Annotation

Монография на основе доктринальных положений о юридической технике, действующего законодательства и практики его применения дает представление о нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. Предлагаются методические рекомендации по подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов в Аппарате Правительства Российской Федерации и в федеральных органах исполнительной власти. Сформулированы предложения по совершенствованию организационно-правовых основ ведомственного нормотворчества. Издание предназначено руководителям органов исполнительной власти, сотрудникам их юридических служб. Может быть полезно научным и практическим работникам для использования представленных научно-аналитических материалов в их деятельности; студентам, аспирантам, обучающимся по направлениям «Юриспруденция», «Государственное и муниципальное управление», а также преподавателям при подготовке к занятиям по дисциплинам «Административное право», «Административный процесс», «Административная деятельность», «Право государственной службы», «Система государственного и муниципального управления».

- Ведомственное нормотворчество

- ВВЕДЕНИЕ

- ГЛАВА 1

- ГЛАВА 2

- ГЛАВА 3

- ЗАКЛЮЧЕНИЕ

- СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

- ПРИЛОЖЕНИЕ А

- ПРИЛОЖЕНИЕ Б

- ПРИМЕЧАНИЯ

Ведомственное нормотворчество

(теория и практика применения)

Mонография

Под редакцией

доктора юридических наук,

профессора М. А. Лапиной,

кандидата юридических наук,

доцента В. А. Баранова

ebooks@prospekt.org

ВВЕДЕНИЕ

Со дня принятия постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 18 сентября 2013 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» прошло более 16 лет. За это время менялось законодательство, во исполнение которого должны приниматься ведомственные нормативные правовые предписания, менялся доктринальный подход о нормотворческой деятельности. Все это обусловило корректировку общих правил ведомственной нормотворческой деятельности (в частности, в Правила, утвержденные Правительством РФ, изменения вносились 21 раз).

Анализ судебной статистики показывает, что имеют место нарушения в этой сфере деятельности. Так, например, Верховным Судом РФ было рассмотрено в 2010 г. 205 заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, удовлетворено было 38 заявлений. В 2011 г. было рассмотрено 197 аналогичных дел, удовлетворено 22 заявления (Обзор статистических данных о результатах деятельности Верховного Суда РФ по рассмотрению уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях за 2010 и 2011 гг.).

Появление, существование и эффективность действия федеральных нормативных правовых актов управления во многом зависит от процесса их создания, обобщенно обозначаемого в юридической литературе категорией «нормотворчество».

Отличительная черта нормотворческой деятельности органов исполнительной власти – это весьма высокая ее оперативность. Для эффективной и результативной деятельности компетентных федеральных органов исполнительной власти в сфере административно-правового регулирования имеет немаловажное значение наличие достоверных знаний о действительном состоянии дел в регулируемой ими сфере общественной жизни с целью самостоятельного оценивания конкретных действий для достижения желаемого результата.

К сожалению, в настоящее время не всегда можно с достаточной четкостью провести грань между компетенцией отдельных федеральных органов исполнительной власти, не говоря уж о структурных подразделениях и должностных лицах этих органов. На сегодняшний день положения и иные акты о статусе федеральных органов исполнительной власти имеют ряд недостатков в регламентации их компетенции (нечеткость, допустимость расширительного толкования правовых предписаний и т. д.). Совершенно недопустимо отсутствие вообще каких-либо нормативных актов, регламентирующих права и обязанности органов исполнительной власти.

Нередко допускается превышение ведомственных полномочий, когда в нормативных правовых актах управления даются расширительные или произвольные толкования норм законов или даже содержатся нормативные решения, принятые с превышением компетенции на ином уровне.

Негативное влияние оказывает и широкое применение в недавнем прошлом в государственном управлении известного принципа «дозволено все, что не запрещено законом». Однако, как правильно было отмечено учеными-юристами, такой принцип не подходит для государственного управления, где должны применяться разрешительный порядок и определение исключительной компетенции органов исполнительной власти.

Административное усмотрение (наделение органа государственного управления некоторым объемом дискреционных полномочий) и его соотношение с законодательством (законом и нормативным правовым актом управления) остается острой проблемой для всех уровней правового регулирования. Решение этой проблемы требует новых усилий и пристального внимания. Только точное и юридически грамотное сочетание норм правовых актов управления и норм законов обеспечит согласованное функционирование разных звеньев российской правовой системы.

Непосредственно наделение нормотворческой компетенцией федеральных органов исполнительной власти осуществляется посредством указов Президента Российской Федерации в рамках определения системы федеральных органов исполнительной власти и распределения компетенции между ними. Также возможность и (или) необходимость регулирования определенного вида общественных отношений федеральными органами исполнительной власти прямо указана в некоторых законодательных предписаниях. В целом нормотворческая компетенция органов исполнительной власти на федеральном уровне определена подзаконными актами, главным образом Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Вместе с тем необходимо отметить, что, несмотря на предпринимаемые работниками Аппарата Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти усилия, отсутствие единого подхода к подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов по-прежнему снижает качество и скорость их подготовки и принятия, а также препятствует их единообразному толкованию в процессе применения.

В настоящее время при подготовке проектов нормативных правовых актов работники Аппарата Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти руководствуются Методическими рекомендациями по юридико-техническому оформлению законопроектов, подготовленными Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правовым управлением Аппарата Правительства Российской Федерации, Правовым управлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации 2003 г.; Краткими методическими рекомендациями по проблемам формулирования и оформления статей законодательных актов о порядке вступления их в силу Аппарата Государственной Думы 2010 г.; Справочным пособием «Термины и рекомендации по подготовке документов, связанных с разработкой законопроектов федеральными органами исполнительной власти» Министерства юстиции Российской Федерации и Российской правовой академии 2001 г., Справочником по оформлению нормативных правовых актов в Администрации Президента Российской Федерации Государственно-правового управления Президента Российской Федерации 2011 г.

Таким образом, в настоящее время отсутствуют единые методические рекомендации как по подготовке и оформлению законопроектов, так и по подготовке и оформлению проектов нормативных актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, что негативно влияет на эффективность работы федеральных органов исполнительной власти в рассматриваемой сфере деятельности.

Для верного понимания сущности методологии нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, несомненно, следует провести более детальное исследование ведомственного нормотворчества. В научной литературе на этом уровне обычно выделяют специально-юридический метод, метод интерпретаций, метод сравнительного правоведения и др. Учитывая, что исследовательские приемы и процедуры данного уровня возникают, в том числе путем рефлексивного осмысления наукой собственного исследовательского опыта, данный уровень выражает степень нормативной организованности и познавательного процесса в рамках данной науки.

И, наконец, последний уровень методологии образует методика и техника исследования как «набор процедур, обеспечивающих получение единообразного и достоверного эмпирического материала и его первичную обработку, после которой он только и может включаться в массив наличного знания»1. Для юриспруденции таковыми могут выступать методики обобщения правоприменительной практики, процедуры юридического описания действующего законодательства и т. д. Также необходимо отметить, что данный уровень считается наиболее нормативно определенным, однако нормативность здесь предстает скорее не как система четко сформулированных требований, а как воспроизводство созданных в культуре научной деятельности юристов образцов и прототипов.

Дефекты юридической техники неблагоприятно отражаются на четкости выражения веления федерального органа исполнительной власти, на доступности понимания нормативного акта, на правильности его применения.

Объектом монографического исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе нормотворческой деятельности при подготовке федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов.

Предметом данного исследования являются действующее российское и зарубежное законодательство в сфере подготовки нормативных правовых актов управленческого характера и практика их применения, а также доктринальные положения о юридической технике.

Целью работы является комплексное изучение вопросов ведомственного нормотворчества в Российской Федерации и формирование эффективного инструментария по подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов управленческого характера, сокращение содержания в них коррупционных норм.

Методологической основой работы стал общенаучный метод диалектики. Также в процессе исследования были использованы специальные научные методы: логический, сравнительно-правовой, системно-структурный, системно-функциональный и контент-анализ текстов нормативных правовых актов и судебных решений. При осуществлении научного исследования авторский коллектив руководствовался требованиями основополагающих гносеологических принципов восхождения от абстрактного к конкретному, объективности, всесторонности и полноты исследования.

Эмпирическую основу исследования составили нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регламентирующие работу по разработке и принятию нормативных правовых актов, а также результаты правоприменительной деятельности Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по рассмотрению заявлений (исков) по оспариванию нормативных правовых актов.

Подготовка проекта федерального нормативного правового акта управления – очень ответственная и сложная работа, не терпящая излишней торопливости и требующая напряженного кропотливого труда, вдумчивого творческого подхода, большого опыта и специальных знаний.

Полученные результаты позволят усовершенствовать существующий механизм подготовки и оформления проектов нормативных правовых актов в Аппарате Правительства Российской Федерации и в федеральных органах исполнительной власти. На основании полученных результатов разработаны Методические рекомендации по подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов в Аппарате Правительства Российской Федерации (см. Приложение А).

ГЛАВА 1

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ВЕДОМСТВЕННОМ НОРМОТВОРЧЕСТВЕ И НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§ 1. Доктринальные подходы к понятию и стадиям нормотворческого процесса

Юридическая техника относится к фундаментальной идее науки права, поскольку в ней четко представлены цели этой науки, которые направлены на наполнение правовых норм реальной жизнью.

Идея существования юридической техники не нова, ибо использование специальных приемов написания и оформления нормативного правового акта необходимо для практической эффективности^2.

Научный и практический интерес к юридической технике в настоящее время вызван рядом объективных и субъективных факторов, в том числе радикальным обновлением всей системы российского законодательства и необходимостью повышения его эффективности в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.

Понятие юридической техники достаточно широко используется в современной юридической литературе. При этом единый общепринятый подход к данному понятию пока не выработан. Значительная популярность технико-юридической проблематики в научной литературе на сегодняшний день связана с той ролью, которую играет юридическая техника в совершенствовании системы нормативных правовых актов, становлении и развитии всей правовой системы.

Являясь неотъемлемым элементом правовой системы^3, юридическая техника проявляет себя на всех ее уровнях:

– нормативном (как средство построения системы права и системы законодательства);

– социологическом (как средство повышения эффективности действия права);

– доктринальном (как часть правовой науки);

– уровне правосознания (как технико-правовое мышление).

Вопрос о том, является ли юридическая техника самостоятельной наукой, в настоящее время не решен однозначно. Некоторые ученые рассматривают ее как уже сложившуюся юридическую науку, относящуюся к группе прикладных. Другие специалисты считают констатацию подобного статуса юридической техники преждевременной, указывая, что на данный момент правильнее говорить о юридической технике не как о самостоятельной отрасли знания, а как об относительно обособленном прикладном разделе общей теории права.

Все сказанное дает основания рассматривать вопрос о предмете и методе юридической техники как самостоятельном научном направлении. Предмет юридической техники образуют закономерности создания и эффективного функционирования права. В отличие от общей теории права, предмет которой составляют фундаментальные закономерности (закономерности функционирования и развития права в целом), предмет юридической техники преимущественно образуют закономерности эмпирические. Они характеризуют процессы создания, интерпретации, конкретизации, применения, систематизации права и формулируются двумя способами:

– в результате обобщения позитивного опыта (правотворческого, интерпретационного, правореализационного и т. п.);

– в результате конкретизации различных теоретических положений применительно к специфике того или иного вида юридической деятельности.

Методы юридической техники включают в себя как общие (анализ, синтез, классификация и т. д.), так и частные (формально-юридический, сравнительно-правовой).

Юридическая техника выступает связующим звеном между общей теорией права и отраслевыми дисциплинами.

Развитие юридической техники обусловлено ее взаимодействием, помимо юридических, с иными науками. К ним относятся, в первую очередь, логика (наука о законах человеческого мышления), филология (наука о языке), герменевтика (философское учение об интерпретации). В литературе в число дисциплин, взаимосвязанных с юридической техникой, включают также праксеологию (науку о правильно организованной, эффективной деятельности), теорию информации и др.

Итак, юридическая техника – теоретико-прикладная юридическая наука, предметом изучения которой являются закономерности рациональной юридической деятельности по созданию, толкованию, реализации права. В системе юриспруденции она решает задачу систематизации знаний о методах и приемах осуществления юридической деятельности, вырабатываемые общей теорией права, отраслевыми и прикладными юридическими науками.

Понятие юридической техники входит в категориальный аппарат европейской юридической науки на рубеже XIX–XX вв. Г. И. Муромцев в качестве исторической предпосылки этого рассматривает два фактора: становление юридического мировоззрения и развитие доктрины юридического позитивизма^4. Первый из названных факторов можно увязать с возникновением понятия юридической техники лишь опосредованно.

Период формирования юридического мировоззрения, согласно традиционным представлениям, приходится на эпоху буржуазных революций^5.

Особенности континентальной правовой семьи обусловили тот факт, что теоретические исследования в области юридической техники первоначально касались преимущественно законодательной техники.

Предпосылками формирования теории правотворческой техники были многочисленные идеи о качестве законов, требованиях, предъявляемых к ним, и правилах их создания, встречающиеся в трудах Платона, Аристотеля, М. Т. Цицерона, Т. Гоббса, Ж.-Ж. Руссо, Ш.-Л. Монтескье, Ч. Беккариа, Ф. Бэкона, Г. В. Ф. Гегеля, И. Бен-тама. Последнего иногда называют основоположником теории законодательной техники, так как именно он предложил создать номографию – науку о законодательном искусстве^6. В XIX в. специальные работы по ЮТ издаются в Германии (Р. Иеринг, А. Вах), Швейцарии (К. Штос), Франции (Ф. Жени), Англии (К. Ильберт). Данная проблематика освещается также в работах Р. Штаммлера, Л. Гюнтера, Г. Еллинека. Значительное внимание, уделяемое в литературе проблемам ЮТ, обусловило формирование нескольких различных подходов к ее исследованию. Г. И. Муромцев приводит классификацию бельгийского ученого Ж. Дабена, выделившего в западноевропейской науке пять основных подходов к решению вопроса о сущности и назначении юридической техники^7.

Первый подход (И. Колер, Ж. Рипер) состоит в противопоставлении юридической техники и юридической науки. Наука изучает абстрактные принципы, а юридическая техника – это искусство воплощения этих принципов в жизнь через правотворчество, толкование и судопроизводство (правоприменение).

Второй подход (Р. Штаммлер, Салейль) видит назначение юридической техники в развитии правовых концепций и в логической систематизации правовых норм. Таким образом, понятие юридической техники охватывает и юридическую науку, и юридическую практику.

Третий подход (Л. Дюги, Р. Демог) сопоставляет юридическую технику не с наукой или практикой, а с самим правом. Юридическая техника рассматривается как совокупность средств и процедур, призванных обеспечить реализацию целей права, его защиту. Технические (вспомогательные) нормы обеспечивают осуществление основных правовых норм.

Четвертый подход (Р. Иеринг, Ф. Жени) связывает юридическую технику с потребностями общества. В юридической технике видится средство перевода социальных потребностей на язык права, средство создания норм, необходимых для поддержания порядка в обществе. Сама юридическая техника при таком подходе отождествляется с формой права, которая противостоит содержанию, относительно самостоятельна от него и способна к саморазвитию.

Пятый подход (М. Ориу) построен на отрицании самой необходимости понятия юридической техники. Суть этой точки зрения состоит в том, что понятие юридической техники не адекватно важности и значимости права. Отождествление права и юридической техники приводит к «опошлению» права.

В настоящее время в юридической литературе среди ученых нет единого мнения по поводу понятия юридической техники.

Первый, наиболее узкий подход к понятию юридической техники, состоит в отождествлении ее с техникой правотворческой или, еще уже, законодательной и отказе от западноевропейского понимания юридической техники. Иными словами, сфера применения юридической техники охватывает в этом случае только процесс подготовки нормативных правовых актов; в результате был сформирован публично-правовой подход к данной проблеме. Подобный взгляд на юридическую технику был характерен для отечественной юриспруденции советского периода, особенно в 60—80-е гг. ХХ в. В 2000 г. данный подход учеными-юристами опровергается^8.

Второй подход к решению рассматриваемой проблемы также имеет публично-правовую направленность, но значительно расширяет сферу применения юридической техники, помимо правотворчества в нее включается правоприменение и толкование права. Иными словами, юридическая техника трактуется как техника составления различных правовых актов органами государства^9.

Третий подход более широкий. Он уже носит не только публично-правовую, но частноправовую направленность. Под юридической техникой в рамках данного подхода понимается техника составления любых юридических документов, исходящих от государственных органов, негосударственных организаций и граждан^10.

В этой связи составление любых юридически значимых документов требует учета определенных правил, наличия и использования приемов и навыков. Но как бы ни рассматривали юридическую технику, необходимо отметить, что публично-правовой аспект в юридической технике всегда преобладает в силу определяющего значения правотворчества и правоприменения органами государства, да технико-юридические требования, предъявляемые к правотворческим и правоприменительным актам, гораздо более детально и жестко регламентируют их форму и содержание.

Признавая широкий подход к понятию юридической техники, не все ученые считают юридическую технику родовым понятием по отношению к законодательной технике^11, но никто из современных авторов уже не отождествляет два этих понятия.

Таким образом, проблемы юридической техники привлекают огромное внимание теоретиков. Изучению подвергаются различные аспекты данного феномена: концептуальные вопросы понятия и сущности юридической техники (В. М. Баранов, В. Н. Карташов, Т. В. Кашанина, Г. И. Муромцев, Н. Н. Тарасов и др.), отдельные средства и приемы юридической техники (в этой области значительны достижения Нижегородской научной школы – В. М. Баранова и его учеников; а также других ученых), язык права, отдельные виды юридической техники. Законотворческая техника подвергается детальной разработке множеством исследователей, исследуются также интерпретационная техника, правоприменительная; техника систематизации права и т. д.

Несмотря на общепризнанность широкого подхода к понятию юридической техники, законодательная техника по-прежнему остается наиболее исследованным ее разделом. Это подтверждается и количеством научных разработок по данной проблематике и их содержанием^12.

При раскрытии содержания (состава) юридической техники среди юристов также нет единого мнения.

Одни авторы придерживаются так называемого инструментального подхода. В рамках этого подхода юридическая техника рассматривается как набор юридического инструментария (средства, приемы, правила и т. д.), необходимого для совершенствования права.

B. Н. Карташов придерживается узкой трактовки состава юридической техники. Он рассматривает в качестве ее элементов только средства юридической практики^13. Все технико-юридические средства автор делит на три группы:

– общесоциальные (язык, части речи, знаки, буквы, цифры, понятия, суждения, символы, социальные нормы и т. п.);

– специально-юридические (юридические конструкции, правовые понятия, термины, нормативные предписания и др.);

– технические (компьютеры, оргтехника).

Все остальные элементы юридической техники (приемы, правила, методы, способы) В. Н. Карташов не включает в понятие юридической техники, вводит новый термин для их обозначения – «юридическая тактика».

Т. В. Кашанина включает в содержание юридической техники только совокупность правил (требований):

– правила достижения социальной адекватности (содержательные правила);

– правила обеспечения логики права;

– структурные правила;

– языковые правила;

– формальные (реквизитные) правила;

– процедурные правила^14.

Этот взгляд характерен также для узкого подхода и касается только правотворческой деятельности.

C. С. Алексеев трактует состав юридической техники более широко и включает в нее следующие элементы:

– технико-юридические средства (юридические конструкции, термины и т. п.);

– технико-юридические приемы – пути и способы использования средств (приемы изложения правовых норм, системы отсылок и т. п.);

– технико-юридические правила – разработанные наукой нормы, определяющие порядок применения средств и приемов юридической техники (правила составления и изложения нормативно-правового акта)15.

Анализ всех приведенных позиций позволяет отметить позитивность концепции С. С. Алексеева, так как построение им иерархии элементов, входящих в состав юридической техники, представлен более логичным, где каждый следующий уровень опирается в своем развитии на предыдущий.

Другие придерживаются качественного или описательного подхода на юридическую технику. Они видят в юридической технике уровень совершенствования действующего права^16. То есть, характеризуя уровень совершенства права, юридическая техника становится средством, способным изменить, усовершенствовать право.

Третьи – качественный подход совмещают с инструментальным. Так, Г. И. Муромцев выделяет три аспекта юридической техники:

1) прикладные аспекты профессиональной деятельности;

2) формально-структурные аспекты права;

3) степень совершенства формы, структуры и языка права.

Представляется, что в содержании юридической техники должны найти отражение средства, приемы, правила, которые используются при выработке нормативных правовых актов для обеспечения их совершенства.

При уяснении понятия юридической техники особое внимание уделяется предмету юридической техники, т. е. вопросу о том, на что направлены средства юридической техники или уровень совершенства, чего они обеспечивают.

В юридической литературе уяснение предмета юридической техники связывают с двумя подходами: документационным и деятельным.

Документационный подход связывает правила юридической техники исключительно с необходимостью создания письменных документов – нормативных правовых актов, т. е. с подготовкой, составлением, оформлением, рассмотрением, принятием и обнародованием юридических документов^17. Иными словами, речь идет о технике выработки и систематизации нормативных правовых актов.

Документационный подход к понятию юридической техники выражается через формальное и содержательное направление.

Формальное направление включает только правила внешнего оформления нормативных правовых актов, придания им надлежащей формы. В такой трактовке технико-юридические правила отвечают за язык, стиль, нумерацию, рубрикацию акта, не затрагивая его содержания. Так, А. А. Деревнин указывает, что юридическая техника используется исключительно, чтобы словесно выразить и документально закрепить юридическое содержание нормативного правового акта. При этом отмечает, что содержательная сторона акта формируется без участия юридической техники^18. Но с этим нельзя согласиться, так как содержательное направление рассматривает юридическую технику как средство совершенствования права, как по форме, так и по содержанию. Юридическая техника в таком понимании призвана обеспечить соответствие нормативных правовых актов жизненным реалиям, адекватное отражение общественных потребностей. По этому поводу А. Б. Венгеров отмечает, что юридическая техника – это не только логические, грамматические, структурные приемы подготовки актов, но еще и оценка этого акта с позиций выражения социального заказа, отсутствие пробелов, недопустимости внутренних и внешних противоречий, наличия компромиссов и т. д.19

В то же время хотелось бы отметить, что содержательное направление как элемент документационного подхода очень близко примыкает к деятельностному подходу, который наиболее последовательно сформулировал В. Н. Карташов^20. Сферой применения юридической техники становится не только подготовка письменных юридических документов, но и совершение различных юридически значимых действий, т. е. осуществление юридической деятельности. В этой связи предмет юридической техники значительно расширяется, так как включает в себя не только документы, но и осуществление деятельности, требующей владения специальными юридическими средствами, приемами, навыками. Иными словами юридическая техника рассматривается как инструментальная часть юридической практики, т. е. превращается в технику оформления результатов юридической деятельности.

Таким образом, основные тенденции в развитии отечественной правовой системы обусловливают, во-первых, фактическое расширение сферы применения юридической техники и, во-вторых, расширение ее научной трактовки. Из этого следует, что юридическая техника:

1) профессиональная техника;

2) используется при осуществлении юридической деятельности, как требующей, так и не требующей письменного, документального оформления;

3) охватывает как публичную, так и частноправовую сферы;

4) обеспечивает совершенство права по форме и по содержанию.

Сказанное позволяет сформулировать следующее определение:

юридическая техника – система профессиональных юридических правил и средств, используемых при составлении правовых актов и осуществлении иной юридической деятельности в сферах правотворчества, правоинтерпретации, властной и невластной реализации права, обеспечивающих совершенство его формы и содержания.

Для более полной характеристики юридической техники необходимо уяснить ее признаки:

– юридическая техника – это совокупность юридических инструментов. Однако применяются они, как правило, в строгой последовательности, а не хаотично. Так, работая над законопроектом, надо определиться прежде всего с понятиями, а потом выстраивать конструкции, определять презумпции, применять фикции и т. п.;

– юридическая техника способствует наиболее целесообразному преобразованию информации в правовой акт;

– юридическая техника позволяет эффективно проводить юридическую работу. Накопленные в ходе развития человечества навыки должны обращаться на пользу, а не изобретаться и приобретаться вновь. Она позволяет в юридической области экономить человеческую энергию;

– юридический инструментарий зависит от уровня развития общества и от достигнутых им высот в области экономики (например, применение компьютеров), политики (например, тоталитарное государство мало считается с презумпцией невиновности), нравственности (так, по законодательству СССР граждане не освобождались от дачи показаний в отношении близких родственников).

Методы, используемые в юридической технике, можно классифицировать следующим образом.

1. Метод образования понятий и формулирования определений. Согласно этому методу понятие (и определение) будет полным, если в нем содержатся все существенные признаки обобщаемых явлений. Так, согласно ст. 74 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ) доказательством являются любые сведения, на основании которых можно сделать вывод о наличии или об отсутствии фактов. Если же, например, свидетель будет давать оценку этим фактам, суд это может проигнорировать: оценка фактов доказательством не признается, поскольку лежит за пределами понятия «доказательства».

2. Метод использования понятий в одном и том же смысле. Например, в обыденной речи термин «жилище» употребляется применительно к жилому помещению, предназначенному для постоянного проживания. Но если речь идет о выполнении юридических действий, то жилищем признается и жилое помещение временного проживания (допустим, гостиница). Поэтому, выполняя какое-либо юридическое действие (проникновение в жилище, обыск и др.), следует руководствоваться широким пониманием термина «жилище».

3. Лингвистические методы юридической техники. Использование этих методов связано с тем, что правовое регулирование воздействует на сознание людей. Любая мысль (законодателя, толкователя или правоприменителя) имеет лингвистическую форму. Здесь происходит как бы «удвоение» познания юридического мира: правовые явления облекаются в языковую оболочку. Какую бы деятельность ни выполнял юрист, он должен владеть искусством речи. Это касается не только составления законов, но и процесса их применения, который может протекать как в письменной форме, так и в форме устной речи. Перечислим некоторые лингвистические методы:

1) соответствие терминов понятиям, которые они фиксируют. Например, в последнее время часто употребляется выражение «социальная ответственность бизнеса». Оно допустимо в литературной, деловой, обыденной речи, но никак не в законодательстве, поскольку юристы термин «ответственность» воспринимают специфически – как применение санкций;

2) обеспечение компактности юридического документа. Достижению этой цели способствует использование таких лингвистических средств, как минимальное использование определений, уточнений, добавлений и т. п. Особенно это важно в деле правотворчества, в противном случае цель познания права вряд ли будет достигнута;

3) повышение информативности правового документа более актуально для правоприменительных актов. Информационный компонент законодательства увеличивается за счет введения в его текст причастных и деепричастных оборотов, однородных членов, придаточных предложений и пр.;

4) обеспечение ясности и доступности правовых актов. Если этого нет, то эффективное использование нормативного материала ставится под вопрос. Отрицательный пример в этом отношении дает нам основной избирательный закон – «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Объемный сам по себе, он содержит множество пространных статей. Некоторые из них достигают десяти страниц печатного текста. Проникнуть в их суть мало кому по силам. А ведь он рассчитан на широкий круг участников избирательных правоотношений;

5) использование графики юридического текста. К языковым графическим средствам относятся:

заглавия;

рубрики;

пробелы;

знаки препинания;

различные начертания букв и др.

4. Технические методы юридической техники. Технические методы – это способы, позволяющие с помощью системы технических средств познать и усовершенствовать правила выполнения юридической работы. В последнее время все более широкое применение находят информационные технологии^21. Перечислим некоторые направления использования компьютерных методов:

а) получение, обработка, хранение и поиск правовой информации (систематизации законодательства);

6) повышение эффективности правотворческой работы (устранение повторов, дублирования, противоречий в нормативном материале);

в) увеличение производительности правоприменительной работы (составление типовых документов, редактирование правовых документов).

Таким образом, можно сделать вывод, что методология исследования и применения юридической техники обширна. Гипертрофирование какой-либо одной из них таит в себе опасность снижения эффективности юридической работы.

В юридической технике лингво-юридическая проблематика относится к числу традиционных и достаточно популярных направлений теоретико-правовых исследований. В отечественной литературе большое внимание уделяется как языку права в целом, так и отдельным сторонам его существования и функционирования (правовым понятиям, дефинициям, их отраслевым особенностям). В качестве предмета исследования чаще всего выступают прикладные аспекты:

– роль лингвистических знаний в правотворчестве;

– языковое качество нормативных и иных актов;

– филологические приемы толкования права;

– правовая (в первую очередь, судебная) риторика;

– лингвистическая экспертиза;

– значение речевой культуры для обучения юристов.

Значительная, хотя и меньшая, часть работ затрагивает саму природу юридического языка, его особенности по сравнению с естественным языком, стиль, а также структуру юридического языка как целостного явления.

На сегодняшний день общепризнанным является понимание права как своеобразного текста. Преобладающая часть ученых при этом использует термин «текст» в его лингвистическом значении, как объединенную смысловой и грамматической связью последовательность речевых единиц: высказываний, сверхфразовых единиц, фрагментов, разделов и т. д. Другая группа исследователей, основываясь на семиотическом понимании текста как всякой комбинации знаков, говорит о правовом тексте, обозначающем все, что так или иначе связано с правом^22. Если первый подход тяготеет к позитивистскому видению права, то логическим следствием второго являются интегративная, коммуникативная и другие концепции правопонимания, выходящие за рамки анализа писаного права.

Современная стилистика выделяет пять стилей (разговорно-обиходный, научный, официально-деловой, публицистический, художественный), каждый из которых обслуживает определенную сферу общественных отношений и специализируется на выполнении той или иной функции языка. Сходство рассматриваемых уровней языка права обусловлено, вероятно, не принадлежностью к одному стилю речи, а факторами экстралингвистического плана: сферой применения, условиями общения, общей установкой речи, ее главной задачей. На ту функцию языка, которую призван выполнять каждый стиль, накладывается регулятивная функция самого права. В результате обеспечивается целостность языка права, взаимосвязь всех его функциональных уровней.

Стилистическую основу языка права, вероятно, составляют три функциональных стиля: официально-деловой, научный, публицистический.

1. Официально-деловой стиль является преобладающим для юридического языка, так как обслуживает два важнейших его уровня:

а) язык законов (и иных нормативных актов) – законодательный под стиль;

б) язык других юридических документов – обиходно-деловой под стиль.

Язык законов при этом можно рассматривать как эталонный по отношению другим уровням^23. Во-первых, к его качеству (точности, краткости, понятности, правильности) предъявляются повышенные требования, поэтому в большинстве случаев он выступает как образец грамотно составленного документа.

2. Во-вторых, по отношению к другим уровням права закон обладает особой авторитетностью, что приводит к копированию или использованию аналогичных языковых средств, а также цитированию значительных отрывков законодательного текста (отсюда, например, проблема воспроизведения, дублирования нормативных правовых актов)24.

Язык других юридических документов включает множество подгрупп: язык процессуальных актов, язык управленческих актов, язык договоров, язык документов, составляемых обычными гражданами, и т. д. По содержанию эти документы отличает от закона их казуальный характер: они всегда привязаны к конкретным субъектам, как правило, содержат описания фактических обстоятельств. Кроме того, в них гораздо чаще встречаются отклонения от литературного русского языка, а также от норм функционального стиля, т. е. критериев допустимости употребления тех или иных слов, выражений, форм.

2. Научный стиль характерен для языка правовой доктрины. Помимо этого, он проникает и в текст закона (например, в виде правовых дефиниций), в индивидуально-правовые акты (мотивировочная часть судебного решения), в образ мышления и, следовательно, в профессиональную речь юриста. Преимущественно научный стиль господствует и в сфере юридического образования.

3. К публицистическому стилю в значительной мере тяготеет профессиональная юридическая речь. Неслучайно обучение юриста, как правило, предполагает изучение риторики. Профессия юриста – публичная профессия. Очень многое в ней зависит от способности убедительно обосновать свою позицию, выстроить и представить аргументацию. Стремлением воздействовать на слушателя обусловлены и выбор языковых средств, и степень образности, эмоциональности речи, и уровень ее стандартизированности^25.

Безусловно, на практике стилистическая чистота того или иного текста оказывается явлением достаточно редким. Так, правоприменительные акты, договоры и различные документы, составляемые частными лицами, часто несут на себе отпечаток научного, публицистического или разговорного стиля (в зависимости от уровня подготовки и профессионализма субъекта, составляющего документ). Серьезное влияние правовой доктрины на право в целом обусловливает значительные вкрапления научного стиля во все срезы юридического языка. В судебной речи, как отмечают исследователи, могут быть представлены элементы всех стилей. Профессиональная речь юристов, как любая устная речь, содержит элементы разговорного стиля, насыщена профессионализмами, часто нарушающими языковые нормы. В том числе это связано и с тем, что металингвистическое мышление юристов включает основные черты обыденного метаязыкового сознания всех не филологов^26.

В целом природа юридического языка, его структура и стиль относятся к числу фундаментальных теоретико-правовых проблем, не ограничивающихся рамками теории юридической техники. В ряду прикладных вопросов лингво-юридической направленности стоит, например, проблема несоответствия между юридическим языком как объективным явлением и языком юристов, т. е. конкретных носителей этого юридического языка^27. Глобальным противоречием юридического языка считается также противоречие высокого уровня его специализированности (необходимости особой культуры, менталитета и специфического профессионализма, значимых для создания полноценного юридического документа) и в то же время направленности на рядового законопослушного гражданина, который этот текст должен достаточно адекватно интерпретировать. Считается, что «…адекватное воспроизведение юридического языка возможно в профессиональной юридической среде, где он и может быть воспринят должным образом. В свою очередь применение и степень применения юридического языка в профессиональной среде свидетельствует о степени профессионализма самого носителя юридического языка. Иные социальные среды требуют определенной языковой адаптации. Адекватное определение содержания юридического языка в приемлемых для каждой социальной среды языковых формах является смыслом его применения»28.

Профессиональная юридическая деятельность предполагает в этой связи не воспроизведение, а использование языка права в соответствии с конкретными особенностями социальной среды, а также целями и задачами, стоящими перед юристом в той или иной ситуации. Именно в этом смысле юридическую технику можно рассматривать как умение пользоваться языком права. И только в таком прикладном значении язык выступает как средство юридической техники.

Существование человечества, а также становление общества и государства связаны с информацией и обусловлены ею. На современном этапе наблюдается существенное повышение места и роли информации в жизни личности, общества и государства. Информация сегодня превратилась в незаменимый ресурс, имеющий даже большую ценность, чем природные, финансовые, трудовые и иные ресурсы. Мы вступили в эпоху информационного общества, и дальнейшее наше благополучное развитие зависит от того, насколько будут приспособлены к новым реалиям старые нормы, регулирующие традиционные области общественных отношений. Не является исключением и право. Правовая информация представляет собой сведения о форме и содержании правовых предписаний^29. Как отмечает С. С. Алексеев, одно из свойств права – определенность содержания: способность права предельно точно фиксировать в формализованном виде необходимые признаки жизненных ситуаций, требующих решения с позиций права, стороны и грани внешнего поведения лиц, их поступков, в том числе определять границы внешней свободы, а также последствия нарушения этих границ^30.

Поэтому, чтобы оказывать воздействие на сознание людей, на их поведение, право должно обрести материальную форму существования. Таким образом, правовую информацию можно представить в виде системы правовых знаков, которыми обозначаются те или иные явления или предметы постоянно изменяющихся общественных отношений.

Любое правовое явление – будь то закон или судебный процесс – есть текстовое явление, явление речевой коммуникации. М. М. Бахтин писал, что текст – это первичная данность для лингвистики, филологии, литературоведения, истории, права и вообще всего гуманитарно-философского мышления, он «является той непосредственной действительностью (действительностью мысли и переживаний), из которой только и могут исходить эти дисциплины, и это мышление. Где нет текста, там нет и объекта для исследования и мышления». Текст в данном случае – это то, что когда-либо было артикулировано языком.

Итак, своим возникновением, развитием и функционированием право во многом обязано языку. В этой связи не совсем правильно ставит вопрос Т. В. Губаева, когда рассматривает преимущества языкового выражения права по сравнению с иными знаковыми системами. Подобная формулировка создает впечатление, что языковая форма сознательно выбрана кем-то для выражения права. В то время как никакого права вне этой языковой формы не могло бы быть изначально. «Суть изучения роли языка… в том, чтобы рассматривать его в качестве единственного начала самого права. Право живет как в действиях людей, так и в языке, который используется не только для его обозначения: из языка создается оно само, его структура… Право – языковое явление; язык – его плоть и кровь»31.

Язык права часто рассматривается как древнейший слой языка. Именно потребностями регламентации общественных отношений некоторые ученые объясняют возникновение письменной речи. В дальнейшем становление и развитие языка права происходит под влиянием множества факторов, среди которых исследователи называют категориальный строй общественного сознания; особенности правового мировоззрения; состояние правовой системы общества; особенности законотворческой деятельности. Безусловно, необходимо добавить в этот перечень факторов национальный язык, а также все исторические особенности и этапы его формирования. Являясь продуктом развития естественного языка, юридический язык испытывает на себе влияние всех культурологических, цивилизационных и иных факторов, обусловливающих специфику языка естественного.

Строение языка права может быть рассмотрено как минимум в двух аспектах: вертикальном и горизонтальном. Первый предполагает анализ иерархии языковых единиц, из которых строится «материя» языка. Изучение этих единиц с необходимостью должно базироваться на данных филологической науки, в частности на представлении о лингвистических уровнях. Второй аспект исследования структуры языка права учитывает возможные сферы его приложения и, соответственно, специфику функционирования в той или иной сфере. В качестве теоретической основы построения такой функциональной структуры выступают знания о структуре правовой системы и уровнях существования самого права.

Таким образом, в основу структурирования языка права могут быть положены как интралингвистические, так и экстралингвистические факторы. При этом в обоих случаях необходимо сочетание филологических и юридических знаний. Так, сведения о лингвистических уровнях интересуют нас не сами по себе, а в той мере, в которой они позволяют понять строение и особенности языка права. Из всех сфер существования права, наоборот, привлекают внимание те, которые отличаются языковой (например, стилистической) спецификой.

I. Синтаксическая (вертикальная) структура языка права. Многие аспекты этой темы до сих пор являются дискуссионными даже в филологической науке. В частности, сама идея выделения лингвистических уровней подвергалась иногда критике на том основании, что язык при таком подходе предстает не в виде целостного образования, а в виде «разборной модели», которую можно собрать из отдельных частей. Большинство специалистов, однако, исходят из того, что «только понятие уровня поможет нам обнаружить во всей сложности форм своеобразие строения частей и целого». Наиболее традиционная последовательность лингвистических уровней выглядит следующим образом: фонемы, морфемы, слова, предложения.

II. Функциональная (горизонтальная) структура языка права^32. Язык права обслуживает все сферы его существования, образуя при этом несколько уровней (или срезов), которые тесно взаимосвязаны между собой и представляют в совокупности функциональную структуру юридического языка. А. Н. Шепелев включает в нее следующие элементы: 1) язык закона, 2) язык правовой доктрины, 3) профессиональная речь юристов, 4) язык процессуальных актов, 5) язык договоров.

Н. Д. Голев называет четыре сферы «пересечения» языка и права:

– язык как объект правового регулирования;

– язык как средство законодательной деятельности;

– язык как средство правоприменительной деятельности;

– язык как средство юридической науки.

Л. А. Морозова и Т. Д. Зражевская в разработанной ими программе спецкурса «Язык и право» выделяют следующие разделы (соответствующие, вероятно, сферам существования юридического языка):

– «Язык правотворчества (закона, ведомственных, локальных актов)»;

– «Язык правоприменительной практики»;

– «Технико-языковые средства распространения правовой информации (устное выступление в суде, компьютерные средства распространения информации)»;

– «Язык справочной, научной, учебной юридической литературы».

Кроме этого авторы упоминают (но без выделения соответствующего раздела) государственный язык. Действительно, государственный язык вряд ли может быть выделен в качестве особой сферы существования языка права, он представляет собой лишь своеобразную сферу правового регулирования.

Суммируя вышесказанное, юридическая техника – это система профессиональных юридических правил и средств, используемых при составлении правовых актов и осуществлении иной юридической деятельности в сферах правотворчества, правоинтерпретации, властной и невластной реализации права, обеспечивающих совершенство его формы и содержания. Являясь средством создания и совершенствования права, юридическая техника сопутствует ему на всех этапах развития и всегда отражает его национальные и исторические особенности.

Состав юридической техники образуют два уровня технико-юридических инструментов. Высший, наиболее сложный (и в то же время абстрактный) уровень образуют правила (или требования) юридической техники, представляющие собой разработанные наукой и (или) официально установленные нормативы, соблюдение которых в процессе юридической деятельности выступает критерием ее качества. Большинство правил юридической техники относится к ее отраслевым разновидностям.

Система общих правил юридической техники включает две группы:

– внешние правила, устанавливающие определенные критерии оценки результата юридической деятельности (справедливость, демократизм, законность, гуманизм и т. п.);

– внутренние правила, характеризующие процесс осуществления юридической деятельности (экономичность, обоснованность, целесообразность, рациональность и др.).

Все эти требования предъявляются к любым правовым актам и юридически значимым действиям и позволяют оценить правильность выбора и использования средств юридической техники в ходе решения тех или иных профессиональных задач.

Второй уровень в составе юридической техники представлен средствами (или приемами) юридической техники, т. е. специфическими инструментами профессиональной юридической деятельности, обеспечивающими достижение ее целей. Наиболее значимые общие средства юридической техники могут быть объединены в три группы:

– общесоциальные средства по природе своей не имеют юридической специфики, однако незаменимы в качестве идеальной и материальной основы деятельности юриста. Основным в этой группе является язык права и юридическая терминология как его важнейшая составляющая;

– доктринальные средства разрабатываются правовой теорией, существуют в идеальном виде как часть профессионального правосознания, выступают теоретической основой профессиональной юридической деятельности. На этом уровне решающая роль принадлежит юридическим конструкциям – средствам, наиболее ярко выражающим специфику правового мышления;

– нормативные средства получают официальное закрепление и функционируют в правотворческой, правореализационной и иных сферах юридической деятельности в качестве самостоятельных средств правового регулирования. Ключевым элементом здесь является нормативно-правовое предписание – минимальное властное веление, непосредственно выраженное в правовом тексте.

В то же время совершенно ясно, что внимание к юридической технике в современной отечественной науке – это проявление общей тенденции современной юриспруденции к усилению практически-прикладной роли юридического знания (как в науке, так и в образовании), к проблемам формирования и функционирования профессионального юридического сообщества.

§ 2. Теоретические подходы к методологическим аспектам правового регулирования в ведомственном нормотворчестве

Природная зависимость подзаконного правового регулирования обусловливает иную (по сравнению с законотворчеством) целевую направленность и, соответственно, иной подход к его методологии. Цель подзаконного правового регулирования – адаптировать общие типичные правовые нормы законов к частностям той или иной области человеческой деятельности, не изменив их собственной сути. Поэтому и методологические задачи у подзаконного, и тем более ведомственного, правового регулирования должны трансформироваться в соответствии с имеющейся целью.

Ведомственное нормотворчество необходимо, поскольку из законов, которые должны регулировать наиболее важные общественные отношения, нельзя делать подробные инструкции, регламентирующие отдельные детали поведения субъектов. Детализация и конкретизация норм законов должна осуществляться в ведомственных нормативных правовых актах. А сами возможности регулятивной функции федеральных органов исполнительной власти должны быть ограничены, желательно нормами, обладающими высшей юридической силой законов и регламентов^33.

Можно сформулировать ряд методов, применение которых не только необходимо, но и обязательно при правовом регулировании отношений в процессе правотворческой деятельности исполнительных органов власти.

1. Познать суть общественного отношения и основные правовые идеи, заложенные при законодательном регулировании.

Процессу познания способствует изучение научных исследований, оценивающих степень эффективности действующих законодательных норм и выявляющих пробельные и коллизионные аспекты в законодательном правовом регулировании. Посредством подзаконных нормативных правовых актов невозможно ликвидировать пробелы и коллизии закона, но возможно скорректировать применение таких норм.

2. Выявить особенности, которыми обладает регулируемое общественное отношение в данной сфере человеческой деятельности, и оценить степень необходимости подзаконного (ведомственного) правового регулирования.

Не исключено, что общественное отношение настолько типично, что не обладает какими-либо особенностями, требующими уточнения законодательных правовых норм применительно к данной сфере. В этом случае необходимость в подзаконном (ведомственном) правотворчестве отпадает, поскольку практику простого дублирования статей закона в ведомственном приказе следует признать порочной.

3. Комплексно сформировать весь круг принципов, использованных при законодательном правовом регулировании, обратив особое внимание на институциональные принципы и их сочетаемость с общеправовыми и отраслевыми.

В теории права и в юридических отраслях сформировалось довольно узкое представление об общих, отраслевых и межотраслевых принципах права, в то время как при ближайшем рассмотрении каждому виду общественных отношений соответствует собственный набор принципов, соблюдение которых необходимо для достижения цели правового регулирования – упорядочивания этих отношений.

Например, при регулировании статусных отношений и необходимости наделения иного субъекта полномочиями, необходимо соблюдать принцип римских юристов: Nemo ad alium plas juris transfeerre potest, quam ipse habet – «Никто не может передать другому больше прав, чем имел бы сам»34. А при определении вида и меры ответственности надо исходить из того, что любой субъект может отвечать лишь тем, в отношении чего сам имеет право: «Чем распоряжаюсь, тем и отвечаю».

4. Использовать имеющийся легитимный понятийный аппарат, а в случае необходимости введения собственных терминов дать их понятие применительно к действию создаваемого нормативного правового акта.

Понятие, как форма отражения совершенно определенного объективно существующего социального явления, в правовом регулировании занимает важное место, позволяя при формулировании правовой нормы исключать излишние пояснения, загромождающие лексическую составляющую и препятствующие восприятию и уяснению сущности правового предписания.

5. Изучить правоприменительную практику реализации правовых предписаний закона и акцентировать подзаконное правовое регулирование на детализацию тех аспектов складывающихся общественных отношений, регулирование которых вызвало наибольшие практические затруднения или правовые споры.

Однако если этот метод правового регулирования сепаратировать от остальных и придать ему приоритетное значение, то в результате возможно полное обращение к так называемой процессуальной логике или логике английских и римских юристов, признававших наличие субъективного права лишь постольку, поскольку существует защищающий его иск^35. Иными словами, содержательные признаки регулируемых общественных отношений первичнее их внешнего проявления посредством сложившейся правоприменительной практики.

6. В основу правового регулирования закладывать системный подход, рассматривая отдельно взятый для воздействия вид общественных отношений как нечто целое, состоящее из связанных между собой элементов. При этом у данного объекта «энергия внутренних связей больше энергии его внешних связей со средой»36.

В системном плане правовое регулирование есть внешнее воздействие или совокупность воздействий на некоторую систему, необходимые для установления и совершенствования нормального (правильного, субъективно ожидаемого, желаемого) порядка взаимодействия элементов внутри системы, а также самой системы со средой^37.

7. Применять средства юридической техники в целях как лаконичного изложения, так и единообразного толкования сформулированных правовых норм.

Совершенствование методологических основ правового регулирования в любой области общественных отношений необходимо осуществлять на обоих уровнях: и на первичном – законодательном, и на производном – подзаконном (в том числе ведомственном). Содержащиеся в российском законодательстве противоречия, двойное толкование и декларативность положений соответствующих законов зачастую препятствуют их эффективному и целенаправленному исполнению в практической деятельности исполнительных органов власти, что вынуждает их «корректировать» законодательное правовое регулирование принятием ведомственных нормативных правовых актов.

Отсутствие целостности и системности в исследовании конкретных проблем, возникающих на практике перед теми или иными органами государственной власти, приводит к внутриведомственной ориентированности научных разработок. С одной стороны, такое явление имеет положительный момент, поскольку выступает инструментом организации деятельности конкретных органов исполнительной власти, с другой – отрицательный, поскольку является причиной фрагментарности и разрозненности научных исследований в данной сфере. И в общем соотношении желаемого и достигнутого результата в совершенствовании правового регулирования отдельно взятой конфликтной сферы общественных отношений отрицательный эффект при глобальной оценке обычно превосходит положительный.

§ 3. Методологические основы нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов

Представляется, что общий характер методологии нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления определяется, во-первых, ее характерными признаками как процесса познания и, во-вторых, следующими факторами:

– правовым статусом результатов деятельности (имеет ли она юридическое значение и, соответственно, влечет ли юридические последствия);

– целями и задачами деятельности;

– информационными основами решения задач деятельности.

