Annotation

Издание содержит тексты проблемных лекций, затрагивающих вопросы формирования, функционирования и прекращения деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации. Для студентов, магистрантов, аспирантов, преподавателей, интересующихся вопросами становления и развития российского парламентаризма. Законодательство приведено по состоянию на май 2014 г.

- Актуальные проблемы парламентаризма в России

- Информация о книге

- ВВЕДЕНИЕ

- Раздел 1

- Раздел 2

- Раздел 3

- Раздел 4

- Раздел 5

- Примечания

Актуальные проблемы парламентаризма в России

Учебное пособие

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Г.Н. Комковой

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.53

ББК 67.300

А43

Авторы:

Астафичев П. А., Бердникова Е. В., Данилов М. В., Дураев Т. А., Липчанская М. А., Лобанов И. В., Комкова Г. Н.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Г.Н. Комковой.

Рецензенты:

Кабышев В. Т. – д-р юрид. наук, проф., зав. кафедрой конституционного и международного права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», заслуженный деятель науки РФ;

Липатов Э. В. – д-р юрид. наук, зав. кафедрой административного и уголовного права Поволжского института управления имени П. А. Столыпина (филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ).

Издание содержит тексты проблемных лекций, затрагивающих вопросы формирования, функционирования и прекращения деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации.

Для студентов, магистрантов, аспирантов, преподавателей, интересующихся вопросами становления и развития российского парламентаризма.

Законодательство приведено по состоянию на май 2014 г.

УДК 342.53

ББК 67.300

© Коллектив авторов, 2014

© ООО «Проспект», 2014

ВВЕДЕНИЕ

В современном демократическом обществе парламент как конституционно-правовой институт играет ключевую роль в процессе государственного управления. Ведущее положение данного органа в системе разделения властей определяется его назначением в этой системе и взаимоотношениями с другими ветвями власти. Определение парламента как законодательного органа позволяет выявить его основную функцию – принятие законов, которые в правовом государстве являются важнейшим средством правового регулирования и обладают высшей юридической силой.

Парламент как представительный орган должен выражать компромиссную волю общества, которой он как законодательный орган придает форму закона. В данном случае право должно соответствовать своему критерию – совокупности ценностей, отражающих консенсуальный интерес граждан и их организаций и отвечающих требованию исполнимости. Представительство позволяет реализовать один из базовых конституционных принципов – принцип народовластия, что также делает парламент в своем роде уникальным органом, посредством которого реализуется народный суверенитет.

Контрольные полномочия, которыми в современных государствах наделяется парламент, предоставляют органу, создающему нормативные правые акты, возможность контроля за исполнением законов, что является немаловажным средством защиты прав граждан, в интересах которых эти законы и принимаются.

Полноценное развитие в совокупности основополагающих функций современного парламента позволяет обеспечить его верховенство и сформировать систему парламентаризма как особую разновидность государственного управления, основанного на ключевой роли парламента в политической сфере общества.

Двадцатилетний период существования представительных органов в современной России позволяет говорить о том, что наше государство сделало серьезные шаги вперед на пути построения демократического правового государства и создания условий для развития парламентаризма. За достаточно короткий период была сформирована не только нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность данных органов, но и появились и достаточно эффективно развиваются многочисленные парламентские институты и процедуры, сформирован национальный тип парламентской культуры и этики.

Однако наряду с достижениями отечественного парламентаризма, следует отметить, что на сегодняшний день все-таки остаются нерешенными отдельные проблемы, связанные с функционированием российских представительных органов. Все это детерминирует важность и актуальность проведения научных исследований в сфере парламентских правоотношений.

Данное учебное пособие посвящено рассмотрению актуальных проблем развития российского парламентаризма в междисциплинарном ракурсе с точки зрения политологии и конституционного права, так как в нем, с одной стороны, подвергаются анализу особенности конституционно-правового регулирования организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти, а с другой стороны, дается оценка влияния данных проблем на развитие российской политической системы в целом. Таким образом, представленное учебное пособие может быть рекомендовано для изучения студентам, обучающимся в магистратуре по направлениям «Юриспруденция» и «Политология», а также аспирантам, преподавателям и всем интересующимся проблемами становления и развития парламентаризма в Российской Федерации.

Раздел 1

ПАРЛАМЕНТ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

1.1. Народовластие как основа парламентаризма

Демократия – сложное многоаспектное явление, которое может быть охарактеризовано с разных сторон. Однако ядром содержания демократии выступает народовластие, и в этом смысле демократия – важнейший способ разрешения проблемы соотношения личности, общества и государства, к которому стремились с древнейших времен. Так, Д. Понетт в XVI в. писал: «Короли, принцы и правители получают власть от народа»1. Определяющее значение народа для государства подчеркивал еще в начале XX в Р. Челлен: «Без народа мы еще в меньшей степени, чем без территории, можем мыслить государство… Государство неразрывно связано со своим народом… составляет одно целое с ним, а земля сама по себе не созидает народа»2.

Демократия с народовластием в основе отражает высокий уровень развития общества и государства. Как отмечает Б. С. Эбзеев, этот «вопрос возникает тогда, когда общество начинает осознавать необходимость ограничения абсолютной власти государства. и ее подчинения определенному правопорядку, в основе которого. известная децентрализация и разделение властей, появление писаных конституций, утверждение в общественном сознании и политико-правовой практики прав человека»3.

В настоящее время демократия признана одной из справедливых форм организации общества и государства, а народная воля рассматривается в качестве важнейшей конституционной ценности современности^4, поскольку только воля народа легитимирует государства и выступает предпосылкой и основой государственной деятельности. Однако так было не всегда.

На сложности установления в России институтов прямой демократии оказал влияние ряд особенностей развития российского общества, отмеченных в свое время в работах многих исследователей^5, заключающийся в целом в деспотичности российского самодержавия, обусловленной в том числе неразделенностью светской и церковной властей, опорой общества на традиционные ценности и элитарность либеральной идеологии.

Тем не менее в ходе исторического процесса российским народом было выработано множество форм непосредственного участия в общественной жизни, отражающих по своей сущности процессы совершенствования и развития политической системы. Становление институтов прямой демократии проходило по экстенсивному и интенсивному направлениям. В первом случае расширялись возможности населения принимать участие в управлении государством и решении общественных задач, во втором – возрастала политическая активность граждан, направленная на достижение их участия в законотворчестве и высших государственных учреждениях. Такие виды прямого волеизъявления, как народные обращения, выборы, отзыв депутата, институты сходов, собраний, наказы избирателей, имеют глубокую историю и весьма богатую практику не только в бытность русских «народоправств», но и при наличии самодержавия^6.

Таким образом, вся история политико-правовой науки, развитие государства как социальной системы сопровождались конкуренцией различных теоретических концепций, объединяемых понятием народовластия – объединяющего принципа для правовой идеологии государств, относящихся ко многим правовым системам.

Несмотря на конституционное закрепление, проблема народовластия не имеет комплексного, междисциплинарного, теоретического осмысления и разрешения ни на субстанциональном уровне, ни на функционально-институциональном. Необходимость разработки юридически обоснованной концепции народовластия детерминировано не только кризисной ситуацией в мире и сложной в России, угрожающих сохранению и выживанию населения, но самой Конституцией РФ, в преамбуле которой закреплена важнейшая цель – «обеспечения благополучия и процветания России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями». Таким образом, вопросы народовластия связаны с проблемами пределов осуществления государственной власти, способами реализации государственной политики, национальной безопасности и др.

Имеющиеся подходы в исследовании народовластия не консолидированы в целостное учение, а плюрализм мнений относительно дефиниции, содержания, значимости, пределов воли народа настолько велик, что затрудняет формирование единообразной научно-теоретической концепции. Не ставя в рамках данного исследования задачу комплексного подхода к раскрытию сути народовластия, приведем определение данного понятия. Народовластие – это самоорганизация народа в целях управления своими делами посредством принятия общеобязательных решений и использования организационных механизмов и процедур, предполагающих участие в осуществлении властных функций и самого народа, и образуемых им органов.

С принятием Конституции РФ роль народа в России существенно изменилась – он стал источником государственной власти. Статья 3 Конституции РФ характеризует народ РФ в качестве носителя суверенитета; единственного источника власти; субъекта, осуществляющего власть (властвующего); субъекта, поручающего осуществление власти иным структурам. Следовательно, народовластие рассматривается как самостоятельный, сложно построенный и функционирующий объект теоретико-правового изучения. Объединение многих функциональных значений позволяет изучать данное явление в качестве важнейшего конституционного принципа, без которого остальные конституционные принципы будут малопродуктивными началами современной политико-правовой реальности. Не случайно проблема народовластия сегодня рассматривается шире, чем раньше. Она не сводится лишь к передаче государству публичной власти, а требует от государства активных положительных действий во всех сферах общественной жизни, обеспечения и защиты интересов народа, а в случае невыполнения своих обязательств – необходимости подвергнуться государству юридической ответственности.

Власть народа носит учредительный характер. Это выражается в ее верховенстве, а также в исключительном суверенном праве установить «для себя конституцию и по мере надобности изменять ее»7. Народ не передает государству свою власть, народ передает право властвовать, осуществлять ее постоянно и непосредственно.

Существенными чертами учредительной власти народа выступают следующие:

– учредительная власть принадлежит многонациональному народу РФ, не совпадает с учрежденными Конституцией законодательной, исполнительной и судебной властями;

– учредительная власть народа не ограничена конституционными рамками. Конституция РФ и конституционные законы могут определять лишь условия и порядок осуществления учредительной власти;

– учредительная власть осуществляется народом непосредственно, а также его чрезвычайным представителем – Конституционным Собранием, которое должно учредить (разработать проект) новую Конституцию;

– законодательная власть вправе осуществлять учредительную власть лишь в строго ограниченных пределах^8.

Важнейшим качеством (свойством) народовластия является народный суверенитет. Следует отметить, что в литературе часто отождествляются понятия народовластия и народного суверенитета^9. Позволим себе не согласиться с таким подходом. Народный суверенитет выступает связующим звеном между народом и государством. Он выступает качественным организационно-политическим и функциональным признаком государства, обеспечивающим верховенство и полновластие власти народа. Соответственно любая публичная власть исходит от народа, должна осуществляться в его интересах, а сам народ вправе оценивать и контролировать эту власть.

Народный суверенитет един и неделим. Государственная власть производна от народной, поэтому и государственные, и муниципальные органы лишь осуществляют ее от имени народа, но не являются ее носителями. Не могут они претендовать и на суверенность ее осуществления. Институционально народный суверенитет обусловливает формирование и действие таких «народных» органов или «органов гражданского общества», среди которых Общественная палата РФ, различные комиссии при Президенте РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ и др.

Политико-идеологический аспект рассматриваемого явления должен отражать инструментально-аксиологическую природу народовластия. Однако в отечественной юриспруденции этому не уделяется должного внимания, в то время как народный суверенитет активно используются западными государствами в качестве основы реализации внутренней и внешней политики.

Народовластию принадлежит высшая ступень в иерархии конституционных ценностей, формализует через законодательство волю народа в качестве источника, единственной предпосылки государственной власти и государственной деятельности. Воля народа, отражая потребности людей в организации, обеспечивается посредством власти, становясь целью деятельности и объектом правоотношений.

В подтверждение сказанного обратимся к основам логической семантики. Народовластие (или власть народа) – такая единица грамматики, в которой соотношение полнозначных, самостоятельных слов «власть» и «народ» соотносятся следующим образом. Подчинительная связь в словосочетании «власть народа» указывает на функциональную роль и значение этих взаимозависимых языковых единиц.

Двусторонняя зависимость в рассматриваемом словосочетании проявляется как отношение между терминами «власть» и «народ», выражающее значение несогласованного определения. Так, функциональная роль власти определяется как вспомогательного понятийного формообразующего элемента по отношению к народу: власть кого? (ради кого?) – для народа (ради народа). Элемент «власть» указывает на конкретную форму объективации материальной субстанции – народ.

Народ выступает соответственно как субъект властеотношений. Поэтому целеполагающее значение слова «народ» показывает, что все то, что фиксирует термин «власть», направлено и совершается ради того, что обозначается понятием «народ». Это смысловое соотношение в словосочетании «власть народа», в котором «народ» выполняет функцию цели.

Таким образом, в словосочетании «власть народа» слова соотносятся как определяемое и определяющее, где первому принадлежит «власть», а определяющим выступает «народ». Это означает, что в причинно-следственной зависимости этих категорий роль народа выражается в том, что он основное и важнейшее условие существования публичной власти. Именно материальная субстанция – народ обладает социальными, духовными свойствами, формирующими у подвластных потребность подчинения.

Следовательно, власть народа, в отличие от прочих конституционных ценностей, представляет собой не простую конкретизацию, а существенную предпосылку, юридическую возможность существования государства. Это состояние обусловливает предваряющую и предшествующую правопорядку и законности организацию публичной власти^10. Следовательно, власть народа следует рассматривать в качестве ближайшей предпосылки формирования государства. Государство в свою очередь выступает инструментом воплощения интересов народа, его суверенной воли.

В связи с этим, рассматривая народовластие в качестве ценности, следует отметить его тесную взаимосвязь с социально-юридическим определением народа, без рассмотрения которого исследование является неполным. Это еще важно и потому, что народ является источником публичной власти, формализуя и материализуя власть государственную и, как представляется, государство в целом.

В Конституции РФ термин «народ» употребляется десять раз. В сочетании с определениями «многонациональный» Конституция РФ определяет народ в качестве субъекта конституционного нормотворчества (преамбула), носителя суверенитета и единственного источника власти (ст. 3). Самоидентификация народа осуществляется посредством права на самоопределение (ч. 3 ст. 5). Материальной основой жизни и деятельности выступает природоресурсная база, которая принадлежит народу (ч. 4 ст. 9). Духовная связь и преемственность определяется правом народа на сохранение родного языка и создания условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68). Государство обязано гарантировать права коренных малочисленных народов (ст. 69). И, наконец, в соответствии со ст. 82 Конституции РФ Президент РФ приносит присягу именно народу, обязуясь верно служить ему.

Системный подход позволяет говорить о широком и узком смыслах понятия «народ»11. В широком смысле народ – это совокупность людей, проживающих на территории одного государства, связанных с ним через гражданство (подданство), а также имеющих общность интересов. В узком смысле под народом понимают общность людей одной национальности, имеющих свой родной язык, обычаи и традиции. Таким образом, условный «водораздел» между аспектами одного понятия можно провести через национально-культурный критерий.

Безусловно, проблема определения понятия «народ», его признаков и особенностей – важная научная проблема, которую еще предстоит решить. Однако в контексте народовластия вопрос следует ставить иначе: является ли народ не только источником власти, но и субъектом власти и субъектов конституционных правоотношений?

Это крупнейшая фундаментальная научная проблема, которую впервые ученые поставили еще в советский период^12.

Большинство авторов учебников по конституционному праву России многонациональный российский народ относят к субъектам конституционного права. Подобный подход соответствует «духу» Конституции РФ, в частности преамбуле и ст. 3 Конституции РФ.

Однако в науке конституционного права не часто речь идет о содержании конституционного статуса народа и практически отсутствует обоснование того, что народ является субъектом конституционных правоотношений. Это означало бы признание того, что народ является не только источником, но и субъектом властеотношений, обладающим конституционной правосубъектностью. Конституция РФ ни в одной статье прямо не называет народ субъектов конституционных правоотношений. Напрашивается резонный вопрос: «Почему?». Почему, являясь источником власти, народ не провозглашен в качестве субъекта правоотношений?

Критическое объяснение такой ситуации дается, в частности, В. А. Четверниным. Этот авторитетный конституционалист пишет о фиктивности и народного суверенитета, и непосредственного осуществления народом своей власти. Суверенитет, в частности, означает качество верховенства власти; этим качеством обладает государственная власть, и там, где есть государственная власть, возможен только государственный суверенитет. Если государственным суверенитет обладает народ, то в этом случае государство и народ совпадают, либо государственный и народный суверенитет суть разные явления. В итоге автор приходит к утопичности идеи народного суверенитета и использованию ее как средства политической манипуляции в выборах^13.

Полагаем, что уязвимой эту позицию делает концепция разделенного суверенитета, которой придерживается автор. Народный и государственный – это аспекты одного явления: суверенитета. Народный суверенитет не порождается государством, а возникает он в силу экономического, социального, духовного и прочего развития общества и впоследствии с появлением государства приобретает конституционно-правовую форму и определяет границы государственной власти. Однако следует согласиться с В. А. Четверниным в том, что идентифицировать принадлежность народного суверенитет субъекту – народу, который, обладая им, совершает юридические значимые действия, сложно. Народный суверенитет тогда приобретает зримое очертание, когда народ осуществляет свою власть, т. е. выступает как лицо публичных правоотношений, прежде всего на референдуме и свободных выборах.

Полагаем, что суверенитет народа и народовластие, порождаемое им, перестанут восприниматься фиктивными явлениями после обоснования правосубъектности народа.

В правовой науке традиционно под конституционной правоспособностью принято понимать способность субъекта иметь конституционные права, а под конституционной дееспособностью – способность субъекта своими действиями приобретать и осуществлять конституционные права, а также исполнять конституционные обязанности^14. Тем временем существенное значение имеет особый статус рассматриваемого субъекта^15. Правовой статус народа отличен от правового статуса личность, коллектива, государства. В структуре правового статуса народа невозможно выделить право- и дееспособность, применительно к народу говорить о его правосубъектности без разложения на составные части.

В науке проблема правосубъектности поставлена давно, но до сих пор не разрешена. Так, ряд правоведов (например, В. Т. Кабышев, О. О. Миронов, А. В. Мицкевич и др.) полагают, что народ не обладает качествами субъекта конституционного права и является неким сакральным образованием^16, иное понимание народа может повлечь принижение его социальной роли, ограничение правовыми рамками, умаление его суверенитета. Но если развивать эту идею дальше, то какому субъекту принадлежит народный суверенитет? Ведь суверенитет – это не самоцель, это качество конкретной власти, которую осуществляет конкретный субъект. Если нет субъекта, нет и не может быть соответствующей суверенной власти. В этом случае «народ» – это абстрактная юридическая категория, ценность которой для науки и тем более практики сводится к нулю.

Однако это не так, и по Конституции РФ народ находится в числе конституционных личностей. Именно поэтому преобладающим среди ученых является отношение к народу как к особому субъекту конституционного права^17, осуществляющему свои права через государство и его органы и лишь иногда выступающему самостоятельно в конституционных правоотношениях.

И, наконец, пока слабо обоснованный подход, согласно которому народ – это самостоятельный субъект конституционных правоотношений, возникших между народом и государством и длящихся бессрочно. Народ участвует в организации и осуществлении власти через референдум и выборы, народную инициативу, петиции, конституционные жалобы, собрания, митинги, шествия, пикеты, забастовки, институт присяжных заседателей и др. Следовательно, народ – это персонифицированная правосубъектная личность^18. Полагаем, что это перспективное исследовательское направление конституционалистам предстоит еще осмыслить.

Говоря о народной воле, нельзя гиперболизировать ее значение. Народовластие имеет известные пределы осуществления. Прежде всего это конституционные формы осуществления народовластия, через которые народ воздействует на государство и его органы. Во-вторых, конституционные права человека, которые очерчивают сферу личной свободы каждого.

В Конституции РФ формализована воля народа. Народ в качестве субъекта конституционных правоотношений участвует в законотворчестве непосредственно (через референдум, свободные выборы) либо через своих представителей, ответственных перед народом, действующих в интересах народа. Таким образом, в Конституции РФ закреплены конкретные правовые формы и механизмы народовластия: непосредственная демократия и (или) народное представительство, ответственность депутатов перед народом, подконтрольность их народу, различные формы волеизъявления масс (митинги, пикеты, шествия и пр.), гражданство, права и обязанности личности и пр. Это юридические формы реализации воли народа, определяющие пределы народного суверенитета.

Народный суверенитет пронизывает все уровни публичной власти. Можно выделить его уровни: федеральный (многонациональный народ России), региональный (народ, или население субъекта Федерации), муниципальный (сообщества, проживающие на территории муниципального образования).

Власть народа в РФ осуществляется в трех формах:

1) государственной власти;

2) общественной власти;

3) власти местного самоуправления как смешанная общественно-государственная власть.

Первой по степени значения среди форм власти является государственная власть. Акты государственной власти распространяются на всех граждан, проживающих на территории ее действия, имеют общеобязательный характер. Государственную власть осуществляют либо народ в целом, либо специальная система государственных органов (органов государственной власти).

Высшим выражением непосредственного (прямого) осуществления государственной власти народом являются референдум (народное голосование) и выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти (депутатов Государственной Думы ФС РФ, законодательных собрании субъектов РФ).

Второй формой власти народа является общественная власть. Общественная власть – это власть различных объединений и коллективов граждан в отношении лиц, состоящих в этих объединениях и коллективах, а также их внутренних подразделений (политические партий, религиозные организации, а также трудовые коллективы как объединения граждан по общему месту работы).

Третьей формой власти народа в РФ является власть местного самоуправления, которая существует в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах, на внутригородских территориях городах федерального значения. Данная форма народовластия обеспечивает возможность населению самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, т. е. управлять своей жизнью и делами на соответствующей территорий.

Конституция РФ ставит прямую демократию выше, чем представительскую. Российская система демократии предполагает, что представительские формы властвования производны от прямого народовластия, а избранные представители действуют как посредники между народом и властью. Следовательно, все модернизации системы государственного властвования призваны приближать наше общество к конституционному идеалу прямой демократии. Закономерным свидетельством этому является заявление Президента РФ по поводу расширения институтов прямой демократии, сделанное в Послании Федеральному Собранию в 2013 г. Президентское предложение выразилось в необходимости дополнения законодательного процесса еще одной стадией – «нулевого чтения» законопроекта, которую должны проходить все законопроекты (федеральные и местные), ключевые государственные решения. На этой стадии свою оценку законопроектам должен дать народ. В связи с этим началась работа над подготовкой проекта закона «Об общественном контроле»19.

Таким образом, народовластие выступает качественной характеристикой демократии, способной совершенствовать государственную организацию общества и механизм правового регулирования.

1.2. Конституционный статус Федерального Собрания – парламента Российской Федерации

Законодательную власть Российской Федерации осуществляет Федеральное Собрание – парламент России. Федеральное Собрание состоит из двух палат, каждая из которых имеет организационную самостоятельность, индивидуальные способ формирования, компетенцию, основания и порядок прекращения полномочий. Палаты Федерального Собрания собираются на совместные заседания лишь в случаях, прямо перечисленных в ч. 3 ст. 100 Конституции РФ. Поэтому позиционирование Федерального Собрания в качестве государственного органа весьма условно, фактически в публичных правоотношениях участвуют его палаты: Совет Федерации и Государственная Дума.

Совет Федерации является институтом представительства субъектов РФ. В первом созыве в его состав избиралось по два члена от каждого региона с использованием мажоритарной двухмандатной системы народного представительства; в последующем в него стали входить ex officio (по должности) руководители законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. Сейчас мандатарии законодательных и исполнительных органов субъектов РФ определяются самими этими органами.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, представляющих в целом многонациональный народ Российской Федерации. Длительное время половина состава депутатов Государственной Думы избиралась с использованием мажоритарной одномандатной системы относительного большинства голосов граждан, другая половина – посредством пропорционального представительства избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов и преодолевших установленный законом заградительный пункт. Сейчас Государственная Дума сформирована с использованием пропорциональной системы в полном составе. Все депутаты Государственной Думы несут публично-правовую обязанность осуществления полномочий на постоянной профессиональной основе. Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ при существенных разногласиях между ними по вопросам формирования и деятельности Правительства РФ (ст. 111 и 117 Конституции РФ).

Вместе с тем у Совета Федерации и Государственной Думы много общего по вопросам внутренней организации деятельности. Каждая из палат имеет председателя и заместителей председателя, структурные единицы общей и специальной компетенции. С соблюдением примерно одних и тех же процедур определяется необходимый кворум, формируется проект повестки дня, заслушиваются доклады и содоклады, открываются и закрываются парламентские дебаты, принимаются решения путем голосования. Обе палаты являются участницами законодательного процесса с дифференциацией статуса, полномочий и ролей не только палат Федерального Собрания, но и других субъектов законотворчества (Президента РФ на стадии промульгации законов, субъектов права законодательной инициативы при внесении законопроектов в Государственную Думу и т. п.). Каждая из палат имеет собственную компетенцию подзаконного характера.

Согласно ст. 94 Конституции РФ парламентом России является Федеральное Собрание, которое имеет статус государственного органа и осуществляет две основных функции: представляет многонациональный народ Российской Федерации и осуществляет законодательную власть. Данный подход не является единственным. Во многих странах парламенты являются однопалатными. В государствах с бикамеральной структурой высшего представительного органа конституция может отдавать предпочтение лишь отдельным функциям парламента либо стремиться к отражению всей их полноты, учреждать единство статуса парламента либо подчеркивать самостоятельность палат и т. п. Если бы Конституция России использовала аналогию конституционных актов зарубежных стран, формулировки ст. 94 могли быть следующими: «Законодательная власть Федерации осуществляется Советом Федерации совместно с Государственной Думой» (Австрия); «Федеральная законодательная власть осуществляется совместно Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой» (Бельгия); «Федеральное Собрание осуществляет законодательную власть государства, принимает государственный бюджет, контролирует деятельность правительства, обладает иными полномочиями» (Испания). Несмотря на отсутствие подобных формулировок в Конституции РФ, не следует отрицать совместный характер деятельности главы государства и палат парламента в законодательном процессе, а также ряд полномочий Федерального Собрания в бюджетной и контрольной сферах общественных отношений.

Принципиальную важность в исследовании феномена бикамерализма в структуре российского парламента имеет нормативное содержание частей 1 и 3 ст. 100 Конституции РФ. Согласно этим положениям палаты Федерального Собрания заседают раздельно. С формальной стороны Совет Федерации и Государственная Дума даже не вправе проводить совместные заседания. Они могут лишь «собираться совместно» для заслушивания посланий главы государства, Конституционного Суда РФ либо выступлений руководителей иностранных государств. Федеральное Собрание как таковое не имеет конституционной компетенции. Полномочия и функции парламента реализуются в компетенции его палат. В связи с этим приходится признать формальный и, по сути, совершенно нежизнеспособный характер конституционной нормы о том, что Федеральное Собрание является представительным и законодательным (ст. 94), постоянно действующим (ч. 1 ст. 99) органом. Фактически конституционной правосубъектностью обладают Совет Федерации и Государственная Дума как палаты Федерального Собрания. Конституционный статус Федерального Собрания выражается в самостоятельной деятельности палат и конституционном механизме правового регулирования их взаимодействия.

Система двух палат длительное время является объектом изучения конституционно-правовой науки. Так, С. А. Котляревский связывал бикамеральную структуру представительства с формой территориального устройства. Он подчеркивал, что «двойственности федеративного государства должна соответствовать двойственность в его представительстве: одна палата представляет как бы все население в совокупности, другая отдельные органические единицы, из которых состоит федеративное государство»20. Чтобы верно истолковать приведенную мысль С. А. Котляревского, необходимо обратить внимание на его взгляды, связанные с формой территориального устройства. Автор всячески подчеркивал, что демаркационная линия между федеративным и унитарным государством условна, поэтому нельзя проводить четких различий между федеративным и сильно децентрализованным государством^21. Из этого можно заключить, что двухпалатная структура парламента допустима в децентрализованных государствах (государственных образованиях) для обеспечения представительства нижестоящих территориальных единиц наряду с общим представительством народа или граждан, проживающих на соответствующей территории.

В отличие от С. А. Котляревского, В. М. Гессен был убежденным сторонником однопалатной системы и считал бикамеральную структуру «историческим пережитком, не имеющим практического политического значения»22. Несмотря на отдельные теоретические разногласия отечественных государствоведов, дореволюционный опыт народного представительства опирался на доктрину бикамерализма, что в конечном итоге прижилось и на советской почве. При этом в советской государственно-правовой мысли господствовал тезис о том, что двухпалатная структура парламента взаимосвязана с принципами национальной политики^23. С течением времени этот подход стал подвергаться определенным сомнениям, развиваться и углубляться, в том числе на основе изучения практики зарубежных стран. По мнению А. Е. Козлова, парламент любого государства имеет свои специфические черты, что обусловлено влиянием ряда разнообразных факторов. Но при этом автором отмечается следующая закономерность: «практически все» федеративные государства избрали двухпалатную структуру парламента^24. И. А. Конюхова выделила следующие достоинства двухпалатной организации парламента: это сочетание представительства нации с представительством регионов, оптимизация законодательного процесса, а также стабилизация государственности и политических отношений в обществе. Наряду с указанными обстоятельствами, И. А. Конюхова отмечает и такие недостатки бикамерализма, как громоздкая структура и, следовательно, значительные финансовые затраты, а также чрезмерное усложнение процедуры осуществления законодательных функций^25.

Действительно, двухпалатная структура усложняет законодательный процесс^26, однако утверждение «чем сложнее законодательная процедура, тем выше качество нормативного акта»27 представляется спорным. Вообще, потребности совершенствования законодательного процесса не могут служить оправданием создания двухпалатного парламента, поскольку для этого могут быть предприняты более эффективные меры. Совершенствование законодательной процедуры суть побочный положительный эффект, достигаемый благодаря существованию двухпалатного представительного органа, но отнюдь не цель бикамерализма. Представляется, что наиболее весомым аргументом в пользу двухпалатной структуры парламента может служить лишь потребность в обеспечении представительства социальных общностей, имеющих развитую политическую организацию и определенную степень самостоятельности. При этом компетенция палат, сформированных на различных принципах, должна соответствовать этим принципам. В противном случае утрачивается взаимосвязь между внутренней структурой представительного органа, порядком формирования его составных частей, компетенцией и ответственностью.

Двухпалатная структура Федерального Собрания требует обоснования с точки зрения реализации функции народного представительства. В самом общем виде можно сказать, что Совет Федерации является представителем субъектов Федерации, в то время как Государственная Дума – мандатарием многонационального народа в целом. В этом тезисе есть много условности, потому что субъекты Федерации в совокупности составляют Российскую Федерацию. Однако если бы палаты парламента имели тождественные цели учреждения, идентичные способы формирования и произвольно разграниченную компетенцию, смысл бикамерализма объяснялся бы в основном целью воспрепятствования сосредоточению публичной власти в сфере компетенции одного представительного органа. Подобная конституционная модель имеет право на существование, однако она лишена многих важных политических компонентов. В России палаты Федерального Собрания опираются на различные цели народного представительства (политико-территориальное и общенациональное). В связи с этим выглядит обоснованным дифференцированный подход к правовому регулированию порядка их формирования, деятельности и прекращения полномочий.

С точки зрения порядка формирования палаты Федерального Собрания различаются тем, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации, в то время как Государственная Дума избирается гражданами России посредством прямых выборов. Численный состав Государственной Думы значительно превышает количество членов Совета Федерации. Палаты парламента обладают правом участия в законодательном процессе, но функции Совета Федерации здесь весьма ограничены. Совет Федерации не обладает правом первичного принятия законопроектов, он вправе лишь наравне с другими субъектами права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104) обращаться в Государственную Думу. За исключением случаев, предусмотренных ст. 106 Конституции РФ, Совет Федерации может воздержаться от участия в законодательной процедуре. Отказ Совета Федерации в одобрении законопроекта преодолевается квалифицированным большинством голосов в Государственной Думе. Однако палаты Федерального Собрания обладают весьма важной конституционной компетенцией подзаконного характера. Это придает дополнительный смысл бикамеральному решению конституции при определении структуры российского парламента.

Совет Федерации после вступления в силу Конституции РФ формировался путем всеобщих прямых выборов только в первом созыве. Нормы Конституции о том, что Совет Федерации является органом представительства регионов, не получили должной конкретизации в основном законе российского государства, что породило многовариантные попытки разрешения этих проблем в актах текущего законодательства.

Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрел формирование верхней палаты российского парламента по должности из числа глав законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации. Данное решение законодателя заметно усилило конституционно-правовой статус Совета Федерации, повысило его авторитет и сыграло несомненную роль в развитии политической системы России. Однако этот механизм приводил к определенным сложностям в организации деятельности Совета Федерации, так как руководители государственных органов субъектов Федерации вынуждены были одновременно решать федеральные и региональные задачи, соединяя в своем лице и федеральную, и региональную власть.

При этом нельзя не отметить, что Совет Федерации сохранял в себе черты органа народного представительства, поскольку высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) субъектов Федерации избирались путем прямых выборов, а председатели законодательных органов субъектов Федерации приобретали мандаты народного представительства в избирательных округах как депутаты этих органов. В последующем законодатель отказался от народно-представительного способа формирования Совета Федерации, отдав предпочтение представительству именно органов государственной власти субъектов Федерации (а не самих субъектов).

В конституционном праве зарубежных стран можно найти ряд примеров формирования «верхних» палат парламента, которые используют избирательную систему частично либо вовсе отказываются от применения всеобщих и равных выборов палаты (главным условием реализации народного суверенитета остается выборность «нижней» палаты). Так, в Испании от каждой провинции избирается по четыре сенатора всеобщим голосованием избирателей; в островных провинциях каждый остров или объединение островов образуют избирательный округ для выборов сенаторов. Однако дополнительно к этому в Испании автономные сообщества назначают по одному сенатору и еще по одному от каждого миллиона населения, проживающего на их территории. Назначение осуществляется соответствующим законодательным собранием, а при его отсутствии – высшим коллегиальным органом автономного сообщества в соответствии с его статутом, который должен обеспечивать в любом случае адекватное пропорциональное представительство (ст. 68–69 Конституции Испании).

Не менее интересен в рамках анализируемой проблематики опыт Австрии. Если Национальный совет этого государства избирается народом Федерации в соответствии с принципами пропорционального представительства, то Федеральный совет формируется Ландтагами, т. е. законодательными органами субъектов Федерации. Члены Федерального совета и их заместители избираются на основе принципа пропорционального представительства, однако не менее чем один мандат должен предоставляться партии, которая имеет второе место по числу депутатов в Ландтаге, а в случае если несколько партий имеют одинаковое число депутатов той партии, которая на последних выборах в Ландтаг заняла второе место по числу поданных голосов избирателей. При равном положении нескольких партий вопрос решается посредством жеребьевки. Важно подчеркнуть, что в соответствии с Конституцией Австрии члены Федерального совета не должны входить в состав Ландтага, который их делегирует, однако они должны обладать правом быть избранными в этот Ландтаг. По истечении срока полномочий Ландтага или после его роспуска делегированные им члены Федерального совета сохраняют свои функции до тех пор, пока новый Ландтаг не проведет выборы в Федеральный совет (ст. 26, 35 Конституции Австрии).

Таким образом, нельзя однозначно утверждать, что верхняя палата парламента в федеративном или децентрализованном государстве должна обязательно быть выборной. Сравнительный анализ порядка формирования верхних палат парламентов России, Испании и Австрии приводит к следующим выводам. Во-первых, назначение членов верхней палаты может сочетаться с институтом их избрания (опыт Испании). Так, в Совет Федерации могли бы избираться депутаты от субъектов Федерации и дополнительно к этому назначаться представители от органов государственной власти субъектов Федерации. Во-вторых, назначение членов верхней палаты парламента не обязательно должно осуществляться органами представительной власти субъектов Федерации (опыт Испании). Однако столь «жесткое» разграничение представителей от законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, которое присуще современному российскому конституционализму, не находит своего подтверждения в зарубежной практике государственного строительства и в определенной степени противоречит ст. 10 Конституции РФ. В-третьих, ценз несовместимости статуса члена верхней палаты парламента федеративного государства со статусом депутата законодательного органа субъекта Федерации имеет под собой практическую основу (опыт Австрии и России), хотя и является весьма спорным. Надо полагать, что подобный юридический запрет чрезмерно ограничивает права субъектов Федерации по назначению своих представителей, а также способствует назначению в верхнюю палату федерального парламента представителей от федерального центра.

