Annotation

Монография посвящена анализу правового содержания конституционного запрета цензуры и изучению роли, которую играет запрет цензуры в системе правовых гарантий и ограничений свободы массовой информации, а также в системе гарантий и ограничений целого комплекса прав и свобод граждан. Исследуются основные этапы развития цензурного права Российской империи, трансформация института цензуры в советский период развития нашего государства, варианты формулировок информационных прав и свобод в проектах Конституции РФ, разрабатывавшихся в начале 1990-х гг., и материалах Конституционного совещания. Проблемы реализации конституционного запрета цензуры рассматриваются в контексте нарастающих угроз информационной безопасности личности, общества и государства. На основе обзора действующего законодательства систематизируются виды вредной информации, изучаются организационно-правовые механизмы борьбы с распространением такой информации. Выявляются основные проблемы реализации конституционного запрета цензуры. Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2015 г. Для научных сотрудников, преподавателей и аспирантов юридических высших учебных заведений и всех, кто интересуется основными тенденциями современного конституционного и информационно-правового развития России.

- С. А. Куликова

- ВВЕДЕНИЕ

- Глава 1

- 1.1. Понятие свободы массовой информации: проблемы современного теоретико-методологического понимания

- 1.2. Международно-правовые гарантии и ограничения свободы массовой информации

- Глава 2

- 2.1. Цензурная политика в Российской империи XVIII – начала XX в

- 2.2. Политическая цензура как инструмент идеологического контроля в СССР (1917–1990 гг.)

- 2.3. Система гарантий и ограничений свободы массовой информации в проектах Российской Конституции (1990–1993 гг.) и материалах Конституционного совещания (1993 г.)

- Глава 3

- 3.1. Запрет цензуры в Конституции Российской Федерации: анализ правового содержания

- 3.2. Конституционный запрет цензуры в системе конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина

- 3.3. Проблемы реализации гарантий свободы массовой информации

- Глава 4

- 4.1. Конституционный запрет цензуры в системе конституционных ограничений прав и свобод человека и гражданина

- 4.2. Правовой режим ограничений свободы массовой информации и цензура: сравнительно-правовой анализ

- 4.3. Проблемы реализации правовых ограничений свободы массовой информации

- ЗАКЛЮЧЕНИЕ

- ПРИМЕЧАНИЯ

С. А. Куликова

Конституционный запрет цензуры в России

МОНОГРАФИЯ

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста РФ Г. Н. Комковой

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

ВВЕДЕНИЕ

Одной из ключевых проблем современного этапа развития общества, определяемого как информационное, является проблема сохранения интеллектуальной и духовной свободы личности. С одной стороны, стремительное развитие информационных технологий значительно упрощает производство и распространение сообщений и материалов, содержащих любые сведения и мнения, что впервые дает возможность каждому стать участником общественного диалога, продвигать свои идеи и ценности среди самого широкого круга читателей, слушателей, пользователей.

С другой – всепроникающий характер информационного воздействия заставляет говорить о снижении возможности человека критически оценивать поступающую информацию и о необходимости обеспечения информационной безопасности личности, что в научной литературе в большой степени связывается с проблемой противодействия информационному экстремизму, целями которого являются деструктивное воздействие на индивидуальное и общественное сознание и достижение публично нелегитимных и противоправных целей^1.

Формы политического противостояния и экономической конкуренции все в большей мере переходят в информационное пространство, поэтому властвующие элиты как никогда прежде заинтересованы в осуществлении контроля за информацией – главным ресурсом информационного общества, тем более что современная медиасфера предоставляет технологические возможности для управления сознанием и поведением широких слоев населения.

В этих условиях сложившаяся система правовых гарантий и ограничений свободы массовой информации подвергается общественно-политической ревизии, а проблема цензуры приобретает качественно новое звучание. Примером стала противоречивая реакция на расстрел журналистов редакции французского издания «Шарли Эбдо». Провокационная скандальность журналистов и жестокость религиозных фанатиков породили волну дебатов о правовых и этических пределах выражения мнений, об ответственности за печатное или произнесенное слово, о допустимых способах и пределах вмешательства в деятельность СМИ.

Переход общества на новый, информационный этап развития как никогда усиливает роль права, призванного гарантировать соблюдение баланса интересов гражданского общества, опирающегося на демократические ценности свободы массовой информации, плюралистичности мнений, свободы творчества и духовного развития личности, и в то же время создать необходимые условия для обеспечения информационной безопасности личности, общества и государства, поскольку информационная безопасность становится условием физического выживания современного человека – так же, как и сохранения основ государственности.

Актуальность полемики о формах государственного и общественного контроля в сфере массовой информации обусловлена тем, что цензура запрещена в России относительно недавно – сначала Законом СССР «О печати и других средствах массовой информации» от 12 июня 1990 г.2, затем Законом РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г.3 и, наконец, Конституцией Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.4

Учитывая, что цензура светской печати существовала в России на протяжении примерно 200 лет – с 15 января 1783 г., когда она была введена Указом Екатерины II «О вольных типографиях», до 12 июня 1990 г., – можно сказать, что свобода массовой информации в условиях конституционного запрета цензуры – это новое правовое явление в нашем обществе, которое порождает комплекс прав, юридических дозволений и обязываний, адресованных различным субъектам.

В научной литературе, в основном исторического и культурологического характера, цензура довольно глубоко исследована как социокультурный и политико-правовой феномен. Традиционно цензура рассматривается в двух аспектах: в конкретно-историческом плане как одна из функций государственного аппарата по контролю за производством и распространением информации и в культурологическом смысле как институт поддержания религиозных, нравственных, эстетических традиций^5.

Однако после закрепления запрета цензуры на конституционном уровне эта категория приобрела конституционное значение, поскольку Российская Конституция провозглашает: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается» (ч. 5 ст. 29). Однако системного конституционно-правового исследования, посвященного анализу правового содержания конституционного запрета цензуры и его развития в современном российском законодательстве, до сих пор не проводилось.

Цель представляемой монографии – восполнить этот пробел в науке конституционного права путем рассмотрения концепта «цензура», сложившегося в современном общественном сознании российских граждан, а также изучения функциональных аспектов конституционного запрета цензуры, определения его роли и места в системе гарантий и ограничений свободы массовой информации.

Актуальность изучения конституционного запрета цензуры продиктована также вполне оформившейся в научно-теоретической литературе гипотезой о необходимости реабилитировать цензуру и возродить институты государственного контроля в информационной сфере в целях обеспечения информационной безопасности личности, защиты общественной нравственности, сохранения информационного суверенитета государства.

Подобная точка зрения неоднократно высказывалась в работах отечественных правоведов И. Е. Марцохи, К. Д. Рыдченко, С. С. Сулакшина, М. С. Трофимова, В. Д. Харитонова и других^6, указывающих на необходимость пересмотра подходов к правовому содержанию запрета цензуры, установленного Конституцией РФ, и возможность его отмены или сужения.

В этом контексте все более актуальными становятся вопросы: какую цензуру запрещает Российская Конституция? Препятствует ли запрет цензуры защите нравственности, обеспечению информационной безопасности личности (прежде всего детей и молодежи), общества и государства, охране культурных и духовных достижений российской нации? Каким образом трансформируется институт государственного контроля за производством и распространением информации в условиях демократического правового государства, которое существует в эпоху необычайно быстрого развития средств связи и информационных технологий, создающих культуру виртуальной реальности и интенсифицирующих коммуникационные процессы?

В данной работе наряду с методами, применяемыми в юридических науках, используются исторические, философские, филологические, лингвоюридические методы и подходы. Применение инструментария смежных наук позволяет осмыслить цензуру как многоаспектное, развивающееся полиморфичное явление, имеющее объективные основания и связанное с типом государственного устройства.

Конституционный запрет цензуры изучается и с помощью метода системного анализа: положение о запрете цензуры рассматривается в системе всего спектра гарантий и ограничений свободы массовой информации, других информационных прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ, а также в системе основополагающих конституционных принципов, установленных в Основном Законе нашей страны.

Отдельным направлением исследования стали определение и правовая систематизация основных проблем реализации конституционного запрета цензуры, изучение современных форм прямой и косвенной цензуры, выявление причин продолжающегося существования цензуры в условиях ее конституционного запрета. Это позволило разработать как теоретические, так и практические предложения, направленные на усовершенствование законодательного регулирования в сфере производства и распространения массовой информации.

Конституционный запрет цензуры в условиях развития информационного общества актуализирует проблемы поиска новых форм государственного, общественного, этического контроля за производством и распространением информации. Осмысление цензуры как многогранного социокультурного и политико-правового феномена может получать неоднозначные трактовки и предполагает различные уровни изучения. Поэтому автор надеется на то, что книга будет интересна широкому кругу читателей, и не претендует на исчерпывающее освещение многозначной темы, а, скорее, представляет попытку уяснения конституционной формулировки «Цензура запрещается».

Глава 1

СОДЕРЖАНИЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ КАТЕГОРИИ «СВОБОДА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ». В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА

1.1. Понятие свободы массовой информации: проблемы современного теоретико-методологического понимания

Конституция Российской Федерации содержит положение, согласно которому гарантируется свобода массовой информации (ч. 5 ст. 29).

Обращаясь к анализу понятия свободы массовой информации, мы должны ответить на два вопроса: во-первых, каково теоретико-правовое содержание термина свобода применительно к процессу обращения массовой информации в современном обществе; во-вторых, что включается в понятие массовой информации.

В общефилософском смысле свобода предполагает возможность человека влиять на условия собственного существования, принимать решения и действовать самостоятельно, без принуждения.

Конституционно-правовое понятие свободы впервые было дано во французской Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г.: «Свобода состоит в возможности делать все, что не вредит другому; таким образом, осуществление прав каждого человека имеет лишь те границы, которые обеспечивают другим членам общества пользование теми же правами. Эти границы могут быть установлены только законом» (ст. 4)7.

Согласно современной теории конституционного права, свобода личности как интегративная категория – это «самостоятельность ее поведения, выбора поступков и действий, положения в системе межличностных, групповых, общественно-государственных отношений»8, «максимально широкий, принципиально неограниченный и не могущий быть ограниченным круг возможностей поведения. Она реализуется индивидом с использованием различных способов, исчерпывающий список которых невозможно составить. Практически это означает, что индивид обладает возможностью осуществлять свою свободу любыми не запрещенными законом способами»9. Та или иная субъективная свобода (свобода как элемент правового статуса личности) – «это установленная Российским государством и закрепленная в Конституции РФ возможность, позволяющая каждому гражданину избирать вид и меру своего поведения, пользоваться предоставленными ему благами как в личных, так и в общественных интересах»10.

В диссертационных исследованиях, посвященных правовому анализу конституционно-правовой категории свободы массовой информации, указывают, что главный ее признак выражается именно в слове «свобода»11, трактуют ее как «отсутствие ограничений, не предусмотренных законодательством по совершению определенных действий с массовой информацией»12, как «возможность беспрепятственно распространять» сведения^13.

Целый ряд ученых выявляет естественно-правовой характер свободы массовой информации. Например, С. А. Локинская обращает внимание на то, что «в современном обществе свобода массовой информации предстает как естественное притязание людей, их объединений на включение в информационные отношения безотносительно от их правового регулирования. Правовое регулирование отношений по поводу массовой информации не порождает эти отношения, а лишь упорядочивает их. В этом проявляется естественный характер свободы массовой информации»14. Эта точка зрения находит свое продолжение в исследовании С. А. Сусликова: «В современном обществе свобода массовой информации предстает как естественное притязание людей, их объединений на включение в информационные отношения безотносительно от их правового регулирования и характера такого регулирования»15.