Для верного понимания сущности методологии нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, несомненно, следует провести более детальное расчленение. В литературе на этом уровне обычно выделяют специально-юридический метод, метод интерпретаций, метод сравнительного правоведения и др. Учитывая, что исследовательские приемы и процедуры данного уровня возникают в том числе путем рефлексивного осмысления наукой собственного исследовательского опыта, данный уровень выражает степень нормативной организованности и познавательного процесса в рамках данной науки.

И, наконец, последний уровень методологии образует методика и техника исследования, как «набор процедур, обеспечивающих получение единообразного и достоверного эмпирического материала и его первичную обработку, после которой он только и может включаться в массив наличного знания»38.

Для юриспруденции таковыми могут выступать методики обобщения правоприменительной практики, процедуры юридического описания действующего законодательства и т. д. Также необходимо отметить, что данный уровень считается наиболее нормативно определенным, однако нормативность здесь предстает скорее не как система четко сформулированных требований, а как воспроизводство созданных в культуре научной деятельности юристов образцов и прототипов.

С подобной градацией уровней методологического знания, на наш взгляд, следует согласиться и одновременно необходимо отметить, что методология производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления с полным правом может быть включена в приведенную выше классификацию и занять место на уровне конкретно научной методологии (до «более детального расчленения» последней). А различные методики сбора и обобщения информации будут при этом представлять собой следующий уровень методологического знания.

В методологии познания можно выделить три аспекта: инструментальный, гносеологический и онтологический.

Инструментальный аспект методологии заключается в том, что каждая деятельность выполняется по особым правилам, в роли которых выступают научные методы познания, и применительно к методам нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, по сути, содержит знания о том:

– какие методы научного познания надлежит использовать в познании такого специфического объекта исследования, как право;

– какими приемами, способами познания следует проводить ту или иную исследовательскую процедуру;

– каково содержание конкретных методов, используемых федеральными органами исполнительной власти для познания и проектирования (создания) индивидуально-определенного нормативного правового акта управления или правовых актов управления определенного вида;

– каким образом взаимосвязаны методы в процессе такого познания.

Важнейшую часть методологии нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления как процесса познания представляет собой учение о методах такого познания. Именно методы являются тем инструментом, с помощью которого разрешаются поставленные перед субъектом нормотворчества задачи.

§ 4. Организационно-подготовительные процедуры в нормотворческой деятельности по принятию нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти

Появление, существование и эффективность действия федеральных нормативных правовых актов управления во многом зависит от процесса их создания – нормотворчества.

Процесс создания федеральных нормативных правовых актов управления характеризуется своего рода цикличностью. Его внутренние элементы всегда выступают как этапы процесса зарождения правового акта.

Производство по принятию федеральных нормативных правовых актов управления федеральными органами исполнительной власти состоит из необходимых, последовательно осуществляемых, организационно обособленных и тесно связанных между собой действий субъектов нормотворчества, которые в юридической литературе называют этапами.

В теоретико-правовом и прикладном аспектах, полагаем, наиболее целесообразно выделить следующие этапы нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления:

1) изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации;

2) определение вида органов, субъектов, правомочных издавать правовое решение;

3) организационно-техническое и финансовое обеспечение разработки проекта нормативного правового акта управления;

4) сбор и анализ необходимых материалов и информации;

5) разработку концепции проекта нормативного правового акта управления;

6) составление текста проекта нормативного правового акта управления;

7) согласование проекта акта, его предварительное рассмотрение;

8) проведение экспертиз проекта нормативного правового акта управления;

9) официальное рассмотрение проекта компетентным федеральным органом исполнительной власти (должностным лицом) с соблюдением необходимых процедур (содержащихся в регламенте и т. п.);

10) принятие (утверждение) нормативного правового акта управления;

11) придание нормативному правовому акту управления юридической силы.

Можно выделить последовательность действий, составляющих единый нормотворческий процесс, включающих: подготовку, внесение, рассмотрение проекта нормативного правового акта, принятие (издание), официальное опубликование нормативного правового акта.

Закрепление этапов нормотворческого процесса в такой не акцентированной форме и в указанном перечне представляется нам недостаточным, это «бег на месте» в деятельности по регламентации нормотворческого процесса. Совокупность указанных последовательных действий не охватывает в полном объеме весь процесс нормотворчества государственных органов. С нашей точки зрения, было бы юридически оправданным и методологически верным, взяв за основу указанные выше этапы нормотворческого производства, легально, на уровне федерального закона (это лучший вариант, но первоначально можно было это закрепить в постановлении Правительства Российской Федерации) закрепить общие и единые для всех субъектов нормотворчества этапы нормотворческого процесса, как, например, это было сделано в Республике Беларусь^39.

В нормотворческом процессе федеральных органов исполнительной власти каждый его этап организационно обособлен и представляет определенный порядок осуществления юридически значимых, свойственных только данному этапу действий. Однако, по нашему мнению, отдельные этапы имеют относительно общие признаки, по которым их можно объединить в три отдельные группы:

1) организационно-подготовительные этапы,

2) этапы формирования текста проекта,

3) этапы издания нормативного правового акта управления.

Целью организационно-подготовительных этапов является организационное, техническое и информационное обеспечение подготовки проекта, направленное на создание качественного проекта нормативного правового акта. В рамках этих этапов проводятся необходимые мероприятия по выявлению объективных предпосылок правовой регламентации, по организационно-техническому и финансовому обеспечению, а также сбор информации, требуемой для надлежащей подготовки проекта федерального нормативного правового акта управления. На основе анализа собранной информации уточняются цели предполагаемого проекта, а также форма правового решения. Организационно-подготовительные этапы обеспечивают эффективную и плодотворную работу над проектом федерального нормативного правового акта управления.

На этапах формирования текста проекта определяются содержательная и формальная стороны проекта федерального нормативного правового акта управления. Содержательная сторона представляет собой конструирование текста правовых норм, формирование их содержания. Такое конструирование отличается творческим, созидательным характером.

Формальная сторона осуществления этапов этой группы включает составление самого проекта, определение структуры и логики построения его предписаний в рамках конкретных структурных элементов проекта.

Целью этапов формирования текста проекта федерального нормативного правового акта управления является разработка текста, отвечающего требованиям нормотворческой техники, согласующегося с действующим законодательством.

На этапах издания федерального нормативного правового акта управления, в рамках установленных законодательством процедур, осуществляется согласование проекта нормативного правового акта, проводится его юридическая и иные виды экспертизы, происходит выражение мнения субъекта нормотворчества, придание этому мнению юридической силы и доведение его до непосредственных исполнителей.

Ослабление внутренних связей между этапами, ненадлежащее выполнение правил и процедур отдельных этапов или отсутствие какого-либо из этапов может привести к созданию нормативных правовых актов управления, имеющих недостатки либо по форме, либо по содержанию. Это подтверждает последовательность, взаимосвязь, взаимозависимость всех этапов производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления.

Каждый этап занимает определенное место в процессе нормотворчества, и нарушение последовательности этапов существенным образом влияет на его эффективность и своевременность.

Представляется, что следование указанным этапам нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления позволяет соблюдать внешние рамки движения нормативного правового акта – от возникновения его идеи до вступления в законную силу. Кроме того, принятие актов управления – это еще и содержательный функционально-позитивный процесс, призванный наполнять нормы и нормативные правовые акты определенным содержанием и духом права. Достижению данной цели служат также принципы нормотворчества, которые создают его прочный фундамент и способствуют выработке правильной долгосрочной и краткосрочной правовой позиции.

К их числу относятся следующие основные принципы:

1) принцип законности, требующий строгой соподчиненности правовых актов и норм, компетенции федеральных органов исполнительной власти, соблюдения процедурных правил;

2) принцип научности, означающий использование приемов и методов научного анализа, достижений науки;

3) принцип демократизма, предполагающий обязательное изучение социальных интересов и возможности их выражения в сфере нормотворчества федеральных органов исполнительной власти, учет общественной поддержки проектов правовых актов;

4) принцип профессионализма, в соответствии с которым каждая стадия нормотворческого процесса должна быть выполнена на высоком профессиональном уровне компетентными специалистами профессионалами, обладающими опытом в подлежащей урегулированию области жизнедеятельности человека и знаниями законодательства;

5) принцип системности закрепляет гармоничное согласование всех норм, составляющих проект нормативного правового акт управления между собой и правовыми нормами актов действующего законодательства.

Таким образом, нормотворческая деятельность по принятию федеральных нормативных правовых актов управления можно представить как совокупность трех логически взаимосвязанных групп этапов, при выполнении которых определяющее значение принадлежит согласованности и последовательности действий субъектов нормотворческой деятельности.

Рассмотрим первый этап нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления – изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации.

Отличительной чертой исполнительной деятельности является весьма высокая ее оперативность. Для успешной деятельности в сфере административно-правового регулирования немаловажное значение имеет то обстоятельство, чтобы компетентные федеральные органы исполнительной власти имели достоверное знание о действительном состоянии дел в регулируемой ими сфере общественной жизни, чтобы они самостоятельно оценивали, какие именно действия необходимо предпринять в целях достижения желаемого результата.

Подготовке проекта федерального нормативного правового акта управления должно предшествовать выяснение следующих условий: есть ли практическая необходимость в данном акте, диктуется ли его принятие потребностями жизни, развитием общественных отношений, своевременен ли он. Также важно четко установить желаемую цель принятия акта управления, основные задачи, которые предстоит решить нормативному акту, необходим тщательный анализ политической, экономической и правовой стороны вопроса.

Федеральный орган исполнительной власти, принимавший нормативный правовой акт управления либо по своей инициативе, в связи с возникшей, по его мнению, необходимостью урегулировать общественные отношения в той или иной сфере общественной жизни, либо по инициативе других государственных органов. Как свидетельствует практика, не только инициатива принятия, а нередко и содержание принимаемых в таком порядке нормативных правовых актов управления исходит от иных государственных органов. Нормативные правовые акты управления принимаются федеральным органом исполнительной власти в обязательном порядке, независимо от его мнения в следующих случаях:

а) при поручении законодательного органа государственной власти (во исполнение принятого закона);

б) при поручении вышестоящего органа исполнительной власти;

в) при вступлении в законную силу акта конституционного правосудия;

Например, в федеральных законах часто содержится указание на конкретный вид нормативного правового акта управления, который надлежит принять соответствующему федеральному органу исполнительной власти. Обычно речь идет об актах длительного срока действия.

Вместе с тем нормативные акты достаточно редко указывают конкретное лицо или орган, обязанное подготовить проект нормативного правового акта управления. И федеральные органы исполнительной власти при осуществлении государственного управления обычно решают самостоятельно, кто и в какие сроки должен подготовить проект того или иного правового акта, исходя при этом из характера вопросов, подлежащих урегулированию и из срочности их разрешения.

Выявив потребность в правовой регламентации, логически следующим этапом нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления является определение органов, субъектов, правомочных издавать правовое решение. Иными словами, это означает, что федеральный орган исполнительной власти должен определить, относится ли вопрос, подлежащий урегулированию, к его компетенции. С этой целью необходимо выяснение (установление) следующих обстоятельств: входит ли данный вопрос в сферу деятельности определенного федерального органа исполнительной власти; имеет ли орган исполнительной власти правомочия в указанной сфере общественной жизни; подведомственны ли ему территория и объекты, в отношении которых нормативный правовой акт управления будет содержать предписания; иногда необходимо установить время, в течение которого федеральный орган исполнительной власти может устанавливать ту или иную функцию.

Принимая нормативные правовые акты управления, федеральные органы исполнительной власти обязаны выступать строго в пределах своей компетенции. Несоблюдение этого общего правила ведет к превышению правомочий государственного органа и одновременно означает вторжение в компетенцию или органов законодательной власти, или вышестоящих (а иногда и подчиненных) органов исполнительной власти, или органов суда и прокуратуры. Каждый случай превышения компетенции нарушает нормальную деятельность государственного аппарата, может привести к серьезному ущемлению прав и законных интересов других участников административно-правового регулирования.

В настоящее время в государственном управлении действует принцип самостоятельности осуществления своей компетенции органами исполнительной власти в целом и федеральными в частности, т. е., последние, независимо от кого-либо, избирают не только форму исполнительной деятельности, но и содержание этих действий, в том числе и нормативных правовых актов управления (за некоторыми исключениями, о которых речь шла выше).

Интересы укрепления законности в деятельности органов государства остро ставят вопрос о необходимости четкого разграничения компетенции как между ветвями власти: законодательной, исполнительной, судебной, так и между органами исполнительной власти и их структурными подразделениями. Правильно определенная, надлежащим образом закрепленная компетенция федеральных органов исполнительной власти, всех вместе и каждого в отдельности, позволяет не допускать принятия нормативных правовых актов управления, нарушающих компетенцию иных государственных органов.

К сожалению, в настоящее время не всегда можно с достаточной четкостью провести грань между компетенцией отдельных федеральных органов исполнительной власти, не говоря уж о структурных подразделениях и должностных лицах этих органов. На сегодняшний день положения и иные акты о статусе федеральных органов исполнительной власти имеют ряд недостатков в регламентации их компетенции (нечеткость, допустимость расширительного толкования правовых предписаний и т. д.). Совершенно недопустимо отсутствие вообще каких-либо нормативных актов, регламентирующих права и обязанности органов исполнительной власти.

В связи с этим можно порекомендовать принимать положения и аналогичные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность, правовой статус федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц, одновременно с созданием этих федеральных органов исполнительной власти, с формированием новых структурных подразделений и с введением новых должностей.

Только убедившись в необходимости и собственной компетентности разработки соответствующего проекта нормативного правового акта, федеральный орган исполнительной власти (должностное лицо) принимает объективно обусловленное решение о его подготовке. В какой бы форме это решение ни выражалось, оно является юридическим актом, который создает права и обязанности субъектам нормотворчества. Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта возникают определенные правоотношения, направленные на надлежащее выполнение специфических правил и процедур всех этапов нормотворческого процесса.

В качестве примера можно привести создание рабочей группы после издания Указа Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации»40, которым был создан Государственный комитет по контролю за незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ.

Вместе с тем практика свидетельствует о неэффективности рабочих групп (комиссий), включающих большое количество лиц, поэтому, на наш взгляд, при создании рабочей группы (комиссии) ее численность не должна превышать пяти-семи высококвалифицированных специалистов.

На этом этапе, как правило, руководителем федерального органа исполнительной власти, от имени которого в дальнейшем будет издан нормативный правовой акт управления, должен быть издан приказ (распоряжение) о назначении ответственного должностного лица или о создании рабочей группы (комиссии), в том числе и межведомственной, по подготовке проекта нормативного правового акта управления и утверждении плана работ. В приказе (распоряжении) определяется руководитель рабочей группы (комиссии), который осуществляет непосредственное руководство, проводит заседания в процессе подготовки проекта и несет персональную ответственность за своевременную и качественную подготовку проекта нормативного правового акта управления. В случае необходимости в приказе (распоряжении) также может быть назначено должностное лицо, осуществляющее контроль за ходом работ группы (комиссии) по подготовке проекта нормативного правового акта управления.

Поручение подготовить проект федерального нормативного правового акта управления является обязательным для тех, к кому оно обращено. Неподготовка проекта в установленный срок, представление недоброкачественного проекта рассматриваются как нарушение служебной дисциплины. Но, к сожалению, из-за недостаточной разработанности должностных инструкций служащих государственных органов, в том числе и федеральных органов исполнительной власти, иногда очень сложно, а порой и невозможно привлечь виновное должностное лицо к дисциплинарной ответственности.

На этапе организационно-технического и финансового обеспечения разработки проект нормативного правового акта управления на основании принятого решения о подготовке проекта нормативного правового акта управления федеральный орган исполнительной власти (должностное лицо), ответственный за его подготовку, осуществляет организационно-техническое и финансовое обеспечение подготовки проекта. На этом этапе необходимо назначить ответственное за подготовку проекта должностное лицо, составив календарный план работы, в котором как можно детальнее предусмотреть необходимые для подготовки проекта нормативного правового акта управления мероприятия с обязательным указанием сроков их выполнения, решить вопросы технического и финансового обеспечения подготовки проекта акта.

По общему правилу, подготовка проекта федерального нормативного правового акта управления поручается государственным служащим тех федеральных органов исполнительной власти, от имени которых данный правовой акт в дальнейшем будет издан (руководителям структурных подразделений, специалистам этих органов и т. п.).

Вместе с тем, нередко проекты правовых актов готовят (по специальному поручению) работники аппарата «нижестоящих» (подконтрольных) федеральных органов исполнительной власти.

Подготовка проекта нормативного правового акта управления может быть возложена на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций, задач и компетенции.

В настоящее время нет достаточно четкого контроля со стороны как законодательных органов, так и вышестоящих федеральных органов исполнительной власти за разработкой нормативных правовых актов управления, которые должны приниматься в силу прямого указания в актах, принятых этими органами. Это ведет к тому, что накапливается количество юридически существующих, но фактически не действующих нормативных правовых актов, так как в них непосредственно не закреплен механизм их реализации, а разработка этого механизма фактически отдана на откуп федеральным органам исполнительной власти, на которые и возлагается обязанность по реализации этих актов.

Действительно, еще в процессе подготовки проекта нормативного правового акта, закона, довольно часто выявляется необходимость в разработке других актов, развивающих и конкретизирующих нормы закона. Поэтому в целях преодоления сложившейся практики юридического формализма нами предлагается подготавливать проекты федеральных нормативных правовых актов пакетом (пакетный принцип).

Разработка федеральных нормативных правовых актов пакетом имеет ряд преимуществ: помогает избежать пробелов и противоречий в законодательстве, способствует большей взаимоувязанности, согласованности правовых актов, обеспечивает единую форму законодательства. Подготовка проектов пакетом также способствует, после их принятия (издания), однозначности понимания правовых норм в процессе правоприменения. При этом отпадает необходимость в издании разъясняющих нормативных правовых актов.

Пакетный принцип является наиболее оптимальным способом разработки более совершенных проектов федеральных нормативных правовых актов, перспективной задачей в сфере нормотворческой деятельности. Учитывая современное состояние нормотворчества в Российской Федерации, на начальном этапе, на наш взгляд, следует приступить к реализации данного принципа на основе одноуровнего подхода.

Это означает, что если в разрабатываемом тексте проекта нормативного правового акта управления федерального органа исполнительной власти имеются нормы, предусматривающие внесение изменений или дополнений в действующие нормативные правовые акты либо их отмену (признание утратившими силу), а также подготовку иных нормативных правовых актов, то следует одновременно с подготовкой проекта основного акта управления осуществлять подготовку проектов таких одноуровневых нормативных правовых актов управления.

После накопления всеми нормотворческими органами определенного опыта от применения пакетного принципа на основе одноуровнего подхода целесообразно перейти к использованию пакетного принципа при подготовке проектов нормативных правовых актов без учета уровней.

Полагаем, что пакетный принцип будет способствовать более качественной и взвешенной работе на стадии подготовки проекта федерального нормативного правового акта управления. Используя этот способ, общественные отношения могут быть более полно регламентированы правовыми нормами, а законодательство существенно освободиться от нередко встречающихся пробелов и коллизий.

Особо следует остановиться на участии в работе по подготовке проекта нормативного правового акта управления представителей научных юридических учреждений и отдельных ученых-юристов. Представляется, что участие ученых-юристов должно состоять не только в обсуждении уже готового проекта, хотя и это чрезвычайно важно, а главным образом, в подготовительных работах по созданию проекта, в составлении и редактировании его текста. К сожалению, в настоящее время к нормотворческой работе ученые-юристы привлекаются недостаточно часто, а самое главное – бессистемно, без учета места и роли того или иного акта в механизме административно-правового регулирования. Не менее важно привлекать к такой работе не только отдельных, наиболее квалифицированных лиц из числа специалистов, а целые коллективы ученых, научно-исследовательские учреждения.

В связи с этим показателен опыт Республики Беларусь, где был создан Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, основными функциями которого являются подготовка проектов нормативных правовых актов и проведение юридической экспертизы проектов законов^41.

Очевидно, что в Российской Федерации назрела объективная необходимость в создании подобного научного учреждения, который по заявке федеральных органов исполнительной власти осуществлял бы подготовку проектов нормативных правовых актов управления и проведение экспертных исследований. Полагаем, что в подобном учреждении смог бы найти должное применение и возможность реализации опыт, накопленный учеными и практикующими юристами. В дальнейшем на основе сформированной методологической базы, необходимой для обеспечения требуемого уровня обучения, на основе интеллектуального потенциала такого рода учреждения и Министерства юстиции Российской Федерации было бы возможным осуществлять подготовку специалистов, участвующих в разработке проектов, способных на высоком профессиональном уровне разрабатывать проекты нормативных правовых актов. Создание единого центра по подготовке нормативных правовых актов также поспособствует развитию и внедрению в юридическую практику, упоминаемого нами выше пакетного принципа нормотворчества.

На этапе сбора и анализа необходимой информации осуществляется подбор правовых, научных и иных источников информации относительно подлежащей урегулированию сферы общественных отношений, который обеспечит результативность ее анализа и дальнейшей работы специалистов, участвующих в подготовке проекта нормативного правового акта управления.

В процессе работы над проектом нормативного правового акта управления специалистами федерального органа исполнительной власти должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

Выявление и тщательное изучение всего предшествующего нормативного материала по вопросам, составляющим содержание проектируемого акта, является необходимой предпосылкой высокого юридического качества нормотворчества федеральных органов исполнительной власти. Перед тем как непосредственно приступить к составлению текста проекта, важно отобрать и проанализировать все принятые ранее нормативные акты по рассматриваемому вопросу, все источники, содержащие близкие по смыслу нормы.

Необходимость сбора и изучения существующих в разрабатываемой сфере нормативных актов диктуется также и требованием того, что одновременно с разработкой проекта федерального нормативного правового акта управления должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

При соблюдении упомянутого условия не будет допущено повторение одних и тех же предписаний в разных актах, несогласованности и противоречия и появится возможность включения в проект проверенных временем норм ранее действовавших актов.

Насколько всесторонне и полно подобрана информация, отвечающая таким требованиям, как объективность, краткость, достоверность, своевременность, оптимальность, настолько эффективно будет ее дальнейшее использование.

Объем необходимой информации зависит от общественной значимости и сложности отношений, которые предполагается урегулировать нормами разрабатываемого нормативного правового акта управления. Объем (массив) собираемого материала, а это статистические, социологические и другие данные о состоянии подлежащей урегулированию сферы общественных отношений;…результаты изучения действующего законодательства и практики его применения, должен соответствовать характеру и значимости подготавливаемого акта.

Как уже отмечалось, для разработки проекта нормативного правового акта управления требуется разнообразная информация, содержащаяся в действующих и утративших силу правовых актах российского законодательства и зарубежных стран, в научных и иных публикациях. С развитием информатизации и компьютеризацией нормотворческой деятельности важным источником информации становится глобальная информационная система Интернет.

Следует подчеркнуть, что в зависимости от содержания и сложности разрабатываемого нормативного правового акта управления при анализе собранной информации следует активно использовать как общенаучные, так и частнонаучные методы.

На основе анализа собранной информации определяется совместимость и уточняется место будущего федерального нормативного правового акта управления в системе законодательства, противное при подготовке проекта акта без такой увязки может привести к разбалансированности системы законодательства и внутренней противоречивости самого правового акта.

В целях уяснения сути социальной потребности в правовом регулировании общественных отношений по предмету разрабатываемого нормативного правового акта управления, уточнения обоснованности выбора вида нормативного правового акта, концентрации сведений и эффективного их использования по результатам анализа информации необходимо подготавливать аналитическую справку. Для того чтобы избежать противоречий, несогласованности актов, целесообразно подготавливать по каждому проекту перед началом его разработки справку о действующем регулировании по соответствующему вопросу.

На основе теоретических наработок и анализа практики разработки проектов федеральных нормативных правовых актов полагаем возможным предложить примерную структуру и содержание аналитической справки. На наш взгляд, она должна быть небольшой по объему и включать вводную, аналитическую и заключительную части.

Во вводной части необходимо указать федеральный орган исполнительной власти, разрабатывающий правовой акт, предмет регулирования разрабатываемого нормативного правового акта управления, основание полномочий (т. е. приказ (распоряжение), руководителя федерального органа исполнительной власти), ответственного должностного лица или созданной для разработки правового акта рабочей группы (комиссии).

В аналитической части следует изложить систематизированную информацию о фактическом состоянии и тенденциях правового регулирования изучаемого круга общественных отношений, эффективности правового регулирования общественных отношений по предмету проекта нормативного правового акта управления действующим законодательством, с указанием на имеющиеся в нем недостатки (пробелы, противоречия, множественность актов и др.) и допустимые варианты их устранения, возможности и целесообразности полной или частичной инкорпорации в национальном законодательстве зарубежных моделей правового регулирования рассматриваемого круга общественных отношений.

Заключительная часть должна содержать: выводы о степени урегулированности изучаемых отношений, обоснованности выбора вида нормативного правового акта управления, информацию о действующих нормативных правовых актах, положения которых (полностью или частично) следует трансформировать в проект разрабатываемого нормативного правового акт управления, а также правовых актах, в которые необходимо будет внести изменения (дополнения) или признать их утратившими силу после принятия федерального нормативного правового акта управления.

В случае если в действующий федеральный нормативный правовой акт управления вносятся изменения (дополнения), а также при малозначительности правовой регламентации (например, при установлении норм технического, организационного, уведомительного характера, в развитие уже существующего нормативного правового акта) возможна подготовка аналитической справки, не содержащей всей перечисленной выше информации, но основные выводы: о состоянии и тенденциях развития подлежащего урегулированию круга общественных отношений, о действующих правовых актах в рассматриваемой сфере жизнедеятельности, о необходимости изменения (дополнения) уже действующих нормативных правовых актов управления, по нашему мнению, должны быть сделаны в любом случае.

При тщательном анализе собранных правовых, научных и иных источников информации, анализе правоприменительной практики уясняется суть социальной потребности в правовом регулировании отношений изучаемой сферы жизнедеятельности общества, формируется «информационный фундамент» разработки текста проекта нормативного правового акта управления.

Практика показывает, какие совершенные, научно обоснованные и организационно безупречные способы и правила ни разрабатывай, как ни формализуй процесс по созданию нормативных правовых актов управления (с целью его согласованности, четкости и унификации), гарантировать, что разработанный в итоге нормативный правовой акт управления будет эффективным и качественным, будет отвечать потребностям общества и государства, будет отвечать всем необходимым требованиям и стандартам нормотворчества – невозможно. Это связано с тем, что формируют нормы права и разрабатывают правовые акты живые люди, со всеми присущими человеку достоинствами и недостатками, своим взглядом на сложившуюся объективную действительность.

Административно-правовые решения и действия могут быть осуществлены по различным основаниям. Чаще всего принятие определенных решений и осуществление действий является обязанностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц по закону, которую они должны выполняют систематически. Нормативными правовыми актами устанавливаются компетенционные рамки деятельности министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Таковы, например, нормы статутных актов о различных федеральных органах исполнительной власти, а также нормы тематических федеральных законов, регулирующих определенную сферу общественной жизни.

Другое основание заложено в природе функций федеральных органов исполнительной власти, когда одни звенья управления и должностные лица обязаны выполнять поручения вышестоящих звеньев или требования других органов и организаций, а также осуществлять административно-правовое регулирование, peaгируя на обращения граждан и их объединений.

Третье основание – инициативный выбор вопросов и определение задач, подлежащих разрешению опять же в рамках компетенции. Во всех случаях объем усмотрения будет, естественно, неодинаков.

Полагаем: административное усмотрение есть мотивированный выбор, направленный на принятие правомерных решений и совершение действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач.

Административное усмотрение условно можно подразделить на следующие элементы: а) правильно понятый публичный интерес и сообразование с ним возможных действий и решений в рамках собственных полномочий, – административно-правовое повеление; б) выработка установки и формирование соответствующей мотивации; в) оценка альтернатив юридических действий и решений и обоснование выбора; г) осуществление юридических действий, бездействие (если оно обусловлено уровнем компетентности), принятие решений; д) намерение и воля следовать принятым решениям и действовать в их русле, а также соответствующие поведенческие акты – сообразно требованиям психологии управления.

Рассмотрим через призму административного усмотрения, как соотносится закон с принятыми на его основе и в целях его исполнения федеральными нормативными правовыми актами управления.

Можно выделить следующие формы соотношения закона с нормативным правовым актом управления федерального органа исполнительной власти: 1) установление в законе компетенции федерального органа исполнительной власти, должностных лиц и др.; 2) закрепление нормативных пределов – от и до; 3) принятие решения на основе выбора одного из вариантов, строго фиксированных в норме закона; 4) указание на конкретное действие или акт, который необходимо принять (или принимать); 5) допущение велений на основе оценочных норм и нормативных понятий, а также на основе принципа аналогии права и закона; 6) определение в гипотезе нормы типичных характеристик юридических фактов как оснований действий или решений.

Таков, по нашему мнению, смысл традиционной юридической формулы «на основе и во исполнение закона». Но ее практическое использование в современной российской действительности не может быть признано удовлетворительным, поскольку при провозглашении и закреплении этого важнейшего для нормотворчества принципа деятельности федеральных органов исполнительной власти до сих пор остается неотлаженным сам механизм действия закона.

С сожалением приходится констатировать, что немало федеральных нормативных правовых актов управления принимается вопреки закону. Довольно часто акты федеральных органов исполнительной власти экономического, социального профиля, а также их региональных структур в гораздо большей степени ориентированы не на исполнение соответствующих федеральных законов отраслевого содержания, а на выполнение указов, ведомственных инструкций и указаний.

Нередко допускается превышение ведомственных полномочий, когда в нормативных правовых актах управления даются расширительные или произвольные толкования норм законов или даже содержатся нормативные решения, принятые с превышением компетенции, на ином уровне.

Негативное влияние оказывает и широкое применение в недавнем прошлом в государственном управлении известного принципа «дозволено все, что не запрещено законом». Однако, как правильно было отмечено учеными-юристами, такой принцип не подходит для государственного управления, где должны применяться разрешительный порядок и определение исключительной компетенции органов исполнительной власти.

Исчерпывающий перечень их прав и обязанностей – «можно только то, что прямо разрешено законом» – это принцип, создающий строго законную основу для административного усмотрения. Пока же в регламентации компетенции и функций федеральных органов исполнительной власти, прав и обязанностей должностных лиц много недостатков, необходимо очень точно определять процедурные основания всех видов предусматриваемых в федеральных законах и статутных aктax административных решений – принятие: самостоятельное, после согласования, предварительное, совместное. Поэтому полезно установить строгие рамки для дачи устных указаний и способы их фиксации, регистрации и ответственности.

Необходимо отметить, что пробелы в законодательстве порождают такое явление, как деформация административного усмотрения. В сфере государственного управления деформация административного усмотрения особенно остро ощущается, когда материально-административные нормы не сопровождаются административно-процессуальными нормами, когда неполно или неточно определены функции федеральных органов исполнительной власти, полномочия и допускаемые способы их осуществления, а также их взаимоотношения, основания и виды ответственности. Такие недостатки мы видим в статутных актах о федеральных органах исполнительной власти. Например, во всех положениях о федеральных министерствах есть норма о том, что они «взаимодействуют с исполнительными органами субъектов Российской Федерации». Однако как организуется это взаимодействие, каковы функциональные связи, каким образом соотносятся акты этих органов, в правовых актах не закрепляется. В результате каждое министерство и его должностные лица действуют на свое усмотрение.

Итак, административное усмотрение является основанным на праве интеллектуально-волевым импульсом деятельности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, находящее непосредственное выражение в конкретном правовом акте управления. Динамизм его содержания и оснований применения определяется громадным объемом государственных дел, подвижностью ситуаций, проблем и задач. Гарантией эффективности и демократичности административного усмотрения является обеспечение его законодательной основы и закрепление форм и оснований административного усмотрения.

Итак, чем точнее и полнее сформулированы нормы законов, тем меньше потребность в дополнительных подзаконных регуляторах, которые не должны нарушать установленные федеральными законами режимы деятельности граждан и организаций. Однако в условиях двухуровневого федеративного законодательства это правило не всегда выдерживается. Административное усмотрение и соотношение закона и нормативного правового акта управления остается острой проблемой для всех уровней правового регулирования, и ее решение требует новых усилий и пристального внимания. Решение этой проблемы, точное и юридически грамотное сочетание норм правовых актов управления и норм законов обеспечит согласованное функционирование разных звеньев российской правовой системы.

В этих целях большое значение при разработке федерального нормативного правового акта управления приобретает осуществление специального планирования. По нашему мнению, необходимо проводить как межорганизационное, так и внутриорганизационное планирование. Полагаем необходимым ввести практику закрепления обязанности каждого федерального органа исполнительной власти по составлению на определенный период плана, по каким вопросам должны быть приняты (изданы) основные нормативные правовые акты управления. При реализации пакетного принципа нормотворчества такое планирование вполне целесообразно и осуществимо.

Также при непосредственной разработке нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти должны составляться внутриорганизационные планы, в которых надлежит указывать, в какие сроки должен быть подготовлен каждый из них, какое должностное лицо, структурное подразделение или орган непосредственно отвечает за своевременную подготовку проекта того или иного акта.

Планирование нормотворческой работы федеральных органов исполнительной власти создаст благоприятные условия для систематизации и совершенствования российского законодательства.

Выводы по параграфу:

– процесс создания федеральных нормативных правовых актов управления характеризуется своего рода цикличностью;

– нормотворческая деятельность по принятию федеральных нормативных правовых актов управления состоит из необходимых, последовательно осуществляемых, организационно обособленных и тесно связанных между собой действий субъектов нормотворчества – этапов. Каждый этап занимает определенное место в процессе нормотворчества, нарушение последовательности этапов существенным образом влияет на его эффективность и своевременность;

– в нормотворческом процессе по принятию федеральных нормативных правовых актов управления каждый его этап организационно обособлен и представляет определенный порядок осуществления юридически значимых, свойственных только данному этапу действий, однако отдельные этапы имеют относительно общие признаки, по которым их можно объединить в три отдельные группы: 1) организационно-подготовительные этапы; 2) этапы формирования текста проекта акта; 3) этапы издания федерального нормативного правового акта управления;

– этапы производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления отличаются по средствам и формам их осуществления, каждому этапу свойственен свой, достаточно специфический инструментарий деятельности, используемый в целях реализации специфических целей и задач, возложенных на конкретный этап производства;

– в целях уяснения сути социальной потребности в правовом регулировании общественных отношений по предмету разрабатываемого нормативного правового акта управления, уточнения обоснованности выбора вида нормативного правового акта, концентрации сведений и эффективного их использования по результатам анализа информации необходимо подготавливать аналитическую справку, которая должна быть небольшой по объему и включать, как правило, вводную, аналитическую и заключительную части;

– в качестве одного из средств предупреждения возникновения пробелов и противоречий в нормотворчестве федеральных органов исполнительной власти предлагается подготавливать проекты федеральных нормативных правовых актов управления пакетом (пакетный принцип), суть которого заключается в одновременной подготовке федеральным органом исполнительной власти проекта как основного, так и развивающего, дополняющею основной правовой акт, – дополнительного нормативного правового акта управления (одноуровневый подход) либо подготовка проекта основного и дополнительного правового araa разными государственными органами (без учета уровней);

– в ходе нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления федеральные органы исполнительной власти должны осуществлять специальное планирование дихотомического строя, включающее: планирование нормотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти и планирование непосредственно при разработке проекта (с разделением по этапам производства);

– при осуществлении нормотворчества федеральные органы исполнительной власти должны активно привлекать представителей научных юридических учреждений и отдельных ученых-юристов, при этом участие последних не должно ограничиваться только обсуждением уже готового проекта, а должно состоять и в подготовительных работах по созданию проекта, в составлении и редактировании его текста; опираясь на зарубежный опыт, предлагается создание государственного научного учреждения – Федерального центра законопроектной деятельности, который сможет по заявке федерального органа исполнительной власти осуществлять подготовку проектов нормативных правовых актов управления и проведение экспертных исследований;

– необходимым элементом подзаконного нормотворчества, который закладывается в проект закона, а также проявляется в процессе его реализации, является административное усмотрение. Закрепление форм и оснований административного усмотрения, обеспечение его законодательной основы является гарантией эффективности, демократичности и законности производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления.

§ 5. Формирование текста проекта федерального нормативного правового акта

Информационная основа, сформированная на этапе сбора и анализа необходимых материалов и информации, создает возможность обеспечения максимального учета факторов, влияющих на эффективность правового регулирования рассматриваемых общественных отношений на этапах формирования текста проекта нормативного правового акта управления. На данных этапах нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления, начиная с разработки концепции и заканчивая предоставлением проекта для издания в компетентный орган (должностному лицу), происходит формирование текста проекта, его структурных элементов, содержащих правовые нормы.

Рассмотрим следующий этап нормотворческой деятельности по принятию федеральных нормативных правовых актов управления – разработку концепции нормативного правового акта управления.

После подготовки аналитической справки на этапе сбора и анализа необходимой информации, при подготовке значительного по объему или наиболее значимого по степени важности нормативного правового акта управления осуществляется разработка концепции проекта акта управления. Именно с концепцией связан познавательный аспект разработки акта.

В концепции концентрируются основные подходы и направления, определяются предмет и цели правового регулирования, предполагаемые последствия применения проектируемых норм. Здесь же отмечаются недостатки действующего правового регулирования, дается оценка возможных правовых альтернатив и методов решения конкретной правовой задачи, приводится примерная структура проекта. В концепции также определяется иерархический уровень разрабатываемого федерального нормативного правового акта управления, определяется его вид, который, как правило, зависит от того, к компетенции какого федерального органа исполнительной власти относятся вопросы, решаемые этим правовым актом, а также от характера этих вопросов. Однако иногда значимость для общественных отношений предопределяет иной уровень регулирования, нежели это вытекает из существующего распределения компетенции органов государственной власти.

В настоящее время законодательством предусмотрены следующие виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения.

Этот перечень закрытый и не подлежит расширительному толкованию. Также установлено, что не допускается издание нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в виде писем и телеграмм.

Вместе с тем, несмотря на такое четкое и безальтернативное закрепление в законодательстве специальных видов нормативных правовых актов управления федеральных органов исполнительной власти, на сегодняшний день многие ненормативные по своей юридической природе акты-документы федеральных органов исполнительной власти содержат нормы права, например, письма ФАС России, и самое поразительное, что такая практика признается и допускается Министерством юстиции РФ.

Разработать концепцию проекта нормативного акта – значит раскрыть общий замысел, основные идеи, дать обобщающую характеристику и план будущего акта. Она должна содержать ясный ответ на вопросы о целесообразности издания конкретного акта и о том, каким в своих главных чертах он должен быть.

Следует отметить, что отношения по разработке концепции проекта нормативного правового акта управления в настоящее время отечественным законодательством не урегулированы. Составление концепции нормативного правового акта управления не предусмотрено ни в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, ни в Разъяснениях о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, ни каким-либо иным правовым актом. Вместе с тем мы считаем, что обязательность разработки концепции проекта должна быть установлена и закреплена законодательно, соответствующим нормативным актом. В законодательстве также должны найти отражение основные требования, предъявляемые к содержанию концепции проекта нормативного правового акта управления, требования к ее форме, а также установлено лицо, осуществляющее ее разработку^42.

Представляется, что подготовку концепции должны производить специалисты, осуществляющие разработку нормативного акта управления федерального органа исполнительной власти, которым распоряжением руководителя этого органа поручена непосредственная разработка нормативного правового акта управления, до начала составление текста проекта. Вместе с тем в ряде случаев разработка проекта нормативного правового акта управления осуществляется в соответствии с решением вышестоящих органов государственной власти (должностных лиц) по их поручению, в таких случаях концепцию акта должны разрабатывать специалисты этих вышестоящих органов государственной власти (должностных лиц). В любом случае перед составлением текста проекта нормативного правового акта управления концепция должна быть разработана.

Следует обратить внимание на принципиальное положение, согласно которому концепция отличается от проекта тем, что она не содержит предполагаемого текста нормативного правового акта управления, а лишь отвечает на вопрос, каким должен быть данный правовой акт.

В концепции важно ясно и четко поставить и сформулировать цели, которые предполагается достичь с помощью разрабатываемого проекта федерального нормативного правового акта управления. Сначала формулируется основная цель будущего правового акта, обусловленная темой проекта и причинами его подготовки, а затем определяются вспомогательные цели, взаимосвязанные и подчиненные основной, направленные на решение отдельных вопросов.

При разработке концепции следует использовать результаты научных исследований, предложения ученых, накопленный практический опыт.

Приоритетными, с нашей точки зрения, могут быть такие виды информации, как научные публикации по совершенствованию законодательства в соответствующей области, аналитические обзоры действующих нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере правового регулирования, информация об имеющемся зарубежном опыте, данные социологических исследований и т. д.

Основываясь на знаниях юридической науки и практике разработки нормативных правовых актов управления, мы пришли к выводу, что по форме концепция проекта федерального нормативного правового акта управления должна иметь следующие реквизиты: название документа, с включением наименования разрабатываемого правового акта (отражает предмет и основное содержание концепции), дату и место подготовки, наименование структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, подпись уполномоченного лица. По структуре концепцию следует делить на вводную, основную и заключительную части.

Во вводной части концепции необходимо указать основания подготовки проекта, а также сформулировать цели, которые предполагается достичь с помощью разрабатываемого проекта нормативного правового акта управления.

В основной части концепции необходимо изложить краткую обзорную информацию о фактическом состоянии и тенденциях правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений. Также следует отразить результаты анализа эффективности действующего законодательства в данной области с указанием на имеющиеся в нем недостатки (пробелы, противоречия и т. п.) и возможные варианты их устранения. Кроме того, в данной части должны найти отражение результаты сравнительного анализа правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений в иностранных государствax (в случае необходимости). Также следует дать оценку возможных правовых альтернатив, указать место будущего федерального нормативного правового акта управления в системе законодательства, а также примерную структуру акта управления.

В заключительной части концепции необходимо сделать выводы о необходимости правового регулирования рассматриваемых отношений и указать пути решения конкретной правовой задачи.

В рамках концепции федерального нормативного правового акта управления большое значение имеет набор понятий, которые предполагается использовать при составлении текста правового акта. Это касается прежде всего научно-юридических понятий, выработанных правовой наукой и необходимых для правильного построения нормативного правового акта. Их недооценка и игнорирование необратимо ведут к ошибкам и юридическим противоречиям. Особенно осторожно и юридически грамотно следует применять конституционные понятия, не допуская произвольных отступлений от них.

Вместе с концепцией также разрабатывается и примерная структура федерального нормативного правового акта управления, которая является частью концепции. Элементы структуры правового акта (разделы, пункты и т. д.) должны быть подчинены целям, которые предполагается достичь в результате его разработки и принятия, так как только стройная, логически последовательная структура акта обеспечивает упорядоченное распределение правового материала, помогает быстро ориентироваться в его содержании, способствует правильному пониманию и применению положений нормативного правового акта управления.

Таким образом, концепция проекта федерального нормативного правового акта управления – это аналитическая нормативная модель с вариантами правового регулирования, с примерной структурой акта, его связями с другими актами, возможными последствиями и оценкой эффективности действия. Нередко встречающаяся в практике нормотворчества замена концепции нормативного правового акта всякого рода пояснительными записками и тому подобным, внешне упрощает процесс нормотворчества, но на деле лишь обесценивает его.

Составление текста проекта нормативного правового акта управления является следующим этапом производства по принятию федеральных нормативных правовых актов управления. Составление текста проекта федерального нормативного правового акта управления – творческая и кропотливая работа, которая должна отвечать потребностям общества и государства и содержать правовые нормы, обеспечивающие механизм реализации подлежащих урегулированию общественных отношений является использование не только специальных юридических знаний, но и применение определенных средств, приемов выражения и внешнего словесно-документального изложения нормативных правовых актов.

При этом юридическая техника, по нашему мнению, представляет собой совокупность приемов и нематериальных средств, используемых в соответствии с принятыми правилами при формировании текста нормативного правового акта для обеспечения его высокого качества и эффективности. Таким образом, в составе юридической техники можно выделить технические средства и технические приемы.

Применение тех или иных средств и приемов юридической техники происходит не хаотично, а в соответствии с определенными правилами, так как именно правила обеспечивают целесообразность использования тех или иных средств и приемов.

Правило – это положение, в котором отражена закономерность, постоянное соотношение каких-нибудь явлений.

Юридическая техника объединяет в себе большое количество различных правил. Так, с точки зрения отношения к какой-либо среде все правила можно объединить в следующие группы:

1) правила русского языка;

2) правила логики;

3) правила по работе с реквизитами;

4) правила делопроизводства.

Правила, кроме того, можно подразделить на а) установленные нормативно и б) не установленные нормативно.

Рассмотрим выделенные нами группы правил юридической техники подробнее.

1. Правила русского языка. Не все правила русского языка имеют одинаковое значение для юридической речи, а лишь те, которые применимы в деловом стиле.

Одно из важнейших требований к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти – они должны быть написаны чистым литературным языком при соблюдении всех общепринятых грамматических правил. Никакие отступления от общепринятых литературных форм во избежание будущих недоразумений не допускаются:

а) стремление к лаконичности, краткости формулировок (эта особенность называется специалистами принципом экономии правового текста);

б) стремление к максимальной ясности и точности текста;

в) наличие развитого терминологического аппарата;

г) широкое употребление модальных слов и словосочетаний («вправе», «должен», «обязан» и т. д.);

д) известный консерватизм, приверженность к использованию устоявшихся и апробированных слов и словосочетаний;

е) сухость, стремление к снижению экспрессии;

ж) приверженность к использованию языковых шаблонов, устойчивых выражений, клише;

з) абсолютное преобладание повествовательных предложений, практически полное отсутствие предложений вопросительных и восклицательных.

При изложении текста федерального нормативного правового акта управления также следует строго соблюдать языковые запреты: избегать использования метафор и образных выражений, архаизмов и диалектизмов, иностранных слов и терминов, упрощений и условных словосочетаний.

Предписания лучше выражать посредством долженствующе-предписывающего и констатирующе-предписывающего способов.

Таким образом, особенностью текстов, выполненных по правилам официально-делового стиля, является то, что они рассчитаны на неукоснительное и точное соблюдение предписаний, содержащихся в таких актах, со стороны тех лиц, кому они адресованы.

Возможность использования в тексте акта того или иного слова определяют лексические нормы. Одно из важных мест здесь занимает использование и изучение терминологии, применяющейся при составлении текста нормативного правового акта управления.

Компактность и четкость изложения актов федеральных органов исполнительной власти, их доходчивость во многом зависят от применяемой в законодательстве терминологии, от ее точности и единообразия. Но не всякое слово, употребленное в правовом акте, является термином. Термин можно определить как слово или состоящее из нескольких слов выражение, которое обозначает строго определенное понятие, ограниченное точными пределами и твердыми рамками. Неправильное и неточное употребление терминов способно привести к неясности и неточности нормативного правового акта управления.

Можно выделить несколько видов терминов, употребляемых в правовых актах управления. Первые из них – общеупотребляемые термины. Они заимствуются из бытового языка и употребляются в своем общепринятом значении и никакого специального смысла не имеют.

Вторые – специальные юридические термины, которые вырабатываются правовой наукой и создаются в процессе нормотворчества (например, «судимость», «неустойка», «неоднократность» и др.).

В нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти конкретного назначения часто используются специальные термины, заимствованные из различных областей техники, науки и искусства, а также разного рода профессионализмы, представляющие собой третий вид терминов. В юридической науке за ними закрепилось название «технические термины» (например, «эмбрион», «воздушные ворота» и др.).

При составлении текста федерального нормативного правового акта управления зачастую очень сложно обойтись без специальных юридических и технических терминов, так как акты этого вида регулируют множество различных сфер общественной жизни, а их применение в каждой области имеет свои особенности. Термины способствуют более четкому, краткому и конкретному изложению нормативных предписаний и тем самым способствуют их лучшему пониманию и правильному применению. Конечно, использование специальных терминов несколько затрудняет доступность нормативных правовых актов управления, однако точность, компактность; например, термин «эмбрион» используется в Приказе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 31 марта 2005 г. № 373 «О совершенствовании системы эпидемиологического надзора и контроля за гриппом и острыми респираторными вирусными инфекциями»43 конкретность и полнота юридических формулировок, так необходимая в юриспруденции, может быть достигнута лишь с их помощью.