Примечательно, что Государственная Дума 21 февраля 1997 г. предпринимала попытку обжаловать в Конституционном Суде Российской Федерации установленный самой же Государственной Думой порядок формирования Совета Федерации^28. В запросе Государственной Думы оспаривались все положения принятого ею Федерального закона, в том числе по мотивам, что именно субъекты Федерации должны определять, кто и каким образом получает статус представителей законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации в Совете Федерации. Отказав в принятии к рассмотрению этого запроса Государственной Думы, Конституционный Суд РФ указал, что обращение Государственной Думы с запросом о проверке конституционности ранее принятого ею акта, по существу, связано с отступлением от установленного способа изменения закона в действующей законотворческой процедуре, предусматривающей также участие Совета Федерации как второй палаты Федерального Собрания, и ставит под сомнение нормальное функционирование двухпалатного законодательного органа. В этом, по мнению Конституционного Суда РФ, обнаруживается стремление с помощью решения Конституционного Суда повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии. Конституционный Суд РФ также отметил, что оспаривание Государственной Думой полномочий Российской Федерации по регулированию указанных вопросов не является допустимым, поскольку сами субъекты Федерации подобных требований не заявляли^29.

Рассматривая дело о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ разрешил вопрос о 14-дневном сроке рассмотрения законопроектов в Совете Федерации. В ч. 4 ст. 105 Конституции РФ имеется норма, согласно которой, если Совет Федерации в течение 14 дней не рассмотрел федеральный закон, акт считается одобренным данной палатой Федерального Собрания. С другой стороны, в ст. 106 Конституции РФ содержится перечень федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Вследствие системной взаимосвязи этих норм возникла неопределенность в следующем вопросе: распространяется ли 14-дневный срок на механизм принятия федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации? Конституционный Суд РФ установил, что 14-дневный срок распространяется на указанные случаи, но лишь в том смысле, что Совет Федерации должен начать рассмотрение законопроекта и не обязан его завершить в течение этого времени. Причем данное толкование не распространяется на принятие других федеральных законов, которые рассматриваются по инициативе Совета Федерации и не перечислены в ст. 106 Конституции РФ^30.

Конституционный Суд РФ разъяснил механизм федерального законодательного процесса при официальной интерпретации нормативных положений ст. 107 Конституции РФ^31. С формальной стороны вопрос заключался в толковании конституционных терминов «принятый федеральный закон» и «установленный порядок». По сути, основным предметом спора послужило расхождение в позициях главы государства и палат парламента по вопросу об их действиях в законодательном процессе.

Государственная Дума считала, что, если Совет Федерации не рассматривал федеральный закон (или отклонил, но Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации), именно Государственная Дума несет публично-правовую обязанность направления закона Президенту РФ для подписания и обнародования. По мнению Президента РФ, направлять ему законы для промульгации должен Совет Федерации за исключением случая, когда Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации. Наконец, Совет Федерации исходил из презумпции своего обязательного участия во всех стадиях законодательного процесса, особенно при отклонении закона президентом страны. Конституционный Суд РФ установил, что принятый федеральный закон должен направляться главе государства той палатой Федерального Собрания, в которой завершается соответствующая стадия законодательной процедуры. Если Совет Федерации одобрил или не рассматривал законопроект, он направляется Советом Федерации; если Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации – Государственной Думой.

Кроме того, Государственная Дума обратила внимание на неясность в вопросе о том, можно ли считать «отклонением» федерального закона распространенный на практике институт его возвращения главой государства в парламент без рассмотрения? Конституционный Суд РФ установил, что мотивы принятого Президентом РФ решения об отклонении федерального закона должны быть сообщены палатам Федерального Собрания. Президент РФ может воспользоваться своим правом вето в течение определенного срока (14 дней), пропуск этого срока лишает главу государства права на отклонение федерального закона. Президент РФ обязан подписать федеральный закон, если его вето преодолено квалифицированным большинством голосов в каждой из палат Федерального Собрания^32.

Однако Президент РФ обладает рядом контрольных полномочий в законодательном процессе. Если имелись нарушения порядка принятия федерального закона и эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат и само принятие закона, данный акт не является «принятым» по смыслу Конституции РФ. Следовательно, Президент РФ вправе возвратить такой законопроект, и это не будет считаться его «отклонением».

Подчеркивая безусловный характер конституционных требований к принятию федеральных законов и недопустимость фактического изменения правил по усмотрению участников законодательного процесса, Конституционный Суд РФ разъяснил следующий юридический смысл института преодоления вето Президента РФ палатами Федерального Собрания: во-первых, закон не может считаться одобренным Советом Федерации, если он не был им рассмотрен; во-вторых, исключается возможность преодоления неодобрения закона Советом Федерации путем повторного голосования в Государственной Думе, а также согласительной комиссии (закон должен быть одобрен в единой, ранее принятой редакции); в-третьих, если в результате повторного рассмотрения федерального закона хотя бы одна из палат не получит надлежащего большинства для одобрения в прежней редакции или примет решение о необходимости внесения в законопроект изменений или дополнений, дальнейшее рассмотрение законопроекта возможно только в порядке общей законодательной процедуры^33.

Необходимость баланса конституционных полномочий государственных органов в федеральном законодательном процессе не исчерпывается взаимодействием главы государства и парламента страны. В частности, конституционной оценки потребовали нормы регламента Правительства РФ, которые наделили аппарат высшего исполнительного органа правом возвращения субъектам права законодательной инициативы законопроектов с указанием причин невозможности составить финансово-экономическое заключение. Конституционный Суд РФ усмотрел в этом нарушение Конституции РФ. Несмотря на правомерность института согласования с Правительством РФ законопроектов, которые требуют расходов за счет средств федерального бюджета, воля Правительства РФ (тем более его аппарата) не может блокировать право законодательной инициативы в Государственной Думе. Оспариваемая норма предоставляла высшему исполнительному органу чрезмерно широкую дискрецию и нарушала само существо конституционного права на инициативу внесения законопроектов вследствие неясности и нечеткости правового регулирования общественных отношений, лишенного законодательной основы и «смещенного» в подзаконную область до уровня регламента Правительства РФ^34.

Одним из принципиальных вопросов внутренней организации деятельности палат Федерального Собрания является механизм подсчета голосов и определения результатов волеизъявления парламентариев. Разрешая неопределенность в понимании конституционного термина «общее число» членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, Конституционный Суд РФ занял следующие правовые позиции. Во-первых, «общее число» – это установленное Конституцией РФ количество парламентариев в каждой из палат независимо от фактически избранных, тем более присутствующих на заседании представителей. Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только парламентского большинства. Вакантность значительного числа депутатских мандатов ведет к утрате представительного характера парламента. Во-вторых, употребляемое в Конституции РФ словосочетание «общее число членов Совета Федерации и Государственной Думы» не дает оснований для нарушения правила о раздельном подсчете голосов в каждой из палат Федерального Собрания. Указание на «общее число» в этом контексте должно пониматься только в качестве «единого для обеих палат принципа определения результатов голосования». Попытки необоснованного зачета голосов одной палаты в пользу другой были заблокированы рассматриваемым актом конституционного правосудия^35.

В ряде постановлений и определений Конституционный Суд РФ дал оценку весьма распространенному в Государственной Думе голосованию за отсутствующих депутатов. Констатируя нарушения регламента палаты, Суд был вынужден признать подобную практику «обычной», вследствие чего установление неконституционности одних федеральных законов по порядку их принятия неизбежно повлекло бы за собой нуллификацию всех других актов федерального законотворчества. Обнаружив это обстоятельство, Конституционный Суд РФ объявил о сохранении за собой права в будущем по данному основанию признавать федеральные законы противоречащими Конституции РФ (de lege ferenda), но воздержался от этого действия в настоящем (de lege lata). При этом Государственная Дума несет публично-правовую обязанность урегулировать порядок передачи депутатом карточки для голосования другому депутату на случаи таких экстраординарных обстоятельств, как чрезвычайные ситуации, болезнь депутата или его служебная командировка для выполнения парламентских функций^36.

Рассматривая вопрос о конституционности подзаконного нормативного правового акта Государственной Думы об амнистии, Конституционный Суд РФ подчеркнул публично-правовую обязанность данной палаты не допускать явных искажений целей и задач амнистии, своевременно устранять дефекты правового регулирования общественных отношений. Государственная Дума была не вправе сначала издать акт об амнистии для чрезмерно широкого круга лиц без учета тяжести совершенных ими преступлений, а затем принять новое постановление с более узким кругом амнистируемых граждан, поскольку в результате такого регулирования оказались нарушенными требования ст. 19 Конституции РФ о равенстве граждан перед законом^37.

Конституционный Суд РФ установил, что к компетенции Государственной Думы не относится официальное толкование федеральных законов. Аутентичное толкование федеральных законов Государственной Думой невозможно вследствие того, что Дума не является единственным участником федерального законодательного процесса (иначе необоснованно игнорировалась бы воля Президента РФ и Совета Федерации). Что касается делегированного официального толкования федеральных законов Государственной Думой, то это возможно лишь при наличии управомочивающей нормы в тексте Конституции РФ. В условиях же действующего конституционного регулирования единственно допустимым способом официального аутентичного толкования федеральных законов является издание нового федерального закона, интерпретирующего предыдущий законодательных акт^38.

В отличие от Совета Федерации, Государственная Дума подлежит роспуску Президентом РФ при возникновении между ними разногласий по вопросам формирования и деятельности Правительства РФ. Институт роспуска данной палаты главой государства в системной взаимосвязи с нормами ст. 99 Конституции РФ (Государственная Дума является постоянно действующим органом, собирается на первое заседание на 30-й день после избрания, Президент РФ вправе созвать заседание Государственной Думы в более ранние сроки, начало работы палаты нового созыва прекращает полномочия прежней) привел к неопределенности в следующем вопросе: продолжает ли Государственная Дума осуществлять свои полномочия до момента начала работы Государственной Думы нового созыва после роспуска Государственной Думы Президентом РФ?

Конституционный Суд РФ установил, что после роспуска Государственной Думы Президентом РФ палата утрачивает право на реализацию конституционной компетенции на своих заседаниях. Другие органы осуществлять эти полномочия также не вправе, поскольку смысл конституционного института роспуска Государственной Думы заключается в удерживании Президента РФ и парламента от необоснованных конфликтов, а при их возникновении – в обеспечении своевременного формирования Правительства РФ или продолжения его функционирования вопреки выраженному недоверию со стороны парламента. После роспуска акты Государственной Думы утрачивают свою легитимность^39.

1.3. Правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ

Правовое регулирование организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ опирается на нормативные положения ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой «система органов государственной власти» субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с «основами конституционного строя» и «общими принципами» данной организации, установленными федеральным законом. Приведенное конституционное положение можно истолковать многозначным образом. Термин «система органов государственной власти» интерпретируется в узком и широком значениях, на что правомерно указал Конституционный Суд РФ при разрешении близкого по смыслу дела о толковании конституционных положений о «системе» и «структуре» федеральных органов исполнительной власти^40. Самостоятельность субъектов Федерации по определению «системы органов» может пониматься как самое общее конституционное установление (виды органов, общие основы их формирования и т. д.) либо в качестве конституционной гарантии сравнительно широких дискреционных полномочий субъектов РФ (компетенция, внутренняя организация, процедуры деятельности, основания досрочного прекращения полномочий и т. д.). В любом случае законодательные органы субъектов РФ при регулировании данных общественных отношений связаны Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вне требований этих и ряда других нормативных правовых актов субъекты Федерации обладают весьма широкой сферой самостоятельного усмотрения. При этом важное значение имеет позиция федерального законодателя о степени подробности регулирования общих принципов организации законодательных органов субъектов Федерации. В настоящее время наблюдается тенденция к расширению регулятивного воздействия федерального законодательства, ввиду которой конституциям (уставам) и законам субъектов Федерации отводится все меньшая роль в реализации ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ сравнительно редко квалифицирует подобную практику как неправомерное федеральное вмешательство.

Законодательный орган субъекта РФ является постоянно действующим, высшим и единственным органом законодательной власти. Субъектом Федерации самостоятельно определяется его наименование, структура, численный состав депутатов. В большинстве случаев региональные органы народного представительства имеют однопалатную структуру. Однако это не препятствует ряду субъектов Федерации отдавать предпочтение бикамерализму, способствующему представительству городских округов, муниципальных районов, других муниципальных образований или административно-территориальных единиц. В федеральном законодательстве встречаются многочисленные оговорки на случаи, когда в субъектах РФ установлена двухпалатная структура органа законодательной (представительной) власти.

Формирование законодательных органов субъектов РФ в советский период истории осуществлялось на основе мажоритарной системы относительного большинства. Сама по себе возможность баллотировки списков кандидатов, выдвигаемых политическими партиями, исключалась вследствие монопольного положения КПСС и ряда идеологических соображений. В настоящее время складывается более разнообразная практика. Так, в Оренбургской области была установлена избирательная система, основанная на сочетании одномандатных и многомандатных избирательных округов. При 47 мандатах образовывалось 33 округа: 24 одномандатных, шесть двухмандатных, один трехмандатный и два четырехмандатных. Давая оценку этой системе мажоритарных выборов, Конституционный Суд РФ установил, что само по себе сочетание одномандатного и многомандатного представительства не противоречит Конституции РФ. Однако требуется нормативное определение объективных критериев отнесения той или иной территории к избирательному округу, и должно быть обеспечено равенство активного избирательного права^41. Вследствие нарушений этих требований конкретная избирательная система Оренбургской области была признана противоречащей Конституции РФ^42.

Республика Татарстан в свое время предпочла следующую модель формирования регионального органа народного представительства. Однопалатный парламент состоял из двух частей: 67 депутатов избиралось по территориальным округам для работы на постоянной основе; 63 депутата – по административно-территориальным округам для работы на непостоянной основе. Причем часть парламента (из числа работающих на постоянной основе) имела самостоятельную, в том числе законодательную компетенцию. На пленарном заседании парламента разрешались наиболее важные общественно-политические проблемы (принятие конституции, утверждение бюджета). Вопрос о том, какие административно-территориальные единицы должны быть представлены в парламенте, определялся не республиканской конституцией и даже не региональным законом: данная компетенция возлагалась на избирательную комиссию республики.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ по указанной проблеме оказалась во многом аналогичной предыдущему случаю. Сам по себе смешанный механизм представительства территориальных округов и административно-территориальных единиц не противоречит Конституции РФ. Однако конкретная модель формирования регионального парламента в Республике Татарстан не соответствует Конституции РФ, поскольку в республике не обеспечено равенство депутатов в правах и наблюдается дробление единой парламентской компетенции на полномочия частей депутатского корпуса^43.

В Вологодской области законодатель предусмотрел необходимость образования избирательными объединениями 17 региональных групп с небольшой численностью кандидатов в каждой из них. Выбытие всех кандидатов хотя бы одной группы влекло за собой отказ либо аннулирование регистрации кандидатов, выдвинутых в других региональных группах, в конечном итоге лишение пассивного избирательного права. Главная особенность избирательной системы Вологодской области по сравнению с другими субъектами РФ заключалась в чрезмерном количестве региональных групп. Конституционный Суд РФ усмотрел в этом нарушение Конституции РФ вследствие завышенных законодательных требований и необоснованных санкций, связанных с лишением пассивного избирательного права^44.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 4 ст. 4) в настоящее время требует, чтобы не менее половины состава законодательного органа субъекта РФ формировалось бы на основе пропорционального народного представительства. При этом депутаты, избранные в составе списков кандидатов от политических партий, несут обязанность вхождения в соответствующие фракции. Депутаты, избранные в мажоритарных избирательных округах, обладают правом вхождения в данные фракции, но не обязаны этого делать и не вправе учреждать собственные фракции (они обладают правом формирования депутатских объединений, не имеющих статуса фракции).

Срок полномочий депутатов законодательного органа субъекта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет. Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта РФ. Законодательный орган самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Законодательный орган является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. Правомочность заседания данного органа определяется законом субъекта РФ, однако заседание не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Правомочное заседание проводится не реже одного раза в три месяца.

После принятия Конституции РФ 1993 г. и до введения в действие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» наблюдалось свободное конституционное (уставное) правотворчество субъектов РФ. Опираясь на конституционную норму о праве субъектов РФ самостоятельно определять систему органов государственной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ), регионы демонстрировали разнообразный опыт конституционного (уставного) моделирования. В конечном итоге это оказало влияние на практику конституционного правосудия и нашло выражение в ряде его правовых позиций. Предметом федерального конституционного контроля явился значительный массив норм конституций (уставов) Республики Алтай^45, Алтайского края^46, Читинской^47 и Тамбовской областей^48. Их можно сгруппировать следующим образом.

1. Проверка компетенции законодательных (представительных) органов субъектов РФ. Конституционный Суд РФ посчитал допустимой следующую компетенцию региональных органов народного представительства: регулирование порядка образования внебюджетных и валютных фондов, пользования кредитами на хозяйственные и социальные цели; утверждение схемы управления субъектом РФ; установление порядка организации и деятельности региональной исполнительной власти; утверждение по представлению высшего должностного лица субъекта РФ планов и программ социально-экономического развития, регионального бюджета и отчета о его исполнении.

Само по себе участие законодательного (представительного) органа субъекта РФ в формировании исполнительной власти также не противоречит Конституции РФ. Однако важно, каким именно образом это осуществляется. В качестве противоречащих конституционному принципу разделения властей признавались полномочия региональных парламентов по утверждению внутренней структуры региональных органов исполнительной власти, назначению большинства их руководителей, выражению им недоверия и отстранению от должности. Конституционный баланс полномочий ветвей власти в субъектах РФ нарушается, если высшее должностное лицо субъекта РФ лишено возможности освободить от должности чиновника исполнительной власти без согласия регионального парламента. Однако это не препятствует, например, согласованию с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначения первых заместителей высшего должностного лица субъекта РФ.

В конституциях (уставах) субъектов РФ, помимо воли федерального законодателя, запрещается вводить согласование назначения федеральных судей, должностных лиц федеральных судов, руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Такие назначения могут согласовываться с законодательными (представительными) органами субъектов РФ в силу предписаний федеральных законов, однако решения представительных органов субъектов РФ не являются окончательными и не могут препятствовать федеральным органам самостоятельно осуществлять принадлежащую им компетенцию.

2. Конституционный контроль законодательной процедуры в субъектах РФ. Конституционный Суд РФ установил, что конституцией (уставом) субъекта РФ нельзя ввести норму о подписании региональных законов председателем законодательного (представительного) органа субъекта РФ, так как это составляет исключительную компетенцию высшего должностного лица субъекта РФ. Закон есть акт единой государственной власти, он не может позиционироваться в качестве исключительно парламентского документа. Кроме того, отлагательное вето высшего должностного лица субъекта РФ создает дополнительные гарантии защиты от законодательных ошибок в региональном правотворчестве.

3. Проверка конституционности порядка формирования и прекращения полномочий государственных органов субъектов РФ. Проверяя допустимость нормы устава субъекта РФ о том, что деятельность регионального парламента не может быть приостановлена или прекращена каким-либо государственным органом, кроме самого регионального парламента, Конституционный Суд РФ отметил факт отсутствия в Конституции РФ прямых указаний на право федеральных государственных органов прекращать или прерывать деятельность законно избранных представительных органов субъектов РФ в силу презумпции законности их деятельности. Однако высшее должностное лицо субъекта РФ при определенных условиях может быть наделено правом роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ в целях реализации конституционного принципа разделения властей (ст. 10 Конституции РФ).

При рассмотрении дела о проверке конституционности Устава (Основного Закона) Алтайского края Конституционный Суд РФ установил, что закрепление в конституции (уставе) субъекта РФ абстрактной возможности отстранения от должности высшего должностного лица субъекта РФ на основании решений судов, подтверждающих наличие фактов грубого нарушения Конституции РФ и законов, противоречит Конституции РФ ввиду неопределенности признаков указанных нарушений^49. Однако в более позднем акте конституционного контроля Суд уточнил данную правовую позицию применительно к регулированию этого механизма на уровне федерального закона. Если основания и процедуры досрочного прекращения полномочий государственных органов субъектов РФ являются сбалансированными и применяются в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами, несмотря на отсутствие разрешающих норм в Конституции РФ, это не может рассматриваться в качестве конституционного правонарушения^50.

Исполнение председателем законодательного органа субъекта РФ своих обязанностей после проведения новых выборов и до избрания председателя этого органа нового созыва, по мнению Конституционного Суда РФ, также противоречит Конституции РФ, поскольку приводит к незаконному продлению фактического срока его легислатуры на неопределенный срок.

4. Контроль механизма взаимодействия государственных органов субъектов РФ. Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений ветвей власти. При этом исполнительная власть не может быть поставлена в подчиненное положение по отношению к представительному органу. Установление в конституции (уставе) субъекта РФ публично-правовой обязанности высшего должностного лица субъекта РФ ежегодно представлять доклад о своей деятельности региональному законодательному собранию было признано противоречащим Конституции РФ в той мере, в какой им вводилась общая подотчетность исполнительной власти перед законодательным органом по всем вопросам ее компетенции. Сама по себе обязанность исполнительной власти отчитываться в установленном порядке по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако законодатель не может неограниченно расширять полномочия представительных органов субъектов РФ, лишая исполнительную власть надлежащей самостоятельности. Подотчетность и подконтрольность не могут быть установлены в качестве общих принципов взаимоотношений представительной и исполнительной власти. Соответствующая компетенция народного представительства должна быть определена исчерпывающим образом.

Конституционный Суд РФ первоначально высказался против избрания (назначения) высших должностных лиц субъектов РФ решениями региональных парламентов^51. В последующем данная правовая позиция была пересмотрена. Суд подчеркнул, что положения Конституции РФ проявляют свое регулятивное воздействие непосредственно и через конкретизирующие Конституцию РФ нормы законов. Правовое регулирование общественных отношений развивается в социально-историческом контексте. Вслед за этим правовые позиции Конституционного Суда РФ могут не только уточняться, но и изменяться. Федеральный закон о наделении полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ решениями законодательных (представительных) органов субъектов РФ по представлению Президента РФ не противоречит Конституции РФ, поскольку не все органы государственной власти субъектов РФ должны быть выборными (главное – выборность законодательных органов). В силу того, что высшие должностные лица субъектов РФ входят в систему исполнительной государственной власти, такой механизм их формирования будет способствовать большей субординации по отношению к Президенту РФ^52.

Примечательно, что до пересмотра федеральным законодателем порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» существовала норма о недопустимости замещения указанной должности более двух сроков подряд (федеральный запрет вступал в силу с 19 октября 1999 г.). Конституционный Суд РФ установил, что если в законодательстве субъектов РФ по состоянию на 19 октября 1999 г. таких ограничений не было, первым сроком при исчислении сроков полномочий высшего должностного лица субъекта РФ должен считаться срок, на который данное лицо было избрано после 19 октября 1999 г. Если же в региональном законодательстве подобные ограничения вводились в порядке опережающего нормотворчества, порядок исчисления сроков определялся законодательством субъектов РФ (либо исчисление срока продолжалось, либо оно начиналось после вступления в силу федерального запрета). Результатом такой интерпретации законодательства стало фактическое санкционирование Конституционным Судом РФ возможности избрания высших должностных лиц субъектов РФ на третий и даже четвертый сроки подряд^53.

Одним из наиболее крупных нововведений Конституции РФ 1993 г. явилось официальное признание права не только республик, но и других субъектов РФ на законодательную деятельность. Право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ в силу федерального закона принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта РФ, представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным лицам. Законопроекты, внесенные в законодательный орган высшим должностным лицом субъекта РФ, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ, рассматриваются законодательным органом по представлению высшего должностного лица субъекта РФ либо при наличии его заключения.

Конституция (устав) субъекта РФ принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов; законы субъекта РФ – большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом; постановления законодательного органа – большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Проект закона субъекта РФ рассматривается законодательным органом не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением. После принятия законы субъекта РФ направляются для обнародования высшему должностному лицу субъекта РФ, которое обязано обнародовать данный правовой акт либо его отклонить. В случае отклонения высшим должностным лицом закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом.

Получив возможность регулирования общественных отношений посредством нормативных правовых актов особой юридической силы, многие края, области, города федерального значения и автономные образования истолковали это как отсутствие каких-либо правоограничений со стороны федерального центра в отношении регионального правотворчества. С другой стороны, некоторые федеральные органы и должностные лица долго не могли «смириться» с появлением нового уровня законодательного регулирования, всячески принижали значение законодательных актов субъектов РФ, отводили им периферийную роль и, как следствие, оспаривали их конституционность.

Рассматривая дело о соответствии Конституции РФ гражданско-процессуального законодательства и законодательства о прокуратуре, Конституционный Суд РФ установил особый правовой механизм проверки конституций (уставов) субъектов РФ на предмет их соответствия правовым актам более высокой юридической силы. В силу того, что соответствие конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам невозможно проверить без контроля их субординации по отношению к Конституции РФ, судебная проверка юридической допустимости норм конституций (уставов) субъектов РФ составляет исключительную компетенцию Конституционного Суда РФ^54. Тем самым была заблокирована возможность дисквалификации положений конституционных (уставных) актов субъектов РФ как в ординарных юрисдикционных инстанциях, так и в высших судах общей и арбитражной юрисдикции.

Близкая правовая позиция характерна для результатов проверки конституционности законодательства о прокуратуре в части права прокуратуры на обращение в суд общей юрисдикции с требованием о признании недействительным закона субъекта РФ и права судов общей юрисдикции разрешать такие категории дел. Конституционный Суд РФ разграничил понятия «недействительного» и «недействующего» закона субъекта РФ. Суд общей юрисдикции вправе проверять закон субъекта РФ на предмет его соответствия федеральному законодательству, если этим не затрагивается вопрос о его конституционности. Неконституционность регионального закона влечет его недействительность, однако установить данный факт может только Конституционный Суд РФ. Суд общей юрисдикции вправе лишь подтвердить недействительность закона субъекта РФ со ссылкой на правовые позиции Конституционного Суда РФ. В отличие от недействительности признание регионального закона недействующим допускается по воле суда общей юрисдикции вследствие противоречия данного акта федеральным законам. Таким образом, суды общей юрисдикции могут признавать законы субъектов РФ недействующими, но не вправе признавать их недействительными^55.

Несмотря на указанные особенности механизма проверки конституционности и законности учредительных и законодательных актов субъектов РФ, многие региональные законы содержали чрезмерные и недопустимые правоограничения, противоречили ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Подобные факты блокировались практикой конституционного правосудия. Так, в ряде законов субъектов РФ вводились ограничения свободы передвижения и поселения: фискальный платеж; специальное разрешение в пределах квот; платные лицензии на право приглашения иногородних специалистов; исчерпывающий перечень категорий граждан. Конституционный Суд РФ высказался однозначно против такого подхода. Регистрация по месту жительства граждан может быть только уведомительной. Субъекты РФ обладают весьма ограниченной компетенцией в регулировании отношений миграции. Кроме того, реализация свободы поселения не может ставиться в зависимость от уплаты налога или сбора; налогообложение не должно приводить к парализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, нарушать саму суть того или иного права или свободы^56.

В частности, не является конституционным введение регионального фискального сбора «на компенсацию затрат бюджета по развитию инфраструктуры населенных пунктов и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих на постоянное жительство» в соответствующий субъект РФ^57.

Аналогичным образом Конституционный Суд РФ признал противоправность ограничений в региональном законодательстве права на свободу и личную неприкосновенность. Оспоренный в Суде законодательный акт Республики Мордовия о чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью предоставлял министерству внутренних дел субъекта РФ право задержания в административном порядке по согласованию с прокурором членов организованных преступных групп сроком до 30 суток. Примечательно, что республиканский законодатель мотивировал эту позицию административно-правовой природой института задержания (напомним, что административное законодательство относится к совместному ведению России и ее субъектов). Конституционный Суд РФ установил, что оспариваемая норма не может считаться административно-правовой. Принадлежность лица к организованной преступной группе устанавливается в порядке уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Административное задержание не применяется в производстве по делам о преступлениях^58.

При рассмотрении дела о проверке конституционности законодательства города Москвы о платном землепользовании Конституционный Суд РФ установил противоправность нормы, согласно которой гражданам-домовладельцам, постоянно зарегистрированным в принадлежащих им на праве собственности домах, предоставлялось право пожизненного наследуемого владения земельными участками по определенным нормам, а сверх указанных норм – только в аренду. Суд подчеркнул, что понятие «предоставление земельного участка» распространяется на два различных случая: во-первых, первичное получение земельного участка; во-вторых, перерегистрацию права владения и пользования земельными участками для граждан, которые проживают в домах, принадлежащих им на праве собственности (именно это имело место в деле заявителей). В силу того, что переоформление прав (второй случай) квалифицировалось как первичное предоставление земельных участков (первый случай), в данном субъекте РФ вследствие действия оспариваемой нормы создавались условия для злоупотреблений, противоречивой правоприменительной практики и нарушения равенства граждан перед законом. В конечном итоге Суд установил, что законодатель субъекта РФ не может вводить предельные нормы предоставления земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения для граждан, которые уже обладали данными участками на других вещных правах^59.

Допустимость регионального законодательства о рекламе проверялась Конституционным Судом РФ применительно к оценке федерального закона, не упомянувшего законодательство субъектов РФ в качестве одного из источников регулирования соответствующих отношений. Суд установил, что смысл оспариваемой нормы не может быть уяснен вне связи с предметом регулирования, целями и сферой применения данного законодательного акта. Оспариваемая норма не противоречит Конституции РФ в той мере, в какой охватывает предметы ведения Российской Федерации (в частности, гражданско-правовые отношения и правовые основы единого рынка). При этом использование общеправового классификатора отраслей законодательства в качестве инструмента определения принадлежности правовых вопросов к той или иной отрасли законодательства не является допустимым. Однако в силу того, что рекламная деятельность является объектом комплексного нормативно-правового воздействия, субъекты РФ вправе осуществлять ее законодательную регламентацию в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации^60.

Полномочия законодательного органа субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случаях: во-первых, самороспуска; во-вторых, роспуска высшим должностным лицом субъекта РФ; в-третьих, вступления в силу решения суда о неправомочности состава депутатов (в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий); в-четвертых, роспуска Президентом РФ.

Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа в случае принятия им нормативного правового акта, противоречащего правовым актам более высокой юридической силы, если такие противоречия установлены судом, а законодательный орган не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Также высшее должностное лицо субъекта РФ вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа, если вступившим в силу решением суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный орган в течение трех месяцев подряд не проводил заседания.

Если судом установлено, что законодательным органом субъекта РФ принят нормативный правовой акт, который противоречит правовым актам более высокой юридической силы, а законодательный орган в течение шести месяцев (либо в течение иного предусмотренного решением суда срока) не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного органа от принятия мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации и законодательством полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение. Если в течение трех месяцев со дня вынесения предупреждения законодательный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе распустить законодательный орган субъекта РФ.

Раздел 2

СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Конституционно-правовой механизм формирования Совета Федерации: тенденции и перспективы развития

Становлению и развитию Российской Федерации как демократического и правового государства способствовал целый ряд организационных и институциональных трансформаций, кардинально изменивших политическую и правовую системы нашего общества. Важную роль в данном процессе сыграло формирование системы представительных органов, основанной на конституционном принципе народовластия, что позволяет говорить о существовании в России основ парламентаризма как необходимого условия демократического государственного управления.

С момента своего зарождения и вплоть до сегодняшних дней функционирование парламентских институтов подвергается постоянной модернизации в целях совершенствования организационно-процессуальных вопросов их деятельности для более эффективного представительства интересов населения и повышения качества принимаемых нормативных правовых актов. Поиск оптимальной модели организации парламентских структур в большей степени затронул Совет Федерации Федерального Собрания РФ. До сих пор ведутся активные дебаты и в научной сфере, и в среде самих политиков относительно проблемы формирования данного органа.

Во многом открытость и дискуссионность этого вопроса предопределяются правовой природой верхней палаты российского парламента и достаточно абстрактной конституционной трактовкой механизма ее организации. Кроме того, Конституция РФ не устанавливает конкретных квалификационных требований к самим кандидатам в члены Совета Федерации, что также вносит неопределенность в регламентацию данного предмета. Отсюда законодателю предоставлено практически неограниченное право самостоятельного установления в законе, предусматривающем порядок формирования этой палаты, основных условий, участников, обстоятельств и процедур, задействованных в данном процессе.

Наличие двухпалатной структуры национального парламента обусловлено рядом факторов, в числе которых наиболее важными следует признать федеративное устройство территории Российской Федерации, что детерминирует необходимость более эффективного представительства субъектов РФ, а также потребность повышения качества принимаемых законов, что также обусловливает их многоуровневое обсуждение и прохождение. Как отмечают Е. В. Колесников и Д. В. Пажетных, «предназначение Совета Федерации состоит в обеспечении представительства интересов российских субъектов при принятии законодательных актов, реализации системы сдержек и противовесов внутри самого парламента, предотвращении принятия недостаточно взвешенных решений, осуществлении контроля за качеством принимаемых законодательных актов»61.

Смысл ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, предусматривающий вхождение в Совет Федерации двух представителей от каждого субъекта: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, определяет конституционно-правовую природу данной палаты как органа представительства региональных интересов. Наделение Совета Федерации правом законодательной инициативы и его участие в законотворческом процессе наряду с Государственной Думой как полноправного субъекта позволяет ему отстаивать потребности территорий на федеральном уровне. Поэтому очень важно обеспечить такой порядок формирования Совета Федерации, при котором в процессе дальнейшего функционирования данного органа представительство интересов субъектов РФ было максимально эффективным.

Ретроспективный исторический анализ реформирования организационных условий и механизма организации Совета Федерации позволяет говорить о том, что законодатель своими действиями стремился, во-первых, профессионализировать его состав, а во-вторых, реализовать региональную представительную компоненту, заложенную в основу его конституционно-правовой природы.

Первый созыв Совета Федерации был сформирован с отступлением от конституционной формулы ст. 95 и предполагал прямое избрание населением его членов на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Федерации. Кандидатов в Совет Федерации выдвигали группы избирателей и избирательные объединения. Такая процедура объяснялась тем, что выборы в Совет Федерации проводились одновременно с принятием Конституции РФ 12 декабря 1993 г., а потому до вступления ее в законную силу отсутствовала необходимая конституционная основа. Первоначальный порядок формирования Совета Федерации был регламентирован Указами Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и от 6 ноября 1993 г. № 1846 «Об уточнении Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году». Кроме того, «заключительные и переходные положения» Конституции РФ 1993 г. прямо устанавливали, что Совет Федерации первого созыва избирается прямыми выборами только на два года, а депутаты Совета Федерации осуществляют свои полномочия на непостоянной основе. В условиях коренной трансформации политической системы и отсутствия необходимой нормативной правовой базы это был наиболее логичный и удобный вариант формирования верхней палаты парламента. Тем более что за 2 года работы данного органа были приняты важные базовые законы, охватывающие практически все сферы общественной жизни, а также постановления, определившие основные организационно-правовые начала функционирования данного органа.

Важным этапом развития Совета Федерации стал принятый в 1995 г. Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»62, который устанавливал, что в него входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности. Таким образом, оказалось, что все 178 членов Совета Федерации совмещали исполнение обязанностей в палате федерального парламента с обязанностями в соответствующем субъекте Российской Федерации. Конечно, такой механизм формирования не содействовал профессионализации состава палаты парламента, а, наоборот, возлагал дополнительные полномочия на тех людей, которые уже были обременены серьезными должностными обязанностями и в которых в первую очередь нуждались на местах. Однако если говорить об эффективности представительства региональных интересов, следует признать, что такое формирование палаты бесспорно этому способствовало, так как в Совете Федерации заседали люди, не понаслышке знакомые с проблемами субъектов РФ.

Сложность совмещения широких обязанностей на федеральном и региональном уровнях и необходимость осуществления полномочий членов Совета Федерации на постоянной основе стали доминантными причинами, повлекшими внесение изменений в порядок формирования данной палаты. В 2000 г. был принят новый Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 11Э-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»63, в соответствии с которым палата состояла из представителей, избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации или назначенных высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Срок полномочий таких представителей определяется сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, однако полномочия представителей могли быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором был избран (назначен) член Совета Федерации. Законом были установлены дополнительные требования к кандидатам. Так, членом Совета Федерации мог быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносились на рассмотрение этого органа его председателем, а в двухпалатном законодательном (представительном) органе – поочередно председателями палат. При этом группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов могла внести альтернативные кандидатуры. Решение об избрании представителя от законодательного (представительного) органа принималось тайным голосованием и оформлялось постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа – совместным постановлением обеих палат.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформлялось указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Указ (постановление) в трехдневный срок должен был направляться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и вступал в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя.

