать политическое и идеологическое многообразие;

– утвердить новую систему власти.

Эти обстоятельства определили особенности предмета регулирования Конституции РФ[155].

Современный этап конституционного строительства требует переосмысления пределов конституционного регулирования. Прежде всего, в задачу конституции не входит нормативное определение детальных перспектив общественного развития. Общество пришло к осознанию того, что речь не должна идти о том, чтобы выдумывать заманчивый образ будущего и потом навязывать его жизни. Но речь можно и нужно вести о том, что конституция, будучи результатом субъективной деятельности людей, должна быть объективной и по содержанию. Общество нуждается в том, чтобы в конституциях с учетом как ее относительной стабильности, так и стимулирующего воздействия на прогрессивные общественные отношения были закреплены основные закономерности не только политического, но и экономического, социального и культурного развития общества и его структур. Современная конституция не есть лишь способ или форма регламентации отношений между личностью и государством, определения их взаимных прав и обязанностей, это продуманная модель организации всех сфер жизни социума, степень детализации которой в каждой из этих сфер различна – от детального определения государственной власти до провозглашения лишь общих принципов: на них основывается экономическое развитие и культура[156].

Возникает вопрос: как определить границы воздействия конституции на общественные отношения? Представляется, что границы такого воздействия определены в нормах Конституции РФ, которая устанавливает допустимые границы такого воздействия и защищает общество от чрезмерного государственного вмешательства, устанавливая тем самым баланс между необходимостью правового регулирования общественных отношений, закрепленных в Конституции, и интересами граждан, проживающих в государстве. Гарантом, уравновешивающим этот баланс, являются государственные органы, конституционный статус которых закреплен в нормах Конституции.

Как представляется, при рассмотрении конституционного регулирования законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ необходимо исходить из тех норм Конституции, в которых установлена высшая юридическая сила и верховенство Конституции, означающие, что законы и иные нормативные акты не должны ей противоречить и что нормы Конституции имеют прямое действие (ч. 1 ст. 15).

Конституция имеет высшую юридическую силу, которая определяется степенью ее обязательности. Конституция возглавляет пирамиду нормативно-правовых актов в стране, является основным законом, обладает верховенством. Ни один федеральный закон или нормативно-правовой акт не может ей противоречить. Если все же такие случаи возникают, то действует Конституция РФ[157]. Контроль за соответствием Конституции всех других актов осуществляет Конституционный Суд (ст. 125). Решение Конституционного Суда окончательно и обжалованию не подлежит.

Как справедливо отмечает Б. С. Эбзеев, закрепление высшей силы Конституции охватывает два аспекта: во-первых, в России нет анклавов, свободных от действия федеральной Конституции, и она не нуждается в ратификации или иной форме утверждения субъектами РФ; во-вторых, верховенство Конституции в иерархии законов и иных правовых актов, принимаемых всеми органами и должностными лицами, которые при издании нормативных актов или актов правоприменения связаны ее требованиями[158].

Нормы Конституции РФ имеют прямое действие. Провозглашение Конституции законом прямого действия означает ее трансформацию из средства и способа узурпации права относительно небольшим по численности слоем общества в средство и способ легализации права всем обществом и во имя интересов общества и его членов[159]. Это закреплено в ст. 15 Конституции РФ. В ст. 18 Конституции РФ установлено: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

Конечно, говоря о прямом действии Конституции, следует считаться с тем, что в реальной жизни это юридическое свойство зачастую игнорируется. Поэтому Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» (от 31 октября 1995 г. № 8) обязал все суды РФ на основании ч. 1 ст. 15 Конституции применять нормы Конституции РФ для разрешения конкретных дел и дал разъяснения относительно такого применения.

Конституция РФ действует на всей территории России. Соблюдать ее должны все субъекты права. Ее нарушение признается правонарушением, а виновные лица привлекаются к различным видам ответственности[160].

Конституцией РФ 1993 г. прямо не предусматривается, что по вопросам, которые должны быть урегулированы посредством принятия федеральных законов, могут быть изданы Указы Президента РФ. Между тем до ухода Б. Н. Ельцина с поста Президента России в отставку (31 декабря 1999 г.) им было издано множество указов, по существу подменяющих федеральные законы[161]. Очевидно, что указное законотворчество, какие бы доводы при этом ни приводились, нарушает прерогативы законодательной власти и девальвирует принцип верховенства закона. Тем самым подрываются и общие правовые основы всей системы нормативно-правовых актов. С учетом сложностей внесения поправок в Конституцию РФ было бы целесообразно данную коллизию между законом и указом разрешить в пользу верховенства закона посредством соответствующего толкования Конституции Конституционным Судом Российской Федерации.

Указы Президента РФ, изданные в пределах его компетенции, обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 90 Конституции РФ). В абз. 1 п. 4 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и п. 2. 3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом, установлено: «В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается указом до принятия соответствующих законодательных основ».

До принятия Конституционным Судом названного постановления Президент РФ полагал, что он вправе принимать указ по любому вопросу, если такой указ не противоречит законам, что своими указами, изданными по вопросам, не урегулированным законами, и поэтому не противоречащими законам, он может, независимо от законодательной необходимости, устанавливать первичное регулирование, аналогичное законодательному, и что такие указы могут действовать сколь угодно долгое время. Конституционный Суд ограничил во времени действие нормативных указов Президента, принятых не на основании и во исполнение законов. С момента принятия соответствующего закона указ Президента независимо от того, противоречит он закону или нет, утрачивает силу. Таким образом, Конституционный Суд, с одной стороны, подтвердил нормативную компетенцию Президента по вопросам, не урегулированным законом (конкурирующая нормотворческая компетенция законодателя и Президента), с другой – установил рамки нормотворческой компетенции Президента по этим вопросам[162].

На территории Российской Федерации всей полнотой государственной власти, которая упоминается в ст. 73 Конституции РФ применительно к полномочиям субъектов РФ, обладает Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти. Субъекты РФ обладают лишь полномочиями государственной власти по предметам их ведения, а также совместного ведения. Принцип единства государственной власти нашел отражение в постановлениях Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № П-2 «По делу о толковании статей 71 (пункт “г”), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации[163] и от 1 февраля 1996 г. № 3-П “По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области”»[164].

Конституция РФ не ставит вопросы о пределах соответствия конституций и уставов субъектов Федерации Конституции РФ, не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких не противоречить ей. Конечно, в федеративном государстве разрешение проблемы соотношения федеральной конституции и основополагающих актов субъектов – одна из центральных в конституционном праве Российской Федерации. Фундаментальное значение в связи с этим для определения их соотношения, как справедливо считает С. А. Авакьян, имеют:

– принцип приоритета в регулировании общественных отношений в федеральной конституции. Суть этого принципа состоит в том, что РФ в своей Конституции либо регулирует общественные отношения, либо отказывается это делать и прямо (или же фактом отказа) передает их регулирование субъектам;

– общий принцип верховенства федеральных актов – в ч. 2 ст. 4 Основного закона России Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

– принцип разграничения компетенции между РФ и субъектами устанавливается в федеральной Конституции посредством выделения трех групп вопросов: федерального ведения, совместного ведения и ведения субъектов РФ;

– введение конституционного принципа субординации актов: по первой группе вопросов действуют только федеральные акты; по второй группе вопросов действуют и акты РФ, и акты субъектов; по третьей группе вопросов действуют лишь акты субъектов РФ. Соответствующие акты субъектов не могут касаться первой группы вопросов. Во второй группе акты субъектов должны соответствовать федеральным законам в сферах совместного ведения. Соответственно, РФ не должна вторгаться в те вопросы, которые отданы субъектам в сфере совместного ведения и принадлежат им в сферах собственного ведения[165].

Как и Конституция России, все конституции и уставы субъектов Федерации являются нормативно-правовыми актами прямого действия. Нормы о прямом действии содержатся в конституциях Адыгеи (п. 2 ст. 6), Башкортостана (ст. 14), Ингушетии (ст. 7), Калмыкии (ст. 2). Мордовии (ст. 4), Хакасии (ст. 4); уставах Алтайского (п. 1 ст. 2) и Краснодарского (ст. 57) краев, Кемеровской (ч. 4 ст. 1) и Тамбовской (ч. 2 ст. 1) областей; г. Санкт-Петербурга (ст. 5), Еврейской автономной области (ст. 1), Ненецкого (Преамбула) и Ямало-Ненецкого (п. 2 ст. 16) автономных округов и т. п.

Всеохватывающий характер и непосредственное действие конституционной регламентации в регионах проявляется в том, что предписания их основных законов общеобязательны для граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории субъекта Федерации. Нормы региональных конституций и уставов обязательны для исполнения органами публичной власти, их должностными лицами, представителями неправительственных объединений. Лица, нарушившие региональные правовые нормы, несут юридическую ответственность по действующему законодательству.

Физические и юридические лица вправе обращаться в государственные, в том числе судебно-прокурорские органы, муниципалитеты, непосредственно ссылаясь на нормы конституций и уставов субъектов Федерации. Всем участникам правоотношений обеспечивается защита от произвола и правонарушений.

Прямое действие региональных основных законов пересекается с прямым действием федеральной конституции. Приоритет федеральной Конституции неоспорим. Федеральные нормативные правовые акты принимаются по вопросам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов. Их действие не может быть приостановлено субъектами Федерации. Что же касается предметов исключительного ведения субъектов, акты, принятые по этим вопросам, имеют в регионах высшую юридическую силу[166].

Гарантией прямого воздействия конституционных (уставных) норм можно считать их интерпретацию конституционными (уставными) судами РФ[167].

В развитие конституционных (уставных) положений принимаются нормативные акты, регламентирующие правовой статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации, такие, например, как Конституционный закон Саха (Якутии) «О Президенте Республики Саха (Якутия)» от 11 октября 2006 г. № 373-3 (в ред. 28 июня 2012 г.); законы Пермского края «О Законодательном Собрании Пермского края» от 6 марта 2007 г. № 8-ПК (в ред. 9 июля 2012 г.); Пензенской области «О Губернаторе Пензенской области» от 10 апреля 2006 г. № 1005-ЗПО (в ред. 6 июня 2009 г.); Новосибирской области «О нормативных правовых актах Новосибирской области» от 25 декабря 2006 г. № 80-О3 (в ред. 14 июня 2012 г.); Орловской области «О Контрольно-счетной палате Орловской области» от 15 августа 2007 г. № 695-О3 (в ред. 2 марта 2012 г.); Самарской области «Об Уставном суде Самарской области» от 1 декабря 2006 г. № 145-ГД (в ред. 3 декабря 2009 г.) и др. В Конституциях (уставах) обязательно имеется глава, посвященная высшему органу законодательной (представительной) власти и органам исполнительной власти: гл. 5 Конституции Бурятии – «Народный Хурал Республики Бурятия»; гл. 4 Конституции Коми; гл. 9 Конституции Тыва – «Законодательная (представительная) власть; гл. 7 Устава Ивановской области – «Ивановская областная Дума); гл. 5 Устава г. Санкт-Петербурга – «Законодательная власть Санкт-Петербурга»; гл. 3 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа – «Законодательная (представительная власть автономного округа»; гл. 6 Конституции Бурятии – «Правительство Республики Бурятия»; гл. 5 Республики Коми – «Исполнительная власть»; 8 Устава Ивановской области – «Органы исполнительной власти Ивановской области»; гл. 6 Устава Магаданской области – «Высшее должностное лицо и органы исполнительной власти Магаданской области»; гл. 6 Устава г. Санкт-Петербурга – «Администрация Санкт-Петербурга»; гл. 4 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа – «Исполнительная власть автономного округа» и др.

В ряде субъектов РФ имеются главы, регулирующие взаимодействие органов высших органов государственной власти: гл. 6 Устава Архангельской области – «Взаимодействие Областного Собрания и Губернатора Архангельской области, Правительства Архангельской области»; гл. 8 Устава (Основного закона) Оренбургской области – «Взаимодействие Законодательного Собрания, Правительства области и органов местного самоуправления»; гл. 6 Устава Псковской области – «Взаимодействие Областного Собрания, администрации области и органов исполнительной власти области» и др. Таким образом, конституции и уставы субъектов РФ служат основой региональной правовой системы.

Исходя из такого разделения, в применении Конституции РФ следует опираться на такие постулаты: конституции и уставы субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ, не могут ей противоречить[168]; если субъект вторгся в компетенцию РФ, это есть ненадлежащее применение Конституции РФ, акт положено отменить самим либо это будет сделано в результате рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ; если РФ вторглась в компетенцию субъекта Федерации, это также противоречит Конституции РФ, и надо отменить федеральный акт[169].

Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции РФ направлено на обеспечение претворения в жизнь основных принципов конституционного строя России: народовластия, федеративного, правового, социального государства, разделения властей, идеологического и политического многообразия, признания и гарантированности местного самоуправления, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, признания и защиты равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности, прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России.

Вне этого субъекты Федерации самостоятельно определяют свои конституционные устои. Все вышеперечисленное служит основным целям – созданию условий существования России как целостного единого федеративного государства и обеспечению самостоятельности субъектов РФ, созданию единой системы законодательства[170].

Согласно п. «б» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся вопросы федеративного устройства. В то же время ст. 66 предусматривает, что статус субъектов РФ определяется не только Федеральной Конституцией, но и соответственно конституцией или уставом конкретного субъекта. Если же автономный округ входит в состав края или области, то согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ отношения между ними могут регулироваться также общим федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и края, области, в состав которого округ входит. Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом, определяющим общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

«К сожалению, – справедливо отмечает Н. М. Добрынин, неопределенность в сфере правового регулирования взаимоотношений краев (областей) с входящими в их состав автономными округами заложена самой Конституцией. С одной стороны, ст. 5, относящаяся к Основам конституционного строя, признает равноправие всех субъектов РФ, а с другой – ч. 4 ст. 66, которая не должна противоречить Основам конституционного строя (а значит, и ст. 5), указывает на возможность вхождения автономных округов в состав края или области»[171]. Как верно подчеркивает Б. С. Крылов, «один равноправный не может быть частью другого, столь же равноправного. Это противоречит всякой логике. Это бессмыслица»[172].

Юридическое равноправие субъектов федерации не следует отождествлять с их фактическим равенством. Субъекты Российской Федерации отличаются друг от друга территорией, численностью населения, экономическим потенциалом. Поэтому одна из главных задач Российского государства – выравнивание социально-экономического уровня регионов[173].

В Постановлении Конституционного Суда от 14 июня 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области»[174] Конституционный Суд России указал, что принцип равноправия субъектов РФ не исключает возможности вхождения автономного округа в состав края, области. Однако это не дает права краевым либо областным органам власти принимать нормативные правовые акты, ограничивающие права автономных округов.

Конституционный Суд сформулировал важнейшие конституционные гарантии статуса автономных округов как равноправных субъектов РФ.

Во-первых, факт вхождения автономного округа в состав края, области не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса – территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство.

Во-вторых, автономный округ вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, который предоставлен ему Конституцией РФ.

В-третьих, органы государственной власти не должны вторгаться в компетенцию автономного округа, тем самым исключается создание параллельной, дублирующей власти.

В-четвертых, для изменения статуса автономного округа не требуется согласия или предварительного разрешения края, области.

В-пятых, возможно распространение полномочий краевых и областных органов власти на территорию автономных округов, однако случаи и пределы такого распространения должны быть определены федеральным законом, уставами соответствующих субъектов РФ, договором между органами государственной власти краев, областей и входящих в их состав автономных округов. В этом случае укрепление прав автономных округов принципиально невозможно, ибо указанный федеральный закон, а тем более договор не могут быть приняты и подписаны без учета их мнения.

Участие населения автономного округа в избрании органов государственной власти сложноустроенного субъекта РФ, распространение юрисдикции его органов власти на входящий в него другой субъект порождают особенности и в системе органов власти.

«Разграничение или перераспределение полномочий по согласованию между органами власти субъектов исключают создание параллельной, дублирующей власти, так как органы государственной власти сложноустроенного субъекта не должны вторгаться в компетенцию автономного округа. В данном случае речь идет об органах власти субъекта, поскольку создание и деятельность федеральных органов государственной власти, действующих в субъектах РФ, является исключительной компетенцией Российской Федерации и не связана с особенностями статуса субъекта РФ. Эти факторы, конечно, оказывают влияние, – как справедливо отмечает В. И. Ульянов, – на систему государственных органов в сложноустроенных субъектах»[175].

Компетенция органов государственной власти сложноустроенного субъекта образуется из:

– собственных предметов ведения и полномочий на основании ст. 73 Конституции РФ;

– совместных полномочий и предметов ведения с Российской Федерацией в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации;

– предметов ведения и полномочий, делегированных входящим субъектам на основе договора или закона этого субъекта РФ;

– совместных предметов ведения и полномочий на основе уставов этих субъектов, договоров между ними;

– совместных предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъекта РФ, переданных сложноустроенному субъекту Федерации для реализации на территории входящего субъекта определенных федеральным законом и договором между самими субъектами и Российской Федерацией полномочий.

Рассмотрим особенности правового регулирования сложноустроенных субъектов. Так, в состав Тюменской области входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Законодательные (представительные) органы этих субъектов называются: Тюменская областная Дума, Дума Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа. Во всех трех субъектах высшее должностное лицо именуется губернатором. В Тюменской области и Ханты-Мансийском автономном округе – Югре высшие исполнительные органы государственной власти называются правительствами, а в Ямало-Ненецком автономном округе – администрацией[176].

Наряду с Конституцией РФ и указанным постановлением Конституционного Суда РФ правовую основу взаимоотношений Тюменской области и автономных округов составляют их уставы и договоры. В частности, действуют три договора, заключенные областью и автономными округами в 1998, 2002 и 2004 гг.

Так, договор 2004 г. заложил основу для самостоятельного осуществления органами власти названных субъектов федерации на подведомственной им территории полномочий в рамках предметов совместного ведения федерации и ее субъектов, а также по предметам ведения субъектов федерации. При этом у органов государственной власти Тюменской области появилось право участвовать на территории автономных округов областных программ в пределах целевого финансирования. Основываясь на взаимном уважении и равенстве, стороны договорились все споры и разногласия, возникающие при реализации договора, решать путем согласительных процедур либо в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. В настоящее время, в связи с изменением федерального законодательства, подписан договор о продлении срока данного договора на период до 2016 г.

В этих субъектах функционируют основанные на паритетных началах совещательно-координационные органы: Совет Губернаторов, Совет Дум, которые координируют и содействуют реализации принятой тремя субъектами федерации областной программы «Сотрудничество»[177].

Программа «Сотрудничество» – уникальная модель эффективного взаимодействия трех субъектов Российской Федерации, позволяющая сохранять политическое, экономическое и социальное равновесие на территории Тюменской области.

Программа финансируется за счет средств областного бюджета. Источниками финансирования мероприятий Программы могут являться также собственные средства организаций, частных отечественных и иностранных инвесторов, другие внебюджетные источники финансирования. Конкретный механизм финансирования определяется ежегодно при принятии закона об областном бюджете на очередной финансовый год.

Управляют реализацией Программы структурные подразделения органов исполнительной власти Тюменской области.[178]

Предусмотрена такая форма, как самостоятельное заседание двух Дум – Тюменской области, Ханты-Мансийского и Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономных округов. Совместные государственные интересы, выражаемые каждым законодательным органом в рамках своих полномочий, могут включать следующие сферы:

а) правотворчество с юрисдикцией на региональном уровне;

б) участие в формировании программ и проектов, имеющих общерегиональный и межрегиональный статус;

в) законодательные инициативы на региональном уровне;

г) взаимодействие с федеральными органами законодательной власти, связанное с взаимной передачей полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и других конституционных вопросов, в равной мере касающихся области и автономных округов.

Объективным фактором, обусловливающим необходимость взаимодействия между законодательными (представительными) органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа, является наличие совместных геополитических и экономических интересов трех равноправных субъектов Российской Федерации.[179]

Устав Тюменской области допускает возможность создания единых структур в органах исполнительной власти.

Федерация определяет не только статус, но и количество субъектов. Если РСФСР была квазифедерацией, субъекты которой – автономные образования – занимали лишь 17 % территории страны, то в настоящее время Россия является классической асимметричной конституционной федерацией. В советской России субъектами федерации признавались 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов[180].

Изначально в Российскую Федерацию входило 89 субъектов: 21 республика, шесть краев, 49 областей, два города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов. С 1 декабря 2005 г. в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа образован Пермский край; с 1 января 2007 г. в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа – Красноярский край; с 1 июля 2007 г. в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа – Камчатский край, с 1 января 2008 г. в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа – Иркутская область, а с марта 2008 г. в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа – Забайкальский край[181]. Процесс объединения субъектов Федерации, начавшийся в 2004 г., сократил их количество за счет объединения краев, областей и входящих в их состав автономных округов с 1 марта 2008 г. до 83. Однако Федеральным законом Российской Федерации от 21 марта 2014 г. № 36-ФЗ «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов» и Федеральным конституционным законом Российской Федерации от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов Республики Крым и города федерального значения Севастополя»[182] количество субъектов в Российской Федерации увеличилось до 85.

Сейчас в составе Российской Федерации 22 республики, 9 краев (вместо прежних шести), 46 областей (ранее 49), 3 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа (прежде их было 10).

Укрупнение субъектов Российской Федерации, связанное с появлением Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (с изм.)[183], выявило несколько новых для федеративного строительства тенденций:

– скрытое сопротивление объединению субъектов со стороны правящих элит;

– признание приоритета единства экономического и административного пространства по сравнению с сохранением национального характера государственности (например: объединение Усть-Ордынского Бурятского автономного округа с Иркутской областью, Агинского Бурятского автономного округа с Читинской областью, а не с Республикой Бурятии).

Организационной предпосылкой укрупнения регионов служит:

– образование 9 федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный, Крымский) в целях усиления вертикали власти;

– гармонизация федерального и регионального законодательства;

– создание единого экономического, социокультурного и информационного пространства;

– реализация равноправия в сфере бюджетно-финансовых отношений[184].

Исследования уставов таких сложноустроенных субъектов РФ, как Тюменская область и Ханты-Мансийский автономный округ, показывают, что в них содержатся нормы, регулирующие принятие совместных нормативных правовых актов законодательными и исполнительными органами государственной власти.

Допустимо также, что законы сложноустроенного субъекта могут распространяться на входящий субъект. Так, Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о толковании ч. 4 ст. 66 Конституции РФ указал на то, что при реализации избирательных прав населения автономного округа по выборам органов государственной власти сложноустроенного субъекта, если субъекты РФ не заключили договор о конкретизации условий и порядка формирования органов власти, то при отсутствии такого договора «должны применяться федеральное законодательство и соответствующие законы края, области»[185].

«Указанные особенности в статусе сложноустроенного субъекта, – по справедливому мнению В. И. Ульянова, – указывают на наличие отличительных признаков от других видов субъектов Российской Федерации, что не противоречит Конституции России, так как, учитывая сложившиеся традиции и специфику государственно-правового регулирования в сфере федеративных отношений, Конституция Российской Федерации допускает особенности конституционно-правового регулирования статуса отдельных субъектов Федерации»[186].

Регионы стремятся создать наиболее благоприятный режим для представителей коренных национальных меньшинств. Предусмотрено, что на территории проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока по их волеизъявлению могут создаваться административно-территориальные образования.

Одним из основополагающих принципов российской государственности является самоопределение народов, что предполагает право каждого народа – большого и малого – самостоятельно решать вопрос о выборе формы государственной организации с учетом уважения интересов и достоинства других народов. Самоопределение русского народа – это полиэтническая общность, скрепленная русским культурным ядром.[187]

Формой национального самоопределения малочисленных народов выступают национально-культурные общества. Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (с изм.)[188] и Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с изм.)[189] предусматривают создание национально-культурных общественных объединений по этническому признаку. Национально-культурные автономии подлежат государственной регистрации.

В Российской Федерации созданы и действуют Конгресс национальных объединений России, Конгресс русских общин, Всероссийский еврейский конгресс, Федерация еврейских общин, Союз армян России, «Белорусы России», «Украинцы России», Союз таджикистанцев России, Фонд поддержки исламской культуры и др. Целью этих общественных организаций является изучение и сохранение культуры национальных меньшинств, их языка, истории, традиций и обрядов; представительство и защита законных интересов национальных групп в органах государственной и муниципальной власти; связи с зарубежными соотечественниками и др.[190]

В осуществлении правового регулирования деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов видное место отводится государственному языку.

В соответствии с ч. 1 ст. 68 Конституции РФ государственным языком в Российской Федерации является русский язык.

Федерация создает условия для изучения всеми гражданами России ее государственного языка. Во всех имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях, за исключением дошкольных, изучение русского языка регламентируется едиными государственными образовательными стандартами[191].

Частью 2 ст. 68 Конституции РФ только республикам дано право иметь государственный язык, употребляемый в органах власти и местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языком России – русским. Они устанавливают государственные языки в своих конституциях (например, ст. 67 Конституции Бурятии, ст. 10 Конституции Дагестана, ст. 14 Конституции Ингушетии, ст. 18 Степного Уложения – Основного закона Калмыкии и т. д.). В большинстве республик установлен принцип двуязычия (в некоторых государственными признаны несколько языков).

Установление государственных языков республик в составе РФ представляет собой определенную сложность.

Это объясняется тем, что только в шести республиках титульный этнос, то есть народ, давший название республике, составляет большинство населения: Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Северная Осетия – Алания, Тыва, Чувашия. Помимо этого для ряда республик характерно наличие крупных иноэтнических групп (например, татары в Башкортостане), а также диалектная раздробленность языка (Северная Осетия – Алания).

Учитывая специфику этнолингвистической ситуации, конституции республик в составе Российской Федерации закрепляют различные подходы к определению государственного языка. Это выражается в том, что в большинстве республик государственными языками признаются языки титульного этноса и русский язык (например, ст. 4 Конституции Республики Татарстан, ст. 14 Конституции Республики Ингушетия, ч. 1 ст. 67 Конституции Республики Коми).

В Республике Тыва статус государственного получил язык титульного этноса (ч. 1 ст. 33 Конституции (Основного Закона) Республики Тыва), а в Республике Дагестан – русский язык и языки народов Дагестана (ч. 1 ст. 10 Конституции Республики Дагестан).

Иные субъекты РФ не вправе устанавливать государственные языки.

В части 2 ст. 26 Конституции РФ говорится не только об индивидах, но и о народах как субъектах права на родной язык. Народ – это общность людей, проживающих на определенной территории (например, ст. 69 Конституции РФ говорит о коренных народах, то есть о народах, проживающих на определенной территории к моменту оформления государственности в ее пределах), связанных кровнородственным происхождением (генетически), культурой (ч. 3 ст. 68 Конституции РФ гарантирует народам РФ право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения, развития) и самосознанием в качестве народа, нации. При этом не имеет значения количественная характеристика – многочисленный или малочисленный народ (ст. 69 Конституции оговаривает особые права коренных малочисленных народов).

Учитывая интересы граждан, не владеющих русским языком, законом «О языках народов РСФСР»[192] предусмотрено, что они могут использовать в государственных органах, организациях, на предприятиях и в учреждениях России язык, которым владеют, а в случаях, предусмотренных законодательством, им обеспечивается соответствующий перевод (п. 2 ст. 15).

Признавая языки народов, населяющих Россию, национальным достоянием государства, Российская Федерация на конституционном уровне закрепила право всех народов на сохранение собственных языков. Это выражается в том, что граждане России имеют право получать основное общее образование на родном языке.

Под родным языком, как отмечает Т. А. Васильева, обычно понимается язык родителей или лиц, их заменяющих, тот язык, на котором ребенок произносит первые в жизни слова. Как правило, родной язык – язык той этнической группы, к которой принадлежит данный человек. Однако в определенных случаях это может быть и язык иной этнической группы (например, если ребенок усыновлен в младенчестве родителями другой национальности).

Понятие «язык общения» является достаточно широким. Оно включает в себя те средства общения, которые данный человек использует в межличностных контактах и на официальном уровне. Языком общения может быть родной язык, государственный язык, язык иной этнической группы. Под языком воспитания понимается тот, который используется при формировании навыков поведения ребенка в семье, в воспитательных и образовательных учреждениях.

Языком обучения считается тот, на котором ведется преподавание в общеобразовательных учреждениях[193].

Принцип языкового равноправия был предметом исследования Конституционным Судом РФ[194].

В частности, Государственный Совет Республики Татарстан в своих запросах поставил под сомнение федеральные нормы о построении алфавитов государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик в составе Российской Федерации на графической основе кириллицы и о возможности установления иной графической основы только в соответствии с федеральным законом, полагая, что установление графической основы алфавита как органической составной части государственного языка республики относится к ее исключительному ведению[195]. Формулируя итоговый вывод по данному делу, Конституционный Суд РФ выразил ряд принципиально важных для рассматриваемого вопроса правовых позиций.

Во-первых, федеральный законодатель вправе устанавливать основы правового регулирования языков народов Российской Федерации, включая вопросы языковой политики, в том числе относящиеся к статусу государственных языков республик в их соотношении со статусом государственного языка Российской Федерации.

Во-вторых, федеральный законодатель вправе урегулировать принципиальные вопросы статуса государственных языков республик, затрагивающих интересы всей Российской Федерации и конституционные права и свободы граждан, а также определить общие принципы правового регулирования этих языков, к которым должны предъявляться особые требования по сравнению с иными языками, не имеющими статуса государственного.

В-третьих, в целях обеспечения на территории Республики Татарстан использования татарского языка во всех сферах официальных отношений законодатель Республики Татарстан вправе – по смыслу ст. 68 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 43 и в соответствии с федеральным законодательством – предусмотреть его изучение как государственного языка Республики Татарстан при получении основного общего образования. Следовательно, введение законами Республики Татарстан изучения татарского языка как государственного в общеобразовательных учреждениях Республики Татарстан само по себе не нарушает закрепленных Конституцией РФ прав.

В-четвертых, требованию, содержащемуся в оспариваемых положениях законодательства Республики Татарстан об изучении русского и татарского языков в равных объемах, распространяющемуся на всех лиц, получающих основное общее образование в Республике Татарстан, в том числе в общеобразовательных учреждениях с русским языком обучения, имеющих государственную аккредитацию, – на тех, для кого татарский язык является родным, и на тех, для кого он родным языком не является; на тех, кто изучает татарский язык с начального уровня образования, и на тех, кто начинал обучение в образовательных учреждениях Российской Федерации, где татарский язык не преподавался, нельзя придавать абсолютный характер. Изучение в Республике Татарстан русского и татарского языков в равных объемах может иметь место при соблюдении установленных законодательством РФ федеральных государственных общеобразовательных стандартов, в том числе относящихся к обязательному изучению русского языка как государственного языка Российской Федерации, и при наличии соответствующих условий, в полной мере гарантирующих право на образование, не допускающих умаления других конституционных прав и свобод.

В-пятых, установление той или иной графической основы алфавита государственного языка (кириллицы, латиницы или др.), как свидетельствует исторический опыт, обусловливается не только и не столько особенностями фонетики языка, сколько происходящими в обществе переменами социально-культурного и национально-исторического характера, а также интересами государства на разных этапах его развития, в том числе в сфере международных отношений, а потому смена графической основы алфавита государственного языка должна осуществляться с учетом исторических и политических факторов, национальных и культурных традиций, быть научно обоснованной и отвечать общественным ожиданиям, что в конечном счете требует проявления суверенной воли государства[196].

Исходя из этого оспариваемые положения были признаны не противоречащими Конституции РФ.

Конечно, в реальной жизни все происходит не так просто. Следует иметь в виду, что Российская Федерация сейчас представляет собой, по сути, переходное государство. Какой отрезок времени в истории займет этот период, сказать довольно сложно. Понятно, что переходному государству соответствуют переходная конституция и законодательство. Оно вынуждено изменяться с учетом тех изменений, которые происходят в обществе. Так, система законодательства России фактически создается заново после принятия в 1993 г. Конституции РФ. В настоящее время с трудом, но уже осуществлен переход от союзно-республиканской к двухуровневой федеративной структуре законодательства.

Необходимо также учитывать, что если раньше, в условиях существования СССР, Российская Федерация осуществляла все текущее законодательство, то с заключением Федеративного договора и принятием Конституции РФ 1993 г. по вопросам, отнесенным к ведению РФ, она издает федеральные конституционные и федеральные законы, а по вопросам совместной компетенции – федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. По предметам собственного ведения субъекты Федерации самостоятельно осуществляют правовое регулирование, в том числе законодательное.

Федеративный договор закрепил основы разделения предметов ведения во внутрифедеральных отношениях. Конституция РФ 1993 г. признала здесь три сферы ее развития и функционирования.

Во-первых, согласно ст. 71, установлены предметы исключительного ведения Российской Федерации. К их числу отнесены способы обеспечения публичных интересов и государственного суверенитета, статуса важнейших государственных экономических и ресурсных систем, единое правовое регулирование в масштабе Федерации.

Во-вторых, согласно ст. 72, определены предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Речь идет о мере согласованного решения социально-экономических вопросов, особенно в сферах культуры, образования, организации государственных структур и органов местного самоуправления. Закреплен перечень отраслей законодательства, находящихся в совместном ведении, их 10 (административное, трудовое, земельное и т. д.).

Р. Абдулатипов в статье «Жить дружно всегда нужно. Но только как…»[197] предлагает дать полную расшифровку предметов совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ). Это действительно необходимо, так как и конституционная норма, и упомянутый федеральный закон не вносят определенности, а следовательно, совместное ведение в таком изложении представляет зону риска. Установлено, что нарушения, допускаемые субъектами РФ, касаются прежде всего прав человека и распределения полномочий. Итак, прерогативой Российской Федерации является регулирование прав и свобод человека и гражданина, а к общему ведению Федерации и ее субъектов относится лишь защита прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, Российская Федерация взяла на себя ответственность за единую регламентацию прав и свобод на всей территории страны, субъекты РФ тем самым, по общему правилу, должны считаться с запретом регулировать отношения с участием граждан на своем уровне[198].

Позиции авторов относительно самого института совместной компетенции также отличаются большим разнообразием: от полного одобрения до жестокой критики устанавливающих его конституционных положений[199]. Особо актуален вопрос о границе между рамочным регулированием и детальной регламентацией общественных отношений.

В качестве способа решения данных проблем предлагается принятие «законов выборочного действия, детально определяющих решение конкретных вопросов регионального ведения и действующих на территории лишь тех субъектов Федерации, где в силу ряда причин невозможно или затруднено осуществление гражданских прав и свобод»[200].

Некоторые авторы вообще предлагают отказаться от совместного законодательного регулирования Федерации и субъектов, четко разграничив сферы их исключительного законодательного регулирования. М. Н. Игнатьева считает, что «нет необходимости в сохранении статьи 72 Конституции Российской Федерации»[201].

Мы согласны с высказанной в литературе точкой зрения о неприменимости такой позиции.

Во-первых, мы полагаем, что внесение изменений в Конституцию России может быть оправдано лишь крайней необходимостью, когда по-другому поступить просто невозможно. Во-вторых, реализация подобных идей неизбежно приведет к разрыву российского правового пространства. «Кооперативный» федерализм – это не надуманная юридическая конструкция, а оптимальный вариант развития российской государственности, выработанный в ходе ее генезиса, естественной эволюции федеративных отношений. И не стоит так быстро от него отказываться. Просто нужно стараться превратить вопросы совместного ведения из «поля битвы» во внутренне согласованную сферу совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, выступающей как ядро правового пространства России[202].

Понимание и практическое применение ст. 72 Конституции РФ возможны только в системной связи с положениями ст. 76. Имеются в виду нормы о прямом действии федеральных конституционных законов и федеральных законов на всей территории страны, о соответствии законов и иных нормативных актов субъектов Федерации федеральным законам, о самостоятельном правовом регулировании субъектов Федерации вне предметов ведения Российской Федерации или законов ее субъектов в сферах собственного действия.

Конституция РФ не дает оснований для передачи даже части законодательных полномочий субъектам РФ относительно предметов исключительного ведения Федерации. Хотя в ст. 78 Российской Конституции и предусмотрена возможность взаимной передачи части полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, речь идет только об исполнительных органах и их полномочиях.

В-третьих, в ст. 73 гарантировано самостоятельное определение субъектами РФ всей полноты государственной власти вне пределов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов, установленных в ст. 71, 72. Тем самым рамочная компетенция субъектов РФ открывает простор для их инициативных решений и действий, связанных со спецификой условий регионов[203].

Когда мы говорим о двухуровневой системе законодательства, то имеем в виду законодательство Федерации и ее субъектов. Возникает вопрос: представляет ли систему законодательство самих субъектов РФ? На сей счет в юридической литературе существуют различные точки зрения.

При анализе законодательства на уровне субъектов Федерации А. С. Пиголкин и Т. Н. Рахманина выделяют такой его недостаток, как бессистемность[204].

Ф. М. Раянов полагает, что сегодня с полным основанием можно и нужно оперировать понятием «система законодательства»[205]. Г. Ермошин отмечает: «Система законодательства, действующая на уровне субъектов Федерации, включает в себя законы, принимаемые федеральным законодателем, и законы, принимаемые законодателем субъекта Федерации. Причем и те, и другие – законы прямого действия, и теоретически сферы их не должны пересекаться»[206]. Встречается и такая точка зрения, согласно которой идея формирования системы законодательства субъекта РФ вообще неприемлема[207].

В. А. Ромашов и С. Л. Сергевнин полагают, что единственно возможным подходом к структурной идентификации системы регионального законодательства является «непосредственная включенность (интегрированность)» последней в единую законодательную систему федерации. Это принципиально важно, ибо иной подход, утверждающий изолированность либо недопустимо высокий уровень автономии региональной законодательной системы, по сути, ставил бы под сомнение обоснованность существования самого федеративного государства[208]. В. А. Миронов и А. Ф. Виноградов, выделяя в качестве признака законодательства субъектов Федерации его относительную самостоятельность, тем не менее признают «потребность формирования каждым субъектом РФ собственной системы законодательства…» и формируют общие принципы, на основании которых оно должно происходить. Среди них:

– формирование законодательства субъекта РФ в пределах их предметов ведения и полномочий;

– согласованность законодательства субъекта Федерации с федеральным законодательством;

– системность в формировании законодательства субъекта Федерации;

– необходимая достаточность законодательного регулирования на уровне региона;

– взаимная согласованность законодательства субъектов Федерации;

– преемственность;

– невмешательство органов государственной власти субъекта Федерации в компетенцию органов местного самоуправления;

– взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления в интересах субъекта и его населения;

– ориентированность законодательства субъектов Федерации на общепризнанные принципы и нормы международного права;

– верховенство Конституции РФ, конституций и уставов субъектов Федерации;

– демократизм процесса формирования законодательства субъектов Федерации;

– организация контроля и установление ответственности за неисполнение регионального законодательства[209].

Мы считаем, что современное законодательство субъектов РФ, несомненно, обладает признаком системности. В большинстве субъектов РФ к настоящему времени в основном сформировалось собственное законодательство. За сравнительно короткий срок в субъектах удалось разработать и принять целый ряд важнейших нормативных правовых актов: конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, большое число законов и подзаконных актов[210].

На наш взгляд, и анализ ст. 5 Конституции РФ дает основание говорить о наличии системы законодательства в субъектах РФ: «Республика (государство) имеет свою Конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство». По справедливому мнению Ф. М. Раянова, понятие «законодательство», употребляемое в сочетании со словом «свое», можно трактовать только как систему законодательства в субъектах РФ[211].

Термин «система законодательства» используется в законодательстве некоторых субъектов РФ, хотя и с некоторой интерпретацией. Так, о системе областного законодательства речь идет в ст. 32 Устава (Основного закона) Омской области[212]. В Конституции Республики Башкортостан говорится о законодательстве Республики (ст. 1)[213]. В Уставе Красноярского края упоминается о системе правовых актов (ст. 84)[214], в Уставе Иркутской области (ст. 20)[215] речь идет о нормативно-правовой системе области, термин «нормативная правовая система» использует Устав Ханты-Мансийского автономного округа – Югры[216].

В ряде случаев в конституциях (уставах) субъектов Федерации вообще не решен вопрос о системе нормативных правовых актов[217].

Говоря о системе законодательства субъектов РФ, Т. Н. Рахманина подразумевает под этим понятием лишь их учредительные документы (конституции республик и уставы других субъектов Федерации) и региональные законы[218]. Такое понимание законодательства получило практическое подтверждение, например, в ст. 46 Устава Кировской области и ст. 39 Устава Костромской области.

Однако здесь надо сделать, на наш взгляд, следующую оговорку.

Вообще, принимать конституцию (устав), законы и другие нормативные правовые акты – это право, а не обязанность субъекта. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство. Возникает вопрос: “Обязан ли каждый субъект РФ иметь Конституцию или устав и являются ли Конституция и устав документами учредительного свойства?”. Текстологический анализ этой нормы, а также норм, содержащихся в ст. 65–79 Конституции РФ, позволяет утверждать, что основной закон субъекта Российской Федерации, так же как и другие его атрибуты (наличие столицы, флага, герба, гимна и т. п.), является лишь факультативным признаком. Существование какого-либо субъекта федерации, его преобразование, прекращение существования, характеристика компетенции фиксируется непосредственно в Конституции РФ и никак не зависит ни от наличия, ни от отсутствия у него основного закона[219].

В подтверждение этого вывода можно ссылаться на практику субъектов РФ в отношении своих полномочий, установленных ч. 6 ст. 5 Конституции РФ, принимать или не принимать свой основной закон. По свидетельству В. Б. Исакова, в 1993 г. основные законы (конституции или уставы) были приняты лишь в 6 субъектах Федерации, к концу 1994 г. – в 20; с 1995 г. – в 45; в 1996 г. – в 59; в 1997 г. – в 65 и в 1998 г. – в 67.

Следовательно, к началу 1999 г., по меньшей мере, в 22 субъектах РФ своего основного закона не было. И никто за это время ни разу не поставил вопрос о легитимности этих публичных образований[220]. В настоящее время все субъекты Федерации имеют свои Конституции (уставы).

В качестве примера рассмотрим правовые акты Республики Мордовия, образующие систему, в которой выделяются следующие уровни: законодательство – Конституция Республики Мордовия; законы о внесении изменений в Конституцию Республики Мордовия; конституционные законы Республики Мордовия; договоры Республики Мордовия – международные и внутренние (с федеральными органами государственной власти субъектов Федерации); подзаконные нормативные акты[221].

Например, в ст. 32 Устава Ханты-Мансийского автономного округа – Югры установлено, что органы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры могут осуществлять согласованную подготовку проектов нормативных правовых актов с органами государственной власти Тюменской области по вопросам защиты прав и свобод граждан, борьбы с правонарушениями, функционирования системы жизнеобеспечения, административно-территориального устройства, местного самоуправления, а ст. 31 Устава определены правила действия правовых актов государственной власти Тюменской области на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры[222].

Таким образом, «вполне реально, что в сложноустроенном субъекте в систему законодательства, – как полагает В. И. Ульянов, – будут входить Устав, законы субъекта и совместные законы, принимаемые с участием органов государственной власти входящих субъектов Федерации»[223].

Как видим, под совместными законами в данном случае понимаются законы, принимаемые с участием органов государственной власти субъектов РФ (в рассматриваемой ситуации органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов).

Допустимо также, что законы сложноустроенного субъекта могут распространяться на входящий субъект. Так, Конституционный Суд РФ в постановлении по делу о толковании ч. 4 ст. 66 Конституции РФ указал на то, что при реализации избирательных прав населения автономного округа по выборам органов государственной власти сложноустроенного субъекта, если субъекты не заключили договор о конкретизации условий и порядка формирования органов власти, то при отсутствии такого договора должны применяться федеральное законодательство и соответствующие законы края, области[224].

В юридической литературе иногда выделяется и такой признак законодательства субъекта РФ, как его самостоятельность[225], что соответствует изложенному выше. Отсюда главными системообразующими связями для федеративной структуры законодательства являются не только связи порождения (генетические), субординации, но и связи координации, взаимодополнения (субсидиарности).

Отраслевая (в т. ч. комплексная), иерархическая, федеративная структуры законодательства составляют разные плоскости единой системы российского законодательства. Они демонстрируют разные аспекты законодательства. Отраслевая структура в большей мере показывает предметную направленность правового регулирования. Через нее законодательство, будучи формой регулирования общественных отношений, вбирает в себя сложный характер последних со всеми их противоречиями.

Федеративная структура раскрывает сложную субъектную подоснову правотворческого процесса и законодательства. Законодательство предстает системой, творимой, изменяемой, перестраиваемой множеством разных субъектов, часто относительно независимых друг от друга. Следует также указать, что федеративная структура как способ деления законодательства по субъектам правотворчества трех политико-территориальных уровней (Российская Федерация – субъекты Федерации – муниципальные образования) дополняется выделением в законодательстве секторов, входящих в круг правотворческих полномочий отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.

В описанных условиях, чтобы сохранить единство и целостность, законодательная система предрасположена к формированию внутри себя внутренней иерархии актов по видам, по субъектам их принятия, по важности общественных отношений, регулируемых актами, составляющими законодательство. Следовательно, иерархическая структура законодательства в значительной мере направлена на решение внутренних задач, присущих законодательству как системе. Она призвана упорядочить, адаптировать к особенностям законодательной системы ту сложность, что привносят в нее предмет правового регулирования и активность субъектов правотворчества.

Наиболее сложная проблема в правовом регулировании – оптимальное соотношение объема федерального и регионального правотворчества. Оптимальность заключается в законодательном разграничении той части вопросов в сферах совместного ведения, которую должны самостоятельно решать Федерация и сам субъект РФ. Другим показателем оптимальности может служить мера влияния (участия) субъекта РФ при решении вопросов сферы совместного ведения на федеральном уровне. Следует отметить, что влияние Федерации при решении вопросов совместного ведения намного выше. Возникает необходимость выяснения вопроса об оптимальном объеме федерального правового регулирования и об оптимальном федеральном законодательстве в сфере совместного ведения. Должна ли Российская Федерация издавать лишь рамочные законы либо она вправе принимать также нормативные правовые акты, прямо регулирующие определенные общественные отношения в данной сфере и непосредственно действующие? Следует определить меру связанности субъектов Федерации конкретными нормами федеральных законов по предметам совместного ведения. Необходимо констатировать, что правовые акты должны носить рамочный характер.

На основе исследования многих проблем развития федерального законодательства и субъектов РФ было выявлено отсутствие на федеральном уровне регламентации порядка определения предметов ведения и полномочий, которые могут быть предоставлены субъектами РФ на основе федерального закона или двустороннего договора. Во многих случаях федеральный законодатель, принимая федеральный закон в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, излишне подробно осуществляет законодательное регулирование. Возникает вопрос: что остается делать субъекту РФ? Если осуществлять собственное правовое регулирование, то, видимо, неправильно будет принятие закона субъекта РФ с тем же названием, в котором будут подправлены отдельные федеральные нормы. Оптимально принятие закона субъекта РФ, устанавливающего особенности правового регулирования отношений в данной сфере совместного ведения с учетом специфики субъекта (природной, экономической, демографической и т. д.). Другой вариант – субъект РФ может не осуществлять правовое регулирование в случае, если федеральным законом излишне подробно осуществлено законодательное регулирование.

Трудно назвать какие-нибудь более или менее значимые предметы исключительного ведения субъектов Федерации, помимо их собственных бюджетов, вопросов их внутреннего административно-территориального решения, управления их собственностью, если это управление считать предметом ведения, а не полномочием. Само собой разумеется, субъекты РФ самостоятельно осуществляют полномочия по принятию конституций, уставов, законов и иных актов, но эти акты создаются по вопросам, которые в основном перечислены в ст. 72, т. е. относятся к предметам совместного ведения.

По всем предметам совместного ведения необходимо стремиться к достижению баланса полномочий и четко определить, что по предметам совместного ведения в федеральных законах не должны содержаться нормы прямого действия, а лишь рамочные директивы, общие принципы, общие подходы, в пределах которых субъект РФ должен обладать свободой законодательного регулирования. Поэтому представляется, что для более полного отражения интересов Федерации и субъектов РФ со стороны субъектов РФ необходимо вернуться к практике принятия на федеральном уровне основ законодательства Российской Федерации по вопросам совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов.

Региональный законодатель должен не только понимать, что законотворчество субъектов направлено на достижение собственных целей и задач, связанных с особенностями развития своего субъекта Федерации, но и содействовать решению главной стратегической задачи, стоящей перед Федерацией, – формированию единого правового пространства Российской Федерации, поскольку решение проблемы обеспечения единства правовой системы страны есть ключ к укреплению государства и его институтов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. И именно он, законодатель субъекта РФ, должен играть главную роль в реализации механизмов обеспечения соответствия региональных нормативных актов федеральному законодательству[226]. Ведь, как отметил Ю. Тихомиров, нестыковка федеральных и местных законов – опасное явление, подобное мине замедленного действия, заложенной под единство Федерации. При определенных условиях заряд может сработать[227]. Очевидно, что необходим действенный механизм обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции России и федеральному законодательству при принятии региональных нормативных правовых актов. В юридической литературе еще нет однозначного подхода, что это должен быть за механизм.

Мы согласны с Ю. И. Колесовым, который под таким механизмом понимает систему мер, принимаемых на уровне законодательного органа субъекта РФ, направленных на предотвращение случаев вторжения субъекта Федерации в компетенцию Российской Федерации, а также издания региональных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции России и федеральному законодательству, в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов. Элементами указанного механизма должны стать, во-первых, четкое определение объема законодательного регулирования субъекта Российской Федерации и, во-вторых, разработка и принятие законодательных актов субъектов Федерации на основе федеральных законов[228], определяющих, что до издания соответствующих федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов сами субъекты вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование (ст. 35 Устава Ставропольского края, ст. 5 Устава Иркутской области, ст. 21 Устава Курганской области, ч. 1 ст. 11 Устава Псковской области). Приводя свои нормативные акты в соответствие с федеральным законодательством, законодательные органы субъектов РФ, как представляется, вправе определенным образом конкретизировать федеральные нормативы применительно к особенностям данного региона, что целесообразно отразить в федеральной Конституции[229].