Довольно распространенной является гипотеза, согласно которой свобода массовой информации означает независимость производства и распространения информации от государства. Так, А. А. Малиновский в 1995 г. акцентировал внимание на том, что «свобода массовой информации предполагает, прежде всего, невмешательство государства в процесс распространения информации для масс»16. Эту же мысль проводит и Л. А. Погребинская, которая определяет свободу массовой информации как «возможность беспрепятственно (без стеснений, без любого вмешательства, особенно – государственного) производить, искать, получать и распространять любыми доступными способами, в том числе при помощи специальных средств, массовую информацию»17.

В целом можно выделить четыре основных трактовки категории «свобода массовой информации». Во-первых, свобода массовой информации понимается как конституционно-правовой принцип: «основополагающая, руководящая идея, определяющая направление правового регулирования информационных прав в целом и массовой информации в частности»18. В этом смысле категория свободы массовой информации понимается как «информационная демократия»19, степень свободы массовой информации рассматривается здесь в качестве «характерного показателя уровня развития демократических ценностей и свобод общества в целом»20. С точки зрения Н. А. Саркисовой, принцип свободы массовой информации – «важный элемент в определении политических систем», поскольку в основе «демократической модели политической коммуникации лежит равноправный обмен информацией, диалог между основными политическими группами общества»21.

Иными словами, свобода массовой информации рассматривается как один из важнейших элементов демократического режима, поскольку только в условиях свободы массовой информации возможно полноценное обсуждение важных общественных проблем с участием различных социальных и политических групп, реализация разнообразных форм гражданского контроля соблюдения государством общественных интересов.

Сразу стоит отметить, что такой позиции придерживаются не все авторы.

Например, С. Г. Кара-Мурза в своей книге «Манипуляция сознанием» подвергает сомнению положение о свободе массовой информации. Известный политолог сравнивает продукцию СМИ (он пишет в основном о телевидении) с «духовным наркотиком». По его мнению, «человек современного городского общества зависим от телевидения. То есть гипнотизирующее воздействие таково, что человек частично утрачивает свободу воли и проводит у экрана гораздо больше времени, чем того требуют его потребности в информации и развлечении… Как и в случае наркотиков, человек, потребляя современную, освобожденную от контроля этики телепрограмму, не может рационально оценить характер ее воздействия на его психику и поведение. Более того, поскольку он становится зависимым от телевидения, то продолжает потреблять его продукцию даже в том случае, если отдает себе отчет в ее пагубном воздействии»22. Государство защищает здоровье своих граждан, ограничивая продажу алкоголя и табачных изделий, запрещая свободный оборот наркотиков. Точно так же государство должно защищать права потребителей и в сфере распространения массовой информации, накладывая на этот рынок ограничения, «попросту говоря, цензуру». Выдвигая постулат о свободе массовой информации, СМИ и государство на самом деле вступают в сговор против своих граждан, государство и дальше позволяет зарабатывать средствам массовой информации на загипнотизированных его продукцией потребителях, а СМИ «платит» государству, осуществляя манипуляцию сознанием в нужном русле.

Рассуждая о возможности свободы массовой информации, Р. Х. Гельманов обращает внимание на то, что с помощью имеющихся технологий СМИ оказывают как целенаправленное, так и спонтанное воздействие на все стороны социальной жизни, на сознание и поведение человека, что как бы наделяет их «многообразной специфической системой “властных полномочий”, делает “четвертой властью”»23. Как конституционные нормы ограничивают полномочия первых трех ветвей власти, так же должны быть установлены ограничения для «четвертой власти». Кроме того, если исходить из главного лозунга информационного общества о том, что информация – это мощный социальный и экономический ресурс, то, по мнению Р. Х. Гельманова, использование этого ресурса должно контролироваться государством так же, как производство вооружения, космические технологии и разработка полезных ископаемых.

В целом, при любом подходе к изучению свободы массовой информации как конституционно-правового принципа свобода массовой информации понимается как абстрактное понятие, выражающее вектор политико-правового развития общества и государства. В этом смысле очень привлекательным кажется образ, предложенный президентом российского Фонда защиты гласности А. К. Симоновым о том, что свобода массовой информации – это «линия горизонта, к которой обществу необходимо стремиться, достичь этой линии невозможно, но если мы не будем двигаться к ней, то мы деградируем»24.

Вторая трактовка категории свободы массовой информации связана с тем, что конституционное положение, гарантирующее свободу массовой информации, генерирует определенный правовой режим, т. е. «комплекс правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования»25. Правовой режим свободы массовой информации исследователи связывают с самостоятельностью, активностью и заинтересованностью субъектов, участвующих в процессах обмена информацией, свободой доступа к информации от деятельности органов государственной власти. Например, Л. А. Погребинская рассматривает конституционную свободу массовой информации как «гарантированное Основным Законом государства состояние гражданского общества, при котором осуществляется беспрепятственные производство, поиск, получение и распространение сведений, сообщений, предназначенных для неопределенного круга лиц, отсутствует цензура»26. С. А. Локинская особенностью правового режима свободы массовой информации называет гласность, включающую в себя «правдивое информирование всех граждан о жизни общества и государства», «широкое обсуждение достижений и недостатков в работе предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и отдельных граждан, формирование общественного мнения», открытость деятельности публичных органов, должностных лиц, общественных объединений; представление гражданам и их объединениям информации, необходимой для участия в обсуждении и решении вопросов государственной и общественной жизни общероссийского, регионального и местного значения обнародование принятых решений и доведение их до сведения заинтересованных лиц и граждан^27. И. Г. Фролова связывает правовой режим свободы массовой информации с режимом «активной гласности, который не только предполагает предоставление информации по запросу, но и подразумевает информирование населения со стороны органов государственной власти»28.

Заслуживает внимания мнение В. Н. Монахова о том, что реализация свободы массовой информации – не статичное состояние, а «политически острый, динамичный процесс». «Участие в этом процессе сродни езде на велосипеде, – утверждает ученый, – стоит только гражданскому обществу чуть отпустить педали своей информационной и коммуникационной активности, и оно – неминуемо – окажется на обочине информационной магистрали и будет вынуждено при определении своего информационного меню довольствоваться скудным, дозированным отфильтрованным информационным продуктом»29.

В-третьих, свобода массовой информации представлена как конституционно-правовой институт. Традиционно институт конституционного права свободы массовой информации исследователи представляют как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, международных актах, декларациях, Законе РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (далее – Закон о СМИ) и иных федеральных законах, подзаконных актах, регулирующих отношения в сфере обращения массовой информации.

Так, к международным актам, которые содержат нормы о свободе информации и являются обязательными для Российской Федерации в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, относятся Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека и др.

К национальному законодательству, регулирующему отношения в сфере поиска, получения, передачи и распространения массовой информации, кроме упомянутого выше Закона о СМИ, имеющего основополагающий характер, относятся также Федеральные конституционные и Федеральные законы: «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ^30; «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ^31; «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» от 12 мая 2009 г. № 95-Ф^32; «О рекламе» (далее – Закон о рекламе) от 13 марта 2006 г. № 38^33; «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ^34; «О военном положении» от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ^35; «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ^36; «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ^37; «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ^38; «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ^39; «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» (далее – Закон о защите детей от информации) от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ^40; «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ^41; «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ^42; «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ^43; «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ^44; «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ^45 и др.

Таким образом, конституционно-правовой институт массовой информации может рассматриваться в качестве основы формирования комплексной отрасли права массовой информации.

Другой подход к пониманию правового института массовой информации предлагается М. А. Федотовым. Ученый отмечает феномен полинормативности в регулировании свободы массовой информации и выделяет следующие виды норм:

1) политические нормы. «Свое регулятивное воздействие политические нормы осуществляют путем определения стратегии и тактики, через политические мобилизации, лозунги и программы». Действенность этих норм предопределяется как авторитетом их источника, так и соответствием реальным потребностям общества;

2) правовые нормы, из которых складывается основа нормативной системы;

3) корпоративные нормы, к которым относятся нормы локальных правовых актов и нормы кодексов журналистской этики;

4) традиции, обычаи, обыкновения, которые М. А. Федотов называет «политической памятью – ретроспективной составляющей политического сознания». В частности, одним из проявлений политической памяти представителей современной государственно-административной системы ученый называет «представления о СМИ как бюрократически централизованном агитационно-пропагандистском аппарате монопольного формирования общественного мнения, монопольного информирования населения»46.

Подобная классификация представляется продуктивной, поскольку политические события, высказывания политических лидеров формируют повестку дня СМИ, эксплицируют те или иные общественные настроения в общественное мнение, опосредованно влияют на деятельность органов законодательной ветви власти.

Четвертая трактовка понимает свободу массовой информации как субъективное право.

Ключевым при этом является вопрос о том, кто относится к субъектам свободы массовой информации.

Можно выделить две позиции, представленные в научной литературе. Согласно первой точке зрения, основным субъектом, которому адресована конституционная норма о свободе массовой информации, являются СМИ. Это субъекты, которые, получили «своего рода “пропуск” в определенное законом пространство свободы массовой информации»47. Именно СМИ (редакция и журналисты) как основные источники и трансляторы информации могут использовать весь закрепленный в законодательстве комплекс прав и обязанностей, который входит в содержание свободы массовой информации. На них гражданское общество возлагает функции по контролю за деятельностью органов власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни^48.

Свобода массовой информации в этом случае может быть определена как «свобода слова средств массовой информации»49. Так, О. В. Мананников связывает свободу массовой информации прежде всего с плюралистичностью СМИ, возможностью представления ими различных оценок и мнений. Если «свести полномочия СМИ исключительно к передаче сведений о событиях и обстоятельствах, – рассуждает автор, – то тогда будет достаточно одного информационного источника. В этом случае общество неизбежно придет к тоталитаризму и цензуре». «Именно в свободе высказывания своего мнения в определенной манере, своеобразном стиле подачи материала» (которые выработаны тем или иным СМИ) реализуется свобода массовой информации, и только в этом случае получают распространение информация и знания, интересные и доступные обществу в целом^50.

СМИ как основные субъекты реализации свободы массовой информации выделяются и М. С. Трофимовым^51. Во многом эта позиция обусловлена правовой этимологией понятия свободы массовой информации, которая выводит его из термина свобода печати. Свобода печати – одно из старейших конституционно закрепленных прав человека и гражданина, которая подразумевает право учреждать газеты, журналы, свободу издавать и распространять любую печатную продукцию и через них влиять на общественное мнение, выражать оценки деятельности политических фигур, распространять социально значимые идеи. В связи с появлением в мире все более новых средств массовой информации (телевидения, радиовещания) в новейших конституциях свобода печати поглощается понятием свободы массовой информации.

Согласно ст. 1 Закона о СМИ свобода массовой информации в Российской Федерации состоит в том, что поиск, получение, производство и распространение массовой информации, учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими, изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации, не подлежат ограничениям, за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации. Таким образом, свобода массовой информации напрямую увязывается с основными субъектами ее реализации – средствами массовой информации.

Поскольку журналисты и редакции СМИ находятся на переднем плане информационного фронта, то именно отношения государства и СМИ кладутся в основу различных попыток определить меру реализации свободы массовой информации в различных странах.