Такой порядок формирования Совета Федерации также нельзя охарактеризовать однозначно положительно. С одной стороны, данный механизм позволил организовать постоянный профессиональный состав палаты. С другой стороны, практика использования этого подхода показала, что в Совет Федерации зачастую стали делегироваться люди, абсолютно чуждые нуждам и интересам отдаленных регионов, а все чаще представлять различные субъекты РФ выдвигались представители Москвы и Санкт-Петербурга. Соответственно сама палата потеряла свой изначальный смысл – способствовать продвижению региональных интересов.

Изменения, внесенные в данный закон в 2011 г., должны были способствовать восстановлению утраченной конституционно-правовой природы палаты, а также обеспечить равное представительство региональных интересов и тесную связь членов Совета Федерации с субъектами, делегировавшими их в федеральный представительный орган. Так, были установлены более жесткие требования к кандидатам в члены Совета Федерации. В соответствии с новым законом это могли быть только:

а) депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ, входивший в качестве кандидата в депутаты в региональную группу кандидатов федерального списка кандидатов, соответствующую субъекту Российской Федерации или части территории субъекта Российской Федерации либо соответствующую группе субъектов Российской Федерации;

б) депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

в) депутат представительного органа муниципального образования, расположенного на территории субъекта Российской Федерации.

Избранный (назначенный) член Совета Федерации был обязан в установленный законом срок сложить полномочия депутата Государственной Думы, депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутата представительного органа муниципального образования.

Таким образом, Совет Федерации стал фактически избираться населением субъектов РФ с использованием косвенных выборов.

В 2012 г. был принят кардинально новый федеральный закон, инициированный Президентом РФ и прошедший широкое общественное обсуждение^64. Принципиальной новеллой данного закона стало четкое установление, что Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Это достаточно логичная формулировка, которая усиливает правовой акцент на региональную природу данного органа.

В значительной степени претерпели изменения требования, предъявляемые к кандидатам в члены Совета Федерации. Исходя из анализа норм данного Федерального закона, можно выделить две группы требований:

1) общие, т. е. общепринятые цензы, широко используемые в избирательном законодательстве и применяемые ко всем кандидатам независимо от субъекта (органа или должностного лица), выдвигающего их в состав Совета Федерации;

2) специальные (профессиональные), выражающиеся в дополнительных (к общим требованиям) условиях, предъявляемых к кандидатурам в прямой зависимости от субъектов, выдвигающих их в состав Совета Федерации.

К числу общих требований следует отнести наличие гражданства Российской Федерации, возраст тридцать лет, безупречную репутацию и постоянное проживание на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет^65, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации.

Принципиально новыми и одновременно дискуссионными являются требование безупречной репутации и ценз оседлости.

Понятие «безупречная репутация» не фигурирует в российском избирательном законодательстве, а поэтому остается непонятным его правовое содержание и целесообразность использования исключительно к кандидатам в члены Совета Федерации. Например, для кандидатов в депутаты Государственной Думы данное требование вообще отсутствует, получается, что они могут и не обладать безупречной репутацией. Таким образом, необходимо либо исключить данное положение из содержания Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», либо дополнить существующие источники избирательного права нормами, регламентирующими и раскрывающими это понятие, чтобы уравновесить статус представителей обеих палат парламента.

Ценз оседлости, применяемый в отношении кандидатов в Совет Федерации, с одной стороны, выглядит весьма уместным с точки зрения необходимости обеспечения связи будущих членов палаты парламента с субъектом, интересы которого в случае своего делегирования они будут представлять. Однако и в этом случае имеются определенные противоречия, но уже с Конституцией РФ, которая в ч. 1 ст. 27 закрепляет право каждого на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства. Поэтому ценз оседлости на территории конкретного субъекта в некотором смысле может рассматриваться как ограничение конституционного права. Более того, представляется достаточно сложным практически проверить и отследить соблюдение данного требования.

Специальные установления наличия дополнительных квалифицирующих характеристик кандидатов в члены Совета Федерации выглядят следующим образом:

1) для представителей от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ необходимо быть депутатом этого органа;

2) в случае если конституцией (уставом), законом субъекта РФ предусмотрено избрание высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть:

– депутат Государственной Думы Федерального Собрания РФ, входивший в качестве кандидата в депутаты в региональную группу кандидатов федерального списка кандидатов, соответствующую данному субъекту РФ, или группе субъектов РФ, в которую входит данный субъект РФ, или части территории данного субъекта РФ;

– депутат законодательного (представительного) органа государственной власти данного субъекта РФ;

– депутат представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъекта Российской Федерации;

– член Совета Федерации, который на день представления Президентом РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ кандидатов для избрания на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) получит поддержку не менее 10 процентов от числа представительных органов муниципальных образований данного субъекта РФ;

3) в случае если высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами РФ, проживающими на территории данного субъекта РФ, законом дополнительных специальных требований к кандидатам в члены Совета Федерации не устанавливается.

Такая дифференциация правового статуса кандидатов в члены Совета Федерации выглядит весьма странной и, на наш взгляд, нарушает принцип равенства кандидатов перед законом. Было бы целесообразным установить единые требования для всех, без учета субъекта делегирования.

Механизм наделения кандидатов полномочиями члена Совета Федерации также претерпел изменения и в большей степени в случае с делегированием от исполнительного органа субъекта РФ.

Кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вносятся на рассмотрение этого органа его председателем, фракцией или группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Они вправе внести не более одной кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации. Решение принимается большинством голосов от общего числа депутатов этого органа и оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Порядок делегирования члена Совета Федерации от законодательного органа выглядит более целостным и проработанным в противовес модернизированным условиям направления кандидатов от исполнительной власти, которые кажутся несколько запутанными и лишенными какой-либо логики, упорядоченности и целесообразности.

Так, наделение полномочиями члена Совета Федерации от исполнительного органа государственной власти РФ осуществляется в двух вариантах в зависимости от способа избрания высшего должностного лица субъекта РФ.

В случае если высшее должностное лицо субъекта РФ избирается гражданами РФ, проживающими на территории данного субъекта РФ, каждый кандидат на данную должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации. Список кандидатур и сведения о кандидатурах представляются кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта РФ в соответствующую избирательную комиссию одновременно с документами, необходимыми для его регистрации в качестве кандидата на указанную должность.

В случае если высшее должностное лицо субъекта РФ избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, кандидат на должность высшего должностного лица субъекта РФ представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта РФ три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Резюмируя вышесказанное, следует отметить, что новый закон, регламентирующий порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, в том виде, в котором существует в настоящее время, представляет собой широкое поле для дискуссий. Стремясь максимально реализовать представительный потенциал регионов и населения, законодатель одновременно оставил в его содержании большое количество юридических лакун, которые в процессе правоприменения могут привести к всевозможным коллизиям и противоречиям на практике.

2.2. Проблемы реформирования избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания

Конституционно-правовая природа Государственной Думы Федерального Собрания РФ всецело отражает представительный характер российского парламента, так как данная палата призвана представлять интересы всего населения Российской Федерации. Вопрос эффективности репрезентативной демократии во многом зависит от характера избирательной системы, используемой на выборах законодательного органа и определяющей порядок проведения выборов и подсчета голосов для распределения депутатских мандатов.

Законодательство о выборах депутатов Государственной Думы основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»66, Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»67 (далее – Закон о выборах депутатов) и иных федеральных законов.

Выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются Президентом Российской Федерации. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Конституционный срок, на который избирается Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

При роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Президент Российской Федерации одновременно назначает досрочные выборы депутатов Государственной Думы нового созыва. Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. Решение о назначении досрочных выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации состоит из 450 депутатов, избираемых гражданами Российской Федерации сроком на 5 лет на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Гражданин РФ, достигший на день голосования 18 лет, имеет право избирать депутатов Государственной Думы, участвовать в выдвижении кандидатов в депутаты Государственной Думы, федеральных списков кандидатов, предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов и работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в осуществлении других избирательных действий в порядке, предусмотренном федеральными законами. Не имеет права избирать и быть избранным, участвовать в осуществлении других избирательных действий гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.

Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший на день голосования 21 года.

Реализация пассивного избирательного права в соответствии с действующим законодательством имеет ряд ограничений, предъявляемых к кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Так, в соответствии с Законом о выборах депутатов не имеет права быть избранным депутатом Государственной Думы:

1) гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства;

2) осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;

3) осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого преступления, судимость которого снята или погашена, – до истечения 10 лет со дня снятия или погашения судимости;

4) осужденный к лишению свободы за совершение особо тяжкого преступления, судимость которого снята или погашена, – до истечения 15 лет со дня снятия или погашения судимости;

5) осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного Уголовным кодексом РФ, и имеющий на день голосования неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;

6) подвергнутый административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 «Пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо публичное демонстрирование атрибутики или символики экстремистских организаций» и 20.29 «Производство и распространение экстремистских материалов» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах депутатов Государственной Думы состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

7) лицо, в отношении которого вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (призывы к экстремистской деятельности, побуждение к таким деяниям, оправдание экстремизма; агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения), если указанные нарушения либо действия совершены в период, не превышающий пяти лет до дня голосования;

8) лицо, в отношении которого вступил в законную силу приговор суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока.

До недавнего времени спорным моментом регламентации ограничений пассивного избирательного права на выборах в органы государственной власти являлась норма подп. «а» п. 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающая невозможность избрания осужденных когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, за исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями. Это положение явилось предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ на соответствие конституционным предписаниям основ реализации избирательного права. В итоге в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 10.10.2013 № 20-П подп. «а» п. 3.2 ст. 4 был признан не соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой им установлено бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного избирательного права в отношении граждан Российской Федерации, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений^68. Исходя из этого, законодатель внес изменения в избирательное законодательство, отразив конкретно установленные сроки со дня снятия или погашения судимости, по истечении которых гражданин РФ, осужденный за совершение тяжких или особо тяжких преступлений, может вновь реализовывать свое пассивное право на выборах в Государственную Думу^69.

Развитие избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ прошло три этапа, которые демонстрируют цикличность правового регулирования данной сферы конституционно-правовых отношений.

1-й этап – с I по IV созывы Государственной Думы Федерального Собрания РФ – депутаты Государственной Думы избирались на основе смешанной избирательной системы, т. е. 225 представителей по мажоритарной, а 225 народных избранников по пропорциональной с пятипроцентным заградительным барьером.

2-й этап – с V по VI созыв Государственной Думы Федерального Собрания РФ – в связи с необходимостью формирования представительства крупных политических партий в нижней палате российского парламента законодательно был осуществлен переход к пропорциональной избирательной системе. Таким образом, 450 депутатов избирались по федеральному избирательному округу, включающему всю территорию Российской Федерации, пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов.

Кандидаты в депутаты Государственной Думы выдвигались в составе федеральных списков кандидатов политическими партиями, имеющими право принимать участие в выборах, в том числе выдвигать списки кандидатов.

Изначально к распределению мандатов допускались федеральные списки кандидатов, преодолевшие семипроцентный заградительный барьер. Однако в апреле 2009 г. депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ были приняты поправки в Закон о выборах депутатов 2005 г., касающиеся передачи депутатских мандатов федеральным спискам кандидатов, получившим менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенным к распределению депутатских мандатов. В результате на прошедших в 2011 г. выборах в Государственную Думу ни одна из непарламентских политических партий не смогла преодолеть этот показатель и соответственно получить хотя бы один мандат. В октябре 2011 г. в Закон о выборах депутатов были внесены изменения, касающиеся возвращения к пятипроцентному заградительному барьеру.

3-й этап – начиная с VII созыва Государственной Думы Федерального Собрания РФ – стремление демократизировать современную политическую систему, обеспечив при этом полноценную реализацию принципа народовластия при использовании представительной формы демократии, привело к идее возвращения к использованию смешанной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В 2014 г. был принят новый Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы федерального Собрания Российской Федерации», который предусматривает проведение выборов депутатов Государственной Думы на основе смешанной избирательной системы, в соответствии с которой 225 депутатов избираются по одномандатным избирательным округам (один депутат – один округ), другие 225 депутатов – по федеральному избирательному округу, включающему всю территорию Российской Федерации, пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов.

Таким образом, произошло возвращение к 225 одномандатным избирательным округам и окружным избирательным комиссиям, образуемым на основе единой нормы представительства избирателей, определяемой путем деления общего числа избирателей, зарегистрированных на территории Российской Федерации, на общее число одномандатных избирательных округов (225).

Законом о выборах депутатов установлены следующие требования к образованию одномандатных округов:

1) должно соблюдаться примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу зарегистрированных на их территориях избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей в пределах одного субъекта РФ не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных или отдаленных местностях – не более чем на 15 процентов;

2) не допускается образование одномандатных избирательных округов из территорий, не граничащих между собой, за исключением территорий, не граничащих с другими территориями в данном субъекте РФ;

3) не допускается образование одномандатного избирательного округа из территорий двух и более субъектов РФ;

4) на территории каждого субъекта РФ должно быть образовано не менее одного одномандатного избирательного округа;

5) распределение одномандатных избирательных округов между субъектами РФ должно обеспечивать максимально возможное равенство представительства в Государственной Думе избирателей от каждого субъекта РФ;

6) в наименование одномандатного избирательного округа должно быть включено наименование соответствующего субъекта Российской Федерации;

7) при образовании одномандатных избирательных округов учитываются границы муниципальных образований и населенных пунктов.

Граждане Российской Федерации, обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно или в составе федеральных списков кандидатов. Таким образом, важной новеллой принятого закона является регламентация самовыдвижения в качестве кандидата на выборах депутатов Государственной Думы.

Выдвижение кандидатов в составе федеральных списков кандидатов, как и прежде, будет осуществляться только политическими партиями. Причем в законе осталась норма, предусматривающая право политической партии выдвинуть кандидатами, наряду с членами политической партии, беспартийных граждан, число которых в федеральном списке кандидатов не может превышать 50 процентов от общего числа кандидатов, включенных в список. Каждый гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом и не являющийся членом политической партии, не позднее чем через три дня со дня официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы вправе обратиться в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. В случае поддержки данной кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии, которые состоят в данном региональном отделении, она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения политической партии при решении вопросов, связанных с участием политической партии в выборах.

В случае такой поддержки кандидатура подлежит рассмотрению на съезде политической партии при решении вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в федеральный список кандидатов.

Представительство беспартийных кандидатур в Государственной Думе Федерального Собрания РФ в настоящее время составляет порядка 25 % – это члены Общероссийского народного фронта, прошедшие в составе федерального списка политической партии «Единая Россия».

Политические партии вправе выдвигать своих кандидатов как в составе федеральных списков кандидатов, так и по одномандатным округам.

Численность федерального списка должна составлять не менее 200 и не более 400 кандидатов. В него могут быть включены кандидаты, выдвинутые политической партией по одномандатным избирательным округам. Федеральный список кандидатов разделяется на общефедеральную и региональную части, при этом наличие общефедеральной части необязательно. В общефедеральную часть списка может быть включено не более 10 кандидатов, в региональной части, охватывающей всю территорию Российской Федерации, должно быть не менее 35 региональных групп кандидатов.

В соответствии с Законом о выборах депутатов в региональную часть федерального списка кандидатов политической партии входят региональные группы кандидатов, соответствующие группе граничащих между собой субъектов РФ, субъекту РФ или части территории субъекта РФ, которая включает территорию одномандатного избирательного округа или территории двух и более граничащих между собой одномандатных избирательных округов.

Необходимым условием регистрации федерального списка кандидатов или кандидата на выборах депутатов Государственной Думы является поддержка их выдвижения избирателями, наличие которой определяется по результатам последних выборов депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ либо подтверждается необходимым числом подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения.

Так, в поддержку выдвижения политической партией федерального списка кандидатов должно быть собрано не менее 200 тысяч подписей избирателей, при этом на один субъект РФ должно приходиться не более 7 тысяч подписей избирателей, зарегистрированных в данном субъекте РФ. А в случае выдвижения политической партией кандидата по одномандатному избирательному округу должны быть собраны подписи избирателей в количестве не менее 3 процентов от указанного в Федеральном законе об утверждении схемы одномандатных избирательных округов общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа, а если в избирательном округе менее 100 тысяч избирателей, – не менее 3 тысяч подписей избирателей.

Политические партии освобождаются от сбора подписей избирателей в случаях, если:

1) федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией, по результатам последних выборов депутатов Государственной Думы был допущен к распределению депутатских мандатов или получил не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу;

2) список кандидатов, выдвинутый политической партией, был допущен к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти хотя бы одного субъекта РФ созыва, действующего на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы;

3) списку кандидатов, выдвинутому политической партией в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п. 17 ст. 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», был передан депутатский мандат в законодательном (представительном) органе государственной власти хотя бы одного субъекта РФ созыва, действующего на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы.

Кандидатам, выдвинутым в порядке самовыдвижения, необходимо собрать не менее 3 процентов подписей избирателей от общего числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего одномандатного избирательного округа, а если в избирательном округе менее 100 тысяч избирателей, – не менее 3 тысяч подписей избирателей.

Избранным по одномандатному избирательному округу признается зарегистрированный кандидат, который получил наибольшее по сравнению с другими зарегистрированными кандидатами в данном одномандатном избирательном округе число голосов избирателей. При равном числе полученных зарегистрированными кандидатами голосов избранным считается кандидат, зарегистрированный раньше.

Распределение депутатских мандатов по федеральному избирательному округу осуществляется с учетом показателей процентного барьера, который имеет важное влияние на пропорциональность представительства. Чем выше заградительный барьер, тем меньше степень представительства населения, так как определенная его часть, которая проголосовала за недопущенные к распределению мандатов в парламенте партии, по сути остается без своих политических делегатов. С другой стороны, высокий показатель способствует формированию крупных партийных образований в составе законодательного органа и препятствует политической фрагментации парламентского сектора, что в целом положительно влияет на стабильность политической системы.

К распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, получившие 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Депутатские мандаты распределяются сначала между федеральными списками кандидатов, а затем внутри каждого списка в соответствии с методикой распределения депутатских мандатов, предусматривающей передачу мандатов спискам пропорционально полученному ими числу голосов избирателей.

Распределение депутатских мандатов среди федеральных списков политических партий осуществляется путем вычисления избирательной квоты. По итогам выборов Государственной Думы Федерального Собрания РФ используется метод Томаса Хэра, когда сумма голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, делится на 225 – число депутатских мандатов, распределяемых по федеральному избирательному округу. Полученный результат есть первое избирательное частное, которое используется в процессе распределения депутатских мандатов между федеральными списками кандидатов.

Число голосов избирателей, полученных каждым федеральным списком кандидатов, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, делится на первое избирательное частное. Целая часть числа, полученного в результате такого деления, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующий федеральный список кандидатов в результате первичного распределения депутатских мандатов.

В дальнейшем применяется правило наибольшего остатка, при котором нераспределенные депутатские мандаты передаются по одному тем федеральным спискам кандидатов, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления. При равенстве дробных частей (после запятой до шестого знака включительно) преимущество отдается тому федеральному списку кандидатов, за который подано большее число голосов избирателей.

После распределения депутатских мандатов между федеральными списками кандидатов происходит распределение мандатов внутри федеральных списков политических партий.

Представляется весьма затруднительным дать однозначную оценку в отношении текущего реформирования избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. С одной стороны, использование одномандатных округов позволит усилить представительство субъектов РФ в российском парламенте и обеспечить более тесную связь народных избранников со своими избирателями. Кроме того, возможность самовыдвижения не только увеличит политическую конкуренцию, но и будет способствовать более широкой реализации основ представительной демократии. С другой стороны, есть опасение, что данный законопроект на практике не привнесет ничего нового, так как по одномандатным округам (по аналогии с практикой избирательного процесса в субъектах РФ) основная доля выдвиженцев будет представлена все теми же политическими партиями.

2.3. Роль политических партий в формировании и функционировании палат Федерального Собрания

1. Положение партий в политической и правовой системе

Исследование конституционно-правового статуса политических партий связано с решением целого ряда теоретико-методологических проблем. К ним, по нашему мнению, могут быть отнесены вопросы о самой природе партии, превалировании элементов добровольности или формальности в ее сущности; принципиальном отличии юридического толкования партии от понимания данного института иными социальными науками; разграничении понятий «политическая партия» и «общественное объединение»; наличии или отсутствии необходимости нормативного регулирования общественных отношений, связанных с деятельностью партий; целесообразности «жесткого» или «мягкого» законодательства о партиях; об отношении к изменчивости законодательства о партиях как к естественному процессу, отражающему динамику развития социума, или как к негативному явлению, не позволяющему укорениться партиям в массовом правосознании. Ответы на эти или подобные им вопросы должны становится предметом научного поиска при анализе конституционно-правового статуса, в том числе и российских политических партий.

Разнообразная сущность феномена политической партии достаточно активно исследуется в социальных и гуманитарных науках, в том числе и юриспруденции. Следует согласиться с позицией Т. Б. Бекнзар-Юзбашева, отмечавшего, что понятие политической партии может иметь общее государственно-правовое значение и конкретное правовое определение. В государственно-правовом смысле политическая партия связана со всей системой государственных, общественно-политических и правовых институтов общества. Конкретное правовое определение – это то непосредственное оформление правового статуса партий в законодательстве, которое регулирует их участие в общественно-политических отношениях^70. Вместе с тем было бы не правильным рассматривать проблемы правового статуса политических партий в отрыве от социально-политического контекста, в котором этот статус реализуется. По нашему мнению, юридическое оформление такого института, как политическая партия должно соответствовать социально-политическим реалиям общества, способствовать прогрессу и правовой, и политической системы, рационализации общественных отношений. В связи с этим мы выступаем за то, чтобы поиск причин эволюции правового статуса партий велся с учетом изменения политического климата в обществе. В противном случае мы рискуем попасть в ситуацию абстрактного теоретизирования в рамках некоей изолированной области законодательства, представляющей ценность «вещи в себе».

Вопрос соотношения свободы и регламентации в деятельности политической партии – это во многом дискуссия о том, какое начало в ее природе считать первичным: гражданское или государственно-правовое? Иными словами, является ли партия в большей степени институтом гражданского общества или государства? По нашему мнению, в настоящее время подобная дискуссия выглядит как носящая исключительно абстрактный характер. В ситуации, когда в большинстве стран мира партии стали объектом нормативного регулирования, рассуждения о возможной первичности одного из начал целесообразно переводить из плоскости дихотомии, противопоставления одного другому в плоскость синтеза. В этом отношении мы согласны с позицией С. Е. Заславского, который отмечал, что политическая партия тем и уникальна, что, будучи институтом гражданского общества, одновременно является и субъектом, участвующим в формировании и деятельности органов государственной власти^71.

Двойственная природа политической партии имеет свое нормативное измерение. Как известно, политическая партия является добровольным самоуправляющимся негосударственным общественным объединением, создаваемым по инициативе граждан. Однако тот факт, что основным предназначением партии является ее участие в политической жизни общества, обусловливает потребность в более жестком, по сравнению с иными общественными объединениями, правовом регулировании порядка ее создания и деятельности. Политические партии возникают и обретают правовой статус в соответствии с действующим законодательством, закрепление в нем института политических партий предполагает длительный и не лишенный противоречий процесс их организационного и правового становления^72.

Мы согласны с позицией Ю. Юдина, который, обобщив обширный фактический материал, изучив законодательство многих государств и проведя сравнительное правовое исследование, вычленил три основных квалификационных признака, которые присущи политической партии как правовому институту:

1. Политическая партия – это общественное объединение, главной целью участия которого в политическом процессе является завоевание и осуществление (или участие в осуществлении) государственной власти в рамках и на основе конституции и действующего законодательства.

2. Политическая партия – это организация, объединяющая индивидов на основе общности политических взглядов, признания определенной системы ценностей, находящих свое воплощение в программе, которая намечает основные направления политики государства.

3. Политическая партия – это объединение, действующее на постоянной основе, имеющее формализованную организационную структуру^73.

Сложность и многогранность феномена политической партии заставляют правоведов избегать однозначных трактовок понятия ее правового статуса. Более распространенным является подход, согласно которому выделяются различные статусные аспекты, характеризующие ту или иную сторону природы партии как правового института. Так, например, С. Е. Заславский предлагает различать три вида правового статуса политической партии: общий, специальный и индивидуальный.

Под общим статусом им понимается статус политической партии как общественного объединения, положение, права и обязанности которого определяются Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Он не зависит от текущей политической конъюнктуры, обладает относительной статичностью, является общим для всех партий вне зависимости от их политического и организационного потенциала, социальной базы, политического представительства. Содержание правового статуса составляют те права и обязанности, которые гарантированы федеральным законодательством и могут быть изменены только им же.

Специальный статус охватывает определенные категории политических партий, выделяемых по специальным юридически значимым признакам. Специальный правовой статус партии может проявляться не только в наделении ее носителя дополнительными правами, но и в изъятиях некоторых из них в определенных случаях (например, лишение права на доступ к бесплатному телеэфиру для партий, имеющих задолженность по прошлым выборам). В современной России можно выделить несколько видов специальных статусов: партии, имеющие представительство в Государственной Думе, в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации; партии, фактически участвующие или не участвующие в выборах; партии, имеющие права на государственное финансирование.

Индивидуальный статус партии фиксирует ее правовое положение с учетом персонифицированных характеристик (наименование, момент создания, данные государственной регистрации, закрепленная уставом структура высших руководящих органов, численность членов, участие в выборах и представительство в органах государственной власти). В отличие от общего правового статуса индивидуальный правовой статус значительно более динамичен: он меняется одновременно с теми юридически значимыми изменениями, которые претерпевает партия в процессе своей деятельности^74.

На многоуровневый характер правового статуса партий указывает и Э. А. Джалилов. По его мнению, причиной этого служит троякая сущность партий, которая подразумевает деление специальных прав и обязанностей на права и обязанности «партий во власти», права и обязанности «партий как особых организаций» и права и обязанности «партий как формы реализации прав индивида»75. Данный подход совпадает с трактовкой уровней правового статуса партии Т. К. Байковой, обозначенной в ее кандидатской диссертации, защищенной в 2002 г.76 Судя по тому, что работа Т. К. Байковой увидела свет на 9 лет раньше публикации Э. А. Джалилова, именно первую мы можем считать истинным автором концепции о троякой сущности партий.

Комплексность правового статуса партии также может быть раскрыта через триединство общности характеристик: 1) родовой статус партии – это статус политической партии как общественного объединения и не зависящий от текущих политических процессов, обладающий относительной статичностью, являющийся общим для всех партий, вне зависимости от их политического и организационного потенциала, а также приобретаемый партией с момента ее создания; 2) специальный статус, охватывающий определенные категории политических партий, выделяемых по специальным юридически значимым признакам, выражающихся в закрепленных законодательством дополнительных правах и обязанностях, правовых льготах, связанных с наличием либо отсутствием определенных юридических фактов; 3) персональный статус партии, фиксирующий ее правовое положение с учетом персонифицированных характеристик (закрепленная уставом структура высших руководящих органов, порядок формирования данных органов, разграничение правомочий между органами и отделениями партии, порядок выдвижения кандидатов на выборах, а также программно-идеологическая направленность политической партии)77.

Исходя из вышесказанного, логично предположить, что конституционно-правовой статус политической партии – это закрепленное нормами российского права ее положение, место в политической системе общества. Конституционно-правовой статус политической партии представляет собой совокупность конституционно-правовых норм, закрепляющих понятие, структуру, принципы, символику, наименование, территориальную сферу деятельности, порядок создания, приостановления и ликвидации политической партии, внутреннее устройство, права и обязанности, взаимодействие с государственными органами^78.

В целом мы можем согласиться с интегративным подходом Ю. Юдина, который сделал вывод, что под правовым статусом политических партий понимаются все основные стороны деятельности партий и их взаимоотношений с государством, закрепленные в действующем законодательстве. Основное содержание правового статуса политических партий составляют права и обязанности. Права и обязанности можно подразделить на всеобщие, присущие всем коллективным субъектам, на родовые, свойственные любым общественным объединениям, и на специальные права и обязанности партий^79.

2. Роль политических партий в формировании Государственной Думы

Государственная Дума – палата Федерального Собрания Российской Федерации, призванная обеспечивать политическое представительство интересов граждан России. В связи с этим, естественно, что основным агентом, опосредующим представительство политических интересов, являются политические партии. Процесс партийного участия в представительстве интересов в Государственной Думе может быть разделен на два этапа: этап формирования (выборов) Государственной Думы и этап ее функционирования.

Участие партий в процедуре формирования Государственной Думы закреплено в Федеральном законе от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Данным Законом закреплено исключительное право политических партий выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы (ст. 7). Таким образом, российское законодательство закрепляет пропорциональную избирательную систему. Такой способ избрания представительных и законодательных органов имеет как свои преимущества, так и недостатки по сравнению с мажоритарной избирательной системой. К ее достоинствам можно отнести, прежде всего, снижение доли «потерянных» голосов избирателей, которые не представлены в парламенте. Немало плюсов имеет и рост влияния политических партий в следствие функционирования пропорциональной системы. Партии становятся более ответственными перед своими избирателями, граждане более четко ассоциируют проводимый политический курс с конкретными партиями и политиками, представленными в парламенте. Недостатки же пропорциональной формулы кроются в отрыве партийных кандидатов от конкретных территорий и конкретных избирателей. Каждый депутат индивидуально, фактически, не зависит от избирателей, не подотчетен им и заинтересован в налаживании позитивных отношений не столько с гражданами, сколько с партийным руководством, чтобы получить на следующих выборах выгодное место в партийном избирательном списке.

Однако не всегда выборы в Государственную Думу проводились по пропорциональной системе. Формирование Государственной Думы в 1993, 1995, 1999, 2003 гг. осуществлялось с помощью смешанной избирательной формулы, когда половина депутатских мандатов распределялась по пропорциональной системе, а другая половина – в результате выборов в одномандатных округах. Однако и смешанная и пропорциональная избирательная системы и большое количество партий-участниц выборов и их снижение до 7 на последних выборах 2011 года приводили к схожим результатам: в Государственную Думу попадали представители всего нескольких крупнейших партий, одна из которых непременно имела неофициальный статус «партии власти» (см. табл. 1).

Таблица 1

Партии, допущенные к распределению депутатских мандатов по итогам выборов в Государственную Думу

Глава 5 Закона № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» регламентирует организационные основания участия партий в избирательных процедурах. В частности, согласно ч. 2 ст. 33 федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций в сфере регистрации политических партий, составляет список политических партий, имеющих право принимать участие в выборах депутатов Государственной Думы. Кроме этого, в данной главе отражены вопросы наименования и эмблемы политической партии в избирательных документах (ст. 34), порядок назначения уполномоченных представителей политической партии и ее региональных отделений (ст. 35).

Глава 6 упомянутого выше Закона закрепляет порядок выдвижения и регистрации федеральных списков кандидатов. В частности, зафиксировано положение, согласно которому решение о выдвижении федерального списка кандидатов принимается тайным голосованием на съезде политической партии (ст. 36). Одним из наиболее сложных и принципиальных вопросов на этапе выдвижения кандидатов от партий является разбиение федерального списка кандидатов на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту Российской Федерации, группе субъектов Российской Федерации, части территории субъекта Российской Федерации (п. 9 ст. 36). В развитие данного положения закона Центризбирком РФ выпустил постановление, разъясняющее порядок его применения^80. В частности, в данном постановлении разъяснено, что не допускается возможность формирования региональных групп кандидатов, соответствующих территориям, находящимся в разных частях страны или в разных частях субъекта Российской Федерации, т. е. удаленных друг от друга. Регионализация федерального списка кандидатов призвана обеспечивать представительство кандидатами избирателей конкретного региона – целостной части субъекта Российской Федерации, отдельного субъекта Российской Федерации либо нескольких субъектов Российской Федерации, объединенных рамками общего географического района. По нашему мнению, такая позиция может свидетельствовать о стремлении сгладить негативные эффекты пропорциональной избирательной системы, которая объективно способствует «отрыву» депутата от конкретной территории.

Одним из самых дискуссионных вопросов как в теории, так на практике является проблема гарантий реализации пассивного избирательного права граждан, не являющихся членами политических партий. В ст. 37 рассматриваемого Федерального закона заложены некоторые принципы подобных гарантий. Так, любой гражданин России вправе обратиться не позднее чем через три дня со дня официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы в любое региональное отделение любой политической партии с предложением включить его в федеральный список кандидатов. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем десятью членами политической партии, которые состоят в данном региональном отделении, она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании) регионального отделения, а в случае положительного решения – на съезде политической партии. На практике включение в партийные списки граждан, не являющихся членами данной партии, – достаточно распространенное явление. Самым ярким примером является участие представителей Общероссийского народного фронта в выборах депутатов Государственной Думы в 2011 г. по списку партии «Единая Россия».

Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» регламентирует, помимо прочего, статус кандидатов, порядок информирования избирателей и ведения предвыборной агитации, финансового обеспечения выборов, процедуру голосования, а также подсчет голосов избирателей, установление итогов голосования, определение результатов выборов депутатов Государственной Думы. На последнем сюжете стоит остановится подробнее. Статья 83 «Методика пропорционального распределения депутатских мандатов» описывает процедуру перевода голосов избирателей в депутатские места, получаемые политическими партиями по итогам прошедших выборов. Формально все выглядит достаточно понятно и просто. Все голоса, получены партиями, делятся на 450 (количество мест в Государственной Думе). Таким образом, получается первое избирательное частное. Затем голоса, отданные за партии, допущенные к распределению депутатских мандатов, т. е. преодолевшие 5 % заградительный барьер (ч. 7 ст. 82), делятся на первое избирательное частное. Целое число, полученное в результате такого деления, есть количество депутатских мест, доставшееся партии. Нераспределенные таким способом депутатские мандаты передаются по одному тем партиям, у кого больше дробная часть числа, полученного в результате деления голосов на первое избирательное частное. Однако у такого метода есть свои скрытые эффекты, основным из которых является то, что он объективно способствует перераспределению депутатских мандатов в пользу наиболее крупной партии за счет тех, кто не смог преодолеть заградительный барьер.

3. Роль политических партий в функционировании Государственной Думы

Поскольку Государственная Дума является органом именно политического представительства, постольку политические партии играют ключевую роль в ее работе. Это проявляется прежде всего в характере структуры Думы и принципах распределения руководящих постов в ней. Основными структурными элементами Государственной Думы являются фракции политических партий.

Согласно Регламенту Государственной Думы, «фракцией является объединение депутатов Государственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят все депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов. Полное наименование фракции должно соответствовать наименованию политической партии, указанному в уставе политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой были избраны соответствующие депутаты»81.

Таким образом, избранные депутаты объединяются во фракции для более эффективного осуществления функций политического представительства интересов избирателей. Поскольку и смешанная, и тем более пропорциональная избирательные системы тесным образом связаны с партиями, то фракции могут рассматриваться как представительство партий в парламенте. Практика, сложившаяся в Государственной Думе, свидетельствует, что партийные фракции определяют основные направления и результаты работы нижней палаты российского парламента. Фракционный принцип лежит в основе распределения ключевых постов в Госдуме. Ее Председателем становится представитель партии, набравшей большинство голосов избирателей на прошедших выборах. Посты заместителей Председателя, как правило, распределяются между всеми фракциями. Распределение постов руководителей думских комитетов также носит ярко выраженный фракционный, т. е. партийный характер.

С введением в 2007 г. пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы образование фракций стало почти автоматическим процессом. Те партии, которые преодолевали заградительный барьер, формировали свои фракции. Других фракций не было. Однако история современного российского парламентаризма знает примеры, когда фракции в Государственной Думе образовывались не только на основе списков партий, допущенных к распределению депутатских мандатов. Эта ситуация была связана с наличием мажоритарной составляющей в избирательной системе, при которой 225 депутатов Госдумы избирались по одномандатным округам (см. табл. 2).

Таблица 2

Фракции политических партий и депутатские группы в Государственной Думе

Ныне действующая редакция регламента Государственной Думы предусматривает периодическое присутствие на ее заседаниях представителей политических партий, не представленных в парламенте.