Некоторыми российскими учеными-правоведами так называемое право опережающего законодательства[230] рассматривается как путь к увеличению и без того существующего несоответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству[231]. По их мнению, ситуация опережающего законодательства – вынужденная, обусловленная медлительностью федерального законодателя и другими факторами. Она не может быть целесообразной в нормальных условиях стабильного развития государства, потому что порождает проблемы, связанные с приведением различающихся региональных законов большого количества субъектов в соответствие с федеральными законами[232].

Однако нам такие высказывания представляются чересчур категоричными. Их авторы упускают из виду, что Федерация может не считать для себя актуальным регулирование определенных предметов совместной компетенции, оставляя решение этих вопросов на усмотрение субъектов РФ. Необходимо отметить, что принятие федеральных законов по предметам совместного ведения требует приведения в соответствие с ними ранее принятых здесь нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, что не всегда осуществляется в должной мере и требует дополнительных финансовых затрат[233].

С другой стороны, слишком часто вносятся изменения и дополнения в недавно принятые законы. В итоге оказывается, что многие противоречия федеральному законодательству появляются в актах субъектов Федерации, муниципальных образований не в момент их издания, а после изменения Российской Федерацией собственных актов.

В настоящее время существует немало противоречий, споров из-за нарушения компетенции органов, то есть орган власти выходит за установленные пределы, либо присваивает себе полномочия других звеньев, либо не в полном объеме осуществляет закрепленную за ним компетенцию. Распространенным является вторжение в чужие сферы, неизбежно порождающее коллизии и споры. Их обострение ведет к возникновению противоречий в экономике, в социальной сфере, в политических отношениях, негативные последствия которых трудно предвидеть.

Динамичное воздействие Конституции РФ на правовую систему происходит в условиях переходного процесса и осложняется факторами внешнего и внутреннего характера. Такими факторами являются инкорпорация норм международного и европейского права, регулирующих основные права и свободы, столкновение консервативной функции права и его преобразующей роли; невысокий уровень доверия со стороны населения конституционным принципам и нормам; проблемы исполнения решений судебных органов и особенно решений Конституционного Суда РФ.

Однако в теории и практике международного права общепризнанными принципами и нормами международного права считаются такие общеобязательные нормы международного права, которые пользуются всеобщим признанием, выраженным тем или иным способом, хотя зачастую и не закреплены в каких-либо конвенциях. Они получили название норм общего международного права, или общих, универсальных норм[234].

Регулирующее воздействие на законодательную и исполнительную власть субъектов РФ, помимо Конституции РФ, конституционных федеральных, федеральных законов, Указов Президента, конституций республик, уставов иных субъектов Федерации, оказывают:

– договоры, соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;

– договоры, соглашения между органами государственной власти субъектов РФ (двусторонние, многосторонние).

В первой половине 90-х гг. в Российской Федерации договоры заключались в основном между Федерацией и республиками. Однако в начале 1996 г. были заключены договоры о разграничении предметов ведения с областями (например, Калининградской и Свердловской). Одна из основных целей такого договорного процесса, считает М. Михайлов, – «мягко снимать возможные противоречия между Федерацией и ее субъектами»[235].

Государственная Дума неоднократно предпринимала попытки принять федеральный закон, который включал бы в себя положения о согласовании проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, но безрезультатно. Так, депутатами был отклонен проект федерального закона, внесенный в декабре 1994 г. в Государственную Думу по инициативе Р. Г. Абдулатипова «О порядке реализации положений Конституции Российской Федерации в сфере совместной компетенции Российской Федерации и Федеративного Договора». Позже, в июле 1995 г., были отклонены два альтернативных законопроекта о разграничении предметов ведения и полномочий, в которых содержалась норма о необходимости согласования с субъектами Федерации федеральных законопроектов по предметам совместного ведения. В середине 1995 г. Государственной Думой был отклонен еще один проект федерального закона, содержащий в себе не только требования, но и процедуры согласования. Это проект «О законодательном регулировании по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», внесенный в порядке законодательной инициативы Московской городской Думой.

Правда, 25 апреля 1997 г. Государственной Думой Федерального Собрания был принят Федеральный закон «Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако все, что удалось включить в данный Федеральный закон, – подчеркивает И. А. Умнова, – ограничилось одной статьей, определяющей лишь самые общие положения о согласовании законодательной деятельности»[236]. Однако данный Федеральный закон был отклонен Советом Федерации Федерального Собрания РФ с созданием согласительной комиссии по его доработке. 14 ноября 1997 г. Федеральный закон был повторно принят Государственной Думой и затем вновь отклонен Советом Федерации.

Лишь в июне 1999 г. был принят Федеральный закон № 119-ФЗ «Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором установлены порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий[237].

Если в целом охарактеризовать данный закон, то необходимо отметить, что общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в нем прямо не закреплены, а только анализ его норм позволяет выявить эти общие принципы: принципы деятельности органов государственной власти субъектов федерации (ст. 1); образование органами государственной власти субъектов федерации системы органов (ст. 2), принцип законности (гл. 5).

Рассмотрение и анализ распространенной ранее практики заключений договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами позволяет сделать вывод о том, что принятие Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ вытеснило из правовой практики договоры о разграничении компетенции, нарушающие федеральную Конституцию и законодательство, и восстановило единство федерального правового пространства Российской Федерации.

К 2000 г. были заключены договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и 46 ее субъектами. В каждом из договоров предусмотрена некоторая специфика такого разграничения. Практика подписания двусторонних договоров между органами власти Российской Федерации и ее субъектами не снимала существующие противоречия. В этих нормативных актах фактически закреплялось неравноправие субъектов федерации, которое не позволяло реализовать на практике важнейший принцип построения федеративного государства – принцип равенства прав субъектов федерации в рамках их собственных предметов ведения. Названный принцип подразумевает, что федерация состоит из экономически самодостаточных субъектов, юридически равных между собой, а также во взаимоотношениях с федеральным центром. При этом обе стороны такой двухуровневой политической системы полностью самостоятельны в пределах тех полномочий, которые относятся к предмету их ведения, и не вмешиваются в пределы ведения друг друга[238].

Поскольку Федеративный и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий не являются международными договорами в смысле ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, следовательно, их юридическая сила не может быть больше, чем сила федеральных законов, принимаемых по вопросам, перечисленным в ст. 71 Конституции РФ. Федеративные договоры призваны конкретизировать разграничение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по вопросам, закрепленным в ст. 72 Конституции.

Субъекты РФ принимают участие в федеральном законодательном процессе. Это выражается прежде всего в том, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами государственной власти субъектов РФ: после внесения соответствующего проекта в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы, а также после их принятия Государственной Думой в первом чтении они направляются в соответствии с регламентом Государственной Думы в органы государственной власти субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. До истечения указанного срока рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускается (ч. 2 ст. 13 Закона от 24 июня 1999 г.)[239].

Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, заключены договоры и соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 3 Закона от 24 июня 1999 г.).

Соотношение Конституции РФ и конституций республик в составе Федерации подчиняется ряду закономерностей, как справедливо отмечает Н. А. Михалева. Им присущи «однообразная направленность правового регулирования, уважение к правам и свободам человека и гражданина, признание суверенных прав наций и народностей, сохранение государственного единства и территориальной целостности России»[240].

Изменения, внесенные в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, регламентировали процедуры заключения договора о разграничении полномочий и формально увеличили требования к его форме и содержанию. Однако данные поправки не оказали существенного влияния на изменение роли договора как инструмента присвоения субъектами РФ дополнительных полномочий, а скорее, наоборот, создали для отдельных субъектов предпосылки использования договора в собственных интересах в обход федеральной Конституции и федеральных законов под видом учета региональной специфики[241]. Примером может служить договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, утвержденный Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ. Принимая во внимание существующую практику заключения и применения договоров о разграничении компетенции между РФ и ее субъектами, а также в целях построения единого правового пространства необходимо полностью отказаться от договорной формы регулирования таких отношений. В настоящее время практически все договоры прекратили свое существование, за исключением вышеназванного договора с Республикой Татарстан.

Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ осуществляется федеральными конституционными и федеральными законами. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ), так как последние обладают более высокой юридической силой.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы, как прямо предусматривается в ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, имеют «прямое действие на всей территории Российской Федерации». Вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты осуществляют собственное правовое регулирование. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ действует федеральный закон. В пределах собственного правового регулирования действует нормативный акт субъекта РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, как следует из ч. 2 ст. 76 Конституции, действуют параллельно федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Причем последние должны приниматься в соответствии с федеральными законами. В случае противоречия между ними согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ действует федеральный закон.

Субъекты Федерации сами определяют взаимоотношения между их органами законодательной и исполнительной власти. В Конституции РФ отмечается лишь, что обеспечение такого соответствия находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «а» ч. 1 ст. 72). Важно, однако, обратить внимание на то, что указание в Конституции РФ на «совместное ведение» не определяет, какие вопросы в этой сфере правомочна решать Федерация, а какие – ее субъекты.

Перед субъектами РФ, справедливо отмечает А. С. Пиголкин, «стоят собственные цели – учитывать в правовом регулировании местные, региональные природные и национальные особенности, осуществлять поиск оптимальных путей развития и конкретизации положений федерального законодательства»[242].

Реализация субъектом РФ конституционного права на осуществление собственного правового регулирования в основном определена. Во всех главах Конституции РФ, за исключением девятой, содержится упоминание об отдельных правоотношениях, регулирование которых производится федеральными законами. Это вопросы гражданства, уголовного процесса, трудовых споров и т. д.

Статья 71 Конституции РФ содержит перечень предметов ведения Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по таким вопросам принимаются федеральные конституционные законы. Федеральные конституционные законы могут быть приняты только по прямо названным Конституцией РФ вопросам. Вопросы, упомянутые в ст. 71, регулируются федеральными законами. В Конституции не содержится положений, на основании которых можно было бы передать часть вопросов, находящихся в ведении Российской Федерации, в совместное ведение. Перечень вопросов, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, по которым также принимаются федеральные законы, содержится в ст. 72 Конституции РФ. В то же время предметы ведения самих субъектов федерации не имеют прямого конституционного закрепления, будучи закрепленными по «остаточному принципу» (ст. 73 Конституции). Такой подход, – считает Н. М. Добрынин, – во многом и порождает перманентные диспропорции и кризисы в развитии федеративных отношений в России, которая функционирует как федерация без четкого и развернутого правового закрепления статуса ее субъектов. Основное практическое следствие из данного пробела – отсутствие законодательных основ формирования финансово-экономической базы собственных полномочий и ответственности субъектов федерации.

Другие важные вопросы, игнорируемые действующим законодательством, – социально-экономические функции и ответственность органов местного самоуправления, наличие у него необходимой социально-экономической базы. Декларировав конституционное отделение местного самоуправления от системы государственной власти, действующее законодательство не обеспечивает по-настоящему реального развития. Отсюда вполне понятна встречная реакция субъектов федерации, которая прежде выражалась в растущих противоречиях между региональным и федеральным законодательством, а также попытка ряда субъектов перетянуть на себя часть федеральных полномочий[243].

Безусловно, субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и вне предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. По вопросам, которые в силу ст. 73 Конституции России относятся к ведению субъектов, за конституциями и уставами субъектов РФ признается высшая юридическая сила. Субъекты РФ могут поставить вопрос о приведении федерального акта в соответствие с актом субъекта Федерации. Это возможно в следующих ситуациях. Во-первых, это право федерального центра, а не обязанность. Во-вторых, действует правило о приоритете и верховенстве актов Российской Федерации перед актами субъекта. В-третьих, субъект может войти в Государственную Думу с правом законодательной инициативы, чтобы федеральный закон был принят с учетом нового правового регулирования, появившегося в субъекте. Но с таким предложением субъект может войти в Государственную Думу лишь до того момента, пока по этому вопросу еще не принят федеральный закон.

Однако это не означает наличия у них собственной правовой системы, поскольку и то и другое проистекает не из суверенного волеизъявления республик, выраженного в их нормативных правовых актах, а из Конституции РФ как высшего нормативно-правового акта суверенной власти всего многонационального народа России. И даже нормативные правовые акты, принятые законодательными органами субъектов Федерации в пределах их исключительной компетенции, по сути, являются юридической формой осуществления полномочий, предусмотренных ст. 73 Конституции РФ.

Свою позицию по данному вопросу Конституционный Суд изложил в постановлении от 7 июня 2000 г.[244] и определениях от 27 июня 2000 г. № 92-О и от 19 апреля 2001 г. № 65-О[245]. Из названных решений Конституционного Суда следует, что положение о полноте законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, которой обладают субъекты Российской Федерации в порядке ст. 73 Конституции РФ, следует рассматривать в системном единстве не только с положениями ст. 76 (ч. 2 и 5), согласно которым по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, последние не могут им противоречить, а в случае противоречия действует федеральный закон, но и с положениями ст. 77 о том, что самостоятельное установление субъектами Российской Федерации системы своих органов государственной власти должно соответствовать основам конституционного строя, общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом (ч. 1), и что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2). Следовательно, и те и другие должны подчиняться единым принципам и правилам функционирования этой системы.

Для своевременного устранения возникающих противоречий в правовом регулировании конституционно-правовых отношений, создания надлежащих условий для эффективного проведения государственной политики необходимо создание и эффективное функционирование в системе права механизма разрешения коллизий в конституционно-правовой сфере, представляющего собой комплексную систему конституционно-правовых средств, направленных на предотвращение возникновения, устранение, разрешение коллизий, и обеспечивающих внутреннее единство и стабильность правовой системы, ее гармоничное развитие.

Конституционное право Российской Федерации располагает легитимными средствами и способами предупреждения и разрешения коллизий публично-властного характера.[246] Совокупность этих средств и способов может быть представлена в виде двух самостоятельных групп: а) универсальные: принцип разделения власти, принцип федерализма, идеологическое и политическое многообразие и многопартийность, экономический плюрализм, конституционная юстиция; б) специальные, имеющие конкретно-целевое назначение для разрешения коллизий в конкретных сферах государственной и общественной жизни.

Обеспечение единого правового пространства может рассматриваться одновременно и как одно из средств, общее условие устранения и разрешения коллизий в конституционно-правовом поле Российской Федерации, и как конечный результат деятельности, направленной на устранение коллизий.

Большая роль в разрешении коллизий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации принадлежит Конституционному Суду РФ. В то же время следует отметить, что роль Конституционного Суда РФ в разрешении коллизий имеет двойственную природу, поскольку, с одной стороны, Конституционный Суд как орган конституционной юстиции способен разрешать (легитимным путем) юридические коллизии, не допуская их перевода в стадию юридического конфликта, и тем более кризиса; с другой стороны, решения конституционного Суда РФ также не свободны от коллизионности, что вызывает необходимость совершенствования существующего механизма исполнения решений Конституционного Суда РФ, основанного на их непосредственном действии и авторитете судебного органа, а также общем правиле, в соответствии с которым механизм исполнения решений конституционного суда РФ и конституционных (уставных) судов должен основываться на одних и тех же принципах.

Именно Конституционный Суд РФ сформулировал ряд позиций в области правотворчества: о недопустимости сужения правовых возможностей субъектов Федерации; о праве субъекта Федерации принимать собственные нормативные акты в случае отсутствия соответствующего федерального закона, регулирующего вопросы совместного ведения.

Способность Конституционного Суда РФ быть средством разрешения коллизий обусловлена особенностями и юридическими свойствами решений Конституционного Суда и содержащихся в этих решениях правовых позиций.

Конституционный Суд неоднократно отмечал, что «следует иметь в виду, что правовые позиции, содержащие толкования конституционных норм либо выявляющие конституционный смысл закона, на которых основаны выводы Конституционного Суда РФ в резолютивной части его решений, обязательны для всех государственных органов и должностных лиц»[247]. Следовательно, решение обязательно для самого Суда, что дает основания полагать, что в последующих решениях по подобным вопросам Конституционным Судом будет принято аналогичное предыдущему решение. Поэтому следовало говорить не просто об обязательности, а об общеобязательности решений Конституционного Суда РФ. В то же время законом предусмотрена возможность изменения правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда.

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области от 1 февраля 1996 г. определил, что по смыслу ст. 72, 76 (ч. 2) и 77 (ч. 1) Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствии с ним, что следует из ст. 76 (ч. 5) Конституции РФ[248]. Данное принципиальное положение было неоднократно подтверждено Конституционным Судом в его последующих решениях[249].

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты (п. 4 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

В федеративных государствах обычно предусматриваются основания для вмешательства федеральной власти в права субъектов Федерации. Основания такого вмешательства различны: восстания, массовые беспорядки и прочее.

Институт федерального вмешательства лишь обозначен, но совершенно недостаточно проработан в Конституции РФ[250]. В ней отсутствуют нормы, устанавливающие основания для федерального вмешательства в права субъектов РФ. Часть 4 ст. 78 устанавливает: «Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ».

С этой статьей связаны и другие статьи Конституции, устанавливающие полномочия Президента и Правительства России. Наиболее важным в связи с этим является функция Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека, принимающего в установленном порядке меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).

Отсюда вытекает необходимость безотлагательного раскрытия механизмов реализации защиты суверенитета, чтобы помочь гаранту Конституции – Президенту руководствоваться законом, а не субъективными представлениями чиновников из его ближайшего окружения о защите и восстановлении в той или иной части страны конституционного порядка, сознательно нарушая при этом многие нормы Конституции или интерпретируя их по-своему. Одновременно тут следует учесть и такой изъян в ныне действующей Конституции РФ: Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов лишь органов исполнительной власти субъектов Федерации – в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам (ст. 85, ч. 2)[251]. А ведь в основном подобные акты могут быть приняты и принимаются в субъектах Федерации, прежде всего законодательными органами власти. Получается, что иные федеральные органы власти России не располагают эффективным институтом своевременного вмешательства в действия субъектов Федерации для того, чтобы тем самым не допустить беззаконие, трагичное развитие споров, противоречий и конфликтов в сфере федеративных отношений. А это угрожает безопасности страны и ее народов.

Думается, что в условиях нестабильности российской правовой системы, устойчивости тенденции принятия в регионах актов, противоречащих российской Конституции и федеральному законодательству, отказываться от рычагов предварительного конституционного контроля, осуществляемого Президентом РФ, едва ли уместно. Как свидетельствует практика, Президент РФ неоднократно использовал данное полномочие. При этом в большинстве случаев основанием для приостановления действия актов являлось превышение исполнительными органами субъектов Российской Федерации пределов правового регулирования, выражаемое в принятии решений по предметам, относящимся к ведению Российской Федерации в соответствии со ст. 71 Конституции РФ[252].

Естественно, что между органами государственной власти субъектов РФ и органами государственной власти самой Федерации могут возникать разногласия. Для таких случаев Конституцией РФ предусмотрено (ст. 85), что Президент России может использовать согласительные процедуры, а при недостижении согласованного решения – передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Нет никакого сомнения в том, что в Российской Федерации должна быть создана единая взаимосвязанная система нормативных актов, включающая в качестве составных частей федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации, объединенная общими принципами и обеспечивающая полноту регулирования законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, отсутствие в нем пробелов и противоречий.

ГЛАВА II

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Особенности формирования органов законодательной власти в субъектах Российской Федерации

Формирование органов законодательной власти в субъектах РФ происходило в период коренной реорганизации политической системы практически при полном отсутствии нормативной правовой базы. Начало этому процессу было положено принятием Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1765 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа»[253]. В соответствии с данным нормативным актом органам государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов рекомендовалось принять положения о выборах в представительные органы государственной власти. И такие положения были приняты. Таким образом, субъектам РФ впервые было предоставлено право самостоятельно определять наиболее существенные параметры избирательной системы в соответствии с рамочным регулированием, содержащимся в президентском указе.

Здесь налицо была ситуация, когда власть исполнительная создавала власть представительную. Конечно, это не могло не отразиться на формировании законодательной базы и на становлении как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления[254].

В соответствии с Указом Президента РФ «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации»[255] выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов предполагалось провести в период с декабря 1993 г. по март 1994 г. Первый новейший опыт проведения выборов в субъектах РФ был приобретен в октябре – декабре 1993 г. Одновременно с выборами депутатов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы проводились выборы в представительные органы государственной власти Республики Алтай, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Марий Эл, Республики Саха (Якутия), Республики Тыва, Архангельской, Волгоградской, Московской и Тульской областях, города Москвы; в органы местного самоуправления в трех субъектах РФ: Республике Марий Эл, Республике Саха (Якутия), Архангельской области.

С декабря 1993 г. по март 1994 г. состоялись выборы в 56 субъектах РФ, а на 17 декабря 1995 г. полномочные органы законодательной власти были сформированы в 87 из 89 субъектов.

Особенностью выборных кампаний 1994 г. стало проведение дополнительных выборов в состав представительных органов власти и органов местного самоуправления. В Тюменской и Оренбургской областях эта работа растянулась на два тура (летом и осенью). Выборы в Законодательное Собрание Нижегородской области также проходили в два тура, но уже в первом было избрано более двух третей от общего числа депутатов. В Пермской и Свердловской областях значительно меньшие по охвату дополнительные выборы, преимущественно в органы местного самоуправления, состоялись осенью 1994 г. Это, пожалуй, типичные примеры формирования представительных органов в субъектах РФ.

Немаловажное значение при проведении выборов в представительные органы государственной власти субъектов РФ уделялось вопросу об установлении количества депутатов законодательного органа, типа избирательной системы.

В соответствии с Положением об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы состав представительного органа государственной власти региона ограничивался 50 депутатами (представителями).

Применялись два подхода к формированию законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах РФ того времени.

Во-первых, формировались законодательные органы государственной власти, которые создавались с опорой на представительство в законодательном органе интересов отдельных территорий.

Во-вторых, при формировании законодательных органов государственной власти нередко преобладало стремление создать орган власти, не только представляющий интересы всей территории в целом и заботящийся о балансе различных территорий (городов, районов) этих областей, но и одновременно с надеждой глав администраций контролировать избранные органы власти[256]. Мы разделяем приведенную выше точку зрения.

Так, несмотря на конституционный принцип разделения властей и на ограничения, связанные с государственной и муниципальной службой, в том числе на прямой запрет для этих категорий лиц быть депутатами, в Хабаровской краевой Думе к середине июля 1997 г. большинство депутатов совмещали свою депутатскую деятельность с работой в органах исполнительной власти и местного самоуправления. Налицо парадоксальная ситуация: те, кто разрабатывает законы, обязаны непосредственно исполнять их[257].

Как уже отмечалось выше, федеральное регулирование региональных выборов указами Президента Российской Федерации носило рамочный характер. По этой причине развернувшееся нормотворчество в сфере регулирования выборов и возникшая на его основе практика выборов в органы государственной власти и местного самоуправления отражали не только волю и намерения федеральных органов государственной власти, но в то же время (и даже в большей степени) позицию руководителей субъектов РФ. Таким образом, выборы в краях, областях и автономных округах, проводившиеся в 1993–1994 гг., весьма точно характеризуют исходные представления лидеров региональных властных структур (и прежде всего исполнительных) о том, что избрание органов государственной власти, а также органов и должностных лиц местного самоуправления следует держать под своим контролем.

Имело свои особенности создание законодательных (представительных) органов в республиках. К примеру, Государственный Совет Республики Коми первого созыва, избранный 22 января 1995 г., состоял из 50 депутатов, работающих на непостоянной основе. Непосредственная работа Государственного Совета осуществлялась, как правило, в форме заседаний комитетов и сессий[258].

Высказывались различные идеи по формированию законодательных (представительных) органов государственной власти в областях. Предложения о профессиональной депутатской деятельности были отвергнуты региональными промышленниками и бизнесменами, руководителями исполнительных органов. Создание профессиональных парламентов не позволяло этой категории избираться в областные представительные органы власти.

Для выдвижения кандидатом в законодательный орган власти субъекта РФ было необходимо собрать не менее 3 % подписей избирателей данного округа. В Пермской же области предпринимались попытки уменьшить, а в Челябинской области увеличить этот процент, однако успеха они не имели.

Состоявшиеся в ряде регионов первые выборы обнаружили серьезные нарушения Конституции РФ и федеральных законов.

При избрании в законодательный орган в некоторых субъектах нарушался такой важнейший принцип представительной демократии, как равенство голосов избирателей. Так, в Башкортостане Законом «О выборах депутатов Государственного Собрания» от 13 октября 1994 г. было предусмотрено, что для регистрации в избирательном округе кандидата в депутаты требуется собрать в его поддержку подписи не менее 5 % от общего числа избирателей округа, хотя по Федеральному закону максимальное число подписей не может превышать 2 %. Этим же Законом Республики Башкортостан была введена обязанность представления в окружную избирательную комиссию списка не менее 100 человек, проголосовавших за выдвижение в кандидаты в депутаты, хотя Федеральный закон этого не предусматривал (выдвинуть кандидата может даже один человек, причем допускается самовыдвижение).

Конституционный Суд РФ в постановлении от 21 июня 1996 г. по делу о проверке положений Закона Республики Башкортостан напомнил, что субъект РФ вправе наряду с основными гарантиями избирательных прав граждан, закрепленными Федеральным законом, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав. Но, завысив требования, республиканский закон поставил граждан Башкортостана в неравные условия по сравнению с гражданами других субъектов РФ. На этом основании упомянутые положения закона были признаны не соответствующими Конституции РФ. Однако это не единственное нарушение, допускаемое в то время Башкортостаном. В Конституции Республики Башкортостан, к примеру, устанавливалось, что его парламент определяет размер взносов в бюджет РФ, хотя согласно Конституции РФ (ст. 71) вопросы формирования федерального бюджета находятся в ведении РФ.

Нарушение равного участия граждан в избрании представительного органа стало предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ дела о проверке конституционности Закона Чувашской Республики от 26 августа 1994 г. «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики».

Выборы в Государственный Совет Чувашской Республики проводили в марте, мае, июне 1994 г. на основе Закона от 24 ноября 1993 г. «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» в редакции от 20 января 1994 г. При этом из установленного Конституцией Чувашской Республики общего численного состава Государственного Совета, равного 47 депутатам, были избраны 44 депутата. Для завершения формирования Государственного Совета на 27 ноября 1994 г. был назначен еще один тур выборов. Одновременно вновь избранный состав Государственного Совета 26 августа 1994 г. принял Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики», которым, в частности, было исключено положение о том, что избранным по большинству голосов считается кандидат в депутаты, получивший при повторном голосовании не менее 25 % от числа голосов граждан, внесенных в списки избирателей. 4 декабря 1994 г. в результате проведения последнего этапа голосования на основе Закона в новой редакции были доизбраны все остальные члены Государственного Совета Чувашской Республики.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 10 июля 1995 г. отметил, что Государственный Совет Чувашской Республики был не вправе распространять действие новых норм на регулирование отношений по выборам в представительный орган государственной власти Чувашской Республики, который начал формироваться в марте 1994 г. в соответствии с прежним порядком. Новые положения Закона изменили правила подведения итогов выборов тогда, когда формирование Государственного Совета еще не завершилось. В результате для кандидатов, баллотировавшихся в Государственный Совет до внесения изменений в Закон, действовали при повторном голосовании одни условия, а для кандидатов, участвующих в следующем туре повторного голосования на основе новой редакции Закона, другие. Изменением правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже начатых выборов был нарушен принцип равного избирательного права, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов.

Указанные изменения в процедуре выборов в Государственный Совет привели к неравенству прав граждан при осуществлении ими пассивного и активного избирательного права в ходе одних и тех же выборов. На первом этапе выборов к кандидатам в депутаты предъявлялись более высокие требования, что было обусловлено более жесткими нормами прежней редакции Закона относительно числа голосов, необходимых для избрания в Государственный Совет. В результате в ряде случаев избиратели не смогли на равных основаниях реализовать свое право на представительство в законодательном органе Чувашской Республики. Таким образом, был нарушен принцип равенства граждан, закрепленный в ст. 19 Конституции РФ, который определяет равный правовой статус граждан при осуществлении ими любых прав, в том числе права избирать и быть избранными в органы государственной власти.

Наиболее типичными нарушениями в субъектах РФ в то время являлись:

– установление требования постоянного проживания гражданина на территории соответствующего округа (участка) в качестве обязательного условия осуществления избирательного права (Северная Осетия – Алания, Дагестан, Хабаровский край, Тамбовская область);

– превышение сроков обязательного проживания, установленных федеральным законом, необходимых для осуществления избирательного права (Курганская, Курская, Челябинская области);

– установление дополнительных, не предусмотренных федеральным законом, ограничений на осуществление избирательного права: наличие непогашенной судимости, нахождение на стационарном лечении в психиатрических больницах, имущественное положение, образовательный, возрастной цензы и некоторые другие;

– превышение установленных федеральным законом предельных отклонений от средней нормы представительства избирателей при образовании избирательных округов (Дагестан, Северная Осетия – Алания, Калмыкия, Татарстан);

– введение процедур выдвижения и регистрации кандидатов, затрудняющих свободное осуществление гражданами права быть избранными, путем превышения норм сбора подписей в поддержку кандидата, установленных Федеральным законом (не менее 10 % в Дагестане), либо иными способами; установление возможности проведения выборов на безальтернативной основе. Пример тому – закон о выборах Республики Калмыкия[259].

Законом о выборах депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия было установлено, что треть депутатов Парламента избирается по общереспубликанскому многомандатному округу, право выдвижения кандидатов по этому округу предоставлено только Президенту Республики Калмыкия. Данный подход ставил право гражданина быть избранным в орган государственной власти в полную зависимость не от поддержки избирателей, а от волеизъявления должностного лица.

Законами Калужской области и Агинского Бурятского автономного округа каждому избирательному объединению (блоку) было разрешено выдвигать при выборах местных законодательных органов лишь по одному своему представителю в каждом избирательном округе.

Следует подчеркнуть, что Конституция РФ не содержит, а федеральное законодательство не содержало жестких императивных ограничений в использовании при проведении федеральных, региональных выборов любых избирательных систем, а также смешанных вариантов. Кроме этого, в зависимости от принятого избирательного законодательства на уровне субъектов Федерации могли применяться различные модификации пропорциональной и мажоритарной систем. Регламентация конкретных условий организации и проведения выборов в соответствии с буквой и духом Конституции РФ остается непосредственно за федеральным парламентом и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ.

При подготовке выборов многие региональные общественно-политические объединения требовали создать общеобластные округа и пропорциональную систему при проведении выборов в субъектах Федерации. Но ни пропорциональная, ни смешанная системы не были предусмотрены губернаторами в их временных положениях о выборах.

Поэтому в подавляющем большинстве субъектов РФ наиболее востребованной на выборах законодательных (представительных) органов оказалась мажоритарная избирательная система. Предпочтение мажоритарной системы объяснялось тем, что на уровне субъектов Федерации политические партии в тот период времени реально не сложились, вследствие чего проведение выборов с элементами пропорциональной системы представлялось несколько искусственным и, по меньшей мере, преждевременным. А использование смешанной мажоритарно-пропорциональной системы выглядело в отдельных субъектах РФ весьма редким исключением. Только в трех субъектах РФ: Республике Марий Эл, Республике Тыва и Саратовской области применялась смешанная избирательная система, в соответствии с которой часть (как правило, не превышающая одной трети депутатов) законодательного (представительного) органа государственной власти избиралась по принципу пропорционального представительства.

Таким образом, одной из особенностей развития избирательной системы в субъектах Федерации было то, что традиционно применялась мажоритарная избирательная система.

Интересен опыт выборов в Саратовской области (1993–1994 гг.), где требование ввести смешанную избирательную систему исходило от самих политических партий, действовавших на территории области, а также от депутатов Государственной Думы, избранных население области.

Все участники выборов в основном положительно оценили применение новой для области избирательной системы. При этом членами областной избирательной комиссии, депутатами областной Думы, представителями политических партий и движений назывались положительные свойства этой системы:

– смешанная система способствует становлению многопартийности;

– при выборах по спискам избирательных объединений избирательная кампания проходила более организованно, так как партии лучше организованы и с ними легче работать, партии сами «присматривают» друг за другом;

– партийные списки создавали дополнительную возможность для прохождения в областную Думу дельных людей;

– политические партии, выдвинувшие кандидатов, несут за них ответственность, проводят через кандидатов свою позицию, у депутатов двойная ответственность: как перед избирателями, так и перед партией[260].

Тем самым опыт Саратовской области показал возможность плодотворного применения смешанной избирательной системы на уровне субъекта Федерации в условиях становления российской многопартийности.

Следует обратить внимание и на опыт Красноярского края. В Красноярском крае по партийным спискам избиралось чуть менее половины состава Законодательного Собрания края (20 из 42 депутатов) и выборы уже проходили дважды – в 1997 и 2001.

В 2002 впервые по смешанной системе было избрано Псковское областное собрание депутатов (по спискам – 11 из 33 депутатов).

В иных регионах по спискам избиралась незначительная доля депутатов представительного органа, и списочные выборы имеют скорее символическое, чем реальное значение для получения значимого большинства в региональном парламенте (в Калининградской области по спискам избирается всего 5 депутатов, в Саратовской области избиралось всего 10 из 34 депутатов областной думы – менее трети депутатского корпуса, а в Усть-Ордынском Бурятском АО всего 4 депутата из 19 – одна пятая депутатского корпуса). Причем выборы с использованием партийных списков в Саратовской области и Усть-Ордынском Бурятском АО прошли всего один раз – в 1994 и 1996 гг. соответственно, а затем были отменены «за ненадобностью» по мере явной авторитаризации регионального политического режима.

К 1996 г. с изменением социально-экономической и политической ситуации в России законодательные органы субъектов Российской Федерации первого созыва, сформированные в иных исторических условиях, в отсутствие основных правовых актов субъектов Российской Федерации, в основном исчерпали свой достаточно ограниченный позитивный потенциал. Тем не менее Указ Президента РФ «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации»[261] разрешил продлить срок полномочий областных законодательных (представительных) органов, которые были избраны на 2 года (1994–1996 гг.) до 1997 г.

Но многие субъекты Российской Федерации приняли решение о выборах в новые законодательные (представительные) органы государственной власти в соответствии с приятыми Конституциями и Уставами (Основными Законами) субъектов Российской Федерации. Например, депутаты Свердловской областной Думы приняли решение о выборах, аргументируя его необходимостью завершения формирования политической системы Свердловской области.

Устав Свердловской области существенно отличался от уставов других областей. Речь идет о двухпалатной структуре Законодательного Собрания Свердловской области, палаты при этом избирались на основе различных систем голосования. Полностью по партийным спискам избирался весь состав основной палаты Законодательного Собрания области – областной думы (28 депутатов), причем действовал принцип ротации – каждые 2 года избирается половина состава областной думы, это означает, что выборы по партийным спискам проходят начиная с 1996 года каждые два года. Палата Представителей избиралась на основе мажоритарной системы по территориальным округам. Таким образом, законодатели Свердловской области предположили, что использование разных избирательных систем позволит более точно выявить социально-политические ориентиры и воззрения граждан, участвующих в выборах, что, в свою очередь, поможет стабилизировать всю систему органов государственной власти.

Накопленный названными регионами опыт выборов по смешанной системе был довольно интересен и позволял сделать ряд обобщений и предположений относительно того, что принесет данное избирательное новшество в политическую ситуацию и в иных российских регионах.

Субъекты Российской Федерации, в которых проходили смешанные выборы, представляют различные географические территории страны с разным социально-экономическим положением: Сибирь (Красноярский край, Усть-Ордынский Бурятский АО), Урал (Свердловская область), Поволжье (Саратовская область), Северо-Запад (Псковская и Калининградская области), что придавало дополнительную ценность сравнению и позволяло говорить об общих присущих для них тенденциях как о некоторых закономерностях.

Одна из основных закономерностей – региональные выборы, даже по партийным спискам носили жестко персонифицированный характер, а роль федеральных партий в этих выборах была незначительна. Об этом красноречиво свидетельствовали успехи таких чисто региональных конструкций, как «Кузнецов, Полозов, Савицкий – вместе ради будущего» в Пскове, «За Родной Урал», «Май» и другие в Свердловске, «Наши», «За Лебедя», «Блок Анатолия Быкова», «Северная партия» в Красноярском крае, «Янтарный край» и др. в Калининградской области. Так, отделения федеральных партий в Свердловской области, кроме коммунистов, ни разу не смогли попасть в тройку лидеров или набрать свыше 10 % голосов. Кроме коммунистов только НДР в 1998 г. и Партии пенсионеров в 2002 г. из «федералов» удалось преодолеть 5 %-ный барьер и пройти в Свердловскую областную думу. Примерно такая же картина была в Красноярском крае, где в 2001 г. на выборах все три первых места заняли местные блоки («Наши», «За Лебедя», Блок А. Быкова), а КПРФ и «Единство» балансировали на уровне около 10 %.

Зачастую в имевшемся на выборах списке, по названию связанном с некоей федеральной партией, его связь оказывалась весьма условной и объяснялась так или иначе предвыборными интересами (чаще всего преследовалась цель продемонстрировать связь с властью и якобы «поддержку Москвы»: это и список «Единство» в Псковской области, не имеющий отношения к «Единой России», это и список «В поддержку Президента» в Калининградской области, не имеющий отношения к Президенту РФ, и т. д.).

Как показала практика, избиратели четко различают общероссийское голосование, которое для них часто носит абстрактный характер голосования за некие условные парадигмы (левую, демократическую, патриотическую), и голосование местное, в ходе которого ориентируются на местные проблемы, способность партии (блока) и ее лидера эти проблемы решить и их личный авторитет в субъекте Федерации.

Вторая закономерность проявилась в том, что почти повсеместно 5 %-ный барьер на региональных выборах преодолевали 4 и более списка (лишь в Псковской области в 2002 г. этот барьер преодолело всего три списка).

Проблема высокой персонифицированности выборов в субъектах Российской Федерации вызвала другую – проблему региональных отделений общероссийских политических партий, большинство из которых совершенно не были готовы к работе в новых условиях. Именно региональные отделения общероссийских партий станут главным игроком при проведении смешанных выборов, однако региональные отделения абсолютного большинства партий слишком часто были маргинализированы, а их лидеры практически не включены в местную элиту, возможность их избрания в представительные органы воспринимался в местной элите как нонсенс (это, кстати, было одним из препятствий при принятии в регионах новых законов о выборах, предусматривающих выборы по спискам).

В целом можно сказать, что практика применения смешанной избирательной системы на уровне субъекта Федерации в конце ХХ века, в условиях становления российской многопартийности оказалась достаточно эффективной, однако так и не получила широкого распространения в избирательном законодательстве субъектов РФ. Как считает А. Е. Постников, это произошло по нескольким причинам: во-первых, при пропорциональных выборах конкурируют не отдельные личности, а политические партии и движения. На момент проведения выборов контуры многопартийности в большинстве субъектов Федерации являлись крайне размытыми; не существовало и в достаточной степени развитой законодательной базы для деятельности политических партий и движений на уровне субъектов РФ.

Во-вторых, немногочисленный состав законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ препятствовал введению элементов пропорционального представительства, так как для более или менее последовательной реализации известных преимуществ пропорциональной избирательной системы требуется достаточно большое количество депутатских мандатов, подлежащих распределению по спискам избирательных объединений.

В-третьих, неожиданные для многих результаты выборов в Государственную Думу в 1993 г. по смешанной избирательной системе способствовали формированию у глав администрации краев, областей, в чьей власти находилось решение вопроса о типе избирательной системы, скептического отношения к новой избирательной системе.

И, в-четвертых, выборы по смешанной избирательной системе с организационно-технической точки зрения проводить более сложно, нежели по мажоритарной избирательной системе[262].

Одновременно опыт проведения выборов в других субъектах Федерации, где применялась только мажоритарная избирательная система, показал, что политические партии мало интересовались региональными выборами и практически в них не участвовали.

Прошедшие в 1995–1997 гг. выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ предоставили общественным объединениям на основе избирательного законодательства возможность проявить себя в качестве политической силы общества. Так, в соответствии с законодательством и уставами в выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в тот период могли принять участие более 4500 общественных объединений, зарегистрированных в соответствующих органах юстиции субъектов РФ: республиканские, краевые, региональные отделения общероссийских и межрегиональных партий, общественных политических организаций.

Избирательные объединения приняли участие в большинстве проводимых выборов (в 65 субъектах РФ из 72, где они проводились). На 3021 депутатский мандат в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ баллотировалось свыше 17,9 тысячи кандидатов, в том числе почти 4,5 тысячи из них, или 24,9 % от общего количества, выдвигались политическими партиями и движениями[263]. Ряд избирательных объединений и блоков получили места в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ. Из числа кандидатов, выдвинутых ими, в 57 субъектах РФ избраны депутатами 533 человека, или 12 % от общего количества[264].

Вместе с тем выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ 1995–1997 гг. выявили и ряд слабых сторон в деятельности избирательных объединений, а также позволили увидеть определенные тенденции снижения активности политических партий и движений как участников избирательного процесса. Большинство политических общественных объединений, в уставах которых было предусмотрено участие в выборах в органы государственной власти, фактически в них не участвовало. Например, из 43 избирательных объединений, участвовавших в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания второго созыва, только 12 приняли участие в выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти в субъектах РФ и выдвинули кандидатов в округах по мажоритарной системе. Кроме того, за 1995–1997 гг. среди политических партий и движений, в уставах которых было предусмотрено участие в выборах посредством выдвижения кандидатов, постепенно снижалась доля фактически участвующих в избирательных кампаниях: 1995 г. – 23,2 %, 1996 г. – 17,1 %, 1997 г. – 13,2 %, то есть за три года этот показатель снизился наполовину[265].

Немало таких субъектов РФ, где в выдвижении кандидатов участвовало лишь несколько избирательных объединений. Например, в Карачаево-Черкесской Республике, Читинской области и Ямало-Ненецком автономном округе в выдвижении кандидатов участвовало лишь по два общественных объединения, а в Республике Дагестан, Амурской области, Коми-Пермяцком, Ненецком, Таймырском (Долгано-Ненецком), Ханты-Мансийском, Чукотском и Эвенкийском автономных округах правом выдвижения кандидатов не воспользовалось ни одно из общественных объединений. Почти в одной трети субъектов РФ, где проводились выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти, доля кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, была незначительной и составляла менее 10 % от числа всех кандидатов.

В то же время на участие в выборах претендовало немало таких общественных объединений, основные цели которых были далеки от политических. Например, Региональное отделение молодежного союза юристов (Пензенская область), движение «Медики за возрождение здравоохранения» (Москва) и даже футбольный клуб «Салют» и Фонд помощи психически больным (Саратовская область)[266].

Кроме того, проследить участие политических партий и общественных движений на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ можно лишь с определенной долей условности, так как не все кандидаты открыто демонстрировали свою принадлежность к тем или иным партиям, участвуя в выборах в качестве независимых кандидатов.

Во многих случаях кандидаты от избирательных объединений не смогли составить достойную конкуренцию кандидатам, выдвинутым избирателями. Поэтому около 10 % избирательных объединений, выдвинувших своих кандидатов на выборах в 1995–1997 гг., не получили в результате выборов ни одного депутатского мандата, а значит, доверия и поддержки избирателей. Вероятно, предвидя такой результат, и не рассчитывая на активную поддержку избирателей, политические партии не стали рисковать и выдвигать кандидатов от своего имени, а пошли по пути выдвижения кандидата от имени избирателей, тем самым затушевывая его партийную принадлежность.

Негативной направленностью региональных выборов 1997–2000 гг. продолжала быть крайне пассивная позиция политических партий, которые практически оставались в тени в ходе выборов. Так, из 907 (с учетом региональных) общественных объединений, которые имели право участвовать в выборах, воспользовалось этим правом лишь каждое десятое.

Из 4519 зарегистрированных кандидатов в депутаты законодательных органов избирательными объединениями было выдвинуто всего 674 кандидата, из которых лишь половина сочла возможным указать свою принадлежность к общественным объединениям. И только 84 кандидата из числа выдвинутых избирательными объединениями стали депутатами законодательных органов[267].

Эти тенденции наблюдались и в 2001 г. Статистика показала, что из всех общероссийских политических общественных объединений, которые обладали правом участия в выборах, этим правом воспользовались 8,2 % – меньше, чем в 2000 г. (11,3 %), то есть тенденция снижения участия политических партий в региональных выборах продолжалась.

Таким образом, можно сделать вывод, что феномен низкой активности политических общественных объединений при проведении выборов органов государственной власти, возможно, связан с серьезными причинами институционального порядка[268].

Анализ электоральной статистики региональных выборов показал, что политические партии неэффективно использовали предоставленные им правомочия участия в избирательном процессе в субъектах РФ. А ведь партии являются элементом, связывающим не только граждан и органы власти, но и федеральный Центр и регионы[269].

Но время не стоит на месте, изменяются социально-политические условия, изменяется и отношение политических партий к региональным выборам.

Положительным моментом выборов в субъектах РФ 2001 г. являлось то, что количество выдвинутых политическими партиями кандидатов увеличилось. Так, если в предыдущем 2000 г. избирательными объединениями (блоками) было выдвинуто 15,7 % от общего количества зарегистрированных кандидатов, то в 2001 г. уже 17,9 %. В то время как в 2000 г. от избирательных объединений (блоков) было избрано 12,7 % депутатов, в 2001 г. данный показатель возрос до 14,4 % Сопоставление этих данных говорит о некотором увеличении активности политических партий в избирательном процессе на региональных выборах.

В 2001 г. также наметилась тенденция к увеличению числа кандидатов, пожелавших обозначить свою принадлежность к тому или иному общественному объединению (свою «партийность»). Так, если в 2000 г. указали принадлежность к общественным объединениям 7,6 % кандидатов, то в 2001 г. этот показатель составил уже 15,8 % (в первом полугодии 2001 г. эта цифра составила 11 %). Если в составе депутатского корпуса в 2000 г. уровень «партийности» составил 5,3 %, то в 2001 г. – 12,4 %[270].

В избирательном цикле, начавшемся в Российской Федерации в 2003 г., в избирательной системе страны произошли большие перемены, как на федеральном, так и на уровне субъектов РФ. Они были связаны как с новым законодательством о политических партиях, резко сужающим число игроков на федеральных выборах по партийным спискам, так и с новым законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», который делал обязательной для субъектов РФ норму об участии партийных списков в выборах законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации.

В то же время переход к смешанному принципу формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации произошел не сразу. С момента принятия закона до 14 июля 2003 г. был установлен переходный период, в течение которого законодателям субъектов РФ было дано время на приведение регионального законодательства в соответствие с новыми положениями федерального закона. В п. 5 ст. 80 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. закреплено, что норма п. 16 ст. 35 становится обязательной только на выборах, назначенных после 14 июля 2003 г. Указанный срок не применяется, если на территории субъекта РФ зарегистрированы региональные отделения не менее чем трех политических партий.

Существовавшая мажоритарная система очень часто вела к непредставленности в законодательных собраниях политической оппозиции, даже когда ее стабильно поддерживает 10–15 % населения, а иногда и все 30–40 %. Очевидно, что при смешанной системе политическая оппозиция может получить места в представительном органе, а значит, площадку для озвучивания своих политических идей, а также определенную защиту от произвола губернатора.

Как показывает практика, даже когда в представительный орган попадает всего 2–3 человека, позиция которых отличается от «генеральной линии», если эти 2–3 человека достаточно энергичны и квалифицированы, то они своим присутствием способны в корне изменить характер работы представительного органа, указывая иногда на очевидные вещи, спорить с которыми невозможно, и не позволяя исполнительной власти манипулировать информацией.

Как известно, на федеральных выборах в Государственную Думу 2003 г. минимальный порог для прохождения в Думу оставался на уровне пяти процентов, но в последующем этот минимальный порог увеличился до семи процентов. Конечно, для региональных выборов такой высокий заградительный барьер не позволит полностью реализовать данный принцип. А это ключевой момент всего избирательного законодательства, в том числе и для субъектов Федерации. Поэтому для того, чтобы в распределении депутатских мандатов участвовало как можно больше политических партий, федеральный закон закрепляет следующее положение: законом субъекта РФ может предусматриваться необходимый для допуска к пропорциональному распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученный списком кандидатов. Таким образом, законодатели субъектов РФ вправе самостоятельно определить необходимый процентный минимум, что, конечно, направлено на то, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено максимальное число партийных списков.

Большинство субъектов Федерации решили просто копировать данную федеральную схему с 5 %-ным барьером, допуская к распределению и списки, получившие менее 5 %, если вместе за прошедшие 5 %-ным барьер списки в совокупности подано менее 50 % голосов пришедших на участки избирателей. В некоторых субъектах Федерации (Астраханская, Калужская и Пермская области, Ставропольский край, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО) была введена норма, согласно которой списков, допущенных к распределению мандатов, должно быть не менее трех. В других субъектах Федерации была установлена иная величина заградительного барьера. Наиболее низкие барьеры (3 %) были установлены в Иркутской области и Коми-Пермяцком автономном округе. В Ивановской, Московской, Орловской и Саратовской областях был установлен 4 %-ный барьер.

Завышенный барьер введен в Республике Калмыкия, Алтайском крае (10 %), Вологодской (8 %), Пермской (7,5 %), Волгоградской и Омской областях и в Республике Башкортостан (7 %). В частности, с 5 до 10 % увеличен процентный барьер голосов избирателей для допуска партийных списков кандидатов к распределению мандатов Московской городской Думы. При этом оговаривается, что если партии, преодолевшие 10 %-ный барьер, в сумме не набирают 50 % голосов избирателей, то к распределению мандатов допускаются партии, набравшие более 3 % голосов[271].

Свое единодушное мнение о необходимости ограничить федеральным законом заградительный барьер на выборах депутатов законодательных органов субъектов РФ высказал ряд известных политиков, специалистов области избирательного права. Например, М. А. Краснов полагает, что на уровне субъектов должны действовать те же принципы, что и на федеральном. А. Е. Любарев придерживается той точки зрения, что федеральный законодатель должен оставлять субъектам РФ некоторую свободу выбора, но в определенных рамках и предлагает ограничить федеральным законом барьер на региональных выборах на уровне 5 %, но при этом рекомендовать 3 %-ный барьер. Депутат Государственной Думы В. А. Рыжков считал, что была допущена ошибка в том, что федеральный закон не установил верхнего предела, и предлагает установить верхний предел на уровне 6–7 %, а нижний предел не ограничивать[272].