Употреблять специальные термины следует весьма осторожно и лишь в пределах объективной необходимости, не перегружая ими правовые акты.

Важно стремиться к единству употребления терминов, т. е. один термин должен неуклонно и последовательно применяться во всем тексте правового акта федерального органа исполнительной власти при обозначении одного и того же понятия. Это требование необходимо сохранять и при внесении в нормативные правовые акты управления изменений и дополнений.

Практика показывает, что использование одних и тех же терминов в различных нормативных правовых актах в разных значениях приводит к трудностям в правоприменении. Полагаем, что решение данной проблемы возможно при проведении терминологической экспертизы, в ходе которой выявляются случаи несоответствия используемых в проекте нормативного правового акта управления терминов, действующей терминологии законодательства.

Важным разделом юридической техники являются правила логики.

Очевидно, что субъект нормотворческой деятельности должен владеть законами диалектической и формальной логики, правилами оперирования понятиями, суждениями. Представляется бесспорным тезис о необходимости использования правил формальной логики в нормотворческом процессе. В частности, правильное применение закона тождеств позволяет избегать полисемии (многозначности) и других нарушений. Не менее важен логический закон непротиворечия, закон исключенного третьего, закон достаточного основания.

2. Проблемы реквизитов в теории юридической техники исследовались крайне мало и в большей степени касались реквизитов законодательных актов.

Под реквизитом понимаются обязательные признаки, установленные законом или распорядительными положениями для отдельных видов документов обязательный информационный элемент, присущий тому или иному виду письменного документа; данные, которые должны содержаться в акте или в ином документе для признания его действительным.

По нашему мнению, под реквизитами нормативных правовых актов управления следует понимать обязательный информационный элемент, присущий тому или иному виду письменного документа.

Мы разделяем мнение С. С. Алексеева, утверждающего, что каждый документ должен иметь такие внешние реквизиты, которые свидетельствовали бы о его официальном характере, отражали его содержание, юридическую силу, место и дату издания.

Действительно, лишь наличие в правовом акте необходимых и обязательных реквизитов делает его официальным документом, наделенным юридической силой. И, соответственно, отсутствие одного единственного реквизита или его неправильное оформление может лишить правовой акт его юридической силы, так как он может быть признан дефектным, недействительным.

Реквизиты отдельных федеральных нормативных правовых актов управления в той или иной мере регламентируются правилами, инструкциями, государственными стандартами.

Выделяются следующие группы реквизитов:

1. Реквизиты удостоверения: подпись, гриф утверждения, гриф согласования, визы, печать и др.

2. Реквизиты авторства: наименование министерства или ведомства, код организации, место составления или издания и др.

3. Идентифицирующие реквизиты: наименование документа – номинал и заголовок к тексту, регистрационный индекс акта, код документа, дата и др.

4. Справочные реквизиты, отмечающие движение документа с момента создания до исполнения (для правоприменительных актов управления): отметка о поступлении, отметка о контроле, отметка об исполнении и направлении в дело.

Перечисленные группы реквизитов показывают, что реквизиты выполняют функцию адресования текстовой информации, поиска документа, удостоверения его юридической подлинности и облегчают реализацию других задач, но не фиксируют саму правовую информацию. Эта функция принадлежит основному тексту нормативного правового акта управления.

Следовательно, любой нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти содержит два вида информации: собственно правовую, зафиксированную в основном тексте акта, и информацию, содержащуюся в реквизитах, которая необходима для передачи и реализации собственно правовой информации.

В законодательстве закреплено, что подписанный (утвержденный) федеральный нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

– наименование органа (органов), издавшего акт;

– наименование вида акта и его название;

– дату подписания (утверждения) акта и его номер;

– наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Нормативный правовой aкт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.

На наш взгляд, указанный состав реквизитов федерального нормативного правового акта управления не является исчерпывающим и в процессе подготовки и оформления проекта нормативного правового акта управления, если того требует назначение документа, его обработка и другие обстоятельства, может быть дополнен другими реквизитами. Например, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, подлежащие государственной регистрации, должны иметь реквизит – «номер государственной регистрации». Дополнительными реквизитами документа также являются: наименование структурного подразделения, подготовившего акт, резолюция, гриф утверждения, отметка о заверении копии, печать, гриф внешнего согласования, отметка о наличии приложения, адресат, отметка о переносе данных на машинный носитель и др.

Необходимо отметить, что все перечисленные нами дополнительные реквизиты в конкретных видах федеральных нормативных правовых актов управления могут и отсутствовать, поскольку, наличие тех или иных реквизитов определяется прежде всего целями нормативного правового aкта управления, его назначением, чего нельзя сказать о реквизитах, закрепленных в правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти – они должны быть обязательно.

Вопросы регламентации использования реквизитов постоянно совершенствуются и развиваются. Так, нормотворческая практика последних лет выработала порядок, согласно которому при издании совместного нормативного правового акта несколькими федеральными органами исполнительной власти проставляется единая дата подписания (утверждения) и регистрационный номер, состоящий из регистрационных номеров каждого из этих государственных органов.

Таким образом, правила юридической техники по работе с реквизитами могут включать в себя подбор, определение места и площади размещения реквизитов, а также очередность их оформления (внесения).

Свое место в системе правил юридической техники федеральных нормативных правовых актов управления занимают и правила делопроизводства. Этими правилами регулируются вопросы размещения текста на бумаге, а также вопросы наличия или отсутствия реквизитов акта.

Проведенный нами анализ практики разработки проектов федеральных нормативных правовых актов управления свидетельствует, что наличие определенных для каждого вида акта элементов (раздел, глава, статья, пункт и т. д.) позволяет оптимально разместить правовой материал в тексте проекта, обеспечивает его доступность и удобство в использовании.

Структура федерального нормативного правового акт управления должна обеспечивать логическое и последовательное развитие темы правового регулирования. Статьи и их пункты (части), главы и разделы закона должны вытекать друг из друга, каждое положение закона должно быть органически связано с другими.

При определении общего наименования того или иного нормативного правового акта управления соответствующий федеральный орган исполнительной власти должен исходить прежде всего из характера самих нормативных предписаний, а также учитывать цели и задачи издания данного акта и нормотворческую практику.

Если требуется разъяснение предмета, целей и мотивов издания федерального нормативного правового акта управления, то в акте делается вступительная часть – преамбула, в которой также надлежит указать, во исполнение какого федерального закона или иного акта более высокой юридической силы принимается разрабатываемый акт управления. При этом положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.

Значительные по объему федеральные нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.

При необходимости для полноты изложения вопроса в федеральных нормативных правовых aктax управления могут воспроизводиться отдельные положения законов Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования.

Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.

Юридическая техника охватывает только технические моменты подготовки проектов федеральных нормативных правовых актов управления, носящие прикладной характер, т. е. касающиеся организации, методики подготовки и внешнего оформления таких проектов. Любой выход за пределы чисто технической сферы в понимании юридической техники способен привести к тому, что при исследовании этого вопроса внимание будет уделено проблемам сущности нормотворчества, его социально-политического значения, учению о нормативных актах и их видах как более важным, а вопросы технической подготовки федеральных нормативных правовых актов управления уйдут на второй план или вовсе будут забыты.

Приемы и методы техники подготовки проектов федеральных нормативных правовых актов управления многочисленны и разнообразны. В то же время они объединяются общей основой, идеей создания наилучших условий и максимально удобны для использования и правильного применения нормативных актов для отыскания необходимых правовых положений, достижения их обозримости и компактности изложения. Исходя из этого, можно сформулировать основные, наиболее общие требования, которые должны предъявляться к проектам федеральных нормативных правовых актов управления. Эти требования таковы:

1) полнота нормативного закрепления подлежащего урегулированию отношения, отсутствие пробелов и упущений при изложении правовых предписаний, а также при формулировании мер ответственности за их нарушение;

2) конкретность нормативных предписаний, недопустимость, в принципе, как слишком общих, абстрактных формулировок норм, так и чрезмерно конкретных, казуистических предписаний;

3) логическая последовательность изложения, связь между собой нормативных предписаний, помещаемых рядом в правовом акте;

4) отсутствие противоречий как в акте, так и во всей системе права в целом, недопустимость наличия формально действующих актов, которые фактически утратили свое значение, а также актов, фактически действующих в измененной редакции;

5) максимальная краткость и компактность изложения нормативного материала. Однако стремление к краткости ни в коей мере не должно идти в разрез с необходимостью наиболее полно изложить все основные положения правового предписания со всеми его нюансами и исключениями, с глубиной и всесторонностью содержания. Искусственное ограничение фраз и выражений в акте вызовет лишь неясности и недоразумения на практике, породит необходимость издавать вспомогательные разъяснения, дополнения, циркуляры и т. д. Недопустимо искусственное уменьшение количества пунктов в акте, так как в этом случае сами пункты станут неоправданно объемными и громоздкими;

6) четкое разграничение между нормативными и ненормативными предписаниями, временными и постоянными нормами;

7) ясность, простота и доступность языка нормативных правовых актов, их легкая запоминаемость. Только когда нормативный правовой акт управления ясен, становится реальным положение, что нельзя отговариваться незнанием закона.

В то же время необходимо подчеркнуть, что стремление к простоте и доступности изложения не должно наносить ущерба полноте и точности содержания нормативных положений, не должно приводить к упрощенчеству и как результат – к расплывчатости формулировок. В практике некоторые нормативные акты регулируют очень сложные отношения, что отражается и на стиле изложения соответствующих норм. Кроме того, все более специализируются общественные отношения, что также сказывается на некотором усложнении языка нормативных актов. И этот процесс вполне закономерен.

Несоблюдение этого требования, неточность формулировок, отсутствие единообразия понятий и терминов приводит к неправильному пониманию и применению нормативного правового акта управления, что не может не нанести ущерба правопорядку и законности;

8) нормативный акт должен быть связан общим содержанием, у него должен быть один предмет регулирования. Нежелательно издание акта по двум и более самостоятельным вопросам, которые непосредственно не связаны друг с другом. Нормативный правовой акт управления может регулировать все вопросы определенной отрасли права или какого-либо отдельного института, а может быть и комплексным, относящимся к двум или более отраслям права, однако и в этом случае он должен охватывать один конкретный вопрос – ту или иную сферу общественной жизни, отрасль хозяйства, культуры, определенную сторону деятельности государственных органов и т. д.;

9) в процессе нормативного регулирования, в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, учета и систематизации необходимо стремиться к сокращению до минимума количества актов регулирующих один и тот же вопрос. Желательно добиваться того, чтобы в едином комплексном нормативном правовом акте управления (или в двух-трех, актах, если на основании и во исполнение основного акта предполагается принятие положений, инструкций, развивающих нормы основного акта) были полностью урегулированы все вопросы определенной отрасли права, важного правового института, отрасли хозяйства и культуры, чтобы в нем содержался ответ на любой вопрос в пределах конкретной сферы правового регулирования. Все последующие дополнения по тому же вопросу необходимо вносить в текст основного акта, а не принимать новые самостоятельные акты, загромождая и усложняя тем самым законодательство. При выполнении этого требования важно учитывать специфику отрасли права, объем и степень сложности регулируемых отношений;

10) требование единообразия и последовательности использования технических приемов и средств нормотворчества. Если при подготовке и оформлении проекта нормативного правового акта управления применялось определенное техническое правило, то его следует применять и во всех других аналогичных случаях.

Только неуклонное и последовательное выполнение при разработке федерального нормативного правового акта управления всех приведенных требований в их совокупности может характеризовать правовой акт как совершенный с технической точки зрения и свидетельствовать о высокой юридической культуре его подготовки и оформления. Несоблюдение какого-либо из требований или чрезмерное увлечение одним из них за счет другого (например, стремление к краткости изложения за счет его полноты) свидетельствует о техническом несовершенстве акта.

Дефекты юридической техники неблагоприятно отражаются на четкости выражения веления федерального органа исполнительной власти, на доступности понимания нормативного акта, на правильности его применения.

Подготовка проекта федерального нормативного правового акта управления – очень ответственная и сложная работа, не терпящая излишней торопливости и требующая напряженного кропотливого труда, вдумчивого творческого подхода, большого опыта и специальных знаний.

§ 6. Контроль за ведомственным нормотворчеством и ведомственными нормативными правовыми актами

Способы, виды контроля, формы взаимодействия контролирующих органов не остаются незыблемыми, они меняются с развитием общества и государственных властных структур. Это зависит и от типа государства, т. е. от той общественно-экономической формации, которая существует в данный исторический период, от формы политического (государственного) режима, от уровня правового сознания контролеров, их образования, воспитания, целей и задач, которые перед ними стоят.

Ярким подтверждением сказанного являются примеры из новейшей истории. Так, в СССР функции контроля за деятельностью министерств и ведомств осуществляли советы различных уровней, начиная от Совета Министров СССР и заканчивая советами автономных республик.

В современных условиях ситуация изменилась. Контроль за ведомственным нормотворчеством сегодня осуществляют как внутренние инстанции, так и внешние.

Первые в зависимости от компетенции органа исполнительной власти, его структуры, функциональных и других особенностей могут носить следующие названия: главные правовые управления, правовые управления, правовые отделы и службы. Фактически перечисленные структурные подразделения органов исполнительной власти являются не только контролирующими субъектами, но и субъектами, обеспечивающими нормотворческий процесс по своему ведомству.

Контрольные функции структурные подразделения осуществляют прежде всего когда визируют проекты ведомственных нормативных актов.

Кроме этого, к внутренним контрольным органам следует отнести и аппараты министров и руководителей ведомств, которые выступают последними внутренними инстанциями перед принятием (подписанием либо утверждением) ведомственных нормативных актов.

Проведенный анализ показал, что в большинстве случаев руководители ведомств доверяют специалистам служб, обеспечивающих нормотворческий процесс, т. е. подписывают проект нормативного акта после его визирования. Однако педантичные руководители после изучения проекта нормативного акта и представленных с ним документов иногда отправляют проект на доработку либо полностью отклоняют представленный на подпись проект. Такое решение может быть принято в случаях, когда отпадает необходимость принятия акта в связи с объективными изменениями общественных отношений (ликвидирована чрезвычайная ситуация природного или техногенного характера и т. п.) либо когда принятие акта приведет к нарушению законодательства. Например, проект нормативного акта прямо или косвенно ущемляет права, свободы и законные интересы граждан. Помимо этого, бывают ситуации, когда высшим органом государственной власти принимается аналогичный нормативный акт, направленный на урегулирование тех же общественных отношений, что и проект ведомственного нормативного акта.

В последние годы в федеральных органах исполнительной власти сделано немало для осуществления контроля за нормотворческой деятельностью. В отдельных ведомствах были созданы правовые управления и отделы, в которые для работы привлекались квалифицированные сотрудники, поскольку подготовка нормативных актов дело сложное, требующее специальной подготовки, определенных умений и навыков. Однако надобность в жестком государственном контроле не отпала и на сегодняшнем этапе реформирования государственных органов, как и необходимость совершенствования этой системы законности. Данные меры государственного воздействия необходимы не только для того, чтобы избежать несоблюдения требований, предъявляемых к форме, структуре, реквизитам, стилю либо содержанию актов, но и незначительных ошибок и дефектов.

Общие вопросы руководства федеральными министерствами и ведомствами, а также функции контроля за законностью ведомственных актов осуществляет Правительство Российской Федерации – правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.

Проведенное исследование правового статуса Правительства Российской Федерации показало, что контрольные функции высшего органа исполнительной власти за федеральными министерствами и ведомствами определяются также постановлением Правительства, принятым 30 апреля 2009 г. № 389 (в ред. от 18 сентября 2013 г.) «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»44, в котором установлен механизм, обеспечивающий подготовку проектов подзаконных актов к моменту вступления федеральных законов в юридическую силу. Однако следует отметить, что в этом постановлении нет нормы обязывающего характера, предусматривающего ответственность руководителей федеральных органов исполнительной власти нести персональную ответственность за своевременное издание правовых актов федеральных органов исполнительной власти, направленных на исполнение федеральных законов, как это было предусмотрено ранее в п. 8 постановления Правительства Российской Федерации, принятого 11 ноября 2002 г. № 803 «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов»45. Очевидно, эту норму не предусмотрели в новом постановлении по тому основанию, что на практике данным правом правительство пользуется редко, так как большинство внешних контрольных функций за законностью ведомственных нормативных актов осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации. Данное министерство является многопрофильным федеральным органом исполнительной власти, возглавляющим единую, централизованную систему органов и учреждений юстиции Российской Федерации.

Министерство юстиции осуществляет функцию контроля за соответствием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти законодательству Российской Федерации.

Данная функция реализуется посредством проведения экспертизы ведомственных нормативных актов во время государственной регистрации; государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Регистрационная работа Министерства юстиции является, с одной стороны, дополнительной мерой по обеспечению единого правового пространства в Российской Федерации, с другой – правовым инструментарием, с помощью которого выявляют юридические нормы, ущемляющие права, свободы и законные интересы человека и гражданина либо возлагающие на граждан обязанности, не предусмотренные законодательством.

Таким образом, Министерство юстиции выступает в роли первой внешней контрольной инстанции по обеспечению законности результатов ведомственного нормотворчества, т. е. реально действующим органом, защищающим конституционные права и свободы граждан. Из этого следует, что проверка законности нормативного акта во время регистрации создает дополнительные гарантии по защите прав и свобод человека и гражданина.

Необходимо сказать и о видах проводимых экспертиз, поскольку отдельные акты нуждаются во всесторонней проверке, а не только в правовом анализе ведомственных норм. Тем не менее практика показывает, что Министерство юстиции осуществляет, как правило, только правовую экспертизу проектов ведомственных актов, поскольку финансовую экспертизу проводит Правительство Российской Федерации в лице Министерства финансов, когда проект нормативного акта проходит процедуру согласования.

Министерство юстиции после проведения правовой экспертизы может отказать федеральному органу исполнительной власти в регистрации нормативного акта в случаях, если акт ущемляет права и свободы граждан или возлагает на них обязанности, не предусмотренные законодательством, либо выходит за пределы компетенции органа, его принявшего. Федеральный орган исполнительной власти может получить отказ в регистрации нормативного акта в том случае, если проект акта не согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами. В последнем случае проект нормативного акта возвращается на доработку, которая должна быть осуществлена в течение месяца.

По нашему мнению, целесообразно было бы введение обязательной лингвистической экспертизы проектов ведомственных нормативных актов по аналогии с законотворческим процессом. Результатом данной экспертизы должно стать конкретное заключение специалистов-филологов.

Статистика говорит о том, что не всегда ведомственные акты регистрируются с первого раза.

Например, присутствуют следующие формулировки: «акт носит ведомственный характер»; «акт носит нормативно-технический характер».

Проблема состоит в том, что в ходе государственной регистрации ведомственных актов контрольная функция осуществляется внутри самой исполнительной власти, т. е. рассматривается с позиций коллективного правосознания самой исполнительной власти.

Установка Министерства юстиции регистрировать только определенную часть ведомственных актов обусловлена прежде всего недостаточной численностью сотрудников Департамента регистрации и контроля за ведомственными нормативными актами. Данная установка Министерства юстиции на практике все чаще имеет негативные юридические последствия. Так, например, Верховный

Суд Российской Федерации 18 января 2001 г., рассмотрев в открытом заседании гражданское дело по заявлению Правительства Москвы о признании недействительным приказа Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 21 декабря 1999 г. № 529 в части утверждения решения Правления этого же министерства от 29 декабря 1999 г. № 24/М-17 по обращению ОАО «МГТС» об изменении тарифов на услуги местной телефонной связи, решил заявление Правительства Москвы оставить без удовлетворения. Такое решение было принято в связи с тем, что Суд принял во внимание аргументы представителя Министерства юстиции, который утверждал, что оспариваемый приказ хотя и затрагивает права граждан, каких-либо правовых норм не содержит и потому не нуждается в государственной регистрации, а содержащиеся в нем нормы технического содержания не дают оснований для его государственной регистрации.

Однако если рассматривать данный вопрос более глубоко, то можно сделать вывод, что практически все ведомственные акты, соответствующие Конституции Российской Федерации 1993 года и российскому законодательству, содержат нормы, которые если не прямо, то косвенно содействуют реализации различных видов прав и свобод человека и гражданина.

Другим аспектом данной проблемы является реализация норм ведомственных нормативных актов, поскольку на сегодняшний день суды общей юрисдикции не принимают решения по исковым заявлениям от сотрудников министерств и ведомств, которые для защиты своих прав и свобод ссылаются на ведомственные нормативные акты (приказы, инструкции, положения и т. п.), не прошедшие регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации. Данная судебная практика основывается прежде всего на официальном толковании Верховного Суда Российской Федерации, который «считает достаточным основанием для признания нормативного правового акта недействительным отсутствие его государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации».

Министерство юстиции также может отказать какому-либо федеральному органу исполнительной власти и в том случае, когда не проведена государственная экспертиза ведомственного нормативного акта.

Помимо регистрационных функций в 2002 г. указом Президента Российской Федерации на Министерство юстиции РФ были возложены новые функции, а именно: функция информирования главы государства о соблюдении законности органами государственной власти и должностными лицами при принятии ими нормативных правовых актов, о состоянии работы по исполнению актов судебных и других органов, а также ряд других функций. Несмотря на эти новеллы, наказать чиновника, принявшего нормативный акт, противоречащий законодательству, либо не направившего его на государственную регистрацию, Министерство юстиции не может. Оно только имеет право выйти с предложением к президенту либо в правительство о привлечении какого-либо должностного лица к ответственности. Однако подобных прецедентов юридическая практика еще не знает. В связи с этим целесообразно было бы наделить определенных сотрудников Министерства юстиции функциями, близкими к прокурорским, чтобы указания Минюста обязательно исполнялись.

Следовало бы ввести подчинение руководителей юридических управлений (служб, отделов) федеральных органов исполнительной власти Министерству юстиции. Данное предложение может показаться весьма радикальным, тем не менее оно обусловлено, прежде всего, тем, что на практике руководители правовых управлений, юридических служб и других органов, обеспечивающих нормотворческий процесс в ведомствах, часто визируют проекты нормативных актов, не соответствующие законодательству, руководствуясь принципом целесообразности, т. е. интересами своего ведомства, либо по конкретному указанию руководителя федерального органа исполнительной власти. Введение указанного подчинения руководителей юридических служб, по нашему мнению, будет первым этапом на пути формирования самостоятельной, независимой от других властей контрольной ветви власти в государстве.

В нашем государстве основными внешними надзорными и контрольными учреждениями за соблюдением законности принимаемых министерствами и ведомствами нормативных актов являются органы прокуратуры. Прокурор или его заместитель, исходя из своих полномочий, определенных ст. 22 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», могут обратиться в суд или арбитражный суд с требованием признать недействительными принятые каким-либо министерством или ведомством акты, противоречащие закону.

Прокурор и его заместитель, в силу п. 1 ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» имеют право принести протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. При этом немаловажное значение в надзорной работе прокурора по выявлению нарушений закона имеют сигналы о фактах нарушения законности. Здесь на помощь приходят письма, заявления и жалобы граждан.

Тем не менее, как показывают современные реалии, отношение к институту прокурорского надзора не является однозначным. В наши дни существующее правовое положение прокуратуры критикуется все активнее, особенно наличие института прокурорского надзора. Сторонники радикальных реформ предлагают полностью отобрать у прокуратуры полномочия по надзору за соблюдением законности и передать их Министерству юстиции.

На современном этапе становления демократических институтов задача органов прокуратуры заключается не только в том, чтобы выявлять незаконные нормативные акты, но и препятствовать вступлению данных актов в юридическую силу. В связи с этим актуальным вопросом стал поиск более оптимальных и результативных методов контроля за ведомственным нормотворчеством, ярким свидетельством чему является заключенное между Генеральной прокуратурой и Министерством юстиции соглашение о взаимодействии в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством и правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Помимо этого, федеральный законодатель не ограничился такими способами прокурорского реагирования, как протесты и обращения в суды общей юрисдикции. К актам прокурорского реагирования добавилось «предостережение о недопустимости нарушения закона». Таким образом, указанные изменения расширили арсенал актов прокурорского реагирования.

Предостережение о недопустимости нарушения закона, как инструмент обеспечения законности, должно носить опережающий, предупредительный характер, когда еще не нарушены нормы права и не ущемлены права, свободы и законные интересы человека и гражданина.

Подытоживая сказанное, можно сделать вывод: прокурорский надзор за ведомственным нормотворчеством является одним из компонентов системы гарантий соблюдения законности государственными органами и должностными лицами. Прокурорский надзор способствует созданию единого правового пространства, обеспечению правового порядка, он ставит преграды коррупции и лоббированию.

Контроль за ведомственным нормотворчеством осуществляют и судебные органы власти при рассмотрении вопросов о соответствии законодательству ведомственных нормативных документов. Данная деятельность судебных органов основывается прежде всего, на части первой 15-й статьи Конституции РФ, в которой говорится, что правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и ст. 46 Основного закона, где отмечается, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Кроме этого, согласно ст. 120 Конституции РФ суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

Анализ данных норм говорит о том, что законодатель наделил суд главными контрольными полномочиями, в том числе и за нормотворческой деятельностью. Сегодня суд становится высшей инстанцией за соблюдением законности в государстве, главным органом защиты прав и свобод человека и гражданина. И если какой-либо нормативный акт ущемляет права и свободы человека и гражданина, закрепленные общепризнанными стандартами о правах и свободах человека и гражданина либо российским законодательством, то любое физическое лицо, а также прокурор в рамках своих полномочий могут обратиться в органы судебной власти с требованием признать такой акт недействительным.

Тем не менее, как показывает анализ судебной практики, говорить о полном совершенстве суда, идеализировать его работу еще рано, поскольку граждане в ходе судебного разбирательства тратят чрезвычайно много душевных сил, времени, средств, чтобы добиться справедливого решения.

По нашему мнению, практическое решение обозначенных проблем должно быть следующим. Необходимо внести соответствующие изменения в законодательство, т. е. все ведомственные нормативные акты должны проходить процедуру государственной регистрации. Для осуществления указанной цели необходимо увеличить штаты Департамента регистрации и контроля за ведомственными нормативными актами Министерства юстиции Российской Федерации. Данное изменение норм права в конечном счете будет способствовать не только повышению качества принимаемых актов, но и реализации прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что высшими государственными органами по контролю за законностью ведомственных нормативных актов являются Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в соответствии со своей подведомственностью.

Сегодня в условиях проведения как правовой, так и судебной реформы данный вид контроля становится самостоятельным правовым институтом в системе права. Между тем судебный контроль за ведомственными актами – это радикальное средство, поскольку суд выступает в роли последней инстанции в системе органов защиты законности, прав и свобод граждан, кем бы они ни были нарушены, какой бы властный орган ни посягнул на конституционные правоположения и принципы. Между тем судебные органы, как показывает практика, могут ошибаться при принятии решений. Из этого следует, что говорить о полном совершенстве судебной системы, идеализировать ее работу еще рано. Анализ судебной практики помог выделить и другие недостатки судебного контроля. Фактом является то, что контрольная функция суда носит не постоянный, а разовый, фрагментарный характер.

Сам по себе судебный нормоконтроль без помощи Президента РФ, Правительства РФ, органов прокуратуры и юстиции Российской Федерации справиться с существующими нарушениями законности, прав и свобод граждан не может.

Парламентского контроля за ведомственным нормотворчеством и его результатами практически не существует. Тем не менее, определенные контрольные функции нижняя палата парламента – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации – осуществляет. Это касается прежде всего установленного федеральным законодателем порядка предоставления органами, обладающими правом законодательной инициативы, наряду с законопроектами, проектов нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, направленных на реализацию представленных в парламент проектов федеральных законов.

В координационную контрольную деятельность главы государства за ведомственным нормотворчеством должны входить не только функции распределения полномочий между контрольными органами и обобщения контрольной практики, но и функции наказания федеральных министров и руководителей ведомств за принятие ничтожных нормативных актов, т. е. противоречащих национальному законодательству либо международным нормам и принципам. При этом президент должен отстранять от должности либо подвергать какому-либо дисциплинарному взысканию только тех министров, которые находятся в его прямом подчинении. Других должностных лиц к ответственности за принятие незаконных (ничтожных) нормативных актов должно привлекать Правительство Российской Федерации, компетенция которого уже определена федеральным законодателем.

Выводы

1. Нормоконтроль за ведомственным нормотворчеством целесообразно классифицировать на внутренний и внешний. Помимо этого, контроль над ведомственным нормотворчеством можно подразделить на контроль за ведомственным нормотворческим процессом, где главными инстанциями выступают правовые службы (управления) и отчасти Министерство юстиции при проведении государственной регистрации ведомственных нормативных актов и контроль за легитимностью ведомственных нормативных актов. Последний вид контроля осуществляют такие внешние инстанции, как Минюст, органы прокуратуры, Правительство Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации.

2. Существующая система контроля за ведомственным нормотворчеством и его результатами не является совершенной и требует проведения обусловленных сменой общественных отношений серьезных реформ.

3. Контроль за ведомственным нормотворчеством и его результатами (нормативными актами) должен осуществляться на основе комплексной методики, только так можно будет способствовать установлению прочного режима законности в российском государстве. Из этого следует, что контрольные органы являются составной частью системы гарантий законности за ведомственными нормативными актами, которая должна включать в себя:

– нормы федерального закона, регламентирующие нормотворческий процесс министерств и ведомств;

– требования законности, вытекающие как из законодательства, так и общей теории права;

– систему контроля и надзора за ведомственным нормотворчеством;

– юридическую ответственность руководителей исполнительных органов власти за умышленное принятие ничтожных нормативных актов.

4. Большинство контрольных функций за ведомственным нормотворчеством должно осуществляться прежде всего органами самостоятельной контрольной ветви власти в государстве.

5. Координатором системы контроля за ведомственным нормотворчеством должен быть президент, как глава государства. Таким образом, алгоритм осуществления государственного контроля за ведомственным нормотворчеством и ведомственными нормативными актами должен выглядеть следующим образом.

Первый этап контроля можно охарактеризовать как внутриведомственный контроль. Здесь основная нагрузка ложится на юридические службы федеральных органов исполнительной власти, которые визируют проекты ведомственных нормативных актов перед представлением их на подпись министру или руководителю ведомства. При этом руководители юридических служб на данном этапе проведения реформ ведомственного нормотворчества должны находиться в подчинении Министерства юстиции Российской Федерации.

Второй этап контроля – это само подписание либо утверждение нормативного документа руководителем органа исполнительной власти.

Третий этап контроля – это вневедомственный контроль Министерства юстиции во время проведения экспертизы при проверке законности ведомственных нормативных актов перед их государственной регистрацией. Кроме указанного вида контроля Минюст должен осуществлять независимый внезапный контроль – ревизию проектов ведомственных актов.

Четвертый этап контроля – прокурорский контроль, который должен включать в себя такие виды прокурорского реагирования на нарушения законности, как протесты, обращения в суд, предостережения о нарушении закона, ревизионные проверки министерств и ведомств.

Пятый этап контроля – это правительственный и президентский контроль. Президентский контроль от имени президента должно осуществлять Главное контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации. В связи с этим существует необходимость расширения штатов данного управления. Целесообразно создание специального отдела контроля за ведомственными нормативными актами, сотрудники которого будут обобщать регистрационную практику, а также выходить с предложениями к главе государства о привлечении к ответственности министров и руководителей ведомств за умышленное нарушение законности при принятии ничтожных ведомственных актов.

Президентский контроль за нормативными актами отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны осуществлять окружные инспекции либо юридические отделы в аппаратах полномочных представителей президента в федеральных округах совместно с органами юстиции и прокуратуры.

Правительство должно выполнять такие же контрольные функции за ведомственным нормотворчеством, как и президент, но только за теми федеральными органами исполнительной власти, которые находятся в подчинении правительства в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».

Шестой этап контроля – это судебный контроль, который выступает в роли главного авторитетного арбитра нормоконтроля в системе гарантий обеспечения законности ведомственных нормативных актов. При рассмотрении дел в Верховном Суде Российской Федерации или Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации на соответствие законодательству ведомственных нормативных актов осуществляются функции защиты прав и свобод человека и гражданина от закрепленного в подзаконных актах произвола чиновников и ущемления различных видов прав граждан (социальных, экономических, политических и т. п.).

ГЛАВА 2

АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Понятие и правовые основы нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Нормотворчество государства является одной из форм управления обществом. Эффективность государственного управления в Российской Федерации находится в прямой зависимости от правового обеспечения деятельности субъектов исполнительной власти. В ст. 1 Конституции Российской Федерации провозглашено, что Россия есть федеративное правовое государство. Следовательно, все решения и действия органов публичной власти, институтов гражданского общества и личности должны основываться на нормах права с учетом конституционно закрепленного принципа федерализма и разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Ключевые нормы, определяющие нормотворческую деятельность органов исполнительной власти, содержатся в ст. 71–73 Конституции Российской Федерации^46.

К предметам ведения, принадлежащим исключительно Российской Федерации, и соответствующей компетенции нормотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, включая Правительство Российской Федерации и федеральные органов исполнительной власти, относятся:

а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба; стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

При этом в соответствии с п. 3 ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 2 ноября 2013 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями^47.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в силу ст. 72 Конституции Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

В соответствии с п. 2 ст. 26.1 Федерального закона № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. (ред. от 2 ноября 2013 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям, установленным Федеральным законом № 184-ФЗ. Указанные требования распространяются также на указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться в Правительство Российской Федерации с предложением об установлении Правительством Российской Федерации особого порядка реализации отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с п. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ. Установление такого порядка допускается на определенный срок в целях совершенствования механизмов предоставления государственных услуг.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти^48.

На основании п. 1 ст. 26^1 Федерального закона № 184-ФЗ полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

При раскрытии понятия нормотворческой деятельности исполнительной власти необходимо учитывать, что она состоит из законотворческого процесса и подзаконного нормотворчества. В настоящее время законотворческий процесс исполнительной власти основывается на нормах, содержащихся в Конституции Российской Федерации, Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 7 мая 2013 г.) «О Правительстве Российской Федерации», Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г., с изм. от 2 ноября 2013 г.) «Об Общественной палате Российской Федерации», Приказе Минюста РФ № 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ № 51 от 10 января 2001 г. «Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти», Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 2 ноября 2013 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральном законе от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле», постановлении Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389 (ред. от 18 сентября 2013 г.) «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» (вместе с «Положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»), постановлении Правительства РФ от 2 июня 2004 г. № 264 (ред. от 7 октября 2013 г.) «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности»; постановлении Правительства РФ от 11 апреля 1994 г. № 310 «О порядке подготовки Правительством Российской Федерации заключений по проектам законов, направляемым Государственной Думой», постановлении Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 (ред. от 18 сентября 2013 г.) «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов», постановлении Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. № 159 «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» и др.

Компетенция исполнительной власти при осуществлении подзаконной нормотворческой деятельности означает цели и задачи, функции, совокупность полномочий (прав и обязанностей в отношении принятия нормативных правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий), формы и методы.

Нормотворчество органов исполнительной власти буквально означает процесс создания норм права. Следует учесть, что сами понятия «нормотворчество» и «нормотворческая деятельность» не равнозначны. По справедливым высказываниям Т. Н. Москальковой и В. В. Черникова, «в ходе первого издается нормативный правовой акт. В рамках второго может выполняться более широкая работа, связанная с подготовкой проектов нескольких нормативных документов. По всему видно, что нормотворческая деятельность – более развернутое понятие, чем чистое нормотворчество»49.

От того, какие государственные органы наделены полномочиями по правовому регулированию, в каких юридических средствах фиксируются его итоги, какие общественные отношения избраны в качестве предмета государственно-властного воздействия, зависят степень централизации государственной власти, характер интеграции различных государственных или общественных институтов, уровень политического согласия в стране^50. Нормотворческая деятельность является одной из юридических форм осуществления функций исполнительной власти и в силу этого выступает критерием построения системы органов исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации и его Председатель (в тесном взаимодействии с Президентом Российской Федерации и его Администрацией), являясь субъектом исполнительной власти, возглавляют единую систему государственных органов исполнительной власти: федеральные органы исполнительной власти – на федеральном уровне; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – на уровне субъекта федерации. При этом Президент Российской Федерации, Председатель Правительства

Российской Федерации хотя и руководят деятельностью соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а также некоторые его заместители и члены Правительства Российской Федерации (которые не возглавляют федеральные министерства) не входят в систему федеральных органов исполнительной власти^51.

Основными структурными звеньями исполнительной власти в Российской Федерации являются федеральные органы исполнительной власти. В систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства^52. Различие между этими органами обусловлено разницей используемых юридических форм. Федеральное министерство занимается выработкой государственной политики и нормативно-правовым регулированием в установленной сфере деятельности. В этой сфере деятельности оно не вправе осуществлять правоприменительные функции, кроме случаев, устанавливаемых указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации.

В свою очередь, федеральные службы и федеральные агентства являются органами, занимающимися правоприменительной деятельностью. Они не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации.

Стратегически грамотное распределение функций между федеральными органами исполнительной власти на правотворческие и правоприменительные выступает фактором построения оптимальной системы исполнительной власти на федеральном уровне.

Нормативные правовые акты должны издаваться федеральными органами исполнительной власти в форме приказа или в иной установленной законодательством Российской Федерации форме в соответствии с утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации «Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»53.

При реализации функции по принятию нормативных правовых актов следует учитывать, что Правительство Российской Федерации утвердило Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. В данном документе содержатся самостоятельные разделы, посвященные регламентированию нормотворческой деятельности: раздел V «Порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в установленной сфере деятельности (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями)» и раздел VI «Порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных соответствующими полномочиями)». Этим же Регламентом установлено, что федеральные органы исполнительной власти организуют разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. При этом, в отличие от Указа Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г., в Типовом регламенте оказание государственных услуг не входит в число государственных функций^54.

Большинство федеральных органов исполнительной власти, руководствуясь Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иными нормативными актами, имеют собственное правовое регулирование, причем в ряде случаев не только на уровне центрального аппарата того или иного органа, но и на уровне его подразделений^55. Анализируя правовые основы ведомственного нормотворчества федеральных органов исполнительной власти, важно отметить не только множественность ведомственных нормативных правовых актов, но и их явное несоответствие нормам Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регулирующим наименование правовых форм ведомственных нормативных правовых актов. Кроме того, не выполняется запрет территориальным органам федеральных органов исполнительной власти издавать нормативные акты. Вот как описывается сложившаяся ситуация в ведомственном нормотворчестве федеральных органов исполнительной власти Т. Н. Москальковой и В. В. Черниковым: «Могут ли издавать нормативные правовые акты руководители территориальных органов федерального министерства? Или это компетенция только соответствующего министра?…Представляется, что данный запрет не обоснован и не учитывает реалии правовой практики. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не только не могут обойтись без внутриведомственного регулирования, но и обязаны осуществлять таковое в интересах надлежащего выполнения возложенных на них функций»56. При этом авторы монографии «Нормотворчество» совершенно правильно отмечают, что такое локальное нормотворчество не должно носить вневедомственный характер, дополнительно ссылаясь при этом на нормы Трудового кодекса Российской Федерации: в ст. 5 названного документа в числе источников трудового права названы локальные нормативные акты.

Необходима научно обоснованная систематизация функций федеральных органов исполнительной власти, их взаимосвязи, с одной стороны, с функциями государственного управления и в целом с функциями государства, а с другой стороны – строгой регламентации и зависимости функций каждого структурного подразделения федерального органа исполнительной власти, каждого государственного служащего от функций того или иного органа исполнительной власти. Думается, что неизбежным является принятие федерального закона «О системе федеральных органов исполнительной власти», в основе которого должна быть использована одна из классификаций функций государства и государственного управления^57.

В формировании нормотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти принимают участие Президент России и Правительство России, которые в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22 июня 2010 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» осуществляют руководство деятельностью соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Нормативно-правовой формой деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации выступают подзаконные акты (указы и постановления), принятые на основе и во исполнение федеральных законов.

Правовой основой нормотворческой деятельности, связанной с подготовкой и принятием решений Президента Российской Федерации, помимо Конституции Российской Федерации, являются непосредственно следующие нормативные правовые акты Президента Российской Федерации:

– Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (вместе с «Правилами рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»)58;

– Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 (ред. от 2 февраля 2013 г.) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»59;

– Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 (ред. от 15 июля 2008 г.) «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе»60;

– Указ Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации»61;

– Распоряжение Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 85-рп (ред. от 12 января 2010 г.) «О мерах по упорядочению подготовки актов Президента Российской Федерации» (вместе с «Порядком подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации»)62.

Нормотворческая деятельность Правительства основана на таких нормативных правовых актах, как:

– Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 7 мая 2013 г.) «О Правительстве Российской Федерации»;

– Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 (ред. от 2 февраля 2013 г.) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;

– Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1185 (ред. от 26 ноября 2001 г.) «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации»;

– Указ Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации»;

– Постановление Правительства РФ от 2 июня 2004 г. № 264 (ред. от 7 октября 2013 г.) «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности»;

– Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389 (ред. от 18 сентября 2013 г.) «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» (вместе с «Положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации»);

– Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 (ред. от 18 сентября 2013 г.) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»;

– Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 (ред. от 18 сентября 2013 г.) «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов».

В перечисленных выше нормативных правовых актах регулируется, в целом, нормотворческая деятельность Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, включающая законотворческую деятельность, их взаимоотношения между собой и с иными органами государственной власти в части реализации правотворческой функции.

Ведомственное нормотворчество федеральных органов исполнительной власти регулируется следующими документами:

– Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 18 сентября 2013 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»;

– Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 (ред. от 27 марта 2013 г.) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»;

– Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 (ред. от 6 сентября 2012 г.)«О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»;

– Постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»;

– Приказ Минюста РФ от 4 мая 2007 г. № 88 (ред. от 26 мая 2009 г.) «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 14 мая 2007 г. № 9449);

– Приказ Минюста РФ № 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ № 51 от 10 января 2001 г. «Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти».

Помимо перечисленных документов ведомственное нормотворчество отдельного федерального органа исполнительной власти, как правило, регламентируется собственными нормативными правовыми актами.

Нормативные правовые акты издаются на основе и во исполнение федеральных законов, а также по собственной инициативе органами исполнительной власти в пределах их компетенции.

Действующая система нормативных правовых актов построена на основе их соотношения между собой по юридической силе (Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и т. д.), а также с учетом административно-правового статуса уполномоченного органа власти (Президент РФ, Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства и др.).

На уровне субъектов Российской Федерации нормотворческая деятельность регулируется главными законами субъектов Российской Федерации – конституциями (уставами), законами и нормативными правовыми актами высших должностных лиц.

Однако излишняя зарегламентированность общественных отношений иногда может привести к принятию, с точки зрения российской действительности и национального менталитета, весьма экзотических нормативных актов^63. Так, А. В. Мелехин, ссылаясь на «Российскую газету» от 5 января 1997 г., приводит несколько таких примеров из законодательства американских штатов:

«– в Неваде запрещается перегонять верблюдов по шоссе. В Калифорнии ставить мышеловку может лишь тот, у кого есть разрешение на охоту;

– в Арканзасе (родном штате президента Билла Клинтона) муж может бить жену, но не чаще одного раза в месяц;

– в Оклахоме денежному штрафу или тюремному заключению подвергается тот, кто строит гримасы собаке;

– в Западной Виргинии запрещается идти в школу ребенку, от которого пахнет луком;

– в Теннесси нельзя ловить рыбу с помощью лассо;

– во Флориде весной запрещено ловить сачками лягушек;

– в Пенсильвании запрещается мести мусор под ковер;

– в Коннектикуте наказанию подвергаются те, кто ходит по мостовой на руках;

– в Иллинойсе привлекают к суду того, кто предлагает горящую сигару собаке, кошке или иному домашнему животному»64.

§ 2. Современное состояние ведомственного нормотворчества в системе федеральных органов исполнительной власти

Реальное количество вариантов принятия, утверждения и наименования нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, значительно больше исчерпывающего перечня форм, которые содержатся в Правилах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009. Согласно п. 2 Правил, последние издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Вместе с тем Правила не раскрывают содержательную специфику данных форм.

Их краткая характеристика такова.

1) Постановление как форма правового акта управления представляет собой нормативный или ненормативный правовой акт, принятый органами или должностными лицами законодательной, исполнительной и судебной власти. Постановление в качестве ненормативного акта применяется должностными лицами, уполномоченными принимать властное решение в рамках предоставленных им полномочий, – прокурорами, судьями, государственными инспекторами и др. Постановление используется и как форма международного документа.

Для Правительства Российской Федерации постановление – это конституционная форма правового акта управления общенормативного содержания. Отличительным признаком постановления является административная процедура его принятия в коллегиальном порядке, включающим обсуждение, согласование, одобрение.

Поскольку все без исключения федеральные органы исполнительной власти построены на принципе единоначалия, практика использования этой формы в качестве нормативных правовых актов в системе федеральных органов исполнительной власти в последние годы едина.

Исключением является ведомственное нормотворчество Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). Руководитель названной Службы, он же Главный государственный санитарный врач РФ, интенсивно в форме постановлений издает в основном ненормативные правовые акты (в общем количестве более 800 документов). Хотя Положением о Роспотребнадзоре^65 четко определено, что данная служба вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование лишь в сфере защиты прав потребителей. В области санитарно-эпидемиологического благополучия ведомственное нормотворчество осуществляет Минздрав России согласно утвержденному постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 608 Положению о нем^66, осуществляет: «5.5.12. Утверждение и введение в действие государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов».

В последние годы (с 2005 г. по наст. вр.) деятельность Роспотребнадзора по принятию актов управления активизировалась и приняла, характер, противоречащий нормам приведенных выше Положений о Минздраве России и о Роспотребнадзоре. Как пример однотипных постановлений приведем один из них – постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 17 августа 2012 г. № 48 «Об установлении размера санитарно-защитной зоны имущественного комплекса ООО "Тихвинский ферросплавный завод" на территории г. Тихвин Ленинградской области».67

Данным документом в пределах действующих норм СанПиН в отношении определенного промышленного объекта установлен конкретный размер санитарной зоны – 1000 м. При этом Минюст России зарегистрировал ненормативный правовой акт и присвоил ему в реестре НПА ФОИВ регистрационный номер. Промышленных объектов различных классов опасности на территории России имеется несколько тысяч, и если Минюст России будет и далее продолжать регистрировать ненормативные правовые акты, то их количество вырастет многократно.

По действующему законодательству Главный государственный санитарный врач России, он же руководитель Роспотребнадзора вправе издавать постановления, которые носят характер индивидуального (ненормативного) правового акта применения в отношении определенного круга лиц по определенному объекту правового регулирования, принятый на основе санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов. При издании Роспотребнадзором нормативных правовых актов рекомендуется исключить форму «постановление», а использовать форму приказа.

В целом использование в системе федеральных органов исполнительной власти формы постановлений не соответствует природе данного нормативного акта, так как федеральные министерства, службы и агентства являются органами единоличного руководства. Поэтому в юридической литературе логично предлагается закрепить на федеральном уровне монополию Правительства РФ на использование наименования «постановление», что может сочетаться с соответствующим запретом для федеральных органов исполнительной власти.

2) Правила представляют собой подзаконный правовой акт, в котором определяется порядок (процедура) осуществления специального вида управленческой деятельности. В правилах обычно устанавливаются цели и задачи специальной управленческой деятельности, правовой статус лиц (органов и должностных лиц), осуществляющих эту деятельность, их права, обязанности, ответственность, порядок принятия административных мер, виды процессуальных актов и их основное содержание, ссылки и указания на законодательные и иные нормативные правовые акты, на основе которых приняты и действуют правила.

Анализируемая форма схожа с инструкцией и административным регламентом. Если правила описывают поведение субъектов права и их взаимодействие, то инструкция регулирует специфические действия субъектов, а регламент прописывает административные процедуры реализации определенных функций органов исполнительной власти.

Правила как форма нормативного правового акта распространены достаточно широко. На сентябрь 2012 г. действует более 3,2 тыс. документов с таким наименованием. Однако, самостоятельная форма НПА «правила» практически не используется и большая часть документов с таким наименованием утверждена и введена в действие приказами, и намного реже – распоряжениями.