Не менее одного раза в год по решению Совета Государственной Думы представители политических партий, не представленных в Государственной Думе, могут присутствовать на заседании Государственной Думы. «Соответствующее приглашение Совет Государственной Думы направляет руководителям политических партий, не представленных в Государственной Думе, не позднее чем за пять дней до указанного заседания Государственной Думы. От каждой политической партии, не представленной в Государственной Думе, в заседании Государственной Думы может принимать участие один представитель, уполномоченный коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии. Порядок участия представителей политических партий, не представленных в Государственной Думе, в заседании Государственной Думы устанавливается Советом Государственной Думы по предложению Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы»82.

Важнейшим направлением деятельности политических партий в Государственной Думе является законотворчество. Политические партии через свои фракции выдвигают предложения по совершенствованию тех или иных сфер общественной жизни, экономики, политики, права и облекают их в форму закона. Фракции политических партий выражают свое отношение к законодательным инициативам Президента, Правительства и других органов государственной власти. Законотворческая активность фракций свидетельствует о политической влиятельности партий и их эффективности. В качестве иллюстрации можно привести статистику законотворческой активности депутатов Государственной Думы в весеннюю сессию 2013 г. (см. табл. 3).

Таблица 3

Законотворческая активность депутатов Государственной Думы в весеннюю сессию 2013 года^83

В работе Совета Федерации политические партии формально не принимают участия. Совет Федерации – орган регионального представительства, поэтому его члены должны выражать интересы не столько политических сил, сколько регионов, делегировавших их в верхнюю палату российского парламента. Однако фактически Совет Федерации не может быть исключен из сферы партийного влияния, поскольку является важнейшим участником законодательного процесса, а также наделен полномочиями по формированию ряда высших органов государственной власти и назначения должностных лиц. Свидетельством реальной партийной ангажированности Совета Федерации является тот факт, что на конец 2013 г. 136 из 166 членов Совета Федерации (80 %) были членами партии «Единая Россия»84.

Основным ограничением для более эффективной работы политических партий в парламенте, по нашему мнению, является отсутствие традиции формирования Правительства парламентским большинством. Данное обстоятельство, с одной стороны, лишает политические партии основного инструмента претворения в жизнь своих политических программ – доступа к исполнительной власти. С другой стороны, делает Правительство фактически неподотчетным парламенту. Президентский характер республики в России делает парламентские партии своего рода «младшим партнером» президентской и исполнительной власти, «приводным ремнем» в осуществлении президентских политических инициатив. Однако такое очевидное ограничение политической субъектности партий в России нельзя рассматривать исключительно как ситуативное явление. Политическая культура и политическая традиция нашей страны такова, что персонификация власти, в настоящее время выражаемая в фигуре Президента, имманентно свойственна российской политической жизни.

Раздел 3

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3.1. Конституционно-правовое регулирование осуществления парламентского контроля в России

Закрепление парламентского контроля на конституционном и законодательном уровне в числе основных функций высшего законодательного органа является важным условием развития любого демократического государства. Правовая регламентация разнообразных форм контрольной деятельности парламента в сфере соблюдения и исполнения законов органами исполнительной власти способствует формированию системы реального парламентаризма, обусловливающего классическую формулу верховенства парламента при существующем разделении властей.

В теории парламентского права понятие парламентского контроля не имеет однозначного определения. Так, по мнению Е. В. Ковряковой парламентский контроль представляет собой «систему норм, регулирующую установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа и направлен на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т. д.)»85. Данная позиция во многом совпадает с зарубежной трактовкой парламентского контроля, рассматривающей данный институт в контексте взаимообусловленности реализации контрольных процедур и наступления определенных правовых последствий в отношении исполнительных органов в случае негативной оценки их деятельности.

Рассуждая о содержании контрольной функции парламента в отношении исполнительной власти, М. В. Баг лай приходит к выводу, что практика ее реализации в зарубежных государствах носит дифференцированный характер. Так, например, в парламентарных формах правления парламентский контроль реализуется в многовариантных процедурах и главным образом включает право парламента принимать вотум недоверия правительству и отправлять его в отставку.

В президентских формах правления в отсутствии такого права парламент все же осуществляет контрольные функции в отношении правительства, например, в виде участия в формировании исполнительных органов государственной власти^86. Таким образом, М. В. Баглай расширяет содержание парламентского контроля, включая в него и процесс формирования правительства.

В структуре субъектов парламентского контроля необходимо выделить следующие элементы: парламент и его структуры (палаты, комитеты, комиссии, образуемые платами органы), парламентарии, органы, создаваемые парламентами для реализации контрольной деятельности (например, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации).

Объектом парламентского контроля могут являться не только органы исполнительной власти, но и глава государства, государственные органы и государственные учреждения и организации на всех уровнях власти, органы местного самоуправления и их должностные лица.

Как правило, функция парламентского контроля реализуется представительными органами в виде разнообразных юридически закрепленных формах. Наиболее полную классификацию контрольных методов, основанную на изучении зарубежного опыта деятельности парламента, разработал профессор А. А. Мишин. Он выделяет следующие формы:

– вопрос о доверии парламента правительству;

– резолюция порицания деятельности правительства, выносимая по предложению парламента;

– интерпелляция – обращенное к правительству требование дать объяснение по поводу проводимой или внутренней, или внешней политики или по какому-либо конкретному вопросу;

– устные и письменные вопросы парламентариев к правительству на заседании парламента;

– деятельность расследовательских комитетов и комиссий;

– деятельность института омбудсменов, осуществляющих контроль за деятельностью правительства^87.

Представленный перечень контрольных форм деятельности парламента не является исчерпывающим и в разных государствах имеет свои определенные особенности и отличия.

В Конституции РФ предусмотрены следующие формы парламентского контроля, реализуемые в отношении Правительства РФ:

1. Согласие Государственной Думы Федерального Собрания РФ на назначение Председателя Правительства РФ (ч. 1 ст. 111).

2. Рассмотрение вопроса о доверии Правительству РФ по инициативе самой Государственной Думы Федерального Собрания или по инициативе Правительства РФ (п. «б» ч. 1 ст. 103; ч. 3 и ч. 4 ст. 117).

3. Ежегодные отчеты Правительства РФ Государственной Думе Федерального Собрания (п. «в» ч. 1 ст. 103).

4. Парламентские слушания комитетов и комиссий Государственной Думы по вопросам деятельности федеральных органов исполнительной власти (ч. 3 ст. 101).

5. Образование Счетной палаты Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (ч. 5 ст. 101).

6. Отчет Правительства об исполнении федерального бюджета (п. «а» ч. 1 ст. 114).

7. Назначение Государственной Думой Федерального Собрания РФ Уполномоченного по правам человека, деятельность которого связывается с контролем за Правительством РФ и другими государственными органами в области соблюдения прав человека в соответствии с федеральным конституционным законом (п. «е» ч. 1 ст. 103).

Кроме этого, в качестве одной из форм парламентского контроля следует указать и участие палат парламента в отрешении Президента РФ от должности как особого порядка реализации конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица государства (ст. 93 Конституции РФ).

Помимо Конституции РФ, отдельные формы парламентского контроля закрепляются в федеральных законах, в частности Федеральном законе от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле», федеральном законе от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральном законе от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Ряд форм парламентского контроля закреплен в регламентах палат Федерального Собрания.

Следует отметить, что в России долгое время отсутствовал отдельный нормативный правовой акт, регламентирующий правовое содержание и систему парламентского контроля, основания и порядок его осуществления, организационно-правовые формы и иные концептуальные вопросы реализации контрольной деятельности российских представительных органов, что в определенной степени нивелировало значение контрольной функции парламента. И только в мае 2013 г. был принят Федеральный закон «О парламентском контроле» (далее – Закон о парламентском контроле), закрепивший базовые принципы контрольной деятельности парламентских структур.

Исходя из содержания данного Закона, основными целями парламентского контроля являются:

1) обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных и федеральных законов;

2) защита конституционных прав и свобод человека и гражданина;

3) укрепление законности и правопорядка;

4) выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов РФ, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения;

5) противодействие коррупции;

6) изучение практики применения законодательства РФ, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование и повышение эффективности его исполнения.

Закон о парламентском контроле закрепил основные субъекты парламентского контроля, к которым были отнесены:

1) палаты Федерального Собрания РФ;

2) комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ;

3) парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;

4) члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы;

5) Счетная палата РФ.

Кроме того, законом определен сводный перечень форм парламентской контрольной деятельности, большинство из которых фрагментарно регламентированы многочисленными нормативными правовыми актами:

1) рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ;

2) проведение палатами и комитетами Федерального Собрания РФ и счетной палатой РФ мероприятий по осуществлению предварительного текущего и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;

3) заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой;

4) рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка РФ и принятие решений по ним;

5) заслушивание докладов Председателя Центрального банка РФ о деятельности Центрального банка РФ при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;

6) осуществление в отношении Центрального банка РФ парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;

7) направление палатами Федерального Собрания РФ парламентских запросов;

8) направление членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы депутатских запросов;

9) заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания РФ информации членов Правительства РФ, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в рамках «правительственного часа», а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации;

10) заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя и заместителей Председателя Правительства РФ, Генерального прокурора РФ, Председателя Центрального банка РФ, Председателя Центральной избирательной комиссии РФ и иных должностных лиц;

11) назначение на должность и освобождение от должности Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ;

12) осуществление палатами Федерального Собрания взаимодействия со Счетной палатой РФ в случаях и формах, предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»;

13) осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в РФ;

14) заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению;

15) направление представителей палат Федерального Собрания РФ в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов, и их отзыв из данных организаций;

16) приглашение членов Правительства РФ и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ;

17) проведение парламентских слушаний;

18) проведение парламентских расследований.

19) контроль палат Федерального Собрания за обеспечением соблюдения Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти установленных сроков принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами, а также за полнотой регулирования соответствующих правоотношений в целях выявления соответствующих пробелов.

Несмотря на подробное перечисление форм парламентского контроля, рассматриваемый Закон не детализирует их, избегая дублирования уже имеющихся правовых норм, регулирующих данную сферу. Однако в Законе о парламентском контроле появились и принципиально новые формы. Например, усилен контроль за нормотворческой деятельностью Правительства РФ посредством регламентации обязательного ежеквартального направления Правительством РФ в палаты Федерального Собрания информации о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами.

Отдельной главой в Законе о парламентском контроле определяется порядок планирования и осуществления постоянного (текущего) парламентского контроля. Так, мероприятия по осуществлению такого контроля могут включаться в план мероприятий палат Федерального Собрания РФ по письменным предложениям фракций в Государственной Думе, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы.

По результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля палаты Федерального Собрания вправе:

1) поручить комитету или комиссии палаты Федерального Собрания разработать соответствующий проект федерального закона для внесения его в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы;

2) предложить государственному органу и соответствующим должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства Российской Федерации, а также по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений;

3) рассмотреть вопрос о доверии Правительству РФ;

4) освободить от должности лиц, назначение на должность и освобождение от должности которых отнесены к ведению соответствующей палаты;

5) обратиться к лицам, имеющим в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами право принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный характер, либо право вносить представления об отстранении указанных лиц от должности;

6) обратиться в органы прокуратуры РФ или Следственный комитет РФ.

Государственный орган, орган местного самоуправления, организация или соответствующие должностные лица обязаны рассмотреть предложения палаты Федерального Собрания РФ по результатам осуществления парламентского контроля и в месячный срок или в срок, установленный палатой Федерального Собрания, уведомить палату Федерального Собрания о результатах рассмотрения предложений.

В целом, давая качественную оценку правового содержания принятого Закона о парламентском контроле, следует отметить, что данный документ носит слишком обобщающий характер, что во многом определяется широтой самого объекта правового регулирования. Кроме того, является весьма очевидной пробельность правовой регламентации основных категорий, связанных с парламентской контрольной деятельностью. Так, например, в Законе о парламентском контроле отсутствует четкое комплексное определение парламентского контроля и основные понятия, связанные с его осуществлением, что само по себе не позволяет раскрыть сущность данного правового института.

Также в Законе отсутствуют нормы, регулирующие такие важные базовые структурно-функциональные составляющие деятельности по осуществлению парламентского контроля, как объект, предмет, основания осуществления парламентского контроля; права и обязанности участников парламентского контроля; а также ответственность и ее виды за несоблюдение и неисполнение федерального законодательства со стороны подконтрольных органов и должностных лиц. Такой подход к правовому регулированию может привести к возникновению различных правовых коллизий и конфликтов в процессе его правоприменения.

Вместе с тем, учитывая системообразующее значение Закона о парламентском контроле, следует признать, что его принятие является важным шагом на пути укрепления существующего конституционного принципа разделения властей и обеспечения механизма сдержек и противовесов в российской системе органов государственной власти.

3.2. Лоббизм в законотворческой деятельности

В основе государственной политики любого демократического общества лежит учет и объективная оценка заявленных групповых интересов в процессе принятия политических решений. В правовом государстве лоббирование является основным механизмом взаимодействия структур гражданского общества и органов власти.

По мнению ряда исследователей, большинство лоббируемых интересов и огромное количество целей заинтересованных групп достигается «посредством» парламента^88.

Лоббирование законодательных органов государственной власти является наиболее распространенным способом политического влияния граждан, их организаций, а зачастую и других государственных органов на принятие важных политических решений. Практически любой закон, принимаемый законодательными органами государственной власти, можно определить как продукт лоббистской деятельности той или иной заинтересованной группы.

На сегодняшний день можно с полной уверенностью констатировать, что процесс лоббирования интересов в Российской Федерации де-факто имеет очень высокую степень интенсивности на всех уровнях и направлениях государственной власти. Однако признание лоббизма де-юре до сих пор остается под большим вопросом. Это обстоятельство порождает множество проблем, связанных с регулированием стихийного и бесконтрольного процесса лоббирования российского парламента, снижает легитимность принимаемых законодательных актов. В качестве одной из базовых проблем, во многом объясняющей отсутствие правовой регламентации лоббистской деятельности в российской политической практике, является абсолютно неоднозначная оценка данного явления, ставящая порой лоббизм в один ряд с такими понятиями, как взяточничество и коррупция. Поэтому представляется необходимым исследование природы лоббистской деятельности и ее роли в процессе законотворчества.

В английском языке лобби (lobby) – кулуар, коридор, вестибюль в здании. Согласно Оксфордскому словарю, данное понятие появилось в 1553 г. Англичане обозначали им проходы и крытые галереи, расположенные в основном в монастырях. В многочисленных кельях и отдельных комнатах происходили конфиденциальные встречи монахов, обладавших в то время серьезным влиянием и властью, с заинтересованными гражданами. Позднее данное понятие распространилось на театры, а затем в XVII в. и на представительные органы власти.

В политическом смысле термин «лоббизм» начинает использоваться уже в 1640 г. для указания на помещения вокруг залов заседаний в английском парламенте, где происходили встречи законодателей с простыми гражданами^89. Согласно Американской энциклопедии социальных наук, в Соединенных Штатах Америки попытки давления со стороны внешних заинтересованных сил на процесс законотворчества были зафиксированы еще в период работы первого Конгресса. В 1786 г. никому неизвестный Катлер добился государственной финансовой помощи для своего земельного проекта, разделив затем прибыль с влиятельными конгрессменами^90.

Однако в публичной сфере термин «лоббирование» стал употребляться не ранее середины XIX в. Во многом это было связано со скандалами, привлекшими пристальное общественное внимание, вокруг Тихоокеанского почтового пароходства. Исследование его счетов открыло огромные денежные суммы, тратившиеся на подкуп министерских чиновников и законодателей^91. Таким образом, первоначальная трактовка лоббизма носила специфически выраженный негативный подтекст, так как взаимодействие заинтересованных граждан и представителей власти по большей части было обличено в форму сделки. Это привело к тому, что в массовом сознании лоббизм стал устойчиво ассоциироваться с взяточничеством и коррупцией.

Анализируя многочисленные определения лоббизма в научной литературе, можно прийти к заключению, что универсального подхода к объяснению данного феномена не существует. Это связано в первую очередь с тем, что лоббирование – достаточно емкое понятие, оно включает разнообразие форм, субъектов, методов, нередко противоречивых. Данный факт делает сложным проведение комплексного анализа с целью вывести единый подход к определению лоббистской деятельности.

В Британской энциклопедии дается следующая характеристика «лобби»: «Любая попытка индивида или группы частных интересов оказывать влияние на решения властей; в своем первоначальном значении оно указывает на действия, корректирующие результаты голосования законодателей; однако лобби группируется вне законодательных палат. Лоббирование в той или иной форме неизбежно в любой политической системе»92. Таким образом, в основе лоббистской деятельности лежит интерес. Его носителем может быть как отдельный гражданин, так и группа лиц, объединившаяся вокруг определенной проблемы. Лоббизм – явление динамическое, так как характеризует действие, направленное на удовлетворение каких-либо требований. Целью лоббирования является стремление повлиять, используя широкий арсенал разнообразных методов и технологий, на процесс принятия политических решений в любой политической системе.

Нельзя не согласиться с мнением А. В. Малько, который считает, что лоббизм напрямую связан с политической властью, является ее характерным признаком^93. Автор предлагает два определения: в позитивном и негативном смыслах. В первом случае лоббизм выступает как «форма законного влияния "групп давления" на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, ассоциаций и т. д.)»94. В противовес данной трактовке выступает толкование лоббизма как «покупка голосов в чьих-либо корыстных или узкопартийных интересах в ущерб интересам другим, прежде всего общественным»95. Таким образом, А. В. Малько делает акцент на двойственности природы данного феномена: с одной стороны, легальная деятельность заинтересованных групп в соответствии с существующими в обществе политико-правовыми нормами, а с другой – латентная, характеризующаяся отсутствием контроля и регуляции. Это связано в первую очередь с тем, что власть не может удовлетворить все интересы общества, поэтому политические решения порой принимаются в соответствии с интересами самой власти.

Во многом по причине двойственной природы лоббизма в отечественной политологии применяется дифференциация на цивилизованный и теневой (неофициальный, дикий) лоббизм. Различие данных понятий определяется в первую очередь характером политической системы (демократическая, авторитарная, переходная), наличием гражданского общества, степенью учета интересов общественных организаций и непосредственно граждан в процессе принятия политических решений, а также механизмами и ресурсами представительства интересов.

Цивилизованный лоббизм представляет собой полноценный политико-правовой институт и возможен лишь в демократических государствах, где имеет место развитое гражданское общество, процесс государственного управления носит открытый характер, а также существуют юридические основы его нормативно-правового регулирования. Основным механизмом представительства интересов является предоставление или обмен информацией со стороны организованных групп в отношении властных центров.

Теневой лоббизм, как правило, характерен для авторитарной формы государства и развивается не как институт, а как явление политической жизни.

Составители юридического энциклопедического словаря определяют лоббизм в узком смысле «как воздействие на депутатов парламента путем личного или письменного обращения или иным способом (организация массовых петиций, поток писем, публикаций) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого – добиться принятия или отклонения определенного законопроекта»96.

Наиболее детальный подход к исследованию лоббистской деятельности изложен в трудах известного американиста Н. Г. Зяблюка. Он предлагает четыре варианта определения лоббизма:

– совокупность средств и методов воздействия на органы государственной власти, применяемых различными заинтересованными группами с целью добиться от них благоприятных для себя решений. Это лоббизм наиболее распространенный, общеизвестный, можно сказать, классический;

– форма отношений между самими органами государственной власти, главным образом законодательной и исполнительной;

– профессиональная деятельность определенных организаций или должностных лиц в организациях, которые постоянно или периодически выступают в роли лоббистов. В широком смысле слова лоббистом называют любое должностное лицо (министр, председатель совета директоров и т. д.), если они предпринимают действия, которые можно квалифицировать как лоббизм;

– с юридической точки зрения лоббистом в США считается любое лицо, зарегистрировавшееся в данном качестве согласно действующему закону о регулировании лоббистской деятельности^97.

В системе представительства интересов граждан и их организаций ведущая роль отведена партиям, именно они являются основными посредниками между органами государственной власти и гражданским обществом, чем вызывают интерес со стороны бизнес-структур, профсоюзов и др. В некоторых случаях это объясняется простым отсутствием государственного финансирования предвыборных кампаний политических партий, что впоследствии вынуждает их искать источники на стороне. В любом случае интерес к партиям продиктован их близостью к официальной власти и участием в процессе принятия политических решений.

Помимо политических партий, лоббирование может осуществляться посредством специальных негосударственных структур, организуемых при органах государственной власти, как правило, это экспертные и консультативные органы (советы и комиссии), в которые включаются представители общественности. Кроме того, в данный перечень включаются и трипартистские органы, основанные на представительстве трех сторон: бизнеса, профсоюзов и государства. Однако, если апеллировать к политическому опыту Российской Федерации, на сегодняшний день из-за падения авторитета профсоюзных объединений, их слабости, основной диалог происходит только между двумя участниками: бизнесом и властью. Столь сильное взаимодействие чревато тем, что идет постепенная узурпация каналов доступа к органам управления остальной части социально значимых интересов. Таким образом, усиливается роль неформальных связей между группами интересов и государством, что и является, по мнению некоторых авторов, лоббизмом^98.

Исходя из того, что проблема лоббирования нуждается в законодательном закреплении и контроле со стороны государственных органов, некоторые исследователи делают акцент на его правовой природе. По их мнению, лоббизм – явление во многом юридическое, оно непосредственным образом затрагивает и правовую политику, и правовую жизнь любого демократического государства^99. Авторы мотивируют правильность данного подхода тем, что результат воздействия заинтересованных групп на органы государственной власти всегда облечен в форму нормативно-правовых актов, постановлений и т. д.

Лоббизм представляет собой целую систему инструментов, механизмов воздействия со стороны групп давления на властные органы с целью оказания влияния на процесс принятия политических решений. Однако на практике, как уже было выше сказано, данные приемы не всегда отвечают принципу законности, так как в большинстве своем носят стихийный и латентный характер. Поэтому в некоторых странах возникла необходимость юридического закрепления лоббизма с целью придания данному явлению некоторой степени открытости, что позволило бы наилучшим образом контролировать взаимодействия депутатов с представителями заинтересованных групп.

Анализ мировой политической практики позволяет нам сделать вывод о том, что лоббизм условно может проявляться в двух формах: как нелегализованное, бесконтрольное воздействие и как полноценный правовой институт. Институционализация в широком смысле означает процесс упорядочения любого политического или социального явления, стандартизации с помощью норм, в том числе юридических.

Опыт регулирования лоббистской деятельности открывает нам дифференцированный подход к решению данной проблемы. Так, например, в США еще в 1946 г. был принят федеральный закон о регулировании лоббистской деятельности. Согласно этому закону, лица и организации, выступающие в роли лоббистов, обязаны регистрироваться у клерка Палаты Представителей и секретаря Сената и предоставлять им сведения о том, на кого они работают, каковы цели их клиентов и расходы на лоббистские мероприятия^100. Следует отметить, что в США большинство законопроектов, одобренных ведущими комитетами Конгресса, как правило, успешно проходят все последующие процедуры и становятся законами. Отсюда комитет стал для заинтересованных групп практически единственной парламентской структурой, позволяющей лоббировать принятие или отклонение нужного законопроекта, но при этом необходимо подчеркнуть достаточно высокую степень эффективности данной точки доступа.

В 1995 г. в связи с интенсификацией иностранного лобби в США был принят новый федеральный закон, регулирующий лоббистскую деятельность, который предусмотрел более жесткие условия осуществления лоббирования, а также усиление ответственности за нарушения в данной сфере.

В Соединенных Штатах широко распространен лоббизм на профессиональной основе, когда лоббисты действуют в качестве профессиональных посредников (работающие в области политики консалтинговые компании, адвокаты, специализирующиеся на рекомендациях по политическим вопросам и т. д.). Кроме профессиональных лоббистов, в научной литературе выделяют и так называемых домашних лоббистов – служащие, занимающиеся лоббированием в интересах работодателя^101. Крупные американские корпорации имеют в своем составе целые подразделения (обычно они состоят из бывших сенаторов, их помощников, министров, советников, юристов и т. д.), основная цель которых – давление на властные органы.

На сегодняшний день в США популярна более эффективная форма современного лоббирования, при которой субъекты лоббизма (корпорации, профсоюзы и другие организации) создают особые фирмы – Комитеты политических действий (КПД), служащие в качестве каналов финансирования кандидатов, отстаивающих определенные политические позиции. Они организуют политические кампании, готовят пакеты вопросов, мобилизуют избирателей и обеспечивают финансирование кампаний^102.

Следует отметить, что даже в сознании самих американцев слово «лоббист» вызывает негативные ассоциации, например, трактуется как «ловкий обманщик». Данные стереотипы исходят из множества скандалов, в которые в течение длительного времени были вовлечены представители заинтересованных групп, использовавшие некоторые нелегальные методы воздействия на государственных служащих^103. Однако, по мнению американского исследователя Джеффри М. Бэрри, только немногие лоббисты сделали в процессе работы то, что можно было бы назвать неэтичным.

Другим примером правового регулирования лоббистской деятельности является ФРГ, в которой с 1972 г. действуют Кодекс поведения депутата Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге. В соответствии с Кодексом депутатам разрешается заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента^104.

Лоббистская деятельность во Франции считается незаконной в соответствии с Регламентом Национального Собрания Французской Республики. Однако, несмотря на данный запрет, здесь действует Социально-экономический совет, предусмотренный Конституцией 1958 г. В него входят представители профессиональных групп страны, и основной его задачей является предоставлять правительству заключения и рекомендации по всем законопроектам экономического и социального характера^105.

В Российской Федерации на сегодняшний день отсутствует специальный нормативный правовой акт, регулирующий лоббистскую деятельность, несмотря на то что практические шаги к принятию российского закона о лоббизме осуществлялись достаточно регулярно.

Первые попытки упорядочить стихийность нарастающего лоббизма предпринимались еще Верховным Советом РСФСР: в мае 1993 г. была организована международная конференция, посвященная исследованию данного феномена и его места в общественно-политической жизни. А к 1995 г. уже в стенах Государственной Думы Федерального Собрания РФ при активном участии представителей научного сообщества созрел законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти»106.

Основной целью разработки законопроекта, по признанию самих авторов, стало стремление «окультурить это явление, оцивилизовать его, заложить в основу деятельности лоббистских организаций определенные этические принципы, нормы, правила и традиции»107. Итоги экспертизы, проведенные фондом развития парламентаризма, показали, что проект закона не готов для рассмотрения на пленарном заседании Государственной Думы, поскольку на практике им не будут достигнуты две основные цели: создание наиболее благоприятных условий для осуществления взаимодействия общественности и государственных органов в форме цивилизованного лоббизма и пресечения коррупционного характера под маской лоббизма^108.

Анализ текста законопроекта позволяет сделать вывод, что российский вариант во многом оказался попыткой скопировать американский образец законодательного регулирования лоббистской деятельности. В нем также предусматривается взаимодействие органов государственной власти с заинтересованными группами посредством профессиональных лоббистов.

Согласно содержанию законопроекта, под лоббистской деятельностью понимается «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов»109. Лоббистом разработчики законопроекта называют только физическое лицо, гражданина РФ, действующего в интересах российских и иностранных негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций. Однако здесь же указывается, что для представления отраслевых, региональных, корпоративных, общественных, частных и иных индивидуальных и групповых интересов могут создаваться специализированные лоббистские фирмы, осуществляющие профессиональную лоббистскую деятельность в органах государственной власти посредством своих представителей – зарегистрированных в установленном законом порядке лоббистов.

На наш взгляд, не видится никаких препятствий для осуществления лоббистской деятельности посредством юридических лиц. Их организационно-правовая форма может быть различной и должна определяться самим законодателем (кроме акционерных обществ открытого типа, так как использование данной формы юридического лица в лоббистской деятельности может повлечь преступления в экономической сфере, например создание лоббистских пирамид с привлечением средств граждан и организаций).

Согласно содержанию законопроекта, лоббистская деятельность может осуществляться на безвозмездной основе. Однако в западной теории и практике профессиональным признаком лоббиста уже давно стало его участие в лоббировании интересов только на возмездной основе.

Контроль за деятельностью лоббистов в органах государственной власти предлагается осуществлять посредством лицензирования, регистрации в Министерстве юстиции РФ, аккредитации в органах государственной власти и отчета о проделанной работе. На наш взгляд, для физических лиц, осуществляющих лоббистскую деятельность, должна законодательно предусматриваться постановка на учет в налоговых органах в качестве индивидуальных предпринимателей, так как лоббирование можно определить как особый вид предпринимательской деятельности, который должен подлежать обязательному налогообложению.

Автор альтернативной концепции проекта федерального закона «О раскрытии и регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти»110 А. Любимов видит решение проблемы открытости лоббистской деятельности организаций и профессиональных представителей следующим образом: предполагается дифференцировать лоббистов на открытых (представляется любая полная информация о своей деятельности в органы государственной власти с правом доведения ее до СМИ), с ограниченной открытостью (часть информации о себе и своей деятельности могут не раскрывать) и закрытых (сообщает о себе минимум информации).

Степень открытости определяет размер поощрений. В частности, предлагается дифференцировать регистрационный сбор (для открытых лоббистов регистрационный сбор – минимальный). Согласно законопроекту «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» регистрационный сбор должен составить всего 10 МРОТ (минимальных размеров оплаты труда). Думается, что данная сумма достаточно мала и не может послужить серьезным стимулом для открытия полной информации о деятельности лоббистов, особенно если речь идет о принятии политических решений на миллионы. Кроме того, законодатель не должен дифференцировать лоббистов по каким-либо основаниям, в частности по степени открытости, и правовые нормы должны применяться ко всем одинаково.

В пояснительной записке к законопроекту «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» его авторы во главе с В. Лепехиным отметили, что «жесткий, всеохватывающий и запретительный закон» не сработает, он должен быть «переходным, мягким, рамочным»111. Однако не совсем понятно, каким образом «мягкий» закон может организовать лоббистов, заставить их пройти регистрацию, платить налоги и отчитываться обо всех аспектах своей деятельности.

На наш взгляд, закон должен четко координировать и направлять работу лоббистов по взаимодействию с органами государственной власти в правовое русло. И здесь в условиях российской действительности никак нельзя обойтись без регламентации жестких мер ответственности всех трех сторон лоббистской деятельности за несоблюдение условий действующего законодательства. В законопроекте о лоббизме отдельной статьей следует выделить все методы оказания давления на органы и должностных лиц федеральной государственной власти, которые являются незаконными, а также виды и меру ответственности за нарушения законодательных требований. Также необходимо указать методы, которые законодательством не рассматриваются как лоббистские и не требуют регистрации в качестве лоббистов.

Кроме того, следует четко определить ответственность должностных лиц, уполномоченных координировать работу лоббистов в органах государственной власти, а также должностных лиц федеральных органов государственной власти непосредственно контактирующих с организациями и профессиональными посредниками, представляющими интересы.

Резюмируя вышесказанное, следует еще раз отметить, что при всех своих плюсах и минусах, при отсутствии юридической основы лоббизм обладает важным свойством, оказывающим стимулирующее воздействие на развитие законотворческой деятельности в российском парламенте.

Отсутствие четких правовых механизмов регулирования процесса представительства интересов препятствует развитию цивилизованного лоббизма в Российской Федерации. Думается, что верификация зарубежного опыта регулирования лоббистской деятельности при условии учета специфики функционирования национальной правовой системы будет способствовать трансформированию лоббизма из явления политической жизни российского общества в полноценный институт российской политической системы, повысит открытость органов власти, минимизируя тем самым коррупционные последствия взаимодействия государства и заинтересованных групп.

3.3. Формы участия граждан России в законотворческой деятельности

Общепризнанно, что закон, как ведущий регулятор общественных отношений, должен отражать объективные потребности общественного развития и выражать общую волю народа. Одним из ведущих факторов достижения этого, условием повышения качества и эффективности закона в современных условиях развития гражданского общества и правового государства становится участие граждан в законотворческой деятельности. Еще в 2008 г. в своем первом Послании Федеральному Собранию экс-Президент РФ Д. А. Медведев подчеркнул, что необходимо предусмотреть дополнительные меры для привлечения к законотворческому процессу представителей общественности: «Думаю, было бы полезным их обязательное участие в рассмотрении законопроектов, затрагивающих важнейшие для каждого человека вопросы – свободы человека, вопросы здоровья и вопросы собственности. И соответственно надо внести изменения в регламенты Государственной Думы и Совета Федерации»112.

Как известно, Конституция РФ (ст. 104) не включает граждан Российской Федерации в круг непосредственных субъектов права законодательной инициативы на федеральном уровне^113. В связи с этим граждане могут только опосредовано использовать данное право: через депутатов – выразителей их интересов в парламенте, политические партии (и соответственно фракции в законодательном органе), других уполномоченных органов и должностных лиц.

На региональном уровне Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (в ред. от 25.11.2013) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»114 предусматривает возможность предоставления Конституцией (Уставом) субъекта РФ права законодательной инициативы наряду с другими субъектами этого права гражданам, проживающим на территории субъекта РФ. Руководствуясь этим положением, около трети субъектов страны закрепили возможность реализации правотворческой инициативы непосредственно гражданами^115.

Отсутствие федерального регулирования народной законодательной инициативы открыло для регионов свободу усмотрения, что привело к значительному разнообразию определений этой формы участия граждан в законотворческой деятельности в разных субъектах Российской Федерации. Народная законодательная инициатива называется также «народная правотворческая инициатива» (Иркутская область)116, «гражданская законодательная инициатива» (Томская область^117), «народная инициатива» (Красноярский край^118), «гражданская инициатива» (Воронежская область^119), «законодательная инициатива (граждан)» (Смоленская область^120, Тамбовская область^121). Примечательно, что некоторые субъекты Российской Федерации признали законы, регламентирующие возможность реализации народной правотворческой инициативы на региональном уровне, утратившими силу (Ярославская^122, Костромская области^123).

Неоднозначность терминологии, используемой в нормативных правовых актах, является следствием отсутствия единого понимания данного явления в науках конституционного и муниципального права. Многочисленные определения правотворческой инициативы граждан объединяются в две группы: понимание правотворческой инициативы в узком (юридическом) и широком (обычном) смысле слова^124. Под правотворческой инициативой в узком смысле понимается право компетентных органов и лиц вносить предложения в законодательный орган о принятии новых законов, изменении или отмене старых, которые обязательны для рассмотрения высшим законодательным органом^125.

Правотворческая инициатива в широком смысле понимается как внесение предложений законодательного порядка, обращенных в высший законодательный орган, по отношению к которым у законодательного органа нет обязанности принимать их к рассмотрению^126. В связи с этим необходимо различать законодательные предложения, вносимые гражданами, общественными и государственными организациями, не являющимися субъектами права законодательной инициативы, называя их «правотворческим почином»127. В этом случае никакой обязанности для соответствующих законодательных органов законодательное предложение не влечет. И только если предложение заинтересует уполномоченный на то государственный орган или должностное лицо, то они, являясь субъектами законодательной инициативы, вправе внести от своего имени данный законопроект в парламент на рассмотрение.

Иными словами, с точки зрения содержания народная правотворческая инициатива может быть оформленной (сформированной) и неоформленной (несформированной). Оформленная инициатива представляет собой постатейно составленное предложение проекта нормативного акта; неоформленная – общее пожелание, общие принципы проекта, по которому должен высказаться уполномоченный орган. В разных субъектах РФ установлена либо оформленная инициатива (Алтайский край, Ярославская, Брянская, Омская области, г. Москва), либо оба варианта (Волгоградская, Калужская области), либо в силу очень общего описания существует неопределенность по этому вопросу (Тамбовская, Липецкая, Томская, Костромская, Астраханская, Иркутская, Кировская, Магаданская, Смоленская области, Еврейская автономная область, Республики Хакасия, Удмуртская, Тыва, Приморский, Краснодарский и Красноярский края)128.

В науке конституционного права доминирует точка зрения, согласно которой единственной формой осуществления правотворческой инициативы выступает внесение проекта нового правового акта или проекта правового акта о внесении изменений или дополнений в действующие правовые акты либо признании их утратившими силу, т. е. правотворческая инициатива отождествляется с внесением проектов правовых актов.