А. А. Вешняков в докладе по проекту федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» 20 мая 2005 г. обратил внимание законодателей на этот недочет. Предполагается установить максимальный «заградительный барьер» на выборах в законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации с учетом пропорциональной системы – 7 %. То есть законодатель субъекта Российской Федерации не сможет предусмотреть в качестве «заградительного барьера» более 7 %, меньше – пожалуйста. Таким образом, на уровне субъектов РФ должны действовать в основном те же принципы, что на федеральном уровне.

Остановимся еще на одной проблеме, которая возникает с применением пропорциональной составляющей на выборах, – региональные партийные списки. Как правило, региональные списки являются «плоскими» – все кандидаты идут по номерам друг за другом. Большинство законов субъектов Федерации не оговаривают разбиение списка на центральную и региональные части. Однако семь субъектов РФ (Республики Коми и Чувашия, Краснодарский край, Курганская, Курская, Московская и Саратовская области)[273] решили более детально разработать вопрос с внутренней структурой списков. К сожалению, во всех законах нормы, касающиеся разбиения списка на части, оказались не слишком разумными, а иногда и просто абсурдными. Во всех семи законах нормы, регламентирующие состав общерегионального списка, предельно жесткие. Число кандидатов в общей части не должно быть больше трех, региональные группы во всех случаях, кроме Краснодарского края, должны соответствовать одному или нескольким одномандатным округам (это сделано для облегчения подсчета голосов), при этом в законах Республики Чувашия и Московской области записано, что группы должны соответствовать одному или двум округам, а закон Курганской области предусматривает, что группа может соответствовать только одному одномандатному округу. В законе Краснодарского края расписаны 11 групп регионов Краснодарского края, и закон требует, чтобы список был разбит на соответствующие им 11 групп. Таким образом, политические партии принуждались к выдвижению явно завышенного количества кандидатов. Так, в Курганской области они были обязаны выдвинуть не менее 20 кандидатов (в то время как по спискам распределяется 17 мандатов), в Республике Чувашия – не менее 30 кандидатов (22 мандата) и т. д. Любопытно, что все эти жесткие требования не подкреплены реальными санкциями. Их нарушение не являлось основанием для отказа в регистрации списка.

В большинстве стран мира, где используется пропорциональная система, принята система так называемых открытых списков, то есть порядок, при котором избиратель имеет возможность влиять на очередность получения мандатов внутри списка. Однако в Российской Федерации в 1993 г. была введена система закрытых списков, когда избиратель голосует за или против списка в целом и не может его изменить. Это объяснялось в то время тем, что пропорциональная система для российского избирателя новая и не следует ее сразу усложнять. Постановлением Центризбиркома от 25 декабря 2002 г. регионам рекомендовано использовать открытые списки. Тем не менее систему открытых списков в тот период времени решили применить лишь несколько субъектов Российской Федерации: Республика Калмыкия, Приморский край, Калужская, Липецкая, Магаданская, Орловская, Смоленская, Тверская области, Коми-Пермяцкий и Ямало-Ненецкий АО.

Учитывая, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ могут утвердить систему избрания в представительные органы власти, а также установить приемлемую численность депутатов, которых предстоит избирать либо по партийным спискам, либо по смешанной системе, обратим внимание на опыт некоторых субъектов Федерации, в которых законодатели весьма своеобразно подошли к изменению избирательной системы в субъекте Федерации.

Одиозный проект был разработан в Хабаровском крае – предлагалось разбить Законодательную Думу на две палаты, одна из которых обладала бы всеми основными полномочиями и избиралась бы только по мажоритарной системе, а вторая была бы фактически бесправна, имея только право вето на решения нижней, при этом в ней предлагалось избрать 8 из 16 депутатов по спискам с 16 %-ным барьером. Подобный проект вызвал возмущение как общественных организаций, так и СМИ, в результате он был отклонен и введена обычная схема – 32 депутата с 5 %-ным барьером[274].

Специфическую систему выборов по принятому закону сохранял Ханты-Мансийский автономный округ. В то время в Думе ХМАО 25 депутатов, из которых 20 избирались по одномандатным округам и 5 по единому многомандатному округу – так называемой Ассамблее коренных малочисленных народов Севера, созданной для защиты интересов коренного населения. Хотя система избрания этих 5 депутатов явно ставит их в неравное положение с остальными 20, принцип сохранения квоты для коренных малочисленных народностей (хотя в новом паспорте гражданина РФ нет графы «национальность») законодатели решили оставить. Согласно ст. 2 Закона «О выборах депутатов Думы ХМАО»[275] численность Думы устанавливалась в 26 депутатов, из них 13 избирались по пропорциональной системе, 10 по одномандатным округам и 3 по мажоритарной системе по единому трехмандатному избирательному округу («квота представительства коренных малочисленных народов Севера»). Таким образом, на выборах Думы ХМАО каждый избиратель округа получал три бюллетеня.

11 октября 2009 г. в трех субъектах Российской Федерации – Республике Марий Эл, Тульской области и городе Москве – состоялись выборы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Проведение выборов только по пропорциональной избирательной системе было закреплено в законодательстве Тульской области. В остальных двух субъектах РФ было предусмотрено использование смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системы, при этом в Республике Марий Эл половина депутатов законодательного органа избиралась по мажоритарной избирательной системе по одномандатным избирательным округам, а другая половина – по пропорциональной избирательной системе, в городе Москве – 17 и 18 депутатов соответственно[276].

13 марта 2011 г. состоялись выборы в законодательные (представительные органы) государственной власти 12 субъектов РФ: Республики Адыгея, Республики Дагестан, Республики Коми, Калининградской, Кировской, Курской, Нижегородской, Оренбургской, Тамбовской, Тверской областей, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, Чукотского автономного округа.

Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти в 11 субъектах прошли по смешанной избирательной системе. Выборы депутатов Народного Собрания Республики Дагестан проводились по пропорциональной избирательной системе.

На региональных выборах, состоявшихся в этот день, распределялось 547 депутатских мандатов, из них 320 – по пропорциональной системе, 227 по мажоритарной избирательной системе[277].

4 декабря 2011 г. в 27 субъектах РФ состоялись выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти: в Республике Ингушетия, в Республике Карелия, Республике Мордовия, Чувашской Республике, Алтайском, Камчатском, Пермском, Приморском, Ставропольском краях, Амурской, Астраханской, Вологодской, Ленинградской, Липецкой, Московской, Мурманской, Новгородской, Омской, Орловской, Псковской, Самарской, Свердловской, Томской и Тюменской областях, г. Санкт-Петербурге и Еврейской автономной области.

Подготовка и проведение выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ осуществлялась в соответствии с кодифицированными правовыми актами: Кодексом Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов от 8 июля 2003 г. № 35-ЗС (в редакции от 25 августа 2011 г.); Избирательным кодексом Приморского края от 22 июля 2003 г. № 62-КЗ (в редакции от 12 августа 2011 г. № 805-КЗ); Законом Псковской области от 1 августа 2003 г. № 295-ОЗ «Избирательный кодекс Псковской области» (в редакции от 11 июля 2011 г. № 1091-ОЗ); Законом Свердловской области от 29 апреля 2003 г. № 10-ОЗ «Избирательный кодекс Свердловской области» (в редакции от 24 июня 2011 г. № 55-ОЗ); Избирательным кодексом (Законом) Тюменской области от 3 июня 2003 г. № 139 (в редакции от 2 сентября 2011 г. № 49).

Выборы имели состязательный характер: в них приняло участие семь политических партий («Единая Россия», «Коммунистическая партия», «Либерально-демократическая партия России», «Справедливая Россия», «Яблоко», «Патриоты России», «Правое дело»), выдвинувших около 96 % от общего числа кандидатов, на один депутатский мандат претендовало в среднем восемь кандидатов.

Из 1210 депутатских мандатов 662 мандата (около 55 %) замещались по пропорциональной избирательной системе. На выборах депутатов Народного Собрания Республики Ингушетия, Законодательного Собрания Амурской области и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга применялась пропорциональная избирательная система, а в остальных 24 вышеназванных субъектах РФ – смешанная избирательная система. Применение смешанной избирательной системы выявило некоторые особенности электоральных предпочтений избирателей. По мажоритарным избирательным округам в абсолютном большинстве были избраны кандидаты от партии «Единая Россия»: 453 депутатских мандата из 548, или почти 83 %.

Выборы 4 декабря 2011 г. в ряде субъектов Российской Федерации прошли при изменившейся численности депутатского корпуса, которая была приведена в соответствие с численностью избирателей. Например, с 32 до 36 увеличилось число депутатских мандатов в Мурманской областной Думе, с 16 до 19 – в Законодательном Собрании Еврейской автономной области. В то же время сократилось число депутатских мандатов в Законодательном Собрании Камчатского края – с 50 до 28[278].

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июля 2012 г. № 67-ФЗ (с изм.) предоставляет региональному законодателю самостоятельно определять порядок формирования своего представительного органа государственной власти, устанавливая пропорциональную либо пропорционально – мажоритарную избирательную систему. При пропорциональной системе представительства весь депутатский корпус регионального парламента избирается по партийным спискам, а при смешанной избирательной системе не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ (либо в одной из его палат) распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым списком кандидатов, а другая половина депутатов состоит из самовыдвиженцев, избираемых в одномандатных избирательных округах[279].

По смешанной избирательной системе формируются Государственный Совет Хасэ Адыгеи, Государственный Совет Коми, Верховный Хурал Тывы и др.

По пропорциональной системе представительства избираются парламенты Ингушетии, Калмыкии, Чеченской Республики, Законодательное Собрание Амурской и Свердловской областей и др.

Половина депутатского состава Государственного Совета – Хасе Адыгеи (27) избираются по одномандатным округам с примерно равным количеством избирателей, а другая – половина (тоже 27) – по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты от политических партий.

Из 44 депутатов Государственного Совета Чувашии одна половина избирается по мажоритарной, а другая – по пропорциональной избирательной системе. Аналогичным образом избирается Верховный Хурал Тывы. Половина депутатов Законодательного Собрания Пермского края (30) избираются на основе мажоритарной избирательной системы, из них 28 – по одномандатным избирательным округам на территории Пермского края, 2 – на территории Коми-Пермяцкого административного округа; вторая половина (тоже 30) – по единому краевому избирательному округу на основе партийных списков.

По пропорциональной избирательной системе представительства избираются парламенты Ингушетии, Калмыкии, Чеченской Республики; Законодательное Собрание Амурской области, г. Санкт-Петербурга. Все эти регионы перешли на 5 %-ный проходной барьер[280].

8 сентября 2013 г. состоялись выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления в 80 субъектах РФ. Высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) избирали в восьми субъектах РФ: в Республике Хакасия, Забайкальском и Хабаровском краях, Владимирской, Магаданской, Московской областях, в Москве и Чукотском автономном округе. Выборы в указанных субъектах проводились по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства. На выборах высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) шести субъектов РФ выдвижение кандидата производилось избирательными объединениями после официального опубликования решения о назначении выборов. Избирательное законодательство Москвы предусматривало выдвижение кандидатов политическими партиями, а также в порядке самовыдвижения.

Законами Республики Хакасия, Забайкальского и Хабаровского краев, Магаданской, Московской областей, города Москвы и Чукотского автономного округа было предусмотрено проведение досрочного голосования и голосования по открепительным удостоверениям (исключая Московскую область и город Москву в части досрочного голосования). Во Владимирской и Московской областях, городе Москве проведение досрочного голосования было не предусмотрено. Во Владимирской области законами также не было предусмотрено голосование по открепительному удостоверению.

В этот же день на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти в 14 субъектах РФ применялась смешанная избирательная система, еще в двух субъектах РФ (Республике Калмыкия, Чеченская Республика) применялась пропорциональная избирательная система. Всего замещалось 825 мандатов, в том числе по мажоритарной системе – 378, по пропорциональной системе – 447 мандатов.

Проходной барьер для избирательных объединений в 4 субъектах РФ (Республика Калмыкия, Республика Хакасия, Забайкальский край, Ивановская область) составлял 5 %, в остальных 12 регионах— 7 %. При распределении мандатов в 14 регионах применялся метод делителей (Империали); в Чеченской Республике и Кемеровской области— метод наибольших остатков (квота Хэра).

Досрочное голосование было предусмотрено в 9 субъектах РФ (Республика Бурятия, Республика Саха (Якутия), Республика Хакасия, Чеченская Республика, Забайкальский край, Архангельская, Ивановская, Иркутская, Кемеровская области) и не предусмотрено в 7 регионах (Республика Башкортостан, Республика Калмыкия, Владимирская, Ростовская, Смоленская, Ульяновская и Ярославская области). Открепительные удостоверения не предусмотрены только во Владимирской и Ярославской областях. Всего в выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ участвовали кандидаты 47 политических партий. Срок полномочий избранных законодательных (представительных) органов государственной власти составляет 5 лет.

Как известно, Федеральным законом от 24 июля 2002 г.[281] в ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[282] была введена смешанная избирательная система для формирования депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Количество депутатов, избираемых по пропорциональной системе в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта с июля 2002 г. по ноябрь 2013 г. было не менее 50 %. Федеральный закон от 2 ноября 2013 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[283] уменьшил до 25 % количество депутатов, избираемых по пропорциональной избирательной системе (это требование не распространяется на выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга). В Москве и Санкт-Петербурге планируются выборы только по избирательным округам.

Научная дискуссия вокруг вопроса численности регионального парламента идет уже достаточно давно[284], однако каких либо конкретных предложений об оптимальной численности регионального парламента в научной литературе практически не высказывается. Например, Н. Э. Лебедева считает, что «число депутатских мандатов больше связано с административным ресурсом региона, чем с его населением»[285].

Однако, как представляется, при определении числа депутатских мандатов в региональном парламентском органе решение зачастую зависит от субъективных факторов либо от личности тех или иных политических лидеров региона.

Численность региональных парламентов различна. Так, в Государственном Совете Коми – 30 депутатов; в Тюменской областной Думе – 48; Законодательном Собрании Санкт-Петербурга и Московской городской Думе – по 45; Государственном Совете Хасэ Адыгеи – 54; Народном Собрании Дагестана – 72; Государственном Совете Татарстана – 100 и др.

В связи с этим следует положительно оценить изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. № 42-ФЗ)[286], в соответствии с которыми с 1 августа 2011 г. вступили в силу изменения, касающиеся численности депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Число депутатов определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации. Установленное число депутатов должно составлять: 1) не менее 15 и не более 50 депутатов при численности избирателей от 500 тыс. человек; 2) не менее 15 и не более 70 депутатов при численности избирателей от 500 тыс до 1 млн человек; 3) не менее 35 и не более 90 депутатов при численности избирателей от 1 млн до 2 млн человек; 4) не менее 45 и не более 110 депутатов при численности избирателей свыше 2 млн человек.

Срок полномочий парламентов в субъектах федерации колеблется от четырех (Верховный Хурал Тывы) до пяти лет (Адыгея, Бурятия, Кабардино-Балкария, Коми, Камчатский и Краснодарский края и др.).

Региональные парламенты – это постоянно действующие законодательные (представительные) органы государственной власти. Можно ли законодательный (представительный) орган субъекта РФ называть парламентом? На наш взгляд, основания для этого имеются. К тому же конституции, уставы ряда субъектов прямо характеризуют свой законодательный (представительный) орган как парламент, а то и называют его именно (и только) парламентом, как в Кабардино-Балкарской Республике, где в Конституции есть глава о Парламенте; наряду с этим принят Закон от 10 декабря 2003 г. (в ред. 2009 г.) «О Парламенте Кабардино-Балкарской Республики». Иногда законодательному (представительному) органу дают двойное название, как это сделано в Конституции Карачаево-Черкесской Республики и законе от 12 февраля 1999 г. (в ред. 2009 г.) «О Народном Собрании (Парламенте) Карачаево-Черкесской Республики». Допустимость характеристики в качестве парламента обусловлена постоянным характером деятельности представительного органа, переходом всех или части депутатов в этот орган на освобожденную работу с получением за нее вознаграждения, выполнением этим органом ряда функций, характерных для парламента, включая принятие законов и контроль за другими государственными органами[287].

Структура, порядок деятельности и организация работы регионального парламента определяется конституциями (уставами) субъектов федерации, республиканскими законами и регламентами.

Парламенты осуществляют не только законодательные, но и контрольные полномочия. Парламентский контроль в Российской Федерации – это вид политического контроля, сочетающего в себе черты государственного контроля и элемента народовластия, который заключается в осуществлении Федеральным Собранием РФ и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ как органами представительной демократии деятельности, урегулированной Конституцией РФ и иными федеральными законами, направленной на защиту прав и свобод граждан, а также обеспечение законности и правопорядка, и состоящий в проверке соблюдения иными органами государственной власти этих прав, свобод и законных интересов, исполнения законов, а также выявления и устранения причин, препятствующих их исполнению[288]. Эту функцию они реализуют через заслушивание отчетов правительства (администрации), депутатские запросы, парламентские расследования, а также создаваемые ими комитеты, комиссии, контрольно-счетные палаты. Законодательный (представительный) орган государственной власти имеет свою внутреннюю структуру, состоящую из постоянных и временных органов, президиумов, постоянных комитетов, комиссий, рабочих групп и т. д., деятельность которых направлена на информационное, аналитическое, правовое, организационное, финансово-хозяйственное, материально-техническое и иное обеспечение его деятельности[289].

Так, в ст. 17 Регламента Тюменской областной Думы сказано следующее: «Комитеты, постоянные комиссии – постоянно действующие органы областной Думы, созданные с целью обеспечения ее полномочий в сфере законотворческой деятельности и контроля». Статья 27 указанного Регламента закрепляет, что депутаты областной Думы вправе объединяться в депутатские объединения (фракции) областной Думы для совместной деятельности в целях отстаивания политических позиций и проведения программных установок партии в рамках вопросов, рассматриваемых областной Думой[290].

Регламентом Курганской областной Думы закрепляется следующее: «В соответствии с Законом Курганской области из числа депутатов областной Думы формируются комитеты и комиссии для ведения законотворческой работы, подготовки и рассмотрения вопросов, отнесенных к компетенции областной Думы. Количественный и персональный состав комитетов (комиссий), их количество и наименование самостоятельно определяются депутатами областной Думы нового созыва и утверждаются постановлением областной Думы»[291].

Внутренняя структура Законодательного Собрания Челябинской области определяется Регламентом Законодательного Собрания Челябинской области. В соответствии с Уставом (Основным Законом) Челябинской области Законодательное Собрание Челябинской области образует из числа депутатов постоянно действующие комитеты Законодательного Собрания. Положение о комитетах, регулирующее вопросы ведения комитетов и порядок их деятельности, утверждается постановлением Законодательного Собрания. Например, необходимость функционирования комитета Законодательного Собрания Челябинской области по экологии, природопользованию, недрам и чрезвычайным ситуациям обусловлена неудовлетворительной экологической обстановкой в Челябинской области[292].

В целях научного, методического, экспертного и консультативного обеспечения деятельности Законодательного Собрания, а также совершенствования правового регулирования общественных отношений, относящихся к ведению Челябинской области, и повышения уровня подготовки проектов законов Челябинской области и постановлений Законодательного Собрания могут создаваться экспертные, консультативные и общественные советы. Депутаты Законодательного Собрания, избранные в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Законодательном Собрании, входят в депутатские объединения (во фракции)[293].

Особенностью Регламента Ханты-Мансийского автономного округа является то, что в нем говорится только о комиссиях как структурных подразделениях Думы Ханты-Мансийского автономного округа, а депутатскими объединениями являются депутатские фракции и депутатские группы. Депутатские объединения образуются только из числа депутатов Думы[294].

В соответствии с ч. 1 ст. 28 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа образует комитеты, постоянные и временные комиссии Законодательного Собрания автономного округа. Создание комиссий определяется актуальностью решения конкретных вопросов и утверждается постановлением Законодательного Собрания автономного округа. Постоянные комиссии Законодательного Собрания автономного округа являются постоянно действующими органами Законодательного Собрания автономного округа по определенным направлениям их деятельности[295]. В структуре Думы Ямало-Ненецкого автономного округа образована постоянная депутатская комиссия Думы Ямало-Ненецкого автономного округа по реализации приоритетных национальных проектов[296].

Направления деятельности комиссий и комитетов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется самостоятельно в зависимости от необходимости регулирования той или иной области политико-правовой жизни субъекта Российской Федерации.

В ряде субъектов создаются подразделения, подчеркивающие особенности законодательных (представительных) органов, например Ассамблея представителей коренных малочисленных народов Севера Думы Ханты-Мансийского автономного округа, которая:

– проводит обмен мнениями по вопросам, рассматриваемым Думой автономного округа;

– вносит на рассмотрение Думы автономного округа альтернативные законопроекты и проекты иных нормативных правовых актов в порядке, предусмотренном Регламентом Думы автономного округа;

– выступает с обращениями и вопросами;

– предварительно рассматривает поступившие в Думу автономного округа законопроекты, затрагивающие права коренных малочисленных народов Севера, вносит по ним замечания и предложения;

– осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством автономного округа[297].

Функционирование данного структурного подразделения обусловлено тем, что в настоящее время на территории Ханты-Мансийского автономного округа проживает порядка тридцати тысяч представителей коренных малочисленных народов Севера. Целью деятельности Ассамблеи является реализация возможности представителям коренных малочисленных народов беспрепятственно осуществлять свои права. Ассамблеей выработаны правовой механизм института представительства интересов в Думе Ханты-Мансийского автономного округа, форма осуществления местного самоуправления и механизм взаимоотношений субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов.

Аналогичная норма закреплена в Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа. Однако органа, аналогичного Ассамблее коренных малочисленных народов Севера, в парламенте Ямало-Ненецкого автономного округа не учреждено.

Для руководства сессионными заседаниями и координации деятельности структурных подразделений региональные парламенты образуют внутренние единоличные или коллегиальные органы.

Единоличный внутренний руководящий орган – это председатель парламента. Председатель, его заместитель (заместители) избираются региональными парламентами из состава депутатского корпуса на первом организационном заседании. Председатель ведет сессионные заседания; ведает внутренним распорядком; руководит подготовкой и рассмотрением вопросов к сессионным заседаниям; представляет соответствующий субъект в федеральных органах государственной власти, во взаимоотношениях с другими органами власти региона, общественными объединениями; подписывает постановления, обращения, заявления и другие акты парламента; издает распоряжения; координирует деятельность парламентских комитетов; руководит работой аппарата регионального парламента; осуществляет иные полномочия, предусмотренные региональными законами и парламентским регламентом.

Значительно реже в региональных парламентах образуются внутренние коллегиальные руководящие органы. Это, например, Президиум Государственного Собрания Башкортостана, Коми, Народного Собрания Дагестана и др.

Элементами внутренней структуры региональных парламентов являются комитеты, комиссии и депутатские объединения – фракции и группы. Фракции это депутатские объединения, сформированные по принципу партийной принадлежности; группы – объединения депутатов по интересам.

Техническим подразделением регионального парламента является секретариат, который отвечает за стенографирование сессионных заседаний, техническое обеспечение аппарата председателя, его заместителей, комиссий, фракций и депутатов.

Депутатский корпус законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ формируется гражданами соответствующего субъекта РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Демократические начала, способствующие развитию эффективного государственного механизма, во многом обусловлены оптимизацией способа формирования парламентских органов, а порядок формирования путем избрания гражданами соответствующего субъекта РФ свидетельствует о демократичном и правовом характере федеративных отношений, сложившихся в настоящее время в РФ[298].

Депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ осуществляют свою деятельность как на профессиональной постоянной основе, так и на не постоянной, без отрыва от основной деятельности. Количество депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта РФ.

В ряде субъектов РФ предусмотрена подотчетность и ответственность депутатов перед избирателями. Так, согласно Конституции Алтая, «депутаты Республики Алтай, депутаты представительных органов местного самоуправления являются полномочными представителями народа. Депутат ответственен перед избирателями и подотчетен им. Депутат, не оправдавший доверия избирателей, может быть отозван ими в установленном законом порядке» (ст. 97).

Статус депутата законодательного органа субъекта, срок его полномочий регулируются федеральным и региональным законодательством. Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации избирается на срок полномочий того созыва депутатов, в состав которого он входит. В течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ, судьей, замещать иные государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности государственной службы субъекта Федерации, а также выборные муниципальные должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом.

В случае осуществления депутатом деятельности на профессиональной основе он не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной, иной творческой деятельностью, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Преподавательская, научная или иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных, иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации, законодательством Российской Федерации. Депутат не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий.

Гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации. Анализ российского законодательства показывает, что конституционно-правовая неприкосновенность народных избранников включает в свое содержание такие элементы, как депутатский иммунитет (собственно неприкосновенность) и парламентский индемнитет (неответственность), имеющие самостоятельное значение для обеспечения независимости и эффективности депутатской деятельности[299].

В случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведение оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также проведение оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральным законом.

Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное им мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом. Депутат вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с осуществлением им своих полномочий.

Законами субъекта РФ могут устанавливаться дополнительные гарантии депутатской деятельности. Так, Законом Московской области от 30 октября 2007 г. № 191/ 2007-ОЗ «О статусе депутата Московской областной Думы» закрепляются социальные гарантии депутата (ст. 23), гарантии и компенсации депутату при прекращении депутатских полномочий (ст. 24), дополнительные выплаты депутату (ст. 26), право иметь помощников депутата (ст. 31) и др.

§ 2. Общая характеристика компетенции органов законодательной власти субъектов Российской Федерации

Компетенция является ключевым элементом конституционно-правового статуса парламента субъекта федерации. Вопрос о компетенции государственного органа, каким является парламент, относится к числу базовых в конституционном праве Российской Федерации. Ответ на него позволяет определить, как и в какой мере законодательный орган выполняет свою социальную роль в государстве, каковы его отношения с иными центральными и местными государственными институтами[300].

Относительно понятия «компетенции органа государственной власти» в юридической науке существуют различные точки зрения. С. С. Алексеев рассматривает компетенцию как «общие возможности государственных органов совершать властные действия (субъективные права в широком смысле)[301]. Ю. А. Тихомиров в самом общем виде определяет компетенцию как «комплекс легально установленных способов осуществления публичных функций»[302], «возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел»[303]. О. Г. Румянцев, В. Н. Додонов определяют компетенцию как совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления)[304].

По мнению А. В. Мицкевича, содержание компетенции государственных органов состоит в наличии определенных возможностей порождать, изменять и прекращать права и обязанности для других лиц и организаций и включает возможность осуществлять все способы руководства обществом в общеобязательных формах[305].

Н. А. Богданова определяет компетенцию как «складывающиеся в той или иной сфере государственного функционирования возможности соответствующих субъектов по выполнению их социально-политической роли и возложенных на них функций, неразрывно связанные с необходимостью осуществлять направленную и эффективную деятельность по реализации таких возможностей и со способностью нести ответственность за результаты своей работы»[306].

М. В. Баглай и В. А. Туманов определяют компетенцию следующим образом: «Совокупность полномочий государственного органа и должностного лица, установленная законом в соответствии с их ролью и назначением. Компетенция содержит в себе пределы полномочий, выход за которые нарушает принцип разделения властей или распределение полномочий в порядке подчиненности. В пределах своей компетенции каждый орган или лицо действуют самостоятельно, что, однако, не исключает возможности контроля со стороны других органов или вышестоящих лиц, если это предусмотрено законом. Неуклонное осуществление полномочий, входящих в компетенцию, как соблюдение ее границ составляет основу баланса властей и четкого выполнения своих задач всеми должностными лицами»[307].

Мы разделяем точку зрения, согласно которой под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за этим органом право и одновременно обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа[308].

Термин «компетенция» впервые был применен в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, принятых Верховным Советом СССР 23 октября 1980 г. Статья 3 этих основ называлась «Компетенция Союза ССР и союзных республик в области законодательства об административных правонарушениях».

В советском законодательстве и юридической науке понятие «предметы ведения» применялось в отношении органов государственной власти, а понятие «компетенция», «полномочия» – в отношении федеративного государства и его субъектов в целях правового оформления конструкции двойного статуса РСФСР: как федеративного государства с автономными образованиями и одновременно союзной республики в составе союзного государства – СССР. Анализ Конституций СССР и РСФСР позволил Е. В. Рябову сделать вывод о широком использовании в них принципа разграничения пределов ведения, при этом понятие «ведение» не было тождественно понятию «компетенция». Советское законодательство связывало РСФСР с правосубъектностью только автономных республик, при этом решающим элементом для оформления данного статуса явилось использование понятия «компетенция государства»[309].

Понятие компетенции содержится в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г., в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, в соглашениях о передаче (делегировании) полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и соответствующего автономного округа, в договорах о компетенции в сфере местного самоуправления и т. д.

Разнобой в употреблении терминов «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия» наблюдается в федеральном законодательстве, в договорах между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также в законах субъектов РФ, конкретизирующих конституционную модель разграничения предметов ведения[310].

В Конституции РФ 1993 г. термин «компетенция» не используется. Он подразумевается в тех ее статьях, где речь идет о разграничении полномочий между органами государственной власти. В отечественной юридической литературе распространенной является точка зрения о том, что компетенция государственного органа определяется через два ее элемента – предметы ведения и полномочия.

В реальной жизни имеют место случаи подмены понятия «компетенция» органа государственной власти термином «предметы или вопросы ведения Российской Федерации и субъектов РФ»[311].

Можно встретить и противоположную трансформацию понятий: использование термина «компетенция Российской Федерации и ее субъектов»[312], а также употребление категории «полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов Российской Федерации»[313].

Государственный орган правомочен действовать только в пределах, установленных законом. Это полностью относится как к федеральным органам государственной власти, так и к органам государственной власти субъектов РФ, полномочия которых именно как органов федеративного государства определены в Конституции Российской Федерации[314].

В юридической литературе под предметами ведения обычно понимаются сферы государственной и общественной жизни, находящиеся в распоряжении соответствующих государств и государственных образований, внутри которых органы власти и управления осуществляют те или иные полномочия. Под полномочиями понимаются права и (или) обязанности государств, государственных образований и их органов по рассмотрению и решению конкретных вопросов в рамках соответствующих сфер (предметов ведения). Компетенция Федерации, ее субъектов и их органов представляет собой обобщенное понятие, охватывающее предметы ведения и полномочия[315].

В правовом государстве законодательные нормы признаются действующими лишь в том случае, если издавший их орган уполномочен принимать решения в пределах данной территории, в отношении определенного круга лиц и по конкретным вопросам. «Полномочие», как таковое, – справедливо отмечает С. А. Авакьян, – имеет смысл лишь в рамках (демократического) правового государства. Там, где государственная власть ничем не ограничена, понятие «полномочие» теряет смысл»[316].

Ю. А. Тихомиров правомерно отмечает, что полномочия – это не застывшая совокупность прав и обязанностей, органы власти должны активно их использовать в своей деятельности. В этой связи публичная сфера предполагает соединение прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах. Каждый элемент понятия «полномочие» имеет собственное содержание. Так, право дает возможность выбора действий, а обязанность требует совершения вполне конкретного действия со стороны соответствующего органа[317]. Общее значение термина «полномочие» можно сформулировать как право органа власти на определенные действия.

Категория «полномочия федерации» использовалась в ранее действующем законодательстве СССР и РСФСР. Но в то время содержание данной категории было несколько иным. Речь шла о «полномочиях Федерации» в лице ее федеральных органов. Так, в соответствии со ст. 73 Конституции СССР 1977 г. ведению Союза Советских Социалистических Республик, в лице его высших органов государственной власти и управления, подлежали вопросы, которые представляли собой перечень функций и полномочий данных органов. «В Конституции Российской Федерации – России, – справедливо отмечает И. А. Умнова, – в последней редакции до принятия ныне действующей федеральной Конституции вопросы ведения Федерации и ее субъектов обозначились как вопросы ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ»[318].

Некоторые исследователи полагают, что некорректно употреблять термин «предметы ведения» применительно к государственным органам, поскольку конституционная модель разграничения предметов ведения обусловила употребление термина «предметы ведения» только применительно к Российской Федерации и субъектам Российской Федерации. Поэтому разграничение предметов ведения как сферы компетенции является частью отношений между федерацией и субъектами, а разграничение полномочий – частью отношений между отдельными видами органов или органами федерации и ее субъектов[319]. В отдельных статьях Конституции 1993 г. имеет место использование терминов «предметы ведения» и «полномочия», по смыслу не совпадающих с их терминологической заданностью в конституционном принципе разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. К примеру, терминологическая невыдержанность наблюдается как в гл. 1 Конституции РФ – «Основы конституционного строя», так и в гл. 3, регулирующей вопросы федеративного устройства Российской Федерации[320].

В то же время существует потребность в выделении предметов ведения как элемента компетенции государственных органов в связи с тем, что один и тот же предмет ведения в рамках отношений федерации и ее субъектов может реализовываться несколькими государственными органами и получать различное выражение в их деятельности в зависимости от сферы общественных отношений, на которые данные органы воздействуют[321]. Предметы ведения государственного органа необходимо определять с учетом разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, но при этом следует иметь в виду то, что каждый государственный орган имеет свои предметы ведения.

Статьей 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливаются основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Согласно подп. «в» п. 1 ст. 5 данного Федерального закона конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены иные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

«Анализ федеральной конституционной модели разграничения предметов ведения свидетельствует о том, – рассуждает далее И. А. Умнова, – что в ней заложены основы именно данного понимания категории «предметы ведения» и ее соотношение с категориями «полномочия» и «компетенция». Если в Федеративном договоре и в ранее действовавшей Конституции Российской Федерации в редакции 1992 года круг вопросов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации именовался как предметы ведения их органов государственной власти, то в ныне действующей Конституции Российской Федерации данные вопросы обозначены в ст. 71, 72, 76 именно как предметы ведения Федерации и ее субъектов»[322].

Принципиальным показателем федеративного устройства является разграничение на уровне федеральной конституции предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Как общее требование данный принцип соблюдается в большинстве федеративных государств, однако его реализация имеет особенности в каждой стране. В ч. 3 ст. 11 Конституции РФ указано, что «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами».

Конституционный Суд РФ неоднократно разъяснял, с помощью каких правовых инструментов может производиться разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, какие процедуры и ограничения должны при этом соблюдаться[323].

Так, например, в Постановлении от 9 января 1998 г. № 1-11 «О проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» Конституционный Суд РФ установил, что согласно ст. 11 (ч. 3) Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Конституция Российской Федерации осуществляет такое разграничение, определяя предметы ведения Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), а также полноту государственной власти (т. е. полномочия) субъектов Российской Федерации, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (ст. 73).

Применительно к органам государственной власти субъектов РФ следует исходить из того, что в соответствии со ст. 73 Конституции РФ, их полномочия ограничены только пределами ведения Российской Федерации и полномочиями Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В этой же статье сказано, что субъекты РФ обладают всей полнотой власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В ст. 71 Конституции перечислены предметы ведения Российской Федерации, которые реализуются либо федеральными органами государственной власти, либо исполнительными органами субъектов РФ, но только в части переданных им полномочий федеральных органов исполнительной власти и то при условии, что если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Надо отметить, что перечень предметов ведения в ст. 71 Конституции является исчерпывающим.

Таким образом, наглядно проявляется тенденция расширения компетенции Российской Федерации. Указанная ситуация существенно сказывается на законотворчестве парламентских органов субъектов РФ.

В связи с этим можно предположить два возможных варианта оптимального регулирования предметов ведения Российской Федерации и субъектов.

Первый вариант заключается в следующем. Федеральный законодатель, обладая приоритетным правом на разграничение предметов совместного ведения, осуществляет прямое и непосредственное регулирование одинаковых вопросов и устанавливает полномочия по исполнению закрепленных федеральным законом положений и правовому регулированию оставшейся части совместного правового поля. Субъекты РФ в соответствии с федеральным законодательством также осуществляют значительную часть своей нормотворческой деятельности. Изложенный принцип составляет основу большинства федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов.

Однако в ряде политико-правовых сфер федеральное правовое регулирование не осуществлялось в течение длительного периода времени либо вообще отсутствует. В теории и нормотворческой практике в связи с этим неизбежно возникает вопрос о том, имеет ли субъект Российской Федерации право на опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения до и после издания соответствующего федерального закона в части, им не урегулированной.

Следует отметить, что, согласно решению Конституционного Суда РФ, право на опережающее правовое регулирование логически следует из природы совместной компетенции Российской Федерации и субъектов[324]. На территории субъектов РФ данные вопросы субъекты решают самостоятельно.

Как мы уже отмечали, субъект РФ вправе осуществлять собственное (самостоятельное) правовое регулирование по предметам совместного ведения в соответствии с федеральными законами и в части, не урегулированной федеральными законами. Таким образом, право на опережающее правовое регулирование приобретет нормативный характер, что потенциально позволит в дальнейшем избегать возникновения противоречий федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Право на опережающее правовое регулирование закреплено в настоящее время, к примеру, в уставах Курганской, Челябинской, Свердловской областей, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов.

Второй вариант развития сферы предметов ведения Российской Федерации и субъектов можно связать с вариативностью федерального законодательства. Развитие предметов ведения в данной сфере выглядит весьма перспективно. Данное предложение предполагает расширение диспозитивных возможностей законодательных (представительных) органов. Причем вариативность федерального законодательства должна определяться таким образом, чтобы законодательные (представительные) органы могли учитывать в принимаемых нормативных правовых актах особенности субъекта и дополнительные меры по защите человека и гражданина, реализации нормативных правовых актов. Ну, а окончательное решение, безусловно, останется за федеральным законодателем[325].

Как показала практика федеративного строительства, конституционные принципы разграничения предметов ведения и полномочий были реализованы в следующих правовых инструментах: федеративные законы по предметам совместного ведения; договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; соглашения о взаимном делегировании осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; решения Конституционного Суда РФ; согласительные процедуры[326].

Федеральное законодательство и акты самих субъектов допускают договоры субъектов с органами власти Федерации и иных субъектов. Как известно, – справедливо отмечает С. М. Шахрай, – в Конституции РФ нет прямого ответа на вопрос о соотношении федеральных законов, договоров и законодательства субъектов Российской Федерации в разграничении предметов ведения и полномочий[327]. В 2003 г. федеральный законодатель восполнил этот пробел, указав, что «договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном Федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий» (п. 9 ст. 26. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ).

Закон также урегулировал новый порядок подготовки, согласования и принятия договора о разграничении предмета ведения и полномочий.

Подготовленный проект договора представляется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ для одобрения. При этом согласно положениям закона любой субъект Российской Федерации, не являющийся стороной договора, вправе получить по своему запросу проект данного договора до одобрения указанного проекта и внести в него свои предложения и замечания (п. 5 ст. 26. 7 Федерального закона).

Региональный парламент одобряет или отклоняет проект договора квалифицированным большинством. Результаты голосования по проекту глава региона сообщает Президенту РФ. Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Президент РФ в течение 10 дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий.

Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий[328].

Представительный орган власти субъекта утверждает заключение и расторжение договоров субъекта. Конституция РФ допускает договоры органов власти субъектов РФ с органами власти Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Постановлением представительного органа одобряется проект договора о разграничении полномочий[329].

Предметы исключительного ведения субъектов Федерации четко обозначены конституциями (уставами) субъекта. Это Конституции Бурятии (ст. 63), Хакассии (ст. 60, уставы Тверской (ст. 17), Томской (ст. 13) областей и др.

Устанавливая предметы ведения Российской Федерации, Конституция РФ исходит из того, что их перечень должен содержать все то, что обеспечивает существование Российской Федерации, что необходимо для ее развития и вместе с тем достаточно для этого.

В целом орган законодательной власти любого субъекта РФ осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ; принимает конституцию субъекта РФ и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта РФ, принимает устав субъекта РФ и поправки к нему; утверждает бюджет субъекта; устанавливает порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, порядок взимания налогов и сборов, установление которых относится к ведению субъекта, порядок управления и распоряжения собственностью субъекта; порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта; устанавливает систему исполнительных органов государственной власти субъекта; устанавливает порядок назначения и проведения референдума субъекта; утверждает заключение и расторжение договоров субъекта; утверждает порядок заключения и расторжения договоров субъекта; определяет порядок проведения выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и порядок отзыва высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта); устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм; устанавливается административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения; утверждаются программы социально-экономического развития субъекта РФ, представленные высшим должностным лицом субъекта; устанавливаются порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, порядок проведения выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо порядок избрания высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и порядок отзыва высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ; регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ.

Перечень перечисленных выше полномочий во всех конституциях и уставах конкретизирован и изложен более подробно. Практически все конституции (уставы) содержат подробный перечень полномочий, которыми наделяется орган законодательной власти субъекта. Исключение составляют немногие конституции (уставы), в которых компетенция законодательного органа излагается в общем виде (например, ст. 16 Устава Пермского края содержит подробное регулирование: законодательное собрание принимает Устав Пермского края, вносит в него изменения и дополнения, осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Пермского края и предметам ведения Пермского края и предметам совместного ведения Российской Федерации и Пермского края в пределах полномочий Пермского края, осуществляет полномочия, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, настоящим уставом и законами Пермского края). Также исключительными являются конституции (уставы) субъектов РФ, использующие отсылочную норму (ст. 39 Устава Челябинской области и др.)[330].

Во многих конституциях и уставах установлены иные полномочия, не предусмотренные рассматриваемым законом. К ним можно отнести установление порядка присвоения почетных званий и наград (уставы Брянской области, Санкт-Петербурга, Конституции Республики Башкортостан), установление принципов образования внутреннего и внешнего долга субъекта РФ (Устав Московской области), участие в межпарламентском сотрудничестве (конституция Республики Алтай), установление порядка образования и деятельности валютных фондов (Республика Бурятия), правовое регулирование земельных отношений (Устав Костромской области), градостроительной и архитектурной деятельности (Устав Орловской области) и т. д.

Рассматривая вопросы распределения предметов ведения в Российской Федерации, нельзя не отметить одну из существенных особенностей правового регулирования в сложносоставном субъекте – Тюменской области.

В соответствии с положениями Договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 августа 2004 г.[331] решаются вопросы распределения осуществления полномочий в сочетании с распределением доходов и расходов бюджетов соответствующих субъектов Федерации.

Согласно положениям указанного Договора законодательный (представительный) орган Тюменской области вправе участвовать в осуществлении на территории Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов областных программ и осуществлять различные мероприятия по вопросам социально-экономического развития.

Законодательный орган Тюменской области в целях дальнейшего развития интеграционных процессов в экономике и социальной сфере берет на себя обязательства координировать работу по формированию и реализации планов социально-экономического развития региона с учетом взаимных интересов и в рамках общей стратегии развития. На парламентские органы трех субъектов, входящих в состав Тюменской области, возлагаются обязательства осуществлять единое государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию.

Законодательные (представительные) органы сторон Договора обязуются своевременно корректировать его нормы посредством внесения изменений или дополнений в него. Кроме того, в преамбуле Договора содержится положение о том, что стороны руководствуются ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. № 12-П по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области, указанными выше положениями федерального законодательства и уставами трех вышеназванных субъектов РФ.

Конституции и уставы субъектов Федерации, а также региональные законы в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ относят к компетенции региональных парламентов широкий круг вопросов в различных сферах государственного строительства, экономики, социального развития, охраны общественного порядка.

В целом же, говоря об определении общего круга направлений деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, необходимо отметить, что в современной юридической науке нет единой, устоявшейся точки зрения на конкретный перечень тех функций и полномочий, обладание которыми на практике делает законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ власти по-настоящему отвечающим всем основополагающим критериям, предъявляемым к характеристике парламентской формы властных институтов в государстве[332].

В научной литературе по данному вопросу существуют различные точки зрения. Так, М. Аммелер предлагает следующую классификацию полномочий, свойственных парламенту: законодательные, финансовые, полномочия в области контроля, внешнеполитические полномочия, судебные полномочия[333]. Е. А. Козлова и О. Е. Кутафин выделяют полномочия в области конституционного строительства, экологического и социального развития, внешних сношений[334]. При всем различии аспектов нетрудно увидеть также и те базовые элементы, которые встречаются практически в каждом из определений спектра деятельности законодательных (представительных) органов власти.

С. А. Авакьян полномочия законодательных (представительных) органов предлагает разделить на следующие группы: законодательные; бюджетные и хозяйственные; по вопросам государственного строительства; кадровые; контрольные; в сфере собственной организации и деятельности[335].

Характеризуя законодательные полномочия, прежде всего, отметим, что законодательный (представительный) орган власти принимает конституцию субъекта РФ и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта, а также принимает устав субъекта или поправки к нему. В законодательстве субъектов РФ, в отличие от федерального законодательства, закрепляется право инициировать поправки, пересмотр, изменение конституции (устава) субъекта, иногда возможность предложить проект нового основного закона (в Удмуртской Республике, Республике Хакасия; Приморском крае; Воронежской, Мурманской областях и др.). Примером субъекта Федерации, в котором народ может инициировать не только изменение основного закона, но и проект нового, может быть Иркутская область. В законодательстве Алтайского, Краснодарского краев закреплено право законодательной инициативы.

Почти все конституции (уставы) содержат норму, согласно которой законодательный орган по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает законы и постановления (Кемеровская, Липецкая области, Приморский край, Республика Марий Эл и многие другие субъекты). Например, Рязанская областная Дума реализует свои полномочия путем принятия законов и постановлений, а также контроля за их исполнением (ст. 39 Устава Рязанской области). В соответствии со ст. 57 Конституции Саха (Якутия) законом Республики Саха (Якутия) в соответствии с законодательством регулируются вопросы, относящиеся к ведению и полномочиям Республики Саха (Якутия); постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) оформляются решения по другим вопросам, отнесенным законодательством к ведению парламента республики.

Следует отметить, что глава или раздел конституции (устава) любого субъекта РФ, регламентирующие деятельность законодательного органа государственной власти, практически всегда содержат положения об основах статуса законодательного органа, статуса депутатов данного органа, выборов депутатов, о полномочиях законодательного органа, председателе законодательного органа и его полномочиях, порядке принятия актов законодательным органом, обнародования законов, о субъектах, обладающих правом законодательной инициативы, о порядке досрочного прекращения полномочий законодательного органа.

Немногие субъекты РФ в конституциях (уставах) предусмотрели такие отдельные нормы, как структура законодательного органа; правовые акты, принимаемые данным органом; принципы деятельности законодательного органа; контрольно-счетный орган (палата, комиссия); финансирование деятельности законодательного органа; основы взаимодействия с органами исполнительной власти; гласность в работе законодательного органа; толкование законов[336].

В уставах закреплено право законодательных органов назначать и обеспечивать выборы губернаторов (глав администраций) краев, областей, городов федерального значения, автономных округов, а также выборы в органы местного самоуправления. Важным правомочием законодательных органов, обеспечивающим прямую непосредственную демократию, является их право назначать референдумы. К их компетенции в уставах отнесены также полномочия по утверждению составов избирательных комиссий по выборам депутатов законодательных органов и глав администраций субъектов РФ.

К числу важных полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ относится установление наименования исполнительного органа власти и его главы (п. 1 ст. 54 Устава Тамбовской области); согласование назначения на должность ряда должностных лиц исполнительной власти, дача согласия на назначение председателя правительства, выражение недоверия правительству (ст. 63 Устава Ярославской области); решение вопроса о доверии председателю правительства либо правительству в целом (п. 1 ст. 43 Устава Ханты-Мансийского автономного округа); согласование кандидатуры на назначение руководителя представительства при федеральных органах государственной власти (п. 2 ст. 33 Устава Брянской области), утверждение Положения о постоянном представительстве области при федеральных органах государственной власти в соответствии с законом области (ст. 20 Устава Сахалинской области); утверждение при областной Думе представительства коренных народов Севера, проживающих в области (ст. 20 Устава Сахалинской области); принятие мер по защите интересов и помощи ненецкому и другим малочисленным народам Севера, проживающим в округе (п. 2 ст. 25 Устава Ненецкого автономного округа); назначение части состава территориальной избирательной комиссии по выборам главы администрации (губернатора) и в представительный орган власти, назначение областного референдума, выборов в представительный орган власти, главы администрации (губернатора), определение сроков и порядка выборов главы администрации (п. 1 ст. 29 Устава Воронежской области); установление вознаграждения за выполнение обязанностей губернатору (ст. 47 Устава Вологодской области).

Большинство конституций (уставов) субъектов РФ установило лишь общую формулировку о том, что к полномочиям законодательного органа относится участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (Белгородская область, город Москва, Республика Бурятия, Владимирская область, Московская область, Республика Башкортостан). Например, Законом Московской области устанавливается система исполнительных органов государственной власти Московской области, структура Правительства Московской области и порядок его формирования (подп. «т» п. 2 ст. 42 Устава Московской области).

К числу полномочий Государственного Собрания Республики Марий Эл ст. 73 Конституции Республики Марий Эл относит решение вопросов государственного устройства республики, установления порядка организации и деятельности республиканских органов государственной власти и управления, местного самоуправления, определения основ взаимоотношений государственных органов и общественных организаций. Аналогичную функцию выполняет Государственное Собрание Республики Мордовия (ст. 84 Конституции Республики Мордовия). Законодательные (представительные) органы субъектов РФ принимают решения по запросам депутатов, учреждают награды, устанавливают почетные и специальные звания, премии и стипендии, утверждают символику области, края.

Основной массив полномочий законодательных органов иных субъектов РФ определен в уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Говоря о бюджетных и иных хозяйственных полномочиях, следует отметить, что согласно Закону 1999 г. законом субъекта РФ утверждается бюджет субъекта и отчет о его исполнении, а также программы социально-экономического развития субъекта, представляемые указанным должностным лицом; устанавливаются налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта, а также порядок их взимания; утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта и отчеты об их исполнении; устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта, в том числе и его долями (паями, акциями) в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм. Таким образом, федеральный законодатель исходит из того, что регулирование соответствующих вопросов законами субъекта подчеркивает, с одной стороны, их важность, с другой – серьезную роль представительного органа власти в принятии необходимых решений[337].

К полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов:

– материально-технического и финансового обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта РФ, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ;

– организационного и материально-технического обеспечения проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, референдумов субъекта РФ;

– формирования и содержания архивных фондов субъекта РФ;

– формирования и использования резервных фондов субъекта РФ для финансирования непредвиденных расходов;

– предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий;

– предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий;

– передачи объектов собственности субъекта РФ в муниципальную собственность;

– организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

– создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведения Красной книги субъекта РФ;

– осуществления регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий;

– поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства;

– поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности и добровольчества, организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, благотворительной деятельности и добровольчества;

– планирования использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель и др. (ст. 26. 3 Закона).

К области государственного строительства относится ряд полномочий представительного органа власти субъекта РФ по установлению административно-территориального устройства субъекта и порядку его изменения. Эти полномочия закреплены в конституции, уставе субъекта и в законе об административно-территориальном устройстве субъекта. В Конституции РФ закреплено, что каждый субъект Федерации имеет территориальные границы, которые не могут быть изменены без его согласия. Так, Конституция Адыгеи закрепляет, что ее территория целостна и неделима (ч. 2 ст. 4); Конституция Татарстана, что его территория «едина и неприкосновенна» (ч. 1 ст. 5).

В некоторых конституциях (уставах) субъектов РФ подчеркивается органическая взаимосвязь территории субъекта с территорией Российской Федерации. Так, Конституция Хакассии гласит, что территория Республики входит в единую территорию Российской Федерации (ст. 5). Аналогичная норма содержится в Конституции Чеченской Республики: «Территория Чеченской Республики является единой и неделимой и составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации» (ч. 2 ст. 1). В Уставе (Основном законе) Томской области имеется норма о том, что территория области является частью единой территории Российской Федерации.

Конституция РФ относит к ведению Совета Федерации утверждение изменения границ между субъектами РФ (п. «а» ч. 1 ст. 102). Это означает, что сначала о таком изменении границ должны договориться сами субъекты и свое согласованное решение затем представить в Совет Федерации. Постановлением представительного органа власти утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ. В некоторых субъектах РФ для решения вопроса об изменении административных границ требуется проведение референдума. Так, Конституция Удмуртии устанавливает, что границы территории республики не могут быть изменены без согласия ее народа, выраженного путем референдума (ч. 2 ст. 4). Устав Приморского края не допускает изменения его территории без согласия края (ст. 4).

В субъектах РФ приняты и действуют свои законы об административно-территориальном устройстве (см., например, законы: Коми от 6 марта 2006 г. № 13-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Республики Коми» (в ред. 11 мая 2012 г.); Удмуртии от 19 октября 2006 г. № 46-РЗ «Об административно-территориальном устройстве Удмуртской Республики» (в ред. от 16 июля 2012 г.); Астраханской области от 4 октября 2006 г. № 67/2006-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Астраханской области» (в ред. от 4 июня 2012 г.) и др.

В пределах полномочий, определенных федеральным законом, представительный орган власти субъекта Федерации устанавливает порядок проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления на территории субъекта РФ; порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ, общие правила проведения местных (муниципальных) референдумов; назначает дату выборов его депутатов, а также высшего должностного лица субъекта. Он же назначает референдум субъекта.

Общие правила о структуре органов государственной власти субъекта включены в его конституцию, устав, но структура исполнительных органов устанавливается представительным органом. Представительный орган власти субъекта утверждает заключение и расторжение договоров субъекта. Конституция РФ допускает договоры органов власти субъектов РФ с органами власти Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Постановлением представительного органа одобряется проект договора о разграничении полномочий[338].

Рассматривая вопросы распределения предметов ведения в условиях федерализма в Российской Федерации, нельзя не отметить одну из существенных особенностей правового регулирования сложносоставного субъекта Уральского федерального округа – Тюменской области. Практика подобных взаимоотношений в сложносоставных субъектах основывается на договорах, предметом данных соглашений является определение полномочий по вопросам совместного ведения субъектов[339].

В соответствии с положениями Договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 августа 2004 г.[340] решаются вопросы распределения осуществления полномочий в сочетании с распределением доходов и расходов бюджетов соответствующих субъектов Федерации.

Согласно положениям указанного Договора законодательный (представительный) орган Тюменской области вправе участвовать в осуществлении на территории Ханты-Мансийского автономного округа и территории Ямало-Ненецкого автономного округа областных программ и осуществлять различные мероприятия по вопросам социально-экономического развития.

В качестве самостоятельной группы можно выделить полномочия законодательных органов в сфере расстановки кадров. Они решают вопросы выбора председателя законодательного органа края, области, города федерального значения.

К компетенции законодательного органа относится избрание и других руководителей. Так, согласно ст. 35 Устава города Москвы к ведению Московской городской Думы относится не только избрание председателя Думы, но и его заместителя, а также освобождение их от должности. Дума также избирает руководителей комитетов и назначает на должность и освобождает от должности руководителя своего аппарата; дает согласие на назначение Прокурора города; назначает Председателя Контрольно-счетной палаты, его заместителя, аудиторов Контрольно-счетной палаты и освобождает их от должности; назначает по представлению Мэра Москвы судей Уставного суда; назначает на должность и освобождает от должности Уполномоченного по правам человека в городе Москве в порядке, установленном законом города; назначает мировых судей города в порядке, установленном законами города Москвы.

Порядок осуществления Московской городской Думой своих полномочий, правила и процедуры работы Московской городской Думы устанавливаются Регламентом Московской городской Думы.

Московская городская Дума осуществляет свои полномочия на заседаниях. Заседания Московской городской Думы проводятся открыто. В предусмотренных Регламентом Московской городской Думы случаях могут проводиться закрытые заседания.

В конституциях (уставах) субъектов РФ встречаются нормы, посвященные контрольным полномочиям, которые обусловлены его назначением и функциями. В ряде субъектов приняты и в этой сфере действуют специальные законы: в Сахалинской области действует Закон Сахалинской области «О контрольной деятельности Сахалинской областной Думы»[341]. В Хабаровском крае – Закон «Об осуществлении Законодательной Думой Хабаровского края контроля за соблюдением и исполнением законов Хабаровского края»[342]. В качестве примера можно привести Устав города Москвы, определяющий, что Московская городская Дума осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы, исполнением бюджета города Москвы, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов города Москвы, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью города Москвы (ст. 38). Устав Псковской области (ст. 32) и другие конституции (уставы) включают аналогичную норму. Статья 45 Устава Вологодской области содержит еще больший перечень направлений, по которым законодательное собрание области осуществляет контрольные полномочия. Так, Законодательное Собрание области самостоятельно или через создаваемые им органы осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов и постановлений Законодательного Собрания области; исполнением областного бюджета, использованием кредитных ресурсов и ассигнований из федерального бюджета; исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; использованием органами местного самоуправления средств областного бюджета в соответствии с действующим законодательством; выполнением программ социально-экономического развития области; соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью области; исполнением договоров, заключенных от имени области как субъекта Российской Федерации.

Одним из инструментов парламентского контроля за исполнительной властью является заслушивание отчетов об их деятельности. В связи с этим следует положительно расценить принятие Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации», в соответствии с которым ч. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации дополнена новым пунктом «в» следующего содержания: «заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой»; п. «а» ч. 1 ст. 114 изложен в следующей редакции: «разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой»[343].

На основании этих новелл законодательство субъектов РФ претерпело изменения, в результате которых в субъектах РФ принята практика заслушивания отчетов и докладов правительства и других органов исполнительной власти о состоянии государственных дел, что способствует усилению роли парламента как контрольного органа власти.

Одной из эффективных форм парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти являются парламентский и депутатский запросы. К сожалению, этот институт парламентского контроля не нашел отражения ни в Конституции РФ, ни в большинстве основных законов субъектов РФ.

Законодательные органы в некоторых субъектах РФ осуществляют контроль за соответствием нормативных актов, издаваемых исполнительными органами государственной власти на территории субъекта, его уставу (п. 27 ст. 23 Устава Архангельской области) и общий контроль за деятельностью администрации.

После принятия Федерального закона 2005 г. о парламентском расследовании Федерального Собрании приняты аналогичные законы в некоторых субъектах РФ. Так, в 2006 г. принят Закон о парламентском расследовании Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики. Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) постановлением от 15 июня 2005 г. (в ред. 2008 г.) утвердило Положение о депутатском расследовании. Рядом субъектов внесены соответствующие дополнения об усилении парламентского контроля в законы о представительном органе власти либо в регламенты этих органов. К примеру, в Закон Республики Башкортостан включены в 2005 г. статьи о парламентском расследовании, о контроле Государственного Собрания за исполнением законов Республики Башкортостан, а в 2008 г. – глава о порядке проведения парламентских расследований и парламентских слушаний; в Регламент Государственного Собрания – Хасэ Республики Адыгея в 2006 г. включена, с поправками в 2008 г., глава о парламентских расследованиях; в Регламенте Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, в редакции 2008 г., есть глава о порядке подготовки и принятия парламентского запроса, итогового доклада по результатам парламентского расследования[344].

Деятельность государственных органов принято подразделять на правовую и организационную. В юридической литературе правовая деятельность государственных органов определяется как деятельность по установлению, изменению, отмене и применению правовых норм, а также по изменению сферы их действия. Под организационной деятельностью государственных органов понимается комплекс действий этих органов (их аппарата, общественных формирований), направленных на выполнение задач и функций органов государственной власти, но при этом не означающих установление (изменение, изменение сферы действия, отмены) правовых норм или их применение.

Эффективное воздействие оказывают законодательные органы краев и областей на исполнительные органы этих субъектов РФ. Например, к компетенции Законодательного Собрания Нижегородской области относится утверждение структуры администрации области, согласование назначения и освобождения от должности вице-губернатора, руководителей областных органов по управлению финансами, социальной защитой и государственным имуществом. Законодательное Собрание этой области имеет также право согласования кадровых назначений судебных и правоохранительных органов. Аналогичные полномочия имеют и другие законодательные органы. Государственная Дума Ставропольского края дает согласие на назначение первых заместителей председателя правительства края, а также руководителей краевых органов, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом, внутренних дел и юстиции.

Представительные органы власти субъектов Федерации обладают и внешними полномочиями. Так, в ходе взаимодействия с федеральными и иными органами власти они принимают решения об осуществлении права законодательной инициативы в Федеральном Собрании РФ, об обращении к Президенту РФ, в Конституционный Суд РФ, в иные суды, согласовывают назначение кадров судебных и правоохранительных органов.

Можно выделить также и своего рода третейские полномочия представительных органов: образование согласительных комиссий по разрешению споров между законодательным органом власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления, между областной Думой и органами исполнительной власти области.

По справедливому замечанию С. В. Нарутто, нечеткость конституционного и законодательного выражения предметов ведения и полномочий органов государственной власти порождает споры и конфликтные ситуации[345]. Споры между органами законодательной и исполнительной власти могут возникнуть в любой области их взаимоотношений: при принятии проекта закона, согласовании назначения должностных лиц, при расхождении мнений в оценках конкретных вопросов публично-правового характера и т. д. Нередки в таких взаимоотношениях и споры о компетенции.

Согласно ч. 1 ст. 85 Конституции РФ Президент России может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов Федерации. В соответствии с Указом Президента от 21 июня 2004 г. № 791[346] обеспечение проведения согласительных процедур возложено на Управление Президента РФ по внутренней политике. В случае неразрешения спора между органами государственной власти субъектов Федерации на стадии использования согласительных процедур, глава государства может передать данный вопрос на рассмотрение соответствующего суда.

Согласно п. «в» ч. 3 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд РФ в решении от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области отмечал, что недопустимо неограниченное расширение полномочий областной Думы, в том числе в определении форм контроля, поскольку это приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей (п. 10)[347]. Конституционный Суд наделен полномочием разрешать споры о компетенции между высшими государственными органами субъектов Федерации. Суд рассматривает такие споры исключительно с точки зрения принципа разделения властей. Правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о разрешении спора обладает любой участник спора, и Президент РФ – в указанном выше случае.

В законодательстве субъектов РФ установлено, что споры между высшими органами государственной власти по вопросам осуществления их полномочий решаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными законодательством, либо в судебном порядке[348]. К примеру, в Уставе Хабаровского края содержится норма, согласно которой споры между Законодательной Думой, с одной стороны, и губернатором края, правительством края, с другой стороны, возникающие по вопросам осуществления их полномочий, разрешаются путем создания согласительных комиссий. Последние формируются по письменному предложению одной из сторон на паритетной основе из депутатов Думы и членов правительства края на срок не более двух месяцев. По истечении установленного срока, при отсутствии согласия в решении возникающих вопросов, рассмотрение спора может быть передано для разрешения в судебном порядке (ст. 44). В Сахалинской области согласительные комиссии создаются после письменного предложения об этом одной из сторон спора. В течение десяти дней после создания согласительные комиссии должны рассмотреть спор. Решения согласительных комиссий носят рекомендательный характер и рассматриваются Сахалинской областной Думой и губернатором совместно (ч. 5 ст. 38 Устава Сахалинской области). Кроме того, в соответствии с ч. 6 ст. 38 Устава Сахалинской области рассмотрение спора может быть передано Президенту РФ, в Конституционный Суд РФ, Сахалинский областной суд, Арбитражный суд Сахалинской области и Уставный суд Сахалинской области.

Разногласия между органами государственной власти субъектов РФ в первую очередь разрешаются во внесудебных рамках путем применения различных согласительных процедур. На практике согласование позиций органов законодательной и исполнительной власти субъекта Федерации происходит через участие главы региона и иных должностных лиц высшего исполнительного органа субъекта Федерации в заседаниях парламента, а также участие депутатов в заседаниях органов исполнительной власти, обмен проектами и документами для согласования, через работу представителей законодательной и исполнительной власти в согласительных комиссиях, создаваемых на паритетной основе[349].

Согласительные процедуры представляют собой разновидность юридических процедур, которые в первую очередь устанавливают порядок согласованного взаимодействия законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ[350]. Их основной задачей является выявление и разрешение противоречий, возникающих между органами государственной власти регионов. Порядок использования согласительных процедур закрепляется в законодательстве субъектов РФ.

К процедурам согласования можно отнести обмен информацией, переговорный и примирительный процесс. Основное содержание названных процедур заключается в своевременном обнаружении и установлении причин возникновения таких разногласий, в недопущении их развития, в нахождении путей преодоления и разрешения[351].

Наибольший интерес представляют судебные процедуры разрешения разногласий, возникающих между законодательной и исполнительной властью регионов. Споры между названными субъектами подведомственны Конституционному Суду РФ. Высший орган конституционного контроля, как мы уже отмечали, разрешает споры о компетенции между высшими государственными органами субъектов Федерации (п. «в» ч. 3 ст. 125 Конституции РФ), а также устанавливает конституционность положений конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов регионального уровня (п. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации).

Органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ вправе обратиться и в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, арбитражный суд в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. К примеру, в суд может быть подано заявление о признании нормативного правового акта, принятого региональным парламентом, высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом субъекта, противоречащим закону полностью или в части (п. 2 ст. 26, п. 2 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса)[352].

Кроме того, споры о компетенции между органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ подведомственны конституционным (уставным) судам субъектов. Исходя из прямого указания ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»[353] они осуществляют проверку соответствия конституции (уставу) субъекта Федерации нормативного правового акта, являющегося предметом спора о компетенции. Сложившаяся ситуация, когда в течение длительного времени соответствующие органы существуют лишь в отдельных субъектах РФ, вызывает критические оценки сторонников последовательной федерализации конституционного правосудия в России[354]. Вместе с тем, при оценке перспектив решения этого вопроса следует учитывать, что создание конституционных (уставных) судов во всех субъектах РФ не является самоцелью[355]. Не случайно Конституционный Суд РФ при рассмотрении вопросов, касающихся конституционных (уставных) судов субъектов РФ, проявляет сдержанность и осторожность в своих правовых позициях[356]. Следует согласиться с Н. С. Бондарем, который считает, что само по себе наличие или отсутствие регионального органа конституционного контроля не может рассматриваться как лишающее граждан права на доступ к правосудию или препятствующее его реализации, поскольку в условиях действующего нормативно-правового регулирования гражданам гарантированы иные механизмы судебной защиты их прав[357].

Законодательные (представительные) органы самостоятельно решают все вопросы, отнесенные к их компетенции. Не допускается вмешательство иных органов государственной власти в компетенцию представительных органов. Однако эта компетенция не может быть неограниченной. Нельзя лишить народ права осуществлять свои законодательные полномочия непосредственно путем проведения референдума. Законодательство, исходя из принципа сдержек и противовесов, может также устанавливать определенные процедурные ограничения при принятии ряда законопроектов[358].

Субъекты РФ с согласия Правительства Российской Федерации могут осуществлять также связи с органом государственной власти иностранных государств Органы государственной власти субъектов РФ в пределах предоставленных им полномочий имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами и право на заключение с ними соглашений, которые не могут содержать положения, противоречащие федеральной конституции, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам РФ, федеральному законодательству.

Проект соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемого органами государственной власти субъекта РФ, не позднее чем за месяц до подписания представляется для согласования в Министерство иностранных дел РФ, а при необходимости и в другие федеральные органы исполнительной власти. В случае возникновения разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъекта РФ в отношении проекта соглашения применяются согласительные процедуры в соответствии с законодательством Российской Федерации. Соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта РФ, не являются международными договорами.

Субъекты РФ в целях реализации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей по согласованию с Министерством иностранных дел РФ пользуются правом открывать свои представительства за пределами Российской Федерации и вправе давать разрешение на открытие на своей территории представительств субъектов иностранных федеративных государств и административно-территориальных образований иностранных государств. Такие представительства не обладают статусом дипломатических представительств и на них не могут быть возложены консульские или дипломатические функции.

Конечно, анализ компетенции законодательного органа субъекта Федерации не до конца раскрывает его роль и место в политической системе современной России. В подлинной федерации составляющие ее части всегда должны быть на практике вовлечены в деятельность общего целого. Субъекты должны реально узнавать себя в федерации, поскольку речь идет об их собственной федерации, а не о некоем центре власти, которому надо противостоять. Такая институциональная связь, как и ее восприятие политиками и населением, чрезвычайно важны для гарантии лояльности регионов по отношению к федерации, а также для более гармоничного сотрудничества для общего блага[359].

§ 3. Законотворческие полномочия субъектов Российской Федерации и особенности их проявления в современных условиях

Главную составляющую компетенцию законодательного (представительного) органа субъекта РФ образуют законотворческие полномочия. Реализации законотворческих полномочий посвящается основное время деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В научных трудах законотворчество как разновидность правотворчества[360] охватывает весь процесс создания правовой нормы – начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовом регулировании, принятием ее и заканчивая введением в действие[361]. Правотворчество – это в принципе и главным образом государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение в закон государственной воли[362]. Правотворчество представляет собой деятельность активную, государственную по своему характеру, является важнейшим средством управления обществом и непосредственно связано с типом государства, его формой и функциями[363].

Огромную роль в правотворчестве играют его принципы. В юридической литературе относительно них имеются разные точки зрения. В. Н. Баландин и А. А. Павлушина к принципам правотворчества относят принцип соблюдения компетенции при принятии нормативных и нормосодержащих актов; согласительное начало в правотворческой процедуре; принцип согласования; принцип кворума и большинства; сочетание открытости и тайности голосования при соблюдении тайности; пропорциональность голосования количеству голосующих субъектов или доле собственности; сочетание принципов личного и доверительного голосования с преобладанием личного; принцип вышестоящего и судебного контроля за правотворчеством с возможностью приостановления действия принятого акта вышестоящим органом, а также принцип наличия право вето и возможности его преодоления; гласность правотворчества[364].

К принципам правотворчества относят также принцип законности, научности, использование правового опыта, демократизма и связи с практикой[365].

Основные принципы правотворчества являются универсальными, ими пронизаны все стадии и уровни правотворческой деятельности. Так, например, один из основных принципов, на которых основано правотворчество субъектов РФ, – принцип верховенства федеральной Конституции. Данный принцип приоритета общефедерального закона является всеобщим для всех без исключений федераций. Самостоятельное решение субъектами Федерации ряда вопросов имеет определенные преимущества: позволяет учитывать различные особенности конкретного субъекта, его национальные и исторические интересы в целом. Законодатель способен более мобильно и гибко реагировать на изменение конкретных политических, экономических, социальных и иных условий на своей территории, обладает возможностью оперативного восполнения законодательных пробелов. Очень часто законодательство субъектов необходимо для реализации требований именно федеральных нормативных актов.

В правотворческой деятельности реализуется также принцип согласования, сбалансированности правотворчества разных властных уровней. Для субъектов Федерации он означает необходимость учета содержания федерального законодательства в вариантах соответствия ему, следования ему, развития и конкретизации. Для Российской Федерации – необходимость учета правотворческой самостоятельности субъектов Федерации, делегирования им тех своих полномочий по принятию актов, которые лучше осуществлять на более низком властном уровне. И для Российской Федерации, и для ее субъектов принцип согласования, сбалансированности правотворчества разных властных уровней означает необходимость тесного согласования своих правотворческих программ, планов, координации собственных правотворческих усилий, участия федеральных органов власти в той или иной форме правотворческой активности на уровне субъекта и, наоборот, участия органов власти субъектов Федерации в федеральном правотворческом процессе, прежде всего законодательном.

Обратимся к истории. В советское время краевые, областные Советы народных депутатов не обладали законотворческими полномочиями и не осуществляли законодательную деятельность. Это право было предоставлено только автономным республикам, поэтому, в отличие от Советов народных депутатов краев, областей, Верховные Советы республик назывались законодательными органами.

Верховные Советы автономных республик принимали конституции республик, республиканские законы, самостоятельно определяли порядок формирования государственных органов.

Трансформация представительных органов краев и областей Российской Федерации в законодательные осуществлялась в процессе выравнивания правового статуса субъектов Федерации. 5 марта 1992 г. был принят Закон РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации»[366]. В этом Законе краевой, областной Советы народных депутатов были определены как представительные органы государственной власти соответственно края, области. Актами краевого, областного Совета являлись его решения, а не законы.

В Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 г., также не было зафиксировано право краев и областей осуществлять законодательную деятельность. В протоколе к Федеративному договору их представители обратились к Верховному Совету РФ с просьбой повторно «рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях»[367].

В период, предшествовавший принятию новой российской конституции, серьезное влияние на выравнивание правового статуса субъектов РФ в части наделения представительных органов краев и областей законодательными полномочиями оказали нормативные акты Президента РФ. В Указе Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и местного самоуправления»[368] отмечалась необходимость реформирования органов представительной власти в соответствующих субъектах РФ в целях обеспечения принципа народовластия и реализации принципа разделения властей. Значительным шагом вперед являлся Указ Президента РФ от 22 октября 1993 г. «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» и утвержденное данным Указом Положение «Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»[369] с последующими изменениями и дополнениями, внесенными в него Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О действии законодательства Российской Федерации об организации государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации»[370].

Согласно указанному Положению представительный орган соответствующего субъекта Федерации был наделен правом принятия законов и соответственно именовался уже не только представительным, но и законодательным органом.

В тексте Конституции РФ 1993 г. можно обнаружить различные названия выборного органа, но в них использованы лишь два термина: «представительный» и «законодательный». Чаще фигурирует название «орган законодательной власти». Это видно из положений ч. 2 ст. 125, ст. 136 и других норм Конституции РФ.

В ч. 1 ст. 77 Конституции РФ термин «законодательный» не употребляется, а применяется другой – «представительный»: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных (подчеркнуто мною. – В. Л.), исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». Здесь, как мы видим, вместо слова «законодательных» записано «представительных». Тем самым под словом «представительный» подразумевается «законодательный».

В ч. 2 ст. 95 Конституции РФ 1993 г. определено, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В ст. 136 Конституции РФ, где речь идет о праве субъектов решать вопрос об одобрении принятых Федеральным Собранием поправок к гл. 3–8 Конституции РФ, законодатель закрепляет наличие такого права у органа законодательной власти субъекта РФ.

Здесь при характеристике выборного органа субъекта РФ Конституция не разделяет термины «законодательный» и «представительный». Она определяет их, не разграничивая содержательной стороны и функциональной направленности в деятельности рассматриваемого органа.

Такой же подход наблюдается и в законодательных актах субъектов РФ, закрепляющих статус органов государственной власти. В большинстве уставов краев и областей воспроизводится конституционная формула, используемая в ч. 2 ст. 66 Конституции РФ для обозначения выборного органа государственной власти.

Так, в Уставе Архангельской области областное Собрание названо «постоянно действующим законодательным (представительным) органом государственной власти Архангельской области». Аналогичное название использовано законодателями в Белгородской, Тюменской, Ярославской и других областях. В Уставе Читинской области областной Думе дана характеристика постоянно действующего единственного представительного законодательного органа государственной власти. Отсутствие союза «и» между терминами «представительный» и «законодательный» свидетельствует о том, что законодатель не разграничивает содержание данных терминов, а значит, по сути, не видит и принципиальной разницы в их содержании.

В уставах большинства субъектов РФ законодательные органы парламентами не именуются, хотя очевидно, что задачи и функции у них аналогичны парламентским. Основное отличие от общенациональных парламентов заключается в том, что не все депутаты представительных органов краев и областей работают на постоянной основе. Лишь часть из них получает вознаграждение за работу в представительном органе, осуществляя свою деятельность парламентария на постоянной основе. Аналогичная ситуация возникает и при рассмотрении вопроса о наименовании парламентом представительного органа другого вида субъектов РФ – республик. Часть из них в своих конституциях, например Республика Тыва, Дагестан, Удмуртская Республика и другие, законодательные органы называют парламентом.

Вышеназванным Положением закреплялось полномочие представительного (законодательного) органа по осуществлению правового регулирования по предметам собственного ведения субъекта РФ, а также по предметам совместного ведения федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ[371]. Как отмечалось в юридической литературе, расширение прав региональных представительных органов в области законотворческой деятельности является прогрессивным шагом в развитии правового регулирования, направленным в первую очередь на развитие регионов[372].

В зависимости от вида принимаемых актов государственное правотворчество имеет разновидности. Так, в рамках правотворчества выделяют законотворчество как деятельность по принятию законов разного уровня. Продуктом правотворчества являются нормативные акты (в Конституции РФ 1993 г. как тождественное понятию «нормативный акт» используется понятие «нормативный правовой акт»). Однако понятием «нормативный акт» («нормативный правовой акт») не охватываются нормативные договоры. Думается, что нормативные договоры также следует рассматривать в качестве актов правотворчества.

Иногда к актам правотворчества относят судебную практику, судебные прецеденты[373]. Однако представляется, что судебные акты, имеющие нормативное содержание, нельзя в полной мере относить к актам правотворчества. Они сохраняют природу правоприменительных актов. А вот включать судебные акты с нормативным содержанием в число источников права наряду с нормативными правовыми актами необходимо.

Выделяют также деятельность по принятию подзаконных актов[374]. Содержание законотворчества включает в себя, по мнению С. Л. Сергевнина, во-первых, факторы, влияющие на законодателя (и одновременно ограничивающие его), во-вторых, сам законотворческий процесс, в-третьих, результат законотворчества – закон (систему законодательства) и, в-четвертых, изменения, производимые законом (системой законодательства) в обществе. Параллельно законотворчество распадается на познавательную и материальную деятельность, т. е. каждый из элементов содержания законотворчества может быть представлен в виде процесса познания и одновременно в виде деятельности, производящей изменения в материальном мире[375].

Правотворчество (или правотворческая деятельность) является такой творческой деятельностью, которая введена (должна быть введена) в строгие правовые рамки не столько с содержательной, но и с формальной стороны. Поэтому правотворчество можно и нужно рассматривать как юридический процесс[376].

Именно этот подход нашел отражение в легальном определении правотворческого процесса в Законе Свердловской области от 10 марта 1999 г. «О правовых актах в Свердловской области»[377]. Правотворческий процесс определен в нем как урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов.

Одним из видов правотворческого процесса является законодательный процесс (процесс создания законов), осуществляемый в Российской Федерации на двух уровнях: федеральном и субъектов федерации.

Анализ работ, посвященных законодательному процессу, показывает, что авторы зачастую допускают отождествление таких понятий, как «законотворческий процесс», «законодательный процесс», «законодательная процедура»[378]. Между тем, несмотря на кажущуюся тождественность указанных терминов, было бы не совсем правильным допускать их смешение.

Ряд ученых определяют законотворческий процесс как «процесс создания текстов законопроектов, их подготовки к рассмотрению и рассмотрение в парламенте государства. «Законотворческий процесс охватывает, следовательно, усилия различных органов и лиц в ходе подготовительных работ, а также в дальнейшем – на различных стадиях законодательного процесса»[379]. В этом случае законодательный процесс рассматривается как часть более широкого понятия «законотворческий процесс».

Отсутствует единство трактовок вышеназванных категорий и в нормативных правовых актах. Законотворческий процесс и законодательный процесс используются в некоторых случаях как синонимы[380]. Показательным примером в этом смысле является Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1997 г. № 17-П[381], в тексте которого процесс рассмотрения и принятия законов определяется так: «…внесение изменений и дополнений в федеральные законы может осуществляться в рамках установленной Конституцией РФ законодательной процедуры…», «…в законотворческом процессе участвуют не только Государственная Дума, но и Совет Федерации, и Президент Российской Федерации…», «…отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса…».

С формальной точки зрения, законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатами которых является создание закона[382]. Соответственно совокупность процедур составляет стадии законодательного процесса.

Существуют разнообразные мнения относительно количества стадий законодательного процесса. Так, одни авторы выделяют лишь две стадии законодательного процесса: подготовку законопроекта и официальное возведение воли народа в закон[383]; другие авторы различают три стадии: подготовку законопроекта (предварительная стадия), обсуждение и принятие закона (основная стадия) и стадия введения закона в действие (решающая стадия)[384]; третьи авторы (их большинство) говорят о четырех стадиях законодательного процесса: внесение законопроекта, обсуждение законопроекта, принятие закона и его опубликование[385]; четвертые выделяют шесть стадий: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование и вступление его в силу[386].

Более обоснованной нам представляется позиция профессора С. А. Авакьяна[387], который выделяет от четырех до семи стадий законодательного процесса в зависимости от определенных обстоятельств.

Практически все ученые, рассматривая законодательный процесс, сходятся в том, что первой его стадией является законодательная инициатива. Причем ряд авторов использует такие словосочетания, как «подготовка законопроекта» или, например, «внесение законопроекта» и т. д. В этой связи представляется более точной формулировка, предложенная профессором С. А. Авакьяном: «осуществление права законодательной инициативы», которая, на наш взгляд, охватывает процесс подготовки законодательной инициативы и последующий этап ее реализации.

Осуществление права знаменует переход от возможного (должного) к действительному (сущему). В непременной жизненной системе «общественные отношения – право» последнее выступает как одно из орудий превращения социальных потребностей и возможностей в действительность, как момент перехода первых во второе. В осуществлении права заключено мерило его действенности, которое зависит не только от совершенства самой юридической нормы, но и более всего от установки на ее соблюдение субъектов права[388].

Осуществление законодательной инициативы есть обязательная и начальная стадия законодательного процесса. Праву субъекта законодательной инициативы корреспондирует обязанность парламента рассмотреть поступившее предложение. Однако последний не связан внесенным предложением по существу, т. е. не обязан принять предлагаемый закон[389].

В соответствии со ст. 104 Конституции РФ законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации принадлежит право осуществления законодательной инициативы от имени субъекта Федерации. Участие регионов в законодательном процессе на уровне Российской Федерации имеет большое значение для создания единой правовой основы российского государства.

Предметом законодательной инициативы на уровне субъектов РФ являются: проекты законов первичного правотворчества; проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующие законы; проекты законов о признании утратившими силу ранее принятых законов; проекты законов об утверждении договоров соответствующих субъектов федерации (органов государственной власти субъектов федерации); проекты поправок к законопроектам, перечисленным выше. На уровне субъектов РФ могут приниматься и кодифицированные акты. Поэтому предметом законодательной инициативы могут быть проекты кодексов.

Иногда в качестве предмета законодательной инициативы называют законодательные предложения (например, в Самарской области). Конечно, депутаты вправе высказываться о желательности разработки того или иного закона. Однако на основе подобных высказываний надо еще разработать законопроект как письменный текст, официально его представить в парламент, и лишь после этого начнутся соответствующие процедуры. Причем реализация законодательной инициативы будет связываться не с тем депутатом, который когда-то в устной или письменной форме внес предложение о разработке законопроекта, а с тем субъектом законодательной инициативы, который воплотил это предложение в текст и представил его в парламент в установленном законом порядке. Поэтому, с точки зрения автора, из предмета законодательной инициативы стоит исключить законодательные предложения.

Своеобразным предметом законодательной инициативы являются поправки к ранее внесенным законопроектам (Челябинская область). Здесь законодательная инициатива оказывается способом включения субъектов законодательной инициативы в работу по совершенствованию проектов законов, внесенных другими субъектами. Законодательная инициатива в этом случае играет роль гарантии, действенного учета интересов субъекта, управомоченного вносить поправки к законопроектам[390].

Также следует отметить, что законодательная инициатива должна пройти через особый механизм законодательного процесса, осуществляемый в субъектах РФ, а затем в порядке, установленном федеральными нормативными актами, передаваться для рассмотрения Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Поэтому представляется обоснованным исследование осуществления законодательной инициативы как в рамках законодательного процесса субъектов РФ, так и на федеральном уровне.

Право законодательной инициативы в силу ч. 1 ст. 15 Конституции имеет прямое действие и реализуется субъектами этого права на равных основаниях, самостоятельно, в установленных Конституцией пределах и с соблюдением вытекающих из нее требований. Следовательно, реализация этого права не может ставиться в зависимость от усмотрения иных органов и лиц, в том числе других участников законодательного процесса. При этом, однако, различен объем этого конституционного права. Глава государства, Совет Федерации, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, Правительство РФ и органы народного представительства субъектов Федерации обладают правом законодательной инициативы в полном объеме. Это означает, что указанные органы и лица вправе вносить законопроекты по любому вопросу, поскольку этот вопрос отнесен к предметам ведения РФ или совместного ведения РФ и ее субъектов, так как этот законопроект касается полномочий Федерации. Иными словами, классические представления о регулировании законами только свободы и частной собственности остались в прошлом. Из принципов демократии и правового государства, как они закреплены в Конституции, вытекает, что федеральные законы могут приниматься по всем предметам, указанным в ст. 71, 72, что прямо указано в ст. 76 Конституции. Этим не исключается участие в нормировании соответствующих отношений главы государства и Правительства[391].

Важнейшей особенностью осуществления права законодательной инициативы с участием субъектов РФ является осуществление законотворчества на двух уровнях – федеральном и региональном. Это вызвано тем, что деятельность законодательных (представительных) органов субъектов РФ ограничена их территорией и организационно не связана с Парламентом РФ (в отличие от исполнительных органов)[392]. Поэтому существует лишь одна возможность их взаимодействия, которая проявляется в установлении федеральным законодательством правовых форм участия регионов в законотворчестве Парламента РФ.

Субъекты Федерации имеют реальные возможности воздействовать на федеральное законодательство, так как они наделены правом законодательной инициативы. Осуществление этого права принадлежит региональным парламентам: конституции Бурятии (п. 3 ст. 65), Дагестана (п. 19 ст. 68), Коми (п. 16 ст. 73), Северной Осетии – Алании (п. 4 ст. 71) и др. Высшие должностные лица субъектов Федерации могут вносить проекты нормативных правовых актов на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации, инициировать рассмотрение вопросов в Государственном Совете при Президенте РФ.

Изучение уставов субъектов РФ дает основание утверждать, что право законодательной инициативы, как правило, имеют одни и те же субъекты. В конституциях (уставах) субъектов РФ точно установлен круг субъектов права законодательной инициативы. Это право принадлежит депутату, высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ. Право законодательной инициативы, кроме названных выше субъектов, имеют Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды республики, но только по вопросам их ведения (Республика Коми); в Ставропольском крае такое право предоставлено депутатам Федерального Собрания РФ, избранным от этого края, а также депутатским формированиям в Государственной думе Ставропольского края. Правом законодательной инициативы наделены представительные органы местного самоуправления и общественные организации в лице их республиканских органов (Республика Карелия); президиум, постоянные комиссии и комитет парламентского контроля Государственного Совета, а по вопросам трудовых отношений и социальной защиты трудящихся – Республиканский Совет профессиональных союзов (Республика Татарстан); городские и районные органы местного самоуправления, общественно-политические организации (Республика Удмуртия); постоянные комитеты Государственного Собрания (Республика Марий Эл); Конституционный суд, Верховный суд, Высший Арбитражный суд и прокурор республики могут вносить законопроекты по любым вопросам (Республика Башкортостан); десять тысяч жителей, обладающих избирательным правом и подписавших петицию (г. Москва). В Свердловской области правом законодательной инициативы кроме губернатора обладают правительство и Уставный Суд; В Иркутской области такое право предоставлено прокурору области, областному и арбитражному судам, но только по вопросам их ведения. В Свердловской области эти органы могут участвовать в законотворческой деятельности без каких-либо ограничений. В Псковской области – главам местного самоуправления районов и городов Пскова и Великие Луки. Устав Сахалинской области закрепляет право законодательной инициативы за Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Сахалинской области, представителям коренных малочисленных народов Севера при Сахалинской областной Думе по вопросам их ведения, а также областными объединениями профсоюзов по вопросам, затрагивающим трудовые и иные социально-экономические права и интересы населения Сахалинской области. Устав Приморского края наделяет правом законодательной инициативы Уполномоченного по правам человека в Приморском крае и избирательную комиссию Приморского края по вопросам их ведения, а Конституция Саха (Якутия) – республиканские органы политических партий. Правом законодательной инициативы наделены также комитеты и комиссии, республиканские группы (фракции), главы местного самоуправления, представительные органы местного самоуправления городов и районов (Самарская область). Устав (Основной закон) Амурской области предписывает, что проекты законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих трудовые и социально-экономические права трудящихся, разрабатываются органами государственной власти области с учетом мнения объединений профсоюзов области. В большинстве субъектов Федерации право представлять законодательному органу власти проект закона о бюджете наделено только высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Например, такие нормы содержатся в Уставе Хабаровского края, в Конституции Саха (Якутия).

Как видим, в каждом субъекте РФ круг субъектов права законодательной инициативы неодинаков. Общим же является легальное и официальное признание определенного круга органов, правомочных вносить проект закона или законодательное предложение, участвовать в его доработке, рассмотрении и принятии.

Самостоятельность субъектов Федерации в правотворческой сфере создает, с одной стороны, реальные возможности оперативного решения вопросов регионального значении, а с другой – угрозу правовой инфляции, нагромождения однотипных и противоречивых актов федерального и регионального уровня, снижения авторитета закона[393].

Проблемы соответствия регионального законодательства федеральному усложняются чрезмерно большим кругом вопросов, находящихся в ведении федерального центра. В такой ситуации региональному законодателю приходится практически по каждому поводу соотносить свои законопроекты с федеральным законодательством. Такая ситуация поощряет законотворческую инициативу и фактически унифицирует региональное законодательство.

Возможна совместная законодательная инициатива нескольких субъектов Федерации.

Парламент обязан рассмотреть любую законодательную инициативу, поступившую от надлежащего, то есть предусмотренного Конституцией РФ, субъекта права законодательной инициативы.

Пределы законодательной инициативы задаются пределами компетенции субъекта Российской Федерации (ст. 71, 72, 73 и др. Конституции Российской Федерации; п. 17 ст. 1 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”»). Законотворчество субъектов Федерации зачастую характеризуется отсутствием строго выверенного предмета собственного правового регулирования. Это проявляется по-разному: либо вторжением в сферу исключительного ведения Федерации; либо присвоением себе в одностороннем порядке каких-либо полномочий за счет ограничения компетенций Федерации в области совместного с ней ведения; либо принятием законов, однотипных как по структуре, так и по содержанию с законами федеральными, либо дублированием положений правовых актов.

Определяющим конституционным принципом для процесса законотворчества субъектов РФ является содержащаяся в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ норма: Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России. Конституционное требование соответствия регионального законодательства федеральному предполагает очередность принятия законов, вначале федерального, затем законов субъектов[394].

Наиболее сложная проблема в правовом регулировании – оптимальное соотношение объема федерального и регионального правотворчества. Оптимальность заключается в законодательном разграничении той части вопросов в сферах совместного ведения, которую должны самостоятельно решать Федерация и сам субъект РФ. Другим показателем оптимальности может служить мера влияния (участия) субъекта РФ при решении вопросов сферы совместного ведения на федеральном уровне. Следует отметить, что влияние Федерации при решении вопросов совместного ведения намного выше. Возникает необходимость выяснения вопроса об оптимальном объеме федерального правового регулирования и об оптимальном федеральном законодательстве в сфере совместного ведения. Должна ли Российская Федерация издавать лишь рамочные законы либо она вправе принимать также нормативные правовые акты, прямо регулирующие определенные общественные отношения в данной сфере и непосредственно действующие? Следует определить меру связанности субъектов Федерации конкретными нормами федеральных законов по предметам совместного ведения. Необходимо констатировать, что правовые акты должны носить рамочный характер.

На основе исследования многих проблем развития федерального законодательства и субъектов РФ было выявлено отсутствие на федеральном уровне регламентации порядка определения предметов ведения и полномочий, которые могут быть предоставлены субъектами РФ на основе федерального закона или двустороннего договора. Во многих случаях федеральный законодатель, принимая федеральный закон в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, излишне подробно осуществляет законодательное регулирование. Возникает вопрос: что остается делать субъекту РФ? Если осуществлять собственное правовое регулирование, то, видимо, неправильно будет принятие закона субъекта РФ с тем же названием, в котором будут подправлены отдельные федеральные нормы. Оптимально принятие закона субъекта РФ, устанавливающего особенности правового регулирования отношений в данной сфере совместного ведения с учетом специфики субъекта (природной, экономической, демографической и т. д.). Другой вариант – субъект РФ может не осуществлять правовое регулирование в случае, если федеральным законом излишне подробно осуществлено законодательное регулирование.

Однако запаздывание федерального законодателя порождает необходимость регулирования отношений на региональном уровне. Решение подобных и иных проблем возможно с использованием механизма опережающего правотворчества, о котором мы уже говорили, в соответствии с которым до издания федерального закона, по тому или иному предмету совместного ведения, субъект Российской Федерации вправе принять собственный закон и иные нормативно-правовые акты. Некоторыми российскими учеными-правоведами так называемое право опережающего законодательства рассматривается как путь к увеличению и без того существующего несоответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству[395]. По их мнению, ситуация опережающего законодательства – вынужденная, обусловленная медлительностью федерального законодателя и другими факторами. Она не может быть целесообразной в нормальных условиях стабильного развития государства, потому что порождает проблемы, связанные с приведением различающихся региональных законов большого количества субъектов в соответствии с федеральными законами[396]. И. В. Конюхова считает, что данный институт не предполагает права субъекта Федерации устанавливать правила взаимодействия с федеральной властью, ее обязанности и особенности поведения на территории субъекта РФ[397]. Т. Я. Хабриева, следуя в русле решений Конституционного Суда РФ, отмечает, что опережающее правотворчество не может затрагивать права и свободы граждан, нарушать единство экономического пространства, устанавливать принципы и иные положения, имеющие общее для всей Российской Федерации значение[398].

Наиболее емко сложившуюся ситуацию охарактеризовал С. А. Авакьян: «Сейчас многие субъекты поступают весьма “оригинально” – они регулируют своими нормативными правовыми актами общественные отношения вразрез с федеральными актами, а когда им говорят, что они фактически нарушили конституционный принцип субординации законодательства, начинают проводить такую мысль: давайте, мол, не заостряться на формальных моментах, а смотреть по существу: если вы убедитесь, что наш акт лучше, давайте сохраним его и приведем в соответствие с ним (!) федеральный акт»[399].

Такой подход к решению имеющихся проблем развития федерального законодательства представляется нам недопустимым. «Конкурирующего законодательства» в единой правовой системе России быть не должно[400]. Действительно, в нынешнем правотворчестве сохраняется значительный перекос, оказывающий непосредственное влияние на процесс обеспечения единого правового поля России. Но региональный законодатель должен не только понимать, что законотворчество субъектов направлено на достижение собственных целей и задач, связанных с особенностями развития своего субъекта Федерации, но и содействовать решению главной стратегической задачи, стоящей перед Федерацией, – формированию единого правового пространства Российской Федерации, поскольку решение проблемы обеспечения единства правовой системы страны есть ключ к укреплению государства и его институтов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. И именно он, законодатель субъекта РФ, должен играть главную роль в реализации механизмов обеспечения соответствия региональных нормативных актов федеральному законодательству[401].

Вместе с тем мы поддерживаем позицию, сущность которой заключается в следующем: «Если тот или иной вопрос совместного ведения не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных субъектов Российской Федерации, либо его регулирование может нанести ущерб интересам Федерации или другим субъектам Федерации, Федерация должна “опередить” ее субъектов в законотворчестве»[402]. С этой целью в сложившейся ситуации представляется целесообразным законодательное закрепление требования о том, что если субъекту РФ удалось найти оптимальную схему законодательного регулирования общественных отношений, необходимо сначала (или одновременно) осуществить право законодательной инициативы и внести в Государственную Думу проект федерального закона по данному поводу, а не заниматься «выкручиванием рук»[403] федеральному законодателю. Ведь, как отметил Ю. Тихомиров, нестыковка федеральных и местных законов – опасное явление, подобное мине замедленного действия, заложенной под единство Федерации. При определенных условиях заряд может сработать[404].

Необходимо отметить, что принятие федеральных законов по предметам совместного ведения требует приведения в соответствие с ними ранее принятых здесь нормативных правовых актов субъектов РФ, что не всегда осуществляется в должной мере и требует дополнительных финансовых затрат[405].

С другой стороны, слишком часто вносятся изменения и дополнения в недавно принятые законы. Так, почти половина принятых с 1994 года по настоящее время законов подверглась изменениям и дополнениям, что свидетельствует о спешке при подготовке нормативных решений, недостаточной юридической и содержательной проработке проектов, а порой о принятии их без соответствующих экономических, финансовых, экологических обоснований, без анализа прогнозов их эффективности. Все это снижает престиж законов, идею их общеобязательности, способствует оправданию нарушения правовых норм. Кроме того, частота изменений федеральных законов и особенно практика введения их в действие с момента опубликования не оставляют времени на приведение в соответствие с ними законов субъектов Федерации[406]. В итоге оказывается, что многие противоречия федеральному законодательству появляются в актах субъектов Федерации, муниципальных образований не в момент их издания, а после изменения Российской Федерацией собственных актов. Забегая вперед, отметим, что законодательство об ответственности органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления не видит разницы между противоречиями изначальными и возникшими по ходу действия тех или иных актов, но, видимо, в этих двух случаях и санкции должны быть разными.

Мы разделяем высказанную в литературе точку зрения о том, что с учетом традиций российской государственности оптимальное соотношение федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов должно соответствовать следующей схеме: федеральный закон должен регулировать отношения в сфере совместного ведения с той степенью полноты и детализации, которая необходима и достаточна на федеральном законодательном уровне. При этом из сферы регулирования федеральных законов исключаются только те вопросы, которые целесообразно урегулировать на региональном уровне. Законы субъектов РФ, не дублируя федеральные законы, осуществляют регулирование по предметам совместного ведения только в той мере, в какой это необходимо для учета региональных особенностей данного субъекта Федерации. В большинстве случаев основная регулятивная нагрузка должна лежать на федеральном законодательстве, в соответствии с которым субъекты РФ при необходимости осуществляют дополнительное региональное правовое регулирование общественных отношений. По некоторым вопросам (например, по вопросам организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ) доля субъектов в правовом регулировании должна преобладать над долей Федерации. Реализация такого подхода может обеспечить необходимую степень единства, унификации, согласованности и обозримости нормативно-правовой системы России, а также упростить задачу уравновешивания нормативно-правовой базы различных субъектов между собой[407].

Очевидно, что необходим действенный механизм обеспечения соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции России и федеральному законодательству при принятии региональных нормативных правовых актов. В юридической литературе еще нет однозначного подхода, что это должен быть за механизм.

Мы согласны с Ю. И. Колесовым, который под таким механизмом понимает систему мер, принимаемых на уровне законодательного органа субъекта РФ, направленных на предотвращение случаев вторжения субъекта Федерации в компетенцию Российской Федерации, а также издания региональных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции России и федеральному законодательству, в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов. Элементами указанного механизма должны стать, во-первых, четкое определение объема законодательного регулирования субъекта Российской Федерации и, во-вторых, разработка и принятие законодательных актов субъектов Федерации на основе федеральных законов[408].

Конституция РФ в силу ее верховенства устанавливает общие принципы формирования и действия всей системы законодательства страны, включая законодательство субъектов Федерации. Применительно к уставам и конституциям субъектов Федерации Конституция России выстраивает параметры в ракурсе их формы, юридической силы, сферы действия.

Прежде всего федеральная Конституция устанавливает формы, в которых должны приниматься основополагающие для субъектов Федерации акты. Согласно ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республика имеет свою конституцию, а край, область, город федерального значения, автономная область и автономный округ имеет свой устав. Конституции и уставы субъектов Федерации имеют высшую юридическую силу в системе регионального законодательства. Это закреплено в конституциях Карелии (ст. 5), Татарстана (ст. 24); уставами Алтайского (ст. 2), Красноярского (ст. 7), Приморского (ст. 17), Ставропольского (т. 11) краев; Архангельской (ч. 1 ст. 2), Воронежской (Преамбула), Тверской (ст. 12) областей; Еврейской автономной области (ст. 1); Ненецкого автономного округа (ст. 4) и др.

Может возникнуть вопрос, почему в республиках принимаются конституции, а в краях, областях, городах федерального значения и автономных образованиях – уставы. Это объясняется предысторией развития субъектов РФ и их разным правовым статусом.