Например, на сайте международной правозащитной организации «Репортеры без границ», уже много лет подряд определяющей рейтинг свободы массовой информации, указывается, что «индекс свободы прессы оценивает степень свободы, которой журналисты и информационные организации, включая печатные, вещательные и онлайновые средства массовой информации, пользуются в той или иной стране, а также усилия властей уважать и обеспечивать уважение к этой свободе. Исследование основано на методологии экспертных оценок. Выводы о состоянии свободы СМИ в той или иной стране специалисты организации делают на основе 43 ключевых показателей, включая такие критерии, как наличие различного рода нарушений в отношении журналистов (убийства, лишение свободы, физическое насилие и угрозы) и средств массовой информации (цензура, запреты и конфискации выпусков изданий, закрытие изданий), а также уровень самоцензуры в СМИ, степень финансовой зависимости СМИ, состояние правовой среды в сфере СМИ, возможность свободного доступа граждан к Интернету и так далее»52.

Согласно данным организации, о которой идет речь, России в рейтинге свободы прессы в 2014 г. отведено 148-е место из 179 стран. В качестве оснований столь низкой оценки были указаны: «препятствия объективному освещению демонстраций оппозиции», большое количество нападений на журналистов (при том что расследования громких убийств и избиений остались не законченными), возвращение состава преступления «клевета» в Уголовный кодекс – усиливающего ответственность СМИ при распространении порочащей информации – и введение единого реестра доменных имен и интернет-сайтов, позволяющего блокировать электронные ресурсы во внесудебном порядке.

Никак не умаляя роли СМИ в формировании современного информационного пространства, все же отметим, что недостатками исследовательских работ, рассматривающих СМИ в качестве субъекта реализации свободы массовой информации, является уравнивание понятий «свобода массовой информации» и «независимость СМИ», и, как следствие, сведение всего комплекса информационных прав и свобод граждан к «праву слова СМИ».

Например, В. В. Гриб приходит к выводу, что «независимость СМИ – это некая правовая фикция. СМИ в любом случае зависят от собственника, учредителя, который назначает главного редактора, от доступности источников информации, давления правоохранительных органов или криминала и т. д.», поэтому свобода массовой информации, по его мнению, предполагает взаимодействие органов государственной власти и СМИ по двум основным направлениям: «обеспечение доступа СМИ к общественно значимой информации и разработка реальных механизмов для реагирования на проблемы, озвучиваемые независимыми СМИ»53.

Более обоснованной нам кажется другая точка зрения, согласно которой основным субъектом свободы массовой информации является не СМИ, редакция, журналисты, а каждый отдельный человек как основной производитель и потребитель информации. Подобная позиция представлена в работах А. Г. Рихтера: «Под свободой массовой информации понимается возможность человека при помощи специальных технических средств распространять свои мысли и мнения среди такого числа людей, которое бы удовлетворяло его целям участия в общественном диалоге и влияния через реализацию этой свободы на политику и принятие затрагивающих интересы общества решений, а так же возможность человека беспрепятственно искать, получать, производить и распространять информацию о текущих событиях»54. Он подчеркивает, что Конституция говорит о свободе массовой информации, а не о свободе средств массовой информации. Отличие принципиальное и означает, что Конституция гарантирует не свободу действий редакций, либо учредителей или владельцев СМИ, а свободу человека искать, получать, передавать, производить и распространять массовую информацию любым законным способом.

Иными словами, СМИ рассматриваются правоведами не столько как субъекты, сколько в качестве инструмента обеспечения информационных прав граждан. Например, В. Г. Шахназарова подчеркивает, что с помощью СМИ «реализуются конституционные права граждан на свободу мысли и слова, право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию, свободу экономической деятельности, свободу творчества и преподавания, право на участие в культурной жизни и т. д. Именно через СМИ в первую очередь современное общество способно контролировать деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, политических партий и иных субъектов публичного права»55.

Подобного мнения придерживается и В. Г. Елизаров, который предлагает определение свободы массовой информации как «комплекса прав, включающих права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять массовую информацию любым законным способом»56.

Развитие этой идеи приводит А. А. Царика к выводу о «целесообразности признания, формулирования и законодательного закрепления самостоятельного конституционного права на массовую информацию»57. По его мнению, такое право должно представлять собой, с одной стороны, правомочия граждан на получение массовой информации (не только официальной, но и иной) и, с другой стороны – соответствующую обязанность органов государственной власти по организационному и материально-техническому обеспечению реализации такого права (создание и функционирование СМИ, а также специальных структурных подразделений органов государственной власти по предоставлению официальной информации).

Таким образом, свобода массовой информации все чаще трактуется исследователями не только как ограничение возможностей государства вмешиваться в сферу производства и распространения информации, но и как субъективное позитивное право, представляющее собой возможность человека иметь собственные взгляды, передавать их другим, получать доступ к информации.

С развитием Интернета вопрос о человеке как о субъекте права на производство, распространение и потребление информации приобретает новое звучание.

С одной стороны, это обусловлено количественными показателями. Например, по данным ВЦИОМа, Интернетом пользуются с той или иной частотой 66 % россиян старше 18 лет, причем ежедневно – 41 %58.

Примерно такие же данные приводит и «Левада-центр», по результатам исследования которого делается вывод о том, что «за последние два года количество пользователей Интернета в России возросло с 52 % до 62 %»59.

Экспоненциально растет количество информации, создаваемой самими пользователями. Соотношение количества ежедневных сообщений, размещаемых на различных интернет-площадках, выглядит следующим образом (рассматривались только публичные сообщения, приватные беседы не учитывались):

«ВКонтакте»: 2,2 млн сообщений,

Twitter: 4,5 млн сообщений,

LiveJournal: 160 тыс. сообщений.

Среднее количество авторов, публикующих сообщения в социальных медиа, ежедневно (учитывались как авторы постов, так и авторы комментариев):

«ВКонтакте»: 1,2 млн уникальных авторов,

Twitter: 590 тыс. уникальных авторов,

LiveJournal: 27 тыс. уникальных авторов.

Таким образом, согласно выводам Brand Analitik, на одного автора ВКонтакте приходится в среднем порядка двух сообщений, в LiveJournal – около 6, в Twitter – 7–8 сообщений в день^60.

Подобное развитие информационной сферы прогнозировал в свое время Э. Тоффлер, который указывал, что границы между потребителями и производителями информации будут стираться, он же ввел термин просьюмер – от сочетания английских слов producer (производитель) и consumer (потребитель)61.

В то же время происходит и качественное изменение отношений между субъектами права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации. Можно обозначить три тенденции. Первая касается трансформации отношений «СМИ – пользователь», и состоит в том, что большинство крупных СМИ создают собственные онлайн-версии газет, радиостанций или телеканалов, где не только размещают значительное количество материалов очередного номера или передачи, но и, как правило, предусматривают функции комментирования, что обеспечивает обратную связь с читателями, позволяет читателям проводить публичное обсуждение того или иного информационного материала, обмениваться мнениями и сведениями по затронутой тематике.

Вторая тенденция связана с развитием сетевой коммуникации. В научной литературе эта тенденция в конце 1970-х годов была обозначена Президентом Международного института коммуникаций Ж. д’ Арси как смена вертикальной модели, ориентированной на распространение информации, то есть передачу информации от СМИ большим аудиториям, на горизонтальную, то есть непосредственный обмен информацией между отдельными людьми и группами.

В условиях вертикальной модели распространения информации СМИ информируют, освещают, предлагают объяснение тех или иных событий, целенаправленно формируют общественное мнение по какому-то вопросу, При горизонтальной модели распространения информации каждый пользователь ищет ту информацию, которая нужна именно ему, обменивается сведениями, фото-, видео-, музыкальным контентом с большим количеством людей, общается в онлайновых социальных сетях, при этом информация доносится в кратчайшие сроки.

Так, по данным Фонда «Общественное мнение», 58 % интернет-пользователей прислушивается к онлайн-отзывам и рекомендациям других людей, полученным в Интернете^62. Данные ВЦИОМ еще более впечатляют: порядка 62 % пользователей доверяют отзывам в социальных сетях, 47 % верят отзывам на форумах и блогах и 48 % ориентируются при выборе на отзывы на сайтах^63.

Еще один формат реализации свободы массовой информации обязан развитию вики-технологий, с помощью которых создается гипертекстовая среда, позволяющая пользователям добавлять в контент соответствующих сайтов свои тексты, диаграммы, фотографии, графику. Например, девиз справочного ресурса Wikipedia звучит как «свободная энциклопедия, которую может редактировать каждый». Любой пользователь сетевого ресурса может создавать свой контент, таким образом участвуя в совместном творческом проекте.

Указанные тенденции позволили, например, В. Н. Монахову охарактеризовать СМИ как «уходящую натуру» правового регулирования^64.

Подобная точка зрения высказывается и А. В. Минбалеевым, по мнению которого «СМИ сыграли системообразующую роль в становлении информационного общества и его идей, способствовали обретению информационным обществом закономерностей функционирования и развития, закреплению терминологического аппарата; стали основой для закрепления свободы информации». Однако сейчас, «в условиях активного влияния информационно-коммуникационных технологий ведущую роль в развитии информационного общества начинают играть массовые коммуникации, что обусловливает необходимость их правового регулирования»65.

На наш взгляд, необходима модернизация правового понятия СМИ. В качестве рабочего определения можно предложить следующее: средство массовой информации – лицо, занимающееся деятельностью по сбору, созданию, редактированию и распространению сообщений и материалов для неопределенного круга лиц, периодически обновляющее или заменяющее медиаконтент, осуществляющее редакционный контроль (модерацию) за содержанием распространяемых сообщений и материалов, обладающее постоянным наименованием и несущее ответственность за нарушение законодательства и этических стандартов журналистики.

Согласно нашему определению, понятие СМИ включает в себя следующие признаки:

1) является субъектом деятельности – физическим или юридическим лицом; в этом состоит отличие от понятия СМИ, определяемого как «форма распространения информации» в действующем Законе о СМИ (ст. 2);

2) осуществляет деятельность по производству и распространению массовой информации;

3) имеет определенную периодичность/обновляемость выпуска СМИ;

4) обладает постоянным наименованием в качестве средства индивидуализации;

5) осуществляет редакционный контроль, который может проявляться в двух аспектах: во-первых, как проведение определенной редакционной политики, состоящей в отборе, редактировании, производстве и распространении информационных сообщений и материалов, соответствующих тематике и заявленным целям издания, и, во-вторых, как контроль (модерация) сообщений и материалов, размещаемых пользователями;

6) несет правовую ответственность в случаях, когда содержание или форма распространяемых сообщений и материалов противоречит действующему законодательству о СМИ; правовая ответственность обусловлена наличием редакционного контроля: субъекты, не наделенные правом и обязанностью его осуществления (например, провайдер) не могут нести ответственность как СМИ (что не исключает их ответственности за неисполнение судебных решений или предписаний Роскомнадзора по ограничению доступа к ресурсам, содержащим информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено);

7) несет этическую ответственность за несоответствие деонтологическим нормам профессии.

Предлагаемое определение, на наш взгляд, учитывает те значительные изменения, которые произошли в сфере массового производства и распространения информации, значительно расширяет и уточняет понятие СМИ и позволяет ввести в сферу правого регулирования большое количество участников, использующих разнообразные формы массово-информационной деятельности.

Обратимся теперь к понятию массовой информации как объекту правового регулирования. Очевидно, что массовая информация – это вид информации – при этом обладающий набором некоторых отличительных признаков. В качестве главного из этих признаков обычно указывается возможность распространения среди неограниченного круга лиц. Значительное увеличение аудитории происходит за счет использования информационных технологий и технических средств, поэтому к неотъемлемым признакам массовой информации относится использование специальных технических средств и технологий для производства и распространения в массовом масштабе.

В качестве одного из важных признаков массовой информации указывается ее «целевая предназначенность»66 – речь идет об информации, специально созданной для того, чтобы быть переданной большому кругу людей, цель здесь – трансляция в публичное пространство. С этим связаны такие качества, как простота, наглядность, «адаптированная для восприятия форма», «доступность для понимания»67.