Несмотря на то что возможность вносить структурно неоформленные проекты правовых актов, а лишь предложения о необходимости их разработки и принятии давно обсуждается в научной юридической литературе, на практике она не получила своего должного распространения. Данную возможность закрепляют за населением лишь некоторые муниципалитеты (Минеральные Воды, Калуга)129, а также субъекты РФ (Волгоградская, Орловская области)130.

С нашей точки зрения, представляется целесообразным законодательное закрепление такой формы участия граждан в законотворческой деятельности, как законодательное предложение, инициируемое на любом уровне публичной власти. Конечно, оформление правотворческой идеи в проработанный документ, проект нормативного правового акта требует немалых усилий. Вместе с тем сама генерация законопроектных идей может иметь немалое значение не только для правотворчества, но и для мониторинга напряженности и социальной ориентации гражданского общества, а, возможно, и для более активного вовлечения граждан в участие в управлении делами государства. Некоторым аналогом правотворческого предложения могут выступать коллективные общественные инициативы. Так, в феврале 2012 г. кандидат в Президенты РФ В. В. Путин, говоря о развитии демократических институтов в России, предложил ввести правило обязательного рассмотрения в парламенте тех общественных инициатив, которые соберут сто тысяч и более подписей в Интернете^131.

Непосредственное участие граждан в нормотворческом процессе возможно в двух формах: во-первых, посредством участия в публичных обсуждениях законопроектов и, во-вторых, путем участия граждан в общественной экспертизе проектов нормативных правовых актов. Отметим, что непосредственное участие граждан в законотворческой деятельности предполагается только на стадии обсуждения законопроекта. Иными словами, граждане, как правило, не входят в круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, непосредственно не голосуют за принятие нормативного правового акта (разумеется, если он не вынесен на референдум), не имеют полномочий по его отмене или приостановлению. Тем не менее общественная составляющая в нормотворческом процессе в условиях демократизации российского общества играет все возрастающую роль.

Рассмотрим участие граждан в обсуждении законопроектов

Практика всенародных обсуждений была достаточно распространена в СССР. Согласно Закону СССР от 30 июня 1987 г. «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни» советским гражданам обеспечивалось свободное участие в обсуждении важных вопросов государственной и общественной жизни (ст. 6), «на всенародное обсуждение выносились проекты законов и решений, затрагивающие основные направления политического, экономического и социального развития страны, осуществление конституционных прав, свобод и обязанностей советских граждан, а также другие наиболее важные вопросы государственной жизни, отнесенные к ведению Союза ССР» (ст. 12)132.

В настоящее время в Российской Федерации всенародных обсуждений законопроектов как самостоятельной, законодательно определенной формы участия граждан в законотворческой деятельности не предусмотрено, хотя согласно ст. 119.6 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ нижняя палата российского парламента может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта^133. Это допустимо лишь при условии, что законопроект принят в первом чтении. Нельзя не отметить, что до настоящего времени Государственная Дума Федерального Собрания РФ ни разу не воспользовалась данным правом.

С одной стороны, с точки зрения легализации государственной власти стадия всенародного обсуждения проектов законов и иных нормативных правовых актов не имеет существенного значения, так как для легализации достаточно того, что законопроекты принимает уполномоченный на то орган. В то же время с позиции легитимации всенародные обсуждения могут иметь огромное значение. Как указывает В. Е. Чиркин, проведение всенародного обсуждения законопроекта внедряет в сознание населения его сопричастность к подготовке закона, убеждение, что устанавливаемый законом порядок отражает его волю^134.

Правовые основы общественного обсуждения законопроектов и проектов нормативно-правовых актов получили свое закрепление в Указе Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»135. Данный нормативный правовой акт состоит всего из двух статей и регламентирует фактически сложившиеся отношения в сфере публичного обсуждения законопроектов. В частности, Указ предписывает в целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов выносить проекты указанных актов на общественное обсуждение. При этом отмечается, что не все законопроекты подлежат общественному обсуждению, а лишь затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации.

Обращает на себя внимание диспозитивность указной нормы: во-первых, законопроекты не «должны быть» вынесены, а «могут быть» вынесены на общественное обсуждение (даже «затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации»); во-вторых, единственным лицом, инициирующим процедуру общественного обсуждения, является согласно Указу Президент Российской Федерации. Таким образом, явно прослеживается субъективный фактор в решении вопроса об общественном обсуждении того или иного законопроекта. В данной ситуации граждане Российской Федерации выступают неким пассивным субъектом отношений: предоставили им возможность – участвуют в управлении делами государства, обсуждают проект закона; не соизволил глава государства «учесть общественное мнение» – российские граждане оказываются лишены возможности принять участие в процедуре обсуждения законодательного акта.

Несколько уравновешивает ситуацию то, что с 1 июня 2011 г. российским гражданам предоставлена возможность комментирования законопроектов на сайте Правительства (http://gov-gov.ru).

Дополнительная возможность общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов с использованием Интернета установлена для проектов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти и затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития нашей страны. Порядок данного обсуждения определен специальным Постановлением Правительства РФ^136.

Таким образом, в настоящее время в правовом пространстве России появляются новые формы привлечения граждан к законотворческой деятельности, в том числе с использованием Интернета, однако процесс учета мнений населения, процедура обобщения замечаний и предложений, доведения итогов обсуждения до общественности нуждается в нормативном регламентировании. Полагаем, что развитие общественных отношений объективно диктует необходимость принятия самостоятельного Федерального закона «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов».

Другая форма участия граждан в законотворческой деятельности – проведение независимой общественной экспертизы проектов законов.

Под экспертизой обычно понимают «исследование, требующее специальных знаний и умений, какой-либо проблемы, процесса или явления с обязательным представлением мотивированного заключения»137. Общественная экспертиза включает принципы публичности и открытости.

Институт общественной экспертизы в нашей стране стал активно формироваться и формализоваться с учреждением Общественной палаты Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ (в ред. от 23 июля 2013 г.) «Об Общественной палате Российской Федерации» проведение общественной экспертизы является одной из основных ее задач^138. Полномочие Общественной палаты РФ проводить общественную экспертизу проектов нормативных правовых актов закреплено в ст. 18 указанного Федерального закона. Т. В. Троицкая указывает, что «в настоящее время в связи с расширением деятельности Общественной палаты, в том числе на уровне субъектов РФ, становится возможным делегировать полномочия по осуществлению общественной экспертизы преимущественно Палате как важнейшему и значимому институту гражданского общества»139. В настоящее время Палата ведет серьезную деятельность по общественной экспертизе законопроектов, объединяет на своей площадке ведущих экспертов.

Важным вопросом институционализации общественной экспертизы является ее формальная определенность и фактическая составляющая.

Отправной точкой формализации любой процедуры выступает терминологическая точность. В отношении термина «общественная экспертиза» можно констатировать, что ни Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации», ни ее Регламент не содержат определения этого термина. Как справедливо отметила Л. Ю. Грудцына, по мнению многих ученых и государственных деятелей, в действующем законодательстве не разработаны понятия «общественный контроль», «общественная инициатива», «общественная экспертиза» и др.140, хотя именно этим – легально не определенным – понятиям и процедурам отводится решающая роль в организации и деятельности Общественной палаты РФ.

Существуют различные точки зрения в понимании сути общественной экспертизы. Например, под общественной экспертизой понимают «оценку проектов, решений, законов, принимаемых властью… с точки зрения интересов конкретных людей, которых это решение или проект касаются»141, «экспертизу процессов или явлений в интересах общества или отдельных социальных групп»142, некий специально организованный процесс нахождения решения некоторых социальных проблем, который включает независимый профессиональный анализ социальной проблемы: ее специфики, динамики, размаха, вклада различных социальных агентов в ее решение, законодательной базы, причин неэффективного или несвоевременного решения и т. д.143

Согласно Положению о порядке проведения общественной экспертизы, утвержденному Советом Общественной палаты РФ 15 мая 2008 г., целью общественной экспертизы является согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления^144.

Объем и процесс осуществления процедуры общественной экспертизы с позиции оснований ее инициации разделяются на две части:

– экспертиза, которую Общественная палата РФ вправе проводить по собственной инициативе; объектами экспертизы в данном случае по общему правилу не могут быть проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов;

– экспертиза, которую Общественная палата РФ выполняет в связи с обращениями к ней высших органов государственной власти Российской Федерации – Президента РФ, обеих палат Федерального Собрания РФ и Правительства РФ. Объектами экспертизы в данном случае могут быть как проекты нормативных правовых актов, в отношении которых Общественная палата управомочена инициировать экспертизу самостоятельно, так и проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, однако, очевидно, лишь тех из них, в отношении которых поступило соответствующее обращение^145.

Важным формальным условием проведения общественной экспертизы является процедура ее проведения. Субъектами проведения общественной экспертизы являются Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов РФ, негосударственные организации, общественные, научные и экспертные советы при органах государственной власти, граждане России.

В соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» заключения Общественной палаты по результатам общественной экспертизы носят рекомендательный характер, но в соответствии с ч. 2, 3, 5, 6 ст. 19 подлежат обязательному рассмотрению в органах государственной власти и местного самоуправления.

Следует отметить, что статус экспертного заключения в законотворчестве не может носить императивного характера по самой своей природе. Вместе с тем действие принципа обязательности рассмотрения органами публичной власти направленных им заключений балансирует процедуру общественной экспертизы. На наш взгляд, в целях установления конструктивного диалога между законодательным органом и общественностью было бы целесообразно направлять экспертной группе пояснения о причинах и основаниях отклонения замечаний и рекомендаций, отраженных в заключении общественной экспертизы и не учтенных при (дальнейшей) работе над проектами.

Наряду с формальными критериями необходимым условием институционализации общественной экспертизы законопроектов выступает ее фактическая составляющая. Условием, необходимым для проведения общественной экспертизы, является наличие заинтересованности в ее проведении, экспертного потенциала, достаточного для привлечения экспертов и обеспечения их независимости, а также информационной доступности^146.

Следует согласиться с предложениями В. В. Гриба о том, что Общественная палата России в сфере осуществления общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов могла бы взять на себя ряд ключевых функций, в том числе:

– координатора и организатора экспертного сообщества;

– информационно-методического центра по выработке стандартов общественных экспертиз;

– гаранта публичности и гласности общественной экспертизы в Российской Федерации;

– экспертной и дискуссионной площадки с целью обеспечения и повышения качества коммуникаций между институтами гражданского общества и государственными органами, в том числе путем усиления влияния через общественные советы при органах исполнительной власти;

– информационно-аналитического центра по ревизии действующего законодательства, выработке предложений субъектами законодательной инициативы^147.

Предлагаем указанный перечень дополнить еще рядом функций, которые целесообразно передать Общественной палате Российской Федерации в целях координации процесса публичного обсуждения законопроектов:

– осуществление аналитической обработки поступивших предложений и замечаний не только от экспертного сообщества, но и от граждан Российской Федерации по различным информационным каналам;

– обеспечение информационного сопровождения процесса общественного обсуждения проектов федеральных законов;

– организация информационного сопровождения результата публичного обсуждения законопроектов;

– создание единого информационного пространства доступа общественности к обсуждаемым законопроектам и поступающим предложениям, замечаниям, комментариям.

По нашему убеждению, перечисленные функции могут способствовать развитию такого важного института участия граждан в управлении делами государства в сфере законотворчества, как общественная экспертиза проектов законов и иных нормативных правовых актов.

Кроме того, активному развитию общественной экспертизы может способствовать использование экспертного и научного потенциала ученых. Согласно ст. 112.2 Регламента Государственной Думы ответственный комитет Думы направляет переданные ему законопроекты в соответствующие государственные органы для отзывов, а также для проведения научной экспертизы^148. Представляется, что данную возможность целесообразно использовать несколько иначе, чем подготовка заключений на готовые законопроекты. Предлагаем активнее использовать в нормотворческом процессе такой инструмент, как проведение открытого конкурса проектов федеральных конституционных и федеральных законов по наиболее важным вопросам развития гражданского общества, прав и свобод человека и гражданина.

Открытый конкурс законопроектов позволит не только привлекать высококвалифицированных специалистов к подготовке проекта, персонифицировать проекты законов, устанавливая их авторство, но и будет способствовать формированию конкурентной среды между юридическими вузами страны, что позитивно скажется на качестве законопроектов и всей законопроектной деятельности.

Обобщая рассуждения относительно участия граждан в законотворческой деятельности, сформулируем некоторые выводы.

1. В законодательстве Российской Федерации нет достаточно четкого определения правотворческой инициативы граждан, вследствие чего наблюдается неоднозначность толкования сущности правотворческой инициативы, часто происходит подмена понятий «народная» и «гражданская», нередко правотворческая инициатива отождествляется с обращениями граждан и петицией.

Предлагается термин «народная инициатива» использовать в случаях, когда речь идет о реализации правотворческой инициативы на федеральном уровне, где субъектом инициативы выступает народ Российской Федерации, а не население ее отдельного субъекта или муниципального образования. В свою очередь, на региональном уровне целесообразно применять термин «законодательная (правотворческая) инициатива граждан», на местном – «правотворческая инициатива граждан».

2. Представляется целесообразным законодательное закрепление такой формы участия граждан в управлении делами государства в сфере правотворчества, как законодательное предложение, инициируемое на любом уровне публичной власти.

Более детальную регламентацию указанная норма должна получить в отдельном Федеральном законе «О законодательной (правотворческой) инициативе граждан Российской Федерации». В нем необходимо четко разграничить такие формы участия граждан в сфере нормотворчества, как «предложение», поступающее в порядке реализации гражданами положений Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан», «правотворческое предложение», «правотворческая инициатива граждан».

3. Тенденции развития гражданского общества и осознание необходимости участия граждан в управлении делами государства, в том числе в сфере законотворчества, дают основания полагать, что всенародное обсуждение и общественная экспертиза законопроектов – потенциальные формы реализации конституционной возможности участия граждан в управлении делами государства.

4. Всенародное (публичное) обсуждение законопроектов как форма участия граждан в управлении делами государства не закреплена в Конституции РФ. В связи с этим считаем необходимым принять Федеральный закон «О всенародном (публичном) обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», в котором следует зафиксировать материальные и процессуальные нормы такого важного института непосредственной демократии, как всенародное обсуждение законопроектов.

5. Общественную экспертизу можно определить как механизм социального публичного контроля, форму участия граждан в управлении делами государства в сфере законотворческой деятельности в целях формирования экспертного заключения, препятствующего принятию некомпетентных управленческих решений, учитывающего и выражающего консолидированное мнение граждан по актуальным вопросам государственной и социально-экономической политики.

6. Проблема институционализации общественной экспертизы как формы участия граждан в законотворческой деятельности носит формальный и фактической характер. С позиции формального совершенствования следует внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», касающиеся обязанности органа государственной власти или местного самоуправления, которому направлены замечания Общественной палаты РФ, в случае несогласия с ними письменно мотивированно и обоснованно отказать Общественной палате РФ в ее замечаниях.

7. Необходимо дополнить Положение о порядке проведения общественной экспертизы, утвержденное Общественной палатой РФ, положениями о системности обработки информации и установления четкой взаимосвязи экспертов с органами государственной власти и местного самоуправления, закрепить обязательность информирования населения России о готовящихся законодательных решениях, результатах проводимых общественных экспертиз, итогах учета мнения экспертов при принятии конкретного нормативного правового акта.

8. Представляется целесообразным активизировать деятельность Общественной палаты РФ как координатора процесса общественного обсуждения законопроектов, дополнив ее основные задачи и функции.

Раздел 4

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ПАРЛАМЕНТАРИЯ В РОССИИ

4.1. Конституционно-правовое обеспечение парламентского иммунитета парламентария в России

Одной из важнейших гарантий правового статуса парламентария, обеспечивающую его беспрепятственную профессиональную деятельность, является иммунитет, рассматриваемый в первую очередь как неприкосновенность члена законодательного органа. В научной литературе существуют различные точки зрения, объясняющие правовую природу парламентского иммунитета и дающие оценку его значения для реализации субъективного права.

Как отмечает В. А. Рыжов, основной целью парламентской неприкосновенности служит необходимость ограждения парламентария от уголовного преследования со стороны исполнительной власти под выдуманными предлогами, что было заложено еще в исторический период борьбы парламентов с королевской властью^149. Другими словами, иммунитет изначально выступал как средство правовой охраны деятельности депутатов, которые, выполняя свои профессиональные обязанности, могли быть подвергнуты необоснованному преследованию своих оппонентов, что остается актуальным и на сегодняшний день.

В российском дореволюционном государственном праве парламентская неприкосновенность также рассматривалась как продукт деятельности английского парламента, однако, по мнению Н. И. Лазаревского, иммунитет распространился на парламентариев по причине существовавшего в то время «своеобразного воззрения, что парламент есть судебное место, и что члены парламента должны пользоваться судейскими привилегиями»150. Помимо этого автор утверждал, что изначально иммунитет ограждал членов законодательного органа исключительно от частных лиц, и только впоследствии стал охранять парламентариев от исполнительной власти и короля. Таким образом, следует предположить, что исторически парламентский иммунитет являлся необходимым средством укрепления позиций парламента во взаимоотношениях с другими ветвями власти и сыграл важную роль в становлении и развитии парламентаризма.

В настоящее время особый интерес вызывает вопрос о соотношении иммунитета с общим правом на неприкосновенность личности и, как следствие, проблема обеспечения принципа равенства всех перед законом и судом. До сих пор существует открытая дискуссия о том, является ли иммунитет личной привилегией, которая может быть использована в незаконных корыстных целях, порождая коррупцию и иные негативные явления современного общества, либо он представляет собой необходимый публично-правовой институт, обеспечивающий независимость и стабильность деятельности парламентария и парламента в целом.

По мнению А. В. Малько, правовой иммунитет представляется правостимулирующим средством, особой разновидностью льгот и привилегий, преимущественно связанных с освобождением конкретно установленных в нормах международного права, Конституции и законах лиц от определенных обязанностей и ответственности, призванные обеспечивать выполнение ими соответствующих функций^151. Он выделяет ряд свойств, роднящих иммунитеты с льготами и привилегиями:

облегчают положение соответствующих субъектов, расширяют возможности по удовлетворению тех или иных интересов;

побуждают к определенному поведению и обозначают положительную правовую мотивацию;

служат гарантиями социально полезной деятельности;

представляются правомерными исключениями для конкретных лиц;

являются формой проявления дифференциации юридического упорядочения социальных связей^152.

Парламентская неприкосновенность явилась предметом толкования Конституционным Судом РФ, который своим Постановлением от 20 февраля 1996 г. определил, что неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в Конституции РФ, – один из основных элементов статуса парламентария^153. По своему содержанию это гарантия более высокого уровня по сравнению с общими конституционными гарантиями неприкосновенности личности. Суд также указал на то, что неприкосновенность не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер и призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу выполняемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и, следовательно, парламента. Таким образом, Конституционный Суд РФ перевел иммунитет из разряда субъективных прав в сферу публично-правовых институтов, функционирующих исключительно в интересах общества и государства.

Исходя из рассмотренных выше определений и подходов к трактовке парламентского иммунитета, можно заключить, что в широком смысле он является неотъемлемым юридически закрепленным элементом правового статуса парламентария, позволяющим ему беспрепятственно в рамках закона осуществлять свою деятельность в целях выполнения общественно значимых функций.

В узком смысле парламентский иммунитет следует определить как законодательно установленное ограничение на осуществление процессуальных действий в отношении парламентария и привлечение его к уголовной и административной ответственности без согласия соответствующей палаты парламента.

Следует отметить, что в зарубежных странах, несмотря на сложившееся единообразие понимания данного института, подходы к его правовому регулированию несколько отличаются, учитывая национальные особенности правовых систем. Так, например, Конституция США устанавливает, что парламентарии во всех случаях, кроме совершения измены, тяжкого преступления или нарушения мира, будут гарантированы от ареста во время пребывания на сессии соответствующей палаты и по пути на сессию и обратно.

Конституция Японии от 3 ноября 1946 г. ограничивает срок действия парламентского иммунитета периодом сессии, однако в соответствии со ст. 50 члены Парламента, арестованные до открытия сессии, по требованию соответствующей палаты должны освобождаться из заключения на период сессии.

Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 г. в ст. 26 закрепляет, что любой член французского парламента может быть подвергнут аресту или другой мере, лишающей его свободы по уголовным или исправительным делам только с разрешения бюро палаты, в состав которой он входит. А в Великобритании члены Палаты общин могут быть лишены иммунитета решением одного лишь спикера^154.

Таким образом, мы видим, что конституционное регулирование предоставления парламентского иммунитета в зарубежных странах может отличаться по объему и срокам действия, однако следует признать, что иммунитет стал неотъемлемой частью юридических гарантий деятельности народных представителей.

Правовую основу регламентации парламентского иммунитета в Российской Федерации, его содержания и процессуальных аспектов реализации составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», регламенты палат Федерального Собрания и иные нормативные правовые акты.

Особенности правовой регламентации парламентского иммунитета в России позволяют нам выделить четыре основные элемента, составляющие данный институт:

1) неприкосновенность;

2) неответственность;

3) свидетельский иммунитет;

4) индемнитет.

На конституционном уровне закреплен только один из элементов парламентского иммунитета – неприкосновенность, так как все остальные части регламентированы Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с ч. 1 ст. 98 Конституции РФ члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Неприкосновенность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы распространяется также на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы и багаж, на их переписку.

Неответственность как элемент парламентского иммунитета заключается не в полном освобождении парламентариев от какой-либо ответственности, а в особом процессуальном порядке их привлечения к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном режиме.

В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору Российской Федерации. Если уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, связанных с осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор Российской Федерации в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания Российской Федерации представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

Таким образом, вопрос о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора РФ соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации. Совет Федерации, Государственная Дума рассматривают представление Генерального прокурора Российской Федерации в порядке, установленном регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, принимают по данному представлению мотивированное решение и в трехдневный срок извещают о нем Генерального прокурора Российской Федерации. Решением соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации от Генерального прокурора Российской Федерации могут быть истребованы дополнительные материалы. В рассмотрении вопроса на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации вправе участвовать член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, в отношении которых внесено представление.

Отказ соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации дать согласие на лишение члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, и влекущим прекращение таких дел. Решение о прекращении соответствующего дела может быть отменено лишь при наличии вновь открывшихся обстоятельств.

Свидетельский иммунитет представляет собой гарантированное Конституцией РФ право каждого не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников. Применение данной категории к личности парламентария способствует расширению его внутреннего содержания, так как в соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» член Совета Федерации и депутат Государственной Думы вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или по уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с осуществлением ими своих полномочий. Помимо парламентариев, свидетельским иммунитетом в соответствии с ч. 3 ст. 56 Уголовно-процессуального кодекса РФ пользуются судьи, присяжные заседатели, священнослужители, адвокаты, защитники. Таким образом, можно говорить об особом виде свидетельского иммунитета – профессиональном или служебном.

По мнению И. С. Дикарева, освобождение членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ от обязанности давать свидетельские показания является необходимой мерой и обусловлено тем, что «…эти субъекты по роду деятельности могут получать от граждан доверительную информацию. Отсутствие у парламентария свидетельского иммунитета в отношении такой информации приводило бы к тому, что лицо, доверившее такую информацию, ставилось бы в положение, когда оно фактически (в результате допроса парламентария) свидетельствовало бы против самого себя»155.

Особое значение в структуре парламентского иммунитета играет индемнитет, т. е. регламентированная законом возможность парламентария свободно выступать и голосовать на заседаниях парламента без опасения быть привлеченным к юридической ответственности^156. Такой подход к правовому закреплению статуса народного представителя был закреплен еще в ранних зарубежных юридических актах. Например, в Билле о правах 1688 г. говорится о том, что свобода слова и дебатов или действий в Парламенте не должна быть предметом обвинения или расследования в каком бы то ни было суде или ином месте вне Парламента.

В Российской Федерации данный институт также закреплен в действующем законодательстве. Так, Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» определено, что член Совета Федерации и депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания Российской Федерации и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Другими словами, индемнитет имеет более продолжительное действие по времени в сравнении с другими элементами, составляющими основу парламентского иммунитета, так как предоставляется пожизненно каждому парламентарию.

Вместе с тем свобода слова парламентария имеет свои пределы реализации, установленные законодательством, исходящим из того, что она не должна нарушать права и свободы других граждан. Следует учитывать, что если член Совета Федерации или депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

Оценивая в целом роль и значение парламентского иммунитета в системе конституционно-правовых гарантий деятельности народных представителей, следует согласиться с точкой зрения Н. И. Шаклеина, который пишет: «Парламентский иммунитет является общепризнанным мировой практикой как эффективное средство обеспечения депутатских полномочий, беспрепятственной деятельности, независимости и самостоятельности как отдельного парламентария, так и парламента в целом»157. Он приводит в качестве примера попытку Украины ликвидировать сам институт депутатской неприкосновенности, для чего в 2000 г. был приведен референдум. Однако это вызвало резкую критику Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая 29 января 2004 г. приняла Резолюцию 1364 (2004) «О политическом кризисе в Украине», особо акцентирующую внимание на то, что в новых демократических странах, находящихся на первоначальных этапах конституционного строительства, наличие парламентской неприкосновенности особенно важно^158.

Исходя из вышесказанного, парламентский иммунитет представляет собой особую разновидность льгот, являющуюся неотъемлемой составной частью статуса парламентария. Данный институт является дополнительным средством правовой защиты парламентария, так как препятствует осуществлению административного давления в отношении него, гарантируя ему независимость и беспристрастность при осуществлении его полномочий. С другой стороны, необходимо помнить, что парламентский иммунитет не является чем-то абсолютным, так как при наступлении определенных правовых последствий и соблюдении установленных процессуальных действий парламентарий может быть лишен иммунитета и привлечен к ответственности.

4.2. Особенности привлечения депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания к юридической ответственности

Юридическая ответственность выступает важнейшим элементом правовой системы государства, гарантией сохранения законности и правопорядка в обществе. Сущность юридической ответственности состоит в том, чтобы виновное лицо давало отчет о своих действиях на основе норм права, а также в необходимости держать ответ за неправомерное поведение, за неисполнение правовой обязанности^159. Практически любой субъект правоотношений может быть подвергнут мерам государственного принуждения в виде юридической ответственности в случае совершения им каких-либо правонарушений.

Ответственность парламентария является на сегодняшний день одним из актуальных вопросов, затрагивающих правовой статус данной категории лиц. Как правило, юридическая ответственность парламентария наступает в случае нарушения им законодательно установленных запретов и ограничений, несовместимых с представительным мандатом. Учитывая специфику профессиональной деятельности народных представителей, а также их особое правовое положение, следует отметить, что и юридическая ответственность членов парламента должна реализовываться посредством использования специальных юридических процедур.

Публично-правовой характер статуса парламентария детерминирует важную роль их конституционно-правовой ответственности в системе видов юридической ответственности, применяемой к народным избранникам.

Как отмечает Н. В. Витрук, «целями конституционной ответственности является обеспечение верховенства и высшей юридической силы, прямого действия конституции на всей территории государства, охраны и защиты действия конституции. Задачами конституционной ответственности служат охрана и защита основ конституционного строя, конституционных ценностей, закрепленных в конституции»160.

Конституционно-правовая ответственность парламентария в Российской Федерации включает следующие меры:

1) лишение парламентской неприкосновенности;

2) досрочное прекращение полномочий парламентария в порядке лишения мандата народного представителя.

Лишение парламентского иммунитета является мерой конституционно-правовой ответственности, применяемой к парламентарию в случаях, предусмотренных Конституцией РФ и Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Лишение неприкосновенности осуществляется в случае, если необходимы:

а) привлечение к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;

б) задержание, арест, обыск (кроме случаев задержания на месте преступления), допрос;

в) личный досмотр (за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей).

Пробелы правовой регламентации процедуры лишения парламентского иммунитета членов российского парламента были отмечены организацией Совета Европы ГРЕКО – Группа стран против коррупции, в состав которой в 2007 г. вошла и Россия. Так, экспертами данной организации были высказаны идеи, предполагающие сокращение категорий лиц, имеющих иммунитет от преследования, а также упрощение процедуры снятия иммунитетов.

Следует отметить, что замечания ГРЕКО весьма оправданны, так как многие вопросы, связанные с лишением парламентского иммунитета, просто не раскрываются действующим законодательством в данной сфере. Например, Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не установлено, по каким причинам палаты Федерального Собрания могут отказать в лишении парламентария неприкосновенности. На наш взгляд, необходимо четко регламентировать основания, по которым Государственная Дума и Совет Федерации вправе принять решение об отказе в даче согласия на снятие неприкосновенности.

Кроме того, остается без внимания проблема привлечения к уголовной ответственности парламентариев за совершение преступлений, не связанных с исполнением должностных обязанностей.

В ноябре 2010 г. в Совете Федерации состоялся круглый стол на тему «Роль и место парламентского иммунитета в парламентском законодательстве», на котором, в частности, обсуждались и заявления ГРЕКО. Участниками данного мероприятия были сформулированы следующие рекомендации, связанные с совершенствованием действующего законодательного регулирования привлечения парламентария к ответственности:

1. Детализировать порядок рассмотрения вопроса о возбуждении уголовного дела или привлечении парламентария в качестве обвиняемого, в том числе устранения несогласованности положений УПК РФ и Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

2. Определить порядок привлечения к уголовной ответственности парламентариев за совершение ими преступлений, не связанных с исполнением своих должностных обязанностей.

3. Определить основания, по которым палата вправе принять решение об отказе в даче согласия на снятие неприкосновенности.

4. Детализировать процедуру привлечения федеральных парламентариев к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке^161. Однако до сих пор данные рекомендации не нашли своего отражения в действующем законодательстве, регламентирующем статус парламентария.

Анализируя российскую практику лишения парламентского иммунитета, следует отметить, что Государственная Дума Федерального Собрания РФ шестого созыва продемонстрировала бурный всплеск активности в данной сфере. Только за 2012–2013 гг. были лишены неприкосновенности сразу 3 депутатов: 2 – представители фракции КПРФ В. Бессонов и К. Ширшов, 1 – представитель фракции «Справедливая Россия» О. Михеев.

Досрочное прекращение полномочий в форме лишения мандата народного представителя как вид конституционно-правовой ответственности, как правило, имеет в качестве главного основания нарушение требований, касающихся ограничений и запретов, предъявляемых к парламентарию. Конституция РФ в ч. 2 и 3 ст. 97 устанавливает ограничения на совмещение статусов члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы. Кроме того, здесь также говорится о том, что депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такого рода ограничения в отношении члена Совета Федерации в Конституции РФ почему-то не отражаются. Также следует упомянуть и о конституционных ограничениях, предъявляемых к статусу депутата Государственной Думы, согласно которым народные представители не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» более четко разъясняет основные ограничения, затрагивающие статус члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, которые не вправе:

а) быть депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, замещать иную государственную должность РФ или ее субъектов;

б) находиться на государственной или муниципальной службе;

в) заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством РФ;

г) участвовать в деятельности по управлению хозяйственным обществом или иной коммерческой организацией, в том числе входить в состав таких органов управления коммерческой организации, пребывание в которых невозможно без специального личного волеизъявления, а также участвовать в работе общего собрания как высшего органа управления хозяйственного общества;

д) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации;

е) получать в связи с осуществлением соответствующих полномочий не предусмотренные законодательством РФ вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) от физических и юридических лиц. Подарки, полученные членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются федеральной собственностью и передаются ими по акту соответственно в Совет Федерации или Государственную Думу, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ. Член Совета Федерации или депутат Государственной Думы, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, со служебной командировкой и с другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ;

ж) выезжать в связи с осуществлением соответствующих полномочий за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, международными договорами РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

з) использовать в целях, не связанных с осуществлением соответствующих полномочий, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные для служебной деятельности;

и) разглашать или использовать в целях, не связанных с осуществлением соответствующих полномочий, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с осуществлением соответствующих полномочий;

к) открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

Также в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» досрочное прекращение полномочий парламентариев осуществляется в случаях утраты членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы гражданства РФ либо приобретения гражданства иностранного государства либо вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы.

Кроме этого полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случаях:

а) роспуска Государственной Думы, предусмотренного ст. 111 и 117 Конституции Российской Федерации, т. е. наступление конституционно-правовой ответственности парламента в целом детерминирует конституционно-правовую ответственность депутатов как членов данного органа;

б) выхода по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит. Депутат Государственной Думы вправе состоять только в одной фракции. Депутат вправе выйти из состава фракции, подав в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы письменное заявление о выходе из состава фракции.

В случае выхода депутата Государственной Думы из состава фракции полномочия депутата Государственной Думы прекращаются. Проект постановления Государственной Думы о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы вносится на рассмотрение палаты Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Днем прекращения полномочий депутата Государственной Думы считается день принятия соответствующего решения Государственной Думой.

Как указал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 27 декабря 2012 г. № 34-П «По делу о проверке конституционности положений пункта "в" части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы», «сама по себе возможность досрочного прекращения депутатских полномочий в случае несоблюдения депутатом Государственной Думы предписаний статьи 97 (часть 3) Конституции Российской Федерации, запрещающих ему осуществление другой, помимо творческой, оплачиваемой деятельности, хотя непосредственно и не предусмотрена Конституцией Российской Федерации, но имплицитно содержится в самом запрете, поскольку обусловлена несовместимостью депутатского мандата с такой деятельностью, за исключением случаев, прямо оговоренных в Конституции Российской Федерации: гражданин Российской Федерации в случае его избрания в Государственную Думу должен сделать выбор между депутатским мандатом и несовместимой с ним иной должностью (иной оплачиваемой деятельностью) и не вправе принять депутатский мандат, не отказавшись от иной должности (иной оплачиваемой деятельности); в случае же, если такая несовместимость возникнет или будет установлена в период легислатуры, депутат лишается своего мандата – его полномочия прекращаются досрочно.

Претерпевание указанных негативных последствий, как не связанное по своей природе с уголовным, административным или гражданско-правовым деликтом либо дисциплинарным проступком, не является мерой уголовной, административной или гражданско-правовой ответственности, не относится оно и к мерам дисциплинарной ответственности. Подобное претерпевание выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности: полномочия депутата Государственной Думы прекращаются досрочно и он утрачивает свой статус вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), установленного непосредственно Конституцией РФ»162.

Следует отметить, что постановление о досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы можно обжаловать в Верховный Суд РФ, который проверяет законность и обоснованность этого акта, а также соблюдение установленной процедуры лишения мандата. Таким образом, до вступления в силу решения Верховного Суда РФ на депутата, в отношении которого принято такое постановление, распространяются гарантии неприкосновенности. В случае если Верховный Суд РФ признает неправомерность вынесенного постановления, данное лицо восстанавливается в статусе депутата Государственной Думы соответствующего созыва.

Досрочное прекращение полномочий депутата, принимаемое решением палаты, в современной практике функционирования Государственной Думы осуществлялось лишь дважды – в 1995 г. в отношении С. Мавроди и в 2012 г. в отношении Г. Гудкова. Последний прекратил свои депутатские полномочия в соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», так как им не были соблюдены законодательные ограничения и запреты, в частности, на занятие предпринимательской деятельностью, что несовместимо со статусом народного представителя в Федеральном Собрании^163.

Особый интерес вызывает гражданско-правовая ответственность парламентариев за высказываемые мнения при осуществлении их профессиональной деятельности. Показательным примером в данном случае является судебное разбирательство депутата Государственной Думы Федерального Собрания В. В. Жириновского и бывшего мэра г. Москвы Ю. М. Лужкова. Последний в 2009 г., будучи еще представителем власти, подал иск о компенсации морального вреда в отношении депутата, который во время обсуждения в Государственной Думе отчета Председателя Правительства РФ обвинил московскую власть в коррумпированности и связал все происходящее непосредственно с именем Ю. М. Лужкова. В 2010 г. Савеловский районный суд г. Москвы в первой инстанции, а затем и Московский городской суд решением кассационной коллегии обязали выплатить Ю. Лужкову 500 тыс. руб. в качестве компенсации ущерба, нанесенного чести и достоинству столичного градоначальника. Определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 20 июня 2010 г. № 33-2147/2010 было установлено, что распространенные сведения носят порочащий характер, порочат честь и достоинства Лужкова Ю. М. как высшего должностного лица города Москвы и деловую репутацию Правительства Москвы, так как содержат сведения об осуществлении истцами деятельности вопреки требованиям закона, интересам всего города и проживающих в нем граждан, тем самым подрывая авторитет истцов и доверие к ним не только жителей города Москвы, но и граждан всей Российской Федерации^164. Суд пришел к выводу о том, что ответчик Жириновский В. В. достоверных доказательств соответствия указанных им следствий деятельности суду не представил.