Республики в составе России (в прошлом автономные республики в составе РСФСР) всегда признавались государствами (хотя и несуверенными) и как таковые принимали собственные конституции[409].

Другие субъекты РСФСР – края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа – являлись административно-территориальными единицами высшего звена и своих основных законов не имели. Сейчас действующая Конституция России признает их субъектами Федерации, государственными образованиями, конституционно-правовой статус которых определяется федеральной Конституцией и их собственными основными законами, именуемыми уставами[410]. Тем самым на органы государственной власти субъектов Федерации, прежде всего законодательные, возложена обязанность по принятию правовых актов в форме соответственно конституции и устава.

Сегодня конституции и уставы многих субъектов РФ недостаточно учитывают потребности именно конституционного правотворчества. Это выражается в отсутствии специальных норм, регламентирующих порядок выдвижения конституционной правотворческой инициативы. Применимые к этому процессу положения норм конституций и уставов субъектов РФ содержат правила общего содержания. Широкое распространение имеют положения о том, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ осуществляют право законодательной инициативы в Государственной Думе. Кроме того, во многих уставах полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не имеют исчерпывающего характера, при этом чаще всего ограничиваются положением о том, что соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти «осуществляет иные полномочия, установленные конституцией». Видимо, к «иным полномочиям» отнесено и такое важное направление деятельности этих органов, как участие в процессе конституционного правотворчества[411].

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания – Курултай Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан»[412] конституции и уставы субъектов РФ, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов РФ, находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства. Это вытекает из всего содержания Конституции РФ, которая последовательно различает конституции (уставы) и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Основные законы субъекта РФ не должны противоречить федеральной Конституции, отступать от заложенного в ней содержания. Признание приоритета Конституции РФ обусловливает соответствие региональных основных законов федеральному, что гарантирует единство конституционно-правовой системы Российской Федерации в целом. Приоритет федеральной Конституции получает выражение, в частности, в признании правового статуса субъекта Федерации, закрепленного федеральной Конституцией (конституции Бурятии (ч. 2 ст. 60), Ингушетии (ст. 1), Калмыкии (ст. 1); уставы Брянской (ч. 2 ст. 1), Тульской (ч. 3 ст. 1), Челябинской (ч. 2 ст. 1) областей и др.)

Среди правовых актов, принимаемых в субъектах федерации, важное значение имеют законы республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Все принимаемые на территории субъекта нормативно-правовые акты не должны противоречить его конституции и уставу. В случаях противоречия указанных актов конституции или уставу субъекта Федерации действует региональный основной закон. Так, ст. 5 Устава г. Санкт-Петербург устанавливает его высшую юридическую силу по отношению к другим актам органов государственной и муниципальной власти региона; в Уставе Архангельской области подчеркивается, что он имеет высшую юридическую силу по отношению к нормативным правовым актам органов государственной власти области и применяется на всей ее территории (ч. 1 ст. 2).

Сравнительный анализ региональных основных законов показывает, что возможны несколько способов их принятия и изменения. При этом следует иметь в виду, что принятие нового основного закона это полное обновление его текста. Термин «изменение» охватывает как пересмотр отдельных глав, структуры акта, так и внесение поправок в текст. Под пересмотром действующей конституции (устава) понимается изменение базовых глав, к которым относятся «Основы конституционного строя», «Основные права и свободы человека и гражданина», «Принятие и изменение Основного закона»; дополнение какого-либо положения этих глав (статьи, пункта), а также принятие новой редакции конституции (устава). Внесение поправок обычно ограничивается частичными изменениями (добавлениями или исключением) отдельных статей при сохранении концепции соответствующей главы конституции (устава). Поэтому процедура принятия новой конституции (устава), ее (его) пересмотра существенно отличается от процедуры принятия поправок[413].

Вообще, принимать конституцию (устав), законы и другие нормативно-правовые акты – это право, а не обязанность субъекта. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.

Сфера законодательного регулирования, осуществляемого в субъекте РФ, довольна обширна и определяется, как мы уже отмечали, прежде всего федеральной Конституцией. Законы субъекта принимаются по предметам совместного ведения Российской Федерацией и субъектов РФ, предусмотренным ст. 72 Конституции РФ, и по предметам исключительного ведения субъектов РФ, предусмотренным ст. 73 Конституции РФ. Соотношение федерального законодательства и законодательства субъекта РФ, принимаемого в рамках ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ, регулируется ст. 76 Конституции РФ.

В ч. 3 ст. 11, в ст. 71–73, 76 Конституции РФ установлены: принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, сферы ведения и полномочия Федерации и ее субъектов, виды правовых актов, являющихся формой реализации таких полномочий, и их соотношение.

Сама формулировка ст. 76 Конституции не препятствует федеральному законодателю принимать сколь угодно подобные законы, оставляя для регламентации законодателя субъекта лишь частности. Приведем лишь один пример. Конкретизация на федеральном уровне такой сферы совместного ведения, как установление общих принципов налогообложения и сборов на территории РФ (п. «и» ч. 1 ст. 72), в свое время потребовала принятие двух частей Налогового кодекса. А ведь общие принципы налогообложения должны получить свое законодательное развитие и на уровне субъектов РФ, не говоря уже собственно о регулировании налогообложения в соответствии с этими общими принципами.

При этом двухуровневость нормативного регулирования становится практически фикцией. Законы субъектов по данным вопросам становятся всего лишь калькой федеральных законов, изменяющих их лишь в части установления конкретных цифр и нормативов, варьирующихся в весьма незначительных пределах. Не имея возможности изменить или нарушить федеральные нормы и не имея неурегулированных общественных отношений, законодатель субъектов зачастую ограничивается минимальными изменениями – «законотворческими гомеопатическими добавками»[414], призванными подчеркнуть, что данная сфера все же принадлежит к совместному ведению, и законодательство субъекта призвано играть здесь роль обособленного регулятора общественных отношений[415]. Изложенное позволяет констатировать, что сбои, противоречия в законодательстве порождаются действиями не только органов субъектов Федерации, муниципальных образований, но и федерального центра. Противоречия, конфликты могут быть инициированы не только снизу, но и сверху.

Поскольку субъекты РФ наиболее тесно связаны с процессами реализации федерального законодательства, то они всегда значительно раньше федеральных органов обнаруживают нормы, которые фактически утратили силу, препятствуют развитию прогрессивных отношений в обществе, а также малоэффективные правовые средства: жесткие или слишком мягкие санкции, отсутствие должных стимулов правомерного поведения[416].

В региональных основных законах получает отражение разграничение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти – например, уставы Тюменской (ч. 2 ст. 1) и Ульяновской (ст. 6) областей; гарантированность закрепленных федеральной Конституцией без каких-либо ограничений и изъятий прав и свобод граждан – уставы Амурской (ст. 7), Ульяновской (ст. 2), Читинской (ст. 2) областей и др. Субъекты РФ признают верховенство не только Конституции России, но и всей системы федерального законодательства (ст. 2 Конституции Дагестана; уставы Владимирской (п. 5 ст. 1), Магаданской (ст. 7), Челябинской (п. 3 ст. 1) областей и др. В соответствии со ст. 5–7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, осуществляя законодательное регулирование, принимает один вид законов, которые имеют наименование «законы субъекта Российской Федерации» (например, законы Воронежской области), и все они являются одинаковыми по юридической силе.

Однако практика государственного строительства в конкретных субъектах РФ свидетельствует о том, что в некоторых субъектах федерации принимаются (или могут приниматься) такие законы, которые обладают более высокой по сравнению с другими законами юридической силой. Условно можно говорить о следующей системе законодательных актов отдельных субъектов Российской Федерации: закон о поправке к конституции (уставу) субъекта РФ (или конституционный закон о поправке к конституции республики); конституционный закон (такие принимаются лишь в некоторых республиках); закон, принятый на референдуме; обычный закон. Отдельные авторы выделяют кодифицированные законы[417].

В настоящее время в конституциях ряда республик предусматривается принятие конституционных законов. Так, в соответствии с Конституцией Республики Саха (Якутия) конституционные законы принимаются по вопросам порядка проведения референдума (ч. 2 ст. 37. 1); организации и деятельности Государственного Собрания (Ил Тумэн) (ч. 3 ст. 55); статуса Правительства Республики (ст. 80.1); полномочий, организации и порядка деятельности Конституционного Суда Республики (ч. 2 ст. 89. 1); порядка принятия Конституции Республики Саха (Якутия). В соответствии с ч. 3 ст. 62.1 конституционные законы Республики Саха (Якутия) принимаются не менее чем двумя третями голосов от установленного числа народных депутатов Республики Саха (Якутия)[418].

В некоторых республиках, в частности в Республике Хакасия, термин «конституционный закон» используется для обозначения законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики. Конституцией Республики Ингушетия предусмотрено, что республиканским конституционным законом устанавливается порядок организации и деятельности Правительства республики, полномочия, организация и деятельность Верховного Суда, Арбитражного Суда, районных судов республики, назначение референдума, государственный флаг, герб и гимн, их описание и порядок официального исполнения. Конституция Республики Адыгея также предусматривает существование республиканских конституционных законов, однако их содержание и предмет регулирования определены недостаточно четко[419].

Рассматривая конституционный закон как самостоятельную форму акта, И. Г. Дудко выделяет ряд его особенностей. Во-первых, он не является составной частью конституции республики. Его нормы не могут изменять содержание ее положений. Во-вторых, необходимость принятия конституционного закона предусмотрено положениями республиканской конституции и, следовательно, он имеет производный, но вместе с тем конституционный характер. В-третьих, конституционный закон может быть признан не соответствующим республиканской конституции[420].

Наличие конституционных законов в указанных республиках, конечно, определяет своеобразие их системы законодательства. Однако разница подходов в отношении того, что должен регулировать конституционный закон, свидетельствует об отсутствии четких критериев выбора этой формы. Скажем, чем отличается принятие Конституционного закона Республики Адыгея от 17 июня 1996 г. «О Конституционной Палате Республики Адыгея» от обыкновенного Закона Республики Адыгея от 1 октября 1996 г. «О Кабинете Министров Республики Адыгея» или Конституционного закона Республики Северная Осетия – Алания от 28 сентября 1998 г. «О Правительстве Республики Северная Осетия – Алания» и в то же время Закона Республики Северная Осетия – Алания от 4 сентября 2002 г. «О Парламенте Северной Осетии – Алании»[421].

Основные законы субъектов, не являющихся республиками, не предусматривают особых разновидностей законов, а в отношении законов о внесении изменений и дополнений в устав оговаривается такая их особенность, как усложненный порядок принятия. Так, Уставом Псковской области (ч. 1 ст. 65) установлено, что Устав и поправки к нему принимаются Псковским областным собранием большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов.

В законодательстве субъектов РФ, в отличие от федерального законодательства, закрепляется право инициировать поправки, пересмотр, изменение конституции (устава) субъекта, иногда – возможность предложить проект нового основного закона (в Удмуртской Республике; Республике Хакасии; Приморском крае; Воронежской, Мурманской областях и др.). Примером субъекта Федерации, в котором народ может инициировать не только изменение основного закона, но и проект нового, может быть Иркутская область. В законодательстве Алтайского, Краснодарского краев закреплено право законодательной инициативы.[422]

Встречается в субъектах и такая разновидность закона, как Закон о поправке к конституции (уставу) субъекта РФ. Он отличается от обычных законов субъекта РФ большей юридической силой и процедурой принятия. Так, в соответствии со ст. 74 Устава Хабаровского края изменения и дополнения в Устав Хабаровского края вносятся краевым законом, принятым Думой голосами не менее двух третей от установленного числа депутатов. Поскольку закон субъекта РФ о поправке к уставу вносит изменения в сам устав, обладающий высшей юридической силой на территории субъекта РФ, следует говорить о большей юридической силе законов о поправке к уставу, нежели обычных законов субъекта РФ.

Закон субъекта РФ, принятый на референдуме. Федеральное законодательство, регулирующее вопросы референдума, не говорит об особой юридической силе правовых актов, принятых на референдуме. Законодательство же отдельных субъектов РФ в отношении законов субъектов РФ, принятых на референдуме, иногда устанавливает правила об их большей юридической силе. Так, в соответствии со ст. 3.1 Закона Вологодской области «Об областных нормативных правовых актах» областные нормативные правовые акты находятся между собой в следующей соподчиненности: Устав области, законы области, принятые на областном референдуме, законы области и т. д.[423]

А. С. Пиголкин и Т. Н. Рахманина выделяют общие принципы, на которых должен основываться процесс разработки нормативных правовых актов субъектов РФ. Это обеспечение демократических основ подготовки и обсуждения проектов, в частности гарантии гласности процесса их разработки, участия представителей общественных объединений и социальных групп в обсуждении проектов и т. п.; использование наиболее рациональных, выработанных практикой правотворчества правил подготовки проектов актов, применительно к современным структурам и институтам власти конкретных регионов; научное обеспечение деятельности по подготовке проектов правовых актов, способствующее их обоснованности и эффективности (научные основы организации работы, научная экспертиза проектов, научно-информационное обеспечение правоподготовительной деятельности); нормативное закрепление наиболее важных правил подготовки проектов правовых актов на уровне регионов[424].

В уставах краев и областей РФ, как правило, не содержится норм, определяющих порядок рассмотрения в законодательных органах проектов законов и иных правовых актов. В основном отмечается, что данные вопросы регулируются регламентом.

Проекты законов и законодательных предложений представляются к рассмотрению вместе с обоснованием необходимости их разработки, развернутой характеристикой целей, задач и основных положений будущих законов, их местом в системе законодательства, а также ожидаемых социально-экономических последствий их применения. Должны также указываться коллективы и лица, принимавшие участие в подготовке законопроекта. Если же его реализация потребует дополнительных финансовых и иных затрат, то обязательно должно прилагаться его финансово-экономическое обоснование.

Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъектов РФ, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо при наличии заключения указанного лица. Данное заключение представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может быть менее четырнадцати календарных дней (ч. 3 ст. 6 Федерального закона).

Процедура рассмотрения законопроекта распадается на этапы чтения и периода подготовки законопроекта к каждому чтению. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установил минимальное количество чтений для законопроекта – два. Эта норма направлена на более углубленную законотворческую работу в субъектах Федерации. Однако при таком подходе не учитываются все возможные варианты прохождения законопроекта. При буквальном толковании нормы законопроект должен рассматриваться только в двух чтениях. Многостатейному законопроекту действительно второго чтения не избежать. Но если законопроект небольшой по объему и хорошо подготовлен, почему он не может быть принят сразу по итогам первого чтения[425].

Анализ практики осуществления законодательного процесса показывает, что в субъектах России сложилась тенденция принятия так называемых обычных законов, регулирующих определенные группы общественных отношений. Они должны соответствовать конституционным. Практика принятия в некоторых субъектах Федерации кодексов вовсе не означает образования новой ступени в иерархии законов. Вполне понятно, что закон субъекта Федерации, принятый в развитие соответствующего регионального кодекса, занимает по отношению к последнему подчиненное положение. Кодексы, так же как текущие законы, принимаются простым большинством голосов от общего (установленного) числа депутатов законодательного органа субъекта Федерации. Однако в том случае, если закон принят на референдуме субъекта РФ, он имеет более высокую юридическую силу по отношению к закону, принятому региональным парламентом[426].

В иерархии нормативных правовых актов следует выделить подзаконные нормативные акты. Термин «подзаконные акты» в конституциях (уставах) встречается крайне редко. Анализ федеральной и региональной нормативной базы позволяет выделить виды подзаконных нормативных актов органов государственной власти субъекта РФ. К ним относятся акты высшего должностного лица субъекта РФ; акты высшего органа исполнительной власти; акты законодательного органа субъекта РФ; акты избирательных комиссий. Например, в ст. 80 Конституции Саха (Якутия) закреплено: «Правительство Республики Саха (Якутия) издает постановления, распоряжения и иные подзаконные акты». Однако данное положение не проясняет вопроса о юридико-конструктивных особенностях подзаконного акта и не содержит указания на их формы. Так, конституционно не определена юридическая сила актов Президента Республики Саха (Якутия), поскольку лишь установлены их формы и территория действия: «В осуществлении своих полномочий Президент Саха (Якутия) издает указы и распоряжения, обеспечивает их исполнение на всей территории Республики Саха (Якутия)» (ст. 73). Аналогичная норма содержится, к примеру, в Законе Хабаровского края «О Правительстве Хабаровского края». Согласно ст. 15 губернатор края издает постановления и распоряжения. Указы и распоряжения как виды правовых актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации предусмотрены в 20 республиках: Саха (Якутия), Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия – Алания, Татарстан, Тыва, Удмуртская, Чеченская, Чувашская, Калмыкия; в городе Москве, Красноярском крае, Ростовской, Владимирской, Ивановской, Кировской, Омской, Оренбургской, Орловской, Курганской, Нижегородской, Свердловской, Смоленской областях. Постановления и распоряжения как виды правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ предусмотрены в Республике Хакасия, Санкт-Петербурге, Еврейской автономной области. В Ханты-Мансийском автономном округе, в Ставропольском, Алтайском, Краснодарском, Приморском и Хабаровском краях; в Челябинской, Читинской, Волгоградской, Костромской, Магаданской, Рязанской, Саратовской, Томской, Тульской, Московской, Мурманской, Новосибирской, Пензенской, Сахалинской, Тверской, Тюменской, Ульяновской областях.

В некоторых субъектах предусматривается возможность принятия не содержащих юридических предписаний заявлений и обращений (Красноярский край), либо упоминаются только указы (Новгородская область), либо предусмотрено издание постановлений, а по вопросам деятельности администрации и иных органов исполнительной власти – распоряжений (Ярославская область), либо предусматривается только подписание актов высшего исполнительного органа государственной власти без издания собственных актов (Амурская, Тамбовская, Псковская области) и другие варианты[427].

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Они регламентируют общественные отношения, рассчитанные на длительное или постоянное применение, и адресованы неопределенному кругу лиц. Постановлениями могут быть утверждены положения, правила, регламенты, которые принимаются (или утверждаются) органами государственной власти в пределах предоставленной им компетенции. В соответствии с федеральным законодательством в форме постановления оформляется решение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений. Распоряжение, как правило, носит индивидуальный характер и направлено на организацию той или иной стороны деятельности самой администрации и ее органов (должностных лиц)[428]. Распоряжением высшего должностного лица субъекта РФ могут обнародоваться законы субъекта Федерации.

Акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации издаются в форме постановлений. В отличие от постановлений высшего должностного лица и высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, постановления законодательного органа подразделяются на носящие нормативно-правовой характер и не носящие нормативно-правового характера[429].

Как видим, указы и распоряжения как виды правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ характерны для подавляющего большинства республик в составе Российской Федерации, а для автономных округов, краев и областей характерны постановления и распоряжения.

В юридической литературе справедливо обращается внимание на то, что в настоящее время в России сложилась такая разновидность законов, как персональные. Персональные законы существуют не только на уровне Российской Федерации, но и в ее субъектах, причем в последних они практикуются более широко. В качестве примера можно привести закон Пермской области от 6 сентября 1999 г. № 608-91 (редакция от 23 декабря 2004 г.) «О материальном обеспечении семьи умершего депутата Законодательного Собрания Пермской области 1 созыва Зайцева Н. В.»[430], закон Красноярского края № 205087 от 21 сентября 2006 г. «О материальном обеспечении заслуженного тренера РСФСР по баскетболу Репиты В. В.»[431], закон Курганской области от 2 июля 2002 г. № 201 (редакция от 4 декабря 2003 г.) «О доплатах к трудовым пенсиям несовершеннолетним детям Малахова А. Б. – умершего депутата Курганской областной Думы, а также гражданам, имеющим особые заслуги и внесшим большой вклад в развитие области» (в данном законе поименно перечислены лица, внесшие большой вклад в развитие области, и установлены конкретные суммы доплат)[432]. В Калининградской области приняты и действуют персональные законы, касающиеся назначения ежемесячных пособий вдовам умерших первых лиц области[433]. Отличительной чертой данных законов является именно персональность: направленность не на установление каких-либо юридических норм, а на правовое обеспечение конкретных физических лиц[434].

Законы субъекта РФ, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, направляются указанным органам для обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ обязано обнародовать закон субъекта РФ, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ и не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона.

К примеру, в Республике Мордовия законы Республики Мордовия принимаются Государственным Собранием Республики Мордовия.

Государственное Собрание по вопросам, отнесенным к его ведению, принимает постановления.

Законы и постановления Государственного Собрания Республики Мордовия не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Конституции Республики Мордовия.

Законы Республики Мордовия принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральными законами. Постановления Государственного Собрания Республики Мордовия принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Изменение в закон Республики Мордовия вносится законом Республики Мордовия (ст. 86 Конституции Республики Мордовия).

Серьезное значение придается промульгации законов в краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах. Практически во всех уставах есть статьи, определяющие порядок подписания и обнародования законов. Механизм, закрепленный в уставах, как правило, идентичен. В качестве примера остановимся на порядке промульгации законов в Республике Мордовия.

В Республике Мордовия законы, принятые Государственным Собранием в течение пяти дней, направляются на подписание и обнародование главе республики, который в десятидневный срок должен его подписать и обнародовать. Если глава республики отклоняет закон, то отклоненный закон главой Республики Мордовия возвращается в Государственное Собрание с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений.

Закон Республики Мордовия, одобренный большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Государственного Собрания в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен главой Республики и подлежит подписанию главой Республики в течение пяти календарных дней и обнародованию (ст. 87 Конституции Республики Мордовия).

Некоторые субъекты нормативно закрепляют принцип планирования правотворческой деятельности. Например, в Регламенте Народного Хурала Республики Бурятия предусматривается, что работа Народного Хурала осуществляется по утверждаемому им плану (ст. 5). В ст. 11 Закона Тверской области о нормативных правовых актах также предусматривается, что разработка их проектов осуществляется на плановой основе. Планированию работы по подготовке проектов законов и иных нормативных актов посвящена глава III Закона о нормативных правовых актах Воронежской области. Аналогичные нормы содержатся в Законе Алтайского края «О правотворческой деятельности», Законе города Москвы «О законодательных актах города Москвы», Законе Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» и в других актах субъектов РФ.

Как известно, эффективность деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти РФ очень во многом зависит от правильной организации законопроектной деятельности. Однако пока в этом направлении приходится констатировать наличие слишком многих недостатков. Снижают качество подготавливаемых проектов поспешность, слабость информационной базы, нехватка аналитических материалов и прогнозов, несогласованность между разными субъектами законодательной инициативы и разработчиками.

К недостаткам правотворческой работы в субъектах РФ следует отнести перегруженность планов правотворческой деятельности, поспешность в работе по подготовке проектов новых законов, отсутствие тех или иных необходимых этапов работы (например, подготовки справок о действующей правовой регламентации, об опыте других субъектов, о зарубежном законодательстве, разработки научной концепции проекта, необходимых финансовых выкладок и т. д.)[435].

На наш взгляд, для преодоления отмеченного несовершенства законотворческого процесса, осуществляемого региональными парламентскими структурами, целесообразно внедрить в их деятельность комплекс мер, обеспечивающих рациональное планирование законодательной деятельности. Основными мерами, входящими в этот комплекс, могли бы быть следующие.

Во-первых, переведение законодательной деятельности региональных парламентских институтов на рельсы долгосрочных и краткосрочных программ. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ могут утверждать ежегодные и перспективные программы законодательных работ.

Во-вторых, введение четких, согласованных с регламентами законодательных (представительных) органов субъектов РФ процедур участия в законодательном процессе органов исполнительной власти и др. Именно эти органы призваны готовить большую часть законопроектов. Особое внимание следует уделить процедуре использования права законодательной инициативы ее субъектами.

В-третьих, расширение информационной базы законодательной деятельности за счет подготовки аналитических, расчетных и прогнозных материалов к законопроектам, более полного использования предложений научных институтов.

В-четвертых, поддержание регионального законодательства в «контрольном состоянии», предполагающем своевременную отмену и изменение устаревших актов.

В-пятых, придание законодательству в субъектах РФ характера доступности для обозрения и использования. В этом могли бы помочь специальные сборники законов, комментарии, пособия, иная правовая информация.

Кроме того, не вызывает сомнения тезис о том, что субъектам РФ при формировании собственных нормативных систем необходима четкая, обоснованная программа, которая бы давала конкретные ориентиры законодательной деятельности. Считается, что законодательная программа субъекта РФ должна исходить из следующих положений[436]:

1) по своей структуре программа, рассчитанная на 1–2 года, могла бы состоять из двух частей: первая – собственная законотворческая работа в регионе, вторая – предложения, с которыми регион как субъект права законодательной инициативы выходит на федеральный уровень;

2) объективность отражения тенденций развития субъекта РФ, исключение механического копирования заголовков федеральных законов на данную тему;

3) соответствие компетенции издающего органа;

4) выделение приоритетных законодательных актов, требующих внеочередного принятия.

Однако на практике приходится с сожалением признавать, что реальная ситуация в сфере регионального законодательства зачастую складывается так, что во многих случаях планы законотворческой деятельности остаются лишь планами.

В юридической литературе выделяется масса других дефектов законодательства: противоречивость, мелкотемье, излишняя литературность, коррупциогенность (как дефект, включающий в себя все вышеуказанные недостатки в совокупности, которые используются для злоупотребления конкретными должностными лицами) и другие. Основной причиной, препятствующей качественному улучшению регионального законодательства, является отсутствие в ряде субъектов Российской Федерации квалифицированных профессиональных кадров, способных осуществлять законотворчество. Преодоление данных тенденций в ближайшее время, к сожалению, вряд ли возможно[437].

На наш взгляд, причины этого кроются в следующем: а) пробелы федеральной правовой системы; б) отсутствие финансового обеспечения законов; в) недостаток опыта законотворческой деятельности на областном уровне субъекта РФ.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод: значимость и удельный вес законодательства субъектов РФ стремительно возрастает, заполняет своеобразный правовой вакуум. Однако, имея определенное количественное накопление, нельзя забывать и о его качестве.

Исходя из этого, мы считаем, что одним из условий повышения эффективности законодательства субъектов РФ могло бы стать принятие Федерального закона «О законах и иных нормативно-правовых актах субъектов РФ», который упорядочил бы процесс правотворчества и правореализации, устранил бы имеющиеся противоречия.

Мы считаем, что такой закон должен содержать следующие основные положения.

1. Федеральный закон «О законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ» необходимо рассматривать как акт прямого действия для законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

2. В данном акте должна содержаться классификация видов правовых актов, принимаемых на территории субъекта РФ с разграничением их по содержанию, юридической силе и другим критериям.

3. В целях укрепления верховенства закона в системе иных нормативных правовых актов субъекта РФ следует установить круг отношений, которые могут регулироваться только законом субъекта РФ.

4. В предлагаемом законе важно определить процедуру взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в плане принятия законодательных актов в порядке реализации ст. 72 Конституции РФ. Отсутствие федерального закона по предметам совместного ведения не должно являться препятствием для урегулирования данного вопроса законом субъекта РФ. Если же изданным позже федеральным законом по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов будет установлено иное правило, чем ранее принятым законом субъекта РФ, то с момента вступления в силу федерального закона действуют положения федерального закона.

5. Рассматриваемый акт должен содержать нормы, регламентирующие соотношение федеральных правовых актов и законодательных актов субъекта РФ, а также устанавливающие порядок разрешения коллизий, возникающих между внутренними актами субъекта Федерации.

6. Важное место в законе должны занимать нормы, определяющие процедуру подготовки, принятия и действия нормативных правовых актов субъекта Федерации. Эти вопросы применительно к законам следовало бы урегулировать отдельно в соответствующих правилах[438].

В ряде субъектов законы о правовых актах приняты. Так, в соответствии со ст. 78 Закона Свердловской области от 10 марта 1999 г. № 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области» этап подписания губернатором закона Свердловской области, принятого Законодательным Собранием и направленного губернатору для подписания и официального опубликования, начинается с момента регистрации закона в администрации губернатора и завершается в момент его официального опубликования. Схожие требования к нормотворческой деятельности законодательного (представительного) органа закреплены в аналогичных законах и других субъектов Уральского федерального округа.

В то же время Закон Челябинской области от 30 мая 2002 г. № 87-ЗО «О нормативных правовых актах Челябинской области»[439] лишь в общих чертах закрепляет вопросы нормотворческого процесса, что следует расценивать как недостаток законодательной техники. Пример Челябинской области является показательным в плане того, что, к сожалению, во многих законах субъектов РФ о правотворчестве до сих пор нет основных положений о нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ[440].

При разработке текста закона важно соблюдение лексических, орфографических и синтаксических правил современного русского языка. Содержание нормативного правового акта должно быть понятно максимальному числу должностных лиц и граждан, независимо от их образования и профессии. Следовательно, для всестороннего и обстоятельного анализа текста требуется специальное исследование с участием представителей различных отраслей права, а также лингвистов и специалистов формальной логики.

Таким образом, все эти, а также приведенные выше меры по обеспечению качественного юридического оформления принимаемых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ законов и иных нормативных правовых актов при условии своего внедрения в повседневную практику региональных парламентских институтов должны, по нашему убеждению, способствовать реальному повышению эффективности деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, позволить упорядочить нормотворческий процесс в субъектах РФ, что благоприятно скажется на всем правовом пространстве России.

ГЛАВА III

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Становление системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Вопрос об исполнительной власти в Российской Федерации относится к одним из труднейших. Как справедливо отмечает И. Л. Бачило, «реальные характеристики этой ветви власти отражают состояние государственности в данный момент в целом, позволяют оценить потенциал и перспективы государственно-правовых методов разрешения социальных проблем»[441].

Изучение научной литературы и законодательства по вопросам исполнительной власти дает возможность убедиться в том, что употребляемая в научной литературе терминология в разное время была различной: «исполнительная власть», «государственное управление», «государственный орган», «орган исполнительной власти» и т. д.

К тому же в истории развития государственной власти термин «исполнительная власть», «государственное управление» попеременно занимали приоритетное место и объяснялись один посредством другого.

В юридическом словаре 1953 г. термин «исполнительная власть» не содержится. Как верно отмечает И. Л. Бачило, «через понятие «государственное управление СССР» определяется выход на исполнительные функции государственной власти»[442]. «Государственное управление СССР – исполнительно-распорядительная деятельность органов советского государства, состоящая в практическом осуществлении задач построения коммунистического общества»[443].

В юридическом энциклопедическом словаре 1984 г. исполнительная власть определена как категория буржуазной теории разделения властей, как «власть правоприменительная, на которую возлагается функция исполнения принимаемых парламентом, то есть законодательной властью, законов»[444].

Переход к термину «исполнительная власть» в литературе и законодательстве современной России завершен в начале 1990-х гг. В Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации от 12 июня 1990 г. упоминалось о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. В Указе Президента РФ от 30 сентября 1992 г. был использован термин «центральные органы исполнительной власти». Конституция РФ в редакции 1992 г. в ст. 3 закрепила принцип разделения властей, а согласно ст. 122 Президент РФ наделялся полномочиями высшего должностного лица и главы исполнительной власти. Совет Министров РФ – Правительство РФ этой же статьей охарактеризован как орган исполнительной власти. Исполнительная власть образует предметную основу государства, его предметное бытие. «Государство лишь постольку существует, – писал Н. М. Коркунов, – поскольку оно действует, властвует, правит»[445]. Как бы развивая эту оценку государства Н. М. Коркуновым, К. С. Бельский пишет: «Подобное существование государства проявляется, прежде всего, в осуществлении исполнительной властью своих основных функций. Каждая из этих функций определяется объектом управления и способом воздействия на него органов исполнительной власти»[446].

Аналогичной точки зрения придерживается Д. М. Овсянко: «Под системой органов исполнительной власти понимается вертикальная связь между подчиненными органами на основе разделения компетенции между ними»[447].

В юридической литературе того времени появилось определение исполнительной власти как административной власти[448].

Примечательно, что в первых комментариях к Конституции РФ 1993 г. трактовка термина «исполнительная власть» не появлялась. Другие издания, комментирующие российское законодательство 1993–1994 гг., этот термин раскрывали рядом характеристик, не давая какого-либо компактного определения.

По такому же пути пошли и авторы одного из учебников по административному праву[449]. «При этом следует отметить, – верно замечает И. Л. Бачило, – что Конституция 1993 г. утратила парный член объяснения содержания исполнительной власти и уже не применяет для этого термин «государственное управление»[450].

Сложно шел процесс формирование исполнительной власти в субъектах РФ. Обратимся к истории.

После августовских событий 1991 г. Президент РФ получает от Съезда народных депутатов РСФСР чрезвычайные полномочия, в том числе по формированию исполнительных органов субъектов Федерации. Им были назначены главы администраций взамен председателей исполкомов областных (краевых) Советов народных депутатов. Своими полномочиями, полученными от Съезда, Президент РФ мог воспользоваться лишь один раз.

Начальный период становления исполнительной власти в регионах характеризовался неограниченной свободой высшего должностного лица в обмен на политкорректность и лояльность федеральному центру. В 1993–1999 гг. власть единоличного главы субъекта Федерации практически становится неограниченной. Этому сопутствовала децентрализация России и автономизация субъектов. Результатом этих деструктивных процессов становятся коллизии между федеральными и региональными институтами власти на почве чрезмерных амбиций региональных лидеров[451].

При обсуждении уставов субъектов РФ шли споры о статусе и полномочиях руководителей исполнительной власти. Сам глава администрации стремился к независимости от законодательного органа власти, который пытался всячески ограничить его полномочия. В ряде мест это удалось (например, утверждение первого заместителя председателя правительства области и ряда ключевых министров в правительстве).

«Формирование системы органов исполнительной власти республики, края, области и других субъектов РФ, – верно отмечает М. В. Баглай, – происходит в соответствии с конституционными полномочиями, а также нормативными актами, определяющими правовой статус республики, края, области как субъекта РФ, правовой статус и организацию взаимодействия органов власти. Такими актами являются конституции республик, уставы краев, областей, схема управления, а также положения об отдельных органах власти республик, краев, областей, утверждаемые главой исполнительной власти субъекта РФ»[452].

В субъектах РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.

Рассмотрим, как была устроена система органов исполнительной власти в субъектах РФ.

В Республике Татарстан Президент возглавлял систему органов государственного управления и обеспечивал их взаимодействие с Государственным Советом (Парламентом). Он представлял Государственному Совету на утверждение кандидатуру на пост премьер-министра и по согласованию с Государственным Советом формировал кабинет министров с правом освобождать от должности премьер-министра и членов кабинета. По представлению Президента Государственный Совет образует и упраздняет министерства и государственные комитеты.

В Башкортостане Президент, являющийся высшим должностным лицом, назначал премьер-министра с согласия Государственного Собрания (Парламента) и руководил деятельностью кабинета министров. Кабинет министров проводил выработанную Государственным Собранием и президентом внутреннюю и внешнюю политику республики. Кабинет министров Республики Башкортостан являлся органом исполнительной власти, подотчетным Государственному Собранию Республики и Президенту Республики. Статья 101 Конституции Башкортостана говорила о составе кабинета министров: премьер-министр, заместители премьер-министра, министры, председатели государственных комитетов и руководители ведомств республики, а также (по представлению премьер-министра) руководители других органов и организаций.

В Республике Кабардино-Балкария Президент являлся главой государства и исполнительной власти, высшим должностным лицом. Кабинет министров подотчетен Президенту, является исполнительным органом государственной власти. Структура его закреплена Конституцией. Аналогичное положение существует в Северной Осетии – Алании, Карачаево-Черкесии, Ингушетии. В Республике Чувашия кабинет министров – Правительство является органом исполнительной власти и осуществляет свою деятельность под руководством Президента, которому и подотчетен. Кабинет министров ответственен перед Президентом, который сам принимает решение об отставке кабинета, одновременно формируя новый его состав. Выражение недоверия Президенту и его отставка влекут за собой отставку всех членов кабинета министров.

В Республике Саха (Якутия) Президент с предварительного согласия Палаты Республики назначал Председателя Правительства, его заместителей и ведущих министров, а с согласия другой – Палаты представителей – назначал и освобождал от должности других министров и руководителей государственных комитетов. Президент принимает отставку Правительства, возглавляет систему органов государственного управления, обеспечивает взаимодействие с высшими органами государственной власти республики. Но работой Правительства руководит его Председатель. Правительство разрабатывает и осуществляет социально-экономическую политику и несет за ее реализацию всю полноту ответственности.

В Республике Коми глава республики является главой государства и Правительства, возглавляет систему государственного управления и обеспечивает взаимодействие с республиканскими и федеральными органами государственной власти. Он представляет Государственному Совету доклады о положении в республике и программу деятельности органов исполнительной власти на предстоящий период, с согласия Государственного Совета формирует структуру органов государственного управления, формирует правительство, назначая и освобождая от должности министров и других руководителей и др.

Статья 80 Конституции Республики Коми персонифицирует высший орган исполнительной власти: «Исполнительную власть в Республике Коми осуществляют Глава Республики Коми, возглавляемое им Правительство, а также входящие в систему исполнительной власти Республики Коми местные администрации как органы государственного управления, осуществляющие исполнительные и распорядительные функции и обеспечивающие права и законные интересы граждан на соответствующей территории…»

В Республике Бурятия Президент является главой республики и ее исполнительной власти, Председателем Правительства. Он назначает членов Правительства с согласия Народного Хурала, представляет ему предложения об образовании и учреждении министерств и государственных комитетов. Правительство представляет Народному Хуралу программу предстоящей деятельности. Схожее положение закреплено Конституцией Республики Тыва. В Республике Карелия главой исполнительной власти и высшим должностным лицом республики является избираемый населением Председатель Правительства. Он представляет на утверждение Законодательному Собранию структуру исполнительной власти, назначает и освобождает министров и руководителей других ведомств (некоторые из них назначаются с согласия Палаты Республики Законодательного Собрания), формирует Правительство и др.

В Республике Дагестан руководство исполнительной властью осуществляет государственный Совет, состав которого учитывает специфику многонационального характера населения, обеспечивая представительство различных национальностей. Государственный Совет состоит из 14 человек и формируется Конституционным Собранием, созываемым Народным Собранием (Парламентом). Государственный Совет образует Правительство, которое является исполнительно-распорядительным органом государственной власти, но формируется также на основе представительства основных национальностей. В Республике Удмуртия высшим должностным лицом является Председатель Государственного Совета (парламента), по представлению которого Государственным Советом назначается Председатель Правительства. Правительство осуществляет исполнительную власть, а его Председатель несет ответственность перед Государственным Советом и подотчетен ему. Такое положение исполнительной власти и ее взаимоотношение с законодательной властью, очевидно, противоречит принципу разделения властей, лишает ее самостоятельности.

Итак, среди республик в составе Российской Федерации можно было выделить следующие разновидности систем исполнительной власти.

Во-первых, система исполнительной власти, возглавляемая главой республики, где президент одновременно являлся председателем правительства. Такая форма организации исполнительной власти предусмотрена Конституциями Республики Бурятия и Республики Коми.

Во-вторых, система исполнительной власти, при которой кабинет министров республики (правительство республики) являлся исполнительным и распорядительным органом государственной власти республики и подчиняется главе государства – Президенту республики. Она закреплена ст. 91, 95, 100, 101 Конституции Республики Башкортостан и ст. 11, 116–118 Конституции Республики Татарстан.

В-третьих, система исполнительной власти, возглавляемая Председателем Правительства или Президентом республики, который является в ней высшим должностным лицом, закрепили Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия), Конституция (Основной Закон) Чувашской Республики.

В-четвертых, система исполнительной власти, в которой Президент республики, являющийся главой государства, наделен полномочиями главы исполнительной власти. Иначе говоря, у одного должностного лица имеются две формы правосубъектности (ст. 69 Конституции (Основного закона) Республики Тыва, ст. 80 Конституции Республики Северная Осетия – Алания). Подобное положение в Карачаево-Черкесии и Республике Ингушетия.

В-пятых, система организации исполнительной власти, при которой главой исполнительной власти и высшим должностным лицом государства выступает избираемый всем населением Председатель Правительства. Она функционирует в Республике Карелия.

В-шестых, коллегиальная система формирования и организации исполнительной власти, выражающаяся в том, что правительство республики непосредственно формируется представительным органом. Она действует в Удмуртской Республике. В Республике Дагестан коллегиальный орган исполнительной власти образуется Правительством Республики.

В-седьмых, система организации исполнительной власти, в которой Президент республики – глава республики и ее высшее должностное лицо, предусмотрена Степным Уложением (Основным законом) Республики Калмыкия (ст. 25) и Конституцией (Основным законом) Кабардино-Балкарской Республики (ст. 73)[453].

Самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Структура исполнительной власти этих органов закреплена в уставах, законах, принимаемых собственными представительными органами, в актах глав администраций. В течение многих лет большое число вопросов организации исполнительной власти в субъектах РФ регулировалось указами Президента РФ.

Особое место в системе исполнительной власти на уровне краев занимали образуемые в них администрации. Федеральные законы, неоднократно употребляя понятие «администрации краев и областей», ничего не говорили об их природе, структуре и полномочиях. Видимо, этим можно объяснить тот факт, что в законодательстве субъектов РФ 1992–1995 гг. обозначились различные подходы к определению правового положения администраций краев и областей.

Долгое время главы исполнительной власти назначались Президентом РФ. С правовой точки зрения это обосновывалось логикой переходного периода, когда положение Конституции РФ о самостоятельности субъектов Федерации в установлении системы органов государственной власти (ст. 77) не было реализовано в полной мере[454].

Но наиболее демократичный способ занятия должности главы администрации – выборы.

Так, в соответствии со ст. 8, 71 Устава (Основного закона) Челябинской области (в редакциях законов Челябинской области от 23 января 1997 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Челябинской области» и от 17 апреля 1997 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Челябинской области» глава администрации области рассматривался как высшее должностное лицо исполнительной власти. Наименования «глава администрации области» и «губернатор области» равнозначны. Статусу главы областной администрации области посвящен целый раздел. Нормы Устава в совокупности определяют политико-правовое положение главы администрации области в системе государственной власти, устанавливают принадлежащие ему права и обязанности, фиксируют порядок вступления в должность и основания прекращения полномочий. Отмеченные компоненты характеризуют существо статуса главы областной администрации как высшего должностного лица[455].

Выборы глав администрации и руководителей республик прошли во второй половине 1996 г. в 52 субъектах Федерации. Почти в половине из них «назначенцы» Президента потерпели поражение. Во многих регионах к власти пришли губернаторы «левой ориентации». По-видимому, Президент РФ упустил исторический шанс сохранить за собой большинство губернаторов, не проведя летом 1996 г. одновременно президентские и губернаторские выборы[456]. Исполнительская дисциплина после прошедших губернаторских выборов стала заметно ослабевать.

В этих условиях Президент России предпринял попытки уравновесить ситуацию, сохранить институт губернаторства под своим контролем. Для этого он, во-первых, встал на защиту института местного самоуправления как противовесу институту губернаторства в регионах. Так называемое «удмуртское дело», которое Президент выиграл в Конституционном Суде РФ – очередная попытка поиска нового союзника федеральной власти.

Во-вторых, предпринимаются усилия законодательно оформить практику федерального вмешательства в дела субъекта Федерации.

В уставах субъектов РФ закрепляется порядок отрешения главы администрации от должности. Однако иногда возможность отстранения от должности главы администрации связывается с решением суда общей юрисдикции или арбитражного суда, подтверждающих наличие в его действиях признаков грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, уставов, законов субъекта РФ. В связи с этим Конституционный Суд РФ в решении по «алтайскому делу» отметил, что освобождение главы администрации от должности не может основываться на судебном решении о наличии лишь некоторых признаков какого-либо нарушения, поскольку это делает основания освобождения по существу неопределенными. Кроме того, в силу ч. 1 ст. 49 Конституции РФ заключение прокурора о наличии в действиях главы администрации признаков преступления может служить основанием лишь для временного отстранения его от должности. Суд постановил, что норма устава может считаться конституционной только при условии, что она предполагает освобождение главы администрации от должности лишь на основании вступившего в силу решения суда о незаконности его действий или решений либо временное его отстранение от должности до вынесения приговора по обвинению в совершении преступления[457].

Глава администрации области – выборное лицо, избираемое населением на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, сроком на четыре года. Порядок избрания главы администрации устанавливался законом Челябинской области от 4 июня 1996 г. «О выборах главы исполнительной власти (главы администрации) Челябинской области»[458].

Таким образом, законодательство Челябинской области предусматривало единственный способ вступления главы администрации в должность – путем избрания. Преимущественно этот способ был закреплен в уставах Приморского, Ставропольского краев, Липецкой, Иркутской, Омской, Пермской, Тамбовской, Читинской и др. областей. В Уставе Оренбургской области сказано, что до принятия федерального закона о принципах и порядке формирования органов государственной власти субъектов Федерации глава администрации назначается на должность и освобождается от должности по представлению Председателя Правительства РФ Президентом РФ (ст. 52). При этом разработчики данного документа руководствовались п. 1, 2 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, утвержденного Указом Президента от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»[459].

Альтернативные варианты замещения должности главы администрации содержал Устав Новгородской области. В ст. 38 отмечалось, что руководитель исполнительного органа назначается на должность Президентом Российской Федерации либо избирается в соответствии с федеральным законом. Сходная норма имеется в Уставе Ленинградской области: губернатор области, если он не занял эту должность в результате выборов, назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ в установленном порядке (ст. 26).

В ст. 34 Устава Хабаровского края говорится лишь о том, что администрация является постоянно действующим органом исполнительной власти, состоящим из главы администрации края и его заместителей, а также из комитетов, управлений, департаментов и аппарата администрации края.

Аналогичным образом определялся и статус администрации Иркутской области, которая в соответствии со ст. 37 Устава Иркутской области, принятого Законодательным Собранием области 13 января 1995 г., является органом исполнительной власти, состоящим из губернатора, первого заместителя и заместителей главы администрации области, а также структурных подразделений, осуществляющих полномочия исполнительной власти области в конкретных сферах управления. При таком подходе происходит, по существу, отождествление администрации с целым рядом органов и должностных лиц, включая губернатора, его заместителей, департаменты, управления и другие органы, которые, как представляется, выступают в качестве самостоятельных персонифицированных субъектов исполнительной власти.

В гл. 2 ст. 81 Устава (Основного закона) Алтайского края, утвержденного Постановлением краевого Законодательного Собрания 21 апреля 1995 г. № 70 (в ред. Закона Алтайского края от 25 марта 1996 г. № 20-ЗС), отражена следующая структура и особенности формирования администрации края:

В состав администрации края входит глава администрации края, его заместители, руководители подчиненных главе администрации края управленческих структур и их заместители.

Структура администрации края утверждается Законодательным Собранием по представлению главы администрации края.

Первый заместитель главы администрации края, руководители краевых органов внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом края назначаются с согласия краевого Законодательного Собрания в порядке, установленном законом края.

В Законе Калужской области «О Правительстве Калужской области», принятом Законодательным Собранием Калужской области 19 сентября 1996 г., особого внимания заслуживает Регламент деятельности Правительства, включающий в себя вопросы организации работы Правительства; порядок проведения заседаний Правительства; порядок подготовки и оформления проектов постановлений; порядок подписания и публикации принятых постановлений; порядок ведения протоколов заседаний Правительства; вопросы контроля за исполнением постановлений Правительства; вопросы режима работы и содержания Правительства.

Регламент Правительства, а также изменения и дополнения в него утверждаются постановлением Правительства. Регламент первого заседания Правительства утверждается постановлением губернатора Калужской области.

Обеспечивает деятельность Правительства секретариат Правительства, возглавляемый заведующим секретариатом. Именно он осуществляет подготовку заседаний Правительства и его техническое обеспечение; обобщение предложений, поступивших от департаментов и иных органов государственной власти по формированию годового и квартальных планов работы Правительства; составление проекта годового и квартального планов Правительства; подготовку проектов постановлений Правительства, включая экспертизу и доработку проектов постановлений, разработанных департаментами и иными органами государственной власти Калужской области; оформление принятых постановлений и передачу их на подпись; регистрацию явившихся на заседание Правительства членов Правительства и приглашенных; ведение протокола заседаний Правительства и систематизацию поправок к обсуждаемым проектам постановлений (ч. 2 ст. 5 Закона Калужской области «О Правительстве Калужской области»).

В ст. 8 Закона о Правительстве Калужской области установлено, что департаменты как органы исполнительной власти могут наделяться правами юридического лица, работают на основании положений о департаментах, утвержденных губернатором Калужской области. В составе департамента могут быть управления, комитеты, отделы. Структура департаментов утверждается губернатором.

В законе определен порядок создания комитетов и комиссий, закреплена деятельность консультативно-совещательных органов при Правительстве (ст. 9, 10). Для обеспечения взаимодействия Правительства Калужской области с Правительством РФ может быть создано представительство Правительства Калужской области. Статус и порядок деятельности представительств определяется Правительством области, а назначает работников представительств губернатор самостоятельно (ст. 14 Закона). В этом же Законе ст. 15 гл. VI определен порядок сложения полномочий Правительства.

Своеобразно был решен вопрос об органах исполнительной власти в Ярославской области, в Уставе которой вообще не предусматривалось создание такого органа, как администрация области. В соответствии со ст. 93, 94 и 95 Устава Ярославской области правительство – коллегиальный орган области, а органами, реализующими на территории области отдельные полномочия исполнительной государственной власти, являются департаменты, подотчетные областному правительству. При таком подходе к построению системы исполнительных органов было неясным, кто на территории области отвечает за исполнение требований федеральных законов, адресованных администрации краев и областей, и кто является главой администрации: губернатор или председатель правительства.

Исполнительную власть Приморского края организует и возглавляет губернатор Приморского края, одновременно являющийся высшим должностным лицом края, осуществляющим государственную власть на условиях и в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом Приморского края и договорами с органами государственной власти РФ, если эти договоры относятся к осуществлению исполнительной власти.