Кроме того, изучается содержательный аспект явления, о котором идет речь: А. А. Малиновский определяет массовую информацию как «совокупность сведений, адекватно отражающих процессы общественного бытия»68; «главным отражаемым в массовой информации объектом являются общество, жизнедеятельность его членов», – указывает С. А. Локинская^69. Таким образом, в качестве еще одного признака можно выделить социальную значимость массовой информации.

Многие исследователи в качестве особого признака массовой информации отмечают большое влияние, которое она оказывает на сознание граждан и общества в целом. Любая информация обладает «свойством социальной активности, благодаря которому она воздействует на сознание человека»70, в этом смысле отмечается, что «информационное воздействие представляет собой … процесс влияния информации, передаваемой различными способами (речью, музыкой, графикой и т. д.), одним человеком на сознание и психику другого человека»71.

В случае распространения массовой информации процессы воздействия многократно усиливаются. «Учитывая, что потребителем массовой информации является практически каждый человек, нетрудно понять, что сходные процессы формирования чувств, взглядов, впечатлений и моделей поведения одновременно протекают у большого числа людей, зачастую – у большей части общества, – рассуждает В. В. Балытников, – массовая информация может убедить людей чувствовать то или иное, думать так или иначе, действовать тем или иным образом»72. Таким образом, массовая информация рассматривается в качестве одного из социальных регуляторов современного общества наряду с моралью, традициями, религией и правом.

С другой стороны, сфера массовой информации представляет собой один из важнейших объектов правового и социального регулирования.

В российском законодательстве содержатся легальные определения понятий «информация» и «массовая информация».

Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (далее Закон об информации), «информация – это сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления»73, в ч. 2 ст. 2 Закона о СМИ «под массовой информацией понимаются предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы». Сопоставление этих определений приводит к выводу, что их семантические поля совпадают лишь частично. Впервые на это обратил внимание М. А. Федотов, который посчитал, что в данном случае мы имеем дело с «очевидными терминологическими несостыковками» данных законов – речь идет о явлении, к сожалению, нередком в информационном законодательстве^74. Однако нам кажется, что в данном случае различия в определениях продиктованы желанием законодателя отделить первичную социальную информацию, информацию факта от массовой информации. Сфера терминологического совпадения – термины «сведения и сообщения», в то же время в Законе об информации упоминаются данные, а в законе о СМИ – материалы. К информационным материалам можно отнести тексты, фотографии, рисунки, аудио- и видеозаписи. Информационный материал создается одним или группой субъектов, которые выбирают стиль, интонацию, композицию, способы графического и музыкального оформления, с целью наиболее интересной, выгодной подачи события, явления или лица, о которых рассказывается. Иными словами, информационный материал – это комплексный объект, интегрирующий в себе различные способы донесения первичной социальной информации, а так же методы воздействия на аудиторию. Информационный материал – это всегда обработанная, подготовленная информация.

Для описания феномена массовой информации необходимо учитывать, что в сообщениях и материалах могут содержаться не только сведения, но также и субъективные мнения и оценки, свобода выражения которых защищается Российской Конституцией (ч. 3 ст. 29). Пленум Верховного Суда РФ указал, что при рассмотрении информационных материалов, ставших предметом судебного спора, «судам следует различать имеющие место утверждения о фактах, соответствие действительности которых можно проверить, и оценочные суждения, мнения, убеждения, которые не являются предметом судебной защиты в порядке ст. 152 ГК РФ, поскольку, являясь выражением субъективного мнения и взглядов ответчика, не могут быть проверены на предмет соответствия их действительности»75.

В научной литературе мы встречаем два подхода к устранению этого пробела. Так, М. А. Федотов предлагает включить понятие мнения в содержание родового понятия информация, тогда определение информации, по мнению ученого, будет звучать так: «Сведения (сообщения, данные) о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, а так же мнения о них независимо от формы их представления»76.

Другой подход представлен в диссертации А. А. Царика, который считает, что термин мнения должен быть введен через уточнение понятия массовая информация, и предлагает следующее определение: массовая информация – это «предназначенные для неограниченного круга лиц, минимально достаточные, доступные для понимания сведения (сообщения, данные) и мнения независимо от формы их представления»77.

В современных условиях актуальным становится вопрос о качестве производимой и распространяемой информации. Большинство наиболее авторитетных ученых указывают, что свобода массовой информации не означает свободу производства и распространения любой (в том числе некачественной, недостоверной, оскорбительной, сенсационной, псевдонаучной и т. д.) информации.

П. У. Кузнецов высказывает идею, что «свобода информации должна пониматься как естественная необходимость человека в получении наиболее адекватного отражения существующей действительности с тем, чтобы ориентироваться в жизненных ситуациях и находить для себя наиболее правильные варианты адаптации в окружающем мире или наиболее оптимального выхода из кризиса. Это особенно актуально в настоящее время, когда жизнь наполнена кризисными ситуациями и их опасными проявлениями. В этих условиях человек еще более заинтересован в адекватном отражении действительности»78.

В связи с этим, по мнению И. Л. Бачило, «требует специального внимания проблема индикаторов оценки деятельности всей сферы массовой информации»79. В настоящее время в числе основных параметров оценки эффективности преобладают количественные показатели: рейтинг просмотров, доходность, прибыль от оказания услуг масс-медиа, и «практически отсутствуют такие критерии, как информативность, связь с потребностями страны, региона, культура человеческого и делового общения». Иными словами, вопрос о свободе массовой информации перерастает в вопрос о надлежащем уровне культуры реализации рассматриваемой свободы, о критериях качества производимой и распространяемой информации и о создании правового механизма, в достаточной степени обеспечивающего использование свободы массовой информации в интересах человека, общества, государства и в соответствии с конституционно-правовыми ценностями, закрепленными в Основном Законе страны.

Таким образом, конституционно-правовое понятие свобода массовой информации – комплексная категория, включающая в себя:

1) конституционно-правовой принцип, определяющий одно из направлений демократического развития общества;

2) правовой режим, способствующий развитию самостоятельности и активности субъектов (физических и юридических лиц), участвующих в процессах поиска, производства и распространения информации, предназначенной для неопределенного круга лиц;

3) конституционно-правовой институт, образуемый совокупностью правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, международных актах, Законе о СМИ и иных федеральных законах, подзаконных актах, регулирующих отношения в сфере обращения массовой информации, устанавливающих основные гарантии и ограничения деятельности по производству и распространению массовой информации;

4) субъективное право, то есть возможность человека получать доступ к массовой информации, а также возможность беспрепятственно производить и распространять с помощью технических средств сведения, идеи и мнения в целях участия в общественном диалоге, формирования актуальной повестки дня, продвижения важных для человека ценностей, влияния через реализацию этой свободы на принятие затрагивающих его интересы решений.

В условиях развития информационных технологий и телекоммуникационных сетей значительно возрастают возможности по осуществлению доступа, производства и распространения информации среди неограниченного круга лиц, что заставляет говорить о существенном расширении конституционно-правового понятия свобода массовой информации.

1.2. Международно-правовые гарантии и ограничения свободы массовой информации

Значение международных правовых актов для регулирования правоотношений, протекающих в информационной сфере, обусловлено рядом обстоятельств.

Во-первых, общей тенденцией развития межгосударственных отношений являются процессы глобализации и усиление универсализма в понимании прав и свобод человека. Как отмечает Г. Н. Комкова в одной из своих монографий, «международные стандарты прав человека основаны на определенном наборе признаваемых любым современным государством гуманистических ценностей, которые требуют равного к себе отношения независимо от государственного устройства, национальной специфики и исторических традиций данной страны»80.

Во-вторых, распространение информации носит трансграничный характер, международная сеть телекоммуникаций дает возможность донести сведения, знания, идеи до мировой общественности. Правонарушения с использованием информационных технологий и средств обеспечения также носят международный характер. При этом зачастую происходит «сшибка» национальных законодательств, отсутствие единых норм, единого понимания глобальных угроз ведет неэффективности отдельных запретов либо иных попыток регулирования в сфере информационных отношений. Все это делает необходимым развитие именно международного сотрудничества в области информационного права.

В-третьих, ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации содержит положение, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

В связи с этим актуальным представляется рассмотреть развитие норм международного права в области свободы массовой информации.

Международные стандарты в области прав и свобод человека и гражданина образуют два блока норм международного права: универсальные и региональные.

Универсальные международные стандарты свободы массовой информации раскрываются в документах Организации Объединенных Наций и основываются на нормах Декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. и Международного макта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.

Уже на первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН была принята Резолюция 59 (1) от 14 декабря 1946 г., в которой указывалось, «что свобода информации является основным правом человека и представляет собой критерий всех видов свободы, ради защиты которых создана Организация Объединенных Наций»81.

В ст. 19 Всеобщей декларации прав человека было установлено субъективное «право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ»82.

Затем в ч. 2 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах получила закрепление норма, в соответствии с которой «каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору»83.

Таким образом, согласно вышеприведенным международным документам, изначально получили закрепление две фундаментальные свободы – свобода выражения мнения и свобода поиска, получения и передачи информации. Использование печати и других форм массового распространения мнений и информации рассматривалось только в качестве способов реализации указанных свобод.

Важное значение имеют положения Международного пакта о гражданских и политических правах, где закрепляются ограничения права на выражение своего мнения и права на поиск, получение и распространение всякого рода информации.

В этом документе устанавливается исчерпывающий перечень оснований для ограничения указанных прав: уважение прав и репутации других лиц, охрана государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения (ч. 3 ст. 19), запрещается пропаганда войны, всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию (ч. 1, 2 ст. 20). Кроме того, определяются два условия ограничения свободы выражения мнения и свободы поиска, получения и распространения информации: подобные ограничения должны устанавливаться законом и быть необходимыми.

Впоследствии именно эти положения легли в основу ограничений свободы массовой информации.

Вопросы свободы массовой информации рассматривались в более поздних Резолюциях ООН. Например, принцип «свободного потока информации на всех уровнях» зафиксирован в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 45/76 «Об информации на службе человечеству» от 11 декабря 1990 г.

В Софийской декларации по укреплению независимых и плюралистических средств массовой информации от 13 сентября 1997 г. утверждается, что свобода массовой информации имеет важнейшее значение для развития и сохранения демократии, поскольку «двуединая функция печати заключается в передаче информации и идей, представляющих общественный интерес, а также в том, чтобы осуществлять мониторинг за деятельностью органов власти», в связи с чем была подчеркнута неприемлемость «любых форм прямой или косвенной цензуры».

В ст. 6 Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1998 г. № 53/144 «Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы» указывается, что каждый человек индивидуально или совместно с другими имеет право знать, искать, добывать, получать и иметь в своем распоряжении информацию о всех правах человека и основных свободах, включая доступ к информации о том, каким образом обеспечиваются эти права и свободы во внутреннем законодательстве; свободно публиковать, передавать и распространять среди других мнения, информацию и знания о всех правах человека и основных свободах; изучать, обсуждать мнения относительно соблюдения прав человека и основных свобод как в законодательстве, так и на практике».

Вопросы профессионального освещения проблем, связанных с терроризмом, нашли свое отражение в Резолюции Конференции ЮНЕСКО «Терроризм и средства массовой информации» (Манила, 1–2 мая 2002 г.).

Региональные международные стандарты в области прав человека образуют, в первую очередь, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.84 и другие документы Совета Европы.