Также судом было отмечено, что критерием отличия имеющих место утверждений о фактах от оценочных суждений (мнений, убеждений) является возможность провести анализ таких сведений на предмет соответствия их действительности. Разрешая данный спор, суд пришел к выводу о том, что оспариваемые сведения распространены в форме убеждения и могут быть проверены на предмет соответствия их действительности.

В соответствии со ст. 3 и 4 Декларации о свободе политической дискуссии в СМИ, принятой 12 февраля 2004 г. на 872-м заседании Комитета Министров Совета Европы, политические деятели, стремящиеся заручиться общественным мнением, тем самым соглашаются стать объектом политической дискуссии и критики в СМИ. Государственные должностные лица могут быть подвергнуты критике в СМИ в отношении того, как они исполняют свои обязанности, поскольку это необходимо для обеспечения гласного и ответственного исполнения ими своих полномочий.

Таким образом, распространение другими лицами порочащих сведений, в том числе под видом критики в отношении политического деятеля, не является основанием для освобождения лица, распространившего эти сведения, от ответственности в том случае, если при этом был неправомерно нанесен вред защищаемым Конституцией РФ и ГК РФ ценностям – чести, достоинству и деловой репутации гражданина.

В 2010 г. фракция ЛДПР в порядке реализации законодательной инициативы внесла в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законопроект, предлагающий освободить депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации от гражданско-правовой ответственности за высказывание их позиции в парламенте. Его авторы в пояснительной записке отметили, что действующее законодательство уже запрещает привлекать парламентария к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения в палатах Федерального Собрания и за другие действия, соответствующие статусу парламентария. В то же время названная норма закона не препятствует привлечению парламентария Федерального Собрания к гражданско-правовой ответственности за те же действия, в связи с чем получает все более широкое распространение подача в суд исков о привлечение парламентариев Федерального Собрания к гражданско-правовой ответственности (чаще всего о взыскании компенсации морального вреда).

Также авторы инициативы предложили внести поправки в Закон о статусе парламентария, добавив к перечню видов ответственности, к которой не может быть привлечен федеральный парламентарий, гражданско-правовую ответственность. Однако предложения представителей фракции ЛДПР не нашли поддержки у законодателей, и данный законопроект в январе 2011 г. был отклонен.

Важным элементом юридической ответственности депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации является применение к ним мер дисциплинарной ответственности, которая главным образом выражается в лишении парламентариев права выступать на заседаниях палат Федерального Собрания в течение определенного периода. Основанием такой ответственности может являться нарушение установленной Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» обязанности народного представителя соблюдать этические нормы. Ответственность за нарушение членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы указанных норм устанавливается регламентами палат Федерального Собрания РФ.

В соответствии со ст. 58 Регламента Государственной Думы никто не вправе выступать на заседании Государственной Думы без разрешения председательствующего. Нарушивший это правило лишается председательствующим слова без предупреждения.

Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 52 Регламента председательствующий на заседании Государственной Думы вправе:

а) в случае нарушения положений Регламента предупреждать депутата Государственной Думы, а при повторном нарушении лишать его слова. Депутат Государственной Думы, допустивший грубые, оскорбительные выражения в адрес председательствующего, других депутатов, лишается слова без предупреждения;

б) предупреждать депутата Государственной Думы, выступающего по порядку ведения заседания, в случае его отклонения от темы выступления, а при повторном нарушении лишать его слова.

В ч. 3 ст. 53 Регламента Совета Федерации указано, что выступающий на заседании Совета Федерации не вправе употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству граждан и должностных лиц, призывать к незаконным действиям, допускать выражения, разжигающие национальную и социальную рознь, использовать заведомо недостоверную информацию, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес.

В своих выступлениях на заседании Совета Федерации член Совета Федерации, депутат Государственной Думы и государственный гражданский служащий стоимостные показатели указывают в рублях, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации. В случае нарушения этих правил выступающий может быть лишен слова без предупреждения.

Важную роль в процедуре лишения депутата Государственной Думы права выступления на заседаниях палаты играет специально созданная постоянная Комиссия Государственной Думы по вопросам депутатской этики^165. По поручению Государственной Думы, ее Председателя, председательствующего на заседании Государственной Думы первого заместителя, заместителя Председателя Государственной Думы, а также в связи с обращениями депутатов Государственной Думы и жалобами граждан Комиссия рассматривает случаи, когда депутатами Государственной Думы были нарушены правила депутатской этики: употреблены грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Государственной Думы и других лиц, допущены необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использованы заведомо ложная информация, призыв к незаконным действиям и иные случаи нарушения депутатами Государственной Думы общепринятых этических норм поведения во взаимоотношениях с депутатами Государственной Думы и другими лицами при осуществлении депутатами Государственной Думы своих полномочий.

В рамках своих полномочий Комиссия вправе запросить у депутата Государственной Думы объяснение в письменной форме в связи с предъявляемыми к нему претензиями.

По результатам рассмотрения случая нарушения депутатом Государственной Думы правил депутатской этики Комиссия вправе рекомендовать Государственной Думе:

предложить депутату Государственной Думы принести публичные извинения за нарушение правил депутатской этики;

распространить в средствах массовой информации информацию о факте нарушения депутатом Государственной Думы правил депутатской этики;

лишить депутата Государственной Думы права выступать на одном или нескольких заседаниях палаты.

На практике достаточно часто Государственной Думой принимаются решения о применении меры дисциплинарной ответственности в виде лишения депутата слова на заседаниях по причине публичного употребления грубых, оскорбительных выражений, наносящих ущерб чести и достоинству других депутатов Государственной Думы^166.

Резюмируя вышесказанное, следует отметить, что юридическая ответственность парламентария как важный элемент его конституционно-правового статуса представляет собой не только справедливую компенсацию возникающих правовых деликтов, подрывающих авторитет государства и его органов, но и позволяет повысить доверие населения к представительной власти в целом.

Раздел 5

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

5.1. Проблемы формирования и роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Закрепленные в Конституции Российской Федерации принципы народовластия, разделения властей, идеологического и политического многообразия позволяют развивать парламентаризм не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ, избираемым населением соответствующего региона.

Понятие «постоянно действующий» означает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ должен осуществлять свою деятельность постоянно. В то же время на практике возможно возникновение ситуаций, когда законодательный (представительный) орган отсутствует (самороспуск, роспуск законодательного (представительного) органа, образование нового субъекта РФ). Однако такие ситуации являются, скорее, исключением из правила. В указанных случаях законодателем определен четкий алгоритм действий для скорейшего устранения ситуации, когда законодательный (представительный) орган отсутствует (например, установлены сокращенные сроки проведения досрочных выборов).

Вместе с тем понятие «постоянно действующий» не означает, что состав данного законодательного (представительного) органа не меняется.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ формируется на периодических выборах путем проведения всеобщего, прямого, тайного голосования. Именно периодическое проведение выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ позволяет обеспечить подлинное представительство народа, так как отражает реальные политические предпочтения избирателей.

Правовые основы организации и деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации регламентированы в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 21 декабря 2013 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации»167 (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), а также в конституциях, уставах и законах самих субъектов. Субъекты РФ вправе самостоятельно определять число депутатов законодательного органа, его структуру и наименование с учетом исторических, национальных и иных традиций.

Наименования законодательных (представительных) органов государственной власти регионов неодинаковы. Несмотря на то что Федеральный закон прямо не называет законодательный (представительный) орган субъекта РФ парламентом, в наименовании органов законодательной власти некоторых субъектов фигурирует данный юридический термин (Государственное собрание Республики Марий Эл – Парламент Республики Марий Эл, Народный хурал (Парламент) Республики Калмыкия, Парламент Республики Северная Осетия – Алания, Государственный Совет – Парламент Республики Татарстан). В названиях некоторых из них отражена законодательная функция (Законодательное собрание Краснодарского края, Законодательная дума Хабаровского края, Законодательное собрание Калужской области, Законодательное собрание Еврейской автономной области). В ряде регионов, созданных по национальному признаку, используются традиционные или этнические обозначения авторитетного представительного органа (Народный хурал Республики Бурятия, Государственное собрание – Курултай Республики Башкортостан, Великий хурал Республики Тыва). С декабря 2010 г. Федеральным законом № 184-ФЗ установлен запрет на содержание в наименовании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ словосочетаний, составляющих основу наименований Федеральных органов государственной власти.

Абсолютное большинство указанных законодательных органов имеет однопалатную структуру. Лишь в отдельных российских регионах существуют двухпалатные парламенты. Например, Законодательное собрание Свердловской области состоит из двух палат – Областной думы и палаты представителей, в Великом хурале Республики Тыва действуют палата представителей и Законодательная палата.

Численность депутатов также неодинакова, но регламентирована Федеральным законом.

Предложение о введении единого критерия установления численности депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации было высказано Президентом РФ в его ежегодном Послании Федеральному Собранию в 2009 г. В частности, в Послании говорилось о том, что в количественном составе региональных парламентов имеются определенные перекосы. Например, «многомиллионное население экономически сильной Москвы было представлено в городской думе 35 народными избранниками, а в Великом Хурале Республики Тыва (население которой в 30 с лишним раз меньше Москвы) заседали 162 депутата»168.

В рамках реализации данного предложения весьма оперативно был принят Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. № 42-ФЗ, которым внесены изменения в п. 3 ст. 4 Федерального закона № 184-ФЗ и устанавливался критерий численности депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ.

В пояснительной записке к законопроекту отмечалось, что установленное число депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти в 19 субъектах РФ не соответствует предусмотренной численности избирателей. В том числе в восьми субъектах РФ (Республиках Адыгея, Башкортостан, Северная Осетия – Алания, Тыва, Хакасия, Карачаево-Черкесской, Кабардино-Балкарской и Удмуртской Республиках) установленное число депутатов превышает их максимальное число, предусмотренное законопроектом для соответствующей численности избирателей, и в связи с этим подлежит сокращению (от двух мандатов в Кабардино-Балкарской Республике до 25 мандатов в Республике Хакасия). В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти Республики Тыва, число депутатов которого в совокупности составляет 162 депутата, необходимо будет сократить как минимум 112 мандатов; а в 11 субъектах РФ (Хабаровском крае, Кемеровской, Пензенской, Саратовской, Тверской, Тюменской и Ульяновской областях, городе федерального значения Москве, Ненецком, Ханты-Мансийском и Чукотском автономных округах) установленное число депутатов меньше их минимального числа, предусмотренного законопроектом для соответствующей численности избирателей и в связи с этим подлежит увеличению (от одного мандата в Тюменской области до 10 мандатов в Пензенской области и городе Москве).

Таким образом, с 2010 г. число депутатов регионального парламента определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории конкретного субъекта Российской Федерации. Так, например, число депутатов должно составлять:

а) не менее 15 и не более 50 при численности избирателей менее 500 тысяч человек;

г) не менее 45 и не более 110 депутатов при численности избирателей свыше 2 миллионов человек.

Избранная в октябре 2012 г. Саратовская областная Дума (20122017 гг.) состоит из 45 депутатов, это на 9 депутатов больше, чем было ранее. 22 депутата Саратовской областной Думы избраны по одномандатным округам, 23 – по партийным спискам.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком не более чем на пять лет. Чаще всего срок их полномочий установлен в четыре года.

В настоящее время действующее федеральное законодательство установило единые требования к порядку организации и проведения выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ: как минимум половина состава депутатского корпуса регионального парламента либо половина состава одной из его палат должна формироваться на основе пропорциональной избирательной системы. Кроме того, с 1 января 2006 г. субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать избирательный барьер – минимальный процент голосов избирателей, необходимый для допуска к распределению депутатских мандатов, полученных списком кандидатов. Такой барьер не может превышать 7 % от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, но к 2016 г. будет снижен до 5 %.

Законодательный (представительный) орган власти является правомочным, если в его состав избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов. Порядок его работы закреплен в регламенте. Данный представительный орган избирает из своего состава председателя, несколько заместителей, которые руководят парламентской деятельностью и осуществляют внешнее представительство. Заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 % от числа избранных депутатов. Правомочное заседание проводится не реже одного раза в три месяца. Как правило, региональные парламенты заседают ежемесячно.

Законодательный орган государственной власти субъекта исполняет свои полномочия в течение всего срока, на который он избирается. Вместе с тем полномочия законодательного органа государственной власти субъекта могут быть прекращены досрочно.

Роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации признается одной из основных мер конституционно-правовой ответственности субъекта Российской Федерации.

Особенностью роспуска как одной из основных мер института конституционно-правовой ответственности субъекта РФ является то, что, в отличие от импичмента или отзыва должностных лиц, роспуску всегда подвергается коллективный субъект, обладающий признаками представительного органа власти.

Указанная санкция была закреплена в российском законодательстве после принятия Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2449-1 «О Краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»169. Согласно ст. 67 Закона полномочия краевого, областного Совета в случае неоднократного нарушения им Конституции РФ, законов РФ могли быть прекращены досрочно Верховным Советом РФ на основании заключения Конституционного Суда РФ. Правда, уже с декабря 1993 г. она не применялась, так как Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2266 «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации»170 законоположение о возможности досрочного прекращения полномочий представительного органа было признано недействующим.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлен исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий. Согласно данному Закону досрочное прекращение полномочий этих органов возможно в следующих случаях:

– если будет принято решение о самороспуске;

– если представительный орган распускается высшим должностным лицом субъекта РФ в случае принятия им конституции (устава) и регионального закона, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта. Такие противоречия должны быть установлены соответствующим судом, а законодательный орган субъекта распускается, если не устранит их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

– в связи со вступлением в силу решения соответствующего суда общей юрисдикции о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

Рассмотрим перечисленные основания роспуска регионального парламента подробнее.

1. Самороспуск законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ

Самороспуск представительного органа государственной власти следует отличать от роспуска.

Несмотря на схожие последствия, роспуск и самороспуск представляют собой принципиально разные институты конституционного права. Самороспуск, в отличие от роспуска, не является принудительной мерой, осуществляется добровольно и представляет собой самостоятельное основание досрочного прекращения полномочий выборного органа, меру организационного порядка, связанную с необходимостью его переизбрания. Если роспуск носит всегда внешний характер и осуществляется в порядке сдерживания одной власти другой, то самороспуск есть акция добровольная, осуществляемая по собственному решению, хотя и имеющая в своей основе подобно роспуску фактическую невозможность продолжения представительских функций в данном депутатском составе. Во времени роспуск и самороспуск не могут совпадать: если представительный орган государственной власти подвергается официальному роспуску, он не может в порядке конституционной альтернативы объявить о своем самороспуске.

Федеральным законом № 184-ФЗ законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ предоставлена возможность самостоятельно устанавливать порядок принятия решения о самороспуске. При этом понятие «порядок принятия решения о самороспуске» в отношении коллегиального органа, которым является законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, включает в том числе и указание на число голосов депутатов, которое должно быть подано за это решение (кворум для принятия решения).

Как правило, в законодательстве субъектов РФ устанавливается, что решение о самороспуске законодательного (представительного) органа принимается двумя третями от установленного числа депутатов.

Как отмечено в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2002 г. № 143пв-02, принятие решения о самороспуске законодательного (представительного) органа квалифицированным большинством голосов является гарантией взвешенности такого решения, принимаемого коллегиально, а также одним из факторов, обес печивающих стабильность функционирования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, что полностью отвечает интересам населения субъекта РФ с точки зрения сохранения устойчивости законодательной ветви власти^171.

2. Роспуск регионального парламента высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации

До 2002 г. роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ по инициативе его высшего должностного лица или иных субъектов был предусмотрен не в федеральном законодательстве, а лишь в некоторых конституциях (уставах) субъектов РФ. Например, согласно ст. 107 Конституции Кабардино-Балкарской Республики 1997 г. парламент Республики мог быть распущен Президентом Республики в случае неоднократного нарушения им Конституции Республики, подтвержденного заключением Конституционного Суда Республики, и в случаях, предусмотренных самой Конституцией. В других случаях роспуск был возможен по результатам регионального референдума. Так, Устав Новосибирской области (абз. 3 п. 1 ст. 34) ранее допускал проведение областного референдума по вопросу о прекращении деятельности представительного органа государственной власти области по требованию пяти процентов граждан, внесенных в списки избирателей^172. А Конституция Республики Карелия предусматривала роспуск Законодательного Собрания Республики вследствие решения Председателя Правительства Республики Карелия о назначении референдума и состоявшегося решения, принятого на референдуме (ст. 69)173.

В 2000 г. в Федеральный закон № 184-ФЗ были внесены изменения, согласно которым высшее должностное лицо субъекта РФ вправе принять решение о роспуске законодательного органа субъекта в случае принятия последним конституции (устава) или иного нормативного акта, противоречащего Конституции РФ и федеральным законам. Однако процедура роспуска высшим должностным лицом предусмотрена довольно длительная: она предусматривает обращение в суд с заявлением о признании актов законодательного органа субъекта РФ противоречащими Конституции РФ и федеральным законам и истечение шести месяцев со дня вступления решения суда в силу.

Особо следует отметить, что при регулировании вопроса роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ законодатель использует формулировку «вправе принять решение». То есть устанавливается право, а не обязанность высшего должностного лица субъекта РФ принимать решение о досрочном прекращении полномочий регионального парламента. Таким образом, возникает правовая коллизия, выражающаяся в отсутствии правового регулирования случаев, когда судом установлены факты принятия законодательным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения, а высшее должностное лицо субъекта РФ не воспользовался своим правом принять решение о роспуске законодательного (представительного) органа.

В 2007 г. появилось еще два основания роспуска регионального парламента высшим должностным лицом субъекта РФ.

Федеральным законом от 18 июня 2007 г. № 101-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований» были установлены дополнительные случаи досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации:

– роспуск, в случае если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседание;

– роспуск, в случае если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что указанный орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание.

Таким образом, в настоящее время высшее должностное лицо региона вправе досрочно распустить законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ в 3 случаях: во-первых, если он принимает акт, противоречащий Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству и не реагирует в течение шести месяцев на решение суда, во-вторых, если в течение трех месяцев подряд не проводит заседания, в-третьих, если в течение трех месяцев после избрания не проводит заседания.

При этом в законе установлены определенные условия роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации при непроведении заседаний:

– наличие судебного решения, подтверждающего факт непроведения заседаний в течение трех месяцев со дня избрания регионального парламента в правомочном составе;

– три месяца со дня вступления в силу указанного решения суда. В этот период высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта РФ.

На первый взгляд федеральный законодатель установил простой порядок роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации. Однако, на наш взгляд, трудно представить на практике, чтобы законодательный орган субъекта не проводил заседание в течение трех месяцев. Поэтому полагаем, что данная норма практического применения не найдет.

3. В связи со вступлением в силу решения соответствующего суда общей юрисдикции о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий

В ст. 4 данного же Федерального закона установлено: «Правомочность заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется законом субъекта Российской Федерации. При этом заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Правомочное заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации проводится не реже одного раза в три месяца». Как закреплено данное право субъектов Российской Федерации в законодательстве субъектов Российской Федерации?

Субъекты Российской Федерации в большинстве установили обязательность присутствия не менее двух третей от установленного числа депутатов на заседаниях законодательных органов субъектов Российской Федерации (Республики Хакасия, Коми, Карелия, Башкортостан, Марий Эл, Карачаево-Черкесская, Татарстан, Бурятия, Якутия, Удмуртия, Дагестан, Осетия, Ульяновская, Омская, Пензенская, Пермская, Самарская, Саратовская, Томская, Калининградская, Воронежская, Нижегородская области, Ставропольский, Хабаровский края, Еврейский автономный округ и др.), а в Республике Тыва, городе Москве, Ленинградской, Волгоградской, Ярославской, Тюменской областях заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации правомочно, если на нем присутствует не менее половины от установленного числа депутатов. В Законодательном Собрании Санкт-Петербурга для этого достаточно не менее двух третей от числа избранных депутатов.

В Народном Собрании (парламенте) Карачаево-Черкесской Республики, в Законодательном Собрании Свердловской области в случае присутствия на заседании законодательного органа менее двух третей от установленного числа депутатов предусмотрена возможность созыва повторного заседания при наличии большинства от установленного числа депутатов. В Воронежской областной Думе повторное заседание правомочно в случае присутствия на нем более половины от числа избранных депутатов^174.

Следует обратить внимание на то, что в некоторых из перечисленных законодательных органов субъектов Российской Федерации данная норма установлена их регламентами, тогда как в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ ее необходимо закрепить законом субъекта Российской Федерации.

4. Законодательный (представительный) орган субъекта может быть распущен Президентом РФ только в одном исключительном случае:

– если данный орган не отменил свой незаконный акт и не отреагировал на вынесенное Президентом РФ в связи с этим предупреждение, которое оформлено соответствующим Указом Президента РФ.

Непосредственно же процедура роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по решению Президента РФ регламентирована следующим образом:

– если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения региональному парламенту указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Глава государства вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Следует подчеркнуть, что речь идет о праве Президента, т. е. указанное бездействие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не влечет его роспуска безусловно;

– полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ прекращаются со дня вступления в силу решения Президента РФ о роспуске указанного органа;

– срок, в течение которого Президент РФ вправе вынести предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или принять решение о роспуске указанного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда. Представляется очевидным, что речь идет о решении суда, которым подтверждается уклонение данного органа от исполнения первоначального судебного акта.

Примечательно, что в отличие от роспуска регионального парламента высшим должностным лицом субъекта РФ данная процедура предусматривает нескольких этапов воздействия Президента РФ на законодательный (представительный) орган субъекта РФ в целях исполнения решения суда. На первом этапе Президентом РФ выносится предупреждение законодательному органу и только через три месяца вправе распустить орган.

Приведенные правила изложены в новой редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ. До внесения изменений предусматривалось, что Президент РФ вместо принятия решения о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске данного органа. В настоящее время решение о роспуске принимается в форме Указа Президента РФ.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа субъекта РФ назначаются внеочередные выборы, которые проводятся не позднее чем через 120 дней со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий.

Однако следует отметить, что роспуск представительного органа государственной власти субъекта в Российской Федерации еще ни разу не применялся, в том числе и по причине крайнего усложнения данной процедуры.

Перечисленные случаи роспуска регионального парламента можно отнести к основаниям применения конституционно-правовой ответственности законодательных (представительных) органов власти субъекта РФ.

Однако нельзя не сказать еще об одном случае роспуска регионального парламента Президентом РФ, который применяется в отсутствие конституционно-правового деликта. Это роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ в случае, если он в течение десяти дней со дня внесения представления не принял решение о наделении представленной Президентом РФ кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ соответствующими полномочиями.

В данном случае решение о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимается Президентом РФ в течение 30 дней с учетом результатов проведенных консультаций с данным органом и политической партией, внесшей Главе государства предложение о кандидатуре, которая не была одобрена. Решение Президента РФ о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимается в форме указа.

Следует отметить, что данная норма вызывает отрицательное отношение. Предоставление Президенту РФ права распускать законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ фактически создает условия для возможности навязывания региональному парламенту той или иной кандидатуры высшего должностного лица субъекта РФ под угрозой роспуска. Тем самым мнение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может совершенно не учитываться Президентом РФ. Например, Президент РФ может представить ту же кандидатуру и новому составу законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, сформированному по результатам внеочередных выборов; отклоненная кандидатура может быть назначена Президентом РФ на должность временно исполняющего обязанности высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ^175.

5. Еще одним основанием роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ является объединение субъектов

Согласно ч. 2 ст. 65 Конституции РФ принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ» предусмотрена возможность образования в составе Российской Федерации нового субъекта в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации, что влечет за собой прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению^176.

Проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта должен содержать не только положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта Российской Федерации, но и положения, устанавливающие сроки, в течение которых должен быть урегулирован вопрос о формировании органов государственной власти нового субъекта РФ. Выборы депутатов законодательного органа вновь образованного субъекта Федерации первого созыва назначает, организует и проводит временная избирательная комиссия, которая формируется Центральной избирательной комиссией РФ.

5.2. Взаимодействие органов власти субъектов Российской Федерации и граждан в законодательном процессе

Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам его собственного ведения, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Именно поэтому сфера законотворчества так важна для каждого субъекта Федерации. Как отмечает Э. Г. Липатов, «возможность собственного правотворчества, в частности законотворчества, – обязательное правовое качество государственных образований, выступающих составными частями федерации. Именно возможность создавать собственное региональное законодательство является доказательством самостоятельности государственных образований в процессе нормативно-правовой организации своих регионов, самостоятельности населения субъектов Федерации в решении принципиальных вопросов организации своей жизнедеятельности. В конечном итоге это является свидетельством демократического характера развития общества»177.

Сфера законотворчества для субъекта российской Федерации весьма многопланова. Процесс регионального законотворчества включает не только процесс принятия законов субъектов РФ, но и различные процедуры согласования позиций высших законодательного и исполнительного органов власти при принятии и вступлении в силу этих законов^178. Ведь принятие законов субъекта Федерации – это совместная деятельность органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, главное назначение которой – осуществление законодательного регулирования для обеспечения нормального функционирования жизнедеятельности субъекта Федерации, его населения, поскольку «системность и дальнейшее совершенствование юридического качества правового пространства региона стабилизируют состояние социально-экономического развития территории»179.

Однако реализация данной совместной функции высших органов власти субъектов Федерации сталкивается с определенными ограничениями: во-первых, они не должны вторгаться в исключительную компетенцию Российской Федерации, а во-вторых, обеспечивать единство правового пространства на всей территории Российского федеративного государства.

Как известно, субъекты Федерации принимают законы, как относящиеся к их собственной компетенции, так и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом, как верно указывает Е. С. Аничкин, существует четко обозначившаяся тенденция к регулированию вопросов совместного ведения федеральными законами, которые все чаще стали отличаться чрезмерной детальностью.

Известно, что именно федеральный законодатель определяет объем полномочий федеральных органов государственной власти в отношении того или иного предмета совместного ведения. Следовательно, рамки «федерального законодательного ведения» могут оставаться неоправданно широкими, что объективно сужает сферу регионального законодательного регулирования^180.

Таким образом, существует неопределенность в вопросе о том, что же относится к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации, участвующих в процессе регионального законотворчества, до какой степени они могут регулировать те или иные общественные отношения, относящиеся к их предметам ведения. Здесь определяющая роль принадлежит именно федеральным органам власти, которые «сверху» определяют не только предмет будущего регионального закона, но и пределы его осуществления, а также вправе включать разнообразные контрольные и надзорные механизмы при его реализации. При этом само федеральное законодательство не является идеальным, о чем свидетельствуют многочисленные решения Конституционного Суда РФ и аналитические обзоры различных государственных и негосударственных структур. В связи с этим совершенно оправданным представляется высказывание Э. Г. Липатова о том, что федеральная законодательная деятельность в большой мере подвержена политическому влиянию, прерывистости, непредсказуемости, поэтому, по его мнению, представляется целесообразным такое положение, при котором федеральное правовое регулирование по совместным вопросам сужается до уровня общих принципов, понятий, общих подходов. Подобное положение оставляет широкий простор властям регионов для более оптимального отражения в своей деятельности многообразных особенностей своих территорий^181. Такое положение в сфере регионального законотворчества, на наш взгляд, как нельзя более подходило бы федеративному устройству российского государства, создавало бы оптимальное разграничение компетенции в законотворческой сфере между федеральными и региональными органами власти. Тогда как сейчас в Российском федеративном государстве именно Федерации принадлежит приоритет в установлении границ законодательного регулирования субъектов Федерации, выход за которые будет являться нарушением единства правового пространства России.

Нельзя, однако, сказать, что не существуют проблемы, связанные с развитием и функционированием собственно регионального правотворчества. Как отмечают Ю. А. Тихомиров, Л. В. Андриченко, «по-прежнему на региональном уровне сохраняются такие распространенные практически для всех субъектов Федерации недостатки развития законодательства, как необоснованное дублирование положений федерального законодательства, неправомерное вторжение субъектов Федерации в сферу федеральных полномочий, несоответствие норм законов субъектов Федерации федеральному законодательству, нарушения в использовании категориально-понятийного аппарата»182. Все эти недостатки преодолеваются с помощью различных контрольно-надзорных механизмов как федерального, так и регионального уровня.

Однако может быть и противоположная ситуация, когда возможно вторжение Российской Федерации в предметы исключительного ведения субъектов Федерации. При этом будет действовать положение, закрепленное ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации, где закреплена коллизионная норма: в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Эта норма выступает в качестве конституционной гарантии самостоятельности субъектов Федерации в пределах предоставленные им полномочий. В связи с этим А. В. Безруков отмечает, что, во-первых, положение ч. 6 ст. 76 идет вразрез с ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, провозгласившей верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории. В таком случае необходимо либо исключить ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, либо же уточнить положение ст. 4 Конституции РФ о верховенстве федеральных законов только по предметам федерального и совместного ведения. Во-вторых, в силу ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае коллизии федерального и регионального правового акта, принятого по предметам собственного ведения субъекта РФ, действует последний, и такая коллизия должна разрешаться на основе регионального акта^183!

В соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» «право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации».

В ряде субъектов Федерации в число субъектов права законодательной инициативы включены судебные органы и прокуратура, например, в Воронежской области это право предоставлено прокурору Воронежской области, Воронежскому областному суду, арбитражному суду Воронежской области, Уставному суду Воронежской области. Во многих субъектах Федерации вносить законопроекты могут также их Счетная палата и Общественная палата, Избирательная комиссия, Уполномоченный по правам человека и ребенка, общественные объединения, например, Федерация профсоюзов. Все остальные органы и организации, а также юридические или физические лица могут вносить законопроекты только через субъекты права законодательной инициативы. Так, например, в соответствии со ст. 68 Устава (Основного Закона) Саратовской области право законодательной инициативы в Саратовской областной Думе принадлежит депутатам Саратовской областной Думы, Губернатору Саратовской области, Правительству Саратовской области, представительным органам местного самоуправления, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представителям от Саратовской областной Думы и исполнительного органа государственной власти области. Право законодательной инициативы принадлежит также Саратовскому областному суду, Арбитражному суду Саратовской области, прокурору Саратовской области, Уполномоченному по правам человека в Саратовской области, Уполномоченному по правам ребенка в Саратовской области избирательной комиссии Саратовской области, Общественной палате Саратовской области, Федерации профсоюзных организаций Саратовской области по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы используется ее субъектами неодинаково. Так, в соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законопроекты, внесенные в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), могут рассматриваться в первоочередном порядке. Для этого необходимо, чтобы высшее должностное лицо субъекта РФ при предоставлении законопроекта указало, что он должен быть рассмотрен в первоочередном порядке. Это положение относится не ко всем законопроектам, вносимым высшим должностным лицом, а только к тем, которые он сам сочтет настолько важными, чтобы предложить законодательному органу рассмотреть их прежде всех остальных проектов. Таким образом, это положение Федерального закона можно рассматривать как право высшего должностного лица определять приоритетность внесенного им законопроекта и одновременно как обязанность высшего законодательного органа субъекта Федерации рассмотреть данный законопроект вне очереди, перед всеми остальными проектами законов. Тем не менее данное положение вызывает ряд вопросов. Несмотря на приоритетность рассмотрения, законопроект, внесенный высшим должностным лицом, должен пройти процедуру обсуждения в комитете законодательного органа, получить заключения заинтересованных ведомств: прокуратуры, управления юстиции, может быть, Общественной палаты или Уполномоченного по правам человека в данном субъекта Федерации. В противном случае данный законопроект не может быть вынесен на заседание законодательного органа. Рассмотрение законопроекта в первоочередном порядке, на наш взгляд, не означает, что он может быть внесен «с голоса» на очередном заседании регионального парламента. Внесение законопроекта в первоочередном порядке также не будет означать созыв внеочередного заседания законодательного органа для его обсуждения и принятия. В чем же тогда заключается первоочередность внесения законопроекта? Наверное, в том, что его обязательно необходимо рассмотреть на ближайшем очередном заседании законодательного органа, нельзя откладывать и переносить на другое заседание. Во всяком случае необходимо дать определенное единообразное токование понятия «рассмотрение законопроекта в первоочередном порядке» для исключения правовых коллизий его применения в различных субъектах РФ.

Если имеются сомнения в правомочности внесения определенного законопроекта на уровне данного субъекта Федерации, то могут осуществляться различные проверочные мероприятия. Как отмечает В. В. Брюнин, «региональное законодательство носит неоднородный, несистемный характер, следствием чего является широкая вариативность нормотворческих решений, фрагментарность или избыточность правового регулирования региональными парламентами»184. Для преодоления этих негативных моментов существует это предварительная экспертиза, проводимая сотрудниками правовых управлений высшего исполнительного и высшего законодательного органа субъекта Федерации. Затем при прохождении законопроекта в комитете регионального парламента – это направление его в органы прокуратуры и управление министерства юстиции по данному субъекту Федерации. Порядок проведения юридической экспертизы нормативных актов субъектов Российской Федерации регламентируется Приказом Минюста России от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»185.

Если в случае экспертизы были выявлены нормативные положения, не соответствующие Конституции РФ и (или) федеральному законодательству, то юридическими последствиями этого могут быть подготовка органами юстиции проекта Указа Президента РФ о приостановлении действия акта органа исполнительной власти субъекта Федерации, проекта запроса в Конституционный Суд РФ, направления экспертного заключения в органы прокуратуры для принятия соответствующих мер.

Кроме того, есть возможность проведения дополнительной экспертизы Общественной палатой субъекта Федерации или экспертным советом, созданным при высшем законодательном органе власти субъекта РФ. Прохождение законопроекта в профильном комитете законодательного органа субъекта РФ также сопряжено с проверкой соответствия рассматриваемого законопроекта нормам федерального законодательства; при выявлении такого несоответствия в соответствии с регламентом законодательного органа законопроект может быть либо отклонен, либо отправлен на доработку. После окончательного обсуждения на комитете законопроект рекомендуется для принятия на заседании регионального парламента.

Во многих субъектах Федерации существует правило, согласно которому при внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены пояснительная записка к законопроекту, содержащая обоснование необходимости принятия законопроекта, предмет законодательного регулирования, изложение концепции предлагаемого законопроекта, место законопроекта в системе действующего законодательства; текст законопроекта с сопроводительным письмом, в котором указывается субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект; перечень нормативных правовых актов, законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует финансирования из бюджета субъекта Федерации.

Как проявление системы «сдержек и противовесов», а также контрольных полномочий высшего должностного лица, возможно наложение вето на закон, принятый высшим законодательным органом субъекта РФ в случае его несоответствия федеральному законодательству, либо конституции, уставу данного субъекта Федерации. Данное право можно рассматривать в качестве определенной контрольной функции губернатора, который по аналогии с Президентом РФ должен выступать гарантом законности во вверенном ему регионе. Право вето означает юридическую возможность высшего должностного лица субъекта Федерации не только оценить качество закона, его соответствие определенным требованиям, но и выразить свою точку зрения на последствия, которые вызовет принятие данного законопроекта. Право вето, по нашему мнению, исходя из анализа его применения в субъектах РФ, применяется в нескольких случаях: при несоответствии закона субъекта РФ федеральному законодательству, при отсутствии необходимых финансовых средств для его реализации, при нежелании высшего должностного лица сокращать объем своих полномочий или подвергать свою деятельность дополнительному контролю. В ряде случаев право вето высшим должностным лицом используется для того, чтобы ограничить влияние регионального парламента на свою деятельность, преодолеть возможность усиления контрольных функций парламента по отношению к высшему исполнительному органу власти субъекта РФ.