В Уставе Ставропольского края было сказано: Правительство Ставропольского края состоит из Председателя Правительства Ставропольского края (он же губернатор Ставропольского края), его заместителей, руководителей отраслевых органов края. Число заместителей Председателя Правительства устанавливалось в соответствии со схемой управления Ставропольского края. Первые заместители Председателя Правительства Ставропольского края, руководители краевых органов внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом края назначаются и освобождаются по согласованию с Думой Ставропольского края. Статья 67 Устава края закрепляет положение о том, что именно Правительство является исполнительно-распорядительным государственным органом общей компетенции, осуществляющим свою деятельность на основании соответствующего закона Ставропольского края. Структура, порядок формирования, полномочия структурных подразделений аппарата Правительства определяются схемой управления, регламентом Правительства и законом о нем. Как будто все ясно. Однако и здесь имеет место терминологическая путаница. В одних случаях сказано об органах правительства (ст. 66, 67), в других – о структурных подразделениях правительства, которые уполномочены издавать приказы (ст. 69).

Администрация края состоит из главы администрации (губернатора) края, его первых заместителей, заместителей и структурных подразделений администрации края.

В составе администрации края могут создаваться коллегиальные органы (правительство края, коллегия и другие).

Возглавляет исполнительную власть края глава администрации (губернатор) края – так закреплено в ст. 42 Государственного Устава Краснодарского края в редакции от 18 июля 1997 г.

«Глава администрации Архангельской области является высшим должностным лицом исполнительного органа государственной власти области, – говорилось в ст. 27 Устава Архангельской области. – Он формирует и возглавляет администрацию области, руководит ее деятельностью на принципах единоначалия, несет персональную ответственность за результаты ее работы».

Наиболее важные вопросы жизнедеятельности области глава администрации может выносить на рассмотрение возглавляемого им консультативного органа – совета администрации области.

Члены совета администрации области назначались главой администрации. В него могли входить руководители федеральных органов, расположенных на территории области.

Председатель областного Собрания депутатов, его заместители, депутаты вправе присутствовать на заседаниях совета администрации.

Деятельностью администрации Астраханской области руководит глава администрации области. Данное положение было закреплено в ст. 27 Устава Астраханской области, принятом Астраханским областным представительным Собранием 10 декабря 1996 г. и повторно принятом в новой редакции 26 февраля 1997 г.

В состав администрации Астраханской области входят заместители главы администрации области, руководители структурных подразделений администрации Астраханской области.

В Белгородской, Орловской, Рязанской, Ульяновской, Читинской областях, в Эвенкийском автономном округе руководитель исполнительной власти также называется главой администрации.

Своеобразная форма организации исполнительной власти была в г. Москве. Согласно Уставу – Основному закону г. Москвы, принятому в 1995 г.[460], исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти является Московская городская администрация (городская администрация или мэрия). Деятельностью мэрии руководил избираемый жителями Москвы мэр Москвы, являющийся высшим должностным лицом города и главой администрации. В структуру городской администрации входил коллегиальный орган исполнительной власти – правительство Москвы, управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, а также иные органы, создаваемые мэром. Отраслевые органы городской администрации могут распоряжениями мэра объединяться в комплексы городского управления. Городская администрация как исполнительный орган самоуправления имеет территориальные отделения в районах города – районные управления.

Как видим, для администрации г. Москвы был установлен двойной статус: она являлась как органом государственной власти субъекта РФ, так и органом местного самоуправления. Двойной статус органов г. Москвы был оспорен в 1998 г. в Верховном Суде РФ, в результате чего пришлось изменять свое законодательство и убирать характеристики о местном самоуправлении.

Определенные особенности имела организация исполнительной власти в г. Санкт-Петербурге. В данном случае при сохранении основных позиций, относящихся к общей характеристике администраций и их глав в субъектах РФ, обращает на себя внимание лишь тот факт, что главой исполнительной власти этого города федерального значения является губернатор, возглавляющий одновременно и правительство города.

В Конституции РФ ничего не сказано по поводу взаимоотношений г. Москвы и Санкт-Петербурга и соответствующих областей (Московской и Ленинградской). Представляется, что эти взаимоотношения могут быть урегулированы при помощи договоров, а в случае необходимости при помощи федерального закона при обязательном учете интересов обеих сторон. Города федерального значения, кроме того, отличаются от всех остальных субъектов Федерации тем, что они сочетают в себе одновременно статус субъекта РФ и статус населенного пункта – города. Все же остальные субъекты, напротив, включают в свой состав города, иные населенные пункты. К примеру, статус Москвы заключает в себе следующие статусы: а) населенного пункта – города; б) административного центра другого субъекта – Московской области; в) субъекта РФ – города федерального значения; г) столицы Российской Федерации. Статус столицы согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 70) устанавливается федеральным законом.

В соответствии с Федеральным законом в уставах Алтайского края, Липецкой, Московской, Новосибирской, Псковской, Томской, Челябинской областей, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов и ряде других субъектов РФ определено, что главой администрации может быть избран гражданин РФ не моложе 30 лет, постоянно проживающий на территории данного субъекта РФ не менее одного года. Но другие уставы (Курганской, Свердловской, Тамбовской областей) предусматривают более длительный срок – не менее пяти лет, а в Москве – десять лет. В Вологодской, Тверской области уставами предусмотрено как условие избрания губернатором постоянное проживание на территории области, но не указывается срок проживания. Иной способ предусматривал Устав Алтайского края (ст. 83 в ред. от 2 октября 1995 г.): избрание главы администрации Законодательным Собранием. Но такой порядок Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции РФ.

Этот вопрос – о порядке избрания главы администрации в контексте взаимоотношений исполнительной и законодательной властей в субъектах РФ – послужил поводом двух решений Конституционного Суда РФ.

В постановлении от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края Конституционный Суд РФ отметил, что если главу администрации избирает законодательное собрание, то тем самым законодательное собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции РФ и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным, независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах. Такое раздельное представительство (в Совете Федерации Федерального Собрания РФ) становится бессмысленным, если оба представителя – председатель законодательного органа и глава администрации – избраны одним и тем же органом.

Конституционный Суд РФ также высказал в пользу признания за главой администрации права роспуска законодательного органа субъекта РФ. Такая мера при определенных условиях может выступать в качестве одного из противовесов, способствующих балансу полномочий исполнительной и законодательной властей. Это же касается права вето и права главы администрации подписывать законы, принимаемые представительным органом субъекта РФ, поскольку право вето и промульгация (подписание и обнародование) законов главой администрации являются существенным элементом законотворческой процедуры, обеспечивающим разделение властей как гарантию от возможных ошибок. В результате закон, принятый органом законодательной власти, обретает силу правового акта единой государственной власти. Принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества.

Все это, отметил Конституционный Суд РФ, существенно и для законодательного процесса на уровне субъекта РФ, где промульгация в принципе осуществляется главой администрации. Глава администрации тем самым приобретает право вето в отношении принятых законодательными органами законов, а также право подписать и обнародовать закон. Устав может уравновесить эти полномочия путем закрепления порядка преодоления вето главы администрации и его обязанности подписать закон при выполнении определенных условий.

Конституционный Суд РФ подтвердил и ряд других прав главы администрации в соответствии с принципом разделения властей (утверждение структуры администрации, право освобождать от должности подчиненных руководителей и др.).

Конституционный принцип самостоятельности исполнительной власти субъекта РФ неизбежно оказывается нарушенным, если вводится право представительного органа утверждать структуру администрации. Определение этой структуры относится к полномочиям главы администрации, поскольку он несет ответственность за деятельность исполнительной власти. По этой же причине нельзя ограничивать главу администрации в праве освобождать от должности должностных лиц без согласия законодательного органа. Не может быть истолковано иначе как ограничение полномочий главы администрации право представительного органа выражать недоверие должностным лицам, если решение о недоверии понимается как основание для обязательного ухода в отставку соответствующих должностных лиц. Сбалансированность полномочий и стабильность двух властей могут быть достигнуты только в том случае, если полномочия одного органа уравновешиваются адекватными полномочиями другого.

Как несоответствующая принципу разделения властей, на что мы уже обращали внимание, была расценена судом обязанность главы администрации ежегодно представлять законодательному органу доклад о своей деятельности и деятельности исполнительной государственной власти, если при этом вводится общая подотчетность исполнительной власти по всем вопросам ее компетенции власти законодательной с правом последней давать какие-либо указания или принимать решения, непосредственно влекущие ответственность должностных лиц исполнительной власти[461].

Вопросы взаимоотношений главы администрации с законодательным органом нашли разрешение и в другом решении Конституционного Суда РФ – по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области.

В постановлении от 1 февраля 1996 г. Конституционный Суд РФ подтвердил, что законы, принятые законодательным органом субъекта РФ, должны подписываться не его председателем, а главой администрации. Суд также высказался против лишения главы администрации права освобождать подчиненных ему лиц без согласия законодательного органа. При этом суд отметил, что освобождение от должности с согласия Думы фактически лишает администрацию области возможности действовать в качестве самостоятельного исполнительного органа государственной власти в условиях разделения властей.

Конституционный Суд РФ в данном деле снова отверг подотчетность администрации по отношению к законодательному органу власти по вопросам своей компетенции. Он отметил, что сама по себе обязанность исполнительной власти отчитываться в установленном порядке по определенным вопросам перед представительной (законодательной) властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон, что объясняет необходимость соответствующего парламентского контроля, например, по вопросам бюджета. Однако неограниченное расширение полномочий Думы, в том числе в определении форм и методов осуществляемого ею контроля, создает возможность фактического превращения администрации из самостоятельного исполнительного органа государственной власти в орган Думы. Это несовместимо с принципом разделения властей и принципом самостоятельности органов законодательной и исполнительной власти, закрепленными в ст. 10 Конституции РФ[462].

В некоторых областях (Иркутской, Нижегородской и др.) предусматривался максимальный возраст, по достижении которого гражданин не может претендовать на пост губернатора. Так, по Уставу Иркутской области губернатором может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 30 и не старше 65 лет. В Хабаровском крае обязательным условием для избрания главой администрации края является наличие у кандидата на этот пост высшего образования. Законодательство Тюменской области предусматривает, что губернатором области может быть избран гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства. Имеются и другие ограничения, устанавливаемые в субъектах РФ для избрания глав исполнительной власти, не все из них выглядят оправданно и легитимны по своей природе.

Там, где президент или губернатор (глава администрации) является органом исполнительной власти субъекта Федерации, правительство или администрация наряду с ним входят в систему исполнительной власти и являются исполнительно-распорядительным органом. Там же, где президент или губернатор непосредственно не возглавляет исполнительную власть, органом исполнительной власти является только правительство (администрация).

В конституциях и уставах встречается много неясностей, касающихся определения юридической силы актов, издаваемых главой администрации[463]. Многие уставы просто констатируют тот факт, что глава администрации принимает постановления и издает распоряжения (ст. 72 Устава Тамбовской области, ст. 45 Устава Нижегородской области, ст. 52 Устава Псковской области и т. д.). О нормативности этих актов не упоминается. Устав Пермской области (ст. 35) оперирует понятием «акты губернатора, имеющие нормативный характер» и «акты губернатора, не имеющие нормативного характера», не раскрывая, что стоит за такими формулировками. А в Уставах Курганской (ст. 88) и Свердловской (ст. 61) областей закрепляется термин «указы губернатора» также без его определения[464]. В Уставе Белгородской области было закреплено: «К правовым актам администрации области относятся: а) нормативные акты – постановления; б) акты ненормативного характера (индивидуальные акты) – распоряжения» (п. 1 ст. 57).

В отличие от республик, многие края и области руководствовались не только уставами, но и так называемой схемой управления, которая призвана обеспечивать комплексное управление субъектами РФ по всем важнейшим вопросам. Схема управления включает в себя:

– органы управления (структурные подразделения), входящие в состав краевой областной администрации;

– органы управления, действующие в границах края, области, не входящие в состав краевой, областной администрации;

– органы управления специальных территориальных образований, включающих часть территории края, области, либо целиком эту территорию наряду с соседними территориями;

– нижестоящие органы исполнительной власти (местной администрации).

Органами управления (структурными подразделениями), входящими в состав краевой, областной администрации, являются: глава краевой, областной администрации (губернатор и т. п.) и его аппарат; органы краевой, областной администрации – департаменты, комитеты, управления, отделы, объединения и т. п.[465] Иначе говоря, схема включает в себя перечень субъектов и объектов управления, характеристику функций органов исполнительной власти и порядок их взаимоотношений, процедуру принятия их решений и т. д.[466] Разумеется, что структура схем управления субъектов РФ, да и содержание этих схем в каждом субъекте РФ имеет свои особенности.

В ст. 50 Устава Кемеровской области (в ред. Законов Кемеровской области от 23 июня 1997 г. № 18–03 и от 4 января 1998 г. № 3-03) ч. 2 сформулирована следующим образом: «Губернатор области самостоятельно формирует органы Администрации в соответствии со схемой управления областью», а ч. 3 ст. 50 этого Устава гласит: «Губернатор представляет на утверждение областному Совету схему управления областью».

В ч. 1 ст. 38 Устава Пензенской области (в редакции Закона Пензенской области от 29 апреля 1997 г. № 21-3 ПО) закреплено, что в составе администрации Пензенской области в соответствии со схемой управления областью, утвержденной Законодательным Собранием Пензенской области, постановлением главы администрации создаются комитеты, управления, отделы и другие органы администрации.

В Ульяновской области особое значение придавалось схеме управления. Об этом свидетельствует формулировка ч. 2 ст. 69 Устава Ульяновской области, принятого Законодательным Собранием Ульяновской области 5 сентября 1996 г.: «Схема управления областью утверждается Главой Администрации области».

Схеме управления Томской области посвящены две статьи (74 и 75) гл. 23 Устава Томской области. Так, в ч. 1 ст. 74 схема управления области названа основой организации системы исполнительно-распорядительных органов области, закрепляющей их функции и полномочия. А в ч. 2 этой статьи закреплено, что схема управления области включает в себя органы управления (структурные подразделения, входящие в состав администрации области), органы управления, действующие в границах области, не входящие в состав администрации области), органы управления специальных территориальных образований, включающих части территории области либо целиком эту территорию (наряду с соседними территориями).

В ч. 2 ст. 78 Устава Томской области предусмотрено: «В составе администрации области в соответствии со схемой управления области и на основании постановлений Главы администрации создаются комитеты, управления, департаменты, отделы и другие структурные подразделения, непосредственно подчиненные Главе администрации и его заместителям».

В соответствии с законом о схеме исполнительной власти в Томской области, принятом Государственной Думой Томской области 28 июля 1998 г., закреплено, что исполнительно-распорядительным органом Томской области являются департаменты, комитеты. В частности, здесь функционируют департамент экономики, департамент финансов, департамент по управлению государственным имуществом, департамент нефтегазового комплекса, департамент лесопромышленного комплекса, департамент промышленности, департамент по поддержке предпринимательства, департамент строительства, департамент жилищно-коммунального хозяйства, департамент внешнеэкономической деятельности, департамент региональных и международных связей, департамент по природным ресурсам, департамент государственного регулирования потребительского рынка и обеспечения северных территорий, департамент по работе с территориями, департамент по образованию и технической политике, департамент государственной службы, департамент по вопросам информационной политики и связям с общественностью, департамент по общественной безопасности.

К исполнительно-распорядительным комитетам относятся комитет по политике цен, комитет по земельным ресурсам и землеустройству, комитет по природопользованию и перерабатывающей промышленности, комитет по культуре, кинофикации и туризму, комитет по физической культуре и спорту, комитет по молодежной политике.

В исполнительно-распорядительные органы входят следующие управления: управление сельского хозяйства, управление ветеринарии, управление здравоохранения, управление социальной защиты населения, управление образования, управление профессионального образования, управление делами, архивное управление.

К исполнительно-распорядительным органам относятся жилищная инспекция и инспекция гостехнадзора, а также лицензионная палата и экспертно-аналитический центр.

В схеме управления Томской областью определяются основы взаимоотношений исполнительной власти области с Государственной Думой Томской области, с органами местного самоуправления; с территориальными органами, структурными подразделениями и должностными лицами федеральных органов власти, с межтерриториальными органами, осуществляющими свою деятельность на территории области.

Эти основы взаимоотношений исполнительной власти были закреплены в ст. 10 Устава Томской области.

Структура администрации Воронежской области утверждается областной Думой по представлению главы администрации области в соответствии со схемой управления Воронежской областью и Уставом области в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели в областном бюджете.

«Образование, реорганизация, ликвидация структурных подразделений администрации области, созданных в соответствии со схемой управления областью и структурой администрации области, требующие дополнительных ассигнований из областного бюджета, – установлено в ч. 2 ст. 32 Устава области, – осуществляются главой администрации области по согласованию с областной Думой».

В ст. 38 Устава Пензенской области определено, что в составе администрации области в соответствии со схемой управления областью, утвержденной Законодательным Собранием Пензенской области, постановлением главы администрации создаются комитеты, управления, отделы и другие органы администрации. Руководители органов администрации назначаются на должность и освобождаются от занимаемой должности главой администрации, если иное не предусмотрено федеральными законами и законами Пензенской области.

Схема управления Тверской областью включала 109 различных подразделений аппарата главы администрации, управлений, комитетов, отделов администрации, иных предприятий, учреждений, организаций.

Здесь систему органов исполнительной власти образуют три основные группы органов: 1) органы, составляющие аппарат главы администрации; 2) управления, комитеты, отделы и прочие службы администрации, находящиеся в двойном подчинении с преобладанием подчинения главе администрации; 3) территориальные органы федеральных министерств и ведомств, входящие в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, но имеющие ярко выраженную вертикальную подчиненность.

В задачи администрации входят обеспечение соблюдения Конституции РФ и федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, руководство местными органами власти, защита интересов области в федеральных органах власти[467].

В субъектах РФ действуют различные коммерческие предприятия, созданные на базе бывших подразделений краевых, областных органов и подведомственные администрации, а также различные общественные Советы при соответствующих администрациях и их главах.

Если органы, образуемые в субъекте Федерации, находятся в подчинении главы администрации субъекта РФ, то территориальные органы федеральных министерств и ведомств имеют ярко выраженную вертикальную подчиненность.

Рассматривая систему органов исполнительной власти в субъектах РФ, необходимо остановиться на территориальных органах исполнительной власти. Законодательные основы существования подобных исполнительных органов вытекают, прежде всего, из конституционного определения предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). В соответствии с этим ст. 78 Конституции РФ закрепляет право федеральных органов исполнительной власти для осуществления своих полномочий на создание своих территориальных органов и назначение соответствующих должностных лиц.

Определенные правовые нормы, регулирующие деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, действующих в субъектах РФ, содержатся и в законодательстве субъектов РФ, хотя далеко не во всех случаях. Наиболее общий характер имела норма об участии соответствующих органов республик, входящих в состав Российской Федерации, в формировании федеральных органов управления на территории республик (ст. 28 Степного Уложения (Основного закона) Республики Калмыкия). В соответствии со ст. 8 Конституции Республики Тыва должностные лица, исполняющие федеральные обязанности на территории республики, назначаются и освобождаются от должности федеральными органами по согласованию с органами власти и управления республики. Аналогичную норму содержит Конституция Республики Мордовия. А Конституция Республики Хакасия устанавливает, что территориальные федеральные органы могут действовать в пределах полномочий РФ и совместного ведения Республики Хакасия и Российской Федерации. Органы Республики Хакасия содействуют федеральным органам в осуществлении ими своих полномочий на территории республики (ст. 64).

В мае 1993 г. Правительство РФ утвердило основные положения, касающиеся порядка создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств[468].

Было подчеркнуто, что названные территориальные органы входят в систему исполнительной власти РФ и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих органов федеральной исполнительной власти. По вопросам, входящим в компетенцию субъектов РФ, они должны взаимодействовать с соответствующими органами исполнительной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Территориальные органы в своей деятельности руководствуются прежде всего актами федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию исполнительных органов субъектов РФ, также и их правовыми актами.

«Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производится федеральными органами исполнительной власти по согласованию с субъектами Российской Федерации. На территории автономных округов данный вопрос должен решаться по взаимному согласию сторон. По согласованию с администрацией субъектов Российской Федерации соответствующие федеральные органы исполнительной власти осуществляют назначение на должность и освобождение от должности руководителей своих территориальных органов» – справедливо отмечают Ю. М. Козлов и Л. Л. Попов[469].

Наряду с системой органов исполнительной власти в Российской Федерации существуют различные представительства, дополняющие эту систему. Так, Указом Президента РФ от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»[470] были учреждены представительства республик при Президенте и его правительстве в республиках.

Указом Президента РФ от 5 февраля 1993 г. утверждено положение о полномочном представителе Президента России в субъекте Российской Федерации[471], Указом от 20 марта 1997 г. утверждено Положение о полномочном представителе Президента России в Адыгее, Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Ставропольском крае[472].

Для того чтобы понять, что же собой представляет институт представителя Президента, обратимся к истории его возникновения.

Правовой основой деятельности представителя Президента РФ являлось распоряжение от 31 августа 1991 г. № 33-РП, которым утверждалось временное положение о представителях Президента РФ в краях и областях и закреплялся механизм назначения и освобождения от должности представителей Президента РФ в краях и областях. Представители Президента РФ должны были приостановить свое членство в политических партиях, не занимать иные должности в государственных, коммерческих и общественных организациях, не участвовать в предпринимательской деятельности[473].

В Положении определялись функции представителей Президента РФ. Они должны были представлять его в отношениях с органами представительной и исполнительной власти, местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами, обеспечивать взаимодействие Президента РФ с органами власти субъектов Российской Федерации, содействовать реализации президентских решений на местах, осуществлять контроль за их выполнением, а также выносить представления, обязательные к рассмотрению органами государственной власти и управления краев и областей в случае принятия актов, противоречащих законодательству РСФСР.

Представители Президента могли также по его поручению осуществлять отдельные полномочия органов государственной власти РСФСР в регионах, участвовать в работе органов государственной власти и управления краев и областей, запрашивать и получать необходимые материалы и информацию от должностных лиц, государственных и общественных органов. Вместе с тем они не имели права вмешиваться в деятельность органов государственной власти и управления, издавать распоряжения, обязательные для исполнения на соответствующей территории.

Президент РСФСР распоряжением от 2 сентября 1991 г. № 34-П утвердил временное положение о представительствах Президента РСФСР в республиках. Возглавляющие их постоянные представители Президента получили примерно такой же объем полномочий, как и их коллеги в краях и областях, однако права последних были прописаны более четко. Например, они могли вносить Президенту РСФСР мотивированные предложения по отстранению от обязанностей должностных лиц органов исполнительной власти краев и областей, а также по приостановлению принятых ими актов в случаях нарушения законодательства РСФСР.

Таким образом, после разрешения политического конфликта в СССР в августе 1991 г. Президент РСФСР, учитывая недостаточную поддержку со стороны органов государственной власти регионов, пошел на создание системы своих собственных представителей[474].

В регионах неоднозначно восприняли появление представителей Президента на местах. Главы администраций, также назначаемые Президентом, стремились к сотрудничеству с ними. Советы народных депутатов всех уровней заняли жесткую позицию. Например, на совещании руководителей советов субъектов РФ 15 февраля 1992 г. председатель Челябинского областного Совета П. И. Сумин прямо поставил вопрос: «Нужна ли на местах команда представителей Президента, которые ищут себе работу, не знают чем заняться, делают вид, что они все и вся знают, пытаются командовать, но ни за что не отвечают?»[475].

К концу 1992 г. конфликт между органами законодательной и исполнительной власти перерос в фазу активного противостояния. Такая ситуация заставила Б. Н. Ельцина принять меры по укреплению системы представителей Президента на местах.

Указом Президента РФ от 15 июля 1992 г. № 765 была утверждена новая редакция положения о представителе Президента РФ в крае, области[476].

В этом документе представитель Президента уже определялся как должностное лицо, несущее персональную ответственность перед Президентом РФ. Обеспечивало и координировало деятельность представителей Президента РФ Контрольное управление Президента РФ, а представители Президента и их аппарат непосредственно входили в структуру Администрации Президента России.

Названным Указом были расширены и уточнены функции представителей Президента РФ. На них возлагалась обязанность координировать деятельность территориальных служб федеральных органов исполнительной власти на местах, согласовывать назначение и освобождение от должности глав администраций края, области, руководителей территориальных служб федеральных органов в регионах.

Указом Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 186[477] была утверждена новая редакция положения «О полномочном представителе Президента РФ в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге». Этим положением устанавливалась ответственность полномочного представителя Президента РФ. Его можно было освободить от занимаемой должности за неисполнение Конституции РФ, законов и указаний Президента России.

Когда противостояние между Президентом и Верховным Советом достигло своего пика, IX (внеочередной) Съезд народных депутатов РФ (26–29 марта 1993 г.) принял решение упразднить институт представителей Президента РФ в субъектах Федерации[478]. Однако выполнить его не удалось, так как силовые структуры контролировались Президентом РФ, а добровольно прекращать свои полномочия его представители не желали.

После событий в Москве 3–4 октября 1993 г. представители Президента РФ совместно с главами администраций приняли активное участие в ликвидации системы Советов в регионах и создании новых органов представительной власти на местах.

В декабре 1993 г. была принята Конституция РФ, в которой властные полномочия были перераспределены в пользу Президента РФ. Необходимо было внести и определенные коррективы в правовую базу представителей Президента в регионах. 17 января 1995 г. Президент РФ подписал Указ № 53 «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 186 «О представителе Президента РФ в крае, области…»[479]. Им утверждалось единое положение «О полномочном представителе Президента в субъекте Российской Федерации». Этим Указом был ликвидирован двойной подход к институту представителей Президента РФ в республиках и иных субъектах Федерации.

Новые тенденции в деятельности представителей Президента РФ появились в ходе формирования органов исполнительной власти в субъектах РФ на основе положений Конституции РФ 1993 г. Ситуация в России изменилась после выборов глав администраций (губернаторов) краев и областей, которые ранее назначались Президентом РФ и были полностью ему подотчетны и подконтрольны. Получив мандат доверия населения регионов, они стали фактически недосягаемы для санкций Президента РФ, что значительно ослабило вертикаль исполнительной власти Федерации в целом и эффективность влияния президентских структур в частности. Ситуация для Президента РФ осложнилась и тем, что в значительной части регионов победу одержали представители оппозиции. В ряде случаев ей одновременно принадлежало большинство мест в законодательных органах.

Все это потребовало от Президента РФ выработки новой тактики в отношениях с органами государственной власти субъектов Федерации и поиска противовеса усиливавшейся самостоятельности регионов[480].

9 июля 1997 г. Президент РФ издал новый Указ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации»[481], в котором система полномочных представителей Президента РФ в субъектах федерации реорганизовывалась в институт его представителей в регионах. Указом утверждалась новая редакция Положения о полномочном представителе Президента РФ. Теперь оно определяло статус представителя Президента РФ как федерального государственного служащего, входящего в состав президентской администрации. Были расширены функции полномочного представителя. Ему вменялось в обязанность участвовать в работе региональных коллегий территориальных структур федеральных органов государственной власти, в согласительных процедурах при разногласии между органами государственной власти субъектов Федерации, а также между регионами и центром в подготовке проектов договоров о разграничении предметов ведения между центром и субъектами, согласовывать представления о награждении государственными наградами, вручать их, организовывать вместе с исполнительными органами власти на местах работу общественной приемной, вести прием населения, рассматривать письма, жалобы и обращения граждан; разъяснять направления внутренней и внешней политики, определяемые Президентом РФ.

Указ предписывал Правительству России представить на утверждение Президенту РФ Положение о региональных коллегиях федеральных органов исполнительной власти. При этом предлагалась тесная увязка схем размещения полномочных представителей и территориальных органов исполнительной власти.

Анализ реализации положений данного Указа на Южном Урале показал, что формирование коллегий федеральных органов исполнительной власти в регионе было проведено в течение 1998 г. Так, первое заседание коллегии в Курганской области прошло 12 февраля, в Оренбургской области – 10 июня 1998 г. Состав коллегий этих областей свидетельствует о том, что их основу составили руководители силовых структур – начальники управлений ФСБ, УВД, налоговой полиции, главного управления по делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций. Членами коллегии стали также главные контролеры – ревизоры КРУ, Минфина России. В Оренбургской области в состав коллегии вошли также мэр города Оренбурга, начальник управления федерального казначейства, руководитель аппарата главы областной администрации, а в Курганской – начальник таможни, управления юстиции, отдела пограничной стражи, председатель местной гостелерадиокомпании и главный редактор газеты «Зауралье».

Координацию работы всех территориальных структур органов исполнительной власти, расположенных в регионе, взяли на себя коллегии. В Оренбургской и Курганской областях было соответственно 40 и 65 организаций[482].

Круг вопросов, рассматриваемых на коллегиях, касался задач, выполняемых территориальными органами федеральной исполнительной власти в регионе, и контроля за их работой. Так, в 1998 г. на заседании Коллегии Курганской области в центре внимания были проблемы ликвидации задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы, задачи по стабилизации социально-экономической ситуации в области, меры по обеспечению конституционных прав граждан, анализ работы федеральной пограничной службы. По плану работы коллегии Оренбургской области во второй половине 1998 и первой половине 1999 г. главный акцент был сделан на бюджетных вопросах, таких как контроль за использованием средств федерального бюджета, роль налоговой полиции в пополнении доходных частей областного и федерального бюджетов, меры по обеспечению экологической безопасности, борьбе с организованной преступностью и коррупцией в регионе.

Как видим, сложным и противоречивым был процесс создания органов исполнительной власти в субъектах РФ. Многие нормы конституций и уставов субъектов РФ изменены, исключены. Ряд законов и иных нормативных актов, регулировавших вопросы в рассматриваемой нами сфере, прекратили свое существование. Однако, на наш взгляд, было бы не совсем правильно упустить из поля зрения этот сложный, поистине исторический процесс формирования и деятельности органов исполнительной власти.

Жизнь не стоит на месте. В Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на 3 января 2014 г. было внесено 102 изменения и дополнения (подсчитано мною. – В. Л.). Существенные преобразования касались высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – главы субъекта РФ, органов исполнительной власти субъекта РФ, рассмотрению которых будет посвящен следующий параграф исследования.

§ 2. Система исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

В субъектах РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти. Высшее должностное лицо субъекта РФ может возглавить высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, а может находиться вне системы исполнительной власти[483]. О «раздвоении» института главы исполнительной власти субъекта Федерации говорится и в статье Ж. И. Овсепян «О совершенствовании федерального регулирования общих принципов организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (предложения о законодательной деятельности»[484]. Так, например, согласно Уставу города Москвы высшее должностное лицо – мэр Москвы возглавляет также Правительство Москвы (высший, постоянно действующий исполнительный орган). Согласно Конституции Якутии наряду с высшим должностным лицом – главой Республики Якутия существует пост Председателя Правительства Республики Якутия, который руководит высшим постоянно действующим исполнительным органом – Правительством Республики Якутия и организует его работу.

В Ставропольском крае губернатор Ставропольского края, наоборот, не возглавляет Правительство Ставропольского края, которое является высшим исполнительным органом Ставропольского края. Согласно Уставу Ставропольского края, наряду с должностью губернатора существует также должность вице-губернатора – Председателя Правительства Ставропольского края, который непосредственно руководит этим высшим исполнительным органом Ставропольского края.

Как правило, высшему должностному лицу конституции (уставы) субъекта посвящают специальную главу: в Конституции Республики Дагестан это гл. 5, которая называется «Глава Республики Дагестана»; в Конституции Чеченской Республики – гл. 4 «Глава Чеченской Республики»; в уставах Красноярского края (гл. 4 разд. 4 «Губернатор края»); Белгородской (гл. 2 «Губернатор Белгородской области») и Иркутской (гл. 11 «Основы статуса губернатора Иркутской области») областей; в Ханты-Мансийском автономном округе – Югра (гл. 5 «Губернатор Ханты-Мансийского автономного округа – Югры») и др.

Большинство конституций (уставов) субъектов Федерации включают высшее должностное лицо в систему органов исполнительной власти. Так, согласно ст. 63 Конституции Чеченской Республики ее высшее должностное лицо возглавляет постоянно действующий исполнительный орган государственной власти. Согласно ст. 85 гл. 4 разд. IV Устава Красноярского края «губернатор края является высшим должностным лицом края и возглавляет исполнительную власть края». Аналогичные нормы содержатся в конституциях Алтая (ст. 113), Адыгеи (ст. 74), Башкортостана (ст. 82), Бурятии (ст. 69), Дагестана (ст. 75), Ингушетии (ст. 65); уставах Алтайского (ст. 82), Забайкальского (ст. 40, п. 1 ст. 22), г. Москвы (п. 1 ст. 40) и других субъектов Федерации.

Правовой статус этих органов определен основными законами субъекта: Конституцией Дагестана (гл. 5 «Глава Республики Дагестан», гл. 6 «Правительство Республики Дагестан»); уставами Красноярского края (гл. 4 разд. 4 «Губернатор края», гл. 5 разд. 4 «Правительство края. Иные исполнительные органы государственной власти края»); Сахалинской (гл. 4 «Исполнительная власть Сахалинской области»); Томской (разд. 5 «Исполнительная власть области») областей.; г. Москвы (гл. 7 «Исполнительная власть города Москвы»); Ямало-Ненецкого автономного округа (гл. 5 «Исполнительная власть автономного округа») и др.

В некоторых субъектах приняты и действуют специальные законы, посвященные организации и деятельности органов исполнительной власти (например, «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Ингушетия» от 18 мая 2006 г. № 48-РЗ (в ред. 15 июня 2012 г.); «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия)» от 19 июня 2007 г. № 929–111; «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия» № 1-ЗРХ (в ред. 5 апреля 2011 г.) «О системе исполнительных органов государственной власти Амурской области» от 7 июня 2007 г. № 344-ОЗ; «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края» от 7 сентября 2007 г. № 107-ПК (в ред. 28 февраля 2012 г.); «О системе исполнительных органов государственной власти Томской области и порядка формирования администрации Томской области» от 19 июня 2012 г. № 88-ОЗ и др.).

Основы правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации закреплены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», принятом по совместному предмету ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).

Устанавливая общие принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и конкретизируя их в федеральном законе, – отметил Конституционный Суд РФ, – федеральный законодатель ограничен в своем усмотрении конституционными положениями об организации власти в Российской Федерации как демократическом, федеративном и правовом государстве.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, определение основ правового статуса, функций и полномочий высшего должностного лица субъекта РФ в главе III «Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации» ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» свидетельствует о том, что федеральный законодатель рассматривает высшее должностное лицо субъекта РФ как элемент системы именно исполнительной власти. Входя в систему органов государственной власти субъекта РФ и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта РФ, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в РФ и ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта РФ исполнения на территории этого субъекта РФ не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

По своему статусу глава субъекта РФ – в силу принципа единства системы государственной власти – находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом РФ, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти на основе взаимосвязанных положений ст. 19 (ч. 1 и 2), 77 (ч. 1), 78 (ч. 4) и 80 (ч. 1 и 2) Конституции РФ. В таком качестве высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) участвует не только в отношениях на уровне соответствующего субъекта РФ, реализуя полномочия в пределах предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и в рамках исключительного ведения субъектов РФ, но и в отношениях, имеющих общефедеральное значение, – в той мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти[485].

Следует отметить, что Конституция РФ не регулирует вопросы статуса высшего должностного лица субъекта РФ, да и само это словосочетание в Конституции отсутствует. Умолчание Конституции РФ по данному вопросу позволяет путем принятия соответствующих федеральных законов по указанному предмету совместного ведения изменять регулирование весьма важных элементов правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ, как это имело место, например, в отношении изменения порядка замещения соответствующей должности[486].

Конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) претерпел существенную эволюцию и в настоящее время закреплен в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 21 декабря 2013 г.) Конституционно-правовой статус высшего должностного лица субъекта Федерации предполагает четко обозначенное законом место в системе органов государственной власти субъекта; взаимодействие с федеральными и региональными органами государственной власти; демократические принципы организации и деятельности; наличие собственных полномочий; профессионализм, компетентность; гласность, информационную обеспеченность полномочий; особый вид издаваемых им нормативно-правовых актов; гарантии деятельности; конституционную ответственность[487].

Центральное место в иерархии органов исполнительной власти на региональном уровне занимает высшее должностное лицо государственной власти субъекта Федерации – глава республики, губернатор края, области, автономных образований; мэр (губернатор) города федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга)[488].

Изначально Федеральный закон «Об общих принципах…» предусматривал, что высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, что предусматривало реализацию принципа народовластия на региональном уровне как залога эффективных федеративных отношений, построенных исключительно на основе волеизъявления жителей субъекта РФ (за исключением Республики Дагестан из-за особой специфики, заключающейся в широком этническом разнообразии)[489].

Изменения в процедуре назначения высшего должностного лица субъекта Федерации произошли в соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» (в ред. от 11 февраля 2006 г.)[490]. С этого времени высшие должностные лица субъектов Федерации уже не избирались, а наделялись полномочиями по представлению Президента РФ законодательными (представительными) органами государственной власти республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа[491]. Одновременно высшие должностные лица субъектов Федерации утратили свой статус членов Совета Федерации, куда они попадали по должности. Взамен они приобрели статус члена Государственного Совета – совещательного органа при Президенте РФ.

Таким образом, должность главы исполнительной власти субъекта Федерации с 2004 г. утрачивает выборную природу. Устанавливалась зависимость высшего должностного лица субъекта Федерации не только от Президента РФ, но и его Полномочного представителя в федеральном округе, и от Государственного Совета – совещательного органа при Президенте[492].

В обществе неоднозначно отнеслись к новациям, введенным этим законом. По убеждению Н. М. Добрынина, новый порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Федерации ставит под сомнение федеративный характер российского государства, «а их реализация приведет к эрозии базовых конституционных принципов»[493]. Так, по мнению одних авторов, внося указанные изменения в закон, глава государства грубо нарушил принцип федерализма и при этом существенно ограничил права граждан.[494] А. В. Иванченко, А. Е. Любарев полагают, что Конституция РФ не препятствует возможности установить федеральным законом любой способ формирования исполнительного органа субъекта РФ[495]. По мнению Т. Я. Хабриевой, новая модель наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ предполагает более высокую степень согласованности действий и решений федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также повышает степень ответственности высших должностных лиц субъектов за реализацию единой федеральной политики в регионах[496].

Конституционный Суд своим Постановлением от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» признал не противоречащими Конституции РФ положения федеральных законов, согласно которым гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ[497]. «Такое правомочие, – отмечает Конституционный Суд, – как неотъемлемый элемент конституционно-правового статуса Российской Федерации обусловлено ее государственным суверенитетом, полнота которого изначально принадлежит Российской Федерации в целом, а не ее субъектам, чем обусловливается и характер федеративного устройства Российской Федерации… федеральный законодатель вправе избирать наиболее эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе при наделении полномочиями органов государственной власти и должностных лиц, в отношении которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен в Конституции Российской Федерации, соблюдая при этом конституционные принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание полномочий и интересов Российской Федерации, с одной стороны, и субъектов Российской Федерации – с другой»[498].

Однако между судьями Конституционного Суда единства мнений по данному вопросу не было. Так, по мнению судьи Конституционного Суда В. Г. Ярославцева «ныне действующий порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 и 32 (ч. 1 и 2)», так как, например, полномочие Президента РФ вносить кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта РФ Конституция РФ не предусматривает[499]. Созвучна вышеприведенному мнению и точка зрения А. Л. Кононова, согласно которой новый механизм «наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации» «представляет стопроцентную юридическую гарантию Президенту реализовать свою политическую волю и провести любого нужного ему кандидата. Никак не меняют это соотношение и любые другие предложения, вроде представления кандидата от выигравшей партии, поскольку последнее слово всегда остается за Президентом». При этом, – полагает А. Л. Кононов, – функция регионального парламента фактически заключается в создании видимости легитимизации должностного лица субъектом Российской Федерации, в то время как сам процесс, по существу, представляет собой назначение должностного лица Президентом, т. е. федеральной властью. «Назначенное таким образом лицо, находясь в полном подчинении центральной федеральной власти и, по сути, являясь ее агентом, не обладает никакой самостоятельностью и лишено какой бы то ни было независимости, поскольку может быть отстранено от должности волей Президента в любой момент и без объяснения причин»[500].

Парламентская ассамблея Совета Европы в этой связи отметила, что «подобная ситуация явно несовместима с основополагающим демократическим принципом разделения власти между законодательными и исполнительными органами» и предлагала российским властям «пересмотреть законодательство о порядке формирования глав субъектов в этой части, в которой оно оказывает влияние на состав и независимости верхней палаты парламента с тем, чтобы обеспечить полное соблюдение принципа разделения властей»[501].

Тенденции к демократизации указанного порядка наделения полномочиями главы субъекта Российской Федерации отчетливо просматриваются в действиях Президента Российской Федерации Д. А. Медведева в 2009 г., когда вновь существенно поменялась процедура назначения на должность главы региона.

Согласно Федеральным законам от 6 октября 1999 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм.) и «О политических партиях» в ред. от 5 апреля 2009 г. № 41-ФЗ, а также Указу Президента РФ «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъектов Российской Федерации» от 23 апреля 2009 г. № 441[502] кандидатуры на должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации Президенту РФ предлагались политической партией, победившей на региональных парламентских выборах. Речь шла о трех кандидатах, которые вносились Президенту РФ коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии, победившей на региональных парламентских выборах до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации. И позже произошло дальнейшее изменение обсуждаемого Закона в сторону усиления централизации власти. Пятого апреля 2009 г. Президент России, Дмитрий Медведев, подписал Федеральный закон № 41-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях»[503], в котором установил, что предложения по кандидатурам на должность высшего должностного лица субъекта президенту вносит политическая партия, список кандидатов которой получил наибольшее число голосов избирателей и допущен к распределению депутатских мандатов. Президент получил, кроме того, право самостоятельно вносить представление о кандидатуре, в том числе из состава лиц, включенных в федеральный резерв управленческих кадров. Были также определены порядок и сроки внесения и рассмотрения кандидатур как в случае истечения срока полномочий высшего должностного лица, так и в случае досрочного прекращения полномочий.

Кроме того, подписанным законом определен порядок вступления в должность гражданина РФ, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта, как до истечения срока полномочий, так и после истечения срока полномочий действующего главы региона. Установлено, что высшее должностное лицо субъекта считается вступившим в должность с момента принесения присяги на верность народу и Конституции России. Позже[504] были сокращены сроки проведения процедуры по назначению губернаторов субъектов РФ. В тот же период на встрече с членами дискуссионного клуба «Валдай» тогда действующий Президент России Дмитрий Медведев заявил, что РФ не вернется к отмененным в 2004 г. выборам губернаторов путем прямого голосования. «Я не вижу, несмотря на свои демократические убеждения, смысла возврата к той системе, которая была. Я не вижу в ней ничего сверхлиберального, демократического. Она, на мой взгляд, не вполне соответствует традициям России и тому уровню развития федерализма, который существует»[505], – сказал Президент.

Кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ согласовывались с Президентом РФ не позднее чем за 45 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации. Если ни одна из представленных кандидатур не получала поддержки Президента, политическая партия должна была повторно внести свои предложения о трех новых кандидатах. Повторное внесение предложений о кандидатах осуществлялось с учетом консультаций с Президентом России не позднее чем через 10 дней со дня уведомления. В 10-дневный срок со дня внесения предложений Президент РФ уведомлял о своем мнении политическую партию, повторно представившую трех кандидатов на пост высшего должностного лица региона[506].

Если после рассмотрения предложений о кандидатурах ни одна из них не была поддержана Президентом России, он проводил консультации с политической партией и законодательным собранием региона. По результатам этих консультаций политическая партия снова (фактически в третий раз) вносила Президенту России предложения не менее чем о трех новых кандидатах.

Повторные предложения о кандидатурах на пост высшего должностного лица субъекта Федерации вносились Президенту России за 14 дней до истечения 180 дней со дня последнего уведомления и рассматривались им в течение 10 дней со дня внесения предложений.

Российская практика представления Президентом РФ в законодательные (представительные) органы власти региона кандидатур на должность главы исполнительной власти субъекта Федерации для наделения его полномочиями была уникальна и не имела аналогов в зарубежных странах[507].

Законом также устанавливаются и требования к кандидатам, претендующим на занятие должности высшего должностного лица субъекта РФ. Так, каждый кандидат должен обладать гражданством РФ, пассивным избирательным правом и достичь возраста 30 лет, также необходимо отсутствие у него гражданства иностранного государства либо иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории другого государства. Кандидаты выдвигаются политическими партиями и в порядке самовыдвижения, если последнее предусмотрено законом субъекта РФ. Выдвижение политическими партиями своих кандидатов может осуществляться после консультаций с Президентом РФ, порядок проведения которых определяется Президентом РФ. Не может быть выдвинуто кандидатом лицо, замещавшее уже эту должность и отрешенное от нее Президентом РФ. Такой запрет действует в течение двух лет со дня вступления в силу Указа Президента РФ об отрешении его от должности, и до назначения выборов высшего должностного лица региона лицо не может быть выдвинуто кандидатом на указанную должность ни в одном субъекте Российской Федерации. Также не может быть выдвинут кандидатом на выборах гражданин России, который занимал должность руководителя региона и досрочно прекративший полномочия в связи с отставкой по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта.

Выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ. Конкретное число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта и определяется в процентном отношении от общего числа депутатов, предусмотренного уставами муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов, из числа избранных на муниципальных выборах глав этих муниципальных образований. В муниципальных районах, представительный орган которых формируется путем делегирования, учет депутатов происходит лишь один раз. В городах федерального значения число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается региональным законом и определяется в процентном отношении от общего числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов региона. Кандидат должен быть поддержан не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округах региона.

Поддержка кандидата осуществляется путем проставления депутатом представительного органа муниципального образования или избранным на муниципальных выборах главой муниципального образования своей подписи на листе поддержки кандидата с указанием даты и времени ее проставления. Подлинность подписи должна быть нотариально засвидетельствована. Отзыв подписи не допускается. Списки публикуются в региональных государственных периодических печатных изданиях или размещаются на сайтах избирательных комиссий субъектов. Из регионов, где в октябре 2012 г. прошли выборы, самый высокий фильтр был установлен в Новгородской области – 10 %, самый низкий – в Белгородской – 5 %. В Рязанской, Амурской и Брянской областях он составляет 7 %[508].

Вопрос о соответствии Конституции норм о муниципальном фильтре поднимался в Конституционном Суде РФ по запросу группы депутатов от партий «Справедливая Россия» и КПРФ. В качестве аргументации своей позиции заявители указали на то, что данные нормы вводят необоснованные и чрезмерно жесткие ограничения избирательных прав граждан, не позволяют в условиях значительного преобладания на местном уровне представителей одной из политических партий получить статус зарегистрированного кандидата лицам, выдвинутым от других политических партий или в порядке самовыдвижения, а также возлагают на местное самоуправление не свойственные ему полномочия[509]. Конституционный Суд РФ признал данные нормы не противоречащими Конституции РФ. В качестве аргументации постановления Суд указал на то, что, во-первых, федеральный законодатель вправе ввести специальные предварительные условия, несоблюдение которых позволяет исключить участников из избирательного процесса. Данные условия не могут рассматриваться как ограничение прав граждан и общественных объединений; во-вторых, законодатель вправе предусмотреть те или иные формы участия выборных лиц местного сообщества, учета их мнения в рамках процедуры замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ. Такой учет мнений означает в конкретном социально-историческом контексте признание реальной способности кандидата в случае победы на выборах решать задачи, относящиеся к его компетенции; в-третьих, число подписей депутатов представительных органов муниципальных образований, представляемых в избирательную комиссию субъекта РФ, может превышать число подписей, необходимое для регистрации кандидата, но не более чем на 5 %, – в единстве с закрепленным ст. 17 ч. 3 Конституции РФ принципом недопустимости нарушения прав и свобод других лиц при осуществлении прав и свобод человека и гражданина, означающим в том числе запрет злоупотребления правом, и с учетом того, что одно выборное лицо местного самоуправления может поддержать только одного кандидата на соответствующую должность, – предполагает недопустимость создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов путем сбора подписей выборных лиц местного самоуправления в количестве большем, чем определенное законом субъекта РФ число подписей, необходимое для регистрации кандидата, превышенное на 5 %.

Кандидату на должность высшего должностного лица субъекта, выдвинутому в порядке самовыдвижения, помимо получения поддержки депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований необходимо собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает диапазон от 0,5 до 2 % от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа. Подлинность каждой подписи на листе поддержки кандидата должна быть нотариально засвидетельствована.

Избирательная комиссия субъекта РФ проверяет достоверность подписей, проставленных в листах поддержки кандидатов в течение 10 дней. Срок проверки устанавливается субъектом Федерации. Список поддержавших кандидата должен публиковаться в средствах массовой информации и в Интернете.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) избирается на срок не более пяти лет. Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются по истечении срока его полномочий. Кроме того, его полномочия могут быть прекращены досрочно в следующих случаях: его смерти; отставки по собственному желанию; признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; утраты гражданства РФ, получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства; отрешения его от должности Президентом РФ. Такое отрешение возможно в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ; в связи с утратой доверия Президента РФ; за ненадлежащее исполнение главой субъекта своих обязанностей; в иных случаях, предусмотренных законом.

В случае досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ Президент РФ назначает временно исполняющим его обязанности, который не вправе распускать законодательный орган субъекта РФ и предлагать поправки к конституции (уставу) субъекта РФ. Решение Президента РФ, о назначении временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается в форме указа.

В случае признания выборов несостоявшимися или недействительными проводятся повторные выборы, и до вступления в должность избранного высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) исполнение его обязанностей осуществляется лицом, назначаемым Президентом РФ.

Претендент на пост главы региона в ходе избирательной кампании заранее обозначает тройку кандидатур, из которых в случае победы выбирает сенатора в Совет Федерации Федерального Собрания России. Законодатель дает возможность главе региона самому решать, кто из числа тех, кто шел на выборы вместе с ним, достоин места в Совете Федерации. На наш взгляд, это не совсем правильно. Приоритет должен быть отдан тому кандидату, который идет в списке под номером один, как наиболее авторитетному.