3) Инструкция (лат. instructio – «наставление, устройство») – форма нормативного правового акта подзаконного характера, издаваемого с целью разъяснять и определять порядок применения вышестоящего нормативного правового акта органами исполнительной власти, в которой осуществляется детальное регулирование поведения субъектов права по поводу объектов. Инструкция – документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности федеральных органов исполнительной власти, устанавливается процедура исполнения тех или иных дел, порядок совершения действий и принятия решений.

Инструкции предназначены для конкретизации правового регулирования достаточно узкой группы общественных отношений, которые нет смысла регулировать в рамках положения или правила. В основном инструкции носят либо внутриорганизационный, либо процессуальный характер. Федеральные органы исполнительной власти, как правило, не издают инструкцию в качестве самостоятельного документа, а утверждают ее приказом.

4) Положение представляет собой нормативный правовой акт, в котором устанавливается статус органа исполнительной власти – его полномочия, компетенции, функции, задачи, права, обязанности, ответственность, взаимоотношения с другими органами, а также порядок осуществления как позитивной управленческой деятельности, так и юрисдикционного принуждения.

В этих документах в систематизированном виде определяются порядок образования федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, а также полномочия и организация их работы. Положения устанавливают порядок реализации отдельных функций, возложенных на органы государственного управления, статус различных документов, ведомственных наград и почетных званий. Как правило, положение имеет значительный объем и достаточно обширный предмет правового регулирования. В числе особенностей данной формы нормативного правового акта ученые отмечают их кодифицированный характер^68.

В настоящее время действует более 2700 положений, изданных федеральными органами исполнительной власти и утвержденных, как правило, приказами соответствующих ведомств. Лишь в единичных случаях федеральные органы исполнительной власти используют положение как самостоятельную форму нормативного правового акта.

5) Приказ в обыденном понимании представляет собой «официальное распоряжение руководителя, начальника подчиненным» или «официальное распоряжение того, кто облечен властью». Он служит отражением власти одного лица над другими, находящимися от него в зависимости. Приказ в различных организациях, учреждениях и на предприятиях является распорядительным документом, который может быть как нормативным, так и ненормативным актом управления. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 министерствам предоставляется право издавать приказы, имеющие нормативный характер.

Анализ ведомственного нормотворчества показывает, что в практике принятия федеральными органами исполнительной власти правовых актов управления до сих пор встречаются правовые акты управления смешанного типа, содержащие как нормы права, так и предписания индивидуального характера. Разработчики издание актов смешанного типа объясняют нецелесообразностью применения нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос. При этом научно обоснованными правилами нормотворческой техники установлен запрет на включение в нормативные правовые акты ненормативных (индивидуальных) норм. Кроме того, нередко в одном НПА содержатся постоянные и временные предписания, что может вводить в заблуждение относительно их действия во времени. Прекращение норм временного характера требует их исключения из акта, нормативная часть которого продолжает действовать, что практически весьма затруднительно.

По мнению некоторых ученых, форма приказа предполагает, что он «адресован тем, кто непосредственно подчинен издавшему его лицу, входит в соответствующую систему, аппарат органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо»69.

Как правило, большинство нормативных правовых актов, изданных системой федеральных органов исполнительной власти, имеют форму приказа. Так, в правовой базе «Консультант Плюс» содержится более 120 тыс. приказов, в том числе зарегистрированных в Минюсте России порядка 22 тыс.

Приказы и распоряжения могут быть правоприменительными актами, при помощи которых руководитель органа осуществляет реализацию возложенных на него обязанностей, организует работу подчиненных ему органов.

6). Распоряжения издаются разнообразными органами, в числе которых Президент РФ, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти. Вне зависимости от издавшего органа эти акты являются, как правило, ненормативными (индивидуальными) актами и содержат конкретные предписания. В целях единообразного сложившегося понимания природы и предназначения распоряжений в системе нормативных правовых актов органов государственной власти не следует издавать в данной форме нормативные предписания.

Распоряжение федерального органа исполнительной власти – это индивидуальный правоприменительный акт, принимаемый на основе и во исполнение нормативного правового акта для решения отдельных вопросов. Распоряжение – распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполнительной власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленческой деятельности. Оно издается без коллегиального обсуждения. Распоряжения издаются, как правило, по вопросам осуществления государственной службы, по вопросам информационно-методического характера, по вопросам, связанным с организацией осуществления приказов, инструкций, положений, правил как данного органа управления, так и вышестоящих органов управления и должностных лиц.

Представляется, что отнесение в Правилах, утвержденных постановлением Правительства РФ № 1009, распоряжений к разновидности нормативного правового акта является ошибочным. Отметим, что некоторые ученые оправдывают возможность наличия нормативных распоряжений, которые, по их мнению, отличаются неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания.

Приказы и распоряжения издают единолично руководители федеральных органов исполнительной власти (министры, руководители федеральных служб, управлений, отделов и т. п.).

Форма «распоряжение» подходит к ненормативным правовым актам управления федеральных органов исполнительной власти, и, следовательно, распоряжение не должно содержать нормы права.

Помимо перечисленных в Правилах шести форм нормативного правового акта федеральные органы исполнительной власти издают многочисленный перечень иных форм нормативного правового акта. К примеру, силовым ведомствам свойственно издавать наставления и уставы. В наставлениях содержатся нормы о порядке (способе) действия конкретных служб, органов и подразделений по выполнению возложенных на них задач.

Устав является кодифицированным нормативным правовым актом (сводом правил). Такой документ содержит систематизированное изложение норм, регламентирующих определенный вид деятельности. Наставление определяет основные направления, формы и методы работы подразделений правоохранительной или военной службы. Уставы и наставления в системе военной и правоохранительной службы по своей сути соответствуют правилам и инструкциям.

Специфику нормотворчества составляет предмет правового регулирования. Особым признаком, характеризующим подзаконное нормотворчество в различных отраслях и сферах государственного управления, является зависимость от международного нормотворчества.

Так, в институте технического регулирования требования безопасности продукции являются обязательными и должны устанавливаться в соответствующих технических регламентах. Технический регламент содержит правовые нормы с техническим содержанием. Этот специфический нормативный правовой акт выступает в качестве единых и постоянных критериев безопасности объекта технического регулирования, с одной стороны, принуждая производителя выпускать продукцию, отвечающую заданным требованиям безопасности, а с другой – указывая потребителю, какой эта продукция должна быть^70. В ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (ред. от 28 июля 2012 г.) «О техническом регулировании»71 при определении понятия технического регламента как документа, который устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования, в числе форм его принятия названы постановления Правительства РФ или нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти по техническому регулированию. На 15 сентября 2012 г. в России утверждены 15 технических регламентов постановлением Правительства РФ, два технических регламента указанием МПС России (один из них в ред. Приказа Минтранса России) и один – приказом Роснедр.

Еще одно сравнительно новое направление нормотворческой деятельности исполнительной власти – это разработка административных регламентов выполнения государственных функций и оказания государственных услуг, единственной формой утверждения которого на федеральном уровне является издание приказа федерального органа исполнительной власти.

Согласно действующему постановлению Правительства РФ № 373^72, даны два определения административного регламента: одно – необходимо для осуществления государственного контроля (надзора), другое – для предоставления государственных услуг. Регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий) соответствующего публичного органа. Регламент также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями федеральных органов исполнительной власти и иными участниками административно-процессуальных правоотношений при исполнении государственной функции или при предоставлении государственной услуги.

В России активная работа по внедрению административных регламентов начала проводиться в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг.73 В целях реализации данной Концепции Правительство РФ 11 ноября 2005 г. приняло постановление № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг», устанавливающее требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)74.

В настоящее время многие федеральные органы исполнительной власти разработали и приняли соответствующие административные регламенты. При этом постановление Правительства РФ № 373 предписывает федеральным органам исполнительной власти до 1 июля 2012 г. привести свои административные регламенты в соответствие с этим постановлением. Проекты регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой Минэкономразвития РФ. Предметом независимой экспертизы проекта регламента является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта регламента для граждан и организаций. Разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов по проектам регламентов разрешаются в порядке, установленном Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.

Регламенты утверждаются в установленном порядке приказами федерального министра или соответствующих руководителей иных федеральных органов исполнительной власти (в том числе совместными). Они включаются в перечень государственных услуг и государственных функций по контролю и надзору, формируемый Минэкономразвития России и размещаемый в федеральных государственных информационных системах «Федеральный реестр государственных услуг (функций)» и «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»75.

Однако в действующей редакции постановления Правительства РФ № 1009 административные регламенты не перечислены в качестве правовой формы НПА. Разработка и внедрение в деятельность федеральных органов исполнительной власти административных регламентов – это одно из главных направлений административной реформы, проводимой в современном Российском государстве, с целью улучшения административного регулирования исполнения государственных функций.

Инновациями ведомственного правотворчества органов исполнительной власти является также принятие доктринальных актов – доктрин, концепций, стратегий и др.

Названные документы утверждаются как Правительством РФ (к примеру, если касаются вопросов общей компетенции социально-экономического развития страны), так и отдельными министерствами и ведомствами. В 2004 г. Минэкономразвития России издало письмо «О создании рабочей группы по проведению экспертизы стратегий развития»76, согласно которому стратегия развития представляет собой систему взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам целевых программ, отдельных проектов и непрограммных мероприятий, обеспечивающую эффективное решение системной социально-экономической проблемы. И по мнению автора данного документа – Германа Грефа, является частью общей системы нормативных программных документов, определяющих деятельность Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Представляется, что доктринальные документы, на основе которых разрабатываются государственные программы, не должны содержать нормы права, обязательные для их реализации, поэтому рекомендуется их утверждать просто подписью министра или руководителя федерального органа исполнительной власти или издавать в форме распоряжения соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Примечательно, что практически все такого рода документы не проходили государственную регистрацию в Минюсте России и не опубликованы в соответствующих изданиях.

Сама государственная программа «является системой мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности»77.

При этом государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти. Такого рода программные документы, безусловно, должны носить нормативный правовой характер актов государственного управления. В связи с этим в случаях, установленных постановлением Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. № 877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти», проект нормативного правового акта подлежит обязательному предварительному обсуждению на заседаниях общественных советов при федеральном органе исполнительной власти (при наличии указанных советов)78.

Наиболее распространенными в ведомственном правотворчестве федеральных органов исполнительной власти становятся стратегии развития отдельных отраслей социально-экономической сферы государственного управления. К примеру, Минпромторг России утвердил приказами ряд стратегий: Стратегию развития торговли в РФ на 2011–2015 годы и период до 2020 года; Стратегию развития тяжелого машиностроения на период до 2020 года; Стратегию развития автомобильной промышленности РФ на период до 2020 года и др.

Представляется, что доктринальные документы не должны содержать нормы права, обязательные для их реализации, поэтому рекомендуется их утверждать просто подписью министра или руководителя федерального органа исполнительной власти или издавать в форме распоряжения соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Так, все вышеперечисленные документы Минпромторга России не проходили государственную регистрацию в Минюсте России и не опубликованы в соответствующих изданиях.

По общим правилам копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Минюстом России в «Российскую газету», в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, в научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Однако, согласно п. 17 Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ № 1009 акт, признанный Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется издавшим его органом.

И такой порядок определен практически всеми федеральными органами исполнительной власти, в нашем случае – Приказом Минпромторга РФ от 28 апреля 2009 г. № 329^79. Такие акты вступают в силу со дня их подписания^80, публикуются в журнале «Энергия промышленного роста» и являются официальной публикацией Минпромторга России.

Кроме того, Правительство РФ в виде исключения предоставляет отдельным органам исполнительной власти право давать разъяснения. Разъяснение – это не самостоятельный вид правового акта, это этап толкования правовых норм. Термин «разъяснение» характеризует не форму документа, а его содержание. Так, Приказом Минюста России утверждены Разъяснения^81. При этом сам приказ зарегистрирован в Минюсте РФ 14 мая 2007 г. под № 9449, следовательно, по мнению специалистов Минюста, содержит нормы права. Если данный документ содержит нормы права, то предпочтительнее было бы назвать его Инструкцией. В противном случае, следовало бы утверждать этот документ в форме распоряжения.

Пожалуй, это наиболее наглядный пример неприемлемой практики ведомственного нормотворчества. Минюст России, призванный согласно Указу Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 (ред. от 10 сентября 2012 г.) «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», проводить правовую экспертизу проектов законодательных и иных НПА, осуществлять государственную регистрацию НПА федеральных органов исполнительной власти и др., издал подзаконный акт нормативного характера в форме разъяснений, зарегистрировав его, тем самым подтвердив, что документ содержит нормы права. Такому примеру правоприменения способствовала норма Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009: «1. Утвердить прилагаемые Правила <> Установить, что разъяснения о применении указанных Правил дает Министерство юстиции Российской Федерации».

На практике ряд федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих правотворческую функцию, приняли свои НПА, регулирующие порядок подготовки, оформления и государственной регистрации официальных документов. Краткий анализ нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти рассмотрим на примере трех ведомств, принципиально различающихся по субъектам и организационной структуре управления ими:

– Минобороны России, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ;

– Минфин России, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ;

– Ростехнадзор, руководство деятельностью этой службы напрямую осуществляет Правительство РФ.

В Приказе Минобороны России (1997 г.) № 450 «О порядке подготовки, оформления и государственной регистрации официальных документов Министерства обороны Российской Федерации» (с изменениями, внесенными Приказом Минобороны России (1999 г.) № 155), закреплено, что подготовка правовых актов в Министерстве обороны РФ осуществляется в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009.

При этом подготовка проектов документов, представляемых в органы государственной власти, осуществляется в соответствии с Инструкцией о порядке подготовки, оформления проектов документов, представляемых в органы государственной власти РФ (приложение № 1 к Приказу Минобороны России 1997 г. № 450), с обязательным участием соответствующих подразделений юридической службы Вооруженных Сил РФ.

В Приказе Министра обороны РФ от 31 января 2001 г. № 10 (ред. от 30 декабря 2011 г.) «Об утверждении Наставления по правовой работе в Вооруженных Силах Российской Федерации»82 содержится норма, что к основным правовым актам Минобороны России и Генерального штаба Вооруженных Сил РФ относятся: приказ, директива, указание, приказание.

Командиры и начальники в рамках своей компетенции издают приказы, директивы, указания, приказания. Нормативные правовые акты издаются в виде приказов. Правовые акты по оперативным и иным текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в виде директив и указаний.

Кроме того, издаются инструкции, положения, руководства, наставления, постановления, планы и т. п., которые вводятся в действие приказами, являются их составной частью и регламентируют отдельные стороны жизни, быта и деятельности войск (сил).

Подразделения (должностные лица) юридической службы Вооруженных Сил РФ проводят правовую экспертизу разрабатываемых проектов правовых актов Минобороны России и Генштаба ВС РФ, приказов, директив и других служебных документов командиров и начальников.

Таким образом, единственной формой нормативного правового акта в Министерстве обороны Российской Федерации является приказ, а инструкции, положения, руководства, наставления, постановления, планы, административные регламенты и другие документы, содержащие нормы права, также вводятся в действие приказом.

Приказом Минфина РФ от 4 марта 1999 г. № 47 «О совершенствовании работы по подготовке и государственной регистрации нормативных правовых актов Министерства финансов Российской Федерации»83 руководителям самостоятельных структурных подразделений министерства предписано обеспечить строгое соблюдение Правил, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009. С этого момента Минфин России издал порядка 2,5 тыс. нормативных правовых актов, которые в своем большинстве имеют форму приказов. Все инструкции, правила и положения также утверждены в форме приказов, за исключением положений, принятых совместно с Центральным банком России.

Следовательно, из шести возможных форм нормативного правового акта, предложенных Правилами востребованной федеральным органом исполнительной власти фактически является единственная – форма приказа.

Приказом Ростехнадзора от 24 декабря 2009 № 1053 утвержден Порядок подготовки нормативных правовых актов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и их государственной регистрации. В данном нормативном документе^84 определены единые правила подготовки, утверждения, вступления в силу, признания утратившими силу, отмены, изменения и дополнения нормативного правового акта Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. Сформулированы понятия нормативного правового акта и правовой нормы, идентичные содержащимся в Постановлении Государственной Думы Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации».

Согласно приказу, Ростехнадзор издает нормативные правовые акты в четырех формах: приказы, правила, инструкции и положения. Издание нормативных правовых актов в виде писем, телеграмм, телетайпограмм не допускается. Кроме того, содержит самостоятельные разделы, устанавливающие:

– этапы разработки нормативного правового акта;

– проведение мероприятий по подготовке нормативного правового акта;

– подготовку проекта нормативного правового акта;

– согласование проекта нормативного правового акта;

– подписание (утверждение) нормативного правового акта и его регистрацию;

– направление нормативного правового акта на государственную регистрацию в Минюст России;

– сопровождение прохождения государственной регистрации нормативного правового акта в Минюсте России;

– опубликование нормативного правового акта и вступление его в силу.

Если же проанализировать на основе имеющихся в базе «Консультант Плюс» подзаконных документов, в каких формах фактически издаются нормативные правовые акты в Ростехнадзоре с момента действия Приказа № 1053, то можно констатировать, что из 295 нормативных правовых актов 286 изданы в форме приказов, некоторыми из которых утверждены положения, инструкции и правила, а также административные регламенты. Четыре документа под названием «ПНД Ф» содержат методики измерений, утвержденные Директором ФГУ «Федеральный центр анализа и оценки техногенного воздействия», четыре документа имеют название СДА (Система документов по аккредитации) и приняты решением Наблюдательного совета. При этом требуется экспертная оценка о наличии в данных документах норм права. На наш взгляд, документы СДА и ПНД Ф носят нормативно-технический характер.

Из приведенных примеров сложившейся практики ведомственного нормотворчества на федеральном уровне можно сделать однозначный вывод, что практически единственной формой нормативного правового акта являются приказы. При этом, именно приказами утверждаются иные наименования нормативного правового акта. Такое положение дел объясняется исторической преемственностью наиболее удобных и проверенных способов правового регулирования, включая и двойную форму конструкции издания нормативного правового акта при утверждении положений, правил и инструкций приказом федерального органа исполнительной власти. При этом действующее законодательство содержит перечень форм подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти, которые аналогичны названиям дореволюционных законодательных форм: уставы, правила, инструкции, положения.

По мнению ученых, на сегодняшний день эффективность государственного управления в контексте цикличности административного реформирования начала XIX в. и начала XXI в. определяет вариативность границ регулируемой сферы и компетенционных характеристик органов исполнительной власти^85.

Рассмотренные примеры нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти в части наименований издаваемых нормативных актов не могут быть оценены как законные, так как не соответствуют Правилам, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации № 1009, в котором установлен закрытый перечень форм нормативных правовых актов. При этом особенностями предмета и метода административно-правового регулирования отличаются положения, правила, инструкции.

В правотворческой практике существуют три варианта юридической конструкции форм нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти:

– первый – в признании всех перечисленных в Правилах форм нормативных правовых актов исключительно самостоятельными нормативными правовыми актами;

– второй – состоит в утверждении всех имеющихся нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти приказом;

– третий – использование грифа «утверждаю» уполномоченного должностного лица федеральных органов исполнительной власти.

Необходимо принятие федерального закона, посвященного нормативным правовым актам в Российской Федерации.

При существующем несоблюдении норм, содержащихся в Правилах, и применении многочисленных вариаций перечня форм ведомственных нормативных актов, утверждение последних единой формой (например, приказом) будет выполнять позитивную роль их определенной унификации. Следовательно, в ситуации свободы выбора федеральными органами исполнительной власти правовых форм двойная форма нормативного акта является не только позитивной, но и неизбежной.

Вместе с тем в Правилах установлен исчерпывающий перечень форм нормативных правовых актов. В этом контексте утверждение одной самостоятельной формы другой самостоятельной формой по общему правилу выглядит не совсем логичным.

В качестве рабочей гипотезы можно предложить следующий перечень и юридическую иерархию форм нормативных правовых актов федеральных министерств, служб и агентств в порядке убывания уровня юридической силы:

1) приказ, утверждающий положение;

2) приказ, утверждающий правила (по глубине процедурной детализации уступающие административным регламентам);

3) приказ, утверждающий административный регламент;

4) приказ, утверждающий инструкцию;

5) иные приказы, в том числе утверждающие наставления, технические регламенты, и многие другие.

Таким образом, будет выстроена четкая система подзаконных нормативных правовых актов на федеральном уровне: Президент России издает нормативные указы, Правительство России – нормативные постановления, федеральные органы исполнительной власти – нормативные приказы.

При этом приказы, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, могут быть и ненормативными (желательно внутриведомственного характера), а распоряжения должны стать только ненормативными (индивидуальными) актами управления.

Для предотвращения ошибок в нормотворчестве ключевой должна стать стадия проведения правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов, направленная на достижение должного качества нормативного акта как результата нормотворческой деятельности.

С качеством нормотворчества, подготовкой нормативного правового акта связан принцип профессионализма субъектов нормотворчества. К такого рода деятельности должны привлекаться специалисты, обладающие глубокими правовыми знаниями и опытом в моделировании проектов нормативных правовых актов.

Непосредственно экспертиза проекта нормативного правового акта и поправок к нему включает в себя правовую и специализированную оценку содержащихся в нем положений. Специализированная оценка включает в себя профессиональную оценку эффективности положений проекта с учетом специфики той сферы общественных отношений, на урегулирование которой направлен данный проект.

Только при качественно проведенной правовой экспертизе проекта и после устранения всех выявленных недостатков принимаемый нормативный правовой акт сможет эффективно регулировать правоотношения, связанные с реализацией государственного управления.

Основной методологической проблемой осуществления правовых экспертиз является отсутствие единых и общеобязательных, научно обоснованных требований как к проведению экспертиз, так и к разработке самих проектов нормативных правовых актов.

На сегодня наиболее проработанным актом, позволяющим юридически грамотно осуществлять правовую экспертизу, являются Рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных законов, подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ более десяти лет назад^86.

Таким образом, в результате анализа выявлено, что на практике подзаконная нормотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти весьма многообразна. При этом фактически ни одно ведомство не придерживается установленных Правительством РФ правил ведомственного нормотворчества. Как правило, нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти принимается в форме приказа. Иные наименования нормативного правового акта приобретают двойственный, зависимый характер и утверждаются опять же приказами. Такую конструкцию принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти можно назвать двойной формой нормативного правового акта. При этом количество наименований, утверждаемых приказами, значительно больше тех шести, которые перечислены в Правилах. Если обратиться к правовой базе «Консультант Плюс» для статистического анализа, принятых в период проведения административной реформы с 2004 по 2010 г. нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, то можно констатировать следующее: примерно издано 71 тыс. приказов федеральных органов исполнительной власти, в том числе приказами федеральных органов исполнительной власти утверждены примерно 570 правил (а всего их было принято приблизительно 800), более 3 тыс. положений, около 1 тыс. инструкций, 300 административных регламентов (сейчас их количество достигло 570).

§ 3. Министерство внутренних дел Российской Федерации как субъект нормотворчества

Структурно руководство деятельностью МВД России, являющегося федеральным министерством, осуществляет Президент Российской Федерации^87.

Кроме того, во внутренних войсках МВД России – в Главном командовании внутренних войск МВД России – в количестве 1—14 человек, в оперативно-территориальных объединениях внутренних войск МВД России – в количестве 9—11 человек создаются Президентом Российской Федерации военные советы, которые являются постоянно действующими коллегиальными совещательными органами на основании Указа Президента РФ от 30 июня 2012 г. № 919^88. По основным направлениям своей деятельности военный совет принимает решения. Решения военного совета принимаются большинством голосов присутствующих на заседании членов военного совета и оформляются протоколом, который подписывают председатель и секретарь военного совета. По принятым решениям издаются постановления военного совета, которые подписывают председатель и секретарь военного совета. Постановления военного совета являются обязательными для исполнения всеми должностными лицами в порядке подчиненности. Для исполнения постановлений военного совета могут издаваться приказы, директивы и указания. При необходимости окончательное решение по рассмотренным на заседании военного совета вопросам в установленном порядке принимают соответственно Министр внутренних дел Российской Федерации, главнокомандующий внутренними войсками МВД России.

Правительство Российской Федерации координирует деятельность МВД России; участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы органов внутренних дел и внутренних войск.

МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через органы внутренних дел и органы управления внутренними войсками. В единую централизованную систему МВД России входят: органы внутренних дел, включающие в себя полицию; внутренние войска; организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России. При этом министерству в настоящее время не подведомственны ни службы, ни агентства.

МВД России осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.

В своей деятельности МВД России руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 (ред. от 29 августа 2013 г.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Система МВД России представляет собой сложную многофункциональную и многоуровневую систему, включающую в себя многочисленные службы и подразделения, а также учреждения, которые функционируют во взаимосвязи и непрерывном взаимодействии на основе административно-территориального принципа государственного управления внутренними делами.

Территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации являются:

а) на окружном уровне – главные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам, управления на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам;

б) на межрегиональном уровне – оперативные бюро Министерства внутренних дел Российской Федерации, центры специального назначения Министерства внутренних дел Российской Федерации, линейные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте;

в) на региональном уровне – министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по иным субъектам Российской Федерации;

г) на районном уровне – управления, отделы, отделения Министерства внутренних дел Российской Федерации по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы, отделения Министерства внутренних дел Российской Федерации по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы, отделения Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации на комплексе «Байконур».

При этом подчиненность территориальных органов определяется Министром внутренних дел Российской Федерации^89.

В состав органов внутренних дел входят: центральный аппарат МВД России (за исключением Главного командования внутренних войск МВД России), территориальные органы МВД России, образовательные учреждения, научно-исследовательские, медико-санитарные и санаторно-курортные организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, представительства МВД России за рубежом, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел.

В МВД России в соответствии с законодательством Российской Федерации о службе в органах внутренних дел и о военной службе вводятся должности соответственно сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск, в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе – должности федеральных государственных гражданских служащих, в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации – должности работников.

В структуру центрального аппарата МВД России входят:

1. Министр внутренних дел Российской Федерации.

2. Первый заместитель министра внутренних дел Российской Федерации.

3. Заместители Министра внутренних дел Российской Федерации.

4. Статс-секретарь – заместитель министра внутренних дел Российской Федерации.

5. Заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации – главнокомандующий внутренними войсками Министерства внутренних дел Российской Федерации.

6. Главное командование внутренних войск.

7. Следственный департамент.

8. Главное управление вневедомственной охраны.

9. Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения.

10. Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

11. Главное управление по противодействию экстремизму.

12. Главное управление собственной безопасности.

13. Главное управление на транспорте.

14. Главное управление уголовного розыска.

15. Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции.

16. Департамент государственной службы и кадров.

17. Департамент делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций.

18. Департамент информационных технологий, связи и защиты информации.

19. Департамент по материально-техническому и медицинскому обеспечению.

20. Департамент по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий.

21. Договорно-правовой департамент.

22. Организационно-аналитический департамент.

23. Национальное центральное бюро Интерпола.

24. Контрольно-ревизионное управление.

25. Оперативное управление.

26. Организационно-штатное управление.

27. Управление по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации.

28. Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите.

29. Управление по обеспечению деятельности подразделений специального назначения и авиации.

30. Управление по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий.

31. Управление оперативно-разыскной информации.

32. Управление по организации дознания^90.

Штатная численность центрального аппарата МВД России установлена Указом Президента России от 1 марта 2011 г. № 248 в количестве 9264 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), в том числе сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации – 8000 человек, военнослужащих внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации – 545 человек, федеральных государственных гражданских служащих – 679 человек и работников – 40 человек.

МВД России осуществляет свою деятельность, в том числе и правотворческую, во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.

Деятельность МВД России является открытой для общества и публичной в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации.

При МВД России действует общественный совет, который формируется в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации.

МВД России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом органов внутренних дел и внутренних войск.

Правовые и организационные основы деятельности министерства определяются Положением о МВД России, утвержденным Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 (ред. от 29 августа 2013 г.).

Среди пяти основных задач МВД России, сформулированных в анализируемом указе, первые две непосредственно касаются нормотворческой деятельности:

1) разработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел;

2) нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел^91.

МВД России возглавляет министр внутренних дел Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации. И именно «Министр несет персональную ответственность за выполнение задач и осуществление полномочий, возложенных на МВД России, и за реализацию государственной политики в сфере внутренних дел»92.

Ведомственное нормотворчество МВД России регулируется в соответствии с утвержденными постановлением Правительством РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (далее – Правилами)93. Однако варианты принятия, утверждения и наименования нормативных правовых актов, принимаемых в МВД России, имеют существенные отличия от исчерпывающего перечня форм, которые содержатся в Правилах. Согласно п. 2 Правил, последние издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Вместе с тем Правила не раскрывают содержательную специфику данных форм. В правилах отмечается, что издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Административно-правовое регулирование ведомственного нормотворчества в МВД России осуществляется в соответствии со следующими документами:

– приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 (ред. от 26 марта 2013 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России»;

– приказом МВД России от 24 февраля 2012 г. № 120 (ред. от 26 июля 2013 г.) «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России» (вместе с Положением об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России) (Зарегистр. в Минюсте России 28 марта 2012 г. № 23640);

– приказом МВД РФ от 7 мая 2008 г. № 405 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Министерства внутренних дел Российской Федерации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации» (Зарегистр. в Минюсте РФ 26 мая 2008 г. № 11744);

– приказом МВД России от 20 июня 2012 г. № 615 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации»;

– приказом МВД России от 8 июня 2012 года № 574 «Вопросы подготовки проектов отдельных документов»;

– государственным стандартом ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов»;

– методическими рекомендациями по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденными приказом Росархива от 23 декабря 2009 г. № 76.

Регламентация нормотворческой деятельности в системе МВД России имеется также и на уровне территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации. Издаваемые ими правовые акты не должны противоречить правовым актам, изданным вышестоящим в порядке подчиненности структурных подразделений. Особое положение в нормотворческой деятельности отводится органам внутренних дел по субъектам Российской Федерации. По справедливому высказыванию А. А. Соловьёва, «с одной стороны, они имеют возможность принимать участие в федеральном правотворчестве (через МВД России, законодательные органы соответствующих субъектов Российской Федерации, используя предоставленное последним право законодательной инициативы), с другой – в правотворчестве соответствующих субъектов Российской Федерации (подготовка проектов нормативных правовых актов, осуществление их сопровождения, согласование проектов нормативных правовых актов, подготовленных иными субъектами правотворческого процесса). Вместе с тем органы внутренних дел субъектов Российской Федерации осуществляют ведомственное правотворчество»94.

К примеру, в г. Москве в соответствии с требованиями Наставления по организации правовой работы в системе МВД России, утвержденного приказом МВД России от 5 января 2007 г. № 6,и в целях установления единого порядка подготовки и издания правовых актов в системе ГУ МВД России по г. Москве утверждены Приказом ГУ МВД России по г. Москве от 25 апреля 2012 г. № 400 (ред. от 30 апреля 2013 г.) Правила подготовки правовых актов в системе ГУ МВД России по г. Москве^95.

Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России определяют единый порядок организации и осуществления ведомственного нормотворчества в центральном аппарате МВД России. Координация и контроль за нормотворческой деятельностью в центральном аппарате МВД России возложен на Договорно-правовой департамент МВД России.

В классификаторе правовых актов в целях унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения автоматизированного обмена правовой информацией между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами прокуратуры Российской Федерации и органами местного самоуправления выделены следующие номера классификатора нормотворческой деятельности МВД России: в рубрикаторе: 020.000.000 Основы государственного управления – 020.010.040 Федеральные органы исполнительной власти; в рубрикаторе: 160.000.000 Безопасность и охрана правопорядка – 160.020.080 Органы внутренних дел 160.020.090 Внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации^96.

Правомочия МВД России по изданию нормативных правовых актов установлены Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации^97, другими законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Перечислим полномочия МВД России согласно данному положению, напрямую затрагивающие нормотворчество:

– разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также подготавливает другие документы, по которым требуется решение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере внутренних дел;

– осуществляет нормативно-правовое регулирование вопросов, относящихся к сфере внутренних дел, если эти вопросы не являются предметом регулирования Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации; определяет порядок реализации прав и обязанностей полиции, если этот порядок не является предметом регулирования федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации;

– обеспечивает разработку и реализацию государственных программ в сфере внутренних дел;

– подготавливает по поручению Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации проекты отзывов и заключений на проекты законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

МВД России в целях осуществления своих полномочий имеет право:

– организовывать и проводить общественную экспертизу проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, относящимся к сфере внутренних дел, а также принимать участие в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив граждан и общественных объединений по наиболее актуальным вопросам, относящимся к сфере внутренних дел.

В Правилах подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России дано определение нормативного правового акта, в котором отражены классические признаки любого нормативного правового акта: это «письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме должностным лицом Министерства в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, рассчитанных на многократное применение и относительно неопределенный круг лиц».

Координация и контроль за нормотворческой деятельностью в центральном аппарате МВД России возлагаются на Договорно-правовой департамент МВД России.

Персональную ответственность за организацию нормотворческой деятельности, своевременную и качественную подготовку проектов нормативных правовых актов несут руководители соответствующих подразделений Министерства, а за состояние нормотворческой работы по курируемым направлениям деятельности МВД России в целом – заместители министра в соответствии с их полномочиями.

Приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 определено, что Министерством внутренних дел Российской Федерации НПА издаются в виде:

– приказов,

– положений,

– уставов,

– инструкций,

– правил,

– наставлений^98.

Также в анализируемых правилах, исходя из особенностей целей и предмета правового регулирования в МВД России, определено, что могут издаваться и иные виды нормативных правовых актов.

Правилами юридически грамотно установлено, что в системе МВД России запрещается издание актов управления, содержащих правовые нормы, в виде распоряжений, писем, телеграмм, телефонограмм, указаний, протоколов, актов, заключений, планов и других служебных документов.

В Правилах в виде самостоятельных разделов регламентированы этапы нормотворческой деятельности и установлены требования к оформлению нормативного правового акта:

– планирование нормотворческой деятельности в МВД России;

– подготовка проектов нормативных правовых актов;

– требования, предъявляемые к структуре и содержанию проектов нормативных правовых актов;

– общие требования, предъявляемые к оформлению проектов нормативных правовых актов;

– требования, предъявляемые к оформлению сносок и примечаний в проектах нормативных правовых актов;

– требования, предъявляемые к оформлению приложений к проектам нормативных правовых актов;

– оформление проектов нормативных правовых актов по внесению изменений и дополнений в ранее изданные нормативные правовые акты, признанию нормативных правовых актов утратившими силу (неприменяемыми);

– завершение работы по подготовке проекта нормативного правового акта в подразделении, являющемся его головным разработчиком;

– рассмотрение проектов нормативных правовых актов, поступающих в МВД России. Согласование проектов нормативных правовых актов;

– правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов в ДПД МВД России;

– особенности проведения правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов, по которым проводится независимая антикоррупционная экспертиза;

– издание нормативных правовых актов;

– государственная регистрация нормативных правовых актов.

В Правилах дана краткая характеристика каждой форме нормативного правового акта. Так, приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск МВД России, включая определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, прохождения службы в органах внутренних дел и военной службы во внутренних войсках.

Статусные документы органов внутренних дел, их структурных подразделений, предприятий, учреждений и организаций издаются в виде положений и уставов.

Положение устанавливает статус, определяет задачи и функции, права, порядок деятельности органа внутренних дел или его структурного подразделения, органа управления, соединения и воинской части внутренних войск.

Устав определяет статус, цели, порядок и характер деятельности предприятия, учреждения и организации.

Положение издается также в целях нормативного регулирования конкретных видов деятельности, осуществляемых органами внутренних дел и внутренними войсками.

Инструкции и правила регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и порядок ее осуществления конкретными категориями сотрудников (военнослужащих).

Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности.

Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности.

В наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации, а также определяется порядок реализации и исполнения соответствующих прав и обязанностей.

Исходя из особенностей целей и предмета правового регулирования, в МВД России могут издаваться и иные виды нормативных правовых актов.

При этом издаваемые МВД России положения, уставы, инструкции, наставления, правила и иные нормативные правовые акты утверждаются приказами МВД России. Таким образом, фактически единственной формой нормативного правового акта в МВД России является приказ, а другие документы, содержащие нормы права, также вводятся в действие приказом.

Вместе с тем, Правила не раскрывают содержательную специфику данных форм. Так, силовые ведомства издают наставления и уставы. Такие документы, как правило, содержат систематизированное изложение норм, регламентирующих определенный вид правоохранительной или военной деятельности.

Однако Приказ МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 (ред. от 23 августа 2012 г.) вкладывает иной, скорее гражданско-правовой, смысл в понятие «устав» как формы нормативного правового акта: «устав определяет статус, цели, порядок и характер деятельности предприятия, учреждения и организации».

Уставы и наставления в системе военной и правоохранительной службы по своей сути соответствуют правилам и инструкциям.

Примерами нормативных правовых актов гражданско-правового смысла устава являются:

– Устав федерального государственного унитарного предприятия «Охрана» Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденный Приказом МВД России от 13 мая 2011 г. № 367 (ред. от 23 мая 2013 г.) «О некоторых вопросах организации деятельности федерального государственного унитарного предприятия «Охрана» Министерства внутренних дел Российской Федерации» (Зарегистр. в Минюсте России 16 июня 2011 г. № 21041);

– Устав Военно-строительного объединения МВД России, утвержденный Приказом МВД РФ от 13 февраля 1997 г. № 88 «Об утверждении Устава Военно-строительного объединения МВД России».

Примером устава, характеризующего вид правоохранительной службы, является Устав патрульно-постовой службы полиции, утвержденный Приказом МВД России от 29 января 2008 г. № 80 (ред. от 11 марта 2012 г.) «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции».

Свои специфические особенности имеет нормотворческая деятельность правового обеспечения служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России. Правовую основу деятельности внутренних войск МВД России наряду с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», другими федеральными законами и нормативными право – выми актами федеральных органов исполнительной власти составляют и подзаконные нормативные акты.

Федеральным законом «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» регламентирована, в целом служебно-боевая деятельность внутренних войск МВД России. Наставление по организации и осуществлению правового обеспечения в обычных условиях и при выполнении задач во внутренних вооруженных конфликтах немеждународного характера и особенностях применения в них норм международного гуманитарного права, утвержденное Приказом главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 5 июля 2005 г. № 220, определяет обязанности командования, начальников служб и иных руководителей структурных подразделений органов военного управления, управлений по организации и осуществлению правового обеспечения.

Указом Президента Российской Федерации от 1 июня 2005 г. № 627 утверждено Положение об оперативно-территориальном объединении внутренних войск МВД России, которое урегулировало вопросы управления внутренними войсками, их взаимодействия с органами внутренних дел, вооруженными силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами при решении задач в области обороны и безопасности.

Приказом МВД России от 15 ноября 2003 г. № 88 утверждено Общее положение о соединении и воинской части внутренних войск МВД России, которое регулирует деятельность органов военного управления, соединений, воинских частей, военных образовательных учреждений высшего профессионального образования и учреждений внутренних войск. На основании Общего положения они могут регистрироваться в качестве юридических лиц и выступать в гражданско-правовых отношениях в качестве организаций.

Во внутренних войсках имеется собственная регламентация нормотворческой деятельности рядом ведомственных нормативных правовых актов. Приказом главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 14 июля 2004 г. № 260 утверждено Положение о юридических (правовых) подразделениях и помощниках командующих (командиров, начальников) по правовой работе внутренних войск МВД России; приказом главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 31 марта 2004 г. № 122 утверждены Правила подготовки нормативных правовых и иных правовых актов во внутренних войсках МВД России.

Кроме того, внутриведомственными нормативными актами регламентирована деятельность юридической службы внутренних войск МВД России, организация и защита законных интересов в судах, а также планирование нормотворческой деятельности:

– Приказ главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 14 июля 2004 г. № 260 «Об утверждении нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы деятельности юридической службы внутренних войск МВД России»;

– Приказ главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 10 июля 2004 г. № 255 «Об организации и осуществлении защиты законных интересов во внутренних войсках МВД России в судебных инстанциях и договорно-претензионной работы»;

– Приказ ГКВВ МВД РФ от 5 июля 2005 г. № 219 «Об утверждении Концепции правового обеспечения внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации на период до 2015 года и Плана мероприятий по реализации Концепции правового обеспечения внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации на период до 2015 года»99.

Контроль за соответствием разрабатываемых во внутренних войсках МВД России проектов нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, международным договорам Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, МВД России осуществляет Правовое управление Главного командования внутренних войск МВД России. Таким образом, юридическая служба создает правовые условия для качественного выполнения внутренними войсками поставленных перед ними задач.

Правовое обеспечение внутренних войск МВД России помимо нормотворческой деятельности: правовую работу, защиту правовыми средствами интересов внутренних войск, правоохранительную деятельность, правовую подготовку.

Нормотворческая деятельность во внутренних войсках представляет собой деятельность органов военного управления (должностных лиц) в пределах своего функционального предназначения (специальных, должностных обязанностей) по разработке проектов законов, других нормативных правовых актов, регулирующих деятельность внутренних войск, а также кодификации и приведению ведомственных нормативных правовых актов в соответствие с действующим законодательством. В Правилах, утвержденных Приказом ГКВВ МВД России от 31 марта 2004 г., дано стандартное определение нормативного правового акта^100, перечислены следующие виды нормативных правовых актов, издаваемых во внутренних войсках:

1. Приказ – основной акт военного управления, издаваемый в порядке единоначалия, фиксирующий действия, события и включающий определение задач и функций, правовое регулирование различных направлений служебно-боевой деятельности, имеющий существенное юридическое значение.

2. Директива – акт, содержащий нормативные предписания по подготовке и ведению боевых действий, снабжению, обучению, воспитанию, работе с кадрами, штатной организацией и другим вопросам деятельности внутренних войск на конкретный период времени. Следовательно, директива содержит срочные нормы, т. е. введенные в действие на определенный срок.

3. Приказание – акт, издаваемый начальниками соответствующих штабов от имени командира (начальника) или военным комендантом гарнизона от имени начальника гарнизона. Следовательно, приказание представляет собой локальный нормативный правовой акт.

4. Положение – акт, устанавливающий статус, определяющий задачи и функции, права, порядок деятельности органа военного управления или его структурного подразделения, либо акт, регламентирующий определенные области воинских отношений или регулирующий конкретные виды деятельности, осуществляемые внутренними войсками.

5. Устав – акт, определяющий статус, цели, порядок и характер деятельности учреждения и организации.

6. Инструкция – акт, содержащий нормы, устанавливающие кем, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности.

7. Правила – акт, устанавливающий порядок осуществления отдельного вида деятельности военнослужащих.

8. Наставление – акт, содержащий нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации, а также определяющий порядок реализации и исполнения соответствующих прав и обязанностей.

9. Руководство – акт, содержащий нормы, устанавливающие порядок действий при выполнении определенного вида деятельности. Издается в виде пособия по какому-либо предмету.

Кроме того, данными Правилами предусматривается издание иных нормативных правовых актов.

Все перечисленные нормативные правовые акты за исключением директив утверждаются приказами. Таким образом, во внутренних войсках ведомственные нормативные акты могут быть либо в виде приказа, либо в виде директивы. В то время как Приказ МВД России от 8 июня 2012 г. № 575 «О внесении изменений в Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации и Образцы оформления проектов нормативных правовых актов Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденные приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484» в Правилах подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации исключил директивы как форму нормативного правового акта^101.

Правилами подготовки нормативных правовых и иных актов во внутренних войсках МВД России установлено, что запрещается издание нормативных актов управления в виде распоряжений, писем, телеграмм, телефонограмм, указаний, протоколов, актов, заключений, планов и других служебных документов.

Руководство внутренними войсками отмечает, что в настоящее время осуществлен переход большей части нормативной правовой базы, регулирующей деятельность внутренних войск, с союзной на российскую. В целом повысилось качество правовой регламентации деятельности внутренних войск.

Нормативно урегулированы вопросы судебной защиты, договорно-претензионной работы, правового положения юридических подразделений и помощников командиров (начальников) по правовой работе, подготовки нормативных правовых актов во внутренних войсках.

Подготовлены и приняты статусные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность органов военного управления, соединений, воинских частей, военных образовательных учреждений высшего профессионального образования и учреждений внутренних войск МВД России.

Анализируя нормотворческую деятельность внутренних войск, регулирующую международное сотрудничество, следует отметить, что заключены соглашения с Департаментом войск карабинеров (внутренних войск) МВД Республики Молдова, Главным управлением внутренних войск МВД Украины, Главным управлением командующего внутренними войсками МВД Казахстана.

Внутриведомственный правовой контроль за соответствием разрабатываемых во внутренних войсках МВД России проектов нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации ведется ГКВВ МВД России и центральным аппаратом МВД России.

В правовой работе используются автоматизированные информационные системы, которые позволяют проводить не только учет ведомственных нормативных правовых актов, но и способствуют определенной систематизации нормативных правовых актов.

Проблемы правового обеспечения внутренних войск решаются также путем взаимодействия внутренних войск с органами внутренних дел, законодательной (представительной), исполнительной и судебной властью.

Во внутренних войсках создана и действует юридическая служба, включающая в себя: правовое управление ГКВВ МВД России; юридические подразделения управлений оперативно-территориальных объединений, соединений оперативного назначения, воинских частей специального назначения, военных образовательных учреждений высшего профессионального образования; помощников командиров соединений, воинских частей и начальников учреждений по правовой работе.

Вместе с тем правовое регулирование внутренних войск не в полной мере отвечает требованиям по созданию надлежащих правовых условий для эффективного и качественного выполнения возложенных на них задач. Необходимо повышать качество издаваемых нормативных правовых актов, регулирующих деятельность внутренних войск. До сих пор действуют правовые акты, не отвечающие современным реалиям, дублирующие или противоречащие друг другу. Правовое регулирование порой запаздывает в реагировании на изменяющиеся условия деятельности внутренних войск. Не отлажен механизм анализа эффективности применения нормативных правовых актов, регулирующих деятельность внутренних войск. Имеются пробелы в урегулировании отдельных направлений деятельности внутренних войск.

Необходимо совершенствование механизма взаимодействия с правоохранительными и другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по вопросам взаимообмена правовой информацией и нормотворчества.

Для решения обозначенных проблем во внутренних войсках укрепляется юридическая служба, предусматривающая наличие в ГКВВ МВД России правового управления численностью до 30 человек, в управлениях: оперативно-территориальных объединений – отделов правовой работы (юридических служб) численностью от 3 до 10 человек; соединений, военных образовательных учреждений высшего профессионального образования – юридических служб численностью не менее 2 человек; воинских частей, учреждений – групп правового обеспечения численностью не менее двух человек. Юридические подразделения в пределах своей компетенции призваны выполнять мероприятия по правовому обеспечению внутренних войск.

Головным юридическим подразделением во внутренних войсках является правовое управление, которое осуществляет методическое руководство юридическими подразделениями, помощниками командиров (начальников) по правовой работе во внутренних войсках, а также правовым обеспечением оперативно-территориальных объединений, соединений, военных образовательных учреждений высшего профессионального образования, учреждений и воинских частей внутренних войск МВД России.

Приказом главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 5 июля 2005 г. № 220 утверждено Наставление по организации и осуществлению правового обеспечения внутренних войск МВД России при повседневной деятельности, а также при выполнении ими задач во внутренних вооруженных конфликтах немеждународного характера и особенностях применения в них норм международного гуманитарного права.

Приказом главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 1 мая 2010 г. № 183 установлен порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов во внутренних войсках МВД России.

Анализируя практику рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов МВД России в Верховном Суде Российской Федерации, следует дать довольно высокую оценку реализации правотворческой функции МВД России. Так, существуют лишь единичные случаи удовлетворения исков центрального аппарата МВД России. За последние три года из 42 заявлений были удовлетворены всего лишь четыре:

– противоречие закону, так как при разработке нормативного правового акта не применяли системное толкование статей законодательных актов (дело № ГКПИ10-237 от 30 марта 2010 г.);

– противоречие другим нормам и правилам (дело № ГКПИ11-1774 от 24 января 2012 г.);

– противоречие КоАП РФ и Федеральному закону «О Полиции», что привело к расширению полномочий должностным лицам полиции, чем это предусмотрено в законе (дело № АППИ12-245 от 27 марта 2012 г.);

– не отменены нормы, которые основывались на федеральных законах, прекративших свое действие (дело № АКПИ12-181 от 27 апреля 2012 г.).