Согласно регламентам многих региональных законодательных органов, вето губернатора должно быть рассмотрено на ближайшей сессии регионального парламента. При этом за преодоление вето губернатора должно проголосовать квалифицированное большинство от числа депутатов. При этом если для преодоления вето на обычный закон требуется, чтобы за принятие документа в первоначальном варианте проголосовало две трети депутатского корпуса, то за преодоление вето на изменения в основном законе субъекта Федерации (конституции или уставе) необходимы голоса трех четвертей депутатов парламента. Однако помимо преодоления вето высшего должностного лица, есть и другие варианты рассмотрения данного законопроекта в региональном парламенте. Как отмечает А. Н. Чертков, «при повторном рассмотрении закона, отклоненного высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа), законодательный орган вправе:

а) отклонить заключение высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) путем голосования за отклонение заключения в целом или путем голосования по каждой поправке указанного лица;

б) принять все поправки высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) путем голосования за принятие всех поправок в целом или путем голосования по каждой поправке;

в) принять часть поправок и отклонить остальные поправки высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) путем голосования по каждой поправке;

г) принять или отклонить часть поправок высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) и одновременно не принять и не отклонить остальные поправки путем голосования по каждой поправке;

д) не принять и не отклонить все поправки высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) путем голосования по каждой поправке»186.

Одним из выходов из ситуации наложения вето и примером эффективного взаимодействия высшего законодательного органа и высшего должностного лица может стать предложенный высшим должностным лицом субъекта РФ вариант разработанного им текста законопроекта или поправки в законопроект, который может быть представлен на согласительную комиссию.

Другим участником законодательного процесса в субъекте РФ являются представительные органы местного самоуправления. Учитывая, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования вступают в публично-правовые отношения и являются выразителями интересов населения муниципального образования, их деятельность должна строиться на основе взаимодействия с органами государственной власти^187.

В соответствии с положениями федерального законодательства представительные органы местного самоуправления могут выступать с законодательной инициативой в региональном парламенте. Об этом говорится в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Это право может реализовываться как напрямую, когда представительные органы местного самоуправления вносят проект закона субъекта Федерации в его законодательный орган, так и опосредованно, когда муниципальный представительный орган выступает с инициативой о необходимости принятия федерального закона, право выступить с которой принадлежит исключительно органу законодательной власти субъекта РФ.

По сравнению с другими субъектами права законодательной инициативы нельзя сказать, что представительные органы местного самоуправления используют его достаточно эффективно и часто, а принимаются предлагаемые ими законопроекты региональным парламентом еще реже. Можно предположить, что связано это с тем, что зачастую законопроекты, с которыми выступают депутаты представительных органов местного самоуправления, являются сырыми, местечковыми и не отвечают потребностям региона. Причинами этого, на наш взгляд, выступают невозможность муниципальных депутатов оценить важность и востребованность того или иного законопроекта для уровня субъекта Федерации, непрофессионализм юридических служб муниципальных образований, несогласованность действий муниципальных образований.

Представляется, что рост активности представительных органов муниципальных образований, в том числе и в законодательной сфере, невозможен без повышения уровня профессионализма их депутатов, усиления взаимодействия как между представительными органами муниципальных образований, так и органами государственной власти субъектов РФ.

Одна из главных проблем современного законотворчества, по мнению А. И. Абрамовой, заключается в возрастающей сложности процесса законотворчества, требующего все большего объема знаний, высокого профессионализма, владения необходимыми навыками совершения тех или иных действий, непосредственно связанных с подготовкой законопроекта^188.

Выходом из создавшейся ситуации может явиться закрепление права реализации законодательной инициативы в форме законодательного предложения за представительными органами местного самоуправления. Процедура внесения предложения о законопроекте будет несколько отличаться от процедуры внесения самого законопроекта. Ведь по общему правилу подготовка текста законопроекта осуществляется тем субъектом, которому принадлежит инициатива его принятия. Если же наделить представительные органы местного самоуправления правом внесения законодательного предложения, то обсуждению на комитете и рабочих группах регионального парламента будет подлежать не текст законопроекта, а его концепция, законодательная идея. Если она будет одобрена, то преобразование ее в текст законопроекта должно быть произведено силами юристов, работающих на профессиональной основе в органе законодательной представительной власти субъекта Российской Федерации, поскольку они владеют необходимым знанием и опытом подготовки законопроектов. При этом, конечно, должны быть делегированы в состав рабочей группы представители того муниципального депутатского корпуса, который выступил с законодательным предложением. Они же должны присутствовать и на заседании профильного комитета, где будет обсуждаться данной законопроект и на заседании регионального парламента при его обсуждении и принятии.

Еще одной проблемой является вопрос о необходимости рассылки проектов законов субъекта Российской Федерации, напрямую затрагивающих интересы муниципальных образований, в представительные органы муниципальных образований, для учета их мнения перед принятием законодательным органом субъекта Российской Федерации проектов законов субъектов Российской Федерации в первом и последующих чтениях. Федеральное законодательство напрямую не обязывает региональные парламенты это делать, хотя определенная аналогия напрашивается. Ведь Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» обязывает Государственную Думу Федерального Собрания РФ рассылать федеральные законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации в органы власти субъектов Федерации с целью учета мнения субъектов Российской Федерации до принятия в первом чтении. Причем, если более одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против данного проекта закона, то создается согласительная комиссия. Вполне возможно применить данный порядок и к муниципальным образованиям, находящимся на территории данного субъекта Федерации, ведь именно им придется воплощать в жизнь требования данного регионального закона. К сожалению, анализ законодательства субъектов Российской Федерации в этой сфере свидетельствует, что фактически нет практики направления проектов законов субъектов Российской Федерации в представительные органы муниципальных образований для изучения их мнения. В какой-то степени урегулировать данную проблему можно и другим способом – установлением не императивных норм, регулирующих муниципальные отношения в законодательстве субъектов РФ, а закреплением диспозитивных норм, которые могут, с одной стороны, устанавливать общее правило для всех муниципалитетов, а с другой – предоставлять в данных узаконенных рамках свободу усмотрения муниципальных органов власти в зависимости от специфики той или иной территории муниципального образования. По мнению ряда авторов, «использование в законах субъектов Федерации диспозитивного метода правового регулирования позволит избежать пробелов при правовом регулировании вопросов местного самоуправления, не ограничивая при этом свободы их органов»189. Кроме того, повышению качества законопроектов, предлагаемых представительными органами местного самоуправления в региональный парламент, будут способствовать и другие формы взаимодействия этих нормотворческих органов: участие представительных органов местного самоуправления в подготовке депутатских (публичных) слушаний, проводимых законодательными органами государственной власти; выездные заседания комитетов (комиссий) законодательных органов субъектов Российской Федерации в муниципальных образованиях, на которых обсуждаются законопроекты по вопросам местного самоуправления; создание координационных советов руководителей представительных органов муниципальных образований и др^190.

Таким образом, такая форма взаимодействия муниципальных и региональных органов власти как реализация права законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном органе государственной власти субъекта РФ используется в Российской Федерации недостаточно эффективно, хотя является важным средством выявления и учета мнения органов местного самоуправления и жителей муниципальных образований по наиболее важным вопросам их жизни.

Статья 32 Конституции Российской Федерации закрепляет право российских граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Особенно важно участие граждан на стадии принятия решений, что позволит предотвратить появление нормативных актов, противоречащих мнению большинства населения или посягающих на их права и свободы. Это возможно прежде всего при активном участии граждан в деятельности органов законодательной и представительной власти, начиная с Федерального собрания – парламента России и заканчивая представительными органами местного самоуправления. Не менее важным является участие населения субъектов Российской Федерации в деятельности законодательного органа данного субъекта, что позволяет, с одной стороны, органам публичной власти учитывать мнение и потребности населения при принятии того или иного закона субъекта Федерации, а с другой стороны, жителям почувствовать свою причастность к судьбе своего региона, к его дальнейшему развитию.

Формами участия граждан в деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации являются:

Всенародное обсуждение законопроектов субъектов РФ;

Общественная палата субъекта Федерации;

Общественные и экспертные советы при законодательном органе субъекта РФ;

Парламентские слушания по наиболее значимым вопросам, волнующим жителей данного субъекта Федерации;

Обращения граждан как к депутатам, так и в структурные подразделения регионального законодательного органа.

Постараемся кратко охарактеризовать каждую из этих форм и выявить проблемы, которые препятствуют повышению активности участия граждан в деятельности органа законодательно власти субъекта Российской Федерации.

Обсуждение законопроектов жителями субъекта Федерации выступает важнейшей формой народовластия. Как указывает В. Е. Чиркин, «проведение всенародного обсуждения законопроекта внедряет в сознание населения его сопричастность к подготовке закона, убеждение, что устанавливаемый законом порядок отражает его волю»191. Всенародное обсуждение законопроектов субъектов РФ является в настоящее время новой формой участия граждан, которая была инициирована на федеральном уровне Президентом РФ. По его инициативе два законопроекта, затрагивающих права практически каждого гражданина России, были вынесены на всенародное обсуждение в Интернете: «О полиции» и «Об образовании».

Кроме того, Президент РФ подписал Указ «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»192, которым предписывается в целях совершенствования законотворческой деятельности и обеспечения учета общественного мнения при подготовке проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов выносить проекты указанных актов на общественное обсуждение. При этом отмечается, что не все законопроекты подлежат общественному обсуждению, а лишь затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации. В соответствии с поручением Президента Российской Федерации федеральным государственным органам, разработавшим законопроект (принимавшим участие в его разработке), вынесенный на общественное обсуждение, необходимо:

размещать в Интернете на своих официальных или специально созданных сайтах тексты законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, а также информацию о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение;

обеспечивать гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении законопроекта, возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту;

по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта представлять Президенту Российской Федерации доклад о результатах его обсуждения.

Думается, что подобную практику, формирующуюся на федеральном уровне, следует перенять и региональным законодателям, которым полезно будет выносить на общественное обсуждение наиболее актуальные и значимые законопроекты данного субъекта Федерации. В связи с этим, как представляется, необходимо принятие закона субъекта Федерации «О всенародном обсуждении проектов законов», где указать орган, отвечающий за размещение проектов данных законов в Интернете, процедуру сбора и учета предложений граждан и другие важные моменты такого всенародного обсуждения. Необходимо отметить, что в ряде субъектов Федерации такие законы уже приняты.

По мнению Е. А. Хохловой, главной целью всенародного (общественного) обсуждения на федеральном, региональном или муниципальном уровне является привлечения граждан:

– к участию в осуществлении государственной власти или власти местного самоуправления;

– к разработке и совершенствованию законодательства или иных нормативных правовых актов с помощью предложений и замечаний граждан;

– к конструктивному диалогу с представителями власти;

– к участию в принятии конкретных решений органами государственной власти или местного самоуправления для обеспечения соответствия данных решений интересам граждан^193. Таким образом, чем активнее эта форма участия граждан в законодательной деятельности будет применяться, тем более важные для граждан и значимые законы будут приниматься.

Другой формой участия граждан в деятельности законодательного органа субъекта Федерации является функционирование Общественной палаты субъекта Федерации, которая, как и Общественная палата Российской Федерации, «обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений, профессиональных союзов, творческих союзов, объединений работодателей и их ассоциаций, профессиональных объединений, а также иных некоммерческих организаций, созданных для представления и защиты интересов профессиональных и социальных групп, с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений и иных некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания»194. В законах субъекта Федерации статус общественных палат определен неоднозначно: в одних субъектах они названы «совещательным органом», в других – «коллегиальным совещательным (консультативным) и организационным органом», в третьих – «общественным совещательным органом». Отмечая особенности данной формы участия граждан в управлении делами государства, А. А. Богородский отмечает: «Особый статус общественных палат состоит в том, что они, с одной стороны, не являются общественными организациями как таковыми, с другой – они включены в систему публичной власти, созданы на основании публично-властных предписаний, хотя их решения и носят в основном рекомендательный характер»195.

В настоящее время взаимодействие между общественными палатами субъектов Федерации и Общественной палатой РФ существенно расширилось в связи с изменениями, которые были внесены в Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» в 2013 г.: теперь в состав федеральной Общественной палаты делегируется один обладающий безупречной репутацией представитель от региональной общественной палаты^196. Кроме того, к формам работы Общественной палаты РФ теперь относится возможность участия в работе общественных палат субъектов Российской Федерации, а также оказание им содействия в обеспечении их методическими материалами, предоставлении документов и материалов, находящихся в распоряжении Общественной палаты, а также проводить семинары в целях совершенствования деятельности региональных общественных палат.

Деятельность общественных палат субъектов РФ напрямую связана с проведением общественной экспертизы проектов законов субъектов Российской Федерации, участием их членов в деятельности комитетов и комиссий, рабочих групп законодательных органов субъектов РФ, а также инициировании наиболее важных вопросов жизнедеятельности общества. Для этих целей в некоторых субъектах Общественные палаты наделены правом законодательной инициативы, которое, к сожалению, они реализую крайне редко и неэффективно, предлагая заведомо непроходные законопроекты или проекты, не отвечающие правилам юридической техники. К недостаткам, которые не позволяют в полной мере реализовать право на участие в управлении делами государства, можно отнести и несогласованность действий членов общественных палат в субъектах Федерации, ведь они зачастую представляют очень разные социальные группы, которым достаточно трудно прийти к согласованию их интересов, а также противостояние между законодательной и исполнительной властями субъекта РФ, которые пытаются вовлечь общественную палату в свои политические игры. Кроме того, вредит целям деятельности этих общественных органов и амбициозность ряда членов общественной палаты, которые расценивают свое участие в этом органе как возможность решить свои личные карьерные проблемы.

Общественная экспертиза – это исследование воздействия нормативного акта на социальное развитие субъекта РФ, на развитие институтов гражданского общества, а также степени учета и защиты прав граждан при принятии и реализации закона субъекта Федерации. Общественные и экспертные советы при законодательных органах государственной власти субъектов РФ призваны повысить качество законопроектов путем их широкого общественного обсуждения и всесторонней экспертной оценки. Здесь субъектом права участия в управлении делами государства выступают специальные субъекты – представители общественных организаций или научного сообщества. Во многих законодательных органах эти советы действуют эффективно, их заключения весьма востребованы. Как справедливо отмечает С. А. Авакьян, «в своем большинстве наиболее квалифицированные с точки зрения обеспечения качества законопроекта люди зачастую как раз остаются за бортом полномочных органов, к тому же многие и не стремятся туда. Однако они от этого не остаются равнодушными к тому, какие законы принимаются в государстве по содержанию, а также к качеству актов»197. В последние годы весьма актуальным стало проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов или их проектов. В соответствии с Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»198, независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов. При этом обязательной антикоррупционной экспертизе подвергаются нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения и внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. При этом общественная антикоррупционная экспертиза проводится юридическими и физическими лицами не произвольно, а в соответствии с утвержденной методикой. Такое заключение экспертов носит рекомендательный характер и может учитываться законодательным органом субъекта РФ при принятии закона.

Парламентские слушания по наиболее значимым вопросам, которые касаются жизнедеятельности населения субъекта Федерации, – эта такая форма участия граждан в деятельности законодательного органа субъекта РФ, которая предусматривает участие наряду с депутатами представителей не только заинтересованных органов исполнительной власти, но и всех неравнодушных граждан, которые могут высказаться, задать вопрос, участвовать в обсуждении рекомендаций, принимаемых на данных слушаниях. Зачастую именно на таких слушаниях вырабатывается концепция того социально значимого законопроекта, который следует принять законодательному органу субъекта РФ. Обычно парламентские слушания заканчиваются принятием большинством голосов участников итогового документа, который носит рекомендательный характер и направляется указанным в нем лицам для рассмотрения. Материалы открытых парламентских слушаний могут распространяться средствами массовой информации, вывешиваться на сайте законодательного органа для всеобщего обозрения.

Обращения граждан – это одна из самых востребованных форм участия граждан в управлении делами государства. Применительно к законодательному органу субъекта Федерации она к тому же означает постоянную связь депутата с его избирателями, которые таким образом указывают на проблемы, стоящие как перед конкретным человеком, так и перед органами власти. Ряд обращений может нести четко выраженную тенденцию к необходимости принятия того или иного законодательного акта, т. е. в данном случае гражданин опосредованно участвует в законотворческом процессе, поскольку именно его обращение дало толчок для осуществления права законодательной инициативы субъектом данного права, к которому относится депутат законодательного органа субъекта РФ. Однако данный вид взаимодействия депутата и избирателя в современной России тяготеет к его патерналистскому восприятию гражданами. Они полагают, что именно депутат должен решить если не все, то многие их проблемы, не понимая зачастую сущности депутатской деятельности.

Таким образом, проведя анализ проблем взаимодействия органов представительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и граждан в законодательном процессе, можно отметить, что современное российское законодательство позволяет расширить круг участников законодательного процесса на уровне субъекта РФ, включив в их состав не только органы государственной власти и местного самоуправления, но и общественные палаты, объединения граждан, и самих жителей данных субъектов Федерации. Однако активность данных субъектов регионального законотворчества в сфере разработки проектов законов пока невелика.

5.3. Правовой статус депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Наличие 85 законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации предполагает существование достаточно значительного депутатского корпуса. Статус депутатов региональных парламентов регулируется как Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», так и конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.

Депутатом представительного органа субъекта Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 21 года. Порядок избрания депутатов регулируется базовым федеральным избирательным законом, а также и специальным законом субъекта Федерации.

С момента избрания и до окончания срока созыва депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обладает особым статусом, включающим права, обязанности и ответственность. Утрата депутатом гражданства Российской Федерации, приобретение им гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, является основанием для досрочного прекращения депутатских полномочий.

Свой статус депутат реализует как в своей деятельности в парламенте, фракции, так и во взаимодействии со своими избирателями. Так, формами депутатской деятельности, предусмотренными в ст. 8 Закона Саратовской области от 25 февраля 2004 г. «О статусе депутата Саратовской областной Думы» являются:

1) участие в заседаниях областной Думы;

2) участие в работе соответствующих комитетов областной Думы, согласительных комиссий и иных комиссий, создаваемых областной Думой;

3) участие в выполнении поручений областной Думы, ее комитетов и комиссий;

4) участие в депутатских слушаниях;

5) инициирование запроса областной Думы;

6) обращение с запросом депутата областной Думы (депутатским запросом);

7) внесение в областную Думу законопроектов, проектов иных нормативных правовых актов;

8) работа с избирателями;

9) участие в работе депутатских объединений (фракций) и депутатских групп в областной Думе;

10) иные формы деятельности, предусмотренные федеральными законами, законами области, Регламентом Саратовской областной Думы^199.

Реализуя данные формы, депутат вправе встречаться с избирателями, участвовать в любых мероприятиях, проводимых в законодательном органе, обращаться в любые публичные органы власти. Однако он не имеет права использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий. Одной из новых форм деятельности депутатов является предусмотренная в Законе Красноярского края «О статусе депутата Законодательного Собрания Красноярского края» возможность интерпелляции: «Группа депутатов Законодательного Собрания в количестве не менее четвертой части от их общего установленного для Законодательного Собрания числа может направить Губернатору края, любому члену высшего исполнительного органа государственной власти края письменную интерпелляцию (особый запрос), содержащую требование сообщить о предполагаемых действиях Губернатора края или высшего исполнительного органа государственной власти края в связи с проблемами, имеющими общекраевое значение». Причем ответить должностные лица обязаны в течение 10 дней письменно или устно на заседании законодательного органа. В связи с интерпелляцией Законодательное Собрание может открыть обсуждение, по итогам которого принять резолюцию»200.

В последнее время встает вопрос о статусе депутата законодательного органа субъекта РФ как члена фракции той партии, от которой он был избран. Как определенное ограничение его свободы следует рассматривать законодательно установленный запрет на выход из фракции под угрозой утраты депутатского мандата. В соответствии с требованиями федерального закона депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий во фракцию, или депутат, избранный в составе списка кандидатов соответствующей политической партии и входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит и не вправе выйти из нее.

Однако в 2012 г. Конституционный Суд РФ вынес решение, в соответствии с которым постановил, что выход депутата из политической партии не является основанием для исключения его из парламентской фракции а, следовательно, и для досрочного прекращения его полномочий депутата представительного органа субъекта Федерации. Тем не менее Суд признал норму законодательства о выходе депутата из состава фракции как основание принудительного досрочного прекращения депутатских полномочий не противоречащей Конституции Российской Федерации^201. Это возможно только при добровольном выходе депутатов из фракции, поскольку ни федеральное, ни региональное законодательство не предусматривает возможность исключения депутатов из фракции. И. А. Алебастрова по этому поводу пишет: «Устанавливать автоматическую утрату парламентского мандата депутатом, вышедшим из состава фракции, недопустимо. Сохранение же членства во фракции депутата, кардинально не разделяющего позиции партии и фракции, ради сохранения парламентского мандата представляется искусственным, нелогичным, противоречащим здравому смыслу, неэффективным для самой фракции и партии, а также не соответствующим конституционным правам граждан на свободу выражения мнений (ст. 29 Конституции РФ) и на объединение»202. В связи с этим она предлагает «в целях укрепления гарантий исполнения воли избирателей, выраженной на выборах, изменить подходы к регулированию соответствующих вопросов на прямо противоположные: запретить отказ по неуважительным причинам избранных депутатов от своих мандатов, переход же их из одной фракции в другую, выход и исключение из фракции, наоборот, разрешить». Представляется, что данная позиция, если оценивать депутатскую деятельность исключительно как деятельность в парламенте и как выразителя воли избирателей, вполне оправдана. Однако депутат является еще и представителем той партии, которая позволила ему победить на выборах, он выступает еще и как лицо, призванное реализовать политику этой партии, а потому отказ от проведения такой политики, несогласие с целями и методами ее проведения должен вызвать адекватную реакцию – уход из депутатского корпуса.

В последние годы у депутатов законодательного органа субъекта РФ помимо традиционных обязанностей участвовать работе регионального парламента и взаимодействовать с избирателями своего округа, появились еще несколько обязанностей. В целях реализации программы борьбы с коррупцией с 2011 г. была установлена новая обязанность всех депутатов законодательного органа субъекта РФ: ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представлять в комиссию законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также аналогичные сведения своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Эти сведения размещаются на официальном сайте законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Только сам депутат отвечает за достоверность этих сведений, поскольку собственноручно подписывает данные документы. Проверять правильность этих сведений, их соответствие реальной действительности может как комиссия законодательного органа, так и правоохранительные органы. Если выявится неточность или недостоверность указанных сведений, то наступают негативные последствия, вплоть до прекращения депутатских полномочий.

Информация о представлении депутатом заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, выявленных комиссией, должна быть опубликована в официальном печатном издании законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и размещена на официальном сайте этого органа.

Если будут обнаружены факты открытия или наличия счетов и вкладов, хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в тот период, когда депутат был зарегистрирован в качестве кандидата на соответствующих выборах, то это является основанием для досрочного прекращения депутатских полномочий. Однако ответственность за непредставление информации о своих доходах и расходах депутат не несет, что является пробелом законодательства. Представляется, что факт непредоставления такой информации должен быть адекватно оценен, и депутат должен нести такую же ответственность, как и за предоставление недостоверной информации и доходах и расходах своих и членов своей семьи, а именно утрата депутатского мандата.

Депутат законодательного органа субъекта РФ может осуществлять свою деятельность как без отрыва от своей основной деятельности, так и на профессиональной основе^203. В случае если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Поскольку основы правового статуса региональных парламентариев закладываются на федеральном уровне, то можно предположить, что их статус одинаков в различных субъектах Федерации, однако практика показывает, что это не совсем так. Различия связаны с основным фактором – работой депутата на освобожденной или неосвобожденной основе. Так, например, все депутаты законодательного органа имеют ограничения, связанные с невозможностью совмещать эту деятельность с занятием других выборных, государственных и муниципальных должностей. Если же депутат осуществляет свои полномочия на профессиональной постоянной основе, то он не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, он также не может использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий.

Сначала п. 6 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» гласил: «Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно». Однако после обращений в Конституционный Суд РФ с жалобами о произвольном толковании данного положения в ряде субъектов Федерации в 2003 г. формулировка данной статьи была изменена: «Число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации»204. То, что количество депутатов-профессионалов должно устанавливаться именно законом, предполагает всестороннее обсуждение данного вопроса, принятие закона в двух чтениях и его подписание высшим должностным лицом субъекта РФ; все это вносит элементы демократизма в решение вопроса о количестве тех избранных представителей населения субъекта Федерации, которые могут работать в законодательном органе на оплачиваемой основе.

Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» «условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации». Однако данное положение ввиду его неясности и отсылки к законодательству субъектов РФ не раз было предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ на предмет нарушения принципа равенства перед законом и судом всех избранных в состав законодательного органа субъекта РФ депутатов. В частности, Конституционный Суд РФ отмечал: «Регламентирование перечисленных вопросов на уровне конституции (устава) или закона субъекта Российской Федерации призвано гарантировать равный статус депутатов и их равное влияние на принятие решений, а также обеспечить всем депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации равные возможности по осуществлению депутатских полномочий»205. Такие решения должны приниматься высшим законодательным органом субъекта РФ с учетом всех обстоятельств, в том числе возможностей финансового обеспечения его деятельности.

Таким образом, можно констатировать, что любой депутат после его избрания в состав представительного органа субъекта Федерации в соответствии с конституционным принципом равенства может претендовать на замещение депутатского мандата на постоянной основе. Однако в ряде субъектов Федерации встречаются определенные препятствия в виде ограничения по количеству депутатов, которые желают работать на профессиональной основе. Так, например, исходя из положений закона «О Верховном Совете Республики Хакасия», Верховный Совет формирует Президиум Верховного Совета в составе не более одной пятой от установленного общего числа депутатов, осуществляющих свои депутатские полномочия, как правило, на профессиональной постоянной основе.

В законе Омской области «О Законодательном Собрании Омской области» установлена возможность выбора формы деятельности только теми депутатами, кто избран председателем или заместителем председателя постоянного комитета, председателем постоянной комиссии или иного рабочего органа Законодательного Собрания Омской области. То есть в этих случаях возможность осуществлять депутатскую деятельность на оплачиваемой основе связана с занятием той или иной должности в законодательном органе субъекта РФ, что свидетельствует об отступлении от принципа равенства депутатов.

На недопустимость таких отступлений от принципа равенства указывает Конституционный Суд РФ в одном из своих определений: «Нормы, предоставляющие возможность выбора формы деятельности в составе законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации не всем депутатам, а только тем из них, кто избран на руководящие должности в данном органе, в отсутствие законодательно установленных специальных процедур принятия решений о формировании действующей на профессиональной постоянной основе части депутатского корпуса не гарантируют право депутатов осуществлять депутатские полномочия на профессиональной постоянной основе, поскольку при наличии заявления депутата и соответствующих бюджетных ассигнований не обеспечивают всем депутатам равные возможности, допуская предпочтение для тех из них, кто избран на указанные в этих нормах должности. Такого рода нормы не могут служить основанием ограничения названного права»206. Таким образом, в данном случае Конституционный Суд РФ ясно дал понять, что установление ограничений для занятия депутатской деятельностью на профессиональной основе в зависимости от тех должностей, которые занимает депутат в законодательном органе, недопустимо.

Однако в субъектах Федерации есть и другой подход. Например, ст. 4 Закона Ивановской области «О статусе депутата Законодательного Собрания Ивановской области» говорит о том, что формирование той части депутатского корпуса, которая действует на постоянной профессиональной основе, осуществляется путем принятия областной Думой персональных решений. Депутат данного Законодательного Собрания, изъявивший желание работать на профессиональной постоянной основе, обращается с письменным заявлением к Председателю Законодательного Собрания, который вносит указанное заявление на рассмотрение Законодательного Собрания; причем по каждому заявлению проводится отдельное голосование. Решение законодательного органа о принятии депутата на работу на профессиональной постоянной основе принимается открытым голосованием; результаты голосования оформляются постановлением. В том случае, когда депутат, изъявивший желание работать на профессиональной постоянной основе, не набрал необходимого для этого количества голосов, повторное рассмотрение его заявления по данному вопросу не допускается. Аналогичное по сути положение содержится в Законе Алтайского края «Об Алтайском краевом Законодательном Собрании», которое предусматривает принятие постоянными комитетами Алтайского краевого Законодательного Собрания решений о работе на постоянной профессиональной основе председателей, заместителей председателей и членов этих комитетов и утверждение Алтайским краевым Законодательным Собранием таких решений в части, касающейся количества лиц, работающих в этих комитетах на данной основе, в соответствии с общей суммой расходов на его содержание, предусмотренной краевым бюджетом на текущий год. По мнению Конституционного Суда РФ, «приведенные законоположения предполагают демократический порядок обсуждения заявлений депутатов и принятия по ним решений с учетом профессиональных, деловых и иных качеств депутатов, изъявивших желание работать на постоянной основе, не предусматривают возможность принятия по данному вопросу произвольных, субъективных решений и сами по себе не затрагивают какие-либо конституционные права и свободы заявителя»207.

Однако позволим себе не согласиться в данном случае с мнением уважаемого органа судебной власти. Региональный парламент – это орган власти, где существуют разные, подчас непримиримые позиции политических оппонентов, представляющих различные политические партии, получившие разное количество мандатов в данном органе власти. Нет никакой гарантии, что члены партии, набравшей большинство в региональном парламенте, проголосуют за удовлетворение просьбы депутата о работе на профессиональной основе, если он представляет оппозицию. И хотя ч. 2 ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает дополнительную гарантию, заключающуюся в том, что если конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации предусмотрено осуществление депутатом депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе, то в этом случае не менее чем одному депутату, избранному в составе каждого списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти этого субъекта Российской Федерации, и каждому депутату, избранному в составе списка кандидатов, которому передан депутатский мандат (т. е. от партии, получившей более пяти процентов голосов при семипроцентном заградительном барьере), должно быть предоставлено право осуществлять депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе. Несмотря на это, получение гарантированного одного оплачиваемого места для депутатов оппозиционных партий не означает реализацию принципа равенства всех депутатов в данном законодательном органе.

Нельзя сбрасывать со счетов еще и личностные отношения внутри парламента. Так, например, как указывалось в жалобе А. А. Алехина – депутата Законодательного Собрания Омской области в Конституционный Суд РФ, бюджетом Омской области на 2002–2003 гг., штатным расписанием Законодательного Собрания Омской области на указанный период устанавливалось финансирование деятельности двенадцати депутатов и соответствующее число штатных единиц. Тем не менее А. А. Алехину – депутату Законодательного Собрания Омской области в заседании Законодательного Собрания Омской области от 25 июня 2002 г. было отказано в переводе на работу на профессиональной постоянной основе, хотя на момент его обращения с заявлением только один депутат – Председатель Законодательного Собрания Омской области осуществлял свои полномочия на такой основе^208.

Наиболее приемлемый порядок, на наш взгляд, установлен в Саратовской областной Думе. Из 45 депутатов в соответствии со ст. 6 Закона «О статусе депутата Саратовской областной Думы» от 25 февраля 2004 г.209 в областной Думе на профессиональной постоянной основе работают 10 депутатов. Решение об осуществлении, а также о прекращении депутатом областной Думы депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе принимается Председателем областной Думы на основании заявления депутата областной Думы и оформляется распоряжением. Если число депутатов, изъявивших желание работать на профессиональной постоянной основе, превысит 10 человек, то на заседание областной Думы вносится вопрос об увеличении общего числа депутатов, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе.

То есть в данном случае не предусмотрен отказ в удовлетворении заявления депутата о его работе на постоянной профессиональной основе, что свидетельствует о достаточном уровне обеспечения принципа равенства всех депутатов, но и здесь количество депутатов-профессионалов ограничено бюджетными ассигнованиями, выделяемыми на содержание Думы.

Ограничение количества депутатов, которые вправе работать на постоянной профессиональной основе в законодательном (представительном) органе субъекта РФ, на наш взгляд, является прямым нарушением конституционного принципа равенства депутатов перед законом, ведь, получив депутатский мандат, они приобретают все права и несут все обязанности, связанные с их статусом. Так, например, в соответствии с ч. 5 ст. 12 Федерального закона № 184-ФЗ, «депутат не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации». Кроме того, отсутствие возможности работать на профессиональной основе влечет за собой и другие негативные последствия, связанные с невозможностью осуществлять принадлежащие депутату полномочия: выезд в командировку по поручению руководства законодательного органа, получение материальной помощи, профсоюзные льготы и многое другое.

Одним из таких последствий является невозможность получения надбавки к пенсии, которая полагается депутатам, работающим на постоянной профессиональной основе. Так, Верховный Суд РФ, рассматривая кассационную жалобу Читинской областной Думы, пришел к следующим выводам: «Доплата к пенсии может быть назначена лишь депутату, работавшему в Читинской областной Думе на постоянной основе, получавшему денежное вознаграждение за указанную работу, утратившему это вознаграждение в связи с выходом на пенсию и соответственно имеющему право на его компенсацию в виде непосредственно трудовой пенсии, а также доплаты к ней, исчисляемой в процентном отношении от утраченного денежного содержания. Установление такой доплаты депутатам, работающим на непостоянной профессиональной (оплачиваемой) основе, не получавшим соответствующего денежного содержания и, следовательно, не утратившим его с выходом на пенсию, противоречит установленному федеральным законодательством принципу назначения трудовой пенсии как компенсации утраченного заработка»210. Таким образом, здесь также наблюдается отступление о принципа равенства, ведь надбавка к пенсии выплачивается депутату за осуществление его депутатских полномочий, а не за работу в профессиональной сфере, однако такие же депутаты, работавшие на непостоянной основе, такое вознаграждение не получают.

Представляется, что необходимо уравнять в правах депутатов законодательного органа субъекта РФ, предусмотрев возможность для всех депутатов осуществлять свои полномочия на постоянной профессиональной основе, закрепив данное положение в ст. 11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, необходимо законодательно закрепить не разрешительный, а уведомительный порядок осуществления данного права путем подачи заявления депутатом на имя председателя законодательного органа субъекта РФ, которое в обязательном порядке должно удовлетворяться.

Если говорить об ответственности депутатов законодательного органа субъекта РФ, следует отметить, что для них такой гарантии депутатской деятельности, как «депутатская неприкосновенность», не предусмотрено. В прежней редакции Федерального закона, которая действовала с 1999 по 2002 г., было установлено правило, согласно которому «в случае возбуждения дела, предусматривающего уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий депутата, не связанных с осуществлением им своих полномочий, по завершении дознания, предварительного следствия или производства по административным правонарушениям такое дело не может быть передано в суд без согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; в отношении депутата следственные действия и порядок производства по административным правонарушениям осуществляются под непосредственным надзором прокурора субъекта Российской Федерации». Такие же нормы были закреплены и в законодательстве субъектов РФ. Однако такое распространение гарантий неприкосновенности, которые имеют депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, на депутатов регионального уровня вызвало справедливые нарекания со стороны Верховного Суда РФ и граждан, которые обратились с жалобами в Конституционный Суд РФ. Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 12 апреля 2002 г. пришел к выводу, что «законодатель субъекта Российской Федерации, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса депутата, не может предусматривать освобождение его от уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом, поскольку это было бы вторжением в сферу ведения и полномочий Российской Федерации»211.

Конституционный Суд РФ указывал, что «вопрос о неприкосновенности депутатов в той мере, в какой он затрагивает сферу действия уголовного и уголовно-процессуального законодательства и основные принципы административной ответственности, относится к ведению Российской Федерации. Поэтому для депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации особые условия привлечения к уголовной и административной ответственности законами субъектов Российской Федерации устанавливаться не могут. Федеральный же законодатель, принимая соответствующий нормативный акт, должен соблюдать требования Конституции Российской Федерации, составляющие конституционно-правовую основу такого регулирования».

Рассматривая содержание депутатской неприкосновенности, высший орган конституционного контроля руководствовался принципом разделения властей, а потому справедливо отмечал: «Спор между прокуратурой и парламентом субъекта Российской Федерации по вопросу о лишении депутата неприкосновенности в конечном счете подлежит разрешению судебной властью как наиболее беспристрастной, нейтральной и предназначенной по своей природе для решения такого рода вопросов, что позволяет в соответствии с целями института неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивать беспрепятственное осуществление ими своих полномочий, ограждая их от вмешательства и давления со стороны исполнительной власти». Исходя из этого и было принято решение о несоответствии Конституции РФ положений Федерального закона, закрепляющих неприкосновенность депутатов законодательного органа субъекта РФ. Данное решение Конституционного Суда РФ явилось основанием для пересмотра Федерального закона.

В соответствии с действующей редакцией ч. 2 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «в случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами».