Согласно ч. 1 ст. 10 Европейской конвенции о защите прав и основных свобод «каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ». Ч. 2 ст. 10 также определяется перечень целей, ради защиты которых может быть ограничена свобода выражения мнения: интересы национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, предотвращение беспорядков и преступлений, охрана здоровья и нравственности, защита репутации или прав других лиц, предотвращение разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия; также называются условия ограничения свободы выражения мнения и свободы поиска и распространения информации: ограничения должны быть предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе.

Важную роль в определении международных принципов свободы массовой информации сыграли Декларация о средствах массовой информации и правах человека от 23 января 1970 г. (утверждена Резолюцией № 428 (1970) 1 Парламентской ассамблеи Совета Европы) и Декларация о свободе выражения мнения и информации от 29 апреля 1982 г. (принята Комитетом министров)85.

В Декларации о средствах массовой информации были закреплены следующие положения:

во-первых, «право на свободу выражения своего мнения должно распространяться на средства массовой информации» – тем самым средства массовой информации получают статус субъектов права на свободу выражения мнения;

во-вторых, «независимость печати и других средств массовой информации от государственного контроля должна быть записана в законе, любое ущемление этой независимости допускается только на основании решения суда, а не органов исполнительной власти»;

в-третьих, «не должно быть ни прямой и ни косвенной цензуры печати или содержания радио- и телевизионных программ, новостей или информации, передаваемых другими средствами… Ограничения могут налагаться в пределах, разрешенных ст. 10 Европейской конвенции о правах человека. Не должно быть никакого государственного контроля над содержанием радио- и телевизионных программ, за исключением контроля на основании положений п. 2 этой статьи».

Таким образом, в Декларации о средствах массовой информации запрещается внесудебное вмешательство государства в деятельность СМИ и проводится четкое разделение правомерных ограничений свободы выражения мнения (закрепленными в Европейской конвенции) и цензуры – как одного из видов государственного контроля над распространением массовой информации (особенно со стороны органов исполнительной власти).

Принятая через 12 лет Декларация о свободе выражения мнения и информации в качестве исходного положения указывает, что обязанностью государств является охрана от вмешательств в свободу выражения мнения и информации и принятие мер, направленных на развитие многообразия средств массовой информации и источников информации для обеспечения плюрализма идей и мнений.

Среди целей, которые необходимо достигнуть для эффективной защиты права на выражение мнения, поиск, получение и распространение информации и идей, называются «отсутствие цензуры или любого произвольного контроля или ограничений в отношении участников информационного процесса»; «осуществление открытой государственной информационной политики, включая доступ к информации, направленной на улучшение понимания гражданами политических, социальных, экономических и культурных вопросов, а также на повышение их способности свободно обсуждать такие вопросы»; «существование различных независимых и автономных средств массовой информации, позволяющих отразить многообразие идей и мнений».

«Свобода печати обеспечивает свободу народа» – это положение Хартии свободы печати, принятой 16 января 1987 г. в Лондоне, в концентрированном виде выражает понимание свободы массовой информации в рассматриваемый период. Одно из главных положений Хартии гласит: «Любая цензура, прямая и косвенная, неприемлема. В этой связи законы и практика, ограничивающие право средств массовой информации свободно собирать и распространять сведения, должны быть отменены, а органы местной и центральной власти не должны вмешиваться в содержание публикуемых или передаваемых сообщений, равно как и ограничивать доступ к источникам информации». Хартия призывает власти страны не подвергать органы информации никакой экономической или иной дискриминации, предоставлять независимой прессе свободный доступ ко всем материалам и техническим средствам, необходимым для выпуска печатной продукции, а также теле- и радиовещания.

В конце ХХ в. происходит осознание изменения роли СМИ в политической и социокультурной жизни общества. Этот процесс нашел свое отражение в целом ряде международно-правовых документов, в которых не только защищается свобода прессы, но и разрабатываются механизмы повышения ее ответственности перед обществом, ставятся вопросы об отображении насилия в СМИ, о роли, которую играют СМИ в ситуациях конфликтов и напряженности.

Так, в Декларации о средствах массовой информации в демократическом обществе, принятой на 4 Европейской конференции на уровне министров по вопросам политики в области средств массовой информации в Праге 7–8 декабря 1994 г. отмечается, что «функционирование СМИ в демократическом обществе должно постоянно подвергаться переоценке, с тем чтобы быстрые экономические, технические и регламентационные изменения не наносили ущерба ни независимости и плюрализму СМИ, ни правам человека, ни интеллектуальной собственности, ни культурной и социальной политике».

В принятой на этой же конференции Резолюции с характерным названием «Журналистские свободы и права человека» предпринята попытка выработать принципы поддержания баланса между осуществлением свободы выражения мнения и свободы распространения информации представителями медиаиндустрии и соблюдением прав потребителей информационных услуг. Указывается, что «поддержание и развитие подлинной демократии требуют наличия и укрепления свободной, независимой, плюралистической и ответственной журналистики». Это требование воплощается для журналистики в необходимости: 1) информировать индивидуумов о деятельности органов государственной власти и частного сектора, предоставляя им таким образом возможность сформировать собственное мнение; 2) позволять индивидуумам или группам высказывать их мнения, содействуя таким образом информированию органов государственной власти и частного сектора, а также всего общества, об этих мнениях; 3) подвергать постоянному критическому рассмотрению деятельность различных органов власти.

Таким образом, происходит перенесение акцента со свободы массовой информации, понимаемой как абсолютная ценность, на независимость и плюрализм СМИ как гарантии исполнения ими своей основной функции – способствовать получению достоверной информации и формированию собственного мнения потребителями информационных услуг.

Ряд документов Совета Европы посвящен разработке механизмов решения наиболее острых проблем современного общества и роли, которую должны в этом играть СМИ.

В Венской декларации от 9 октября 1993 г. содержатся обязательства вести борьбу с различными методами разжигания расовой ненависти, насилия и дискриминации, а также с любыми действиями и высказываниями, способными усилить взаимные опасения и напряженность между группами населения, имеющими различные расовые, национальные, религиозные или социальные корни.

Здесь же указывается, что представители средств массовой информации должны «аргументированно и ответственно подходить к информации и комментариям о случаях проявления расизма и нетерпимости».

Рекомендация № R (97) 20 по вопросам «разжигания ненависти» от 30 октября 1997 г. указывает, что все формы самовыражения, разжигающие расовую ненависть, ксенофобию, антисемитизм и все формы нетерпимости подрывают безопасность демократии, культурное единство и плюрализм, а в случае использования средств массовой информации такие формы самовыражения могут иметь более мощный и разрушительный эффект.

В то же время, как подчеркивается в Рекомендации, ограничения в осуществлении свободы самовыражения должны применяться в законном, беспристрастном порядке на основании объективных критериев; любые ограничения свободы самовыражения должны находиться под независимым судебным контролем.

В связи с этим национальное право и судебная практика должны проводить четкую границу между «ответственностью автора разжигающей ненависть информации, с одной стороны, и ответственностью средств массовой информации и работников средств массовой информации, участвующих в ее распространении в рамках своих задач по передаче интересующих общество информации и идей, с другой».

Рекомендация № R (94) 13 «О мерах по обеспечению прозрачности средств массовой информации» устанавливает, что общественность должна иметь возможность на справедливой основе иметь доступ к некоторым сведениям о СМИ, в частности о том, кто владеет и управляет СМИ, экономические и политические интересы каких структур могут находить отражение в их информационной политике. Это необходимо для того, чтобы каждый мог оценить степень предвзятости или беспристрастности того или иного СМИ и составить свое собственное мнение об идеях и информации, распространяемых СМИ.

Обратим также внимание на принятую в 1996 г. Комитетом министров Совета Европы Рекомендацию № (96) 4 «О защите журналистов в ситуациях конфликта и напряженности» и Резолюцию Парламентской ассамблеи Совета Европы № 1438 (2005) «Свобода печати в условиях работы журналистов в зонах конфликтов» от 28 апреля 2005 г. Эти документы исходят из исключительности роли журналистов и СМИ в информировании общественности о нарушениях национального и международного права и страданиях людей в ситуациях конфликта и напряженности. Кроме того, в подобных ситуациях право индивидов и широкой общественности на информацию по всем вопросам, представляющим общественный интерес, а также на возможность оценивать действия властей и других сторон, вовлеченных в конфликт, является особенно важным. Как отмечается в Резолюции, «ситуация войны или конфликта не снижает значения адекватного распространения информации посредством СМИ; скорее, наоборот, она повышает ценность такой информации».

Указанные документы распространяют общепризнанные положения международного права, касающиеся права искать, передавать и получать информацию, свободы передвижения, тайны переписки, конфиденциальности источников информации и т. д., на ситуацию работы журналистов в горячих точках. Кроме того, Рекомендация Комитета министров Совета Европы запрещает какое-либо произвольное ограничение этих прав и свобод. Любое вмешательство в силу этого должно: а) основываться на предписаниях закона и быть сформулированным в четких и ясных терминах; б) преследовать законную цель, как она определена в соответствующих положениях актов о правах человека и практике Европейского суда по правам человека; в) быть необходимым в демократическом обществе, то есть «соответствовать острой социальной потребности, основываться на доводах, которые разумны, достаточны и пропорциональны преследуемой законной цели».

Ряд документов Совета Европы направлен против различных форм так называемой косвенной цензуры, когда свобода массовой информации ограничивается под тем или иным правомерным предлогом, однако ограничения носят непропорциональный характер, нарушают принципы демократического государства или имеют своей настоящей целью сокрытие сведений, идей и мнений, критикующих деятельность представителей органов государственной власти.

Например, большое значение имеют положения, касающиеся применения системы аккредитации журналистов, поскольку на практике власти зачастую используют механизм аккредитации для отсечения неугодных СМИ от источников информации. Принципы применения системы аккредитации сформулированы в уже упоминавшейся Рекомендации № (96) 4 «О защите журналистов в ситуациях конфликта и напряженности». В них, в частности, указывается, что «а) аккредитация имеет целью облегчить журналистам выполнение их профессиональных обязанностей…; b) осуществление профессиональной журналистской деятельности и журналистских свобод не должно зависеть от аккредитации; c) аккредитация не должна использоваться в целях ограничения свободы передвижения журналистов или доступа их к информации … отказ в аккредитации может иметь целью только такие ограничения прав, которые предусмотрены Европейской конвенцией о правах человека; d) предоставление аккредитации не должно ставиться в зависимость от уступок со стороны журналистов; e) всякий отказ в аккредитации, ведущий к ограничению свободы передвижения журналиста или его доступа к информации, должен быть обоснован». Подчеркнем, что эти принципы сформулированы для аккредитации журналистов в ситуациях конфликтов, и, значит, применение механизма аккредитации тем более не должно умалять право журналистов и общественности на доступ к информации в ситуациях обычной, мирной жизни.

Другим документом, направленным против косвенной цензуры, является, на наш взгляд, Декларация о свободе политических дебатов в средствах массовой информации (принята Комитетом министров 12 февраля 2004 г.), которая устанавливает принципы распространения информации и мнений в СМИ о политических деятелях и должностных лицах, в том числе:

– право общества получать информацию общественной важности, включает право СМИ распространять негативную информацию и критические мнения, касающееся политических деятелей и должностных лиц;

– средства массовой информации, критикующие правительство и другие институты исполнительной, законодательной и судебной власти, не должны подвергаться уголовной ответственности, а там, где эти институты пользуются подобной защитой, ее необходимо применять в ограниченной форме и не допускать использования этой защиты в целях ограничения свободы критики;

– политики могут быть подвергнуты публичному обсуждению, в том числе через СМИ, в своей деятельности;

– должностные лица могут быть подвергнуты общественному контролю и критике, в том числе через СМИ, в той сфере, где они исполняли или исполняют свои функции;

– политические деятели и должностные лица не должны пользоваться большей защитой своей репутации и иных прав, по сравнению с другими лицами;

– компенсации и штрафы за диффамацию и оскорбления должны иметь пропорциональное соотношение с объемом нарушенных прав и ущербом, нанесенным репутации любых других лиц и др.