§ 4. Зарубежный опыт правового регулирования нормотворческой деятельности органов исполнительной власти

Для верного понимания сущности методологии нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, несомненно, представляет научный интерес исследования зарубежного опыта данной деятельности. В ряде государств – стран СНГ нормотворческая деятельность отрегулирована на законодательном уровне. В данной монографии представлен опыт правового регулирования нормотворческой деятельности органов исполнительной власти в Белоруссии и Казахстане.

Опыт изучения нормотворческой деятельности Беларуси и Казахстана, возможно. будет способствовать совершенствованию нормотворческой деятельности по принятию нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти, сокращению коррупционных норм в проектах актов управленческого характера.

I. Правовое регулирование нормотворческой деятельности в Республике Беларусь.

Базовым актом, регулирующим отношения нормотворчество, т. е. процесс подготовки (включая выработку концепции проекта, его обоснование, необходимое согласование и др.) и принятия нормативного правового акта, в Республике Беларусь выступает Закон от 10 января 2000 г. № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

Данный закон определяет понятие и виды нормативных правовых актов Республики Беларусь, устанавливает общий порядок их подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, действия, толкования и систематизации.

Так, ст. 1 Закона определяет нормативный правовой акт как официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение. При этом выделяется понятие локального нормативного правового акта, под которым понимается нормативный правовой акт, действие которого ограничено рамками одной или нескольких организаций.

Нормотворческая деятельность, в свою очередь, определяется как научная и организационная деятельность по подготовке, экспертизе, изменению, дополнению, принятию (изданию), толкованию, приостановлению действия, признанию утратившими силу либо отмене нормативных правовых актов. В соответствии со ст. 7 Закона нормотворческая деятельность осуществляется на следующих основных принципах:

– конституционности;

– соответствия актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам главы государства и вышестоящих государственных органов;

– приоритета общепризнанных принципов международного права;

– защиты прав и свобод, законных интересов граждан и социальной справедливости;

– научности;

– системности и комплексности правового регулирования общественных отношений.

Нормативные правовые акты Республики Беларусь приводятся в единую систему путем их взаимного согласования, определения иерархии нормативных правовых актов, а также путем подготовки издания соответствующих сводов законов и законодательства, характеризующуюся внутренней согласованностью и обеспечивающую правовое регулирование общественных отношений.

В соответствии со ст. 2 Закона выделяют следующие виды подзаконных нормативных правовых актов Президента Республики и исполнительных органов государственного управления, действующих в Республике Беларусь:

1. Указ Президента Республики Беларусь – нормативный правовой акт главы государства, издаваемый в целях реализации его полномочий и устанавливающий (изменяющий, отменяющий) определенные правовые нормы.

2. Директива Президента Республики Беларусь – указ программного характера, издаваемый главой государства в целях системного решения вопросов, имеющих приоритетное политическое, социальное и экономическое значение.

3. Постановление Совета министров Республики Беларусь – нормативный правовой акт Правительства Республики Беларусь.

4. Постановления республиканского органа государственного управления и Национального банка Республики Беларусь (Правления Национального банка Республики Беларусь, Совета директоров Национального банка Республики Беларусь) – нормативные правовые акты, принимаемые коллегиально на основе и во исполнение нормативных правовых актов большей юридической силы в пределах компетенции соответствующего государственного органа и регулирующие общественные отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности.

5. Регламент – нормативный правовой акт, принятый (изданный) главой государства, органами законодательной, исполнительной, судебной власти, а также органами местного управления и самоуправления и содержащий совокупность правил, определяющих процедуру деятельности соответствующих органов.

6. Инструкция – нормативный правовой акт, детально определяющий содержание и методические вопросы регулирования в определенной области общественных отношений.

7. Правила – кодифицированный нормативный правовой акт, конкретизирующий нормы более общего характера с целью регулирования поведения субъектов общественных отношений в определенных сферах и по процедурным вопросам.

8. Устав (положение) – нормативный правовой акт, определяющий порядок деятельности государственного органа (организации), а также порядок деятельности государственных служащих и иных лиц в определенных сферах деятельности.

9. Приказ республиканского органа государственного управления – нормативный правовой акт функционально-отраслевого характера, издаваемый руководителем республиканского органа государственного управления в пределах компетенции возглавляемого им органа в соответствующей сфере государственного управления.

При этом Закон устанавливает перечень ненормативных правовых актов, под которыми понимаются правовые акты, принимаемые (издаваемые) с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанные на иное однократное применение, не являются нормативными. К ним, в частности, относятся:

• распоряжения Президента Республики Беларусь, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь;

• распоряжения председателей палат парламента – Национального собрания Республики Беларусь;

• распоряжения премьер-министра Республики Беларусь;

• акты органов прокуратуры и прокуроров, за исключением нормативных правовых актов Генерального прокурора Республики Беларусь;

• акты органов, регистрирующих акты гражданского состояния;

• а также иные правовые акты, не являющиеся нормативными.

Также ненормативный характер в некоторых случаях могут иметь решения референдума, указы и Директивы Президента Республики Беларусь, постановления палат Парламента, постановления Совета министров, акты высших судебных инстанций и Генерального прокурора Республики Беларусь, постановления республиканского органа государственного управления и Национального банка, а также решения органов местного управления и самоуправления.

Закон закрепляет понятие юридической силы нормативного правового акта, т. е. характеристики нормативного правового акта, определяющей обязательность его применения к соответствующим общественным отношениям, а также его соподчиненность по отношению к иным нормативным правовым актам.

В частности, Конституция Республики Беларусь обладает высшей юридической силой. Законы, декреты, указы и иные акты государственных органов (должностных лиц) принимаются (издаются) на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь. Соответственно, при расхождении положений закона, декрета, указа или иного нормативного правового акта с Конституцией Республики Беларусь действует Конституция Республики Беларусь.

Юридическая сила уставов, положений, инструкций, регламентов и правил определяется юридической силой нормативного правового акта, которым они утверждаются.

Нормативный правовой акт вышестоящего государственного органа (должностного лица) имеет большую юридическую силу по отношению к нормативным правовым актам нижестоящего государственного органа (должностного лица), а новый нормативный правовой акт, в свою очередь, имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому (изданному) по тому же вопросу нормативному правовому акту того же государственного органа (должностного лица).

Нормативный правовой акт, принятый (изданный) государственным органом (должностным лицом), имеет большую юридическую силу по отношению к нормативному правовому акту государственного органа (должностного лица) одного уровня, если государственный орган (должностное лицо), принявший (издавший) такой акт, специально уполномочен на регулирование определенной области общественных отношений.

Необходимо отметить, что структурные подразделения государственных органов не вправе принимать акты нормативного характера, если иное не определено законодательными актами Республики Беларусь.

Вместе с тем нормативный правовой акт может приниматься несколькими нормотворческими органами, если Конституцией Республики Беларусь не предусмотрено иное. Однако не допускается принятие совместного нормативного правового акта нормотворческими органами, один из которых является вышестоящим по отношению к другому, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь, исходя из особенностей компетенции этих органов.

Изменение и прекращение действия совместных нормативных правовых актов осуществляются только совместно принявшими их государственными органами, если иное не предусмотрено настоящим Законом.

Кроме того, в соответствии со ст. 12 Закона, нормотворческий орган (должностное лицо) с согласия Президента Республики Беларусь вправе принять (издать) нормативный правовой акт в порядке эксперимента, ограничивая его действие во времени, определенной территорией или по кругу лиц, либо делегировать такие полномочия иным нормотворческим органам (должностным лицам).

В рамках раздела, посвященного нормотворческой технике, Закон закрепляет ряд общих требований, предъявляемых к нормативному правовому акту. Так, нормативные правовые акты должны быть внутренне согласованными, логично построенными и соответствовать нормотворческой технике. В частности, при изложении текста нормативного правового акта сначала размещаются более общие, а затем, более конкретные положения, а термины и понятия, используемые в тексте нормативного правового акта, должны быть понятными и однозначными. При изложении правовых норм нормативного правового акта следует избегать как чрезмерно обобщенных, так и чрезмерно детализированных формулировок, а также дублирования нормативных предписаний и их множественности по одному и тому же вопросу. Названия нормативного правового акта, раздела, главы и статьи должны быть лаконичными, четко сформулированными и отражать их основное содержание. Изложение нормы нормативного правового акта должно быть лаконичным, преимущественно утвердительным и в настоящем времени.

Нормативные предписания о порядке вступления в силу нормативного правового акта, об изменении и (или) дополнении, о признании утратившими силу нормативных правовых актов (их структурных элементов), а также поручения государственным органам (организациям) излагаются в виде заключительных положений нормативного правового акта.

Особенности порядка подготовки проектов различных видов нормативных правовых актов, технико-юридические требования к их оформлению, а также иные вопросы, не урегулированные Законом, определяются Правилами подготовки проектов нормативных правовых актов, разрабатываемыми Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь совместно с Министерством юстиции Республики Беларусь и утверждаемыми Президентом Республики Беларусь. Правила подготовки проектов нормативных правовых актов не могут ограничивать права субъектов нормотворческой деятельности и нормотворческих органов.

Закон выделяет обязательные реквизиты нормативных правовых актов, в частности вид акта и его название; дату, место принятия (издания) акта и регистрационный номер; подписи уполномоченных лиц. К структурным элементам нормативного правового акта отнесены преамбула, разделы, главы, статьи, пункты и подпункты, части, абзацы. При этом отдельными структурными элементами нормативного правового акта (его структурных элементов) могут быть подстрочные примечания к ним. Подстрочные примечания используются в тех случаях, когда пояснения или сокращенные наименования не могут быть помещены в текст нормативного правового акта (его структурных элементов). Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, перечни, иллюстрации и т. п., то они должны оформляться в виде приложений, а соответствующие структурные элементы нормативного правового акта должны иметь ссылки на эти приложения.

В соответствии с положениями ст. 31 Закона текст нормативного правового акта должен излагаться лаконично, простым и ясным языком, исключающим различное толкование норм, с соблюдением официально-делового стиля литературного языка и юридической терминологии.

Нормотворческий процесс в Республике Беларусь осуществляется с соблюдением установленной процедуры, которая, как правило, состоит из следующих стадий:

1) планирование нормотворческой деятельности;

2) нормотворческая инициатива;

3) подготовка проекта нормативного правового акта;

4) принятие (издание) нормативного правового акта;

5) включение нормативного правового акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь;

6) опубликование нормативного правового акта.

Президент Республики Беларусь и уполномоченные им государственные органы в пределах предоставленных им полномочий осуществляют государственную координацию нормотворческой деятельности. При этом в целях обеспечения стабильности правовой системы, согласно ст. 38 Закона, изменение нормативного правового акта ранее чем через год после его принятия (издания) допускается только в исключительных случаях на основании требований нормативного правового акта большей юридической силы, если иное не предусмотрено законами Республики Беларусь или решениями Президента Республики Беларусь.

Нормативные правовые акты Республики Беларусь подлежат обязательному официальному опубликованию. Под официальным опубликованием нормативных правовых актов, в соответствии со ст. 62 Закона, понимается доведение их до всеобщего сведения путем воспроизведения текста нормативных правовых актов в периодическом печатном издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь, его электронной версии и иных официальных изданиях, определяемых Президентом Республики Беларусь.

В случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь, официальное опубликование нормативных правовых актов осуществляется в электронной версии соответствующего номера периодического печатного издания Национального реестра правовых актов Республики Беларусь без официального опубликования этих актов в данном периодическом печатном издании.

Также, нормативные правовые акты могут быть опубликованы в изданиях, не являющихся официальными, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, переданы посредством иных способов распространения информации. Нормативные правовые акты могут быть опубликованы в неполном изложении с пометкой «Извлечение». Такое опубликование является неофициальным и допускается только после официального опубликования с соблюдением требований, предъявляемых к деятельности по распространению правовой информации.

Закон определяет порядок вступления в силу нормативных правовых актов. Например, декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь вступают в силу через десять дней после их официального опубликования, если в этих актах не установлен иной срок. Указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь и иные нормативные правовые акты, за исключением указанных в частях первой и третьей настоящей статьи, вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок. Постановления палат Парламента – Национального собрания Республики Беларусь вступают в силу со дня их принятия, если иное не предусмотрено в самих постановлениях.

При этом нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, вступают в силу после их официального опубликования, если иное не предусмотрено законодательными актами Республики Беларусь. При этом нормативные правовые акты публикуются после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Помимо обязательного официального опубликования нормативные правовые акты Республики Беларусь, в соответствии со ст. 60 Закона, подлежат включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Ведение Национального реестра правовых актов Республики Беларусь осуществляется Национальным центром правовой информации Республики Беларусь.

Нормативные правовые акты направляются в Национальный центр правовой информации Республики Беларусь для включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь в трехдневный срок со дня принятия (издания) государственным органом (должностным лицом), их принявшим (издавшим), а нормативные правовые акты, принятые государственными органами совместно, – органом, указанным первым в числе принявших нормативный правовой акт, если иное не предусмотрено законодательством Республики Беларусь. Нормативные правовые акты представляются в Национальный центр правовой информации Республики Беларусь для включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь в виде действительных копий оригинала на бумажных носителях и одновременно в виде текстовых файлов на электронных (магнитных) носителях.

Нормативным правовым актам, включенным в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, присваиваются регистрационные номера Национального реестра правовых актов Республики Беларусь.

К нормативным правовым актам Национального банка Республики Беларусь, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, областных, Минского городского исполнительных комитетов, направляемым в Национальный центр правовой информации Республики Беларусь для включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, прилагается заключение Министерства юстиции Республики Беларусь о включении в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, а к нормативным правовым актам местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня – заключение соответствующего управления юстиции областного исполнительного комитета о включении в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, принятые по результатам обязательной юридической экспертизы, осуществляемой в порядке, установленном Советом Министров Республики Беларусь.

После принятия (издания) нормативных правовых актов и введения их в действие, согласно требованиям ст. 73 Закона, должна быть осуществлена надлежащая организация их реализации – своевременное доведение содержания принятых актов до сведения исполнителей, официальное толкование актов уполномоченными государственными органами, должностными лицами; разъяснение содержания акта, издание комментариев, практических пособий; финансовое, материально-техническое, правовое и организационно-техническое обеспечение реализации актов; обеспечение соблюдения сроков реализации актов.

Контроль и проверку реализации нормативных правовых актов осуществляют нормотворческие органы (должностные лица), уполномоченные ими иные органы и лица, а также специальные органы (лица), предусмотренные соответствующими нормативными правовыми актами.

На основе контроля, надзора и проверки реализации нормативных правовых актов, анализа жалоб и обращений нормотворческие органы (должностные лица) и иные уполномоченные специальные органы (лица) определяют качество, законность и эффективность действия нормативных правовых актов. В случае выявления в нормативных правовых актах пробелов, противоречий актам большей юридической силы, а также внутренних противоречий либо иных недостатков нормотворческий орган (должностное лицо) обязан их устранить, а иные уполномоченные специальные органы (лица) – внести предложения полномочным органам (должностным лицам) об изменении и (или) дополнении или прекращении действия соответствующих нормативных правовых актов.

Изучение практики применения нормативных правовых актов и прогнозирование эффективности их применения возложено на Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь.

II. Правовое регулирование нормотворческой деятельности в Республике Казахстан

Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. 3 21 «О нормативных правовых актах» является основным актом, определяющим порядок разработки, представления, принятия, введения в действие, действия, опубликования, изменения, дополнения и прекращения действия нормативных правовых актов в Республике Казахстан. При этом особенности разработки и представления, принятия, регистрации, введения в действие, изменения, дополнения, прекращения или приостановления действия, опубликования законодательных и иных нормативных правовых актов определяются, в соответствии с их уровнем, законодательными актами, регулирующими деятельность государственных органов, принимающих нормативные правовые акты, актами, определяющими правовой статус этих органов, в том числе положениями о них и их регламентами, другими нормативными правовыми актами.

Под нормативным правовым актом, в соответствии с п. 11 ст. 1 Закона, понимается письменный официальный документ установленной формы, принятый на референдуме либо уполномоченным органом или должностным лицом государства, устанавливающий правовые нормы, изменяющий, прекращающий или приостанавливающий их действие.

В соответствии со ст. 3 Закона выделяются основные и производные виды нормативных правовых актов. Нормативные правовые акты производных видов принимаются или утверждаются посредством нормативных правовых актов основных видов и составляют с ними единое целое. Место нормативного правового акта производного вида в иерархии нормативных правовых актов определяется уровнем акта основного вида.

В частности, к основному виду нормативных правовых актов относятся:

– Конституция, конституционные законы, кодексы, законы;

– указы Президента Республики Казахстан;

– нормативные постановления парламента Республики Казахстан и его палат;

– нормативные постановления Правительства Республики Казахстан;

– нормативные постановления Конституционного Совета, Верховного Суда Республики Казахстан и Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан;

– нормативные правовые приказы министров Республики Казахстан и иных руководителей центральных государственных органов;

– нормативные правовые постановления центральных государственных органов;

– нормативные правовые решения маслихатов, нормативные правовые постановления акиматов, нормативные правовые решения акимов (акты местных органов).

К производным нормативным правовым актам, в свою очередь, относятся:

– регламент – нормативный правовой акт, регулирующий внутренний порядок деятельности какого-либо государственного органа и его структурных подразделений;

– положение – нормативный правовой акт, определяющий статус и полномочия какого-либо государственного органа или его структурного подразделения;

– правила – нормативный правовой акт, определяющий порядок организации и осуществления какого-либо вида деятельности;

– инструкция – нормативный правовой акт, детализирующий применение законодательства в какой-либо сфере общественных отношений.

Необходимо отметить, что территориальные органы центральных исполнительных органов и государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан, а также местные исполнительные органы, уполномоченные акимом, финансируемые из местных бюджетов, не вправе издавать нормативные правовые акты.

Кроме того, принимаемые государственными органами и должностными лицами правовые акты индивидуального применения не являются нормативными правовыми актами.

Указывается, что при наличии противоречий в нормах нормативных актов разного уровня действуют нормы акта более высокого уровня. При этом нормы законов в случаях их расхождения с нормами кодексов Республики Казахстан могут применяться только после внесения в кодексы соответствующих изменений. При наличии же противоречий в нормах нормативных правовых актов одного уровня действуют нормы акта, позднее введенные в действие.

Закон выделяет следующие стадии нормотворческого процесса:

– планирование подготовки проектов нормативных правовых актов;

– подготовка и оформление проектов нормативных правовых актов;

– научная экспертиза проектов нормативных правовых актов;

– принятие нормативного правового акта и его введение в действие.

Интересно отметить, что в целях защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, в соответствии со ст. 15 Закона, в рамках процесса разработки и принятия соответствующих нормативных правовых актов, на центральные государственные, местные представительные и исполнительные органы возложена обязанность по направлению через экспертные советы проектов нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов частного предпринимательства, с обязательным приложением пояснительной записки в аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства для получения экспертного заключения, в том числе при каждом последующем согласовании данного проекта нормативного правового акта с заинтересованными государственными органами. Пояснительная записка к проекту такого нормативного правового акта, затрагивающего интересы субъектов частного предпринимательства, должна содержать результаты расчетов, подтверждающих снижение или увеличение затрат субъектов частного предпринимательства в связи с введением в действие нормативного правового акта.

Государственный орган при согласии с экспертным заключением вносит в проект нормативного правового акта соответствующие изменения и дополнения, в случае несогласия с экспертным заключением, государственный орган направляет в аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства ответ с обоснованием причин такого несогласия.

Кроме того, сроки введения в действие нормативного правового акта, затрагивающего интересы субъектов частного предпринимательства, должны устанавливаться исходя из сроков, необходимых для подготовки к осуществлению деятельности в соответствии с новыми требованиями. В любом случае порядок и сроки введения в действие нормативных правовых актов не должны наносить ущерб субъектам частного предпринимательства.

В части оформления нормативных правовых актов в отношении юридической техники Закон закрепляет обязательные требования к реквизитам нормативного правового акта и его внутренней структуре, к содержанию и стилю изложения текста, а также к оформлению приложений к нормативным актам (ст. 17–19, 21-2).

Научная экспертиза проектов нормативных правовых актов, в зависимости от особенностей правоотношений, регулируемых данными актами, может подразделяться на антикоррупционную, правовую, лингвистическую, экологическую, финансовую и др.

Так, по проектам нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Парламента Республики Казахстан, проведение научной экспертизы в зависимости от регулируемых ими правоотношений, а также научной антикоррупционной экспертизы обязательно, за исключением случаев внесения проектов законодательных актов в порядке законодательной инициативы Президента Республики Казахстан, когда научная экспертиза может не проводиться.

Кроме того, научной антикоррупционной экспертизе, в соответствии со ст. 22 Закона, в обязательном порядке подлежат следующие проекты нормативных правовых актов:

– нормативные правовые постановления Правительства Республики Казахстан;

– нормативные правовые приказы министров Республики Казахстан и иных руководителей центральных государственных органов;

– нормативные правовые постановления центральных государственных органов и нормативные постановления Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан;

– нормативные правовые решения маслихатов, нормативные правовые постановления акиматов, нормативные правовые решения акимов.

При этом научная антикоррупционная экспертиза не проводится по проектам нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан, нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики Казахстан. Однако проекты законодательных и иных нормативных правовых актов, последствия от принятия которых могут создать угрозу экологической, в том числе радиационной, безопасности, охране окружающей среды, подлежат обязательной научной экологической экспертизе.

Научная экспертиза проектов нормативных актов проводится научными учреждениями и высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами, привлекаемыми из числа ученых и специалистов, в зависимости от содержания рассматриваемого проекта. Проведение экспертизы может быть поручено одному или нескольким экспертам.

Особенности процедуры принятия различных видов нормативных правовых актов определяются также Конституцией Республики Казахстан, законодательными актами о Парламенте Республики Казахстан, о Президенте Республики Казахстан, о референдуме, иными законодательными актами, в том числе регламентами Парламента и его палат, отдельными актами Президента Республики Казахстан, постановлениями Правительства Республики Казахстан.

Принятие нормативного правового акта уполномоченным органом допускается только в случаях, когда компетенция уполномоченного органа по принятию данного акта прямо предусмотрена законодательством Республики Казахстан.

Все законы, международные договоры, участником которых является Республика Казахстан, публикуются (ст. 30 Закона). Официальное опубликование нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, является обязательным условием их применения.

Официальными изданиями являются Ведомости Парламента Республики Казахстан, Собрание актов Президента Республики Казахстан и Правительства Республики Казахстан, Собрание актов центральных исполнительных и иных центральных государственных органов Республики Казахстан. Официальное опубликование нормативных правовых актов осуществляется также периодическими печатными изданиями, получившими такое право на конкурсной основе. Контроль за опубликованием нормативных правовых актов центральных и местных государственных органов осуществляют Министерство юстиции Республики Казахстан и его территориальные органы.

В целях совершенствования нормотворческой деятельности, в 2011 г. в Закон были внесены изменения, предусматривающие, что нормативные правовые акты центральных государственных органов в обязательном порядке также подлежат опубликованию на интернет-ресурсах уполномоченных государственных органов.

Нормативные правовые акты государственных органов, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, за исключением нормативных постановлений Конституционного Совета, Верховного

Суда Республики Казахстан, подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции Республики Казахстан. Такая регистрация является необходимым условием их вступления в силу. Государственная регистрация актов осуществляется путем внесения их в Реестр государственной регистрации нормативных правовых актов с присвоением номера государственной регистрации. Незарегистрированные нормативные правовые акты не имеют юридической силы и должны быть отменены органом, издавшим их, если решение органов юстиции не обжаловано в установленном порядке.

При этом в соответствии с п. 2 ст. 38 Закона, в регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если такой акт:

– ущемляет установленные законом права и свободы граждан;

– противоречит нормативным правовым актам вышестоящего уровня;

– выходит за пределы компетенции органа, издавшего нормативный правовой акт;

– не согласован, если согласование необходимо;

– принят с нарушением установленного порядка.

Органы государственной власти Республики Казахстан обязаны осуществлять правовой мониторинг нормативных правовых актов, принятых или разработанных ими, и своевременно принимать меры по внесению в них изменений и дополнений или признанию их утратившими силу.

В соответствии со ст. 47 Закона, на органы юстиции Республики Казахстан возложена обязанность по государственному учету нормативных правовых актов. Государственный учет включает в себя централизованный сбор таких актов, ведение Государственного реестра нормативных правовых актов Республики Казахстан и эталонного контрольного банка нормативных правовых актов Республики Казахстан. Кроме того, Министерство юстиции Республики Казахстан создает единую систему правовой информации и оказывает помощь министерствам и другим центральным государственным органам в справочно-информационной работе.

§ 5. Предложения по совершенствованию нормотворческой деятельности в федеральных органах исполнительной власти

Нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, регулируют внутриорганизационную деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также могут носить межведомственный и надведомственный характер и регулировать отношения ведомств и граждан. Такие акты издаются только в случаях и пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и положениями о соответствующих органах.

Следует отметить, что положение о ведомственных актах в общей системе нормативных правовых актов Российской Федерации не урегулировано ни на конституционном, ни на законодательном уровне. В Конституции Российской Федерации отсутствует упоминание о праве издания федеральными органами исполнительной власти ведомственных актов, что, конечно, является правовым пробелом.

Полномочия министерств и ведомств в сфере правотворчества устанавливаются положениями о них и утверждаются указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, которые служат юридическим основанием их деятельности по применению права.

Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации установили требования, предъявляемые к форме этих актов. В частности, п. 2 данных Правил предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Установлен запрет на издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм. Таким образом, указанные Правила определили перечень ведомственных нормативных правовых актов, предусмотрев шесть их форм.

Но данные Правила не определяют критерии издания разных форм нормативных правовых актов, не предусматривают соотношение компетенции федеральных органов исполнительной власти, принимающих различные наименования ведомственных актов.

Ведомственные акты – один из основных источников российского административного права, регламентирующий значительную часть важнейших общественных отношений. Поэтому проблемы, возникающие в уяснении того, что представляют собой ведомственные акты, их сущность, а также вопросы их классификации и перспективы их совершенствования вызывают у исследователей повышенный интерес. Разрешение этих проблем необходимо еще и потому, что по-прежнему проекты ведомственных актов далеко не всегда качественны и адекватны существующим отношениям, не всегда соответствуют действующему законодательству.

Преодоление этих и иных дефектов ведомственного правотворчества, определение единых, базовых, оптимальных, гармоничных требований, предъявляемых к ведомственным актам, является важнейшей задачей юридической науки. Поэтому в современных условиях, по мнению ученых-административистов, существует необходимость перехода к законодательной регламентации порядка принятия ведомственных актов. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти довольно краткие и не регулируют все необходимые вопросы подготовки проектов ведомственных актов. Издание закона привело бы к установлению порядка и единообразия, созданию и поддержанию баланса между законами и ведомственными актами, снижению количества случаев, когда правотворческие органы действуют по собственному усмотрению. В законе следует законодательно оформить классификацию форм ведомственных актов. При этом учесть все виды ведомственных актов, которые будут присущи соответствующему федеральному органу исполнительной власти, установить признаки каждого вида актов и их иерархию^102.

Нормативные правовые акты готовятся, рассматриваются и принимаются в соответствии с общей и специальной процедурой. Важно правильно определить основания их издания в соответствии с нормами Конституции РФ и законов и обеспечить правильное сочетание, императивность предписаний и свободы выбора правовых решений. Проект акта разрабатывается на основе плана (программы), «во исполнение», по прямому поручению, по инициативе руководителя уполномоченного органа.

При этом конституционно-правовой основой являются положения ст. 104, 115 Конституции Российской Федерации, которые наделяют органы исполнительной власти полномочиями по изданию нормативных актов и участию в законотворческом процессе.

Представляется целесообразным, чтобы Правительство Российской Федерации разработало и приняло положение о порядке подготовки и принятия нормативных правовых актов в системе исполнительной власти. Такие же правила нужны на региональном и местном уровнях. Для упорядочения содержания и формы нормативных правовых актов, установления их четкого соотношения между собой представляется целесообразным следующим этапом законотворческой деятельности принятие федерального закона «О системе нормативных правовых актов органов исполнительной власти».

Важнейшими требованиями к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти являются:

– не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, нормативным актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

– должны исходить из конституционно закрепленного разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Российской Федерации;

– не должны ограничивать или нарушать права и законные интересы граждан, общественных объединений, юридических лиц и т. п.;

– должны быть изданы органом исполнительной власти в строгом соответствии с его компетенцией. При этом необходимо соблюдать иерархию, определяемую положением издавшего нормативный акт органа исполнительной власти в системе государственной власти. Правовой акт органа исполнительной власти должен учитывать требования нормативных актов, изданных вышестоящими органами исполнительной власти;

– при подготовке, рассмотрении и принятии правовых актов необходимо четко соблюдать установленные для этих этапов процедуры.

Для предотвращения ошибок в правотворчестве должна стать ключевой стадия проведения правовой экспертизы проектов правовых актов, направленная на достижение должного качества нормативного акта как результата правотворческой деятельности.

С качеством правотворчества, подготовкой нормативных правовых актов связан принцип профессионализма субъектов правотворчества. К такого рода деятельности должны привлекаться специалисты, обладающие глубокими правовыми знаниями и опытом в моделировании проектов нормативных правовых актов, а также лингвисты.

Непосредственно экспертиза проекта правового акта и поправок к нему включает в себя правовую и специализированную оценку содержащихся в нем положений.

Специализированная оценка включает в себя профессиональную оценку эффективности положений проекта с учетом специфики той сферы общественных отношений, на урегулирование которой направлен данный проект.

Только при качественно проведенной правовой экспертизе проекта и после устранения всех выявленных недостатков принятый нормативный правовой акт сможет эффективно регулировать правоотношения, связанные с реализацией государственного управления.

Основной методологической проблемой осуществления правовых экспертиз является отсутствие единых и общеобязательных, научно обоснованных требований как к процессу производства экспертиз, так и к самим проектам правовых актов.

На сегодня наиболее проработанным актом, который можно назвать настольной книгой эксперта-правоведа, являются Рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных законов, подготовленные Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации более десяти лет назад^103.

Выводы и предложения

Общий вывод о несистемности, громоздкости и несоблюдении действующих норм по подготовке и оформлению нормативных правовых актов, осуществлению экспертизы проектов нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти.

Нормативно-правовой инструментарий по подготовке и оформлению нормативно-правовых актов, осуществлению экспертизы проектов нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти требует упрощения, систематизации с учетом сложившейся практики, повышения профессионализма и ужесточения исполнительской дисциплины государственных служащих, в чьи полномочия входит выполнение ведомственных нормотворческих функций.

Сложившаяся практика ведомственного нормотворчества показала, что большинство федеральных органов исполнительной власти осуществляют нормотворческую деятельность с нарушением норм постановления Правительства РФ № 1009 и издают нормативные правовые акты в многочисленных вариациях форм и их юридических конструкций.

Необходимо упорядочение всей системы действующих в России нормативных актов, создание научно обоснованных стандартов, определяющих содержание и форму правового акта, обеспечение законности в процессе принятия правотворческих решений и устанавливающих единые требования к проектам нормативных правовых актов всех уровней российской правовой системы, единую методику проведения правовой экспертизы проекта нормативного правового акта, единые требования к форме и содержанию экспертного заключения.

Предлагается механизм упрощения и систематизации форм НПА, их юридической конструкции провести в два этапа.

На первом этапе Правительству РФ взамен постановления Правительства РФ № 1009 издать новое постановление, в котором закрепить фактически сложившуюся систему форм нормативных правовых актов в федеральных органах исполнительной власти, предусмотрев всего лишь две возможности наименований нормативных правовых актов – приказ и распоряжение. При этом установить, что только приказ может носить нормативный характер и, следовательно, содержать в себе нормы права. В свою очередь, все нормативные приказы ранжировать по определенным формам, перечислив в постановлении Правительства РФ лишь наиболее часто применяемые в системе ФОИВ с обязательным раскрытием их понятий: к примеру, «издавать нормативные приказы, утверждающие:

– положения;

– правила;

– административные регламенты;

– инструкции;

– наставления;

– технические регламенты <…>

и другие».

При этом перечень возможных форм нормативных правовых актов, утверждаемых приказами федеральных органов исполнительной власти оставить открытым, поскольку каждый федеральный орган исполнительной власти имеют свою специфику выполнения возложенных на него функций и сложившуюся практику ведомственного правового регулирования.

На втором этапе (может быть параллельно) Правительству РФ выйти с законодательной инициативой, на законодательном уровне принять федеральный закон «О системе федеральных органов исполнительной власти» с закреплением трехзвенной системы федеральных органов исполнительной власти – федеральные министерства, службы и агентства, оставив возможность изменения структуры федеральных органов исполнительной власти на подзаконном уровне путем издания указов Президента Российской Федерации. В данном законе закрепить норму по изданию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в форме приказа.

Распоряжением правительства обязать федеральные органы исполнительной власти провести ревизию имеющихся действующих нормативных правовых актов, дав правовую оценку содержания в них норм права (прошел или нет нормативный правовой акт регистрацию в Минюсте России независимо от наличия грифа секретности, официального опубликования и т. п.). В результате Аппарат Правительства Российской Федерации должен получить сведения об общем количестве нормативных правовых актов с указанием всех имеющихся форм нормативных правовых актов и в каком количестве (разумеется, эту работу следует проводить с использованием современных информационных технологий). Критерием достоверности полученных сведений будет совпадение суммарного количества нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, зарегистрированных в Минюсте России.

Поручить каждому федеральному органу исполнительной власти, наделенному полномочиями нормотворческой деятельности, внести в Аппарат Правительства Российской Федерации предложения по наименованию форм нормативных правовых актов (помимо тех, которые будут указаны в новом постановлении Правительства Российской Федерации) с обоснованием их необходимости для выполнения функций и оказания услуг в той или иной сфере государственного управления.

Установить на законодательном уровне ответственность органа публичной власти и должностного лица за издание нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Рекомендуется пересмотреть режим и административную процедуру регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в Минюсте РФ и вернуться к ранее существовавшему: все без исключения нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти обязать регистрировать в Минюсте России с присвоением регистрационного номера, позволяющего идентифицировать каждый нормативный правовой акт, содержащий нормы права. Для упрощения столь масштабной для Минюста деятельности предлагается ввести два варианта административной процедуры регистрации – упрощенную (уведомительного характера со стороны каждого федерального органа исполнительной власти для тех принятых нормативных правовых актов, которые по действующим Правилам не подлежат государственной регистрации) и полную или в общем порядке (с пояснением органа, издавшего нормативный правовой акт, какие именно экспертизы требуется пройти). Для этого в настоящее время созданы все предпосылки – достаточно в полном объеме закреплены на уровне законов и нормативных правовых актов подзаконного характера по поводу разновидностей экспертиз и какие именно экспертизы необходимо проходить. В результате установления такого режима и процедур будет создан единый банк данных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а впоследствии запланировать аналогичную работу для создания единого банка нормативных правовых актов исполнительных органов публичной власти федерального и регионального уровня.

После создания единого банка нормативных правовых актов на федеральном уровне Правительству Российской Федерации рекомендуется выйти с законодательной инициативой о принятии федерального закона «О нормативных правовых актах, об экспертизе проектов нормативных правовых актов органов публичной власти в Российской Федерации». Далее, соответствующим нормативным правовым актом федеральных органов исполнительной власти утвердить единый перечень форм нормативного правового акта, издаваемых федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Минюсту России необходимо будет на основе нового постановления Правительства Российской Федерации «О подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» издать приказ, утверждающий Административный регламент о регистрации всех нормативных правовых актов федерального уровня.

Вузам и иным научно-образовательным учреждениям, осуществляющим профподготовку, переподготовку и повышение квалификации, рекомендовать самостоятельный профиль подготовки юристов для правотворческой деятельности с глубоким знанием и навыками юридической техники и правовых экспертиз.

В работе федеральных органов исполнительной власти недостаточно представлены функции по анализу, прогнозированию и планированию в целом, а в рамках мониторинга правоприменительной практики, в частности, они отсутствуют.

Этот недостаток должен быть исправлен при подготовке административных регламентов исполнения государственных функций и должностных регламентов гражданских государственных служащих. Представляется более правильным помещение норм о планировании (прогнозировании) в регламентах внутренней организации федеральных органов исполнительной власти.

ГЛАВА 3

АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТОВ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО РАССМОТРЕНИЮ ЗАЯВЛЕНИЙ (ИСКОВ) ПО ОСПАРИВАНИЮ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

§ 1. Анализ практики рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в Верховном Суде Российской Федерации

Анализ правоприменительной практики Верховного Суда РФ за период с 2003 по 2012 г. выглядит следующим образом.

Нормативные правовые акты Правительства РФ оспаривались 268 раз; удовлетворено 23 иска (8,5 %). Нормативные правовые акты Министерства образования и науки РФ оспаривались 12 раз; удовлетворены 3 иска (25 %). Нормативные правовые акты МВД РФ оспаривались 98 раз; удовлетворено 14 исков (14 %). Нормативные правовые акты Министерства здравоохранения и социального развития РФ оспаривались 73 раза; удовлетворено 8 исков (10,9 %). Нормативные правовые акты Министерства иностранных дел РФ оспаривались 1 раз; иск не был удовлетворен (0 %). Нормативные правовые акты Министерства информационных технологий и связей РФ оспаривались 2 раза; иски не были удовлетворены (0 %). Нормативные правовые акты Министерства культуры РФ оспаривались 2 раза; иски не были удовлетворены (0 %); нормативные правовые акты Министерства обороны РФ оспаривались 10 раз; удовлетворены 3 иска (30 %). Нормативные правовые акты Министерства общего и профессионального образования оспаривались 1 раз; в удовлетворении иска было отказано (0 %). Нормативные правовые акты Министерства по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям оспаривались 13 раз; удовлетворены были 4 иска (30,7 %). Нормативные правовые акты Министерства природных ресурсов и экологии РФ оспаривались 13 раз; удовлетворены 6 исков (46 %). Нормативные правовые акты Министерства промышленности и торговли оспаривались 2 раза; иски не были удовлетворены (0 %). Нормативные правовые акты Министерства регионального развития РФ оспаривались 12 раз, из них удовлетворены 3 иска (25 %). Нормативные правовые акты Министерства сельского хозяйства оспаривались 15 раз, из них удовлетворены 3 иска (20 %). Нормативные правовые акты Министерства транспорта оспаривались 25 раз, из них удовлетворены 4 иска (16 %). Нормативные правовые акты Министерства финансов оспаривались 19 раз, из них удовлетворены 7 исков (36,8 %). Нормативные правовые акты Министерства экономического развития оспаривались 17 раз, из них удовлетворены 2 иска (11,8 %). Нормативные правовые акты Министерства энергетики оспаривались 1 раз; в удовлетворении иска было отказано (0 %). Нормативные правовые акты Министерства юстиции оспаривались 114 раз, из них удовлетворены 20 исков (17,5 %).

Основания, по которым исковые заявления были удовлетворены, выглядят следующим образом: несоответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу – 64 % от всех решений об удовлетворении исковых заявлений; превышении компетенции – 9 %; неопределенность правового предписания – 6 %), вовремя не внесены изменения в правовые предписания – 12 %; не опубликован нормативных правовой акт – 1 %.

Ниже приведена практика рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в Верховном суде Российской Федерации по годам, начиная с данных нормативных правовых актов Правительства, и заканчивая Министерством юстиции Российской Федерации.

Рассмотрение нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации

2012 год

Было подано 44 исковых заявления, из них по 40 искам было отказано в их удовлетворении, по одному иску производство по делу было прекращено, так как отпали основания для оспаривания нормативных правовых актов, и по трем исковым заявлениям были вынесены решения об их удовлетворении.

Исковое заявление о признании недействующими пунктов 6 (частично) и 23 Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 г. № 83, удовлетворено судебным решением от 30 марта 2012 г. по делу № АКПИ12-292.

Основания для удовлетворения – несоответствие Градостроительному кодексу РФ, а также Федеральному закону от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении».

Исковое заявление о признании недействующим раздела II «Порядок применения ставок авторского вознаграждения за публичное исполнение произведений» Положения о минимальных ставках авторского вознаграждения за публичное исполнение произведений, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 1994 г. № 218 (приложение № 1), удовлетворено судебным решением от 18 июня 2012 г. по делу № АКПИ12-503.

Основания для удовлетворения – превышение предоставленной гражданским законодательством компетенции.

Исковое заявление об оспаривании п. 24 постановления Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1045 удовлетворено судебным решением от 02 августа 2012 г. по делу № АКПИ12-531.

Основания для удовлетворения – не представилось возможным установить, так как текст судебного решения недоступен для чтения.

2011 год

Подано 61 исковое заявление, из них удовлетворены пять исков, в удовлетворении остальных было отказано.

Исковое заявление об оспаривании подп. «а» п. 37 и 39 Правил осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. № 9, удовлетворено судебным решением от 14 июля 2011 г. по делу № ГКПИ11-723.

Основания для удовлетворения – противоречие ст. 23 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ (в ред. от 23 февраля 2010 г. № 385-ФЗ), что привело к возложению обязанностей, которые не предусмотрены федеральным законом.

Исковое заявление о признании недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 24 марта 2011 г. № 26 «О внесении изменений в Правила определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека», удовлетворено судебным решением от 28 июня 2011 г. по делу № ГКПИ11-616.

Основания для удовлетворения – противоречие ст. 52 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-I.

Исковое заявление о признании частично недействующим п. 9.6 Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090.

Основания для удовлетворения – неопределенная по содержанию норма, что позволяет участникам дорожного движения и правоприменителям по-своему понимать значение оспариваемого предписания, что не соответствует требованиям ст. 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения».

Исковое заявление о признании недействующим пункта 6 Правил установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2000 г. № 789, удовлетворено судебным решением от 29 июня 2011 г. по делу № ГКПИ11-521.

Основание для удовлетворения – нарушение Правительством РФ компетенции, предоставленной п. 3 ст. 11 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».

Исковое заявление о признании недействующими абзаца шестого п. 5, абз. 1 п. 14 Правил подсчета и подтверждения страхового стажа для установления трудовых пенсий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 555, удовлетворено судебным решением от 12 апреля 2011 г. по делу № ГКПИ11-100.

Основание для удовлетворения – противоречие Федеральному закону «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» и Федеральному закону «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Исковое заявление о признании недействующими подп. «ж» п. 8, 15 Положения об особенностях порядка исчисления пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, ежемесячного пособия по уходу за ребенком гражданам, подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2007 г. № 375 (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 19 октября 2009 г. № 839), удовлетворено судебным решением от 9 февраля 2011 г. по делу № ГКПИ10-1462.

Основания для удовлетворения – несоответствие положениям ст. 107, 299, 300 и 301 Трудового кодекса Российской Федерации. Также вовремя не внесены изменения в связи с изменением пенсионного законодательства от 8 декабря 2010 г. № 343-ФЗ.

2010 год

Подано 81 исковое заявление, из них два иска удовлетворены, по остальным было отказано в удовлетворении.

Исковое заявление о признании недействующим абз. 9 Перечня услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239, удовлетворено судебным решением от 6 июля 2010 г. по делу № ГКПИ10-498.

Основание для удовлетворения – противоречие подп. 55 п. 2 ст. 26^3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 8 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Исковое заявление о признании частично недействующим п. 19 Порядка регистрации безработных граждан, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 1997 г. № 458, удовлетворено судебным решением от 22 апреля 2010 г. по делу № ГКПИ10-285.

Основание для удовлетворения – противоречие п. 6 ст. 31 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 8-ФЗ, что привело к ущемлению прав граждан.

2009 год

Подано 76 исков, из них удовлетворено шесть исковых заявлений.

Исковое заявление о признании недействующим п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 11 января 2001 г. № 23 «Об обеспечении жильем граждан, переезжающих из закрытых административно-территориальных образований на новое место жительства, или выплате компенсации этим гражданам», удовлетворено судебным решением от 23 декабря 2003 г. по делу № ГКПИ09-1447.

Основание для удовлетворения – Правительство Российской Федерации вышло за пределы своей компетенции, предоставленной ему Федеральным законом «О закрытом административно-территориальном образовании» (п. 2 ст. 7).

Исковое заявление о признании частично недействующим абз. 1 п. 39 Правил проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2006 г. № 75, удовлетворено судебным решением от 10 августа 2009 г. по делу № ГКПИ09-830.

Основание для удовлетворения – противоречие ч. 4 ст. 161 Жилищного кодекса РФ.

Исковое заявление о признании недействующими подп. «а», «б», «в» п. 5, 6 Правил предоставления в 2009–2011 гг. субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на компенсацию части затрат по страхованию урожая сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений, утвержденных постановлением Правительством Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 1091, удовлетворено судебным решением от 1 сентября 2009 г. по делу № ГКПИ09-819.

Основание для удовлетворения – установлены ограничения, которые законом не предусмотрены (п. 2 ст. 12 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»).

Исковое заявление о признании недействующими п. 2, 5 постановления Правительства Российской Федерации от 15 мая 1995 г. № 469 «О продаже на аукционе имущества (активов) ликвидируемых и ликвидированных государственных и муниципальных предприятий», п. 6, 7, 8, 9, 11, 16, 21, 24 и разд. IV Положения о продаже на аукционе имущества ликвидируемых и ликвидированных государственных и муниципальных предприятий, утвержденного указанным постановлением, удовлетворено судебным решением от 1 июля 2009 г. по делу № ГКПИ09-527.

Основание для удовлетворения – противоречие п. 4 ст. 35 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и п. 2 ст. 62, ст. 447 и 448 Гражданского кодекса РФ, а также ст. 90 ФЗ «Об исполнительном производстве».

Исковое заявление о признании частично недействующим абз. 2 п. 3 Правил исчисления выслуги лет, дающей право на ежемесячную доплату к пенсии членам летных экипажей воздушных судов гражданской авиации в соответствии с Федеральным законом «О дополнительном социальном обеспечении членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 марта 2003 г. № 155, удовлетворено судебным решением от 29 апреля 2009 г. по делу № ГКПИ09-440.

Основание для удовлетворения – не учтена позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в постановлении от 15 июня 1998 г. № 18-П и противоречие Федеральному закону ФЗ «О дополнительном социальном обеспечении членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации».

Исковое заявление о признании недействующим подп. «б» п. 1 Изменений, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 г. № 517, удовлетворено судебным решением от 14 мая 2009 г. по делу № ГКПИ09-389.

Основание для удовлетворения – противоречие ст. 107 Уголовно-исполнительного кодекса РФ. Не правильное толкование статей 99 и 100 Федерального закона «Об исполнительном производстве».

Министерство образования и науки Российской Федерации

2012 год

Подано было два заявления – во всех случаях было отказано в их удовлетворении.

2011 год

Подано одно заявление – было отказано в удовлетворении.

2010 год

Один иск был удовлетворен. Оспаривали приказ Минобрнауки от 29 октября 2008 г. № 328.

Основание для признания приказа недействующим – противоречие действующему законодательству (Гражданскому кодексу РФ). (дело № ГКПИ10-824 от 11 октября 2010 г.).

2009 год

Было подано 6 заявлений. Один иск удовлетворен, по пяти исковым заявлениям было отказано.

Один иск был удовлетворен. Основание для удовлетворения – противоречие закону, правоприменительной практике в связи с неправильным толкованием закона.

2008 год

Подано одно заявление, в его удовлетворении было отказано.

2003 год

Был подан один иск, и он был удовлетворен.

Основание для признания приказа недействующим – противоречие нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (дело № ГКПИ03-653 от 31 июля 2003 г.).

Министерство внутренних дел Российской Федерации

2012 год

Было подано 16 заявлений, из них три удовлетворены.

Основания для удовлетворения:

– противоречие КОАП РФ и Закону о полиции, что привело к расширению полномочий должностным лицам полиции, чем это предусмотрено в законе (дело № АППИ12-245 от 27 марта 2012 г.);

– не отменили нормы, которые основывались на федеральных законах, прекративших свое действие (дело № АКПИ12-181 от 27 апреля 2012 г.);

– противоречит другим нормам и правилам (дело № ГКПИ11-1774 от 24 января 2012 г.).