При досрочном прекращении полномочий сенатора сменит другой человек, стоящий в списке под номером два. Законом предусмотрено, что победителю надо получить 50 % плюс один голос от числа, принявших участие в голосовании. Если кандидат не получил этого количества голосов, проводится второй тур выборов. Глава исполнительной власти субъекта РФ может занимать свой пост не более двух сроков подряд.

В 2012 г. по инициативе Президента России Д. А. Медведева был разработан федеральный закон, предусматривающий возвращение прямых выборов глав регионов. Окончательно этот вопрос разрешился 2 мая 2012 г., когда Президентом РФ был подписан федеральный закон о внесении изменений в федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», который снова ввел институт прямых выборов глав субъектов РФ, упраздненный в 2004 г. Таким образом, в Российской Федерации снова был установлен институт выборов глав субъектов, что можно назвать важным шагом на пути к созданию более демократической модели федерализма.

Тем не менее по просьбе некоторых субъектов РФ был разработан и внесен в Государственную Думу законопроект, устанавливающий альтернативный выборам способ смены глав субъектов, который успешно прошел всю процедуру и вступил в силу как Федеральный закон от 2 апреля 2013 г. № 30-ФЗ. Так, данный закон внес изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», установив, что главы субъектов РФ могут быть назначены еще и законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ. Итоговое решение о введении данного способа занятия должности высшего должностного лица субъекта РФ останется на волю самих субъектов РФ, что должно быть закреплено в их конституции (уставе) или путем принятия отдельного закона.

Рассматриваемый закон устанавливает, что кандидатуры на пост главы субъекта должны выдвигаться политическими партиями, списки которых допущены до распределения депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе субъекта РФ или Государственной Думе (при наличии регионального отделения в соответствующем субъекте). Каждая такая политическая партия имеет право представить не менее трех кандидатур (как членов партии, так и не членов) Президенту РФ, который, в свою очередь, выбирает из всех предложенных кандидатур три и выдвигает их депутатам законодательного (представительного) органа субъекта РФ для избрания на должность. Политические партии должны внести свои кандидатуры не позднее чем за 40 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица, а Президент РФ, в свою очередь, должен выдвинуть их не позднее чем за 20 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица. При досрочном прекращении полномочий партии вносят кандидатуры в срок, не превышающий 30 дней со дня непосредственно самого прекращения полномочий, а Президент РФ выдвигает их в срок, не превышающий 50 дней. Также политические партии при представлении своих кандидатур обязаны провести консультации с другими партиями, не имеющими право на представление своих собственных кандидатур, но имеющими региональное отделение в соответствующем субъекте РФ. Такие консультации проводятся не позднее чем за 15 дней до представления кандидатур Президенту РФ. Сами предложения о кандидатурах вносятся Президенту РФ коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии. Вместе с кандидатурами политические партии предоставляют Президенту РФ и всю необходимую документацию (письменное заявление кандидата, копию паспорта, сведения о доходах и расходах лица и его супруги (супруга) и детей и т. д.).

Решение о назначении кандидата на должность главы субъекта РФ принимается большинством голосов от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ. В случае если ни один из кандидатов не набрал необходимого числа голосов, то проводится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим большинство голосов. Победившим считается кандидат, набравший большинство голосов по сравнению с другим кандидатом.

Начало перехода на новую модель формирования должности главы субъекта РФ было положено 18 апреля 2013 г., когда был принят Закон Республики Дагестан, «О внесении изменений в Конституцию Республики Дагестан» согласно которому Президент республики избирается депутатами Народного Собрания Дагестана[510] из числа трех кандидатов, представленных Президентом РФ[511].

Как отметили сами депутаты, «избрание президента депутатами парламента на данном историческом этапе является для нашей республики самым подходящим и оптимальным вариантом. Предложенный порядок избрания главы республики будет отвечать интересам и чаяниям всего многонационального Дагестана и обеспечит на ближайшую историческую перспективу стабильность, межнациональный мир и согласие, необходимое для поступательного развития Дагестана»[512].

Следует согласиться с А. Гусейновым, что хотя на сегодняшний день для Дагестана такое решение и является оптимальным, вместе с тем проведение прямых всенародных выборов главы республики (как это предполагалось и ранее) – это качественный показатель уровня демократии и степени зрелости гражданского общества в целом. Однако вопрос, какой ценой могут обернуться для Дагестана прямые всенародные выборы, остается пока еще открытым. Сегодня состояние дагестанского общества в основном можно охарактеризовать как стабильно напряженное: в нем еще продолжается поиск решений самых злободневных проблем, стоящих перед дагестанцами. На этом фоне прямые выборы пока еще могут привести к нарушению достигнутого равновесия обществе. Поэтому обоснованным и единственно приемлемым в современных условиях является законодательно принятый вариант избрания президента депутатами Народного Собрания – легитимными представителями как своего народа, так и всего населения своих избирательных округов[513].

По такому же пути пошла Республика Ингушетия и Северная Осетия – Алания.

Высшее должностное лицо и члены администрации субъекта являются государственными служащими[514] и, следовательно, обязаны при назначении на должность представлять в департамент Правительства субъекта Федерации, отвечающего за решения кадровых вопросов, сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соответствующие сведения о супруге и несовершеннолетних детях.

Федеральным законом от 2 апреля 2013 г. № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривается обязанность кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вместе с документами на выдвижение представлять сведения о принадлежащем кандидату, его супругу и несовершеннолетним детям недвижимом имуществе, находящемся за пределами Российской Федерации, и об обязательствах имущественного характера за пределами территории Российской Федерации, а также сведений о расходах кандидата, его супруга и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению имущества, транспортных средств и ценных бумаг, совершенной в течение последних трех лет, если сумма сделки превышает общий доход кандидата и его супруга за три последних года, предшествующих совершению сделок, и об источниках получения средств, за счет которых была совершена сделка.

Сведения размещаются в Интернете на официальном сайте Правительства субъекта РФ, а также в региональных средствах массовой информации.

Кроме того, указанный закон обязал кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) к моменту их регистрации в качестве кандидатов закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и осуществить отчуждение ценных бумаг иностранных эмитентов.

Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами)» предусмотренные в отношении кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) требования в части представления в избирательную комиссию сведений об имуществе за рубежом и сделках, превышающих общий доход кандидата и супруги за три предшествующих сделке года, а также в части обязанности закрытия к моменту регистрации счета в иностранных банках были распространены на всех кандидатов при проведении выборов в федеральные органы государственной власти субъектов РФ, выборов глав муниципальных районов и глав городских округов.

Установлены последствия невыполнения кандидатом требований по закрытию счетов в иностранных банках: в частности, регистрация кандидата, в том числе включенного в зарегистрированный список кандидатов, может быть отменена судом по заявлению зарегистрировавшей кандидата избирательной комиссии, кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, избирательного объединения, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу, в случае установления факта открытия или наличия у зарегистрированного кандидата счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами.

Аналогичные требования о закрытии счетов (вкладов), прекращении хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках и об отчуждении иностранных финансовых инструментов предусмотрены для кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предложенных политическими партиями Президенту РФ в случае, если конституцией (уставом), законом субъекта РФ предусмотрено, что указанная должность замещается в порядке избрания депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Выдвинутое лицо обязано к моменту внесения его кандидатуры Президенту РФ закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и (или) осуществить отчуждение иностранных финансовых инструментов.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может быть одновременно депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ, судьей, замещать иные государственные должности РФ, иные государственные должности данного субъекта РФ, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Ограничения, установленные настоящим пунктом в части, касающейся замещения должностей федеральной государственной службы, не применяются в случаях, установленных указами Президента РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не вправе отказаться от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.

При вступлении в должность высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) приносит присягу на верность народу и Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обладает следующими полномочиями:

а) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;

б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;

в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и принимает решение об его отставке;

г) представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;

д) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ конституцией (уставом) субъекта РФ;

е) вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса;

ж) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ, с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями;

з) имеет право роспуска законодательного органа субъекта РФ;

и) обладает правом законодательной инициативы;

к) назначает члена Совета Федерации РФ – представителя от исполнительного органа власти субъекта РФ;

л) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) прекращаются досрочно в случае:

а) его смерти;

б) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;

в) его отставки по собственному желанию;

г) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом. При этом основанием для утраты доверия Президента РФ является выявление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

ж) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

з) его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

и) утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Президент РФ по представлению Генерального прокурора РФ временно отстраняет высшее должностное лицо от должности в случае предъявления ему обвинения в совершении преступления.

Высшее должностное лицо субъекта отстраняется от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Вопрос о допустимости введения субъектами Федерации отрешения от должности главы исполнительной власти субъекта законодательным (представительным) органом власти субъекта как одной из форм конституционной ответственности[515] был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края» Конституционный Суд России установил, что нормы, допускающие досрочное освобождение от должности главы администрации субъекта Федерации региональным парламентом, соответствуют Конституции Российской Федерации, что такое освобождение производится на основании вступившего в силу судебного решения[516].

Федеральным законом от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривается возможность отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в случаях нарушения им законодательства РФ или законодательства субъекта РФ либо неоднократного без уважительных причин неисполнения своих обязанностей. При этом нарушения законодательства и неисполнения обязанностей должны быть установлены судом. На это обратил внимание Конституционный Суд РФ, который в Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П указал, что в силу закрепленных Конституцией РФ принципов демократического правового государства основанием для отзыва главы субъекта РФ «может служить лишь его неправомерная деятельность, т. е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке». При этом «сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва. Без установления четких правовых критериев (оснований) отзыва высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт может вводиться»[517].

Процедура отзыва проводится по инициативе населения в порядке, установленном для проведения референдума субъекта РФ. Инициатива проведения голосования по отзыву может быть выдвинута не ранее чем по истечении одного года со дня вступления в должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего органа государственной власти субъекта РФ).

Голосование по отзыву назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ при наличии оснований отзыва и необходимого количества подписей избирателей.

Голосование по отзыву назначается не позднее 90 дней со дня представления инициаторами отзыва в избирательную комиссию субъекта РФ, действующую в качестве комиссии по отзыву, всех необходимых документов, в том числе подписных листов.

Процедура отзыва должна обеспечивать участникам голосования возможность проведения агитации как за отзыв высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего органа государственной власти субъекта РФ), так и против такого отзыва. При этом отзываемое лицо должно иметь возможность дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований отзыва.

Отзыв высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву.

В систему органов исполнительной власти субъектов РФ входят также иные органы исполнительной власти субъектов РФ. Как правило, конституции (уставы) субъектов РФ не обозначают наименования иных органов исполнительной власти, кроме высшего исполнительного органа.

Как отмечает Ю. Н. Старилов, субъекты РФ создают такую систему органов исполнительной власти, которая включает в себя органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенции. По организационно-правовой форме органы исполнительной власти в субъектах РФ могут быть различными. Они не установлены нормативными актами и формируются исходя из исторических, национальных традиций[518].

Высшим коллегиальным органом исполнительной власти субъекта РФ является Правительство (администрация), формируемое с обязательным участием высшего должностного лица и законодательного (представительного) органа государственной власти.

Правовой статус правительства субъекта определяется конституцией (уставом) субъекта Федерации. Это, к примеру, Конституции Дагестана (гл. 6 «Правительство Республики Дагестан»); Бурятии (гл. 6 «Правительство Республики Бурятия»); уставы Алтайского (гл. 9 «Исполнительная власть Алтайского края»); Красноярского (гл. 5 разд. 4 «Правительство края. Иные исполнительные органы государственной власти края») краев и др.

В субъектах РФ порядок формирования и деятельности правительства, кроме конституции (устава), определяется и специальными законами: Алтая «О структуре Правительства Республики Алтай» от 14 февраля 2006 г. № 15-РЗ (в ред. 19 октября 2011 г.); Дагестана «О Правительстве Республики Дагестан» от 7 июня 2006 г. № 33 (в ред. 12 мая 2009 г.); Мордовии «О Правительстве Республики Мордовия» от 12 ноября 2001 г. № 23 (в ред. 13 июня 2012 г.); «Об Администрации Алтайского края» от 3 ноября 2005 г. № 94-ЗС (в ред. 5 апреля 2012 г.); Амурской области «О Правительстве Амурской области» от 7 июня 2007 г. № 347-ОЗ (в ред. 4 октября 2010 г.); Костромской области «О структуре и порядке формирования Администрации Костромской области» от 28 декабря 2007 г. № 237-4-ЗКО (в ред. 18 июня 2012 г.); г. Москвы «О Правительстве Москвы» от 12 декабря 2006 г. № 65 (в ред. 1 июня 2011 г.); «О Правительстве Санкт-Петербурга» от 6 июня 2009 г. № 33 (в ред. 12 мая 2012 г.) и др.

В некоторых субъектах приняты и действуют специальные законы, посвященные организации и деятельности органов исполнительной власти (например, «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Ингушетия» от 18 мая 2006 г. № 48-РЗ (в ред. 15 июня 2012 г.); «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия)» от 19 июня 2007 г. 458-З № 929111; «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Хакасия» № 1-ЗРХ (в ред. 5 апреля 2011 г.); «О системе исполнительных органов государственной власти Амурской области» от 7 июня 2007 г. № 344-ОЗ; «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края» от 7 сентября 2007 г. № 107-ПК (в ред. 28 февраля 2012 г.; «О системе исполнительных органов государственной власти Томской области и порядка формирования администрации Томской области» от 19 июня 2012 г. № 88-ОЗ и др.).

К примеру, согласно Закону Пермского края от 7 сентября 2007 г. № 107-ПК «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края» систему исполнительных органов государственной власти составляют Правительство, министерства, агентства, инспекции, иные исполнительные органы государственной власти, их территориальные органы или обособленные структурные подразделения на территории Пермского края. Исполнительные органы государственной власти края создаются, реорганизуются и ликвидируются в соответствии со структурой исполнительных органов государственной власти края. Структура исполнительных органов государственной власти края определяется губернатором в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, уставом Пермского края.

Так, Устав Приморского края определяет администрацию края как систему органов исполнительной власти, наделенных исполнительно-распорядительными полномочиями по реализации федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, законов Приморского края, актов губернатора на территории края. Таким образом, понятие «администрация края» используется как собирательный термин[519]. В Еврейской автономной области определяет структуру исполнительных органов государственной власти в соответствии с Уставом области губернатор, а формирует органы исполнительной власти области в соответствии с Уставом области и законом Правительство области[520]. Систему органов исполнительной власти Магаданской области наряду с администрацией области составляют управления, комитеты, департаменты, инспекции, отделы и другие органы[521]. В соответствии со ст. 50 Устава (Основного закона) Амурской области и в соответствии со схемой управления областью и структурой администрации области на основании постановлений губернатора области создаются департаменты, комитеты, управления, отделы, инспекции и другие структурные подразделения, непосредственно подчиненные губернатору области и его заместителям[522].

Высшим исполнительным органом государственной власти Ставропольского края является Правительство Ставропольского края, возглавляемое вице-губернатором – председателем Правительства Ставропольского края.

Правительство Ставропольского края является постоянно действующим высшим органом исполнительной власти Ставропольского края.

В состав Правительства Ставропольского края входят по должности председатель Правительства Ставропольского края, первые заместители председателя Правительства Ставропольского края, заместители Председателя Правительства Ставропольского края, министры Ставропольского края, а также по решению губернатора Ставропольского края руководители иных органов исполнительной власти края.

Правительство Ставропольского края руководит деятельностью органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти Ставропольского края подотчетны и подконтрольны Правительству Ставропольского края. Правительство Ставропольского края осуществляет следующие полномочия:

– участвует в реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации на территории Ставропольского края;

– осуществляет государственное управление и регулирование в социально-экономической сфере;

– разрабатывает проекты перспективных программ в области управления экономикой, культурой, социальной политикой и обеспечивает их реализацию;

– осуществляет право законодательной инициативы посредством внесения законопроектов в Думу Ставропольского края.

Законом Ставропольского края «О Правительстве Ставропольского края» установлен также широкий круг полномочий Правительства Ставропольского края в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; науки, культуры, образования; природопользования и охраны окружающей среды; обеспечения законности и правопорядка, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью; обороны, мобилизационной подготовки и безопасности на территории Ставропольского края; межрегиональных и внешнеэкономических отношений в социальной сфере.

Губернатор Ставропольского края ежегодно выступает перед Думой Ставропольского края с отчетом о результатах деятельности Правительства Ставропольского края, в том числе по вопросам, поставленным Думой Ставропольского края, и докладом об основных направлениях социально-экономического развития Ставропольского края на текущий год.

Специфическим образом названа система исполнительной власти в Санкт-Петербурге. Вся система исполнительной власти называется администрацией Санкт-Петербурга и включает в себя:

1) Правительство Санкт-Петербурга, возглавляемое высшим должностным лицом Санкт-Петербурга – губернатором Санкт-Петербурга;

2) возглавляемые Правительством Санкт-Петербурга иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга. При этом в состав Правительства не могут входить более 15 членов, в том числе не менее семи вице-губернаторов. Кандидатуры вице-губернаторов согласовываются с Законодательным Собранием города. Одна и та же кандидатура не может вноситься более двух раз. Причем установлен интервал между внесением этой кандидатуры – один месяц. Аналогично сформирована исполнительная власть в Ленинградской области. Там администрация области представляет собой единую систему органов исполнительной власти, включающую Правительство области, территориальные и иные органы исполнительной власти области.

Правительство субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной, обладающий общей компетенцией и возглавляющий отраслевые органы исполнительной власти субъекта РФ.

Структура высшего исполнительного органа субъекта РФ строится по аналогии с Правительством РФ и представляет собой установленный конституцией (уставом) субъекта РФ перечень членов этого органа. В состав правительства субъекта Федерации входит председатель, его заместители, министры, руководители иных органов исполнительной власти субъекта РФ. Так же как и Конституция Российской Федерации (пункт «и» ст. 83) упоминает полномочие Президента по формированию Администрации Президента РФ (не раскрывая ее место в системе государственной власти), так и значительное число субъектов РФ предусматривают в конституциях (уставах) наличие органов исполнительной власти или структурных подразделений, обеспечивающих деятельность высшего должностного лица субъекта РФ, а зачастую и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Возможен и другой вариант – администрация (аппарат) высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, обеспечивающий деятельность всего органа, включая его руководителя. В конституциях (уставах) предусмотрены:

1) администрация (аппарат) высшего должностного лица субъекта РФ[523];

– администрации главы республики (администрация президента) в республиках: Саха (Якутия), Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Марий Эл, Мордовия, Чеченская Республика, Чувашская Республика. Конституция Республики Башкортостан помимо этого предусматривает также наличие Совета Республики. Это консультативный орган при Президенте Республики Башкортостан. Подобные органы (государственные советы) предусмотрены и в некоторых других субъектах РФ;

– аппарат президента (Татарстан);

– администрация губернатора (Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Свердловская и Ульяновская области). Однако в Уставе (Основном законе) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры прямо предусмотрен статус администрации губернатора – государственный орган (но не сказано что орган исполнительной власти);

– аппарат губернатора (Еврейская автономная область; четыре области: Амурская, Владимирская, Калужская, Тверская. При этом во Владимирской области Устав (Основной закон) предусматривает не наличие аппарата, а должность заместителя губернатора области – госсекретаря (руководителя аппарата):

– аппарат главы администрации (Волгоградская и Тамбовская области);

– служба (службы) губернатора как разновидность постоянно действующего органа исполнительной власти Российской Федерации, обеспечивающего реализацию губернатором полномочий высшего должностного лица субъекта (Ярославская область);

2) единая администрация (аппарат) высшего должностного лица субъекта РФ и высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ:

– администрация главы республики и кабинета министров (Республика Адыгея);

– администрация президента республики и правительства (Удмуртская Республика);

– аппарат главы республики и правительства (Республика Алтай);

– аппарат мэра и правительства (город федерального значения Москва);

– исполнительный орган государственной власти, осуществляющий организационное, правовое, информационное и материально-техническое обеспечение деятельности губернатора и правительства (город федерального значения Санкт-Петербург). Отметим, что наименование органа Уставом Санкт-Петербурга не предусмотрено, но он также называется администрацией губернатора. В то же время Устав прямо указывает на статус данной управленческой единицы – исполнительный орган государственной власти;

– аппарат губернатора и правительства (Чукотский автономный округ, Рязанская область);

– аппарат губернатора и Коллегии (Орловская область);

3) аппарат высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

– аппарат администрации (Приморский край); области Ростовская, Костромская, Магаданская, Томская, Тульская, Воронежская, Псковская, Сахалинская, Смоленская. В то же время отметим некоторые особенности. Так, Устав Приморского края также предусматривает создание из должностных лиц исполнительной власти совещательного органа для подготовки правовых актов, издаваемых губернатором. Устав (Основной закон) Тульской области предусматривает, что аппарат администрации – государственный орган. Устав Воронежской области предусматривает, что аппарат администрации – это структурное подразделение администрации области, Следовательно, это не отдельный государственный орган. Устав Смоленской области предусматривает, что аппарат администрации – отдельный орган исполнительно власти;

– аппарат совета администрации (Красноярский край);

– аппарат правительства (Ивановская, Пензенская, Самарская области);

– аппарат администрации (правительства) существует в Курганской области, где предусмотрено двойное наименование высшего исполнительного органа государственной власти области.

Как видно, наиболее часто в конституциях (уставах) встречаются такие органы, обеспечивающие исполнение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, как администрация президента, аппарат губернатора, аппарат администрации.

С функциональной точки зрения чаще встречается администрация (аппарат) высшего должностного лица субъекта РФ. Совмещенное наименование встречается редко[524].

В структуру высшего исполнительного органа субъекта РФ может входить Президиум как рабочий орган, как в республике Мордовия, либо совещательный коллегиальный орган, принимающий решения по особо важным вопросам, как Совет Администрации Алтайского края.

Так, структура Правительства Ленинградской области включает: губернатора Ленинградской области (Председатель Правительства области); вице-губернаторов Ленинградской области, иных лиц, введенных в состав Правительства Ленинградской области губернатором Ленинградской области с учетом положений Конституции РФ.

Структура Правительства Республики Бурятия: глава Республики Бурятия, первый заместитель и заместители Председателя Правительства Республики Бурятия, министры Республики Бурятия.

Правительство Республики Дагестан формируется главой Республики Дагестан в составе Председателя Правительства Республики Дагестан, заместителей Председателя Правительства Республики Дагестан, министров Республики Дагестан.

Члены Правительства субъекта РФ назначаются на должность из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории иностранного государства.

Член Правительства субъекта Федерации не может быть одновременно депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, иные государственные должности данного субъекта РФ, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или ее законодательством.

Правительство субъекта Федерации:

а) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;

б) разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ;

в) обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

г) формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ;

д) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ;

е) вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также вправе обратиться в суд;

ж) осуществляет нормотворческую и правоприменительную деятельность, заключает договоры;

з) выступает истцом и ответчиком в судах;

и) назначает на должность, освобождает от должности и руководит работой подчиненных должностных лиц; вправе приостанавливать или отменять изданные ими нормативные правовые акты с указанием мотивов принятого решения.

Федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему, тесная связь которых проявляется в их праве взаимно делегировать друг другу часть своих полномочий, предусмотренных ч. 2 ст. 78 Конституции РФ и Федеральным законом об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Это право закреплено в конституциях и уставах субъектов РФ. Так, согласно п. 7 ст. 103 Устава Красноярского края «часть полномочий Правительства края может быть передана исполнительным органам государственной власти на условиях и в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами края, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст. 78 Конституции Российской Федерации».

Не допускается делегирование исключительных полномочий Федерации субъектам, а также исключительных полномочий субъектов федеральному центру[525]. Запрещается передача полномочий, ведущая к утрате установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности России и единства системы государственной власти.

Соглашение о делегировании полномочий по предметам совместного ведения между федеральными и региональными органами исполнительной власти заключается на основании федерального закона или договора между Федерацией и ее субъектами.

Таким образом, система исполнительной власти в субъектах РФ является продолжением федеральной исполнительной власти на территории субъекта РФ по вопросам ведения России и по вопросам совместного ведения и обладает всей полнотой государственной власти в пределах ведения субъектов РФ. В соответствии с действующим законодательством возможна передача части государственных полномочий федеральных исполнительных органов исполнительном органам субъектов РФ и наоборот. При этом органы государственной власти субъекта РФ вправе обратиться в Правительство РФ с предложением об установлении особого порядка реализации отдельных полномочий, переданных для осуществления органами власти субъектов РФ. Такой порядок устанавливается на определенный срок в целях совершенствования механизма предоставления государственных услуг[526].

Главы исполнительной власти тех или иных субъектов Федерации вправе создавать территориальные органы исполнительной власти для выполнения отдельных полномочий (ст. 28 Устава Калужской области); назначать на должность и освобождать от должности руководителей территориальных подразделений органов исполнительной власти области в муниципальных образованиях области (ст. 50 Устава (Основного закона) Челябинской области; устанавливать полномочия, порядок создания, реорганизации, ликвидации, организации деятельности территориальных исполнительных органов государственной власти (ст. 47 Устава Новосибирской области). В то же время конституции и уставы значительного числа субъектов Федерации относят вопросы порядка образования, деятельности, установления компетенции, формирования территориальных органов исполнительной власти к полномочиям высшего органа исполнительно власти региона. Отличается своеобразием организация государственной власти на местах в Белгородской области[527]. Согласно ст. 39 Устава Белгородской области свои территориальные органы государственной власти создают департаменты, комитеты, управления и комиссии. Правительство области только утверждает порядок их образования.

Как представляется, наиболее оптимальный способ регулирования организации и деятельности исполнительной власти на местах определен в Уставе Московской области. Согласно ст. 61 Устава этого субъекта Федерации территориальные органы государственной власти формируются Правительством Московской области в соответствии с областным законом о системе исполнительных органов и структурой исполнительных органов государственной власти Московской области, определяемой губернатором области. Данный порядок в полной мере согласуется с предписаниями Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», п. 4 ст. 17 которого установлено, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом соответствующего субъекта[528].

Издаваемые в субъектах РФ акты управления являются важнейшим средством реализации целей и задач публичной администрации. Посредством издания таких актов органы исполнительной власти субъектов РФ добиваются надлежащего функционирования всей системы регионального государственного и муниципального управления. Акты управления представляют собой основную юридическую форму, через которую органы и должностные лица исполнительной власти субъектов РФ реализуют свои властные полномочия, обеспечивают претворение в жизнь требований федеральных законов и законов субъектов РФ, указов Президента и постановлений Правительства России[529].

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.

Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ.

Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

По вопросам своего ведения органы исполнительной власти субъекта РФ издают правовые акты. Если высший исполнительный орган субъекта представлен правительством, кабинетом министров, тогда у него есть и свои виды юридических актов – постановления и распоряжения. Если используется понятие «администрация субъекта» РФ, тогда соответствующие акты исходят от возглавляющего ее высшего должностного лица субъекта[530].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Принятая в 1993 г. Конституция РФ установила, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10).

Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ст. 11 Конституции РФ). Система этих органов устанавливается ими самостоятельно. Ограничения самостоятельности составляют лишь два прямо предусмотренных требования. Эта система должна соответствовать, во-первых, основам конституционного строя и, во-вторых, общим принципам организации представительных и исполнительных органов власти, установленным федеральным законодательством (ст. 77 Конституции РФ).

Государственная власть едина. Она требует не столько действительного разделения, сколько баланса различных властей. Этот баланс возможен при горизонтальном и вертикальном разделении полномочий, не позволяющем как узурпацию власти каким-либо органом, так и ослабления единой власти государства в целом.

Система органов государственной власти в субъектах РФ носит неоднородный характер, свои особенности она имеет в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах. Особую специфику система органов государственной власти имеет в сложноустроенных субъектах РФ.

Формирование органов законодательной власти в субъектах РФ происходило в период коренной реорганизации политической системы, при практически или полном отсутствии нормативно-правовой базы, не на основании законов, а на основании указов Президента РФ, а также издаваемых в соответствии с ними главами администраций краев и областей положений о выборах. Иначе говоря, исполнительная власть создавала власть законодательную. Это отразилось на формировании законодательной базы и на становлении органов государственной власти в субъектах РФ.

При формировании органов законодательной (представительной) власти в субъектах РФ можно выделить следующие моменты. Формирование органов законодательной власти в субъектах РФ проводилось с опорой на представительство в законодательном органе интересов отдельных территорий. Таким образом, руководители субъектов РФ стремились создать подконтрольный только им законодательный орган. В результате нарушалась ст. 19 Конституции РФ, определяющая равный правовой статус граждан при осуществлении ими любых прав, в том числе права избирать и быть избранными в органы государственной власти.

В субъектах РФ в настоящее время происходит реальное становление системы органов государственной власти. Основой этого процесса является конституционно-правовое регулирование.

В Российской Федерации должна быть создана единая взаимосвязанная система нормативных актов, включающая в качестве составных частей законодательство РФ и законодательство субъектов РФ, объединенная общими принципами и обеспечивающая эффективное регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ.

В федеративном государстве незыблемым остается правило о приоритете и верховенстве актов РФ в сопоставлении с актами субъекта РФ.

Компетенция законодательных органов государственной власти субъектов РФ включает в себя законотворческие, представительные, контрольные и учредительные полномочия. Во многих субъектах Федерации полномочия представительных органов являются усеченными.

Четкая и детальная регламентация всех стадий законодательного процесса, последовательность этапов и вступление закона в силу призвана содействовать углубленной и всесторонней подготовке законопроекта, обеспечению степени познавательности и демократичности, свойственной закону в силу его социальной и юридической роли в государстве и обществе.

В субъектах РФ огромное значение придается промульгации законов. Во всех конституциях и уставах субъектов РФ закреплены стадии, определяющие порядок подписания и обнародования законов. Механизм промульгации, закрепленный в конституциях (уставах), как правило, идентичен.

Формирование системы исполнительной власти в субъектах РФ происходит в соответствии с Конституцией РФ, а также нормативными актами, определяющими правовой статус и организацию взаимоотношений органов власти.

Среди республик в составе Российской Федерации можно выделить различные разновидности систем исполнительной власти. Там, где президент или губернатор (глава администрации) является органом исполнительной власти субъекта Федерации, правительство или администрация наряду с ним входят в систему исполнительной власти и являются исполнительно-распорядительным органом. Там, где президент или губернатор непосредственно не возглавляет исполнительную власть, органом исполнительной власти является только правительство (администрация).

Организация работы органов исполнительной власти в субъектах РФ имеет свои особенности и направлена прежде всего на решение тех задач, которые определены в нормативных актах субъектов РФ.

Проблема определения компетенции органов исполнительной власти в субъектах РФ в определенной мере решена. Отправной базой для решения этой проблемы являются нормы Конституции РФ, конституций, уставов и других нормативных актов субъектов Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ, конституциями, уставами, нормативными актами Федерации и ее субъектов определяют регулирование экономических проектов, обеспечивают единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; прогнозируют социально-экономическое развитие страны, разрабатывают и осуществляют программы развития приоритетных отраслей экономики; вырабатывают государственную и инвестиционную политику и принимают меры по ее реализации; осуществляют управление собственностью субъекта РФ; принимают меры по защите отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг.

Администрация обладает собственной компетенцией для самостоятельного решения задач социально-экономического развития своей территории и использования в этих целях всех имеющихся ресурсов.

Компетенция любого федерального органа государственной власти либо органа субъекта Федерации становится реальностью только в результате постоянных квалифицированных действий как руководителей этих органов, так и рядовых работников – государственных служащих.

Предотвращению разногласий и разрешению споров между законодательной и исполнительной властью в субъектах РФ должны служить судебные и иные юридические процедуры: согласования, обмена информацией, переговорного и примирительного процесса и т. д. Их основным содержанием является своевременное обнаружение и установление причин возникновения таких разногласий, недопущение их развития, нахождение путей преодоления и разрешения выявленных разногласий.

Конституционные (уставные) суды как бы повторяют компетенцию Конституционного Суда РФ, но применительно к другому уровню законодательства – уровню, охватывающему главным образом сферу исключительной компетенции субъектов РФ и сферу совместной компетенции Российской Федерации и субъектов в ее составе – республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Конституционные (уставные) суды не являются по отношению к общим судам кассационной, апелляционной или надзорной инстанцией. Тем не менее то, что они призваны защищать основы субъекта Федерации, ставит их в особое положение. Указанные суды опосредованно, через проверку конституционности (уставности) закона, законопримененного или подлежащего применению в конкретном судебном деле, контролируют деятельность общих и арбитражных судов. Постановления, принятые ими в пределах компетенции, являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, включая суды.

Современное российское законодательство субъектов РФ обладает признаком системности. Это можно аргументировать следующими обстоятельствами. В большинстве субъектов РФ к настоящему времени в основном сформировалось собственное законодательство. За короткий срок в субъектах Федерации удалось принять целый ряд важнейших нормативных правовых актов, которые занимают строго определенное место в иерархической структуре законодательства субъектов РФ.

В современных условиях российского государства его законодательная система имеет два уровня: федеральный и субъектов РФ. Оба эти уровня законодательства между собой тесно взаимосвязаны. Их взаимосвязь основывается на общих целях, принципах законотворчества, иерархии законодательных и иных актов. В то же время оба уровня законодательства функционируют в рамках единой правовой системы России, базирующейся на таких принципах основ конституционного строя, как федеративное устройство России (ст. 1 Конституции), распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (ст. 4), признание верховенства Конституции и законов Российской Федерации на всей ее территории (ст. 15 ч. 1), установление сфер исключительной и совместной законодательной компетенции Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72, 73).

Основными причинами, тормозящими процесс становления и развития законодательства в субъектах РФ, являются отсутствие четкой стратегии вывода страны из всеобщего кризиса, неопределенность в политике федерального центра, недооценка роли федерализма в становлении российской государственности.

Одной из проблем государственного строительства в Российской Федерации, требующих глубокого научного осмысления, является проблема взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, но это уже тема другого исследования.

ОБ АВТОРЕ

Лебедев Валериан Алексеевич – известный российский ученый, профессор, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, почетный работник высшего профессионального образования РФ, член Общественного научно-методического и консультативного совета при ЦИК России, член экспертного Совета по проблемам конституционно-правового статуса судебной власти, прокуратуры, защиты прав и свобод граждан, государственного строительства при Комитете Совета Федерации Федерального Собрания РФ по правовым и судебным вопросам.

Автор более 160 научных работ, в том числе более 10 монографий. Под научным руководством защитили диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук 70 аспирантов и соискателей, подготовлен один соискатель ученой степени доктора юридических наук.

Главный редактор международного правового журнала «Проблемы права» (журнал включен в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук).

Награжден почетным знаком Уполномоченного по правам человека в России «За защиту прав человека» за вклад в просвещение и образование по вопросам прав человека (2002 г.); в 2003 г. награжден медалью «В память 200-летия Минюста России» за подготовку юридических кадров; награжден грамотой губернатора Челябинской области (2006 г.); почетной грамотой Совета Федерации (2011 г). В 2008, 2009 и 2011 гг. награжден дипломами лауреата Всероссийского конкурса на лучшую научную книгу года по юридическим наукам. В 2013 г. награжден дипломом победителя за лучшую научную книгу по юридическим наукам 2012 г.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Российская газета. 1999. 30 окт.

2 Шан Цзинь Щу. Книга правителя области Шан / пер. с кит. М., 1993; Артхашстра, или наука политики. М., 1993.

3 Аристотель. Соч. в 4 т. Т. 4. М., 1983. С. 509.

4 Макиавелли Н. Государь. М., 1990; Кампанелла Т. Город Солнца. М., 1954.

5 Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского. Соч. в 2 т. Т. 2. М., 1991. С. 133.

6 Локк Дж. Сочинения. М., 1998. Т. 3. С. 342, 347.

7 Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1995. С. 215.

8 Локк Дж. Два трактата о правлении // Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т. 1. Зарубежная политическая мысль: истоки и эволюция. М., 1997. С. 362–366.

9 Монтескье Ш. О духе законов. Избранные произведения. М., 1955. С. 290.

10 Кант И. Сочинения. Т. 4. Ч. 3. С. 233; Гегель. Философия права. М., 1990. С. 67.

11 Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. М., 1984. С. 209.

12 См., напр.: Чичерин Б. Н. Философия права. М., 1900; Кистяковский Б. А. В защиту права // Вехи. Сборник статей о русской интеллигенции. М., 1990; Новгородцев П. И. Лекции по истории философии права. Учение нового времени. XVI–XIX вв. Изд. 3. М., 1914; Покровский И. А. История римского права. Петроград, 1918.

13 Соловьев В. С. Право и нравственность. Власть и право. Из истории русской правовой мысли. Л., 1990. С. 95.

14 Соловьев В. С. Оправдание добра. М., 1996. С. 337.

15 См.: Лебедев В. А. Историко-теоретические проблемы формирования концепции государственной власти в Российской Федерации // Проблемы права. Международный правовой журнал. 2013. № 1. С. 10–26.

16 СУ. 1906. Отд. 1. Ст. 603.

17 Нерсесянц В. С. Конституционная модель Российской правовой государственности: опыт прошлого, проблемы и перспективы // Правовое государство, личность, закон. М., 1997. С. 22.

18 Выборы во Всероссийское Учредительное собрание в документах и материалах современников // под общ. науч. ред. Ю. А. Веденеева и Ю. А. Борисова. РОИИП, 2009. С. 69–73.

19 СУ Временного правительства. 1917. № 169. Ст. 915; № 251. Ст. 1801.

20 Ефремова Н. Н. Становление избирательного права в России // Государство и право. 1998. № 3. С. 117–118.

21 Шаблинский И. Некоторые аспекты формирования конституционной модели разделения властей в России // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1996. № 3–4. С. 2.

22 Если период со 2 марта 1917 г., дня отречения от престола Николая II, по 1 сентября 1917 г. обозначить как переходный.

23 Маркс К., Энгельс Ф. Собр. соч. 2-е изд. Т. 17. С. 342.

24 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 33. С. 45.

25 Разделение властей: учеб. пособие. 2-е изд., перераб. и доп. / отв. ред. проф. М. Н. Марченко. М.: Изд-во МГУ, Юрайт-Издат, 2004. С. 327.

26 Лазарев Б. М. «Разделение властей» и опыт Советского государства // Социалистическое правовое государство. С., 1989. С. 149–154.

27 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 206.

28 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 40. С. 309.

29 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 37. С. 257.

30 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 349.

31 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 349–350.

32 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 386.

33 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 38. С. 172.

34 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 38. С. 172.

35 См.: Лебедев В. А. Историко-теоретические проблемы формирования концепции государственной власти в Российской Федерации // Проблемы права. Международный правовой журнал. 2013, № 1. С. 15.

36 Портнов В. П., Славин М. М. Этапы развития советской Конституции: (историко-правовое исследование) М.: Наука, 1982. С. 209.

37 Нерсесянц В. С. Конституционная модель Российской правовой государственности: опыт прошлого, проблемы и перспективы. М., 1997. С. 26.

38 Барабашев Г. В., Васильев В. И., Шеремет К. Ф. Советы народных депутатов: время перемен // Советское государство и право. 1988. № 5.

39 Румянцева Т. И. Парламентская демократия и выбор формы правления // Конституционный строй России. Вып. П. М., 1995. С. 28.

40 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 17. Ст. 512.

41 Разделение властей. С. 334–335.

42 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

43 Нерсесянц В. С. Право – математика свободы. Опыт прошлого и перспективы / отв. ред. М. М. Славин. М.: Юристъ, 1996. С. 53.

44 Ишеков К. А. Становление региональной системы разделения властей в России: начальный этап // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 17. С. 36–39.

45 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 20. Ст. 1084.

46 Упоминание городов появилось 9 декабря 1992 г.

47 Авакьян С. А. Федеральное Собрание – Парламент России. М.: Рос. юрид. изд. дом, 1999. С. 12.

48 Энгельс Е. Основы советской Конституции. М., 1923. С. 167–169; Тройнин И. Разделение властей // Советское строительство. 1937. № 7–8.

49 САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.

50 Авакьян С. А. Создан прецедент. Неконституционная власть не имеет перспективы // Независимая газета. 1993. 15 окт.

51 САПП РФ. 1993. № 39. Ст. 3597.

52 Российская газета. 1993. 9 окт.

53 Российская газета. 1993. 12 окт.

54 САПП РФ. 1993. № 42. Ст. 3995.

55 Иванова В. И. Парламент Российской Федерации. М., 1995; Горобец В. Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998; Гранкин И. В. Парламент России. М., 1999; Авакьян С. А. Федеральное Собрание – Парламент России. М., 1999; и др.

56 Нерсесянц В. С. Философия права: учебник для вузов. М., 1997. С. 380–381.

57 Нерсесянц В. С. Философия права. М., 1997. С. 381–382.

58 Нерсесянц В. С.. Философия права. М., 1997. С. 383.

59 Саломаткин А. С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). М., 1995. С. 13–14.

60 Енгибарян Р. В., Краснов Ю. К. Теория государства и права. М., 1999. С. 119; Анишина В. И. Основные принципы статуса судьи как носителя судебной власти: конституционно-правовое содержание и проблемы реализации // Мировой судья. 2006. № 10.С. 11.

61 Керимов А. Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. № 9. С. 26–29.

62 Ишеков К. А. Реализация конституционного принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации / К. А. Ишеков; под ред. П. П. Сергуна; ГОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». – Саратов: ГОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», 2010. С. 48.

63 Волкова Л. П. Исполнительная власть в системе разделения властей // Разделение властей в современной России: проблемы и перспективы: материалы Всероссийской научно-практической конференции (21–22 октября 2008 г.) / под. ред. М. С. Матейковича. Тюмень. 2008. С. 112.

64 Хропанюк В. Н. Теория государства и права: учебное пособие для учебных заведений. М., 1995. С. 83.

65 Гранкин И. В. К вопросу о несогласованности действий органов законодательной и исполнительной власти // Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании (Материалы научной конференции. 25–27 марта 1999 г.) / отв. ред. проф. С. А. Авакьян. М., 1999. С. 145.

66 Энтин Л. М. Разделение власти: опыт современных государств. М., 1995. С. 63–64.

67 Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 19.

68 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 121.

69 Ишеков К. А., Капитанец Ю. В., Черкасов К. В. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Саратов, 2007. С. 94–95.

70 Чиркин В. Е. Законодательная власть. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. С. 74.

71 Авакьян С. А. Конституционное право России: учеб. пособие: в 2 т. Т. 1. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2010. С. 381.

72 Авакьян С. А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России // Журнал российского права. 1997. № 7. С. 51.

73 Лебедев В. А. Современная система органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации // Законодательное собрание Челябинской области. Челябинск, 2000. С. 4.

74 Колюшин Е. И. Конституционное (государственное) право России. М., 1999. С. 209 и след.

75 Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2449-1 «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 13. Ст. 663. Закон не распространялся на Еврейскую автономную область и автономные округа (для них планировали принять отдельные законы), ни на Москву и Санкт-Петербург, ни на республики. Последние согласно Конституции должны были самостоятельно определиться с организацией власти, в том числе исполнительной. (См. подробнее: Иванов В. В. Глава субъекта Российской Федерации: правовая и политическая история института. М.: Праксис, 2011. С. 67 и след.)

76 Лебедев В. А. Становление системы органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Проблемы права. Международный правовой журнал. 2013. № 3. С. 161–173.

77 Федеративный договор // Этнополитический вестник России. 1992. № 1. С. 17–32; Федеративный договор. Документы. Комментарии. М., 1994.

78 Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 2. С. 673.

79 Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

80 Лебедев В. А. Законодательные и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации. Монография. Челябинск. 1999. С. 6–30.

81 Указ Президента РФ от 22 октября 1993 г. № 1723. «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ 18.10.1999. № 42. Ст. 5005.

82 Михалева Н. А. Конституционная реформа в республиках – субъектах Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 4. С. 3.

83 Лебедев В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000. С. 3.

84 Киреев В. В. Конституционная реформа в Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2006. С. 216.

85 Там же. С. 216.

86 Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия / отв. ред. Б. С. Крылов. М., 1998. С. 14.

87 Меркулов Е. С. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации (конституционно-правовое исследование). Автореф. дис… канд. юр. наук. Екатеринбург. 2007. С. 8.

88 Тарасов О. Конституционная модель территориальной организации системы органов государственной власти в России и проблемы ее реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 2. С. 63–71.

89 Меркулов Е. С. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации (конституционно-правовое исследование). С. 11.

90 Алешкова И. А., Конюхова И. А. Проблемы законодательного регулирования субъектами Российской Федерации системы государственной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 3. С. 15–16.

91 См.: Постановления Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края» от 18 января 1996 г. № 2-П // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409 и «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в связи с жалобами ряда граждан» от 21 декабря 2005 г. № 13-П // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.

92 Смоляков А. А., Карнов А. А. Основные этапы становления законодательной власти в субъектах Российской Федерации // История государства и права. 2008. № 4. С. 2–3.

93 Алешкова И. А., Конюхова И. А. Проблемы законодательного регулирования субъектами Российской Федерации системы государственной власти. С. 18–20.

94 Меркулов Е. С. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации (конституционно-правовое регулирование). С. 8–9.

95 Ст. 63 Конституции Республики Бурятия // СПС «КонсультантПлюс».

96 Ст. 61 Устава (Основного закона) Алтайского края // СПС «КонсультантПлюс».

97 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование), 2-е изд. М.: ЮРКОМПАНИ, 2013. С. 81–82.

98 СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

99 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 645–646.

100 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края».

101 Михалева Н. А. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. Научно-практическое пособие. М., 1998. С. 47.

102 Морозова А. С. Конституционно-правовая характеристика статуса субъектов Российской Федерации и их взаимоотношений с Российской Федерацией: вопросы теории. Автореф. дис… канд. юрид. наук, Челябинск, 2011. С. 13.

103 Чиркин В. Е. Законодательная власть. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. С. 118.

104 Попова Ю. Ю. Организационно-правовые формы взаимоотношений органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного федерального округа). Автореф. дис… канд. юрид. наук. Владивосток, 2010. С. 13–15.

105 Постановление Конституционного Суда РФ: «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края» от 18 января 1996 г. № 3-П.

«По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области» СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

106 Постановление Конституционного Суда РФ № 10-П от 7 июня 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

107 СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 2.

108 Комментарий к Конституции Российской Федерации. С. 826.

109 См.: Ливеровский А. А. О контрольных функциях представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003.

110 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). С. 318.

111 Лебедев В. А. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации // Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 1. С. 5–12.

112 Авакьян С. А. Проблемы народного представительства в РФ // Проблемы народного представительства в Российской Федерации: сб. ст. / под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998. С. 8–9.

113 Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России: учебник для вузов: в 3 т. Т. 1. М.: Проф. образование, 2001. С. 347.

114 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). С. 318.

115 Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. М.: Рос. юрид. изд. дом, 1999. С. 32–33.

116 Болтенкова Л. Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов // Российская государственность: состояние и перспективы развития. М., 1995. С. 51.

117 Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 106.

118 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Л. В. Лазарева. Изд. 3-е, перераб. и доп. М., 2009. С. 22.

119 Попова Ю. Ю. Организационно-правовые формы взаимоотношений органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного федерального округа). Дис… канд. юрид. наук. Владивосток. 2010. С. 50–51.

120 Ковешников Е. М. Конституционное право Российской Федерации: курс лекций. М., 1998. С. 12.

121 Зиновьев А. В. Конституционное право. Конспект лекций. СПб., 1998. С. 13–17.

122 Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 2. М., 1996. С. 199.

123 Там же. С. 289.

124 Ильин И. Аксиомы власти // Новое время. 1990. № 10. С. 41.

125 Авакьян С. А. Законодательство в центре и на местах: перекрестки без тупиков // Российская Федерация. 1996. № 20. С. 16.

126 Деев Н. Н. О евразийстве российского государства // Становление конституционного государства в посттоталитарной России. Вып. 1. М., 1996. С. 78–79.

127 См.: Закон Республики Калмыкия 75-1 от 7 июля 1997 г. «О культуре»// Известия Калмыкии. 1997. 19 июля. (ст. 5); Закон Республики Кабардино-Балкарии № 1-РЗ от 16 января 1995 г. (ст. 1) «О языках народов Кабардино-Балкарии»// Кабардино-Балкарская правда. 1995. 30 янв. и др.

128 См.: Пастухова Н. Б. Государственный суверенитет: история и современность. М.: Аспект Пресс, 2013. С. 214–215.

129 СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728; № 29. Ст. 3117.

130 Авакьян С. А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России // Журнал российского права. 1997. № 7. С. 52.

131 Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (одобрен СФ ФС РФ 26.12.1996) (в ред. Федеральных конституционных законов от 15.12.2001 № 5-ФКЗ, от 04.07.2003 № 3-ФКЗ, от 05.04.2005 № 3-ФКЗ, от 09.11.2009 № 5-ФКЗ, от 27.12.2009 № 9-ФКЗ) // Российская газета. 1997. 6 янв.

132 См.: Федеральный закон от 29 декабря 1999 г. № 218-ФЗ «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации»// СЗ РФ. 2000. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

133 Авакьян С. А. Конституционное право России. М.: 2010. С. 812.

134 Авакьян С. А. Развитие конституционного права и местного самоуправления на современном этапе и проблемы преподавания // Проблемы преподавания конституционного и муниципального права. М.: Изд-во МГУ, 1999. С. 8.

135 Югов А. А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. С. 54.

136 Авакьян С. А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России МГУ. С. 54.

137 Тихомиров Ю. А., Постников А. Е. Концепция развития конституционного законодательства // Концепция развития российского законодательства. М., 1998. С. 35.

138 Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // РФ. 2010. № 1. Ст. 18.

139 Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 февраля 2009 г. № 2-ЗАО «О внесении изменений в Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа» // Красный Север. 2009. 5 марта (спецвып.).

140 Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 // Респ. Башкортостан. 2002. № 236–237 (25216–25217).

141 Конституция (основной закон) Республики Саха (Якутия) // Сб. законов Респ. Саха (Якутия). 1992. Ст. 90.

142 Конституция Республики Карелия (принята Законом РК от 12 февраля 2001 г. № 473-ЗРК) // Карелия. 2003. № 107 (прил.).