Эти положения препятствуют развитию наиболее опасного вида государственного контроля над СМИ – политической цензуры, главной целью которой является подавление альтернативных точек зрения, недопущение критики деятельности должностных лиц и политических деятелей, унификация взглядов и оценок.

Одним из способов реализации свободы массовой информации на современном этапе является развитие общественного телевещания. Основными принципами существования общественного телевидения являются его ориентация на общественные запросы, интерактивность, создание дискуссионной площадки для обсуждения процессов, происходящих в стране, представителями различных социально-политических сил.

Ключевым вопросом деятельности общественного телевидения является его подконтрольность специально созданным структурам гражданского общества – различного рода попечительским советам, которые, с одной стороны, должны следить за тем, чтобы организации общественного телевещания в полной мере исполняли свою высокую социальную миссию, а с другой – сохраняли независимость от государственных структур и крупных экономических субъектов, не превращаясь в проводников цензуры со стороны тех или иных органов государственной власти, общественных организаций или отдельных лиц.

Согласно руководящим принципам Рекомендации № R (96) 10 Комитета министров Совета Европы «О гарантиях независимости общественных средств массового вещания», «деятельность организаций общественного вещания не подлежит цензуре в каком-либо виде. Запрещается предварительный контроль деятельности организаций общественного вещания со стороны лиц или органов, внешних по отношению к организациям общественного вещания, кроме исключительных случаев, предусмотренных законом».

Особое внимание в указанном документе уделено способам формирования общественных советов и гарантиям их независимости. Например, указывается, что «члены попечительских советов назначаются открытым и основанным на плюрализме способом; коллективно представляют интересы общества в целом, не имеют права получать каких-либо полномочий или указаний от любого лица или организации, кроме как назначившей их организации; не могут быть уволены, временно отстранены или заменены в течение срока своих полномочий любым лицом, кроме назначившего их органа и т. д.».

Реализации принципа свободы массовой информации посвящена так же Европейская хартия свободы прессы, принятая 25 мая 2009 в Гамбурге. Основная идея Хартии выражена в словах: «Свобода прессы жизненно необходима для демократического общества». В этом же документе указывается на то, что обязанностью правительства является «поддерживать, защищать и уважать любые СМИ во всем их разнообразии, а также их политические, социальные и культурные миссии», устанавливаются основные гарантии свободы прессы: «Цензура должна быть полностью запрещена. Необходимо гарантировать независимость журналистов всех СМИ, не допускать их преследования, репрессий и политического вмешательства в их деятельность со стороны государства».

Совершенствование механизмов обеспечения права граждан на получение, передачу, производство и распространение информации привело к формированию концепции права универсального доступа или универсальной услуги. В данном случае речь идет об обеспечении государством определенных стандартов доступа возможно большего числа граждан к мировому информационному наследию. Сегодня право универсального доступа к информации или право на универсальное информационное обслуживание рассматривается как новое социально-экономическое право в системе прав и свобод.

Это положение нашло свое развитие в Окинавской хартии глобального информационного общества 2000 г., где указывается, в частности, на необходимость преодоления «цифрового разрыва» внутри государств и между ними, стратегию развития людских ресурсов, возможности которых соответствовали бы требованиям информационного века.

Женевская декларация принципов универсального и недискриминационного доступа к ИКТ 2003 г. устанавливает, что необходимым фундаментом построения информационного общества являются развитие информационной и коммуникационной инфраструктуры; устранение барьеров на пути достижения равноправного доступа к информации; формирование глобальной культуры кибербезопасности.

Продолжением идей Женевской декларации стали положения Тунисского обязательства 2005 г. о том, что для информационного общества существенное значение имеет реализация принципа свободного потока информации, идей и знаний. В связи с этим нужно оказывать содействие в обеспечении повсеместного, равноправного и приемлемого в ценовом отношении доступа к ИКТ, включая универсальные концепции и ассистивные технологии – для людей во всем мире, в особенности для лиц с физическими и умственными недостатками, пожилых людей, мигрантов, беженцев, безработных, представителей маргинализированных и уязвимых групп общества.

С развитием Интернета актуальной стала проблема определения правового статуса этого информационного пространства. В частности необходимо ответить на вопрос, возможно ли распространение международных стандартов реализации прав человека на свободное выражение мнения и поиск, передачу, производство и распространение информации на виртуальное пространство, или существует некая специфика электронной среды, которая меняет правовую природу информационных прав и свобод, что влечет за собой новые виды государственного контроля за их надлежащим использованием.

Первая международно-правовая попытка решения этой проблемы была предпринята в Декларации о свободе общения в Интернете, принятая Комитетом министров государств – членов Совета Европы в Страсбурге 28 мая 2003 г.

В названной Декларации были выработаны некоторые принципы, направленные на соблюдение баланса между сохранением гарантий по основополагающему праву на свободу выражения мнений и информации, как это гарантировано ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и защитой человеческого достоинства, прав человека и основных свобод других людей, особенно несовершеннолетних.

Декларация предписывает:

– не накладывать ограничений на содержание информации, распространяемой в Интернете – больших, чем применяются для СМИ;

– не применять блокирование и фильтрацию, которые препятствуют доступу общественности к информации. При этом не исключается возможность установки фильтров для защиты прав несовершеннолетних, в частности в местах, доступных для них, таких как школы и библиотеки. При условии гарантированного соблюдения положений п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод меры могут быть приняты в целях обеспечения удаления точно идентифицированного интернет-контента либо блокирования доступа к нему, если компетентные национальные органы власти приняли предварительное или окончательное решение о его незаконности;

– не обязывать провайдеров проводить мониторинг всей информации, проходящей через их сервер. Ответственность провайдеров может быть предусмотрена в том случае, если они не предпринимают действий по оперативному удалению или блокированию доступа к определенным информационным ресурсам и услугам, после того как они узнают о том, что эти информационные ресурсы носят незаконный характер по национальному законодательству.

При определении в соответствии с национальным законодательством обязательств провайдеров должны быть предприняты меры для соблюдения свободы выражения мнения собственников данного контента;

– уважать желание пользователей Интернета не раскрывать свою личность. Сохранение анонимности не должно мешать установлению лиц, виновных в преступных деяниях в соответствии с национальным законодательством.

Завершая обзор международных документов, закрепляющих основные права и свободы в области массовой информации, отметим, что свобода массовой информации изначально основывалась на альянсе двух фундаментальных свобод – свободе выражения мнения и свободе поиска, получения и передачи информации. Использование различных форм массового распространения мнений и информации рассматривалось только в качестве способов реализации указанных свобод.

Ключевым концептом понятия свобода массовой информации является свобода, то есть возможность беспрепятственно (без установления преград и без вмешательства, особенно со стороны государства) производить, искать, получать и распространять массовую информацию, поэтому к основным принципам осуществления указанных прав и свобод, закрепленным в международно-правовых актах, относятся 1) беспрепятственность, 2) невмешательство со стороны государства, 3) независимость от государственных границ.

В международных документах последовательно проводится разграничение между правомерными ограничениями свободы выражения мнения (основные цели и условия таких ограничений нашли свое закрепление в Международном пакте о гражданских и политических правах и Европейской конвенции о защите прав и основных свобод) и иными (нарушающими международно-правовые принципы) случаями вмешательства со стороны государства в осуществление свободы выражения мнения и производной от нее свободы массовой информации.

В связи с этим запрету подлежат конкретные проявления воспрепятствования свободе массовой информации: прежде всего цензура, а также ограничение доступа к источникам информации, преследование журналистов за критику правительств, политическое и экономическое давление на прессу.

Глава 2

ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЦЕНЗУРНОГО КОНТРОЛЯ

2.1. Цензурная политика в Российской империи XVIII – начала XX в

Ретроспективный анализ российского цензурного законодательства позволит рассмотреть основные этапы нормативно-правового закрепления государственного контроля за распространением идей, взглядов, сведений о тех или иных событиях; выявить степень легитимности цензурного контроля; провести анализ целей и задач, которые ставились перед цензурой в различные периоды развития нашего государства.

Первые проявления светской цензуры относят к периоду правления Петра I. Как отмечают И. Г. Горбачев и В. Н. Печников, «по убеждению Петра I в книгах не должно было быть ничего, принижавшего славу Российского престола и государства. Именно за нападки на “русскую государственность” в 1698 г. был запрещен ввоз в страну сочинения некоего Фогта, а в 1700 г. уничтожена книга другого иностранца – Кербаза»86.

Отсутствие законодательной регламентации цензурной деятельности связано с тем, что в это время все типографии в стране были государственными или церковными и за ними осуществлялся непосредственный надзор властей, они находились «исключительно в распоряжении правительства, и в цензуре по отношению к ним не было нужды»87.

2 января 1703 г. в Москве вышел в свет первый номер газеты «Ведомости», с появления которого началась история российской журналистики. М. М. Ковалева отмечает, что русская журналистика, в отличие от западной, «была создана усилиями власти и развивалась под постоянным контролем государства»88. В связи с этим специального цензурного органа для этой газеты тоже не требовалось.

Учреждение Императорской Академии наук в Санкт-Петербурге в 1724 г., открытие Московского университета в 1755 г., открытие государственных гимназий в Санкт-Петербурге, Москве и Казани обусловило увеличение масштабов книгопечатания и приток иностранных печатных изданий, что породило определенные проблемы, связанные с контролем за содержанием печатной продукции.

В это время происходит разделение функций духовной и светской цензуры. Духовную цензуру осуществляет Синод, светскую – Академия наук, где печатаются научные труды и выходит газета «Санкт-Петербургские ведомости». Окончательное разделение функций духовной и светской цензуры было определено указом императрицы Елизаветы Петровны от 7 марта 1743 г., согласно которому все церковные книги должны были «печататься с апробацией Святейшего Синода, а гражданские и прочие всякие с апробацией Правительствующего Сената». Как отмечает Г. В. Жирков, «формально вся светская литература контролировалась Сенатом, но практически шла через Академию наук»89.

Активизация цензуры светских изданий в России связана с царствованием императрицы Елизаветы Петровны. В этот период следует ряд указов, вызванных различными информационными поводами.

Например, 26 февраля 1742 г. в газете «Санкт-Петербургские ведомости», издававшейся Академией наук, было напечатано известие о пожаловании действительному тайному советнику Михаилу Бестужеву ордена святого Апостола Андрея. В вышедшем вскоре указе от 18 марта 1742 г. сообщалось, что пожалования ордена не было, само известие было названо «несправедливым» (ложным), в результате Академии наук было запрещено печатать газету без апробации Сената^90. Неизвестно, вызван ли этот указ политическими интригами или заметку в «Санкт-Петербургских ведомостях» можно назвать первой «газетной уткой», но в данном случае указом императрицы опровергалось газетное сообщение, последовавшее установление цензуры над изданием преследовало целью пресечение возможного распространения недостоверной информации.