2011 год

Было подано 13 заявлений; во всех случаях отказано в удовлетворении.

2010 год

Подано 13 заявлений, из них одно было удовлетворено.

Основание для удовлетворения – противоречие закону, так как при разработке нормативного правового акта не применяли системное толкование статей законодательных актов (дело № ГКПИ10-237 от 30 марта 2010 г.).

2009 год

Было подано 17 заявлений, из них 3 удовлетворены.

Основания для удовлетворения:

– признан недействующим в связи с неясностью и неопределенностью правовой нормы, что привело к неоднозначности толкования по субъективному усмотрению правоприменителя (дело № ГКПИ09-1513);

– несоответствие требованиям закона (дело № ГКПИ08-2382 от 16 марта 2009 г.);

– установлены дополнительные требования, не предусмотренные законом (дело № ГКПИ08-2247 от 21 января 2009 г.).

2008 год

Подано семь заявлений, из них удовлетворено два.

Основания для удовлетворения:

– противоречие законодательству, так как не применено системное толкование норм права (дело № ГКПИ08-1077 от 17 сентября 2008 г.);

– превысили свои полномочия, установлены дополнительные обязанности, не предусмотренные законодательством (дело № ГКПИ07-1674 от 11 февраля 2008 г.).

2007 год

Было подано девять заявлений, одно из них удовлетворено.

Основание для удовлетворения – противоречие закону, так как неправильное системное толкование правовых норм (дело № ГКПИ06-935 от 10 января 2007 г.).

2006 год

Было подано семь заявлений, из них два удовлетворено.

Основания для удовлетворения:

– превышение полномочий, так как установлена обязанность, не предусмотренная законом (дело № ГКПИ06-1280 от 5 декабря 2006 г.);

– противоречие закону и постановлению Правительства, не правильное системное толкование законодательства (дело № ГКПИ06-831 от 31 октября 2006 г.).

2005 год

Было подано два заявления и во всех случаях было отказано.

2004 год

Было подано шесть заявлений и во всех случаях было отказано.

2003 год

Было подано восемь заявлений, из них два удовлетворены.

Основания для удовлетворения:

– вышли за пределы компетенции и установлены дополнительные требования, не предусмотренные законодательством, и нарушена компетенция другого министерства (дело № ГКПИ03-690 от 24 июля 2003 г.);

– не соответствует действующему законодательству в связи с неправильным его толкованием (дело № ГКПИ03-635 от 10 октября 2003 г.).

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации

2012 год

Всего было подано шесть исковых заявлений; из них по пяти искам было отказано; удовлетворено одно исковое заявление.

Решением по делу № АКПИ12-875 от 10 июля 2012 г. признан недействующим приказ от 28 декабря 2011 г. № 1690н, так как, после государственной регистрации он был размещен на сайте Минздравсоцразвития, что не является официальным опубликованием, что привело к нарушению ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

2011 год

Всего было подано 18 исковых заявлений. Из них по 16 искам было отказано в их удовлетворении. Два иска были удовлетворены.

Решением по делу № ГКПИ 11-410 от 24 мая 2011 г. признан частично недействующим приказ от 9 декабря 2004 г. № 312 (регистрационный № 6270), в связи с изданием этого приказа с превышением полномочий. Министерство ввело дополнительные условия для назначения пенсии по выслуге лет, что не предусмотрено федеральным законом. В частности, ФЗ от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» нет срока обращения за переоформлением пенсии, а в приказе установлен срок, что ущемляет права государственных служащих.

Решением по делу № ГКПИ 11-411 от 21 марта 2011 г. признан частично недействующим приказ от 24 апреля 2008 г. № 194н, в связи с тем, что не был приведен в соответствие с изменением в постановлении Правительства Российской Федерации, на основании решения Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 9 декабря 2010 г. № КАС10-611.

2010 год

Всего было подано девять исковых заявлений и по всем было отказано в их удовлетворении.

2009 год

Всего было подано девять исков. Из них, по семи искам было отказано в их удовлетворении и два иска были удовлетворены.

Решением от 9 июля 2009 г. по делу № ГКПИ 09-652 признан частично недействующим приказ от 11 сентября 2000 г. № 344 в связи с противоречием Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ, Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ и постановлению Правительства от 22 января 2007 г. № 30. Нарушение заключалось в том, что в приказе за счет дополнительного требования к врачам, с добавлением понятия «участковый врач», были нарушены права частных клиник, так как у них пациенты не закрепляются за врачами по участкам.

Решением от 5 февраля 2009 г. по делу № ГКПИ 08-1851 признано не действующим полностью постановление от 7 июля 1999 г. № 20 в связи с противоречием Указу Президента Российской Федерации от 9 августа 1999 г. № 1235, так как необоснованно сужает круг лиц, имеющих право на льготы, в соответствии с этим указом.

2008 год

Всего было подано 11 исков. Из них, по девяти искам было отказано и два иска удовлетворены.

Решением от 9 октября 2008 года по делу № ГКПИ08-1450 признан не действующим приказ от 14 июля 2003 г. № 308 в связи с расширением оснований для ответственности, по сравнению с КоАП РФ. Таким образом, приказ издан с превышением полномочий.

Решением от 25 мая 2008 года по делу № ГКПИ 08-1175 признан не действующим п. 2 приказа от 7 мая 2007 г. № 321 «Об утверждении сроков пользования техническими средствами реабилитации, протезами и протезно-ортопедическими изделиями до их замены» в связи с противоречием Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Ошибка заключалась в том, что министерство сузило понятие технического средства, по сравнению с тем смыслом, которое ему придавалось в законе.

2007 год

Всего было подано восемь исков. По семи искам было отказано, один удовлетворен.

Решением от 19 сентября 2007 г. по делу № ГКПИ 07-852 признан недействующим п. 23 приказа от 7 мая 2007 г. № 321 «Об утверждении сроков пользования техническими средствами реабилитации, протезами и протезно-ортопедическими изделиями до их замены» в части отмены приказа от 12 апреля 2006 г. № 282 в связи с противоречием Федеральному закону от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

2006 год

Всего было подано девять исковых заявлений; по всем было отказано в их удовлетворении.

2005 год

Всего было подано три исковых заявления и по всем было отказано в их удовлетворении.

Министерство иностранных дел Российской Федерации

За анализируемый период был подан только один иск в 2011 г. и в его удовлетворении было отказано (решение от 11 ноября 2011 г. по делу № ГКПИ 11-1664).

Министерство информационных технологий и связей Российской Федерации

2008 год

Подано одно исковое заявление и в его удовлетворении было отказано (решение от 08 октября по делу № ГКПИ 08-1647).

2006 год

Подано одно исковое заявление и в его удовлетворении было отказано (решение от 12 сентября 2006 г. по делу № ГКПИ 06-638).

Министерство культуры Российской Федерации

2009 год

Подано одно исковое заявление; в его удовлетворении было отказано (решение от 20 октября 2009 г. по делу № ГКПИ 09-1275).

2006 год

Подано одно исковое заявление; в его удовлетворении было отказано (решение от 24 марта 2006 г. по делу № ГКПИ 06-239).

Министерство обороны Российской Федерации

2012 год

Подано два исковых заявления; было отказано в их удовлетворении.

2011 год

Удовлетворено исковое заявление; решение от 27октября 2011 г. по делу № ГКПИ 11-1392. Оспаривался приказ от 31 июля 2006 года № 250дсп «Об утверждении инструкции об организации выезда из Российской Федерации военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации».

Основание для удовлетворения – противоречие ФЗ от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ и постановлению Правительства Российской Федерации от 5 января 2004 г. «Об утверждении Инструкции по обеспечению режима секретности в Российской Федерации». Противоречие обусловлено тем, что разработчики нормативного акта неправильно толковали положения законодательства, что привело к расширительному толкованию императивных норм, ограничивающих права военнослужащих.

2010 год

Было подано 12 исковых заявлений. Из них по 10 заявлениям были вынесены решения об отказе в их удовлетворении. Два исковых заявления были удовлетворены.

Удовлетворено исковое заявление, решение от 25 ноября 2010 г. по делу № ГКПИ 10–71. Оспаривался приказ от 17 декабря 2009 г. № 400-А «Об утверждении Инструкции о назначении и выплате офицерам, проходящим военную службу в объединениях, соединениях и воинских частях Вооруженных Сил Российской Федерации, дополнительных выплат в 2010 году». Основание для удовлетворения – противоречие законодательству.

Удовлетворено исковое заявление, решение от 30 ноября 2010 г. по делу № ВК ГКПИ 10–65 о признании недействующим частично приказа от 30 июня 2006 г. № 200 «Об утверждении Порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации». Основание для удовлетворения – противоречие ФЗ «О статусе военнослужащих», Трудовому кодексу Российской Федерации и Закону РФ от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», а также Указу Президента Российской Федерации от 16 сентября 1999 г. № 1237 «Вопросы прохождения военной службы».

2009 год

Было подано три исковых заявления; было отказано в их удовлетворении.

2008 год

Было подано два исковых заявления; было отказано в их удовлетворении.

2003 год

Было подано одно исковое заявление; было отказано в его удовлетворении.

Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации

2009 год

Подано одно исковое заявление; было отказано в его удовлетворении (решение от 14 декабря 2009 г. по делу № ГКПИ 09-1344).

Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Российской Федерации

2004 год

Подано одно исковое заявление и было отказано в его удовлетворении (решение от 28 апреля 2004 по делу № ГКПИ 04-418).

Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации

2012 год

Удовлетворено исковое заявление об оспаривании Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации за пользованием маломерными судами и базами (сооружениями) для их стоянок, утвержденного приказом от 19 мая 2009 г. № 305 (решение от 17 февраля 2012 г. по делу № АКПИ 12-9).

Основание для удовлетворения – нарушения положения ряда статей КоАП РФ, что привело к необоснованному расширению основания для запрещения эксплуатации маломерных судов водного транспорта (это можно сделать только на основании закона), расширены полномочия должностных лиц (что не предусмотрено законом), неправильно определены пресекательные меры (в КоАП РФ они сформулированы иначе, там сказано о запрещении эксплуатации водного транспортного средства, а в Регламенте сказано о задержании транспортного средства), нарушены процедурные вопросы (в КоАП РФ говорится о составлении отдельного протокола и что в нем необходимо указать, а в Регламенте говорится о составлении единого протокола, и содержание отличается от законодательного текста). Также нарушен Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который предоставляет гражданину право выбора для подачи жалобы и составления жалобы, в то время как Регламент вводит жесткие требования к оформлению реквизитов жалобы, что не всегда может сделать гражданин, поэтому нарушается его право на обжалование действий должностных лиц МЧС.

2011 год

Подано одно исковое заявление; было отказано в его удовлетворении (решение от 31 августа 2011 г. по делу № ГКПИ 11-798).

2010 год

Подано два исковых заявления; было отказано в их удовлетворении (решение от 10 декабря 2010 г. по делу № ГКПИ 10-1377 и решение от 20 января 2010 г. по делу № ГКПИ 10-1510).

2009 год

Решение от 16 ноября 2009 г. по делу № ГКПИ 09-1367 об оспаривании Инструкции «О порядке выплаты сотрудникам Государственной противопожарной службы МЧС России ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы», утвержденную приказом от 20 мая 2002 г. № 250. Основания для удовлетворения – противоречие ФЗ от 30 июня 2002 г. № 78-ФЗ.

Решение от 29 октября 2009 г. по делу № ГКПИ 09-1317 об оспаривании положений Инструкции «О размерах и порядке выплаты ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы (военной службы) сотрудникам Государственной противопожарной службы МЧС России и военнослужащим МЧС России», утвержденной приказом от 17 февраля 2005 г. № 83.

Основание для удовлетворения – не учтены критерии, установленные ФЗ от 30 июня 2002 г. № 78-ФЗ «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы). Также приказ противоречит положениям постановления Правительства Российской Федерации от 31 января 2005 г. № 47 «О повышении размера ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы (военной службы) отдельным категориям сотрудников и военнослужащих, проходивших военную службу по контракту». Это привело к нарушению правил системного толкования, что и отразилось на неправильном правовом предписании подзаконного нормативного правового акта.

2008 год

Подано одно исковое заявление; было отказано в его удовлетворении.

2007 год

Подано три исковых заявлений; было отказано в их удовлетворении.

2006 год

Подано одно исковое заявление; было отказано в их удовлетворении.

2004 год

Исковое заявление удовлетворено, решение от 19 февраля 2004 г. по делу № ГКПИ 2003–1519. Иск о признании частично недействующими пункты 1, 4 Положения о порядке оформления и выдачи удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, утвержденного приказом от 29 февраля 2000 г. № 114, Министерства труда и социального развития Российской Федерации № 66, Министерства финансов Российской Федерации № 23 от 13 ноября 2000 г.

Основания для удовлетворения – противоречие ФЗ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», а также распоряжению Правительства Российской Федерации от 31 октября 1999 г. № 1773-р, в части введения дополнительных обязанностей для лиц, ранее признанных пострадавшими от аварии на Чернобыльской АЭС заново подтверждать свой статус при обмене удостоверений, хотя законом и распоряжением Правительства это не предусмотрено.

2003 год

Подано одно исковое заявление; было отказано в его удовлетворении.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

2012 год

Подано одно исковое заявление; было отказано в его удовлетворении.

2011 год

Было подано шесть исковых заявлений. Из них два были удовлетворены; по четырем искам было отказано в их удовлетворении.

Исковое заявление о признании недействующим п. 4.6 Приложения № 1 к Инструктивно-методическим указаниям по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденного министерством 26 января 1993 г., было удовлетворено решением от 12 июля 2011 г. по делу № ГКПИ 11-594.

Основания для удовлетворения – вместо разъяснения положений постановления Правительства Российской Федерации от 12 июля 2003 г. № 344, министерство ввело новое правило, поэтому вышло за пределы предоставленных ему полномочий в этом вопросе и, во-вторых, разъяснения по характеру получились неопределенными, что привело к неоднозначному пониманию и применению разъясняемых норм.

Исковое заявление о признании недействующим п. 9 Порядка осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания и применения его данных, утвержденного приказом от 6 сентября 2010 г. № 344, было удовлетворено решением от 8 июня 2011 г. по делу № ГКПИ 11-415.

Основания для удовлетворения – оспариваемое положение нормативного правового акта принято с превышением предоставленных полномочий. В частности, министерство не вправе возлагать на юридические лица обязанности, не предусмотренные законодательством, а в оспариваемом пункте такая обязанность была установлена.

2010 год

Подано три исковых заявления. Из них два были удовлетворены и по одному вынесено решение об отказе в его удовлетворении.

Исковое заявление о признании недействующими абз. 3 п. 48 и абз. 2 п. 93 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 17 июня 2009 г. № 156, удовлетворен судебным решением от 16 июня 2010 г. по делу № ГКПИ 10-526.

Основания для удовлетворения иска – противоречие положениям Гражданского кодекса и Закона о недрах, так как введено положение о невозврате уплаченного сбора, даже если претендент не допущен до конкурса, что не предусмотрено вышестоящими законодательными актами.

Исковое заявление о признании недействующим п. 1.8, подп. 12 п. 3.1. Положения о государственном природном заказнике федерального значения «Хехцирский», утвержденного приказом от 19 августа 2009 г. № 256 удовлетворено решением от 8 апреля 2010 г. по делу № ГКПИ 10-172.

Основания для удовлетворения – правовая норма не соответствует критерию ясности, определенности и недвусмысленности.

2008 год

Было подано два исковых заявления; по всем было отказано в их удовлетворении.

2007 год

Подано одно исковое заявление о признании недействующей сноски к пункту 4.7 Приложения № 1 к Инструктивно-методическим указаниям, утвержденным приказом от 26 января 1993 г., и оно было удовлетворено решением от 13 ноября 2007 г. по делу № ГКПИ 07-1000.

Основания для удовлетворения – правовое предписание принято с превышением предоставленных полномочий.

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации

2009 год

Подано одно исковое заявление; в его удовлетворении отказано.

2007 год

Подано одно исковое заявление; в его удовлетворении отказано.

Министерство регионального развития Российской Федерации

2012 год

Было подано два исковых заявления; по всем отказано в удовлетворении требований.

2010 год

Было подано два исковых заявлений; по всем было отказано в их удовлетворении.

2009 год

Исковое заявление о признании недействующим п. 2 Декларации об объекте недвижимого имущества, утвержденной приказом 15 августа 2006 г. № 232, удовлетворено решением от 17 августа 2009 г. по делу № ГКПИ 09-733.

Основания для удовлетворения – не учтены изменения законодательства, поэтому оспариваемое положение вступило в противоречие с действующим законодательством.

2008 год

Подано одно исковое заявление; было отказано в его удовлетворении.

2007 год

Подано три исковых заявления; по всем было отказано в их удовлетворении.

2006 год

Исковое заявление о признании недействующим приказа от 25 марта 2005 г. № 34, было удовлетворено решением от 15 марта 2006 г. по делу № ГКПИ 06-172.

Основания для удовлетворения – противоречие федеральному законодательству.

2005 год

Подано два исковых заявления; из них одно было удовлетворено, а по другому иску было вынесено решение об отказе в его удовлетворении.

Исковое заявление об оспаривании приказа Минрегионразвития от 25 марта 2005 г. № 34 «Об утверждении границ муниципальных образований в Волгоградской области» и судебным решением от 30 сентября 2005 г. по делу № ГКПИ 05-808 иск был удовлетворен.

Основания для удовлетворения иска – противоречие ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, п. 3 ст. 84 ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

2012 год

Подано одно исковое заявление; в его удовлетворении было отказано.

2010 год

Подано одно исковое заявление; в его удовлетворении было отказано.

2009 год

Подано пять исковое заявление; в его удовлетворении было отказано.

2008 год

Подано одно исковое заявление; в его удовлетворении было отказано.

2007 год

Подано четыре исковых заявления, из них один иск удовлетворен и по 3 искам было отказано в их удовлетворении.

Исковое заявление о признании недействующими п. 1.4 и 3.9 Положения о порядке выдачи именных лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержденного приказом от 4 января 2001 г. № 3, удовлетворено решением суда от 2 августа 2007 г. по делу № ГКПИ 07-736.

Основание для удовлетворения – противоречие статье 333^3 Налогового кодекса Российской Федерации.

2006 год

Подано 2 исковых заявления, из них 1 удовлетворено и по одному отказано в удовлетворении.

Исковое заявление о признании недействующими п. 1.4; 3.1; 3.2; 3.3 и 3.4 «Положения о порядке выдачи именных разовых лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты», утвержденного приказом от 4 января 2001 г. № 3, удовлетворено решением от 30 января 2006 г. по делу № ГКПИ 05-1461.

Основание для удовлетворения – противоречие ч. 2 ст. 35 ФЗ «О животном мире» и ст. 333^3 НК РФ, так как подзаконный акт ввел плату за те объекты, которые не предусмотрены законодательными актами.

2003 год

Подано одно исковое заявление о признании не действующим п.2 «Положения о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты», которое было удовлетворено судебным решением от 2 апреля 2003 г. по делу № ГКПИ 03–80.

Основание для удовлетворения – противоречие Гражданскому кодексу Российской Федерации.

Министерство транспорта Российской Федерации

2012 год

Подано два исковых заявления; по всем было отказано в их удовлетворении.

2011 год

Было подано девять исковых заявления, из них два иска были удовлетворены и по семи были вынесены решения об отказе в их удовлетворении.

Иск об оспаривании пункта 42.1 приложения № 3 к Федеральным авиационным правилам «Медицинское освидетельствование лётного, диспетчерского состава, бортпроводников, курсантов и кандидатов, поступающих в учебные заведения гражданской авиации», утвержденным приказом от 22 апреля 2002 г. № 50, удовлетворен решением суда от 16 февраля 2011 г. по делу № ГКПИ 10-1682. Основание для удовлетворения – положение оспариваемого пункта противоречит ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, ст. 3 ФЗ от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ, а также международным нормам, п. 6.3.2.20 Приложения 1 к Конвенции о международной гражданской авиации (Чикаго, 7 декабря 1944 года). Таким образом, министерство ограничило права граждан на летную работу, хотя федеральным и международным законодательством такие ограничения не предусмотрены. Кроме того, согласно Конституции (ст. 15), ограничение прав допускается только федеральным законом, но не подзаконным нормативным правовым актом.

Иск об оспаривании п. 1.1, 1.5, 5.7, 5.8 и 5.10 Инструкции по перевозке крупногабаритных и тяжеловесных грузов автомобильным транспортом по дорогам Российской Федерации, утвержденной приказом от 27 мая 1996 г. и пункта 3.2 Приложения 1 к ней.

Основание для удовлетворения – противоречие постановлению Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. № 720.

2010 год

Было подано три иска; по всем были вынесены решения об отказе в их удовлетворении.

2009 год

Было подано два исковых заявления. Из них по одному заявлению вынесено решение об отказе в его удовлетворении, по второму исковому заявлению вынесено решение о его удовлетворении.

Исковое заявление о признании недействующим абз. 5 п. 14.6 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, утвержденного приказом от 18 декабря 2006 г. № 153, удовлетворено решением суда от 7 августа 2009 г. по делу № ГКПИ 09-642.

Основание для удовлетворения – противоречие п. 2 ст. 49, 209, 253 Гражданского кодекса Российской Федерации. Противоречие заключается в том, что оспариваемая норма ограничивает права собственника транспортного средства, что допускается только на законодательном уровне.

2008 год

Подано одно исковое заявление; в его удовлетворении было отказано.

2007 год

Подано два исковых заявления. Один иск был удовлетворен. По второму иску было вынесено решение об отказе в его удовлетворении.

Исковое заявление о признании частично недействующим п. 3 Федеральных авиационных правил «Эксплуатанты авиации общего назначения. Требования к эксплуатанту авиации общего назначения, процедуры регистрации и контроля деятельности эксплуатантов авиации общего назначения» утвержденных приказом Минтранса от 18 июня 2003 г. № 147, решением от 15 ноября 2007 г. по делу № ГКПИ 07-1204 было удовлетворено.

Основание для удовлетворения иска – противоречие ч. 4 ст. 61 Федерального закона от 18 июля 2006 г. № 114-ФЗ.

2006 год

Подано одно исковое заявление; в его удовлетворении было отказано.

2005 год

Подано три исковых заявления; по всем было отказано в их удовлетворении.

2003 год

Подано два исковых заявления; по всем было отказано в их удовлетворении.

Министерство финансов Российской Федерации

2012 год

Подано пять исковых заявлений. Три иска были удовлетворены. По двум исковым заявлениям были вынесены решения об отказе в их удовлетворении.

Исковое заявление об оспаривании сноски к п. 1 Порядка учета доходов и расходов и хозяйственных операций для индивидуальных предпринимателей, утвержденного приказом Минфина РФ от 13 августа 2002 г. № 86н/БГ-3-04/430, удовлетворено решением суда от 17 мая 2012 г. по делу № АКПИ 12-557.

Основание для удовлетворения – противоречие федеральному законодательству, выразившееся в том, что вовремя не внесены изменения в подзаконный нормативный правовой акт в связи с изменением федерального закона, отдельные положения которого цитировались в оспариваемом документе.

Подано три исковых заявления. Из них по двум заявлениям было отказано и одно заявление было удовлетворено.

Удовлетворено исковое заявление об оспаривании сноски к пункту 1 Порядка учета доходов и расходов хозяйственных операций для индивидуальных предпринимателей, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации и Министерства по налогам и сборам от 13 августа 2002 г. № 86н/БГ-3-04-/430 (решение от 17 мая 2012 г. по делу № АКПИ 12-557).

Основание для удовлетворения – противоречие сноски приказа измененному налоговому законодательству. Должностные лица Минфина и Федеральной налоговой службы не отслеживают изменения в законодательстве и не вносят своевременно соответствующие изменения в подзаконные нормативные правовые акты. Также они не правильно толкуют правовые нормы, что приводит к неоправданному включению нотариусов к субъектам предпринимательской деятельности.

Удовлетворено исковое заявление об оспаривании сноски к п. 1 Порядка учета доходов и расходов хозяйственных операций для индивидуальных предпринимателей, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации и Министерства по налогам и сборам от 13 августа 2002 г. № 86н/БГ-3-04-/430 (решение от 17 мая 2012 г. по делу № АКПИ 12-557).

Основание для удовлетворения – противоречие сноски приказа измененному налоговому законодательству. Должностные лица Минфина и Федеральной налоговой службы не отслеживают изменения в законодательстве и не вносят своевременно соответствующие изменения в подзаконные нормативные правовые акты. Также они неправильно толкуют правовые нормы, что приводит к неоправданному включению нотариусов к субъектам предпринимательской деятельности.

2010 год

Подано два исковых заявлений, в удовлетворении которых было отказано.

2009 год

Подано два исковых заявления. Один иск был удовлетворен. По второму иску было вынесено решение об отказе в его удовлетворении.

Исковое заявление о признании недействующим пункта 14 Административного регламента исполнения Федеральным казначейством государственной функции организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, утвержденного приказом Минфина РФ от 22 сентября 2008 г. № 99н, которое было удовлетворено судебным решением от 28 декабря 2009 г. по делу № ГКПИ 09-1543.

Основание для удовлетворения – неопределенность правового предписания, что затрудняет исполнение судебных решений, вступившие в законную силу.

2008 год

Было подано пять исковых заявлений. По четырем искам было отказано в их удовлетворении. Одно исковое заявление было удовлетворено, но решение было отменено в кассационной инстанции и в удовлетворении иска также было отказано.

2007 год

Подано одно исковое заявление; в его удовлетворении было отказано.

2006 год

Подано два исковых заявления. В удовлетворении одного иска было отказано. Один иск был удовлетворен.

Исковое заявление о признании частично недействующим приказа Минфина РФ «Об утверждении формы Книги учета доходов и расходов организаций и индивидуальных предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, и Порядка ее заполнения» от 30 декабря 2005 г. № 167н удовлетворено судебным решением от 26 мая 2006 г. по делу № ГКПИ 06-499.

Основание для удовлетворения – введение новых условий, не предусмотренных ст. 346^16 Налогового кодекса Российской Федерации. Таким образом, министерство вышло за пределы своих полномочий и нарушило предписания закона.

2004 год

Подано два иска и оба были удовлетворены.

Исковое заявление о признании частично недействующими пунктов 1, 4 Положения о порядке оформления и выдачи удостоверения участника ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, утвержденного приказом Минфина от 29 февраля 2000 г., удовлетворено судебным решением от 19 февраля 2004 г. по делу № ГКПИ 2003–1519.

Основание для удовлетворения – в нарушении законодательства введена дополнительная обязанность для лиц, пострадавших от аварии на Чернобыльской АЭС. Таким образом, министерство вышло за пределы своей компетенции.

Исковое заявление о признании недействующим пункта первого приказа Минфина от 9 августа 2004 г. № 66н «Об установлении форм и сроков предоставлении отчетности о лотереях и методологии проведения лотерей» удовлетворено судебным решением от 14 декабря 2004 г. по делу № ГКПИ04-1436.

Основание для удовлетворения – не учтены положения ст. 15 Закона «О бухгалтерском учете», что привело к противоречию с законом.

Министерство экономического развития Российской Федерации

2012 год

Подано одно исковое заявление, по которому было отказано в его удовлетворении.

2011 год

Подано четыре исковых заявления. По трем искам было отказано в их удовлетворении. Один иск был удовлетворен.

Исковое заявление об оспаривании п. 57 Требований к подготовке межевого плана, утвержденных приказом Минэкономразвития от 24 ноября 2008 г. № 412, удовлетворено судебным решением от 30 июня 2011 г. по делу № ГКПИ 11-608.

Основание для удовлетворения – противоречие оспариваемого пункта содержанию ч. 3 ст. 21 ФЗ от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». В подзаконный акт были добавлены условия, которые не предусмотрены законом. Таким образом, федеральный орган исполнительный власти превысил свои полномочия.

2010 год

Было подано четыре исковых заявления; по всем были вынесены решения об отказе в их удовлетворении.

2009 год

Было подано четыре исковых заявления. По трем исковым заявлениям были вынесены решения об отказе в их удовлетворении. Один иск был удовлетворен.

Исковое заявление о признании недействующим абз. 4 п. 2 Декларации об объекте недвижимого имущества, утвержденного приказом Минэкономразвития от 15 августа 2006 г. № 232 «Об утверждении формы декларации об объекте недвижимого имущества», удовлетворено решением суда от 22 мая 2009 г. по делу № ГКПИ 09-484.

Основание для удовлетворения – положения подзаконного акта содержат дополнительные условия, не предусмотренные законодательством, что привело к противоречию с ФЗ от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». Также при подготовке нормативного акта не учли изменения в законодательстве, которые произошли в июне. В частности, был принят закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ, который внес изменения в ФЗ от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ, дополнив статьей 25.3. Также в министерстве не отследили изменения в судебной практике и вовремя не внесли изменения. Это связано с тем, что по данному вопросу было постановление Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. № 7-П по делу о проверке конституционности абз. 2 с. 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».

2008 год

Подано одно исковое заявление; судебным решением было отказано в его удовлетворении.

2007 год

Подано одно исковое заявление; судебным решением было отказано в его удовлетворении.

2006 год

Подано два исковых заявления; судебными решениями было отказано в их удовлетворении.

Министерство энергетики Российской Федерации

2004 год

Подано одно исковое заявление, по которому было принято решение об отказе в его удовлетворении.

Министерство юстиции Российской Федерации

2012 год

Подано 15 исков, из них по 13 были вынесены решения об отказе в их удовлетворении. Два исковых заявления были удовлетворены.

Исковое заявление о признании частично недействующими п. 76, 80 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденных приказом Минюста от 3 ноября 2005 г. № 205, п. 18 приложения № 1 к ним, было удовлетворено решением от 7 февраля 2012 г. по делу № ГКПИ 12-2095.

Основание для удовлетворения – противоречие ФЗ от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации (подп. 1, 3 и 6 п. 3 ст.6), УПК РФ (ст. 84, п. 1 ч. 3 ст. 86). Не учтены также выводы Конституционного Суда РФ, изложенные в постановлении от 25 октября 2001 г. № 14-П.

Исковое заявление о признании недействующими абз. 2 и 3 п. 167 Инструкции по служебной деятельности специальных подразделений уголовно-исполнительной системы по конвоированию, утвержденной приказом Минюста РФ и МВД РФ от 24 мая 2006 г. № 199дсп/369дсп, было удовлетворено судебным решением от 24 января 2012 г. по делу № ГКПИ 11-1774.

Основание для удовлетворения – не учтены нормы международного права:

– Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (приняты на первом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушениями 30 августа 1955 г.);

– пункт 32.2 приложения к Рекомендациям Rec (2006)2 Комитета Министров государствам – членам Совета Европы, касающейся Европейских тюремных правил, утвержденной Комитетом Министров 11 января 2006 г.

Вовремя не внесены изменения в приказ, в связи с изменением стандартов отрасли ПР 78.01.0024–2010 «Автомобили оперативно-служебные для перевозки подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», принятых и введенных в действие 14 октября 2010 г. (взамен ОСТ 78.01.0002-99 от 1 июня 1999 г.).

2011 год

Подано 21 исковое заявление, из них по 19 искам было отказано в удовлетворении. Два исковых заявления были удовлетворены.

Исковое заявление о признании недействующими подп. 1, 3 п. 9 Инструкции по применению Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденной Министерством юстиции СССР, Прокуратурой СССР, Министерством финансов СССР от 2 марта 1982 г., было удовлетворено судебным решением от 14 июля 2011 г. по делу № ГКПИ 11-734.

Основание для удовлетворения – не учтены нормы международного права (пункт 5 ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Заключена в Риме 4 ноября 1950 г.). Не учтены положения ст. 53 Конституции Российской Федерации, а также ч. 1 ст. 133, п. 1 части 1 ст. 135 УПК РФ, п. 1 ст. 1070 ГК РФ и разъяснения Конституционного Суда, данные в определении от 21 апреля 2005 г. № 242-О.

Исковое заявление о признании недействующим п. 8 Инструкции по применению Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденной Министерством юстиции СССР, Прокуратурой СССР, Министерством финансов СССР от 2 марта 1982 г., было удовлетворено судебным решением от 19 июля 2011 г. по делу № ГКПИ 11-702.

Основание для удовлетворения – не учтены нормы международного права (п. 5 ст. 5 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Заключена в Риме 4 ноября 1950 г.). Не учтены положения ст. 53 Конституции Российской Федерации, п. 1 ст. 1070 ГК РФ и разъяснения Конституционного Суда, данные в определении от 21 апреля 2005 г. № 242-О. Не применены правила коллизии норм права, если они п риняты одним и тем же органом государственной власти, но в разное время.

2010 год

Подано 13 исковых заявлений, из них по 10 искам было отказано в их удовлетворении и три исковых заявления были судебными решениями удовлетворены.

Исковое заявление о признании недействующими п. 45 и 46 Административного регламента исполнения государственной функции по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей, утвержденного приказом Минюста от 26 декабря 2006 г. № 383, удовлетворено судебным решением от 19 октября 2010 г. по делу № ГКПИ 10-1128.

Основания для удовлетворения – противоречие п. 3 ст. 5, п. 4 ч. 1 ст. 10 ФЗ от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ.

Исковое заявление о признании недействующим п. 8 Порядка предоставления сведений, содержащихся в Федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденного приказом Минюста от 20 декабря 2005 г. № 244, удовлетворено судебным решением от 30 июня 2010 г. по делу № ГКПИ 10-459.

Основание для удовлетворения – не привели в соответствие с изменившимся законодательством, что привело к противоречию с ч. 5 ст. 8 закона от 2 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», а также ФЗ от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

Исковое заявление о признании частично недействующим п. 37 Административного регламента исполнения Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю, утвержденного приказом Минюста от 27 декабря 2007 г. № 254, удовлетворено судебным решением от 10 марта 2010 г. по делу № ГКПИ 10–10. Основание для удовлетворения – не учтены положения ФЗ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

2009 год

Подано 13 исков, из них по 10 было вынесено решение об отказе в их удовлетворении и три исковых заявления были удовлетворены.

Исковое заявление о признании частично недействующим п. 21 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного приказом Минюста от 20 февраля 2008 г. № 35, удовлетворено судебным решением от 23 марта 2009 г. по делу № ГКПИ 08-2286.

Основание для удовлетворения – противоречие ст. 45 ФЗ от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и ФЗ от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введение в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Исковое заявление о признании недействующими в части п. 76, 80 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденных приказом Минюста РФ от 3 ноября 2005 г. № 205, удовлетворен судебным решением от 15 апреля 2009 г. по делу № ГКПИ 09–13.

Основание для удовлетворения – не учтены положения ст. 89 Уголовно-исполнительного кодекса РФ, разъяснения Конституционного Суда РФ, данные в постановлении от 25 октября 2001 г. № 14-П.

Исковое заявление о признании частично недействующим п. 51 Положения о денежном довольствии сотрудников уголовно-исполнительной системы, утвержденного приказом Минюста от 20 декабря 2006 г. № 376, удовлетворено судебным решением от 22 апреля 2009 г. по делу № ГКПИ 09–82.

Основание для удовлетворения – противоречие ст. 114, 116 и ч. 1 ст. 127 Трудового кодекса РФ, Положению о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, ФЗ от 30 июня 2002 г. № 78-ФЗ «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов Российской Федерации на иные условия службы (работы).

2008 год

Подано 16 исковых заявления, из них по 14 было отказано в их удовлетворении и два исковых заявления были удовлетворены.

Исковое заявление о признании частично недействующим абз. 3 п. 8 Инструкции о порядке государственной регистрации договоров купли-продажи и перехода права собственности на жилые помещения, утвержденные приказом Минюста от 6 августа 2001 г. № 233 удовлетворено судебным решением от 15 декабря 2008 г. по делу № ГКПИ 08-2069.

Основание для удовлетворения – противоречие п. 1 ст. 17 ФЗ от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», а также неправильное толкование п. 4 ст. 292 ГК РФ, что привело к необоснованному расширению перечня документов, подлежащих представлению, по сравнению с тем, как это урегулировано на законодательном уровне.

Исковое заявление о признании недействующим абз. 1 п. 11 Инструкции о порядке возмещения расходов, связанных с перевозкой сотрудников уголовно-исполнительной системы, граждан, уволенных со службы, членов их семей, а также их личного имущества, утвержденный приказом Минюста от 15 сентября 2006 г. № 282, удовлетворено судебным решением от 25 августа 2008 г. по делу № ГКПИ 08-1571. Основание для удовлетворения – не учтены общие подходы к выплате компенсаций, предусмотренных в 8 законах Российской Федерации, что привело к ущемлению прав членов семьи сотрудника уголовно-исполнительной системы, по сравнению с аналогичным положением в других службах. Кроме этого оспариваемая норма носит неопределенный характер, так как понятие «аналогичные расходы» допускает неоднозначное толкование.

2007 год

Подано 14 исковых заявлений, из них по 12 искам было отказано в удовлетворении; два исковых заявления были удовлетворены.

Исковое заявление о признании частично недействующим пункта 83 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденных приказом Минюста РФ от 3 ноября 2005 г. № 205, удовлетворено судебным решением от 26 июня 2007 г. по делу № ГКПИ 07-520.

Основание для удовлетворения – несоответствие положениям ст. 48 и ч. 3 ст. 50 Конституции РФ, ч. 8 ст. 12 Уголовно-исполнительного кодекса РФ, не учтены разъяснения Конституционного суда РФ, данные им в постановлении от 25 октября 2001 г. № 14-П. Также не учтено изменившееся законодательство.

Исковое заявление о признании частично недействующим пункта 146 Правил внутреннего распорядка следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, утвержденных приказом Минюста от 14 октября 2005 г. № 189, удовлетворено судебным решением от 31 октября 2007 г. по делу № ГКПИ 07-1188.

Основание для удовлетворения – не учтены разъяснения данные Конституционным судом РФ в постановлении от 25 октября 2001 г. № 14-П.

2006 год

Подано шесть исковых заявлений, из них по пяти искам было отказано и 1 исковое заявление было удовлетворено.

Исковое заявление о признании частично недействующим п. 83 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденных приказом Минюста РФ от 3 ноября 2005 г. № 205, удовлетворено судебным решением от 2 марта 2006 г. по делу № ГКПИ 06–54.

Основание для удовлетворения – не учтены положения Конституции РФ (ст. 48 и ч. 3 ст. 50). Не учтены разъяснения Конституционного Суда РФ данные им в постановлении от 25 октября 2001 г. № 14-П и в постановлении от 26 декабря 2003 г. № 20-П, положения ч. 4 ст. 89 Уголовно-исполнительного кодекса РФ. Не приняты во внимание нормы международного права, закрепленных в Своде принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, утвержденном Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1988 г.

2005 год

Подано четыре исковых заявления, из них по 3 было отказано и 1 исковое заявление удовлетворено.

Исковое заявление о признании недействующим п. 26 Перечня Приложения № 1 к «Правилам внутреннего распорядка исправительных учреждений», утвержденных приказом Минюста РФ от 30 июля 2001 г. № 224, удовлетворено судебным решением от 20 октября 2005 г. по делу № ГКПИ 05-1164.

Основание для удовлетворения – противоречие Минимальным стандартным правилам обращения с заключенными (приняты на первом Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями 30 августа 1955 г., одобрены Экономическим и Социальным Советом на 994-м Пленарном заседании 23 июля 1957 г.), несоответствие требованиям ч. 1 ст. 11 и ч. 6 ст. 12 УИК РФ.

2004 год

Подано девять исковых заявлений, из них по шесть искам было отказано в их удовлетворении и по трем исковым заявлениям были вынесены решения об их удовлетворении.

Исковое заявление о признании недействующей и не подлежащими применению Инструкции по применению Положения о возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденной Министерством юстиции СССР, Прокуратурой СССР, Министерством финансов СССР 2 марта 1982 г., удовлетворено решением суда от 5 апреля 2004 г. по делу № ГКПИ 2003–1383.

Основание для удовлетворения – ограничение понятия ущерба по сравнению с п. 1 ст. 1064, ст. 1069 и п. 1 ст. 1070 ГК РФ, а также ч. 1 ст. 133 УПК РФ.

Исковое заявление о признании частично недействующими п. 3.2, 4.50 Инструкции об организации работы по социальному обеспечению сотрудников и их семей в уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденной приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 5 мая 2000 г. № 145, удовлетворено судебным решением от 24 мая 2004 г. по делу № ГКПИ2004-560.

Основание для удовлетворения – не учтены понятия места жительства, которое дано в ст. 20 ГК РФ, в законе «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

Исковое заявление о признании частично недействующим абз 1 § 23 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 23 марта 2004 г. № 68, удовлетворено судебным решением от 31 мая 2004 г. по делу № ГКПИ 2004-703.

Основание для удовлетворения – противоречие ст. 28, ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, ст. 14, ст. 118 Уголовно-исполнительного кодекса РФ.

2003 год

Подано три исковых заявления, из них по двум отказано в их удовлетворении, по одному принято судебное решение об удовлетворении искового заявления.

Исковое заявление о признании частично недействующим абз. 3 п. 2 § 3 Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 30 июля 2001 г. № 224, удовлетворено судебным решением от 11 декабря 2003 г. по делу № ГКПИ 2003–1282.

Основание для удовлетворения – использована неопределенная формулировка, позволяющая администрации учреждений исполнения наказаний требовать от лиц, отбывающих наказание, давать объяснения по тем вопросам, которые не предусмотрены ч. 1 ст. 11 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации.

Вывод

Отсутствие полных систематизированных требований к порядку подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти приводит к типичным ошибкам в нормотворческой деятельности. Несмотря на то что процент удовлетворенных исков небольшой, за этими нарушениями стоят интересы не одного заявителя, а сотен, даже тысяч граждан. Поэтому проведенный анализ судебной практики показывает, что существует необходимость принять меры по сокращению случаев дефектов в нормотворческой деятельности, вплоть до полного искоренения таких фактов.

На рис. 1 приложения Б показаны количественные показатели наиболее типичных нарушений в нормотворческом процессе и федеральные органы исполнительной власти, наиболее часто допускающие такие нарушения.

§ 2. Анализ практики рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в Высшем арбитражном Суде Российской Федерации

Анализ практики Высшего Арбитражного Суда РФ выглядит следующим образом. В большинстве случаев основанием удовлетворения заявления о признании нормативного правового акта недействующим (полностью или в части) явилось то, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствовали закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (72 %).

Кроме того, среди оснований удовлетворения заявления о признании нормативного правового акта недействующим необходимо выделить несоблюдение установленного порядка издания нормативных правовых актов (17 %) и превышение полномочий федеральным органом исполнительной власти при принятии ведомственного нормативного правового акта (11 %). При этом, несоблюдение установленного порядка издания нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, выражалось прежде всего в неопубликовании соответствующего акта и отсутствии факта регистрации в Министерстве юстиции. Как правило, данные нарушения связаны с тем, что орган исполнительной власти изначально ошибочно определял оспариваемый акт как ненормативный. Таким образом, несоблюдение формы и порядка принятия акта не является безусловным основанием для признания его ненормативным.

Также следует отметить, что наибольшее число решений об удовлетворении заявлений о признании нормативных правовых актов недействующим (полностью или в части) было вынесено в отношении налоговых органов (56 %).

Более подробно статистические данные по судебной практике представлены на рис. 2 приложения Б.

Следует отметить, что наибольшее число решений об удовлетворении заявлений о признании нормативных правовых актов недействующим (полностью или в части) было вынесено в отношении налоговых органов (56 %).

Итак, приведем анализ судебной практики по годам.

2003 год

В рамках анализа судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов в 2003 г. было рассмотрено:

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Федеральной энергетической комиссии;

– пять заявлений об оспаривании нормативных правовых актов Министерства по налогам и сборам.

При этом было удовлетворено три заявления об оспаривании нормативных правовых актов Министерства по налогам и сборам.

Основанием удовлетворения всех трех заявлений об оспаривании нормативных правовых актов Министерства по налогам и сборам послужило их несоответствие положениям Налогового кодекса Российской Федерации (решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 октября 2003 г. по делу № 7307/03, решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 февраля 2003 г. по делу № 10462/02, решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 6 ноября 2003 г. по делу № 11542/03).

2004 год

В рамках анализа судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов в 2004 г. было рассмотрено:

– девять заявлений об оспаривании нормативных правовых актов Министерства по налогам и сборам;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Государственного таможенного комитета.

При этом было удовлетворено пять заявлений об оспаривании нормативных правовых актов Министерства по налогам и сборам.

Основанием удовлетворения заявлений об оспаривании нормативных правовых актов Министерства по налогам и сборам послужило несоответствие их положений нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, в том числе по:

– Налоговому кодексу Российской Федерации (решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 15 июня 2004 г. по делу № 4052/04, Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 ноября 2004 г. по делу № 7448/04, решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 января 2004 г. № 14521/03);

– Порядку проведения реструктуризации задолженности по страховым взносам в государственные социальные внебюджетные фонды, начисленным пеням и штрафам, имеющимся у организаций по состоянию на 1 января 2001 г., утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 2001 г. № 699 (Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 декабря 2004 г. по делу № 13245/04);

– Федеральному закону от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «Об исполнительном производстве», Гражданскому кодексу Российской Федерации, Налоговому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 20 февраля 1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» (Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 3 марта 2004 г. по делу № 15527/03).

2005 год

В рамках анализа судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов в 2005 г. было рассмотрено:

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Государственного таможенного комитета;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Министерства по налогам и сборам.

При этом было удовлетворено одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Министерства по налогам и сборам.

Основанием удовлетворения заявления об оспаривании нормативного правового акта Министерства по налогам и сборам послужило его несоответствие Налоговому кодексу Российской Федерации (решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 января 2005 г. по делу № 16141/04).

2006 год

В рамках анализа судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов в 2006 г. было рассмотрено:

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Правительства Российской Федерации;

– три заявления об оспаривании нормативных правовых актов Федеральной налоговой службы;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Министерства по налогам и сборам;

– два заявления об оспаривании нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы;

– два заявления об оспаривании нормативных правовых актов Государственного таможенного комитета.

При этом, было удовлетворено три заявления об оспаривании нормативных правовых актов Федеральной налоговой службы.

В отношении Федеральной налоговой службы все три заявления были удовлетворены в связи с несоответствием оспариваемых актов положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу. Так, в двух случаях положения оспариваемых актов были признаны не соответствующими Налоговому кодексу Российской Федерации (решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 октября 2006 г. по делу № 10652/06, решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. по делу № 4221/06), и в одном – Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 мая 2006 г. по делу № 2817/06).

2007 год

В рамках анализа судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов в 2007 г. было рассмотрено:

– два заявления об оспаривании нормативных правовых актов Министерства финансов;

– два заявления об оспаривании нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы.

При этом было удовлетворено:

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Министерства финансов;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Федеральной таможенной службы (частично).

В отношении Министерства финансов заявление было удовлетворено в связи с не соответствием оспариваемого акта Налоговому кодексу Российской Федерации (Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 6 марта 2007 г. по делу № 15182/06).

В свою очередь, основанием частичного удовлетворения заявления в отношении Федеральной таможенной службы послужило несоответствие ряда положений оспариваемого нормативного правового акта Таможенному кодексу Российской Федерации (решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 мая 2007 г. по делу № 1844/07).

2008 год

В рамках анализа судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов в 2008 г. было рассмотрено:

• одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Правительства Российской Федерации;

• три заявления об оспаривании нормативных правовых актов Министерства финансов;

• одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Федеральной службы по тарифам;

• одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Федеральной налоговой службы;

При этом, было удовлетворено:

• два заявления об оспаривании нормативных правовых актов Министерства финансов;

• одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Федеральной налоговой службы.

Основанием удовлетворения обоих заявлений Министерства финансов послужило несоответствие ведомственных нормативных правовых актов иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а именно Налоговому кодексу Российской Федерации (решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 6 августа 2008 г. по делу № 7696/08, решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 января 2008 г. по делу № 16720/07).

В отношении Федеральной налоговой службы заявление было удовлетворено частично в связи с несоответствием отдельных положений оспариваемых актов Налоговому кодексу Российской Федерации (Решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 января 2008 г. № 14430/07).