143 Конституция Республики Тыва (принята на референдуме Респ. Тыва 6 мая 2001 г.) // Тув. правда. 2001.

144 Конституция Чеченской Республики (принята на референдуме Чечен. Респ. 23 марта 2003 г.). Информ. сервер Правительства Чеченской Республики. Режим доступа: http://chechnya. gov. ru/republic/const/

145 Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. // Ведомости ЗС (Хасэ) – Парламента РА. 1995. 6–10 марта; Конституция Кабардино-Балкарской Республики (принята Парламентом КБР 1 сентября 1997 г.) // Кабардино-Балк. правда. 2006. № 215.

146 Устав Свердловской области от 23 декабря 2010 г. № 105-ОЗ: (принят обл. Думой Законодат. Собр. Свердл. обл. 30 ноября 2010 г.) // Обл. газ. 2010. 24 дек.

147 Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в советском обществе. М., 1966; Байтин М. И. О повышении эффективности правового регулирования в социалистическом общенародном государстве. Вопросы теории государства и права. Саратов, 1968; Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972; Кашанина Т. С. Индивидуальное регулирование в правовой сфере // Государство и право. 1992. № 1; Малько А. В. Эффективность правового регулирования // Правоведение. 1990. № 6.

148 Юридический энциклопедический словарь / под ред. О. Г. Румянцева, В. Н. Додо-нова. М., 1996. С. 238.

149 См.: Саломаткин А. С. Административно-территориальное устройство Российской Федерации (вопросы теории и практики). М., 1995. С. 166.

150 Фарбер И. Е. Конституционные отношения и их регулирование в советском обществе // Тезисы докладов и сообщений на межвузовской конференции по теоретическим и методологическим проблемам правовой науки. Кишинев, 1965. С. 152–154; Он же. Конституционные отношения и их регулирование // Ученые записки. Ученые записки ВИЮН. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1966, Вып. 14. С. 85–97; Конституционные отношения как предмет регулирования советского государственного права // Материалы конференции по итогам научно-исследовательской работы за 1963–1964 гг. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1965. С. 63–66.

151 Еременко Ю. П. Конституционные основы экономической системы и законность. В кн.: Советская Конституция и законность / науч. ред. Ржевский В. А. Саратов, 1982. С. 78.

152 Румянцев О. Г. Основы конституционного строя: понятие, содержание, отражение в Конституции // Государство и право. 1993. № 10. С. 8.

153 Богданова Н. А. Надконституционность и наднормативность в системе характеристик конституции / Конституция как символ эпохи: в 2 т. / под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2004. Т. 1. С. 43.

154 Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 1. С. 172–179.

155 Червонюк В. И. Конституционное право России: учебное пособие. М.: ИНФРА-М, 2003. С. 67.

156 Эбзеев Б. С. Введение в Конституцию России: монография. М.: Норма; ИНФРА-М, 2013. С. 90.

157 Лебедев В. А. Проблемы конституционного развития России. Проблемы права. Международный правовой журнал. 2003. № 1. С. 9–16.

158 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. С. 153.

159 Там же.

160 Лебедев В. А. Конституционное право Российской Федерации: курс лекций: в 2 ч. Ч. 1. Челябинск: Изд-во Челяб. гос. ун-та, 2012. С. 101.

161 Лучин В. О. «Указное право» в России. М., 1996; Он же. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. № 1. С. 12–19.

162 Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / под ред. В. А. Четвернина. М., 1997. С. 455.

163 СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.

164 СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

165 Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 200.

166 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). 2013. С. 318.

167 Ряховская Т. И. Интерпретация Конституционным Судом Российской Федерации норм Конституции – один из способов обеспечения ее прямого действия // Актуальные вопросы конституционного правосудия. М.: Волтерс Клувер, 2011.

168 Аналитический обзор конституций республик, входящих в состав Российской Федерации // Российская Федерация. 1994. № 21; Михалева Н. А. Конституционные реформы в республиках – субъектах Российской Федерации // Государство и право.1995. № 4. С. 4.

169 Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. С. 200–201.

170 Лебедев В. А. Законодательная система России: понятие и структура // Проблемы права. Международный правовой журнал. 2004. № 1. С. 28–41.

171 Добрынин Н. М. Проблемы правового регулирования отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами // Российский юридический журнал.1998. № 2. С. 9.

172 Светлов В. Далеко ли видно со своей колокольни? (Беседа с профессором, доктором юридических наук Крыловым Б. С.) // Российская газета. 1997. 13 марта.

173 Лебедев В. А. Конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации. Вестник Челябинского государственного университета. 2012. № 1. С. 5–12.

174 СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.

175 Ульянов В. И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе федеративных отношений. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Тюмень, 1999. С. 8.

176 Добрынин Н. М. Конституционное (государственное) право Российской Федерации: учеб. пособие. Новосибирск: Наука, 2010. С. 157.

177 Степанченко В. И. Автономные округа как субъекты Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Тюмень. 2009. С. 20.

178 Добрынин Н. М. Основы конституционного (государственного) права Российской Федерации: 100 вопросов и ответов. Практическое руководство. 3-е изд., перераб. и доп. Новосибирск: Наука, 2013. С. 135–136.

179 Там же. С. 138–139.

180 Михалева Н. А. Федерализм в России. В кн.: Основные черты российского и немецкого государственного и правового порядка: общее и особенное. Материалы немецко-российского симпозиума. 11–12 октября 2011 года. Потсдам (Германия) / отв. ред. В. И. Фадеев. М.: Издательский центр Университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), 2013. С. 41.

181 См. Федеральные конституционные законы от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа»; от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа»; от 12 июня 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»; от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа».

182 Российская газета. 2014. 23 марта.

183 СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581.

184 Михалева Н. А. Федерализм в России. С. 42.

185 СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.

186 Ульянов В. И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе федеративных отношений. С. 16.

187 Путин В. В. Россия: национальный вопрос // Независимая газета. 2012. 23 янв.

188 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 46. Ст. 16; СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.

189 СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2905; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 46. Ст. 4432; 2004. № 27. Ст. 2716; № 35. Ст. 3607; 2005. № 49. Ст. 5124; 2007. № 49. Ст. 6070; 2009. № 7. Ст. 779, 782.

190 Михалева Н. А. Федерализм в России. С. 39.

191 Пункт 5 ст. 6 Закона РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» в ред. Федерального закона от 13 января 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об образовании» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 30. Ст. 1797. В настоящее время закон не действует.

192 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740.

193 Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / под ред. Б. Н. Топорнина. М., 1997. С. 222–223.

194 См. 6 Постановление Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 10 Закона Республики “Татарстан”, ч. 2 ст. 10 Закона Республики Татарстан “О языках народов Республики Татарстан”, ч. 2 ст. 9 Закона Республики Татарстан “О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан”, п. 2 ст. 6 Закона Республики Татарстан “Об образовании” и п. 6 ст. 3 Закона РФ “О языках народов Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина С. И. Хапугина и запросами Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан”» // СЗ РФ. 2004. № 47. Ст. 4691.

195 Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 517.

196 Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. С. 517–519.

197 Российская газета. 2000. 14 окт.

198 Лебедев В. А., Анциферова О. В. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2005. С. 38.

199 Карасев М. Н. Институт совместного ведения РФ и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал рос. права. 2001. № 9; Козак Д. Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ // Журнал рос. права. 2002. № 5. С. 3–11; Кокотов А. Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти // Журнал рос. права. 2002. № 8. С. 27–33; Лысенко В. Н. Развитие Федерации и Конституция России // Государство и право. 1997. № 8. С. 16.

200 Кокотов А. Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации и их органов государственной власти. С. 32.

201 Игнатьева М. Н. Соотношение федерального и регионального законодательства: теоретико-правовой анализ. Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 15.

202 Колесов Ю. И. Правовое пространство России. Участие органов юстиции в обеспечении его единства / под ред. В. И. Кайнова. М., 2004. С. 50.

203 Конституционное законодательство России / под ред. Ю. А. Тихомирова. М.,1999. С. 43–44.

204 Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. М., 1999. С. 3.

205 Раянов Ф. М. Система законодательства Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации // Башкортостан: становление и развитие. Уфа, 1996. С. 18.

206 Ермошин Г. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации // Рос. юстиция. 1998. № 8. С. 26.

207 Титов Ю. Н. Принципиальные проблемы разработки, принятия и исполнения законодательства Республики Башкортостан: становление и дальнейшее развитие. Уфа,1996. С. 98.

208 Ромашов В. А., Сергевнин С. Л. Региональное законодательство в России // Правоведение. 2000. № 6. С. 59.

209 Миронов В. А., Виноградов А. Ф. Некоторые акты регионального законодательства // Журнал рос. права. 2001. № 5. С. 65–66.

210 См. подробнее: Лебедев В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2000. С. 208.

211 Раянов Ф. М. Указ. соч. С. 18.

212 Устав (Основной Закон) Омской области. Принят Законодательным Собранием Омской области 26 декабря 1995 г. (с изм. от 28 ноября 1997 г., 16 ноября 2000 г., 9 июля 2001 г., 22 февраля, 4 октября 2002 г., 3 марта 2003 г., в ред. от 5 декабря 2003 г.) // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 1995. № 6. Ст. 155.

213 Конституция Республики Башкортостан. Принята 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 // Известия Башкортостана. 1994. 6 янв.

214 Устав Красноярского края. Принят Законодательным собранием Красноярского края 28 февраля 1996 г. (с изм. от 18 мая 2001 г., 1 февраля 2002 г., 4 марта 2003 г.) // Красноярский рабочий. 1996. Март. № 60.

215 Устав Иркутской области. Принят Законодательным собранием Иркутской области 19 января 1995 г. (с изм. от 3 января, 9 сентября, 14 декабря 1996 г., 28 июля, 7 декабря 1998 г., 16 апреля 2001 г., 7 октября 2002 г., 15 июля, 10 декабря, 29 декабря 2003 г.) // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., 1997.

216 Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры. Принят Думой Ханты-Мансийского автономного округа 25 апреля 1995 г. (с изм. от 28 ноября 1996 г., 30 сентября 1997 г., 12 января 1998 г., 16 апреля 1998 г., 6 января 2000 г., 9 октября 2001 г., 11 марта, 6 декабря 2002 г., 14 февраля, 25 февраля 2003 г.) // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2000. № 10.

217 Конституция Республики Алтай // Звезда Алтая. 1997. 11 июля; Ведомости Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай. 1997. № 21. С. 9; Степное Уложение (Основной закон) Республики Калмыкия // Ведомости Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, 1996. С. 10; Конституция Республики Бурятия. Улан-Уде, 1999. № 27; Собрание законодательства Республики Бурятия. 1999. № 1; Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1999. № 6.

218 Рахманина Т. Н. Совершенствование нормативной базы – стимул регионального правотворчества // Журнал рос. права. 1997. № 6. С. 30.

219 Костылев В. М., Самигуллина Ю. В. Юридические нормы субъекта федерации: феномен ее совокупности: учебное пособие. Уфа, 2004. С. 29.

220 Исаков В. Б. Законотворчество уставов РФ: объем, структура, тенденции развития // Журнал рос. права 1999. № 12. С. 70.

221 Дудко И. Г., Лукашин А. В. Республика Мордовия: опыт и перспективы развития законодательства // Журнал рос. права. 1999. № 10. С. 103.

222 Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры № 4-ОЗ (с изм. от 28 ноября 1996 г., 30 сентября 1997 г., 12 января 1998 г., 16 апреля 1998 г., 6 января 2000 г., 9 октября 2001 г., 11 марта, 6 декабря 2002 г., 14 февраля, 25 февраля 2003 г.) // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2000. № 10.

223 Ульянов В. И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе федеративных отношений. 1999. С. 15.

224 СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.

225 Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. М., 1999. С. 17.

226 Колесов Ю. П. Правовое пространство России. Участие органов юстиции в обеспечении его единства / под ред. В. И. Кайнова. М., 2004. С. 68.

227 Интервью Ю. Тихомирова // Юридический вестник. 1999. № 8(214). С. 5.

228 Колесов Ю. И. Указ. соч. С. 69.

229 Закон: создание и толкование / под ред. А. С. Пиголкина. М., 1998. С. 136.

230 Подробнее мы будем рассматривать этот вопрос в третьем параграфе второй главы нашего исследования.

231 Омарова У. А. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // Правовая реформа в субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе. Ростов-на-Дону, 1999. С. 96; Усс А. В. Актуальные проблемы формирования единого правового пространства Российской Федерации // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. 2000. Вып. № 2.

232 Нарутто С. В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. Монография. Хабаровск, 2001. С. 292.

233 См.: Законодательство России в XXI веке. Материалы научно-практ. Конференции. Москва, 17 октября 2000 г. М., 2002. С. 114.

234 Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 50.

235 На любое сепаратистское действие нужен решительный ответ // Российская газета. 1996. 28 февр.

236 Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 134–135.

237 Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации» № 119-ФЗ от 24 июня 1999 г. // Российская газета. 1999. 30 июня.

238 Добрынин Н. М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации. Автореф. дис… д-ра юрид. наук. Тюмень, 2004. С. 23.

239 Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Российской Федерации» № 119-ФЗ от 24 июня 1999 г. // Российская газета. 1999. 30 июня.

240 Михалева Н. А. Конституционные реформы в республиках – субъектах Российской Федерации // Государство и право. 1995. № 4. С. 3.

241 Морозова А. С. Конституционно-правовая характеристика статуса субъектов Российской Федерации и их взаимоотношений с Российской Федерацией: вопросы теории. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Челябинск, 2011. С. 9.

242 Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: научно-методическое пособие / под ред. А. С. Пиголкина. М., 1998. С. 1.

243 Добрынин Н. М. Новый федерализм: концептуальная модель государственного устройства Российской Федерации. С. 28.

244 Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

245 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 г. № 65-O «По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2001. № 20. С. 2059.

246 Лебедев В. А. Коллизии в конституционном праве // Вестник Челябинского университета. 2011, № 35. С. 5–12.

247 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 7 октября 1997 г. «О разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1996 г. АО делу о проверке конституционности ст. 418 УПК РСФСР в связи с запросом Каратаузского районного суда Красноярского края» // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4900; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2001 г. «По ходатайству полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе об официальном разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 2059.

248 Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992–1996. М., 1997. С. 130.

249 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г., от 24 января 1998 г., от 3 января 1997 г., от 9 января 1998 г. и др.

250 Совет Федерации лишь утверждает «изменение границ между субъектами РФ (ст. 102, ч. 1, п. «а»).

251 А. Е. Козлов считает неоправданным предоставление Президенту РФ права приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов Федерации в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации. По его мнению, установление таких полномочий скорее дело конституционного правосудия (Козлов А. Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти // Конституционный строй России. М., 1996. Вып. 3. С. 71.

252 См., напр.: Указы Президента Российской Федерации от 28 апреля 1996 г. «О приостановлении действия некоторых постановлений, принятых администрацией Воронежской области; от 30 июля 1996 г. «О приостановлении действия постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан»; от 24 апреля 1995 г. № 150 «О мерах по государственному регулированию страховой деятельности в Республике Башкортостан»; от 8 августа 1997 г. «О постановлении главы администрации Краснодарского края» // СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2871; 1996. № 32. Ст. 3892; 1997. № 32. Ст. 3757.

253 САПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4626.

254 Там же.

255 Там же. Ст. 4481.

256 Кириллов А. Д., Кириллов Б. А., Рыжков А. Е. Урал: становление областных законодательных органов власти (март 1994 – март 1995 годов). Екатеринбург, 1995. С. 5.

257 Проблемы и особенности нормотворческой деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации. Иркутск, 1997. С. 34–35.

258 Торлопов В. А. Законотворчество – процесс коллективный // Законодательные органы Российской Федерации: Практика. Мнения. Проблемы. 1996. № 1. С. 30.

259 Лебедев В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2000. С. 79.

260 Постников А. Е. Избирательное право России. М.: ИНФРА-М – НОРМА, 1996. С. 86–87.

261 Российская газета. 1996. 6 марта.

262 Постников А. Е. Избирательное право России. С. 84–85.

263 Выборы в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. 1995–1997 гг. Электоральная статистика // Центральная избирательная комиссия. М.: Весь Мир, 1997. С. 584.

264 Там же. С. 585

265 Выборы в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. 1995–1997 гг. Электоральная статистика. С. 584.

266 Там же. С. 585.

267 Вестник Центральной избирательной комиссии. 2001. № 2 (116). С. 74.

268 Выборы Губернатора Челябинской области и депутатов Законодательного собрания Челябинской области 24 декабря 2000 года. Челябинск, 2002. С. 10

269 Люхтерхандт-Михалева Г. Избирательный процесс и партии в российских регионах // Выборы и партии в регионах России: сб. учебных материалов / под ред. Г. Люхтерхандт-Михалевой. М.; СПб.: ИГПИ; Летний сад, 2000. С. 147.

270 Лебедев В. А., Кандалов П. М., Неровная Н. Н. Партии на выборах: опыт, проблемы, перспективы. М.: Изд-во МГУ, 2006. С. 231.

271 Постановление ЦИК РФ «О практике применения смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации» от 1 июня 2004 г. № 105/82.

272 www: elibrarv. ru

273 Закон Курской области от 10 июня 2003 г. № 29-ЗКО «Избирательный кодекс Курской области» // Курские ведомости. 25 июня 2003 г. № 6.; Закон Саратовской области от 22 октября 1999 г. № 50-ЗСО «О выборах депутатов Саратовской областной Думы» (с изм. и доп. 19 ноября 2003 г.; 6 ноября 2003 г.; 2 июля 2003 г.) // Собрание Законодательства Саратовской области. 1999. Октябрь. № 10. Ст. 1635.; Закон Курганской области от 6 июня 2003 г. № 311-ЗКО «О выборах депутатов Курганской области» // Новый мир. 28 июня 2003 г. № 117; Закон Краснодарского края от 9 июня 2003 г. № 595-КЗ «О выборах депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края» // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 15 июля 2003 г. № 7 (78).; Закон Московской области от 5 июля 2001 г. № 121/2001-ОЗ «О выборах депутатов Московской областной Думы» (изм. 6 ноября 2002 г.) // Ежедневные новости. Подмосковье. 10 июля 2001 г. № 73.

274 Кынев А. В., Любарев А. Е. Новые региональные законы о выборах: проблемы введения смешанной избирательной системы // Право и жизнь. 2003. № 9.

275 Закон о выборах депутатов Думы ХМАО. 18 июня. 2003. № 34-ОЗ.

276 Выборы в субъектах Российской Федерации в единый день голосования 11 октября 2009 года: Электоральная статистика / Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. М., 2010. С. 9.

277 Выборы в субъектах Российской Федерации в единый день голосования 13 марта 2011 года: Электоральная статистика. С. 19.

278 Заславский С. Е. Особенности избирательных кампаний. Нормативно-правовая база проведения выборов. Выборы в субъектах Российской Федерации 4 декабря 2011 года и 4 марта 2012 года: Электоральная статистика / Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. М., 2012. С. 5.

279 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). С. 319.

280 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). С. 320.

281 Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 107-ФЗ «О внесении дополнения и изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3024.

282 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

283 Федеральный закон от 2 ноября 2013 г. № 303-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 44. Ст. 5642.

284 Чердаков С. В. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере Амурской области). Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2001. С. 19.

285 Лебедева Н. Э. Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (проблемы теории и практики). Автореф. дис… канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 16–17.

286 Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. № 42-ФЗ «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 26 марта 2010 г.) // Парламент. газ. 2010. 9–15 апр.

287 Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс. В 2 т. 4-е изд., пере-раб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. С. 818–819.

288 Плюто Ю. В. Конституционно-правовые основы парламентского контроля в Российской Федерации. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Челябинск, 2012. С. 10.

289 Подробнее о парламентском контроле мы будем говорить в следующем параграфе.

290 Постановление Тюм. обл. Думы от 14 февраля 2008 г. № 604 «О Регламенте Тюменской областной Думы» (ред. от 16 октября 2010 г.) // Вестн. Тюм. обл. Думы. 2008. № 1 (спецвыпуск).

291 Регламент Курганской областной Думы от 23 апреля 2002 г. (ред. от 26 октября 2010 г.) // Новый мир. 2002. 18 мая.

292 Постановление Законодательного Собр. Челяб. обл. от 18 ноября 2010 г. № 42 «О Положении о комитетах Законодательного Собрания Челябинской области» (вместе с «Положением о комитетах Законодательного Собрания Челябинской области») // Южно-уральская. панорама. 2010. 1 дек. (спецвыпуск № 67).

293 Постановление Законодательного Собр. Челяб. обл. от 25 января 2011 г. № 199 «О Регламенте Законодательного Собрания Челябинской области» // Южно-уральская панорама. 2011. № 27 (спецвыпуск № 8).

294 Постановление Думы Ханты-Мансийского. автономного округа от 30 мая 2003 г. № 933 «О Регламенте Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» (ред. от 15 октября 2010 г.) // Собр. законодательства Ханты-Манс. автоном. округа. 2003. № 5. Ч. 1. Ст. 662.

295 Постановление Законодат. Собр. ЯНАО от 20 мая 2009 г. № 1757 «О Регламенте Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа» (ред. от 27 октября 2010 г.) // Красный Север. 2009. 28 мая (спецвыпуск).

296 Об утверждении комплексного плана первоочередных мероприятий по реализации приоритетных национальных проектов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа: постановление Администрации Ямало-Ненец. автоном. округа от 13 декабря 2005 г. № 326-А (ред. от 15.03.2007 г.) (вместе с «Программой реализации приоритетных национальных проектов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа») // Красный Север. 2006. 28 апр. (спецвыпуск № 33–34).

297 Постановление Думы Ханты-Манс. автоном. округа от 22 апреля 2005 г. № 2251 «О положении об Ассамблее представителей коренных малочисленных народов Севера Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры» // СЗ Ханты-Манс. автоном. округа – Югры. 2005. № 4. Ст. 352.

298 Безруков А. В. Формирование органов государственной власти субъектов в РФ: поиск оптимального варианта // Конституционное. и муниципальное. право. 2006. № 10.

299 Карасев А. Т. Депутат в системе представительной власти (конституционно-правовое исследование монография. Екатеринбург, 2009. С. 177–178.

300 Региональное право: учебник / под ред. В. Н. Ширяева, А. В. Никитиной. 1-е изд. Хабаровск: изд-во «РИОТИП» краевой типографии, 2008. С. 284–285.

301 Алексеев С. С. Общая теория социалистического права (курс лекций). Вып. 1. Введение. Сущность социалистического права. Свердловск, 1963. С. 138.

302 Тихомиров Ю. А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. № 10. С. 24.

303 Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. Полный курс. М.: Юринформцентр, 2001. С. 157.

304 Румянцев О. Г., Додонов В. Н. Юридический энциклопедический словарь. М., 1996.С. 137.

305 Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М.: Юридическая литература, 1962. С. 124–125.

306 Богданова Н. А. Категория статуса в конституционном праве // Вест. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1998. № 3. С. 4–5.

307 Баглай М. В., Туманов В. А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 188.

308 Кутафин О. Е., Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986. С. 23–31; Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1993. С. 77; Государственное право Российской Федерации. М., 1996. С. 298.

309 Рябов Е. В. Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: историко-теоретический аспект. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Казань, 2006. С. 12.

310 Умнова И. А. Указ. соч. С. 163–165.

311 Федеральные законы «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 г., «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г., «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» от 22 ноября 1995 г.

312 Заголовок гл. 2 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности».

313 Федеральные законы «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г. и «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г., «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» от 14 июня 1995 г.

314 Лебедев В. А. Компетенция Президента Российской Федерации. Проблемы права. Международный правовой журнал 2012. № 3. С. 10.

315 Основы теории и практики федерализма. Пособие для студентов высших учебных заведений. Лейвен, Бельгия, 1999. С. 98.

316 Там же. С. 85.

317 Мигачев Ю. И., Попов Л. Л., Тихомиров С. В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение. М.: Норма; Инфра-М, 2011. С. 79.

318 Умнова И. А. Указ. соч. С. 164.

319 См., напр.: Умнова И. А. Указ. соч. С. 161; Чертков А. Н. Законодательное регулирование в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. М.: Юстицинформ, 2005. С. 8.

320 Умнова И. А. Указ. соч. С. 163.

321 Эмих В. В. Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации. Екатеринбург: УрО РАН, 2010. С. 49.

322 Умнова И. А. Указ. соч. С. 161.

323 Шахрай С. М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований. М.: Наука, 2013. С. 338.

324 Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998.

325 Натуев В. Е. Особенности становления и конституционно-правовые основы деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, входящих в Уральский Федеральный округ. Дис… канд. юрид. наук. Челябинск. 2012. С. 106–107.

326 Шахрай С. М. О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований / Отд-ние общественных наук РАН. М.: Наука. 2013.С. 339.

327 Там же. С. 350.

328 Шахрай С. М. Указ. соч. С. 350.

329 Авакьян С. А. Конституционное право России. С. 829–830.

330 Шишпаренок О. Н. Закрепление правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти в Конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. В кн.: Конституционное (уставное) регулирование в субъектах Российской Федерации: материалы сравнительно-правового анализа / под ред. В. В. Игнатенко. Иркутск: Институт законодательства и правовой информации Иркутской области. 2007. С. 124.

331 Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа: (подписан 12 августа 2004 г. с изм. от 29 мая 2008 г.). Док. опубл. не был. Действие договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа определено до 31 декабря 2015 г. постановлением Тюменской областной Думы от 29 мая 2008 г. № 736.

332 Павлов П. В. Правовая оценка эффективности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: дис… канд. юрид. наук. Челябинск, 2004.

333 Аммелер М. Парламенты. М., 1967. С. 227.

334 Козлова Е. А., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. М., 1998. С. 450–461.

335 Авакьян С. А. Конституционное право России. С. 828.

336 Шишпаренок О. Н. Закрепление правового статуса законодательного (представительного) органа государственной власти в Конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации. С. 134.

337 Авакьян С. А. Конституционное право России. С. 829.

338 Авакьян С. А. Конституционное право России. С. 829–830.

339 Кожевникова Н. Л. Особенности конституционного статуса автономных округов, входящих в состав края, области (на примере рассмотрения правового статуса Тюменской области) // Воен. – эконом. журн. 2007. № 5.

340 Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа: (подписан 12 августа 2004 г. с изм. от 29 мая 2008 г.). Док. опубл. не был. Действие договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и Ямало-ненецкого автономного округа определено до 31 декабря 2015 г. постановлением Тюменской областной Думы от 29 мая 2008 г. № 736.

341 Закон Сахалинской области от 18 октября 2002 г. № 366 «О контрольной деятельности Сахалинской областной Думы» // Губернские ведомости. 2002. 23 окт.

342 Закон Хабаровского края от 30 мая 2007 г. № 121 «Об осуществлении Законодательной Думой Хабаровского края контроля за соблюдением и исполнением законов Хабаровского края» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2003. № 4.

343 Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 января 2008 г., № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // Российская газета. 2008. 31 дек.

344 Авакьян С. А. Конституционное право России. С. 828.

345 См.: Нарутто С. В. Разграничение компетенции и единство государственной власти Российской Федерации. Владивосток, 2001. С. 143.

346 Указ Президента РФ от 21 июня 2004 г. № 791 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по внутренней политике» // СПС «КонсультантПлюс».

347 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. № 1.

348 См., напр.: ст. 23 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) «О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)»; ст. 95 Устава Магаданской области; ст. 36 Устава Еврейской автономной области, ст. 23 Устава Камчатского края и др.

349 Попова Ю. Ю. Организационно-правовые формы взаимоотношений органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации (на примере Дальневосточного федерального округа). Дис… канд. юрид. наук. Владивосток, 2010. С. 136.

350 Тарханова А. А. Согласительные процедуры в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации: на примере Республики Татарстан. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 14.

351 Лебедев В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. С. 287.

352 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации Федер. закон от14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (в ред. Федер. закона от 9 марта 2010 г. № 20-ФЗ) // СПС «КонсультантПлюс».

353 Федер. конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. Федер. конституционного закона от 27 декабря 2009 г. № 9-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс».

354 См., напр.: Боброва В. К., Митюков М. А. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: в 2 ч. М., 2004; Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999; Овсепян Ж. И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990–2000 гг.) М., 2001.

355 Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 441.

356 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. № 522-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданки Кулешовой Л. В. на нарушение ее конституционных прав положениями законов Санкт-Петербурга» от 27 мая 2005 г. “О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга «Об уставном суде Санкт-Петербурга»”; от 2 июня 2005 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга»; от 12 июля 2005 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга» и от 29 сентября 2005 г. «Об официальном толковании положений пунктов 1, 2, 3; статьи 17 Закона Санкт-Петербурга “Об Уставном суде Санкт-Петербурга”» // ВКС РФ. 2006. № 2.

357 Бондарь Н. С. Указ. соч. С. 442.

358 Сурков Д. Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). Иркутск, 1999. С. 107, 118.

359 Шахрай С. М. Указ. соч. С. 356.

360 В нашем исследованиями мы используем понятия «законотворчество» и «правотворчество» как тождественные, хотя при внимательном их рассмотрении видно, что понятие «правотворчество» шире и включает в себя «законотворчество».

361 Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.

362 См.: Общая теория права и государства / под ред. В. В. Лазарева. М., 1994. С. 122.

363 См.: Общая теория государства и права / под ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород,1993. С. 305.

364 См.: Баландин В. Н., Павлушина А. А. Принципы юридического процесса. Тольятти: ВуиТ, 2001. С. 89, 90.

365 См.: Теория государства и права: учебник для вузов / отв. ред. В. Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2004. С. 186; Румынина В. В., Клименко А. В. Теория государства и права: метод. пособие. М., 2002. С. 180; Общая теория государства и права: аналитический курс: в 2 т. / под ред. М. Н. Марченко. Т. 2. Теория права. М., 1998. С. 162–163.

366 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 13. Ст. 663.

367 Протокол к Федеративному договору (Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между Федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации). В кн.: Федеральное конституционное право России. Основные источники по состоянию на 15 сентября 1996 г. М., 1996. С. 208.

368 САПП РФ. 1993. № 41. Ст. 3924.

369 САПП РФ. 1993. № 43. Ст. 4089.

370 САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5072.

371 Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: Правовые вопросы формирования компетенции и организации работы. М.: «Городец-издат», 2001. С. 88.

372 Дрейшев Б. В. Проблемы законотворчества в современных условиях // Правоведение. 1994. № 5–6. С. 60.

373 См.: Бурков А. А. Акты правосудия как источники административного права: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 6.

374 См., напр.: Кокотов А. Н. Правотворческий процесс в Свердловской области // Законодательство и правотворческий процесс в Свердловской области: состояние, проблемы и совершенствование / под ред. А. В. Гайды и др. Екатеринбург, 1999. С. 77.

375 См.: Сергевнин С. Л. Субъект Федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999. С. 126.

376 См.: Лебедев В. А. Аницферова О. В. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2005. С. 111.

377 См.: Закон Свердловской области от 10 марта 1999 г. № 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области» (ред. от 22 октября 2009 г.) // Ведомости Законодательного Собрания Свердловской области. 1999. Спецвыпуск.

378 См.: Законодательный процесс в России: граждане и власть / отв. ред. А. А. Захаров. М., 1996. С. 11; Выстропова А. А. Принципы законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации // Вестник Волгоградского Государственного университета. Сер. 3. Экономика. Право. Ч. 2. Право. Вып. 2. 1997. № 2. С. 24.

379 Цит. по: Конституционное право. Энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2000. С. 218.

380 См.: Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» (с изм. от 15 мая, 6 октября, 24 декабря 1997 г., 4 марта 1998 г., 7 ноября 2005 г., 15 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1842; Российская газета. 1996. 23 апреля; Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 26 июля 1994 г. № 1741 СФ «О ходе законодательного процесса в Совете Федерации в первом полугодии 1994 года и Плане законодательных инициатив Совета Федерации на второе полугодие 1994 года» // СЗ РФ. 1994. № 15. Ст. 1691.

381 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1997 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности Постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 г. № 1090-1 ГД «О некоторых вопросах применения Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и от 11 октября 1996 г. № 682-II ГД «О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5492.

382 См.: Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: научно-практическое пособие / отв. ред. Р. Ф. Васильев. М., 2000. С. 53.

383 См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 2. Свердловск, 1973. С. 16.

384 См.: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 156–157.

385 См.: Конституционное право Российской Федерации / под ред. М. В. Баглая, Б. Н. Габричидзе. М., 1996. С. 380; Габричидзе Б. Н., Черняковский А. Г. Конституционное право России. М., 2004. С. 850.

386 См.: Тихомиров Ю. А. Теория закона. М., 1982. С. 182.

387 См.: Авакьян С. А. Федеральное Собрание – парламент России. М., 1999. С. 278; Его же. Конституционное право России: учебный курс. В 2 т. Т. 2. М., 2005. С. 510–511. Аналогичной точки зрения придерживаются А. М. Аристов, А. С. Саломаткин, см.: Аристов А. М., Саломаткин А. С. Парламент России и законодательный процесс: учеб. пособие. М., 2003. С. 100–101.

388 См.: Явич Л. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 201.

389 Лебедев В. А. Совершенствование механизма осуществления права законодательной инициативы законодательным (представительным) органом государственной власти субъектов Российской Федерации. Проблемы права. Международный правовой журнал. 2013. № 2. С. 9–18.

390 Холодилова Е. А. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (проблемы теории и практики). Автореф. дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 19.

391 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М., 2009. С. 802.

392 См.: Гранкин И. В. О принципах деятельности законодательной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 1999. № 4/5. С. 81.

393 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). С. 407.

394 Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2004. С. 76.

395 См., напр.: Омарова У. А. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // Правовая реформа в субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе. Ростов н/Д, 1999. С. 96; Усс А. В. Актуальные проблемы формирования единого правового пространства Российской Федерации // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. 2000. Вып. № 2.

396 Нарутто С. В. Федерализм и единство государственно-правовой системы: Монография. Хабаровск, 2001. С. 292.

397 СПС «КонсультантПлюс». Документ № 76909/5667.

398 СПС «КонсультантПлюс» 2009. Документ № 31278.

399 Авакьян С. А. Актуальные проблемы совершенствования федеративного устройства России // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2001. № 17 (148). С. 21.

400 Так, З. Еникеев предлагает ввести принцип конкурирующего законодательства, то есть закрепление права применения субъектом Российской Федерации того закона, который лучше защищает (гарантирует) права и свободы человека и гражданина. См.: Законодательство в обновленной России // www. vatandash. ufanet. ru

401 Колесов Ю. И. Правовое пространство России. Участие органов юстиции в обеспечении его единства / под ред. В. И. Кайнова. М., 2004. С. 68.

402 Федерализм и межнациональные отношения в современной России. Материалы Всерос. науч. – практ. конф. (27–28 мая 1994 г.). М., 1994. С. 121.

403 См.: Авакьян С. А. Актуальные проблемы совершенствования федеративного устройства России.

404 Интервью Ю. Тихомирова // Юридический вестник. 1999. № 8 (214).

405 См.: Законодательство России в XXI веке. С. 114.

406 См.: Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства России // Журнал российского права. 2002. № 6. С. 22.

407 Суворов Г. Н. К вопросу о реализации законодательных полномочий субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения (опережающее правотворчество) В кн.: Проблемы конституционного развития Российской Федерации: Сб. статей, посвященных 90-летию проф. Б. С. Крылова / отв. ред. В. И. Фадеев. М.: Издательский центр Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2013. С. 329.

408 См.: Колесов Ю. И. Указ. соч. С. 69.

409 См.: Конституция (Основной закон) РСФСР. Конституции (Основные законы) автономных советских социалистических республик. М.: Советская Россия, 1979.

410 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). С. 18–19.

411 Киреев В. В. Теоретические проблемы реформирования Конституции Российской Федерации: монография. Челябинск: Образование, 2008. С. 181.

412 СЗ РФ. 2003. № 3. Ст. 3101.

413 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). С. 90–91.

414 Ермошин Г. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации // Рос. юстиция. 1998. № 8. С. 15.

415 См.: Киселева А. В., Нестеренко А. В. Теория федерализма. М., 2002. С. 253.

416 См.: Сырых В. М. Законодательная инициатива субъектов Российской Федерации // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 204–205; Буяков А. Г. Механизм согласования правотворчества Российской Федерации и ее субъектов // Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: материалы научно-практической конференции (26–27 ноября 1997 г.). Саратов, 1991. С. 47–48.

417 См., напр.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В. А. Кряжков. М.: Городец-издат, 2002. С. 76.

418 Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. (в ред. Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 14 февраля 2007 г. № 423-З № 859–111 // Сборник законов Саха (Якутия) за 1992 год. Ст. 90.

419 Федякова Н. А. Законодательство субъектов Российской Федерации (конституционные вопросы). Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 15–16.

420 Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2004. С. 235.

421 Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск: Изд-во Мордов. ун-та, 2004. С. 235.

422 Комарова В. В. Демократия в России. В кн.: Основные черты российского и немецкого государственного и правового порядка: общее и особенное. Материалы немецко-российского симпозиума. 11–12 октября 2011 г. Потсдам (Германия) / отв. ред. В. И. Фадеев. М.: Издательский центр Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), 2013. С. 20.

423 Закон Вологодской области от 17 января 2001 г. № 647-ОЗ «Об областных нормативных правовых актах» (в ред. Закона Вологодской области от 25 декабря 2004 г. № 1177-ОЗ) // Красный Север. 2001. 13 февр.

424 Правотворчество субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие. М., 1998. С. 48–49.

425 Холодилова Е. А. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (проблемы теории и практики). Автореф. дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 21.

426 Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. С. 236.

427 Сазонов П. А. Статус высшего должностного лица: особенности конституционно – го (уставного) регулирования в субъектах Российской Федерации // Конституционное (уставное) регулирование в субъектах Российской Федерации: материалы сравнительно-правового анализа / под ред. В. В. Игнатенко. Иркутск: Институт законодательства и правовой информации Иркутской области, 2007. С. 166–167.

428 Бахрах Д. Н. Административное право: учебник для вузов. М.: НОРМА, 2006. С. 390.

429 Региональное право: учебник / под ред. засл. юриста РФ, канд. юрид. наук, проф. В. Н. Ширяева, канд. юрид. наук, доц. А. В. Никитиной. 1-е изд. Хабаровск: РИОТИП, 2008. С. 68.

430 См.: Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской обл. 1999. № 7; 2005. № 2.

431 Ведомости высших органов государственной. власти Красноярского края. 2006. № 39 (132).

432 См. Новый мир. 2002. 10 июля; 2003. 10 дек.

433 См., напр.: Закон Калининградской обл. от 21 марта 2002 г. № 130 «О материальном обеспечении вдовы И. И. Кожемякина» (ред. от 16 февраля 2005 г.) // Российская газета (г. Калининград). 2002. 5 апр.; 2005. 4 марта.

434 Федякова Н. А. Законодательство субъектов Российской Федерации (конституционные вопросы) Автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 17–18.

435 Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: науч. – метод. пособие. М., 1998. С. 48.

436 Подробнее см.: Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 73.

437 Личичан О. П. Современные тенденции развития региональных правовых систем // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 10.

438 Лебедев В. А., Анциферова О. В. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2005. С. 104

439 Закон Челябинской обл. от 30 мая 2002 г. № 87-ЗО «О нормативных правовых актах Челябинской области» (ред. от 29 апреля 2010 г.) // Южно-уральская панорама. 2002.15 июня.

440 Лукьянчикова Е. Ф. Особое нормотворчество законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 9. С. 10.

441 Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / отв. ред. И. Л. Бачило. М., 1998. С. 7.

442 Там же. С. 26.

443 Юридический словарь. М., 1953. С. 120.

444 Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 128.

445 Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 30; Гегель Г. Ф. Энциклопедия философских наук. М., 1977. Т. 3. С. 357; Эсмен Д. Основные начала государственного права. М., 1898. Т. 1. С. 289–310.

446 Бельский К. С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3. С. 15.

447 Овсянко Д. М. Административное право: учеб. пособие. М., 1997. С. 65.

448 Бахрах Д. Н. Административное право: учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1998. С. 76.

449 Алехин А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М.,1994. С. 105.

450 Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / отв. ред. И. Л. Бачило. С. 27.

451 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). С. 354.

452 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 678.

453 Исполнительная власть в Российской Федерации: науч. – практ. пособие / под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. М., 1996. С. 70–81.

454 См.: Васильев В. И., Постников А. Е. Законодательное регулирование выборов глав администраций субъектов Федерации // Журнал российского права. 1997. № 5. С. 41.

455 Саломаткин А. С., Кокотов А. Н., Выдрин И. В. Челябинская область – субъект Российской Федерации: учеб. пособие. Челябинск: ПО «Книга», 1997. С. 178.

456 См.: Лысенко В. Н, Лысенко Л. М. Указ соч. С. 16.

457 См.: Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992–1996 / сост. и отв. ред. Т. Г. Морщакова. М., 1997. С. 113–123.

458 Законы о выборах в органы государственной власти и местного самоуправления Челябинской области. Челябинск, 1996. С. 5–48.

459 Российская газета. 1994. 7 окт.

460 Законы города Москвы. 1994–1996. М., 1997. С. 5.

461 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края от 18 января 1996 г. // Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992–1996 / сост. и отв. ред. Т. Г. Морщакова. М., 1997. С. 113–123.

462 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области от 1 февраля 1996 г. // Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992–1996 / сост. и отв. ред. Т. Г. Морщакова. М., 1997. С. 124–134.

463 См.: Чернобель Г. Т. Противоречия и пробелы в конституциях и уставах субъектов Федерации необходимо преодолеть // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 61.

464 Конституционное законодательство России / под ред. Ю. А, Тихомирова. М.: Городец, 1999. С. 232.

465 Авакьян С. А. Устав края, области. М., 1992. С. 9.

466 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. С. 687.

467 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. С. 688.

468 САПП РФ. 1993. № 22. Ст. 2032.

469 Административное право / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 195.

470 Ведомости. 1991. № 34. Ст. 1146.

471 САПП РФ. 1993. № 6. Ст. 481; СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 698.

472 СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1420.

473 Сборник распоряжений Президента РСФСР (июль – октябрь 1991 г.). М., 1991. С. 15.

474 Иванов В. Н. Институт представителей Президента России в регионах и интеграционные процессы общества // Россия на пути реформ: механизм интеграции современного общества. Доклады и выступления участников XI республиканской научно-практической конференции. Челябинск, 1999. С. 38–39.

475 Совещание руководителей краевых, областных, автономных областей и автономных округов советов народных депутатов. М., 1992. С. 101.

476 Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 29. С 201.

477 СФПП РФ. 1995. № 6. С. 481.

478 Девятый (внеочередной) съезд народных депутатов Российской Федерации (26–29 марта 1993 г.). М., 1993. С. 241.

479 СЗ РФ. 1995. № 4. С. 282.

480 Иванов В. Н. Институт представителей Президента России в регионах и интеграционные процессы общества С. 43.

481 СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3421.

482 Иванов В. Н. Указ. соч. С. 38–46.

483 См.: Черепанов В. А. Конституционный суд РФ о реформе государственной власти в субъектах РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 5.

484 Конституционное и муниципальное право. 2007. № 1. С. 17–18.

485 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // СЗ РФ 2006. № 3. Ст. 336.

486 Сазонов П. А. Статус высшего должностного лица: особенности конституционного (уставного) регулирования в субъектах Российской Федерации // Конституционное (уставное) регулирование в субъектах Российской Федерации: материалы сравнительно-правового анализа / под ред. В. В. Игнатенко. Иркутск: Институт законодательства и правовой информации Иркутской области. 2007. С. 135.

487 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). С. 357–358.

488 Согласно Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» наименование указанной должности не может содержать слов и сочетаний, составляющих наименование должности главы государства – Президента Российской Федерации. Изменения в региональные конституции и уставы должны быть внесены до 1 января 2015 г. (см., напр., Закон Дагестана от20 июля 2011 г. № 39 «Об изменении наименования должности высшего должностного лица Республики Дагестан»).

489 Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: проблема определения // Гражданин. Выборы. Власть. Научно-аналитический журнал. Приложение к журналу «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации». 2013. № 1. С. 76.

490 СЗ РФ. 2004. № 52. Ст. 5427; 2005. № 27. Ст. 2728 // Российская газета. 2006.21 февр.

491 СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2484; № 50. Ст. 4950.

492 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). С. 355.

493 Добрынин Н. М. Федерализм: Историко-методологические аспекты. Новосибирск, 2005. С. 285.

494 См.: Иванченко А. В., Любарев А. Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М.: Аспект Пресс, 2006. С. 193.

495 Хабриева Т. Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов РФ (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта) // Журнал российского права. 2004. № 11. С. 5.

496 См.: Павлушкин А. В. Роль права в обеспечении интересов в федерации // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 141–147.

497 СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.

498 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // СПС «КонсультантПлюс».

499 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» / СЗ РФ 2006. № 3. Ст. 336. (Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В. Г. Ярославцева).

500 По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан: Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336. (Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А. Л. Кононова).

501 Резолюция ПАСЕ № 1455 (2005) «Выполнение Россией своих обязательств перед Советом Европы».

502 СЗ РФ. 2009. № 17. Ст. 2053.

503 Российская газета. 2009. 8 апр.

504 См.: Федеральный закон от 17 декабря 2009 г. № 319-ФЗ «О внесении изменений в статьи 18 и 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью 26.1 Федерального закона «О политических партиях» // Российская газета. 2009. 21 дек.; Федеральный закон от 17 декабря 2009 г. № 326-ФЗ О внесении изменений в статьи 5 и 12 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и статьи 26.3 и 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (вступил в силу с 1 января 2010 года) // Российская газета. 2009. 22 дек.

505 Цит. по: Веретенникова К. Губернаторов будут назначать быстрее // Независимая газета. 2009. 18 сент.

506 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). С. 356.

507 Там же. С. 356.

508 Выборы губернаторов: к чему привел муниципальный фильтр // Интернет-портал «РосБизнесКонсалтинг». URL: http://top. rbc. ru/politics/01/10/2012/672024.html (дата обращения: 10.05.2013).

509 Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 г. № 32-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы // сайт Конституционного Суда РФ. URL: http://www. ksrf. ru/ru/Decision/Pages/default. aspx

510 Закон Республики Дагестан «О внесении изменений в Конституцию Республики Дагестан». Принят Народным Собранием Республики Дагестан 18 апреля 2013 г. // Дагестанская правда. 2013. 1 мая.

511 См.: Закон Республики Дагестан «О порядке избрания Президента Республики Дагестан». Принят Народным Собранием Республики Дагестан 30 мая 2013 г. // Дагестанская правда. 2013. 7 июня.

512 См.: Президента выбирает парламент // Дагестанская правда. 2013. 19 апр.

513 См.: Гусейнов А. Главное – сохранить мир и согласие в дагестанском обществе // Дагестанская правда. 2013. 19 апр.

514 См.: Указы Президента РФ: от 4 декабря 2009 г. № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 49 (ч. 2). Ст. 5921; от 28 июля 2007 г. № 25 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (с изм.) // СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3256.

515 Лебедев В. А. Конституционно-правовая ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В сб.: Проблемы юридической ответственности. Материалы научно-практической конференции Челябинского государственного университета. 2001. С. 7–11.

516 СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

517 «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П // СЗ РФ. 2000 г. № 25. Ст. 2728.

518 Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для вузов. М.: Норма, 2006. С. 228–229.

519 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). С. 350.

520 Устав Еврейской автономной области от 8 октября 1997 г. (в ред. Закона Еврейской автономной области от 25 апреля 2007 г. № 126-ОЗ // Информационный сборник Законодательного Собрания ЕАО. 1997. № 14.

521 Устав Магаданской области от 28 декабря 2001 г. № 218-ОЗ (в ред. Закона Магаданской области от 13 июня 2007 г. № 857-ОЗ) // Магаданская правда. 2001. 29 дек.

522 Устав (Основной закон) Амурской области от 13 декабря 1995 г. (в ред. Закона Амурской области от 7 июня 2007 г. № 343-ОЗ // Амурская правда. 1995. 20 дек.

523 Такое деление носит условный характер, хотя в наименовании и не отражено обеспечение деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, все же оно зачастую осуществляется.

524 Сазонов П. А. Статус высшего должностного лица: особенности конституционного (уставного) регулирования в субъектах Российской Федерации // Конституционное (уставное) регулирование в субъектах Российской Федерации: материалы сравнительно-правового анализа / под ред. В. В. Игнатенко. Иркутск: Институт законодательства и правовой информации Иркутской области, 2007. С. 168–170.

525 См.: Михалева Н. А. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В кн.: Субъект Российской Федерации. Правовое положение и полномочия. М.: Юрид. лит., 1998. С. 96–108.

526 Правовые и организационные основы государственного управления. М.: Форум, 2012.С. 213.

527 См.: Устав Белгородской области от 31 декабря 2003 г. (в ред. от 6 марта 2012 г.) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2004. № 56. Ч. 1.

528 Ишеков К. А. Теоретико-правовые основы реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации органами государственной власти: монография. М.; Саратов: РПА «Минюст России», 2012. С. 50–51.

529 Гулягин А. Ю., Князев С. Д. Обеспечение законности нормативных правовых актов управления, издаваемых в субъектах Российской Федерации // Правоведение. 2006. № 6.

530 Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 2. С. 853.

Table of Contents

В. А. Лебедев ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ И ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ СУБЪЕКТОВ РФ В ТЕОРИИ И ПРАКТИКЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА Монография

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I КОНСТИТУЦИОННАЯ КОНЦЕПЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

§ 1. Историко-теоретические проблемы формирования концепции государственной власти в Российской Федерации

§ 2. Становление системы органов законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

§ 3. Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации

ГЛАВА II ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Особенности формирования органов законодательной власти в субъектах Российской Федерации

§ 2. Общая характеристика компетенции органов законодательной власти субъектов Российской Федерации

§ 3. Законотворческие полномочия субъектов Российской Федерации и особенности их проявления в современных условиях

ГЛАВА III ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Становление системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

§ 2. Система исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ОБ АВТОРЕ

ПРИМЕЧАНИЯ