После опубликования данного решения Конституционного Суда РФ были внесены изменения, в том числе и в Уголовно-процессуальный Кодекс РФ, в соответствии с которым возбуждение уголовного дела в отношении депутата законодательного органа субъекта РФ осуществлялось прокурором субъекта Российской Федерации с согласия коллегии, состоящей из трех судей верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа (п. 9 ч. 1 ст. 448); с соблюдением такой же процедуры производилось избрание в отношении депутата в качестве меры пресечения заключения под стражу, а также обыск (за исключением задержания на месте преступления), выемка, наложение ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию, прослушивание телефонных и иных переговоров (ч. 1 ст. 450). Эти нормы вводились в действие с 1 июля 2002 г.

В настоящий период в связи с образованием Следственного комитета РФ Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (ст. 448) предусмотрено, что решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается руководителем следственного органа Следственного комитета Российской Федерации по субъекту Российской Федерации. Такое изменение порядка привлечения к уголовной ответственности региональных депутатов не было единодушно поддержано законодательными органами субъектов РФ. В частности, Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан обратился по этому поводу с запросом в Конституционный Суд РФ, в котором указал, что «исключение судебного контроля над возбуждением в отношении депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации уголовного дела или привлечением их в качестве обвиняемых ущемляет самостоятельность парламентов субъектов Российской Федерации и нарушает равенство в применении принципов разделения властей и независимости органов законодательной власти на всей территории Российской Федерации по сравнению с Федеральным Собранием, в отношении депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации которого действует статья 98 Конституции Российской Федерации, устанавливающая гарантии их неприкосновенности»212.

В своем определении Конституционный Суд РФ указал, что федеральный законодатель вправе устанавливать усложненные процедуры в сфере уголовного судопроизводства для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, при этом руководствуясь критериями достаточности и соразмерности, которые позволили бы, с одной стороны, оградить депутатов от противоправного вмешательства в их законную деятельность, а с другой – не препятствовали бы реализации задач уголовного судопроизводства, включая защиту прав и законных интересов граждан и организаций, потерпевших от преступления (ч. 1 ст. 6 УПК РФ). «При этом изменение процедуры привлечения депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации к уголовной ответственности за счет сокращения дополнительных процессуальных гарантий, – отмечает Конституционный Суд РФ, – не должно снижать гарантии независимости депутатов таким образом, чтобы в результате подрывалась самостоятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и, как следствие, нарушался конституционный принцип разделения властей». Высший орган конституционного контроля России констатировал, что «отмена предварительного судебного контроля над возбуждением уголовного дела в отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или привлечением его в качестве обвиняемого (при том что решение вопроса о возбуждении в отношении них уголовного дела или привлечении их в качестве обвиняемых отнесена к компетенции особого должностного лица – руководителя следственного органа Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по субъекту Российской Федерации) сама по себе не означает упразднение специального – усложненного – порядка производства по уголовным делам в отношении названной категории лиц в качестве гарантии депутатской неприкосновенности». Таким образом, установленный уголовно-процессуальным законодательством порядок привлечения к уголовной ответственности депутатов законодательного органа субъекта РФ не противоречит предъявляемым требованиям.

Очень важно, что в данном Определении еще раз подчеркнуто: «Вместе с тем неприкосновенность не может рассматриваться как личная привилегия депутата, освобождающая его от ответственности за совершенные уголовные и административные правонарушения». В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в уже рассмотренным ранее Постановлении от 12 апреля 2002 г. № 9-П, «парламентская неприкосновенность предполагает надлежащую защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских прав, выполнении депутатских обязанностей), чем обусловлен общепризнанный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении срока полномочий. Во всяком случае депутата нельзя привлечь к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, за выступления в парламенте и позицию, выраженную при голосовании, за разработку и представление инициативных документов, необходимые контакты с государственными органами и их должностными лицами, а также за другие действия, обусловленные статусом депутата. При этом в силу общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом неприкосновенность не может служить основанием освобождения от ответственности за публичные оскорбления, клевету и другие подобные им несовместимые с предназначением данного института и со статусом депутата правонарушения, предусмотренные федеральным законом».

Таким образом, неприкосновенность депутата связана только с его непосредственной депутатской деятельностью, которая должна проходить в рамках закона. Вне осуществления своих депутатских полномочий региональный парламентарий должен нести ответственность за свои действия, такую же, как и избравшие его граждане Российской Федерации.

К другим формам ответственности депутата можно отнести информирование избирателей о ненадлежащем исполнении им своих депутатских обязанностей. Так, например, в соответствии со ст. 32 Закона Московской области «О статусе депутата Московской областной Думы», «в случае неоднократного отсутствия депутата Думы без уважительных причин на заседаниях Думы руководитель фракции, в состав которой входит указанный депутат Думы, вправе вынести на рассмотрение Думы вопрос о неисполнении (ненадлежащем исполнении) депутатом Думы его депутатских обязанностей. Постановление Думы о неисполнении (ненадлежащем исполнении) депутатом Думы его депутатских обязанностей принимается большинством голосов от числа избранных депутатов Думы. Постановление Думы публикуется в газете "Ежедневные новости. Подмосковье", очередном выпуске "Вестника Московской областной Думы"»213.

Таковы основные элементы статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, практическое воплощение в жизнь которых позволит осуществлять депутатские полномочия максимально эффективно.

Примечания

<< 1 >> Цит. по кн.: Понятие государства в четырех языках: сб. статей / под ред. О. Хархордина. СПб.; М.: Европейский университет в Санкт-Петербурге; Летний сад, 2002.С. 46.

<< 2 >> Челлен Р. Государство как форма жизни. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2008. С. 150.

<< 3 >> Эбзеев Б. С. Введение в Конституцию России: монография. М.: Норма: ИНФРА-М., 2013. С. 301.

<< 4 >> Конева Н. С., Сероус А. В. Народовластие как конституционная ценность // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2013. Т. 13. № 3. С. 77–80.

<< 5 >> Алексеев Н. Н. Русский народ и государство. М., 2003; Ермолаев И. П. Становление российского самодержавия: Истоки и условия его формирования. Взгляд на проблему. Казань, 2004; Семеникова Л. И. Россия в мировом сообществе цивилизаций. М., 2008; Соловьев С.М. История России с древнейших времен. М., 2006.

<< 6 >> Лукьянчикова Л. В. Развитие институтов прямой демократии в дореволюционной России: историко-правовой аспект // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Политология. 2010. № 1. С. 5–6.

<< 7 >> Эбзеев Б. С. Введение в Конституцию России: монография. М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. С. 301.

<< 8 >> Эбзеев Б. С. Указ. соч. С. 302.

<< 9 >> Ильичев В. В., Реуф В. М., Зацепа О. О. Народовластие: от правового принципа к государственной правовой идеологии // Мир политики и социологии. 2012. № 2. С. 52.

<< 10 >> Государственное право Германии. В 7 т. / пер. с нем. / Издатели: Й. Изензее, П. Кирххоф. М., 1994. Т. 2. С. 195.

<< 11 >> Топорнин Б. Н. Конституция Российской Федерации: научно-практический комментарий. М., 1997. С. 89.

<< 12 >> Подробнее об этом см.: Трайнин И. К вопросу о суверенитете // Советское государство и право. 1938. № 2. С. 90–91; Дорогин В. Суверенитет в советском государстве и праве. М., 1948. С. 70–72; Манелис Б. Л. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях. Ташкент, 1964; Безуглов А. А. Суверенитет российского народа. М., 1969; Григорян Л. А. Социалистическая государственная власть и представительная форма ее осуществления // Советское государство и право. 1969. № 3. С. 83–92; Григорян Л. А. Народовластие в СССР. М., 1972; Ржевский В. А. Общественно-политический строй СССР как воплощение суверенитета советского народа. Ростов, 1974; Четверикова Т. А. Представительная и непосредственная демократия в советском обществе: дис… канд. филос. наук. Л., 1973; Скуратов Ю.А. Народный суверенитет развитого социализма. Красноярск, 1983 и др.

<< 13 >> Четвернини В. А. Проблемный комментарий к Конституции РФ. М.: Центр конституционного исследования МОНФ, 1997. С. 48–55.

<< 14 >> Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 398.

<< 15 >> Казьмина Е. А. Правосубъектность народа Российской Федерации // Мир науки, культуры, образования. 2011. № 4–2. С. 290.

<< 16 >> Подробнее см.: Кабышев В. Т., Миронов О. О. Категория «народ» в советском конституционном (государственном) праве. Сб. работ аспирантов (Саратовский юридический институт). Саратов, 1968. Кн. 1.; Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М.: Государственное издательство юридической литературы. 1962.

<< 17 >> Безуглов А. А. Суверенитет советского народа. М., 1975; Бойцов В. Я. Система субъектов советского государственного права. Уфа, 1972.

<< 18 >> Губенко Р. Г. Советский народ – субъект конституционных правоотношений // Советское государство и право. 1980. № 10; Казьмина Е. А. Правосубъектность народа Российской Федерации // Мир науки, культуры, образования. 2011. № 4–2. С. 290.

<< 19 >> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12.12.2013 // Официальный сайт Российской газеты http://www.rg.ru/2013/12/12/poslanie.html

<< 20 >> См.: Котляревский С. А. Конституционное государство. Юридические предпосылки русских Основных законов. М., 2004. С. 122.

<< 21 >> См.: Там же. С. 48–67.

<< 22 >> См.: Смыкалин А. С. Этапы конституционного строительства в дореволюционной России // Государство и право. 2004. № 3. С. 83.

<< 23 >> См., напр.: Фарбер И. Е., Миронов О. О., Кабышев В. Т. Советское государственное право / под ред. И. Е. Фарбера. Саратов, 1979. С. 193; Скуратов Ю. И. Парламент и Президент Российской Федерации // Конституционный строй России. Выпуск второй. Вопросы парламентского права. М., 1995. С. 69.

<< 24 >> См.: Козлов А. Е. Парламентаризм и союз государств // Разделение властей и парламентаризм. М., 1992. С. 74.

<< 25 >> См.: Конюхова И. А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика// Журнал российского права. 2004. № 1. С. 110.

<< 26 >> См.: Крестьянинов Е. В. Процедурные особенности рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, подлежащих и не подлежащих его обязательному рассмотрению // Государство и право. 1997. № 9. С. 17.

<< 27 >> См.: Региональное законодательство: опыт, проблемы, перспективы. Благовещенск, 1999. С. 3.

<< 28 >> Имеется в виду Федеральный закон о формировании Совета Федерации из числа глав законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации.

<< 29 >> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10.04.1997 об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания РФ о проверке конституционности Федерального закона от 05.12.1995 «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 2804.

<< 30 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23.03.1995 № 1-П «По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207.

<< 31 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.

<< 32 >> См. также: Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 г. № 11-П «По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации"» // СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1879.

<< 33 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.

<< 34 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2006 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5371.

<< 35 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.

<< 36 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации"» // СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3989.

<< 37 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года № 492-III ГД "О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов" в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан"» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3059.

<< 38 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1997 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности постановлений Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июля 1995 года № 1090-I ГД "О некоторых вопросах применения Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и от 11 октября 1996 года № 682-II ГД "О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации"» // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5492.

<< 39 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1999 г. № 15-П «По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5787.

<< 40 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.

<< 41 >> В науке конституционного права равенство активного избирательного права обычно связывают с критериями равного количества и равного «веса» голосов избирателей, недопустимостью плюрального вотума, куриальных выборов и чрезмерных отклонений от нормы представительства, определяемой путем деления числа избирателей на количество депутатских мандатов.

<< 42 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года "О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" в связи с жалобой граждан Г. С. Борисова, А. П. Бучнева, В. И. Лошманова и Л. Г. Маховой» // СЗ РФ. 2000. № 13. Ст. 1429.

<< 43 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 января 2002 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 Закона Республики Татарстан “О выборах народных депутатов Республики Татарстан” в связи с жалобой гражданина М. М. Салямова» // СЗ РФ. 2002. № 6. Ст. 627.

<< 44 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 2008 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности подпункта "л" пункта 25 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и пункта 10 части 9 статьи 41 Закона Вологодской области "О выборах депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" в связи с жалобой общественного объединения "Политическая партия "Союз правых сил"» // СЗ РФ. 2008. № 11 (Ч. II). Ст. 1073.

<< 45 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

<< 46 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

<< 47 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Закона Читинской области» // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

<< 48 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5877.

<< 49 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

<< 550 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея» // СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497.

<< 51 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

<< 52 >> Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан"» // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336.

<< 53 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи 3 Закона Республики Саха (Якутия) "О выборах Президента Республики Саха (Якутия)"» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2909.

<< 54 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3101.

<< 55 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.

<< 56 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1909.

<< 57 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1997 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности частей первой, второй и третьей статьи 2 и части шестой статьи 4 Закона Московской области от 5 июля 1996 года "О сборе на компенсацию затрат бюджета Московской области по развитию инфраструктуры городов и других населенных пунктов области и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Московскую область на постоянное жительство" в связи с жалобами граждан И. В. Шестопалько, О. Е. Сачковой и М. И. Крючковой» // СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3304.

<< 58 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1997 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта "б" части первой статьи 1 Закона Республики Мордовия от 20 января 1996 года "О временных чрезвычайных мерах по борьбе с преступностью» в связи с жалобой гражданина Р.К.Хайрова"» // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3498.

<< 59 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве", в связи с жалобой гражданки Т. В. Близинской» // СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 5014.

<< 60 >> Постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе"» // СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1372.

<< 61 >> Колесников Е. В., Пажетных Д. В. Участие Совета Федерации в законодательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 11. С. 18–22.

<< 62 >> См.: О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4869.

<< 63 >> См.: О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.

<< 64 >> См.: О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ (ред. от 02.07.2013) // СЗ РФ. 2012. № 50 (часть 4). Ст. 6952; 2013. № 27. Ст. 3429.

<< 65 >> Требование о постоянном проживании на территории субъекта Российской Федерации не распространяется на кандидата для наделения полномочиями члена Совета Федерации, который на день голосования на выборах соответствующего органа государственной власти субъекта РФ является членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, либо замещает государственную должность или должность государственной гражданской службы соответствующего субъекта РФ, либо замещал данные должности в течение предшествующих пяти лет.

<< 66 >> Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 21.02.2014, с изм. от 10.10.2013) // СЗ РФ.2002. № 24. Ст. 2253; 2014. № 8. Ст. 739.

<< 67 >> О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 8. Ст. 740.

<< 68 >> По делу о проверке конституционности подп. «а» п. 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ч. 1 ст. 10 и ч. 6 ст. 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г. Б. Егорова, А. Л. Казакова, И. Ю. Кравцова, А. В. Куприянова, А. С. Латыпова и В. Ю. Синькова: Постановление Конституционного Суда РФ от 10.10.2013 № 20-П // СЗ РФ. 2013. № 43. Ст. 5622.

<< 69 >> О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 21.02.2014 № 19-ФЗ // СЗ РФ. 2014. № 8. Ст. 739.

<< 70 >> См.: Бекназар-Юзбашев Т. Б. Партии в буржуазных политико-правовых учениях. М: Наука, 1988. С. 14.

<< 71 >> См.: Заславский С. Е. Политические партии России: проблемы правовой институционализации. М., 2003. С. 7.

<< 72 >> См.: Михайличенко И. В. К вопросу о конституционной институционализации российских политических партий // Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 25. Право. Вып. 25. С. 34.

<< 73 >> См.: Юдин Ю. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С. 36–50.

<< 74 >> См.: Заславский С. Е. Политические партии России: проблемы правовой институционализации. М., 2003. С. 82–83.

<< 75 >> См: Джалилов Э. А. К вопросу о правовом статусе политических партий // Вектор науки ТГУ. 2011. № 2 (5). С. 35.

<< 76 >> Байкова Т. К. Конституционно-правовой статус политических партий в Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2002.

<< 77 >> Николаев А. С. Конституционно-правовые основы участия политических партий в формировании органов государственной власти в Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. Тюмень, 2007.

<< 78 >> Барамидзе С. М. Конституционно-правовой статус политических партий: законодательное регулирование и его развитие: автореф. дис… канд. юрид. наук. Казань, 2012.

<< 79 >> См.: Юдин Ю. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С. 5–7.

<< 80 >> См.: Разъяснение порядка применения некоторых положений частей 9, 10 и 17 статьи 36 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Постановление ЦИК России от 15.08.2007 № 25/192-5.

<< 81 >> О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Постановление Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД. Ст. 16.

<< 82 >> О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Постановление Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД. Ст. 38.

<< 83 >> Источник: Официальный сайт Коммунистической партии Российской Федерации. http://kprf.ru/dep/gosduma/activities/122501.html. Просмотр от 31.10.2013.

<< 84 >> См.: Официальный сайт партии «Единая Россия» http://er.ru/persons/federal council/ Просмотр от 31.10.2013.

<< 85 >> Коврякова Е. В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2005. С. 12.

<< 86 >> См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для юридичексих вузов и факультетов. М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА-М, 1998. С. 472.

<< 87 >> См.: Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. 5-е изд. М., 1996. С. 186–190.

<< 88 >> См.: Малько А. В., Исаков Н. В., Субочев В. В. Правовая политика в урегулировании лоббизма. Саратов, 2003. С. 56.

<< 89 >> См.: Аравина Т. И., КузнецовЮ. Ю. Лоббизм: национальные образцы и степень социальной приемлемости // СОЦИС: Социологические исследования. 2000. № 9. С. 60.

<< 90 >> См.: The Encyclopedia of the Social Sciencies. Volume 9. The Macmillan Company. MCM XXXIII. New York. 1933. P. 565.

<< 91 >> См.: Там же. Р. 565.

<< 92 >> См.: Encyclopedia Britannica. L., 1980. Vol. 7.

<< 93 >> См.: Малько А. В. Политико-правовые проблемы лоббизма // Политология для юристов: Курс лекций / под ред. проф. Н. И. Матузова и проф. А. В. Малько. М.: Юристъ, 1999. С. 449.

<< 94 >> См.: Малько А. В. Указ. соч. С. 449.

<< 95 >> См.: Там же.

<< 96 >> См.: Юридический энциклопедический словарь / под общ. ред. В. Е. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М. 2001. VI. С. 198.

<< 97 >> См.: Зяблюк Н. Г. Лоббизм в США как политический институт // США: экономика, политика, идеология. 1995. № 1. С. 51.

<< 98 >> См., например: Перегудов С. П. Политическое представительство интересов: опыт Запада и проблемы России // Полис: Политические исследования. 1993. № 4. С. 119; Зотов С. В. Лоббизм как институт политического представительства интересов в современной России. Дис… канд. полит. наук. М., 1997. С. 24–25.

<< 99 >> См.: Малько А. В., Исаков Н. В., Субочев В. В. Правовая политика в урегулировании лоббизма. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003. С. 14.

<< 100 >> См.: США: Конституция и законодательные акты. пер. с англ. / сост. В. И. Лафитский; под ред. и со вступ. ст. Жидкова. М.: Прогресс, Универс, 1993. С. 84.

<< 101 >> См.: Политика: толковый словарь: русско-английский. М.: ИНФРА-М, Издательство «Весь Мир», 2001. С. 302.

<< 102 >> См.: Там же. С. 301.

<< 103 >> См.: Jeffrey M. Berry The Interest Groop Society 2 nd ed. p. cm. (Scott, Foresman / Little, Brown series in political science. 1989. P. 77.

<< 104 >> См.: Бятец М. В. Лоббизм в правотворческой деятельности // Правоведение. 1998. № 1. С. 51.

<< 105 >> См.: Там же. С. 51.

<< 106 >> Проект закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» был подготовлен при участии сотрудников Института США и Канады, Московского госуниверситета, консультантов Государственной Думы. Руководителем группы разработчиков был утвержден заместитель Председателя Комитета Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций Владимир Лепехин.

<< 107 >> Лепехин В. Лоббизм. М.: Российский юридический издательский дом, 1995. С. 58.

<< 108 >> См.: Лепехин В. Указ. соч. С. 113.

<< 109 >> Проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» // Государство и право. 1998. № 1. С. 107.

<< 110 >> Представительная власть – XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2001. № 1. С. 25–29.

<< 111 >> См.: Лепехин В. Указ. соч… С. 58.

<< 112 >> Парламентская газета. 2008. 7–13 нояб. № 69.

<< 113 >> См. об этом: Родионова Н. В. Осуществление законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 9.

<< 114 >> СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2013. № 48. Ст. 6165.

<< 115 >> См.: Каменская Е. В. Общественная инициатива в региональном правотворчестве // Региональное нормотворчество: аналитический бюллетень / под ред. В. М. Манохина, Н. Г. Разгильдиева. Саратов, 2004. Ч. 1. С. 19–20.

<< 116 >> О народной правотворческой инициативе: Закон Иркутской области от 18.06.2010 № 45-ОЗ // Ведомости ЗС Иркутской области. № 21 (том 1). 2010.

<< 117 >> О гражданской законодательной инициативе в Томской области: Закон Томской области от 12 февр. 2007 г. № 69-ОЗ (в ред. от 8 авг. 2011 г.) // Томские новости. № 7. 2007. 15 февр.; СЗ Томской области. 2011. № 8/1 (ч. 1).

<< 118 >> О краевой народной инициативе: Уставный закон Красноярского края от 26 марта 2009 г. № 8-3074 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. № 18 (314). 2009. 6 апреля.

<< 119 >> О порядке осуществления гражданской инициативы в Воронежской области: Закон Воронежской области от 27 июня 2007 г. № 85-ОЗ (ред. от 28 апр. 2011 г.) // Собрание законодательства Воронежской области. 2007. № 6. Ст. 197.

<< 120 >> О порядке осуществления законодательной инициативы гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Смоленской области: Закон Смоленской области от 30 мая 2007 г. № 44-з // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2007. 2 июня. № 5. Ч. I. Стр. 166.

<< 121 >> О законодательной инициативе граждан в Тамбовской областной Думе: Закон Тамбовской области от 4 июля 2007 г. № 224-З (ред. от 19 июля 2010 г.) // Тамбовская жизнь. № 266–271(24127-24132). 2007. 13 июня.

<< 122 >> О порядке осуществления народной правотворческой инициативы: Закон Ярославской области от 7 февр. 2002 г. № 8-з (утратил силу) // Губернские вести. № 11. 2002. 15 февр.

<< 123 >> О порядке осуществления права законодательной инициативы в областной Думе, опубликования и вступления в действие законов Костромской области: Закон Костромской области от 1 апр. 1996 г. № 36 (ред. от 3 февр.1997 г.) (утратил силу) // Северная правда. № 11.1996. 16 апр.

<< 124 >> См.: Колдаева Н. П. Законодательная инициатива как правовой институт // Советское государство и право. 1970. № 9. С. 121.

<< 125 >> См.: Теория государства и права / под ред. А. И. Денисова. М., 1967. С. 301.

<< 126 >> См.: Антонова Л. И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. № 1. С. 21.

<< 127 >> Алексеев С. С. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1965. Вып. 3. С. 29.

<< 128 >> Народная законодательная инициатива в России: обзор регионального законодательства. ЭКОМ – Центр экспертиз. URL: http://www.ecom-info.spb.ru/ news/index.php?id=1067 (дата обращения 26 ноября 2013 г.).

<< 129 >> См.: Об утверждении Положения о народной правотворческой инициативе: решение Совета Минераловодского образования от 28 февраля 2003 г. № 196 [Электронный ресурс] // СПС «Гарант»; Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан в МО «г. Калуга»: постановление городской Думы г. Калуги от 23 нояб. 2005 г. № 228 // Калужский вестник. 2005. 9 дек., № 20.

<< 130 >> См.: Устав (Основной Закон) Волгоградской области от 17 июля 1996 г. № 73-ОД (в ред. от 4 мая 2011 г.) // Волгоградская правда. 1996. 1 авг.; 2011. 11 мая; Устав Орловской области от 26 февр. 1996 г. (в ред. от 3 нояб. 2011 г.) // Орловская правда. 1996. 2 марта; 2011. 9 нояб.

<< 131 >> Путин В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. 2012. 6 февраля. № 20/П (4805). URL: http://kommersant.ru/doc/1866753. (дата доступа 17 декабря 2013 г.).

<< 132 >> Ведомости ВС СССР. 1987. № 26. Ст. 387.

<< 133 >> См.: О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11ГД (в ред. от 30 октября 2013 г.) // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801; 2013. № 44. Ст. 5674.

<< 134 >> См.: Чиркин В.Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8. С. 69.

<< 135 >> Российская газета. 2011. 11 февр.

<< 136 >> Постановление Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. № 159 «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // СЗ РФ. 2012. № 10. Ст. 1247.

<< 137 >> Гриб В. В. Общественная экспертиза – ведущее направление деятельности Общественной палаты Российской Федерации // Юридический мир. 2009. № 5.

<< 138 >> См.: СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277; 2013. № 30 (ч. 1). Ст. 4068.

<< 139 >> Троицкая Т. В. Понятие и юридическая природа общественной экспертизы // Юридический мир. 2006. № 9.

<< 140 >> См.: Грудцына Л. Ю. Pro et contra. Общественная палата: символ гражданского общества или его иллюзия? // Законы России: опыт, анализ, практика. 2006. № 10. С. 120–125.

<< 141 >> Бережная М. Кто знает, куда отодвинуть камень? // Пчела. 2004. № 45. С. 18.

<< 142 >> Римский Л. Р. Почему нам нужна общественная экспертиза? Потому что она позволяет лоббировать общественные интересы! // Пчела. 2004. № 45. Янв. / апр. С. 4–16.

<< 143 >> См.: Богородский А. А. Общественная экспертиза в законодательном процессе // Юридический вестник: межвуз. сб. науч. трудов. Пенза, 2006. Вып. 21. С. 87–96.

<< 144 >> Положение о порядке проведения общественной экспертизы [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».

<< 145 >> См. подробнее: Скурко Е. В. К проблеме становления институтов общественной экспертизы в законотворчестве в Российской Федерации // Российская юстиция. 2010. № 2.

<< 146 >> См.: Троицкая Т.В. Понятие и юридическая природа общественной экспертизы // Юридический мир. 2006. № 9.

<< 147 >> См.: Гриб В. В. Общественная экспертиза – ведущее направление деятельности Общественной палаты Российской Федерации // Юридический мир. 2009. № 5.

<< 148 >> См.: СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

<< 149 >> См.: Рыжов В. А. Статус парламентария // Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: учебник для вузов / рук. авт. колл. и отв. ред. д-р юрид. наук, проф. Б. А. Страшун. 4-е изд., обновл. и дораб. М.: Норма, 2007. С. 583.

<< 150 >> Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1. С.-Петербургъ: Типография СПб. Акц. общ. «Слово». С. 336.

<< 151 >> См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 69.

<< 152 >> См.: Там же. С. 70.

<< 133 >> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. № 5 по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй ст. 18, ст. 19 и части второй ст. 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 2.

<< 154 >> См.: См.: Рыжов В. А. Указ соч. С. 585.

<< 155 >> Дикарев И. С. Свидетельский иммунитет в уголовном процессе // Журнал российского права. 2012. № 3.С. 76–81.

<< 156 >> Понятие «индемнитет» в парламентской практике имеет еще одно значение – финансовое вознаграждение парламентариев за их профессиональную деятельность.

<< 157 >> См.: Шаклеин Н. И. Парламентский иммунитет и вопросы борьбы с коррупцией // Юридический мир. 2011. № 7.

<< 158 >> См.: Шаклеин Н. И. Указ. соч.

<< 159 >> См.: Гошуляк В. В. Теоретико-правовые проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 24.

<< 160 >> Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., испр. и доп. М.: Норма, 2009.

<< 161 >> См.: Рекомендации круглого стола на тему «Роль и место парламентского иммунитета в парламентском законодательстве» // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2010. № 26.

<< 162 >> По делу о проверке конституционности положений пункта «в» части первой и части пятой статьи 4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2012 г. № 34-П // СЗ РФ. 2013. № 1. Ст. 78

<< 163 >> См.: О досрочном прекращении полномочий депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Гудкова Геннадия Владимировича: Постановление ГД ФС РФ от 14.09.2012 № 768-6 ГД // СЗ РФ. 2012. № 39. Ст. 5216.

<< 164 >> Определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 20 июля 2010 года № 33-21470/2010. Документ опубликован не был.

<< 165 >> О Комиссии Государственной Думы по вопросам депутатской этики: Постановление ГД ФС РФ от 13.01.2012 № 14-6 ГД (ред. от 22.03.2013) // СЗ РФ. 2012. № 4. Ст. 457; 2013. № 13. Ст. 1486.

<< 166 >> См., напр.: О нарушении депутатом Государственной Думы Д. Г. Гудковым правил депутатской этики: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 09.04.2013 № 1994-6 ГД // СЗ РФ. 2013. № 15. Ст. 1747; О нарушении депутатом Государственной Думы И. В. Пономаревым правил депутатской этики: Постановление ГД ФС РФ от 28.09.2012 № 884-6 ГД // СЗ РФ. 2012. № 41. Ст. 5547 и др.

<< 167 >> СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2013. № 51. Ст. 6691.

<< 168 >> Послание Президента Российской Федерации Д. А. Медведева Федеральному Собранию // Российская газета. 2009. 13 нояб.

<< 169 >> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 13. Ст. 663.

<< 170 >> САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5072.

<< 171 >> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 10.

<< 172 >> Устав Новосибирской области от 05.04.1996 № 33-ОЗ // Советская Сибирь. 1996. № 68.

<< 173 >> Конституция Республики Карелия от 12.02.2001 (в ред. от 05.06.2006) // СПС «КонсультантПлюс: Региональное Законодательство (сводное)».

<< 174 >> См. об этом подробнее: Курманов М. М. Роспуск законодательного органа субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации за непроведение заседания законодательного органа субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 2.

<< 175 >> См. об этом: Хайретдинов Р. Д. О проблеме конституционности изменений в статусе высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 3.

<< 176 >> СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. 1). Ст. 4916.

<< 177 >> Липатов Э. Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / под ред. В.В. Володина. Саратов: Изд-во Саратовского университета, 2009. С. 7.

<< 178 >> Подробнее см.: Лобанов И. В. Взаимодействие законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении их полномочий в сфере законотворчества // Концептуальная модель взаимодействия власти, гражданского общества и бизнеса в условиях российского региона / под ред. Г. Н. Комковой. Саратов, 2011. С. 117–135.

<< 179 >> Брюнин В. В. Ежегодные региональные парламентские доклады как фактор совершенствования и развития законодательства субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9.

<< 180 >> См.: Аничкин Е. С. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий и тенденция развития конституционного законодательства в условиях преобразования российского федерализма // Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы: Материалы междунар. науч. конф. М.: ТК Велби, 2006. С. 131.

<< 181 >> Липатов Э. Г. Указ. соч. С. 73.

<< 182 >> Тихомиров Ю. А., Андриченко Л. В. Проблемы развития законодательства субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 3.

<< 183 >> Безруков А. В. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 9. С. 8–10.

<< 184 >> Брюнин В. В. Ежегодные региональные парламентские доклады как фактор совершенствования и развития законодательства субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9.

<< 185 >> Приказ Минюста России от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Минюста России. 2003. № 11.

<< 186 >> Чертков А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный). М., Юстицинформ, 2006.

<< 187 >> Онохова В. В. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: сравнительно-правовой анализ норм конституций (уставов) субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 10. С. 76.

<< 188 >> Абрамова А. И. Законодательная идея и форма ее реализации // Журнал российского права. 2010. № 12. С. 68.

<< 189 >> Сергеев А. А., Скрынников Б. М. Законы субъектов Российской Федерации в системе правовых основ местного самоуправления // Журнал российского права. 1999. № 9. С. 69.

<< 190 >> Мокшина М. А. К вопросу о взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 24. С. 26–28.

<< 191 >> Чиркин В. Е. Легализация и легитимация государственной власти // Государство и право. 1995. № 8. С. 69.

<< 192 >> Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 939.

<< 193 >> Хохлова Е. А. Общественное обсуждение законопроектов и важных вопросов государственной и/или общественной жизни: конституционно-правовое регулирование и практика применения // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 4. С. 57.

<< 194 >> Статья 2 Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об Общественной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277; 2013. № 44. Ст. 5633.

<< 195 >> Богородский А. А. Общественная экспертиза в законодательном процессе // Юридический вестник. Межвузовский сборник научных трудов. Пенза, 2006. Вып. 21. С. 87–96.

<< 196 >> СЗ РФ. 2013. № 44. Ст. 5633.

<< 197 >> Авакьян С. А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3.

<< 198 >> Постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 (ред. от 27.11.2013) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084. 2013. № 48. Ст. 6278.

<< 199 >> http://www.srd.ru/

<< 200 >> http://www.sobranie.info/lawsinfo.php?UID=4258

<< 201 >> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2012 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пункта 1.1 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданки Т. И. Романовой // СЗ РФ. 2012. № 11. Ст. 1365.

<< 202 >> Алебастрова И. А. Фракционная организация парламента в свете демократических стандартов выборов // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 6. С. 76–86.

<< 203 >> Эти вопросы также рассматривались в статье: Комкова Г. Н. К вопросу о равенстве статуса депутатов законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации // Конституционно-правовые основы народовластия в России и Италии. Материалы V Международной научно-практической конференции / под ред. Н. В. Витрука и Л. А. Нудненко. М., РАП, 2012. С. 131–138.

<< 204 >> Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"»// СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.

<< 205 >> Определение Конституционного Суда РФ от 7 октября 2005 г. № 341-О «По запросу Сахалинской областной Думы о проверке конституционности пункта 6 статьи 4 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 2.

<< 206 >> Определение Конституционного Суда РФ от 18 декабря 2007 г. № 963-О-О «По жалобе граждан Белоногова Анатолия Николаевича, Гамзы Геннадия Ефимовича и других на нарушение их конституционных прав частью второй статьи 1 Закона Амурской области "О регулировании отдельных вопросов деятельности областного Совета народных депутатов"»// Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. № 2.

<< 207 >> Определение Конституционного Суда РФ от 4 июня 2007 г. № 384-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Репяхова Сергея Николаевича на нарушение его конституционных прав рядом положений Закона Ивановской области "О внесении изменений в Закон Ивановской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Ивановской области", Регламента Законодательного Собрания Ивановской области, Положения о фракциях в Ивановской областной Думе, Положения о депутатских группах в Ивановской областной Думе, а также распоряжением председателя Законодательного собрания Ивановской области от 16.12.2005 № 83-К и решением законодательного собрания Ивановской области от 28.12.2005» // СПС «КонсультантПлюс».

<< 208 >> Определение Конституционного Суда РФ от 11 мая 2004 г. № 139-О «По жалобе гражданина Алехина Андрея Анатольевича на нарушение его конституционных прав пунктом 4 статьи 20 и пунктом 2 статьи 23 Закона Омской области "О Законодательном Собрании Омской области"» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 6.

<< 209 >> Собрание законодательства Саратовской области. 2004. № 3.

<< 210 >> Определение Верховного Суда РФ от 10 августа 2005 г. № 72-Г05-9 «Установление доплаты к трудовой пенсии депутатам Читинской областной Думы, не работавшим на постоянной основе, не получавшим соответствующего денежного содержания и, следовательно, не утратившим его с выходом на пенсию, противоречит установленному федеральным законодательством принципу назначения трудовой пенсии как компенсации утраченного заработка»// СПС «КонсультантПлюс».

<< 211 >> Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А. П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края»// Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 5.

<< 212 >> Определение Конституционного Суда РФ от 19 мая 2009 г. № 598-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о проверке конституционности подпункта "д" пункта 1 статьи 13 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона" "О противодействии коррупции"» // СПС «КонсультантПлюс».

<< 213 >> Закон Московской области от 30 октября 2007 г. № 191/2007-ОЗ (ред. от 05.07.2013) «О статусе депутата Московской областной Думы» // Ежедневные новости. Подмосковье. № 205. 03.11.2007.

Table of Contents

Актуальные проблемы парламентаризма в России Учебное пособие Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Г.Н. Комковой

Информация о книге

ВВЕДЕНИЕ

Раздел 1 ПАРЛАМЕНТ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

Раздел 2 СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Раздел 3 АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Раздел 4 АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ПАРЛАМЕНТАРИЯ В РОССИИ

Раздел 5 СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Примечания