Целая серия указов (от 18 марта 1742 г., от 25 августа 1750 г., от 10 октября 1750 г.91) посвящена цензуре изданий, в которых описывались исторические события, предшествовавшие воцарению Елизаветы Петровны. Указами предписывалось всем гражданским и духовным лицам сдавать книги, отпечатанные после смерти императрицы Анны Иоанновны, в которых упоминаются «в бывших два правления известных персон имена» (речь шла о свергнутом малолетнем императоре Иоанне Антоновиче и его матери, бывшей правительнице России, Анне Леопольдовне и приближенных к ним лицах) для исправления в этих книгах. Исправления должны были производиться также и в печатных изданиях на «немецком и прочих иностранных языках», ввозимых из-за границы. Неточность формулировок указов о том, какие именно книги следовало изымать, привела к многочисленным злоупотреблениям и вызвала жалобы книговладельцев. Поэтому 10 октября 1750 г. последовал новый Указ, в котором говорилось, что среди изъятых книг много таких, в которых хоть и упоминаются «известные персоны двух бывших правлений», но в целом книги посвящены «Высочайшей Ее Императорского Величества славе», а потому «к знанию и обучению детей истории» пригодны».

Анализ приведенных выше примеров нормотворческой деятельности по вопросам печати показывает, что в этот период проявления цензуры были продиктованы исключительно политическими мотивами, ситуативно обусловлены и не обладали качеством правовой определенности.

Говоря о цензуре доекатерининской эпохи можно согласиться со словами О. К. Нотовича, полагавшего, что в XVIII в. «…цензурная деятельность развивалась без всякого заранее обдуманного плана, путем административной практики. Каждое цензурное постановление вызывалось каким-нибудь чрезвычайным случаем и, вследствие этого, отличалось крайне односторонним и неопределенным содержанием… Цензура продолжает развиваться путем одних случайностей … беспрерывно осложняясь сепаративными указами»92.

Вторая половина XVIII в. характеризуется значительным расширением книгоиздательской деятельности. В первую очередь это обусловлено изменением законодательной базы, направленной на регулирование деятельности типографий.

Правительственным Указом от 1 марта 1771 г. иноземцу И. Гартунгу разрешалось создание первой в России вольной (частной) типографии, в которой он мог печатать книги только на иностранных языках, в Указе говорилось, что книги должны быть «непредосудительны ни Христианским законам, ни Правительству, ни добронравию», в связи с чем рукописи должны предоставляться в Академию наук для «свидетельства»93. Указом от 22 августа 1776 г. еще двум иностранцам разрешалось свободно завести типографию, где можно было печатать книги и прочие сочинения уже не только на иностранных, но и на российском языке, при этом опять воспроизводилась формула о «непредосудительности Православной грековосточной церкви, ни правительству, ни добронравию … а дабы в печатаемых книгах ничего предосудительного вкрасться не могло, поручить в особое надзирание в рассуждении духовных книг Святейшему Синоду, а светских Академии наук»94.

Таким образом, в этих нормативных документах фактически устанавливалась предварительная цензура для светских сочинений. Кроме того, в этих указах впервые в общих чертах определялся круг вредных идей, которые и должна была не пропускать цензура.

Важным этапом в правовом регулировании цензурного контроля является Указ от 15 января 1783 г. «О позволении во всех городах и столицах заводить типографии и печатать книги на Российском и иностранных языках, с освидетельствованием оных от Управы благочиния»95, согласно которому в столицах и во всех городах разрешалось заводить типографии по собственной воле, не требуя ни от кого дозволения, однако ставя в известность об этом Управу благочиния своего города.

В 1782 г. был принят Устав благочиния, где закреплялись цензурные функции указанного учреждения, более подробно его полномочия были регламентированы последующим Указом от 15 мая 1790 г., согласно которому Управы благочиния становились основными цензурными учреждениями. Таким образом, надзор за книгоиздательством передавался в руки полицейской власти. С этого периода, по мнению Р. И. Бурлаковой, «цензурное регулирование начало восприниматься как часть полицейской функции государства»96.

К этому же периоду относится и первый, утвержденный императрицей, список запрещенных светских книг. Он был определен Указом от 26 марта 1786 г., в котором Новикову и другим содержателям вольных типографий в Москве строжайше запрещалось издавать и пускать в продажу книги, «наполненные странными мудрствованиями, или, лучше сказать, сущими заблуждениями» (произведения были посвящены мистике, эзотерике, идеологии масонства). Список включал в себя 6 книг: «О заблуждениях и истине», «Апология, или Защищение ордена Вольных каменщиков», «Братское увещание». «Хризомандер, аллегорическая и сатирическая повесть», «Карманная книжка», «Парацельса химическая Псалтырь»97.

Данная норма способствовала разработке определенного правового механизма изъятия запрещенной литературы. Н. А. Гринченко замечает: в этот период власти уже осознавали, что запрет сам по себе не может предотвратить распространения книг, содержащих вредные идеи, поэтому «для предотвращения распространения запрещенных изданий в цензурном законодательстве были разработаны меры, на основании которых в России осуществлялась торговля отечественными и зарубежными произведениями печати»98. Так, запрещенные книги изымались из московских книжных лавок и уничтожались, с книготорговцев были взяты подписки, обязывающие их не продавать эти сочинения; зарубежные издания, не допущенные к продаже в России, должны были отсылаться книготорговцами за границу. Ответственность за распространение запрещенных изданий возлагалась на книготорговцев.

Параллельно формированию правового механизма противодействия проникновению вредных идей посредством книжной торговли появлялись и первые способы обхода цензурного законодательства. Например, книги ввозились из-за границы нелегально, на них менялись титульные листы, затем книги тайно продавались. Эти действия предпринимались с целью получения дополнительного дохода, поскольку запрещенные книги стоили дороже. Н. А. Гринченко приводит пример, что в магазине В. Греффа существовал «тайный кабинет для чтения», где желающие (по особой рекомендации) могли ознакомиться с изданиями, которые «нельзя было пустить в продажу»99.

Стремление не допустить распространения идей Французской революции в Российском государстве способствовало окончательному закреплению института цензуры. Указ 1796 г. вводил цензуру иностранных книг, к тому же устанавливалось правило, согласно которому «никакие книги, сочиняемые или переводимые в государстве нашем, не могут быть издаваемы … без осмотра от одной из цензур»100. Для этого цензурные учреждения размещались в Петербурге, Москве, Риге, Одессе и при Радзивиловской таможне. Общее регулирование цензурной деятельностью возлагалось на Правительствующий Сенат, определялось, что в цензурное учреждение должны входить одно духовное лицо, назначаемое Синодом, одно гражданское, назначаемое Сенатом, и представитель Академии наук или университета. Именно с этого момента, «профессия цензора получила государственный статус»101.

В дальнейшем в правление Павла I цензурный режим ужесточался. Так, указом от 17 мая 1798 г. усиливался контроль за ввозимыми иностранными изданиями, для чего цензурные учреждения вводились теперь во всех портах^102. Указом от 17 апреля 1800 г. устанавливалось, что все существующие в стране цензурные учреждения подчиняются Санкт-Петербургской цензуре, кроме того, они не должны были дозволять печатать книги без ее одобрения^103. Тем самым выстраивалась единая «цензурная вертикаль», устанавливалась двухступенчатая система цензуры. Тогда же был установлен тотальный запрет на ввоз всякого рода книг и иных иностранных изданий, включая ноты, поскольку «через ввозимые из-за границы книги наносится разврат вере, гражданскому закону и благонравию»104.

Таким образом, в этот период цензурные предписания имели некодифицированный характер, были направлены на установление индивидуального разрешения или запрета. Постоянные органы, исполняющие функции цензуры, только формировались. В самых общих чертах определялся круг вредных идей и тем, подлежащих запрету. Особенное внимание власть уделяла иностранной литературе, за ввозом и распространением которой устанавливался особенно строгий контроль.

В то же время, российские монархи все больше осознавали силу воздействия печати на общественное мнение. На самых ранних этапах возникновения цензуры проявляется ее идеологическая направленность, реализующаяся через запрет тем, идей, знаний, которые правительство считает опасными. С этого периода цензура становится одним из методов обеспечения внутриполитической безопасности, осуществление цензурного контроля превращается в важную государственную функцию.

9 июля 1804 г. был утвержден первый Цензурный устав, который официально ввел в России предварительную цензуру. «Ни одна книга или сочинение не должно быть напечатано в империи Российской, не выпущено в продажу, не быв прежде рассмотрено Цензурою», – указывалось в ст. 3 Устава^105.

В Уставе впервые были названы основные объекты цензуры: это все книги и сочинения, печатаемые в России (п. 1, 3), журналы и другие периодические издания, в том числе иностранные, ввозимые из-за границы или выписываемые по почте (п. 9), рукописные пьесы, представляемые во всех театрах (п. 10), а так же эстампы и «изображения» (рисунки, картины, гравюры, п. 25).

Был определен круг тем, которые не должны пропускаться цензурой: «Чтобы ничего не было противного Закону Божию, Правлению, нравственности и личной чести какого-либо гражданина» (ст. 15). В то же время в Уставе содержалась оговорка о том, что «благоразумное исследование», касающееся веры, законодательных положений и государственного управления, не должно запрещаться цензурой. В этом случае многое зависело от усмотрения цензора, который должен был решить, насколько представленное сочинение не противоречит установленным требованиям.

Уставом предусматривался различный правовой механизм пресечения распространения запрещенных идей и мнений. Так, если цензор в доставленной рукописи находил только некоторые места, нарушающие установленные запреты, то, обозначив такие места, он обязан был вернуть рукопись издателю – с целью изменения или исключения выделенных фрагментов текста. Позже исправленная рукопись могла быть одобрена цензурой и опубликована. В этом случае ответственности не предусматривалось (п. 16).

Если сочинение в целом было направлено на оскорбление личной чести гражданина, благопристойности и нравственности, то цензурный комитет не только отказывал в напечатании рукописи, но и удерживал ее у себя. Фактически речь шла о конфискации рукописи или книги как орудия совершения правонарушения. Юридический механизм противодействия распространению вредной информации состоял в прекращении правонарушения (п. 18).

Наиболее строгие меры ответственности предусматривались в том случае, когда в представленной рукописи отвергалось бытие Божие, она в целом была направлена против веры и законов Отечества, либо на оскорбление верховной власти и была «противна духу общественного устройства и тишины». При установлении таких обстоятельств цензурному комитету вменялось в обязанность не только задержать рукопись, но и сообщить об этом правительству – для отыскания сочинителя и привлечения его к ответственности.

Организационно цензура была отнесена к Министерству народного просвещения. Затем, в целях установления более строгого контроля за печатью в 1810 г. учреждения цензуры были переданы в ведение только что созданного Министерства полиции, которое с 1819 г. было преобразовано в Министерство внутренних дел.

Следующий Цензурный устав от 10 июня 1826 г., принятие которого можно рассматривать как одну из ответных внутриполитических мер монарха на восстание декабристов, существенно отличался от предыдущего.

В Уставе детально регламентировалась структура цензурного ведомства. Аппарат цензуры переводился в Министерство народного просвещения, руководство ею поручалось специально созданному Верховному цензурному комитету, в состав которого входили три министра: народного просвещения, внутренних дел и иностранных дел. С высоты сегодняшнего дня можно сказать, что основной функцией Верховного комитета было осуществление информационной политики в области развития научной и учебной литературы, обеспечения общественной нравственности и внутренней безопасности, формирования общественного мнения, в соответствии с политическими целями, определяемыми правительством.

Министру народного просвещения подчинялся Главный цензурный комитет, который в свою очередь осуществлял руководство всеми остальными цензурными комитетами и разрешал спорные дела. Кроме того, цензурные комитеты подчинялись непосредственно попечителям учебных округов. Такая административная структура способствовала скорейшему доведению властных предписаний до цензоров на местах. На исполнение цели было направлено и введение практики ежегодных разъяснений цензорам, составляемых Верховным цензурным комитетом и содержащих указания по применению отдельных статей Устава.