2009 год

В рамках анализа судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов в 2009 г. было рассмотрено:

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Правительства Российской Федерации;

– четыре заявления об оспаривании нормативных правовых актов Министерства финансов;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Министерства по налогам и сборам;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Федеральной службы по тарифам;

– пять заявлений об оспаривании нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы.

При этом было удовлетворено:

– два заявления об оспаривании нормативных правовых актов Министерства финансов;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Министерства по налогам и сборам;

– три заявления об оспаривании нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы.

Основанием удовлетворения обоих заявлений об оспаривании нормативного правового акта Министерства финансов Российской Федерации являлось их несоответствие положениям Налогового кодекса Российской Федерации (решение Высшего Арбитражного Суда от 21 мая 2009 г. по делу № ВАС-3454/09, решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 сентября 2009 г. по делу № 9513/09).

Основанием удовлетворения заявления об оспаривании нормативного правового акта Министерства Российской Федерации по налогам и сборам также послужило его несоответствие положениям Налогового кодекса Российской Федерации. (решение Высшего Арбитражного Суда от 25 декабря 2009 г. по делу № ВАС-17582/08).

В отношении Федеральной таможенной службы два заявления были удовлетворены в связи с несоответствием оспариваемых актов положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, а именно Таможенному кодексу Российской Федерации (решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 12 октября 2009 г. по делу № 4671-5327-9013/09, решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 января 2009 г. по делу № 15092/08), и одно – в связи с превышением Федеральной таможенной службой полномочий на издание нормативных актов (решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 апреля 2009 г. по делу № 14987/08).

2010 год

В рамках анализа судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов в 2010 г. было рассмотрено:

– три заявления об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации;

– два заявления об оспаривании нормативных правовых актов Федеральной службы по тарифам;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Федеральной таможенной службы;

– четыре заявления об оспаривании нормативных правовых актов Федеральной налоговой службы;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Министерства по налогам и сборам;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Федеральной антимонопольной службы.

При этом было удовлетворено:

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Федеральной налоговой службы;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Министерства по налогам и сборам;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Федеральной таможенной службы;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Федеральной антимонопольной службы.

В отношении Федеральной налоговой службы заявление было удовлетворено в связи с нарушением установленного порядка издания соответствующих актов, предусмотренного ст. 4 Налогового кодекса Российской Федерации и Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 марта 2010 г. по делу № ВАС-9507/09).

Основанием удовлетворения заявления об оспаривании нормативного правового акта Министерства по налогам и сборам также послужило его издание с нарушением установленного порядка в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 марта 2010 г. по делу № ВАС-6815/09).

Основанием удовлетворения заявления об оспаривании нормативного правового акта Федеральной таможенной службы послужило несоблюдение процедур, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», в частности, отсутствовал факт регистрации акта федерального органа исполнительной власти в Министерстве юстиции Российской Федерации (решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 16 июня 2010 г. по делу № ВАС-6978-6979/10).

В отношении Федеральной антимонопольной службы заявление об оспаривании нормативного правового акта было удовлетворено в связи с его изданием в нарушение установленного Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» порядка (решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 декабря 2010 г. по делу № ВАС-13888/10).

2011 год

В рамках анализа судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов в 2011 году было рассмотрено:

– шестнадцать заявлений об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Министерства культуры;

– два заявления об оспаривании нормативных правовых актов Министерства экономического развития Российской Федерации;

– два заявления об оспаривании нормативных правовых актов Министерства экономического развития и торговли;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Министерства образования и науки;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Министерства регионального развития;

– шесть заявлений об оспаривании нормативных правовых актов Федеральной службы по тарифам;

– одно заявление об оспаривании нормативного акта Федеральной таможенной службы;

– одно заявление об оспаривании нормативного акта Федеральной службы по финансовым рынкам;

– одно заявление об оспаривании нормативного акта Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг;

– пять заявлений об оспаривании нормативных правовых актов Федеральной налоговой службы;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Министерства по налогам и сборам;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Федеральной службы страхового надзора.

При этом было удовлетворено:

– три заявления об оспаривании нормативных правовых актов Федеральной налоговой службы (из них одно частично);

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Федеральной таможенной службы;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Федеральной службы по тарифам.

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Министерства образования и науки.

В отношении Федеральной налоговой службы все три заявления были удовлетворены в связи с несоответствием оспариваемых актов положениям действующего налогового законодательства (решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 июля 2011 г. по делу № ВАС-8096/11, решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 января 2011 г. по делу № ВАС-16558/10, Решение Высшего Арбитражного Суда от 14 июля 2011 г. по делу № ВАС-5591/11).

Основанием удовлетворения заявления об оспаривании нормативного правового акта Федеральной таможенной службы послужило несоблюдение процедур, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Так, тексты оспаривавшихся актов не прошли государственную регистрацию и не были опубликованы в установленном порядке (решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 ноября 2011 г. № ВАС-10593/11).

В отношении Федеральной службы по тарифам заявление было удовлетворено по следующим основаниям (решение Высшего Арбитражного Суда от 1 июля 2011 г. по делу № ВАС-5095/11):

во-первых, в связи с несоответствием оспариваемого акта Федеральному закону от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации», Положению о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок и Перечню работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, тарифы, сборы и плата в отношении которых регулируется государством, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. № 643;

во-вторых, в связи с тем, что федеральная служба вышла за пределы полномочий, установленных действующим законодательством, в частности Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

В отношении Министерства образования и науки заявление было удовлетворено в связи с не соответствием оспариваемого акта Федеральному закону «Об обращении лекарственных средств» от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ (решение Высшего Арбитражного Суда от 6 октября 2011 г. по делу № ВАС-9394/11).

2012 год

В рамках анализа судебной практики по делам об оспаривании нормативных правовых актов за первую половину 2012 года было рассмотрено:

– восемь заявлений об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации;

– два заявления об оспаривании нормативных правовых актов Министерства финансов;

– два заявления об оспаривании нормативных правовых актов Министерства топлива и энергетики;

– одно заявление об оспаривании нормативного правового акта Министерства культуры;

– два заявления об оспаривании нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы;

– одно заявление об оспаривании нормативного акта Федеральной службы по тарифам;

– одно заявление об оспаривании нормативного акта Федеральной налоговой службы;

– одно заявление об оспаривании нормативного акта Федеральной антимонопольной службы.

При этом было удовлетворено:

– одно заявление об оспаривании нормативного акта Правительства Российской Федерации;

– одно заявление об оспаривании нормативного акта Федеральной налоговой службы;

– одно заявление об оспаривании нормативного акта Федеральной антимонопольной службы.

Так, в отношении Правительства Российской Федерации заявление было удовлетворено в связи с несоответствием оспариваемого акта Соглашению о партнерстве и сотрудничестве, учреждающему партнерство между Российской Федерации, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, подписанному 24 июня 1994 г., ратифицированному Федеральным законом от 25 ноября 1996 г. № 135-ФЗ, и ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 апреля 2012 г. по делу № ВАС-308/12).

В отношении Федеральной налоговой службы заявление было удовлетворено в связи с не соответствием оспариваемого акта Конвенции от 26 ноября 1996 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогов и нарушения налогового законодательства в отношении налогов на доходы и имущество и Налоговому кодексу Российской Федерации (решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 27 апреля 2012 г. по делу № 1896/12).

Основанием удовлетворения заявления об оспаривании нормативного правового акта Федеральной антимонопольной службы также послужило его несоответствие закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а именно Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а также Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Суммируя вышесказанное, юридическая техника – это система профессиональных юридических правил и средств, используемых при составлении правовых актов и осуществлении иной юридической деятельности в сферах правотворчества, правоинтерпретации, властной и невластной реализации права, обеспечивающих совершенство его формы и содержания. Являясь средством создания и совершенствования права, юридическая техника сопутствует ему на всех этапах развития и всегда отражает его национальные и исторические особенности.

Весомым вкладом в развитие современной юридической науки является разработка А. С. Пиголкиным^104 следующих основных требований (принципов) законодательной техники, которые получили заслуженное признание в российской юридической науке:

1) точность и определенность юридической формы: формулировок, выражений и отдельных терминов закона;

2) ясность и доступность языка нормативного акта для адресатов, на которых он распространяет свое действие;

3) полнота и конкретность регулирования, борьба с декларативностью законов;

4) использование апробированных, устоявшихся терминов и выражений, имеющих широкое хождение;

5) максимальная экономичность, оптимальная емкость, компактность законодательных формул;

6) системное построение права, т. е. цельность, сбалансированность, внутренняя связь и взаимозависимость всех частей правовой системы, логическая последовательность изложения мысли законодателя;

7) унификация, единообразие формы и структуры нормативных актов, способов изложения правовых предписаний.

Совершенствование методологических основ правового регулирования в любой области общественных отношений необходимо осуществлять на обоих уровнях: и на первичном – законодательном, и на производном – подзаконном (в том числе ведомственном). Содержащиеся в российском законодательстве противоречия, двойное толкование и декларативность положений соответствующих законов зачастую препятствуют их эффективному и целенаправленному исполнению в практической деятельности исполнительных органов власти, что вынуждает их «корректировать» законодательное правовое регулирование принятием ведомственных нормативных правовых актов.

Отсутствие целостности и системности в исследовании конкретных проблем, возникающих на практике перед теми или иными органами государственной власти, приводит к внутриведомственной ориентированности научных разработок. С одной стороны, такое явление имеет положительный момент, поскольку выступает инструментом организации деятельности конкретных органов исполнительной власти, с другой – отрицательный, поскольку является причиной фрагментарности и разрозненности научных исследований в данной сфере. И в общем соотношении желаемого и достигнутого результата в совершенствовании правового регулирования отдельно взятой конфликтной сферы общественных отношений отрицательный эффект при глобальной оценке обычно превосходит положительный.

Итак, можно сформулировать следующие выводы:

– процесс создания федеральных нормативных правовых актов подзаконного характера характеризуется своего рода цикличностью;

– нормотворческая деятельность по принятию федеральных нормативных правовых актов управления состоит из необходимых, последовательно осуществляемых, организационно обособленных и тесно связанных между собой действий субъектов нормотворчества – этапов. Каждый этап занимает определенное место в процессе нормотворчества, нарушение последовательности этапов существенным образом влияет на его эффективность и своевременность;

– в нормотворческом процессе по принятию федеральных нормативных правовых актов каждый его этап организационно обособлен и представляет определенный порядок осуществления юридически значимых, свойственных только данному этапу действий, однако, отдельные этапы имеют относительно общие признаки, по которым их можно объединить в три отдельные группы: 1) организационно-подготовительные этапы; 2) этапы формирования текста проекта акта; 3) этапы издания федерального нормативного правового акта управления;

– этапы по принятию федеральных нормативных правовых актов отличаются по средствам и формам их осуществления, каждому этапу свойственен свой, достаточно специфический инструментарий деятельности, используемый в целях реализации специфических целей и задач, возложенных на конкретный этап производства;

– в целях уяснения сути социальной потребности в правовом регулировании общественных отношений, предмета разрабатываемого нормативного правового акта, уточнения обоснованности выбора вида нормативного правового акта, концентрации сведений и эффективного их использования по результатам анализа информации необходимо подготавливать аналитическую справку, которая должна быть небольшой по объему и включать, как правило, вводную, аналитическую и заключительную части;

– в качестве одного из средств предупреждения возникновения пробелов и противоречий в нормотворчестве федеральных органов исполнительной власти предлагается подготавливать несколько проектов федеральных нормативных правовых актов управления (комплексный подход), что предполагает одновременную подготовку федеральным органом исполнительной власти проекта как основного, так и развивающего, дополняющею основной правовой акт, – дополнительного нормативного правового акта (одноуровневый подход), либо подготовку проекта основного и дополнительного правового акта разными государственными органами (без учета уровней);

– в ходе нормотворчества по принятию федеральных нормативных правовых актов федеральные органы исполнительной власти должны осуществлять специальное планирование дихотомического строя, включающее: планирование нормотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти и планирование непосредственно при разработке проекта (с разделением по этапам производства); при осуществлении нормотворчества, федеральные органы исполнительной власти должны активно привлекать представителей научных юридических учреждений и отдельных ученых-юристов, при этом участие последних не должно ограничиваться только обсуждением уже готового проекта, а должно состоять, в том числе, и в подготовительных работах по созданию проекта, в составлении и редактировании его текста; опираясь на зарубежный опыт, предлагается создание государственного научного учреждения – Федерального центра законопроектной деятельности, который сможет по заявке федерального органа исполнительной власти осуществлять подготовку проектов нормативных правовых актов управления и проведение экспертных исследований;

– необходимо повышать правовую культуру работы с документами, более тщательно проводить правовые экспертизы текстов проектов нормативных правовых актов, использовать возможности согласительных процедур на самых ранних этапах правотворческой работы;

– совершенствование формирования плана нормотворческих работ, а также взаимное согласование проектов нормативных правовых актов межведомственного характера, с учетом их полномочий, что ведет к дальнейшей оптимизации проблем взаимоотношений с органами государственной власти.

В отдельных ведомствах были созданы правовые управления и отделы, в которые для работы привлекались квалифицированные сотрудники, поскольку подготовка нормативных актов – дело сложное, требующее специальной подготовки, определенных умений и навыков. Однако необходимость в жестком государственном контроле не отпала и на сегодняшнем этапе реформирования государственных органов, как и необходимость совершенствования этой системы законности. Данные меры государственного воздействия необходимы не только для того, чтобы избежать несоблюдения требований, предъявляемых к форме, структуре, реквизитам, стилю либо содержанию актов, но и незначительных ошибок и дефектов.

По нашему мнению, целесообразно было бы введение обязательной лингвистической экспертизы проектов ведомственных нормативных актов по аналогии с законотворческим процессом. Результатом данной экспертизы должно стать конкретное заключение специалистов-филологов.

Можно сделать вывод, что высшими государственными органами по контролю за законностью ведомственных нормативных актов являются Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.

В условиях проведения как правовой, так и судебной реформы данный вид контроля становится самостоятельным правовым институтом в системе права. Между тем судебный контроль за ведомственными актами – это радикальное средство, поскольку суд выступает в роли последней инстанции в системе органов защиты законности, прав и свобод граждан, кем бы они ни были нарушены, какой бы властный орган ни посягнул на конституционные правоположения и принципы.

Фактом является то, что контрольная функция суда носит не постоянный, а разовый, фрагментарный характер.

Типичными признаками коррупционных лазеек в правовых актах являются широта полномочий, предоставленная документом должностным лицам, или, наоборот, неполное описание административных процедур.

Хорошая процедура должна задавать жесткие рамки должностному лицу. Где процедуры размыты, там возникает произвол – условие для коррупции. Специалисты давно говорят, что такие слова и фразы, как, например, чиновник «может», «вправе», «требовать» и другие документы, для коррупционера – настоящая музыка^105.

Вправе – не обязан. В таких условиях обычного гражданина, пытающегося решить какой-то вопрос, зачастую затягивают в бюрократическое болото.

С учетом анализа нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, судебной и арбитражной практики и зарубежного опыта аналогичной деятельности авторский коллектив считает, что методические рекомендации, представленные в приложении А, не решают всего комплекса проблем, которые имеются в исследованной сфере деятельности. Работа требует продолжения в целях разработки проектов нормативных правовых актов, которые позволят устранить пробелы в правовом регулировании ведомственной нормотворческой работы.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативные правовые акты и официальные документы

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными в нее поправками от 30 декабря 2008 г. опубликован в РГ. 2009. № 7; СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445; Парламентская газета. 2009. № 4. 23–29 янв.

2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 7 мая 2013 г.) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

3. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 23 июля 2013 г.) «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 1 января 2014 г.) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

4. Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ (ред. от 11 июля 2011 г.) «Об обязательном экземпляре документов» // СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 1.

5. Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 6. Ст. 711.

6. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 2 ноября 2013 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

7. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (ред. от 28 июля 2012 г.) «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.

8. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г., с изм. от 2 ноября 2013 г.) «Об Общественной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.

9. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ (ред. от 21 октября 2013 г.) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.

10. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.

11. Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1185 (ред. от 26 ноября 2001 г.) «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 697.

12. Указ Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2257.

13. Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 (ред. от 15 июля 2008 г.) «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1842.

14. Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 (ред. от 2 февраля 2013 г.) «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.

15. Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 (ред. от 28 июня 2005 г.) «О классификаторе правовых актов» // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.

16. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22 июня 2010 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

17. Указ Президента РФ от 1 июня 2005 г. № 627 (ред. от 30 сентября 2011 г.) «Об утверждении Положения об оперативно-территориальном объединении внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 23. Ст. 2243.

18. Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 (ред. от 29 августа 2013) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1334.

19. Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 21. Ст. 2930.

20. Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 (ред. от 1 ноября 2013 г.) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2754.

21. Указ Президента РФ от 30 июня 2012 г. № 919 «Вопросы деятельности военных советов» (вместе с Положением о военных советах в Вооруженных Силах Российской Федерации, внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, спасательных воинских формированиях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий) // СЗ РФ. 2012. № 28. Ст. 3882.

22. Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (вместе с Правилами рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива) // СЗ РФ. 2013. № 10. Ст. 1019.

23. Распоряжение Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 85-рп (ред. от 12 января 2010 г.) «О мерах по упорядочению подготовки актов Президента Российской Федерации» (вместе с Порядком подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации) // САПП РФ. 1993. № 7. Ст. 598.

24. Постановление Правительства РФ от 11 апреля 1994 г. № 310 «О порядке подготовки Правительством Российской Федерации заключений по проектам законов, направляемым Государственной Думой» // САПП РФ. 1994. № 16. Ст. 1276.

25. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (18 сентября 2013 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

26. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 (ред. от 18 сентября 2013 г.) «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» // СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3335.

27. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 803 (ред. от 20 августа 2004 г.) «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов»// СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4582. Документ утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389, вступившего в силу по истечении 7 дней после дня официального опубликования (опубликовано в СЗ РФ 11 мая 2009 г.).

28. Постановление Правительства РФ от 5 ноября 2003 г. № 673 (ред. от 11 января 2008 г.) «Об опубликовании и размере платы за опубликование документов о разработке, обсуждении и экспертной оценке проектов технических регламентов, проектов законодательных, иных нормативных правовых актов и нормативных документов в области технического регулирования» // СЗ РФ. 2003. № 45. Ст. 4391.

29. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 (ред. от 18 сентября 2013 г.) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.

30. Постановление Правительства РФ от 2 июня 2004 г. № 264 (ред. от 7 октября 2013 г.) «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности» // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2317.

31. Постановление Правительства РФ от 28 июня 2005 г. № 452 (ред. от 27 марта 2013 г.) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.

32. Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389 (ред. от 18 сентября 2013 г.) «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 19. Ст. 2346.

33. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 (ред. от 20 декабря 2012 г.) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 32. Ст. 4329.

34. Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 (ред. от 25 августа 2012 г.) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

35. Постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 32. Ст. 4834.

36. Постановление Правительства РФ от 24 октября 2011 г. № 861 (ред. от 28 ноября 2011 г.) «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» // СЗ РФ. 2011. № 44. Ст. 6274.

37. Постановление Правительства РФ от 22 февраля 2012 г. № 159 «Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // СЗ РФ. 2012. № 10. Ст. 1247.

38. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения».

39. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О концепции административной реформы в РФ на 2006–2010 годы».

40. Постановление Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 3 марта 2003 г. № 65-ст «О принятии и введении в действие государственного стандарта Российской Федерации».

41. Приказ Минюста РФ № 3, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ № 51 от 10 января 2001 г. «Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти» // «Бюллетень Минюста РФ». № 2. 2001.

42. Приказ МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 (ред. от 26 марта 2013 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» // СПС «Консультант Плюс».

43. Приказ МВД России от 15 ноября 2003 г. № 88 «Об утверждении Общего положения о соединении и воинской части внутренних войск МВД России, которое регулирует деятельность органов военного управления, соединений, воинских частей, военных образовательных учреждений высшего профессионального образования и учреждений внутренних войск» // В данном виде документ опубликован не был.

44. Приказ главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 14 июля 2004 г. № 260 «Об утверждении Положения о юридических (правовых) подразделениях и помощниках командующих (командиров, начальников) по правовой работе внутренних войск МВД России» // В данном виде документ опубликован не был.

45. Приказ главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 31 марта 2004 г. № 122 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых и иных правовых актов во внутренних войсках МВД России» // В данном виде документ опубликован не был.

46. Приказ главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 14 июля 2004 г. № 260 «Об утверждении нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы деятельности юридической службы внутренних войск МВД России» // В данном виде документ опубликован не был.

47. Приказ главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 5 июля 2005 г. № 220 «Об утверждении Наставления по организации и осуществлению правового обеспечения внутренних войск МВД России при повседневной деятельности, а также при выполнении ими задач во внутренних вооруженных конфликтах немеждународного характера и особенностях применения в них норм международного гуманитарного права» // В данном виде документ опубликован не был.

48. Приказ главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 10 июля 2004 г. № 255 «Об организации и осуществлении защиты законных интересов во внутренних войсках МВД России в судебных инстанциях и договорно-претензионной работы» // В данном виде документ опубликован не был.

49. Приказ ГКВВ МВД РФ от 5 июля 2005 г. № 219 «Об утверждении Концепции правового обеспечения внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации на период до 2015 года и Плана мероприятий по реализации Концепции правового обеспечения внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации на период до 2015 года» // «Организация правовой работы в системе МВД России. Сб. правовых актов и методических документов», том I, М., 2006.

50. Приказ Минюста РФ от 4 мая 2007 г. № 88 (ред. от 26 мая 2009 г.) «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 14 мая 2007 г. № 9449) // БНА ФОИВ. № 23. 2007 г. 4 июня.

51. Приказ МВД РФ от 7 мая 2008 г. № 405 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Министерства внутренних дел Российской Федерации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации» // РГ. 2008. № 117. 31 мая; «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». 2008. № 22.

52. Приказ Ростехнадзора от 24 декабря 2009 г. № 1053 «О Порядке подготовки нормативных правовых актов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и их государственной регистрации» // СПС «КонсультантПлюс».

53. Приказ Генпрокуратуры России от 28 декабря 2009 г. № 400 (ред. от 9 февраля 2012 г.) «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» // В данном виде документ опубликован не был. Первоначальный текст документа опубликован в изданиях «Законность». 2010. № 4; Официальные документы в образовании. 2010. № 7.

54. Приказ главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 1 мая 2010 г. № 183 «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов во внутренних войсках МВД России» // В данном виде документ опубликован не был.

55. Приказ МВД России от 24 февраля 2012 г. № 120 (ред. от 26 июля 2013 г.) «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России» // РГ. 2012. № 112.

56. Приказ МВД России от 08 июня 2012 г. № 574 «Вопросы подготовки проектов отдельных документов» // Документ опубликован не был.

57. Приказ МВД России от 20 июня 2012 г. № 615 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации» // Документ опубликован не был.

58. Приказ ГУ МВД России по г. Москве от 25 апреля 2012 г. № 400 (ред. от 30 апреля 2013 г.) «Об утверждении Правил подготовки правовых актов в системе ГУ МВД России по г. Москве» (вместе с «Перечнем правовых актов и отдельных предписаний правовых актов, признаваемых утратившими силу»).

59. Государственный стандарт ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов». М., ИПК Изд-во стандартов, 2003.

60. Письмо Минюста России от 23 февраля 2000 г. № 1187-ЭР «О Рекомендациях по подготовке и оформлению проектов Федеральных законов».

61. «Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов» (направлены письмом Аппарата ГД ФС РФ от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490).

62. Письмо Минэкономразвития России от 18.08.2004 № 14409-ГГ/Д03 «О создании рабочей группы по проведению экспертизы стратегий развития» // СПС «КонсультантПлюс».

63. Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденными приказом Росархива от 23 декабря 2009 г. № 76.

64. Справочник по оформлению нормативных правовых актов в Администрации Президента Российской Федерации, утвержденный Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».

65. Закон Республики Казахстан от 24 марта 1998 г. № 21 «О нормативных правовых актах» // Ведомости Парламента РК. 1998. № 2–3. Ст. 25.

66. Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 г. № Э61-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [Электронный ресурс]. www.pravo.by.

67. Указ Президента Республики Беларусь от 28 июля 1997 г. № 407 «О создании Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь» [Электронный ресурс]. http://%20pravo2004by.ru/allbase/yl997/m07/doc33765shtm

68. Указ Президента Республики Беларусь от 01.04.1998 № 190 «Об утверждении Положения о порядке подготовки проектов правовых актов Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь» [Электронный ресурс]. http://%20pravo2004.by.ru/allbase/yl998/m04/doc30233.shtm

Судебная практика

1. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 (ред. от 6 февраля 2007 г.) «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия».

2. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

3. «Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2011 года».

Научная литература

1. Александров А. С. Юридическая техника – судебная лингвистика – грамматика права.

2. Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1981.

3. Арзамасов Ю. Г. Ведомственное нормотворчество как тип юридической деятельности // Государство и право. 2006. № 9. С. 11–17.

4. Арзамасов Ю. Г. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2007. № 6. С. 21–29.

5. Бентам И. Введение в основания нравственности и законодательства // Бентам И. Избранные сочинения. Т. 1. СПб. 1867.

6. Блауберг И. В., Юдин Э. Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973.

7. Бошно С. В. Современное развитие теории и практики кодифицированных актов // Современное право. 2003. № 12. С. 12; 2004. № 1.

8. Бошно С. В., Пытикова Т. А. Приказ: нормативный или правоприменительный акт? // Юрист. 2005. № 10.

9. Венгеров А. Б. Теория государства и права М., 2001.

10. Взятка прописью // РГ. 2012. № 140 (5813). 21 июня.

11. Волкова С. В., Малышева Н. С. Межвузовская конференция о проблемах юридической техники // Правоведение. 2006. № 2.

12. Губаева Т. В. Язык и право. М., 2004.

13. Давыдова М. Л. Юридическая техника: проблемы теории и методологии. Монография. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2009.

14. Деревнин А. А. О понятии юридической техники // Академический юридический журнал. Иркутск, 2001.

15. Демин А. В. Подзаконные нормативные акты в сфере налогов и сборов (Подготовлен для СПС «Консультант Плюс», 2008).

16. Законотворчество в Российской Федерации: науч. – практ. и учеб. пособие / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000. С. 243–253.

17. Зубович М. М. О языке права и праве языка // Сибирский юридический вестник. 2001. № 3.

18. Исаков В. Б. Современные информационные технологии в законотворчестве / Законодательная техника современной России. Т. 1. Н. Новгород, 2001.

19. Карташов В. Н. Правосистематизирующая технология (краткий очерк) // Систематизация законодательства в России (историко-правовые, теоретико-методологические и технико-юридические проблемы): К 175-летию Свода законов Российской империи: Материалы Международного круглого стола / под ред. В. М. Баранова, В. Г. Графского, С. В. Кодана. Н. Новгород, 2008.

20. Карташов В. Н. Юридическая техника, тактика, стратегия и технология (к вопросу о соотношении) // Проблемы юридической техники. Н. Новгород, 2007. № 1.

21. Кашанина Т. В. Юридическая техника. М., 2007.

22. Лапина М. А., Долгих И. С. Ведомственное нормотворчество МВД России: анализ состояния и перспективы развития // Административное и муниципальное право. 2013. № 3. С. 233–239.

23. Лапина М. А. Правотворческая функция исполнительной власти: предложения по совершенствованию // Российская юстиция. 2013. № 1. С. 4–7.

24. Лапина М. А. Современное состояние ведомственного нормотворчества в системе федеральных органов исполнительной власти // Юридический мир. 2012. № 11. С. 16–24.

25. Лапина М. А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. М.: Изд-во Института проблем риска, 2006.

26. Лебедева Н. Б. О метаязыковом сознании юристов и предмете юрислингвистики (к постановке проблемы) // Юрислингвистика-2.

27. Лев Н. Д. О специфике языка права в системе общенародного русского языка и ее юридического функционирования [Электронный ресурс]. URL: http://irbis.asu.ru/mmc/juris5/4.ru.shtml

28. Липатов Э. Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества (под ред. В. В. Володина) // Издательство Саратовского университета, 2009.

29. Маланина Н. В. Тексты нормативно-правовых документов в аспекте языковой личности законодателя (на материале нормативно-правовых актов Алтайского края) // Юрислингвистика-8.

30. Мальцев Г. В. Правовое регулирование как социальный процесс // Правовая политика и пути совершенствования правотворческой деятельности в Российской Федерации: Сб. / отв. ред. Н. С. Соколова. М., 2006.

31. Материалы Международного научно-практического круглого стола «Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах» (23–30 мая 2008 года). Н. Новгород, 2009.

32. Мелехин А. В. Теория государства и права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. // СПС «КонсультантПлюс». 2009.

33. Михеева И. В. Российское правотворчество: традиционные акценты истории // Журнал российского права. 2010. № 10.

34. Морозова Л. А., Зражевская Т. Д. Язык и право / Право: сб. учеб. программ. М.: Юрист, 2001.

35. Москалькова Т. Н, Черников В. В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. М.: Проспект, 2014.

36. Муромцев Г. И. Юридическая техника (некоторые теоретические аспекты) // Правоведение. 2000. № 1.

37. Никитин А. В. Правовые символы. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1999.

38. Ордина О. Н. Ведомственные акты как источники административного права // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5.

39. Правовое обеспечение промышленности: научно-практическое пособие. М.: ИД «Юриспруденция», 2010.

40. Предисловие В. Белова к монографии А. Б. Бабаев // Бабаев А. Б. Система вещных прав. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. VI–VII.

41. Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 1998.

42. Соловьев А. А. Правотворческая деятельность органов внутренних дел субъектов Российской Федерации (На материалах ГУВД Московской области): Дис… канд. юрид. наук: 12.00.01: Москва, 2003. 236 с.

43. Сырых В. М. Предмет и система законодательной техники как прикладной науки и учебной дисциплины // Законотворческая техника современной России… Т. 1. С. 11.

44. Толкачев В. В. Методология исследования коррупционных отношений в контексте современной теории права // Государство и право. 2006. № 7. С. 14.

45. Туманов В. А. Буржуазная правовая идеология: К критике учений о праве. М., 1971

46. Туранин В. Ю. Творческое наследие профессора А. С. Пиголкина и современное российское право // Журнал российского права. 2011. № 9.

47. Ушаков А. А. Законодательная техника // Ученые записки ПГУ. Пермь, 1970. № 238.

48. Филатова А. В. Экспертиза регламентов и процедур исполнения государственных функций в системе экспертной деятельности России / под ред. Н. М. Конина. М.: ДМК Пресс, 2009.

49. Хворостов А. Ю. Юридический язык и язык юриста // Юрислингвистика-8.

50. Чердынцев А. Ф. Толкование права и договора. М., 2003.

51. Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. Саратов, 2001.

52. Bentham J. Nomography or the art of inditing. 1843. Vol. 3.

ПРИЛОЖЕНИЕ А

Методические рекомендации по подготовке и оформлению проектов нормативных правовых актов в Аппарате Правительства Российской Федерации и в федеральных органах исполнительной власти

Настоящие методические рекомендации подготовлены в целях обеспечения единообразного подхода к оформлению и изложению содержания нормативных правовых актов, подготавливаемых в Аппарате Правительства Российской Федерации и федеральных органах исполнительной власти.

I. Организационно-подготовительные процедуры в производстве по подготовке нормативных правовых актов в Аппарате Правительства Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти

1. Аппарат Правительства Российской Федерации и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (далее – разработчик) принимает нормативный правовой акт в следующих случаях: а) если это вытекает из положений Конституции Российской Федерации; б) исходя из общепризнанных принципов и норм международного права; в) если это предусмотрено обязательствами Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации; г) во исполнение норм федеральных конституционных законов, федеральных законов. Например, в федеральных законах часто содержится указание на конкретный вид нормативного правового акта, который надлежит принять Правительству Российской Федерации или соответствующему федеральному органу исполнительной власти; д) во исполнение указов и распоряжений Президента Российской Федерации; е) при поручении вышестоящего органа исполнительной власти (как правило, это предусмотрено в постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации); ж) при вступлении в законную силу постановления Конституционного Суда Российской Федерации, в котором установлено несовершенство правового регулирования какой-либо сферы общественных отношений; и) если это предусмотрено планом нормотворческой работы Правительства Российской Федерации.

2. Большое значение при разработке федерального нормативного правового акта приобретает осуществление планирования работы по подготовке нормативных правовых актов. Необходимо проводить как межведомственное (межорганизационное), так и внутриорганизационное планирование.

3. План составляется на определенный период и в нем отражается, по каким вопросам должны быть приняты (изданы) основные нормативные правовые акты, сроки и ответственные.

4. При непосредственной разработке нормативных правовых актов, разработчиками должны составляться внутриорганизационные планы, в которых надлежит указывать, в какие сроки должен быть подготовлен каждый из них, какое должностное лицо, структурное подразделение или орган непосредственно отвечает за своевременную подготовку проекта того или иного акта.

План должен базироваться на соответствующем прогнозировании.

5. Прогнозирование развития ведомственного нормотворчества тесно связано с правовым мониторингом, данные которого могут служить фактической основой прогнозирования.

6. Осуществляя прогнозирование развития ведомственного нормотворчества необходимо учитывать следующие положения: прогнозирование должно быть объективным и обоснованным (выводы должны быть основаны на результатах мониторинга общественного мнения, специалистов и данных правового мониторинга); вариативность прогнозирования (следует разрабатывать альтернативные варианты прогноза); прогнозирование должно быть непрерывным (корректировка прогнозов по мере поступления новых данных об объекте прогнозирования); прогнозирование должно быть всесторонним (согласованность различных видов прогнозирования: с юридическими прогнозами, с социально-экономическим прогнозированием).

Для разработки прогнозов могут привлекаться: представители научных учреждений и организаций, специалисты, обладающие знаниями из различных областей науки; специалисты ведомства, курирующие вопросы, входящие в предмет правового регулирования; представители негосударственных, общественных организаций и учреждений, бизнес-структур (можно также использовать их прогноз, проводимый по собственной инициативе).

7. Результаты деятельности по правовому прогнозированию могут быть представлены в виде заключений, содержащих прогнозные выводы и соответствующие рекомендации, а также в виде конкретной модели развития исследуемого объекта прогнозирования.

8. При разработке прогнозов можно использовать общественное мнение, которое выявляется посредством социологических опросов, а также публичных слушаний, научных и практических конференций, общественных дискуссий в средствах массовой информации.

9. Все предложения к плану нормотворческих работ рекомендуется провести через предварительную управленческую и юридическую экспертизы на предмет целесообразности регламентации соответствующих отношений.

10. Нормотворческая деятельность по принятию федеральных нормативных правовых актов разработчиками состоит из необходимых, последовательно осуществляемых, организационно обособленных и тесно связанных между собой этапов: 1) изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление отношений, требующих правовой регламентации; 2) определение вида органов, субъектов, правомочных издать правовое предписание; 3) организационно-техническое и финансовое обеспечение разработки проекта нормативного правового акта; 4) сбор и анализ необходимых материалов и информации; 5) разработка концепции проекта нормативного правового акта; 6) составление текста проекта нормативного правового акта; 7) согласование проекта акта, его предварительное рассмотрение; 8) проведение экспертиз проекта нормативного правового акта и общественного обсуждения; 9) официальное рассмотрение проекта компетентным федеральным органом исполнительной власти (должностным лицом) с соблюдением необходимых процедур (содержащихся в регламенте и т. п.); 10) принятие (утверждение) нормативного правового акта.

11. Первый этап по принятию федеральных нормативных правовых актов – изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности в правовой регламентации (наличие пробелов в правовом регулировании, неопределенности или противоречивых в правовых предписаниях).

Подготовке проекта федерального нормативного правового акта должно предшествовать выяснение следующих условий: есть ли практическая необходимость в данном правовом акте; диктуется ли его принятие развитием общественных отношений, своевременен ли он; также важно четко установить желаемую цель принятия акта управления, основные задачи, которые предстоит решить нормативному акту, необходим тщательный анализ политической, экономической и правовой стороны вопроса.

В систему организации исполнения федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, входит обеспечение своевременной подготовки проектов нормативных правовых актов, направленных на реализацию принятых, указанных выше, нормативных правовых актов.

12. Выявив потребность в правовой регламентации, разработчик должен определить, относится ли вопрос, подлежащий урегулированию к его компетенции.

С этой целью необходимо выяснение (установление) следующих обстоятельств: входит ли данный вопрос в сферу деятельности разработчика; имеет ли разработчик правомочия в указанной сфере общественной жизни.

13. Принимая нормативные правовые акты, разработчики обязаны выступать строго в пределах своей компетенции. Несоблюдение этого общего правила ведет к превышению правомочий государственного органа исполнительной власти и одновременно означает вторжение в компетенцию или органов законодательной власти, или вышестоящих (а иногда и подчиненных) органов исполнительной власти. Каждый случай превышения компетенции нарушает нормальную деятельность государственного аппарата, может привести к серьезному ущемлению прав и законных интересов других участников административно-правового регулирования. Компетенция разработчика определяется положением о нем или отдельными указами, распоряжениями или постановлениями.

14. Убедившись в необходимости и собственной компетентности разработки соответствующего проекта нормативного правового акта, разработчик принимает мотивированное решение о его подготовке.

На этом этапе, как правило, руководителем разработчика, от имени которого в дальнейшем будет издан нормативный правовой акт, издается приказ (распоряжение) о назначении ответственного должностного лица или о создании рабочей группы (комиссии), в том числе и межведомственной, по подготовке проекта нормативного правового акта и утверждении плана работ.

15. В приказе (распоряжении) определяется руководитель рабочей группы (комиссии), который осуществляет непосредственное руководство, проводит заседания в процессе подготовки проекта и несет персональную ответственность за своевременную и качественную подготовку проекта нормативного правового акта. В случае необходимости, в приказе (распоряжении) также может быть назначено должностное лицо, осуществляющее контроль за ходом работ группы (комиссии) по подготовке проекта нормативного правового акта.

16. Должностное лицо, ответственное за подготовку нормативного правового акта, составляет календарный план работы, в котором как можно детальнее предусматриваются необходимые для подготовки проекта нормативного правового акта мероприятия с обязательным указанием сроков их выполнения, решаются вопросы технического и финансового обеспечения подготовки проекта акта.

17. По общему правилу, подготовка проекта федерального нормативного правового акта поручается руководителям структурных подразделений, специалистам разработчика, курирующим сферу деятельности, являющуюся объектом правового регулирования.

18. Подготовка проекта нормативного правового акта может быть возложена на одно или несколько структурных подразделений разработчика с учетом их функций, задач и компетенции.

19. Рекомендуется включать в состав рабочей группы по разработке проекта нормативного правового акта представителей научных юридических учреждений и отдельных ученых-юристов.

Участие ученых-юристов должно состоять не только в обсуждении уже готового прoeктa, но и в подготовительных работах по его созданию, в составлении и редактировании текста.

20. В процессе подготовки проекта нормативного правового акта, может выявиться необходимость в разработке других актов, развивающих и конкретизирующих принимаемые нормы. Поэтому, чтобы исключить накапливание количества юридически существующих, но фактически не действующих нормативных правовых актов, так как в них непосредственно не закреплен механизм их реализации, рекомендуется в таких случаях, подготавливать проекты нормативных правовых актов комплексно (пакетный принцип).

21. Разработка нормативных правовых актов пакетом имеет ряд преимуществ: помогает избежать пробелов и противоречий в законодательстве, способствует большей взаимоувязанности и согласованности правовых актов. При этом отпадает необходимость в издании разъясняющих нормативных правовых актов.

22. Приступая к разработке проекта нормативного правового акта, необходимо прежде всего определить цель его принятия.

Цель подзаконного правового регулирования – урегулировать определенный круг общественных отношений, в строгом соответствии с предписаниями правовых норм нормативных правовых актов более высокой юридической силы (федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации).

Нормы законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации по отношению к ведомственному нормотворчеству выполняют функцию основных, базисных предписаний в регулируемой области, в соответствии с которыми должны строиться отдельные частности.

23. Системное использование методов подготовки проектов нормативных правовых актов позволит избежать типичных ошибок в нормотворческой деятельности.

Рекомендуется использовать следующие методы подготовки:

1) Прежде всего необходимо уяснить суть общественного отношения, требующего правового регулирования, и основные правовые идеи, заложенные при законодательном регулировании.

Этому способствует изучение научных исследований, оценивающих степень эффективности действующих законодательных норм и выявляющих наличие пробелов и коллизий в законодательном правовом регулировании.

В случае, если данная сфера общественных отношений уже была подвергнута правовому воздействию, прежде чем изменить (и (или) создать новые) нормы права, нужно не только вновь познать суть общественного отношения и его изменение во времени и под влиянием права, но также оценить степень удачности (неудачности) предыдущего регулирования и, возможно, скорректировать не только содержание правовых предписаний, но и сами методы правового воздействия на эти общественные отношения.

При уяснении сути регулируемых общественных отношений необходимо выявить особенности, которыми обладает регулируемое общественное отношение, применительно к предметной деятельности разработчика, и оценить степень необходимости подзаконного (ведомственного) правового регулирования.

Не исключено, что общественное отношение является типичным, не обладает какими-либо особенностями, требующими уточнения законодательных правовых норм применительно к данной сфере. В этом случае необходимость в подзаконном (ведомственном) правотворчестве отпадает, поскольку простое дублирование статей закона в ведомственном нормативном правовом акте не требуется.

2) Следует комплексно сформировать круг принципов, использованных при законодательном правовом регулировании, обратив особое внимание на институциональные принципы и их сочетаемость с общеправовыми и отраслевыми.

3) Использовать имеющийся официально установленный понятийный аппарат, а в случае необходимости введения собственных терминов – дать их понятие применительно к действию создаваемого нормативного правового акта. Обычно эта часть излагается следующим образом: «В целях настоящего Положения под термином следует понимать…».

Понятие, как форма отражения совершенно определенного объективно существующего социального явления в правовом регулировании занимает важное место, позволяя при формулировании правовой нормы исключать излишние пояснения, загромождающие текст нормативного правового акта и препятствующие восприятию и уяснению сущности правового предписания.

4) Изучить правоприменительную практику реализации правовых предписаний законодательства и акцентировать подзаконное правовое регулирование на детализацию тех аспектов складывающихся общественных отношений, регулирование которых вызвало наибольшие практические затруднения или правовые споры.

5) В основу правового регулирования закладывать системный подход, рассматривая отдельно взятый для правового воздействия вид общественных отношений как составную часть нечто целого, состоящего из связанных между собой элементов. Это важно, так как многие правовые институты носят межотраслевой характер, в связи с чем определенный круг общественных отношений может регулироваться одновременно несколькими нормами права разных отраслей права.

6) Применять средства юридической техники в целях как лаконичного изложения, так и единообразного толкования сформулированных правовых норм.

Достижению данной цели служат также принципы нормотворчества, которые способствуют выработке правильной правовой позиции.

К их числу относятся следующие основные принципы:

а) законности, требующий строгой соподчиненности правовых актов и норм, компетенции федеральных органов исполнительной власти, соблюдения процедурных правил. Разрабатываемые нормы не могут противоречить законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; б) научности, означающий использование приемов и методов научного анализа, достижений науки; в) демократизма, предполагающий обязательное изучение социальных интересов и возможности их выражения в сфере нормотворчества федеральных органов исполнительной власти, учет общественной поддержки проектов правовых актов; г) профессионализма, в соответствии с которым каждая стадия нормотворческого процесса должна быть выполнена на высоком профессиональном уровне компетентными специалистами профессионалами, обладающими опытом в подлежащей урегулированию области жизнедеятельности человека и знаниями законодательства; д) системности, предполагающий гармоничное согласование всех норм, составляющих проект нормативного правового акта между собой, сбалансированность, внутреннюю связь и взаимозависимость всех его частей, логическую последовательность изложения мысли разработчика (т. е. его цельность) и правовыми нормами актов действующего законодательства; е) точности и определенности юридической формы: формулировок, выражений и отдельных терминов нормативного правового акта; ж) ясности языка нормативного акта для адресатов, на которых он распространяет свое действие; з) полноты и конкретности регулирования, исключение из текстов нормативных правовых актов положений, декларирующих тексты законов и иных вышестоящих по юридической силе нормативных правовых актов; и) использования апробированных, устоявшихся терминов и выражений; к) максимальной экономичности, оптимальной емкости, компактности нормативных формулировок; л) унификация, единообразие формы и структуры нормативных актов, способов изложения правовых предписаний.

24. На этапе сбора и анализа необходимой информации осуществляется подбор правовых, научных и иных источников информации относительно подлежащей урегулированию сферы общественных отношений, который обеспечит результативность ее анализа и дальнейшей работы специалистов, участвующих в подготовке проекта нормативного правового акта.

25. В процессе работы над проектом нормативного правового акта членами рабочей группы (специалистами) разработчика должны быть изучены относящиеся к теме проекта: а) законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации; б) международные договоры Российской Федерации; в) договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; г) принятые судебные решения об удовлетворении заявлений (исковых заявлений) об оспаривании нормативных правовых актов; д) ранее изданные ведомственные нормативные правовые акты; е) доклады и выступления руководителя разработчика; з) инициативные предложения руководителей территориальных органов разработчика, ведомственных образовательных учреждений и научно-исследовательских организаций; и) обобщение практики применения законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, межведомственных и ведомственных нормативных правовых актов в практической деятельности территориальных органов управления; к) данные научных исследований, включая социологические, если такие проводились; л) официальные статистические данные; м) научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу; н) иные документы и материалы, относящиеся к деятельности разработчика.

26. Технология сбора необходимых сведений составляет комплекс взаимосвязанных действий: анализ научных и нормативных правовых источников; составление поисковых вопросов; составление и направление запросов; исследование социальной и правовой истории регулирования регламентируемых общественных отношений; изучение нормативных правовых аналогов в современной юридической практике, в том числе зарубежной.

27. Формулирование поисковых вопросов можно осуществлять на любой стадии подготовки проекта нормативного правового акта. Важно четко сформулировать вопросы и правильно их адресовать.

Вопросы направляются отраслевым федеральным и региональным государственным ведомствам, а также предприятиям, учреждениям, интересы которых будут затронуты будущим нормативным правовым актом.

Вопросы могут быть поставлены перед специалистами группы разработчиков.

28. Любое фактическое отношение, подпадающее под правовую регламентацию, необходимо представлять с точки зрения истории социального, в том числе юридического, регулирования. Это позволит увидеть динамику развития отношения, эффективность правовых средств, с помощью которых осуществлялась юридическая регламентация. Выявление и тщательное изучение всего предшествующего нормативного материала по вопросам, составляющим содержание проектируемого акта, является необходимой предпосылкой высокого юридического качества нормотворчества разработчика.

29. Изучение аналогичного правового регулирования в других странах позволяет заимствовать положительный опыт.

30. Перед тем как непосредственно приступить к составлению текста проекта, важно отобрать и проанализировать все принятые ранее нормативные акты по рассматриваемому вопросу.

Необходимость сбора и изучения существующих в разрабатываемой сфере нормативных актов диктуется также и требованием того, что одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

При соблюдении упомянутого условия не будут допущены дублирование одних и тех же предписаний в разных актах, их несогласованность и противоречия.

31. На основе анализа собранной информации определяется совместимость и уточняется место будущего нормативного правового акта в системе законодательства, чтобы исключить разбалансированность системы законодательства и возможное противоречие.

32. В целях уяснения сути социальной потребности в правовом регулировании общественных отношений по предмету разрабатываемого нормативного правового акта, уточнения обоснованности выбора вида нормативного правового акта, концентрации сведений и эффективного их использования по результатам анализа информации необходимо подготавливать аналитическую справку.

33. В аналитическую справку следует включить материал о действующем регулировании по соответствующему вопросу. Это позволит избежать противоречий и несогласованности действующих и принимаемых актов.

34. Предлагается следующая примерная структура и содержание аналитической справки: она должна быть небольшой по объему и включать вводную, аналитическую и заключительную части.

В вводной части необходимо указать федеральный орган исполнительной власти, разрабатывающий правовой акт, предмет регулирования разрабатываемого нормативного правового акта, основание полномочий (т. е. приказ (распоряжение) руководителя федерального органа исполнительной власти) ответственного должностного лица или созданной для разработки правового акта рабочей группы (комиссии).

В аналитической части следует изложить систематизированную информацию о фактическом состоянии и тенденциях правового регулирования изучаемого круга общественных отношений, об эффективности правового регулирования общественных отношений, являющихся предметом проекта нормативного правового акта, действующим законодательством, с указанием на имеющиеся в нем недостатки (пробелы, противоречия, множественность актов и др.) и допустимые варианты их устранения, о зарубежных моделях правового регулирования рассматриваемого круга общественных отношений.

Заключительная часть должна содержать: выводы о степени уре-гулированности изучаемых отношений, обоснованности выбора вида нормативного правового акта, информацию о действующих нормативных правовых актах, положения которых (полностью или частично) следует учесть в проекте разрабатываемого нормативного правового акта, а также правовых актах, в которые необходимо будет внести изменения (дополнения) или признать их утратившими силу после принятия федерального нормативного правового акта.

35. В случае если в действующий нормативный правовой акт вносятся изменения (дополнения), а также при малозначительности правовой регламентации (например, при установлении норм технического, организационного характера, в развитие уже существующего нормативного правового акта) возможна подготовка аналитической справки, не содержащей всей перечисленной выше информации, но основные выводы: о состоянии и тенденциях развития подлежащего урегулированию круга общественных отношений, о действующих правовых актах в рассматриваемой сфере жизнедеятельности, о необходимости изменения (дополнения) уже действующих нормативных правовых актов управления, должны быть сделаны в любом случае.

36. После подготовки аналитической справки на этапе сбора и анализа необходимой информации, при подготовке значительного по объему или наиболее значимого по степени важности нормативного правового акта осуществляется разработка концепции проекта правового акта.

37. Рекомендуется разрабатывать концепции, которые оформляются с учетом требований к тексту проекта нормативного правового акта.

В концепции отражаются: в концентрированном виде основные подходы и направления, определяются предмет и цели правового регулирования, предполагаемые последствия применения проектируемых норм; отмечаются недостатки действующего правового регулирования, дается оценка возможных правовых альтернатив и методов решения конкретной правовой задачи; приводится примерная структура проекта нормативного правового акта.

38. Законодательством предусмотрены следующие виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения.

В постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 установлено, что не допускается издание нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в виде писем и телеграмм.

39. Концепция готовится специалистами разработчика, которым распоряжением руководителя этого органа поручена непосредственная разработка нормативного правового акта, до начала составление текста проекта.

40. Концепция отличается от проекта нормативного правового акта тем, что не содержит предполагаемого текста нормативного правового акта, а лишь отвечает на вопрос, каким должен быть данный правовой акт.

41. При разработке концепции следует использовать результаты научных исследований, предложения ученых, накопленный практический опыт.

42. Концепция проекта нормативного правового акта должна иметь следующие реквизиты: название документа, с включением наименования разрабатываемого правового акта (отражает предмет и основное содержание концепции), дату и место подготовки, наименование структурного подразделения разработчика, подпись уполномоченного лица.

43. По структуре концепцию следует делить на вводную, основную и заключительную части.

В вводной части концепции необходимо указать основания подготовки проекта, а также сформулировать цели, которые предполагается достичь с помощью разрабатываемого проекта нормативного правового акта.

В основной части концепции необходимо изложить краткую обзорную информацию о фактическом состоянии и тенденциях правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений. Также следует отразить результаты анализа эффективности действующего законодательства в данной области с указанием на имеющиеся в нем недостатки (пробелы, противоречия и т. п.) и возможные варианты их устранения. Кроме того, в данной части должны найти отражение результаты сравнительного анализа правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений в иностранных государствах (в случае необходимости). Также следует дать оценку возможных правовых альтернатив, указать место будущего нормативного правового акта в системе законодательства, а также его примерную структуру.

В заключительной части концепции необходимо сделать выводы о необходимости правового регулирования рассматриваемых отношений и указать пути решения конкретной правовой задачи.

44. Вместе с концепцией также разрабатывается и примерная структура федерального нормативного правового акта, которая является частью концепции. Элементы структуры правового акта (разделы, пункты и т. д.) должны быть подчинены целям, которые предполагается достичь в результате его разработки и принятия, так как только стройная, логически последовательная структура акта обеспечивает упорядоченное распределение правового материала, помогает быстро ориентироваться в его содержании, способствует правильному пониманию и применению положений нормативного правового акта.

II. Методика формирования текста проекта федерального нормативного правового акта

45. Составление текста проекта нормативного правового акта является следующим этапом производства по принятию нормативных правовых актов.

46. При подготовке проекта нормативного правового акта используются следующие правила юридической техники: содержательные правила; правила русского языка; правила логики.

47. Содержательные правила заключаются в следующем:

1) необходимо в проекте четко определить сферу отношений, подпадающих под правовую регламентацию и установить пределы юридического регламентирования фактических отношений.

При формулировании предмета регулирования могут быть указаны отношения, объекты, на которые действие нормативного правового акта не распространяется, а также части, пункты разделы, которые действуют лишь при определенных условиях.

2) Выбор средств правового регулирования. С их помощью достигается необходимый юридический эффект: кто-то наделяется субъективным правом, на кого-то возлагается юридическая обязанность, устанавливаются юридические последствия за нарушение установленных предписаний.

3) После уточнения предмета регулирования и цели нормативного правового акта, формулирования основных понятий, разработчики проекта переходят к распределению нормативного материала, к построению акта.

Необходимо учитывать, что есть общие элементы строения нормативного правового документа: а) это вводная (общая) часть (преамбула, понятийный аппарат, общие нормы). Обычно это первая глава (раздел) либо начальные пункты, включая преамбулу; б) это собственно («несущая») нормативная часть проекта нормативного правового акта, где расположен основной материал, сосредоточены ключевые нормативные положения и содержится ответ на поставленную управленческую задачу. Текстуально это могут быть несколько глав (разделов); в) третьим, замыкающим элементом являются «заключительные» положения, или, как иногда их называют, «переходные положения». В них речь идет о сроках, условиях вступления в действие нормативного правового акта.

48. Правила русского языка.

Текст проекта нормативного правового акта излагается с соблюдением правил русского языка, доступно и просто, по возможности короткими фразами, с соблюдением всех общепринятых грамматических правил, без каких-либо отступлений.

Должно соблюдаться: а) лаконичность, краткость формулировок (принцип экономии правового текста); б) максимальная ясность и точность текста; в) наличие развитого терминологического аппарата; г) известный консерватизм, приверженность к использованию устоявшихся и апробированных слов и словосочетаний (языковых шаблонов, устойчивых выражений, клише).

49. При изложении текста также следует строго соблюдать «языковые запреты»: избегать использования метафор и образных выражений, устаревших понятий, иностранных слов и терминов, упрощений и условных словосочетаний.

50. Предписания выражаются посредством долженствующе-предписывающего и констатирующе-предписывающего способов. Долженствующе-предписывающий способ заключается в установлении какого-либо запрета, обязывании каких-либо действий. Констатирующе-предписывающий способ характерен для частей, разделов, глав, пунктов нормативного правового акта, носящих вводный характер, где определяются цель документа, предмет и пределы юридического регулирования.

51. Лексические нормы определяют возможность использования в тексте акта того или иного слова.

Одно из важных мест здесь занимает использование терминологии, применяющейся при составлении текста нормативного правового акта. В нормативных правовых актах не допускается художественный стиль изложения предписаний, высокопарность фраз, лозунговость и, как следствие этого, восклицательные знаки и вопросы. Также в проекты не подлежат включению различного рода рекомендации.

52. Основная языковая единица текста нормативного правового акта, образованная из словосочетаний, выступает способом выражения норм права. Важно, чтобы словесное выражение предписания соответствовало воле (цели) разработчика. Для достижения этой цели должны учитываться следующие требования:

1) соответствие грамматической формы. Особенности регулятивной природы права, предписывающий характер правовой нормы предполагает строго определенную грамматическую форму. Таковыми являются констатирующие, повествовательные и утвердительные грамматические предложения;

2) отсутствие перегрузки простых предложений однородными членами, которые в силу их количества затрудняют восприятие мысли разработчика. С целью облегчения восприятия «длинность» правовых предписаний можно преодолеть, разбив текст на части, с помощью простой цифровой графики: 1), 2), 3) или букв: а), б), в);

3) недопустимость использования несвойственных регулятивной природе юридических предписаний противопоставительных союзов «а», «но», «чтобы» и тем более таких редких для официальных текстов, как «да», «да и», «не то», «хоть». Указанные союзы не только не отвечают нормотворческому стилю, но и способны нарушить грамматическую форму предложения и тем самым отрицательно влиять на точность выражения воли разработчика;

4) простота стиля, безличный характер содержания;

5) при употреблении сложных падежных управлений с использованием родительного, дательного и предложного падежей важно не перегружать текст нормативного правового акта объемными предложениями, разумно чередовать их с простыми предложениями, но не в ущерб смыслу правового предписания.

53. Требования к использованию правовых фразеологизмов.

Фразеологические обороты – наиболее устойчивые сочетания слов, воспроизводимые в нормативном правовом тексте как готовые единицы языка («если иное не предусмотрено…», «в порядке, установленном…», «ввести в действие…», «признать утратившим силу…».

Фразеологические сочетания – одно из главных условий адекватности выражения нормативной воли и точности регламентирования.

Основное требование к правописанию всех фразеологизмов – их точное воспроизведение в правовых нормах. Фразеологизм не допускает замену слов, расширение или усечение его состава, а также нарушения порядка (связи) между словами.

54. Правило применения свойств слов.

Слово выступает основным элементом любого текста, в том числе и нормативного правового характера. К использованию наиболее употребляемых слов в нормотворчестве предъявляются следующие требования:

1) недопустимо использование не устраненной нормативным грамматическим предложением или сочетанием многозначности слова (словосочетания). Многозначное по своей природе слово требует конкретизации, уточнения, привязки к смыслу предложения. Например, в нормотворческой практике без привязки не используется слово «акт» (часто используют связку слов: «акт – документ», «акт – толкование», «акт – разъяснение»); 2) недопустимость насыщения текста будущего нормативного правового акта многозначными словами и сочетаниями; 3) недопустимость использования эпитетов, метафор; 4) недопустимость использования квазисинонимов – слов или сочетаний, не состоящих в так называемом синонимическом родстве («письменное заключение» – «экспертиза»; «согласование документа» – «получение визы»); 5) недопустимость синонимического излишества. Обилие синонимов, их бессистемное употребление снижает эффект понимания законодательного акта; 6) по возможности необходимо избегать противопоставления многозначных слов, а также слов, находящихся в синонимической зависимости. Противопоставление многозначных слов может нарушить согласованность правовых норм, затруднить восприятие нормативного правового текста.

55. Правила использования иностранной лексики: 1) злоупотребление иноязычной терминологией создает трудности понимания юридических норм, предполагает обращение к словарям, иной справочной литературе; 2) при конкуренции с иностранным словом (выражением) преимущество должно иметь слово русскоязычного происхождения, за исключением ситуации, когда русский дублер стал архаизмом и в общеупотребительном лексиконе не используется; 3) при конкуренции слов иностранного происхождения преимущество имеет слово более известное (адаптированное) русскоязычному лексикону; 4) заимствованные слова должны употребляться точно, в строго определенном их значении и сочетаться с иными языковыми единицами в нормативном предложении.

56. Правила использования слов профессионализмов: 1) следует учитывать, что данная лексическая группа не является общеупотребительной, и поэтому следует придерживаться правила максимального ограничения ее использования; 2) допустимо использование в нормативном правовом акте широко известных профессионализмов, тех, которые стали частью общеупотребительной лексики; 3) профессионализмы могут употребляться в специальных нормативных правовых актах, рассчитанных на соответствующего адресата; 4) в случае необходимости использования в проекте нормативного правового акта малоизвестных юридических, технических и других специальных терминов в тексте документа следует дать их развернутое определение. Толкование данных терминов может быть осуществлено в отдельном пункте проекта нормативного правового акта.

57. Термины способствуют более четкому, краткому и конкретному изложению нормативных предписаний и тем самым способствуют их лучшему пониманию и правильному применению. Важно стремиться к единству употребления терминов, т. е. один термин должен неуклонно и последовательно применяться во всем тексте правового акта при обозначении одного и того же понятия. Это требование необходимо сохранять и при внесении в нормативные правовые акты изменений и дополнений.

58. В текстах проектов нормативных правовых актов не допускается использование аббревиатур (например, МВД, ФАС и т. п.). Названия федеральных органов исполнительной власти допускается указывать в официально установленном сокращенном наименовании (например, Министерство энергетики Российской Федерации – Минэнерго России). Технические аббревиатурные дефекты способны затруднить понимание юридических норм и повлиять на смысловое качество текста нормативного правового акта. Если учесть, что нормативные правовые акты адресованы не только специалистам, то какие-либо сложности в их понимании недопустимы. Эффект многозначности сокращений также способен порождать двусмысленность и явиться причиной отступления от требований однозначности и точности выражения правовых норм.

59. Необходимо соблюдать связность правовых предписаний и последовательность текста. Это означает, что не допускаются перескакивание и разрыв мыслей. Компактность и четкость изложения правовых предписаний, их доходчивость во многом зависят от применяемой в законодательстве терминологии, от ее точности и единообразия.

60. Важное значение при разработке проекта нормативного правового акта, имеет соблюдение законов логики.

61.1 Закон непротиворечия. Закон, запрещающий противоречие в тексте, формулируется так: не могут быть истинными два суждения (две мысли), одно из которых отрицает другое (а и не а). Противоречивыми юридические нормы являются в том случае, если они предлагают разные решения по одному вопросу.

61.2 Закон тождества. В соответствии с законом тождества (а есть а) предмет мысли в пределах одного рассуждения остается неизменным. Соблюдение закона тождества позволяет избежать неопределенности, неконкретности положений текста будущего нормативного правового акта. Непоследовательность терминологии, разнобой понятий, неточность формулировок становятся причиной логико-структурных дефектов правовых предписаний. Одно из средств избежать так называемой подмены слов (в том числе терминов и понятий) – повторяемость логико-структурной единицы. Можно также делать ссылки в пунктах на другие пункты, а также на ранее принятые нормативные правовые акты. Это допускается только в случае, если необходимо показать взаимную связь правовых норм или избежать повторений.

Ссылки можно делать только на вступившие в силу (введенные в действие) нормативные правовые и законодательные акты. Ссылки на утратившие силу нормативные правовые акты, а также и проекты нормативных правовых актов недопустимы. При необходимости сделать ссылку в проекте на законодательный акт указываются следующие реквизиты в следующей последовательности: вид законодательного акта и его наименование. При ссылке на законодательный акт, который полностью был изложен в новой редакции, указываются его реквизиты в следующей последовательности: вид законодательного акта и его наименование, а в скобках указываются вид законодательного акта, дата подписания и регистрационный номер законодательного акта, полностью изложившего данный законодательный акт в новой редакции. Способствовать нарушению закона тождества могут такие свойства слов, как многозначность, способность слов и их сочетаний к взаимозаменяемости. Многозначность содержит в себе потенциальную многопредметность, способность к переносу значения (акт = документ; действие). В этой связи многозначное слово, не адаптированное в предложение, может не только затруднить понимание его смысла, но и нарушить логику нормативного документа. Синонимы (способность слов и их сочетаний к взаимозаменяемости: определить – установить) должны быть использованы как уточняющие средства в правовом регулировании.

61.3 Закон исключенного третьего. Конструкция правовых норм строится в соответствии с универсальным логическим приемом «либо – либо». Нельзя регулировать один и тот же поступок, одно и то же действие, состояние предмета (объекта) по-разному. Регламентируя то или иное фактическое отношение (его сторону, черту), разработчик должен придерживаться следующих требований, вытекающих из этого логического закона: а) нормативное правовое решение должно быть одно; б) если в проекте нормативного правового акта по одному и тому же вопросу встречаются несколько правовых решений, то истинным может быть только одно. Нарушение данного закона происходит в тех случаях, когда разными составителями нормативного правового акта подготавливаются отдельные пункты, главы, разделы проекта документа. Здесь следует обращать особое внимание на согласованность текста и его частей, и не только в самом документе, но и в связи с действующим законодательством.

61.4 Закон достаточного основания. Данный закон в нормотворчестве приобретает следующую формулу: юридическое регулирование имеет достаточные основания. Правовые нормы должны предопределяться потребностями общественной жизни. Достаточные основания должны быть у правовой дефиниции (понятия). Без соответствующих оснований в гипотезе невозможно представить соответствующие права и обязанности, изложенные в диспозиции, и достаточные основания, необходимые для юридических последствий, за нарушение правового предписания.

62. В нормативных правовых актах часто используют свой понятийный аппарат. Необходимо соблюдать следующие правила составления дефиниций: 1) раскрывая содержание понятия, следует перечислять не все его признаки, а лишь сущностные, которые отличают от других понятий; 2) формулируя дефиниции, необходимо стремится к «явности» в тексте (т. е. «резко выраженные» и текстуально обособленные); 3) формулируя дефиницию, требуется учитывать объем понятия – совокупность предметов или явлений, обладающих его признаками; 4) следует избегать так называемой равнообъемности (синонимичности) понятий. Отдельные явления могут отражаться посредством разных (синонимирующих) понятий. Синонимия правовых понятий не только излишне усложняет понимание нормативного правового акта, но, и, несомненно, вызывает затруднения в их применении на практике; 5) следует исключать оценочные понятия, так как по общему правилу они не обладают достаточно ясным содержанием и четким объемом. Неоправданное включение оценочных понятий в нормативные правовые акты усложняет толкование и применение правовых норм и таит опасность проявления субъективизма.

63. Дефинируются понятия, а не термины. Термин – слово, являющееся обозначением того или иного понятия с соответствующей семантической мотивацией обозначения. При использовании терминов необходимо соблюдать следующие требования: 1) термины, используемые при разработке нормативных правовых актов, воспроизводя систему логических связей между понятиями, должны по возможности быть краткими, немногословными, лексически и стилистически правильно формулируемы, лишены глаголов, наречий, местоимений; 2) каждый термин должен быть однозначным, т. е. использоваться строго в соответствии с вложенным в него смыслом; 3) недопустимо использование терминов в переносном или образном значении; 4) приоритетное значение должно придаваться общеупотребляемой и специальной отечественной терминологии. Заимствование иностранной терминологии должно быть обоснованным в смысловом отношении. В частности, лингвистически оправданным такое заимствование может быть лишь в том случае, если к тому или иному термину затруднительно найти русский эквивалент, который правильно отражал бы его значение; 5) в отраслевом и межотраслевом регулировании общественных отношений должна соблюдаться определенная смысловая преемственность и согласованность в использовании общеупотребимой и специально правовой терминологии, чтобы исключить правоприменительные коллизии в системе правовых отношений при их дальнейшем развитии, совершенствовании; 6) термины, обозначающие узкоспециальные понятия в области науки и техники и имеющие особую инфорационно-коммуникативную функцию, целесообразно использовать в сферах нормативного правового регулирования, где они профессионально необходимы (авиация, пользование недрами, атомная энергетика и т. д.).

III. Методика оформления нормативного правового акта

64. Реквизиты.

Под реквизитом понимаются обязательные признаки, установленные законом или распорядительными положениями для отдельных видов документов, обязательный информационный элемент, присущий тому или иному виду письменного документа; данные, которые должны содержаться в нормативном акте для признания его действительным.

Наличие в правовом акте необходимых и обязательных реквизитов делает его официальным документом, наделенным юридической силой. Реквизиты отдельных федеральных нормативных правовых актов в той или иной мере регламентируются правилами, инструкциями, государственными стандартами.

65. Подписанный (утвержденный) федеральный нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты: 1) наименование органа (органов), издавшего акт; 2) наименование вида акта и его название; 3) дата подписания (утверждения) акта и его номер; 4) наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

65. Нормативный правовой акт, изданный совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату. При этом проставляется единая дата подписания (утверждения) и регистрационный номер, состоящий из регистрационных номеров каждого из этих государственных органов.

66. Наличие определенных для каждого вида акта элементов (раздел, глава, пункт) позволяет оптимально разместить правовой материал в тексте проекта нормативного правового акта, обеспечивает его доступность и удобство в использовании.

67. Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое и последовательное развитие темы правового регулирования. Пункты (части), главы и разделы нормативного правового акта должны вытекать друг из друга, каждое нормативное положение документа должно быть органически связано с другими и одновременно служить основой для развертывания положений последующих элементов. Нормативный правовой акт должен представлять собой целостную систему.

68. При определении наименования того или иного нормативного правового акта разработчик должен исходить прежде всего, из того, что оно должно отражать его содержание.

69. Если требуется разъяснение предмета, целей и мотивов издания федерального нормативного правового акта, то в акте делается вступительная часть – преамбула, в которой также надлежит указать во исполнение какого федерального закона или иного акта более высокой юридической силы принимается разрабатываемый акт. При этом положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

70. Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.

71. Пункт проекта нормативного правового акта должен содержать одно нормативное предписание. Несколько нормативных предписаний помещаются в один пункт в исключительных случаях, когда это необходимо для их правильного понимания и применения. В иных случаях такие предписания рекомендуется излагать в подпунктах.

72. Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.

73. При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законов Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования.

74. Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.

75. Подготовленные проекты нормативных правовых актов должны отвечать следующим требованиям: 1) полнота нормативного закрепления подлежащего урегулированию отношения, отсутствие пробелов при изложении правовых предписаний, а также при формулировании мер ответственности за их нарушение; 2) конкретность нормативных предписаний, недопустимость как слишком общих, абстрактных формулировок норм, так и чрезмерно конкретных, казуистических предписаний; 3) логическая последовательность изложения, связь между собой нормативных предписаний, помещаемых рядом в правовом акте; 4) отсутствие противоречий, как в самом акте, так и действующим правовым предписаниям; 5) максимальная краткость и компактность изложения нормативного материала; 6) четкое разграничение между нормативными и ненормативными предписаниями, временными и постоянными нормами; 7) ясность, простота и доступность языка нормативных правовых актов, их легкая запоминаемость. Только когда нормативный правовой акт ясен, становится реальным положение, что нельзя отговариваться незнанием и непониманием нормативного правового предписания. В этой части необходимо обратить внимание на то, что стремление к простоте и доступности изложения не должно наносить ущерба полноте и точности содержания нормативных положений, не должно приводить к упрощенчеству и, как результат, к расплывчатости формулировок. Несоблюдение этого требования, неточность формулировок, отсутствие единообразия понятий и терминов приводит к неправильному пониманию и применению нормативного правового акта, что не может не нанести ущерба правопорядку и законности; 8) нормативный акт должен быть связан общим содержанием, у него должен быть один предмет регулирования. Нежелательно издание акта по двум и более самостоятельным вопросам, которые непосредственно не связаны друг с другом; 9) в процессе нормативного регулирования, в интересах лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, учета и систематизации, необходимо стремиться к сокращению до минимума количества актов регулирующих один и тот же вопрос. Желательно добиваться того, чтобы в едином комплексном нормативном правовом акте (или в двух-трех, актах, если на основании и во исполнение основного акта предполагается принятие положений, инструкций, развивающих нормы основного акта) были полностью урегулированы все вопросы определенной отрасли права, важного правового института, отрасли хозяйства и культуры, чтобы в нем содержался ответ на любой вопрос в пределах конкретной сферы правового регулирования. Все последующие дополнения по тому же вопросу необходимо вносить в текст основного акта, а не принимать новые самостоятельные акты, загромождая и усложняя, тем самым, законодательство. При выполнении этого требования важно учитывать специфику отрасли права, объем и степень сложности регулируемых отношений.

IV. Методика завершения подготовки нормативного правового акта

76. Заключительным этапом подготовки проекта нормативного правового акта является составление пояснительной записки.

Главная функция пояснительной записки – предоставление соответствующей информации о проекте.

По своей природе пояснительная записка является деловым документом, сопровождающим проект на стадии его представления должностному лицу, уполномоченному его принимать, содержащим: обоснование необходимости принятия данного проекта. Как правило, дается краткое описание сложившейся ситуации в той или иной области, фиксируется результат анализа соответствующей юридической базы. Отмечаются, какие основные вопросы в нормативно-правовом и организационно-управленческом плане решены в недостаточной мере, его цели. Например, какие конкретно новации предлагается внести в действующее правовое регулирование, основные положения, и другие необходимые сведения.

77. В заключительной части обычно указывается, достижение каких конкретных целей должно обеспечить принятие проекта нормативного правового акте (например, устранить имеющийся пробел в правовом регулировании конкретных общественных отношений, создать нормативную правовую базу для повышения реализации государственной политики в той или иной сфере, содействовать внедрению современных технологий и стандартов и т. п.). Также указывается, что подготовленный проект имеет антикоррупционную направленность. Содержится указание на то, потребует или нет принятие проекта признания утратившими силу, приостановления, изменения или издания иных нормативных правовых актов, а также потребует ли реализация проекта дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

78. В качестве обязательных реквизитов пояснительной записки выступают:

– наименование – «пояснительная записка к проекту…». Заголовок должен содержать указание на наименование нормативного правового акта.

Если проект подготовлен в соответствии с конкретным нормативным правовым актом или поручением компетентного органа, в пояснительной записке на это обязательно указывается.

К проекту нормативного правового акта прилагается также финансово-экономическое обоснование.

Финансово-экономическое обоснование представляет собой описание экономического эффекта ожидаемого от реализации нормативного правового акта в соотношении его положительных и отрицательных последствий.

Нормативный правовой акт оценивается с точки зрения его обеспеченности финансовыми средствами и экономической целесообразности предполагаемых в этой связи материальных затрат.

В качестве основных структурных элементов, составляющих содержание финансово-экономического обоснования, могут быть выделены: а) перечень мероприятий, предусмотренных расходными положениями проектируемого акта; б) расчеты объема затрат необходимых на их реализацию; сведения об источниках финансирования этих затрат.

79. В число документов, сопровождающих подготовку проекта нормативного правового акта, входит перечень нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу либо изменению в связи с принятием данного акта.

80. По общему правилу, подлежат отмене нормативные правовые акты, когда они полностью поглощаются принимаемым актом, либо последний иначе регулирует ту же сферу общественных отношений.

81. Если принимаемый нормативный правовой акт заменяет собой старый акт не полностью, а лишь в каком-то определенном объеме, возникает необходимость не отменять предыдущий акт, а лишь ограничить сферу его действия, признав утратившим силу в той или иной части.

82. Подготовка и принятие нового акта наряду с признанием некоторых актов полностью или в части утратившими силу, требует рассмотрения вопроса о том, нужно ли вносить изменения в ранее принятые акты по той же или соприкасающейся с ней проблеме.

83. Изменения могут осуществляться в виде исключения из текста акта нормативного материала, замены такого материала новыми предписаниями, их уточнения.

84. При большом количестве вносимых в нормативный правовой акт изменений, а также если изменения связаны с перестройкой структурных частей акта, в перечне следует предусмотреть изложение той или иной части акта в новой редакции по примерной форме: «изменить пункт, и изложить его в следующей редакции:…». Иногда достаточно ограничиться в перечне лишь указанием на то, какие слова или фразы в какое место текста нормативного правового акта необходимо ввести, что и откуда следует исключить. Примерными формулировками здесь могут быть: «в абзаце… пункта… слова… исключить»; «в пункте… слова… заменить словами…» и т. д.

85. Если вновь принимаемый нормативный правовой акт подробно регламентирует вопрос, урегулированный предыдущим нормативным правовым актом, который являлся элементом системы подзаконного нормативного правового регулирования, то прежние нормативные правовые акты, системно связанные с предыдущим актом, должны быть дополнены новым нормативным материалом, вытекающим из принимаемого нормативного правового акта.

86. Если дополнение, предлагаемое для включения в действующий акт, сформулировано в виде отдельного пункта, то перечень помимо сведений о том, куда, в какую часть акта следует поместить данный пункт, должен содержать указание, каким дополнительным номером его обозначить. При этом важно сохранить единство дополнительной нумерации в рамках одного нормативного правового акта.

Такой пункт, в частности, может нумероваться номером пункта, вслед за которым он помещен, с добавлением соответствующей дополнительной цифры (например, 6.1 и т. п.).

87. Если нормативный правовой акт утрачивает значение лишь в части, перечнем должна предусматриваться отмена или изменение всех без исключения устаревших частей акта, поскольку акт может существовать только в том виде, в каком он реально применим. Недопустима при этом формула типа: «отменяются все ранее изданные акты по данному вопросу».

Существенным признается принцип поименного перечисления нормативных правовых актов. Следуя требованиям реализации данного принципа, в перечне актов, подлежащих отмене или изменению, надлежит указывать: вид и наименование каждого из этих актов; издавший его орган; дату издания; номер акта; источник его официального опубликования.

Приведение подобных данных в отношении каждого нормативного правового акта, включаемого в перечень, снижает вероятность того, что один и тот же акт (или его часть) неоднократно будет рассматриваться на предмет признания его утратившим силу либо внесения в него изменений.

88. Перечень формируется по хронологическому принципу, позволяющему расположить включаемые в него акты по времени их принятия. Временной фактор, лежащий в основе формирования перечня, обеспечивает необходимые удобства в пользовании им при обработке устаревшего нормативно-правового материала.

Особое значение он приобретает для процесса инкорпорирования в старый акт его фактических изменений и дополнений, существенным для которого является установление последовательности в принятии конкретного предписания по одному и тому же вопросу.

89. Когда в связи с принятием нового нормативного правового акта требуется одновременно признать утратившими силу определенные акты и изменить редакцию других, уместно помещать те и другие акты в самостоятельные разделы перечня, сохраняя для каждого из них хронологический порядок расположения нормативного материала. Если изменения или дополнения однородны, то их лучше текстуально формулировать в одном месте вне зависимости от расположения пунктов в изменяемом нормативном правовом акте.

90. Целесообразно в перечне наряду с нормативным правовым актом, подлежащим отмене, указывать акты, ранее изменившие его редакцию, помещая их в одном пункте с первоначальным нормативным правовым актом. Нормативный правовой акт вносится в перечень на отмену целиком в случае, если он был ранее отменен в какой-то части, а затем встал вопрос об отмене его по остальному содержанию. Несоблюдение этого правила может создать у исполнителя ошибочное впечатление, что акт продолжает действовать в определенной части, если, например, в свое время им не была зафиксирована отмена этой части нормативного правового акта.

91. В процессе составления перечня важно его согласование с органами, организациями, круг деятельности которых связан с предметом готовящегося перечня. Формами согласования могут быть отсылка проекта перечня на заключение в заинтересованные организации, обсуждение проекта вместе с представителями этих организаций, участие представителей заинтересованных организаций в окончательном редактировании проекта перечня.

Возможна посылка на заключение не всего проекта перечня, а лишь тех актов из него, которые непосредственно касаются данной организации.

92. Перечень утверждается решением соответствующего разработчика. Проекты перечней вносятся на рассмотрение нормотворческого органа вместе с проектом нормативного правового акта. Они либо включаются непосредственно в текст акта в виде его заключительных положений, либо оформляются отдельным документом.

93. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию в обязательном порядке с федеральными органами исполнительной власти (иными государственными органами и организациями) в случаях: а) указания на данное согласование в законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации; б) наличия прямого поручения вышестоящего органа (должностного лица) о данном согласовании; в) участия данных федеральных органов исполнительной власти (иных государственных органов и организаций) в разработке проекта нормативного правового акта в качестве соисполнителя; г) обязательности предписаний проекта нормативного правового акта для федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций; д) затрагивания проектом нормативного правового акта вопросов, решение которых отнесено к компетенции федеральных органов исполнительной власти (иных государственных органов и организаций).

VI. Методика контроля за ведомственным нормотворчеством

94. Должен осуществляться внутриведомственный контроль. Здесь основная нагрузка ложится на юридические службы разработчиков, которые визируют проекты ведомственных нормативных актов перед представлением их на подпись руководителю разработчика.

95. В целях исключения неопределенности правовых норм, регламентирующих деятельность разработчика, его структурных подразделений, сотрудников, обеспечения соответствия нормативных предписаний проекта нормативного правового акта требованиям Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, обязательствам Российской Федерации в соответствии с международными договорами, положениям федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, ранее изданным ведомственным нормативным правовым актам по решению руководства разработчика может осуществляться экспертиза проекта нормативного правового акта, включающая исследование правовых, научно-юридических, международно-правовых, финансово-экономических, лингвистических, лексических и других аспектов проекта.

96. Экспертиза осуществляется правовыми службами разработчика.

Рассмотрение проекта нормативного правового акта в правовой службе разработчика включает в себя: а) определение полномочий соответствующих органов (организаций, должностных лиц) по изданию данного нормативного правового акта; б) определение полноты согласования проекта нормативного правового акта; в) установление правильности выбора вида нормативного правового акта; г) определение соответствия проекта нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и обязательствам Российской Федерации в соответствии с международными договорами, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, ранее изданным ведомственным нормативным правовым актам; д) анализ проекта нормативного правового акта с учетом Правил и методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Правительством Российской Федерации; е) проверку правильности оформления проекта нормативного правового акта, соблюдения установленных юридико-технических требований и правил; ж) подготовку заключения или визирование проекта соответствующими должностными лицами правовой службы разработчика.

ПРИЛОЖЕНИЕ Б

Приложение Б, рис. 1

Приложение Б, рис. 2

Приложение Б, рис. 3

Приложение Б, рис. 4

Приложение Б, рис. 5

ПРИМЕЧАНИЯ

<< 1 >> См.: Блауберг И. В., Юдин Э. Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. С. 71.

<< 2 >> Основоположником теории законодательной техники называют И. Бентама, ибо он предложил создать номографию – науку о законодательном искусстве. Bentham J. Nomography or the art of inditing. 1843. Vol. 3; Бентам И. Введение в основания нравственности и законодательства // Бентам И. Избр. соч. Т. 1. СПб., 1867.

<< 3 >> Муромцев Г. И. Юридическая техника (некоторые теоретические аспекты) // Правоведение. 2000. 1.

<< 4 >> Муромцев Г. И. Указ. соч.

<< 5 >> Туманов В. А. Буржуазная правовая идеология: К критике учений о праве. М., 1971.

<< 6 >> S.: Bentham J. Nomography or the art of inditing. 1843. Vol. 3. P. 233–283.

<< 7 >> Муромцев Г. И. Там же.

<< 8 >> См.: Кашанина Т. В. Юридическая техника. М., 2007.

<< 9 >> См.: Волкова С. В., Малышева Н. С. Межвузовская конференция о проблемах юридической техники // Правоведение. 2006. № 2.

<< 10 >> См.: Чердынцев А. Ф. Толкование права и договора. М., 2003.

<< 11 >> См.: Сырых В. М. Предмет и система законодательной техники как прикладной науки и учебной дисциплины // Законотворческая техника современной России. Т. 1. С. 11.

<< 12 >> См.: Давыдова М. Л. Юридическая техника: проблемы теории и методологии. Монография / Давыдова М. Л. ГОУ ВПО «ВолГУ». Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2009.

<< 13 >> См.: Карташов В. Н. Правосистематизирующая технология (краткий очерк) // Систематизация законодательства в России (историко-правовые, теоретико-методологические и технико-юридические проблемы): К 175-летию Свода законов Российской империи: материалы междунар. круглого стола / под ред. В. М. Баранова, В. Г. Графского, С. В. Кодана. Н. Новгород, 2008.

<< 14 >> См.: Кашанина Т. В. Указ. соч.

<< 15 >> См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. М., 1981.

<< 16 >> См.: Ушаков А. А. Законодательная техника // Ученые записки ПГУ. № 238. Пермь, 1970.

<< 17 >> См.: Алексеев С. С. Указ. соч.; Чердынцев А. Ф. Указ. соч.

<< 18 >> См.: Деревнин А. А. О понятии юридической техники // Академический юридический журнал. Иркутск, 2001.

<< 19 >> См.: Венгеров А. Б. Теория государства и права М., 2001.

<< 20 >> См.: Карташов В. Н. Юридическая техника, тактика, стратегия и технология (к вопросу о соотношении) // Проблемы юридической техники. Н. Новгород, 2007. № 1.

<< 21 >> Исаков В. Б. Современные информационные технологии в законотворчестве // Законодательная техника современной России. Т. 1. Н. Новгород, 2001. С. 46.

<< 22 >> Александров А. С. Юридическая техника – судебная лингвистика – грамматика права. С. 105.

<< 23 >> Зубович М. М. О языке права и праве языка // Сибирский юридический вестник. 2001. № 3.

<< 24 >> Материалы Международного научно-практического круглого стола «Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах» (23–30 мая 2008 года). Н. Новгород, 2009.

<< 25 >> Губаева Т. В. Язык и право. М., 2004. С. 9—10.

<< 26 >> Лебедева Н. Б. О метаязыковом сознании юристов и предмете юрислингвистики (к постановке проблемы) // Юрислингвистика-2… С. 52.

<< 27 >> Хворостов А. Ю. Юридический язык и язык юриста // Юрислингвистика-8… С. 116.

<< 28 >> Маланина Н. В. Тексты нормативно-правовых документов в аспекте языковой личности законодателя (на материале нормативно-правовых актов Алтайского края). Барнаул, 2006 // Юрислингвистика-8… С. 362.

<< 29 >> Никитин А. В. Правовые символы. Автореф. дис… канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1999. С. 10.

<< 30 >> Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. Саратов, 2001. С. 7.

<< 31 >> Лев Н. Д. О специфике языка права в системе общенародного русского языка и ее юридического функционирования // Ирбис: сервер электронных публикаций ММЦ АГУ [Электронный ресурс]. URL: http://irbis.asu.ru/mmc/juris5/4.ru.shtml

<< 32 >> См.: Морозова Л. А., Зражевская Т. Д. Язык и право // Право: сб. учеб. программ. М.: Юрист, 2001. С. 108–114.

<< 33 >> См., напр.: Арзамасов Ю. Г. Ведомственное нормотворчество как тип юридической деятельности // Государство и право. 2006. № 9. С. 11–17; Арзамасов Ю. Г. Нормотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти // Государство и право. 2007. № 6. С. 21–29.

<< 34 >> Цит. по: Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 1998. С. 197.

<< 35 >> Предисловие В. Белова к монографии А. Б. Бабаев // Бабаев А. Б. Система вещных прав. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. VI–VII.

<< 36 >> Толкачев В. В. Методология исследования коррупционных отношений в контексте современной теории права // Государство и право. 2006. № 7. С. 14.

<< 37 >> Мальцев Г. В. Правовое регулирование как социальный процесс // Правовая политика и пути совершенствования правотворческой деятельности в Российской Федерации: Сборник / отв. ред. Н. С. Соколова. М., 2006.

<< 38 >> Блауберг И. В., Юдин Э. Г. Становление и сущность системного подхода. М., 1973. С. 71.

<< 39 >> См.: Статью 47 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 г. № 361-3 «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» [Электронный ресурс]. URL: Imppravo2004.byru/allbase/y2000/m01/doc20133 shtm.

<< 40 >> СЗ РФ. 2003. № 12. Ст. 1099.

<< 41 >> См. Указ Президента Республики Беларусь от 28 июля 1997 г. № 407 «О создании Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь» [Электронный ресурс]. URL: http://%20 pravo2004by.ru/allbase/yl997/m07/doc33765shtm; Указ Президента Республики Беларусь от 1 апреля 1998 г. № 190 «Об утверждении Положения о порядке подготовки проектов правовых актов Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь» [Электронный ресурс]. URL: http://%20pravo2004.by.ru/allbase/yl998/m04/doc30233.shtm

<< 42 >> Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, [утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в действ. ред.)] // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

<< 43 >> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. № 23.

<< 44 >> См.: Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389 (ред. от 18 сентября 2013 г.) «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 19. Ст. 2346.

<< 45 >> См.: Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 803 (ред. от 20 августа 2004 г.) «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов» // СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4582. Документ утратил силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389, вступившего в силу по истечении семи дней после дня официального опубликования (опубликовано в СЗ РФ 11 мая 2009 г.).

<< 46 >> См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Официальный текст Конституции РФ с внесенными в нее поправками от 30 декабря 2008 г. опубликован в РГ. 2009. № 7; СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445; Парламентская газета. 2009. № 4.

<< 47 >> См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 2 ноября 2013 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

<< 48 >> См.: Статья 73 Конституции Российской Федерации.

<< 49 >> См.: Москалькова Т. Н., Черников В. В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. М.: Проспект, 2014. С. 51.

<< 50 >> См.: Липатов Э. Г. Компетенция органов власти субъектов Российской Федерации в сфере правотворчества / под ред. В. В. Володина // Изд-во Саратовского университета, 2009.

<< 51 >> См.: Лапина М. А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: научно-практическое пособие. М.: Изд-во Института проблем риска, 2006.

<< 52 >> См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 22 июня 2010 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

<< 53 >> См.: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в действ. ред.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

<< 54 >> См.: Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 (ред. от 27 марта 2013 г.) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.

<< 55 >> См: Подробнее в § 3 данной главы на примере ведомственного нормотворчества МВД России.

<< 56 >> См.: Москалькова Т. Н., Черников В. В. Указ соч. С. 114.

<< 57 >> Подробнее см.: Лапина М. А. Указ. соч.

<< 58 >> СЗ РФ. 2013. № 10. Ст. 1019.

<< 59 >> СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2663.

<< 60 >> СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1842.

<< 61 >> СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2257.

<< 62 >> САПП РФ. 1993. № 7. Ст. 598

<< 63 >> См.: Мелехин А. В. Теория государства и права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. // СПС «КонсультантПлюс». 2009.

<< 64 >> См.: Мелехин А. В. Указ. соч.

<< 65 >> Утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 (ред. от 19 июня 2012 г.).

<< 66 >> См.: СЗ РФ. 2012. № 26. Ст. 3526.

<< 67 >> Зарегистрировано в Минюсте России 6 сентября 2012 г. № 25398 // (документ опубликован не был).

<< 68 >> См., напр.: Бошно С. В. Современное развитие теории и практики кодифицированных актов // Современное право. 2003. № 12. С. 12; Там же. 2004. № 1.

<< 69 >> См.: Бошно С. В., Пытикова Т. А. Приказ: нормативный или правоприменительный акт? // Юрист. 2005. № 10.

<< 70 >> См.: Правовое обеспечение промышленности: научно-практическое пособие/ О. А. Акопян, В. А. Витушкин, Н. И. Карпова и др. / отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М.: ИД «Юриспруденция», 2010. С. 118–119.

<< 71 >> См.: Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ (ред. от 28 июля 2012 г.) «О техническом регулировании» //СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.

<< 72 >> Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 (ред. от 25 августа 2012 г.) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (вместе с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг).

<< 73 >> См.: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О концепции административной реформы в РФ на 2006–2010 годы».

<< 74 >> В настоящее время утратил силу.

<< 75 >> Постановление Правительства РФ от 24 октября 2011 г. № 861 (ред. от 28 ноября 2011 г.) «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» (вместе с Положением о федеральной государственной информационной системе «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)», Правилами ведения федеральной государственной информационной системы «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)», Положением о федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)», Требованиями к региональным порталам государственных и муниципальных услуг (функций)) // СЗ РФ. 2011. № 44. Ст. 6274.

<< 76 >> См.: Письмо Минэкономразвития России от 18 августа 2004 г. № 14409-ГГ/Д03 «О создании рабочей группы по проведению экспертизы стратегий развития» // СПС «Консультант Плюс». Документ опубликован не был.

<< 77 >> См.: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. (ред. от 20 декабря 2012 г.) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 32. Ст. 4329.

<< 78 >> См.: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 (ред. от 20.12.2012) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

<< 79 >> «Об утверждении порядка опубликования и вступления в силу актов Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации».

<< 80 >> Если самими актами не установлен иной порядок вступления их в силу.

<< 81 >> См.: Приказ Минюста РФ от 4 мая 2007 г. № 88 (ред. от 26 мая 2009 г.) «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (зарегистр. в Минюсте РФ 14 мая 2007 г. № 9449) // БНА ФОИВ. 2007. № 23.

<< 82 >> В данном виде документ опубликован не был. Первоначальный текст документа также опубликован не был.

<< 83 >> Документ опубликован не был.

<< 84 >> См.: Приказ Ростехнадзора от 24 декабря 2009 г. № 1053 «О Порядке подготовки нормативных правовых актов Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и их государственной регистрации» (документ опубликован не был).

<< 85 >> См.: Михеева И. В. Российское правотворчество: традиционные акценты истории // Журнал российского права. 2010. № 10.

<< 86 >> Письмо Минюста России от 23 февраля 2000 г. № 1187-ЭР «О Рекомендациях по подготовке и оформлению проектов Федеральных законов» (документ опубликован не был).

<< 87 >> См.: Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 (ред. от 1 ноября 2013 г.) «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2754.

<< 88 >> См.: Указ Президента РФ от 30 июня 2012 г. № 919 «Вопросы деятельности военных советов» (вместе с Положением о военных советах в Вооруженных Силах Российской Федерации, внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, спасательных воинских формированиях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий) // СЗ РФ. 2012. № 28. Ст. 3882.

<< 89 >> См.: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 (ред. от 29 августа 2013 г.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1334.

<< 90 >> Подразделения, указанные в п. 8—15, 23, 25, 28–32 настоящей структуры, являются подразделениями полиции.

<< 91 >> См.: Указ Президента РФ от 1 март 2011 г. № 248 (ред. от 29 августа 2013 г.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1334.

<< 92 >> См.: Пункт 18 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации.

<< 93 >> См.: Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в действ. ред.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». В данном виде документ опубликован не был. Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; РГ. 1997. № 161. 21 авг.

<< 94 >> См.: Соловьёв А. А. Правотворческая деятельность органов внутренних дел субъектов Российской Федерации (На материалах ГУВД Московской области): Дис… канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2003.

<< 95 >> См.: Приказ ГУ МВД России по г. Москве от 25 апреля 2012 г. № 400 (ред. от 30 апреля 2013 г.) «Об утверждении Правил подготовки правовых актов в системе ГУ МВД России по г. Москве» (вместе с Перечнем правовых актов и отдельных предписаний правовых актов, признаваемых утратившими силу).

<< 96 >> См.: Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 (ред. от 28 июня 2005 г.) «О классификаторе правовых актов» // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.

<< 97 >> Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 (ред. от 29 августа 2013 г.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации) // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1334.

<< 98 >> Приказ МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 (действ. ред.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России». В данном виде документ опубликован не был.

<< 99 >> Приказ ГКВВ МВД РФ от 05 июля 2005 г. № 219 «Об утверждении Концепции правового обеспечения внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации на период до 2015 года и Плана мероприятий по реализации Концепции правового обеспечения внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации на период до 2015 года» // «Организация правовой работы в системе МВД России. Сборник правовых актов и методических документов». Т. I, М., 2006.

<< 100 >> Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме уполномоченным должностным лицом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, рассчитанных на многократное применение и относительно неопределенный круг лиц.

<< 101 >> Приказ МВД России от 8 июня 2012 г. № 575 «О внесении изменений в Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации и Образцы оформления проектов нормативных правовых актов Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденные приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484». Документ опубликован не был.

<< 102 >> См., напр.: Ордина О. Н. Ведомственные акты как источники административного права // Государственная власть и местное самоуправление, 2009. № 5; Дёмин А. В. Подзаконные нормативные акты в сфере налогов и сборов (подготовлен для системы «Консультант Плюс», 2008).

<< 103 >> Письмо Минюста России от 23 февраля 2000 г. № 1187-ЭР «О Рекомендациях по подготовке и оформлению проектов Федеральных законов» (документ опубликован не был).

<< 104 >> См.: Законотворчество в Российской Федерации: науч. – практ. и учеб. пособие / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2000. С. 243–253.

<< 105 >> Взятка прописью // Российская газета. 2012. № 140 (5813). 21 июня.

Table of Contents

Ведомственное нормотворчество (теория и практика применения) Mонография Под редакцией доктора юридических наук, профессора М. А. Лапиной, кандидата юридических наук, доцента В. А. Баранова

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ВЕДОМСТВЕННОМ НОРМОТВОРЧЕСТВЕ И НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ГЛАВА 2 АНАЛИЗ СОСТОЯНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

ГЛАВА 3 АНАЛИЗ РЕЗУЛЬТАТОВ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ВЫСШЕГО АРБИТРАЖНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО РАССМОТРЕНИЮ ЗАЯВЛЕНИЙ (ИСКОВ) ПО ОСПАРИВАНИЮ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЕ А

ПРИЛОЖЕНИЕ Б

ПРИМЕЧАНИЯ