Второй Цензурный устав существенно увеличил перечень объектов цензуры – теперь к нему относились «все вообще книги, сочинения, прописи, географические и топографические карты, рисунки, чертежи, планы, портреты и музыкальные ноты» (§ 2)106, афиши, мелкие публичные объявления (§ 115), частные издания сводов и собраний Российских законов (§ 117), «медицинские и всякого рода лечебные книги» (§ 124), «учебные книги для юношества» (§ 125).

В качестве ценностей, которые цензура должна была ограждать от посягательств, указывались Православные «Святыни, Престол, постановленные от него власти, законы Отечественные, нравы и честь народная и личная» (§ 3). Однако, в отличие от предыдущего Устава, который ограничивался подробным тематическим перечислением, в Уставе 1826 г. содержалось подробное описание возможных оснований цензурных вмешательств.

Общие положения для руководства цензоров при рассматривании всякого рода произведений составляли содержание гл. 12, более подробные – гл. 13–17 Устава.

Запрещались сочинения, в которых рассматривались учения тайных обществ, астрологическая, магическая, кабалистическая и другая подобная литература, «служащая к распространению заблуждений и суеверий». Запрету подлежали сочинения и переводы, в которых подвергалась сомнению достоверность Священного Писания и подрывающие уважение к церковной иерархии, христианским добродетелям, правила христианского воспитания и образования.

Равным образом запрещалось «всякое произведение словесности и искусств, противное добрым нравам, благопристойности, или чести народной и личной» (§ 164).

Не могли появиться в печати произведения, которые содержали критические замечания в адрес Верховной власти и государственно-управленческого аппарата, и «могли ослабить чувство преданности, верности и повиновения» Государю Императору, власти вообще и российским законам. Запрещались книги, в которых хотя бы в теории порицался монархический образ правления, предлагались реформы государственного управления, обсуждалось правовое положение различных сословий. Все эти предписания равным образом относились и к сочинениям, посвященным иностранным державам, состоящим в дружественных с Россией отношениях.

Цензурированию подлежали классические книги античных авторов, предназначенные для чтения в учебных заведениях, запрещались исторические сочинения, если в них отсутствовали поучительные наставления современникам или сочувственно описывались лица, выступавшие против монархического правления. При этом запрещалось заменять исключенные цензурой места точками, для того чтобы читатели не догадались о цензурных вмешательствах.

Отдельные нормы Устава были посвящены правилам цензурирования географических, статистических, логических, философских, юридических, естественно-научных и медицинских книг. Например, запрещались книги, в которых излагались идеи естественного происхождения прав и свобод человека, а так же теория общественного договора. Запрещалось печатать записки частных лиц по судебным делам.

Цензура должна была возвращать сочинения и рукописи, в которых обнаруживались грамматические ошибки, а также книги на иностранных языках, если в них нарушались правила языка написания.

Кроме того, в уставе содержалось положение, согласно которому «статьи, касающиеся до государственного управления, не могут быть напечатаны без согласия того министерства, о предметах коего в них рассуждается» (§ 141). Тем самым вводилось большое количество ведомственных цензур. Все ведомственные цензуры были равнообязательными, и какое-либо издание с разнообразной информацией должно было проходить последовательно через несколько ведомственных цензур. Это увеличивало сроки публикаций.

Формально-юридическое закрепление оснований цензурного вмешательства должно было способствовать сужению цензорского усмотрения, иными словами, цензор в большей степени должен был опираться на нормы Устава, чем на собственные субъективные оценки. Этому препятствовал параграф устава, запрещающий пропускать к напечатанию места в сочинениях и переводах, имеющие двоякий смысл, если один из них противоречит цензурным правилам (§ 151).

В Уставе 1826 г. расширен круг субъектов, вступающих в цензурные правоотношения, гораздо подробнее описаны их права, обязанности и меры ответственности за допущенные правонарушения.

Если в Уставе 1804 г. основными субъектами были цензоры и издатели, а, например, авторы упоминались только дважды (в случае, когда они не согласны с решением цензуры, и в случае, когда в их сочинениях обнаруживались идеи, направленные против веры и законов Отечества), то Устав 1826 г. регулирует отношения между цензорами разного уровня, а также между цензорами и сочинителями, переводчиками, издателями, художниками, граверами, владельцами типографий, розничными продавцами и разносчиками книг, владельцами библиотек для чтения. Перечень субъектов сам по себе уже является показателем расширения сферы правового регулирования отношений по распространению различного рода произведений: законодатели стремились закрепить возможность изъятия книжной продукции, не соответствующей цензурным нормам, на каждом этапе движения произведения от автора к читателю.

Например, если в книжной лавке или библиотеке для чтения обнаруживалась книга, не разрешенная цензурой, владельцы лавки или библиотеки штрафовались на 2000 руб., в случае повторного обнаружения неразрешенных произведений книжная лавка или библиотека закрывались на два года, следующее правонарушение вело к пожизненному лишению права заниматься деятельностью по содержанию библиотек или книжной торговлей. Еще более жесткие меры ответственности налагались на владельцев типографий.

Особенно строгие требования предъявлялись к издателям периодических изданий и мелких сочинений, поскольку они пользовались большей популярностью, и «в случае предосудительного содержания могут производить гораздо опаснейшие последствия».

Следующий Цензурный устав был принят 22 апреля 1828 г., и в нем законодатель попытался избавиться от недостатков прежнего.

В Мнении Государственного совета, предпосланном новому Уставу, проводилось сравнение нового устава с предшествующим и указывалось, в частности, на более четкое и точное определение обязанностей цензоров, отмечалось, что новом Уставе цензоры «не поставлены судьями достоинства или пользы рассматриваемой книги. Они только ответствуют на вопрос: не вредна ли та книга, и все их действия ограничиваются простым решительным на сей вопрос ответом»107.

В отличие от предшествующего нормы Устава 1828 г. предписывали цензорам:

– «принимать всегда за основание явный смысл речи, не дозволяя себе произвольное толкование оной в дурную сторону» (п. 6);

– не «входить в разбор справедливости или неосновательности частных мнений или суждений писателя» (п. 15);

– не входить в рассуждение о том, полезно или бесполезно рассматриваемое сочинение, если только оно не содержит нарушений, предусмотренных уставом (п. 15);

– не переписывать представленные к рассмотрению рукописи по своему вкусу, не прибавлять собственных примечаний и толкований (п. 91)108.

Перечень оснований для запрещения был четче структурирован и включал в себя:

1) что-либо клонящееся к поколебанию учения Православной… Церкви;

2) нарушающее неприкосновенность Верховной самодержавной власти … и что-либо противное коренным государственным постановлениям;

3) когда в оных оскорбляются добрые нравы и благопристойность;

4) когда в оных оскорбляется честь какого-либо лица непристойными выражениями или предосудительным обнародованием того, что относится до его нравственности или домашней жизни, а тем более клеветою» (п. 3).

Анализируя основания для запрещения, представленные в Цезурных уставах, С. И. Григорьев обратил внимание на то, что «порядок охраняемых цензурой позиций устанавливается уже в первом уставе и затем лишь повторяется с определенными исключениями»109.

В целом, соглашаясь с его мнением, отметим, что от устава к уставу происходит размежевание таких охраняемых позиций, как Верховная власть (личность самодержца), система государственной власти, законодательство (то есть печать не должна способствовать совершению противозаконных действий), отдельную категорию составляет «честь народная», «благопристойность» (то есть общепринятые принципы морали и нравственности). В уставе 1828 г. в свернутом виде присутствуют такие основания цензурного вмешательства, как оскорбление («непристойными выражениями»), диффамация, («предосудительное обнародование»), вмешательство в частную и семейную жизнь («домашнюю жизнь»), клевета.

В третьем Цензурном уставе впервые появляется положение о том, что «никакой чиновник не имеет права без дозволения начальства обнародовать сведения, ставшие ему известными по службе» (п. 10). Наличие данной нормы позволяет говорить о становлении института служебной тайны: перечней видов конфиденциальной информации еще не существовало, но устанавливался общий запрет на распространение любых сведений, ставших известными по службе.

Отдельный раздел цензурного устава был посвящен иностранной цензуре. Специфика наблюдения за иностранными изданиями состояла в том, что цензура имела дело не с рукописями, текст в которых можно было изменить, а с уже изданными книгами. Поэтому цензор должен был принять одно из следующих решений: дозволить к обращению, дозволить за исключением некоторых мест (страницы вырезались или заклеивались), запретить к обращению для публики или запретить безусловно (п. 98).

Цензурный устав регламентировал применение к цензуре иностранной всех норм, действовавших для внутренней цензуры. При этом предписывал, что «романы, повести, другие произведения иностранной словесности должны быть рассматриваемы с большей против иных книг строгостию в отношении к нравственности их содержания» (п. 103).

Однако строгости цензурного устава по отношению к иностранной литературе успешно преодолевались. Е. А. Кулакова, изучавшая журналы заседаний Комитета цензуры иностранной в Петербурге, приходит к выводу, что Главное управление цензуры часто удовлетворяло прошения частных лиц о выдаче им запрещенных книг. С получателя иностранных книг брали расписку «в непередавании оного никому другому»110.

Ю. Г. Оксман указывает на другой способ обхода иностранной цензуры: в списках книг, составляемых книгопродавцами для цензурных комитетов, указывались лишь названия книг, но не сообщалось число привезенных экземпляров. В случае запрещения цензурой той или иной книги книгопродавцы должны были отправить книги обратно, но отправлялась только часть экземпляров, а другие книги реализовывались по более высокой цене^111.

Подтверждением того, что запрещенные книги имели широкое обращение в российском обществе, могут служить и данные, приводимые С. Монасом о том, что «после раскрытия заговора петрашевцев в Петербурге в ходе специальных проверок магазинов книгопродавцов была выявлена 2581 запрещенная книга»112.

Таким образом, цензура не справлялась со своей главной функцией – отфильтровывать информацию и мнения, противостоящие официальной идеологии. И. М. Чирскова отмечает парадоксальные результаты деятельности цензуры: «Усилия цензоров, направленные на ограждение государственных интересов, нередко приводили к неожиданным результатам – популяризации запрещенных произведений отечественной и иностранной литературы. Именно благодаря цензуре русский читатель нередко был знаком с ними лучше, чем представители более свободных европейских стран»113.

Был расширен состав Главного управления цензуры, в который теперь входили Президенты Академии наук и Академии художеств, а так же представители духовного ведомства Православного вероисповедания, министерства иностранных дел и внутренних дел, управляющий третьим отделением Императорской канцелярии др. Расширение состава высшей цензурной инстанции должно было повысить авторитет последнего органа в обществе.

В этот период начинается вытеснение университетских профессоров из цензуры. Постановлением Государственного совета «О новом штате Цензурного управления» от 19 июля 1850 г., где указывалось, что «в цензоры могут быть определяемы только чиновники, получившие образование в высших учебных заведениях … во время занятия сей должности они не должны вместе с оною нести никаких других обязанностей». Передача цензурных обязанностей в руки надежных лояльных правительству чиновников свидетельствовало об изменении официальной политики и о желании власти усилить эффективность цензуры. Как замечает И. П. Фут, увольнение университетских цензоров и замена их чиновниками из Министерства народного просвещения, «не имевшими такой научной подготовки, зато надежными в политическом отношении, являлось яркой приметой времени»114.

Происходит постепенное ужесточение цензурного режима. В действующий цензурный устав вносится много дополнений и изменений. Конец 1840-х – 1855-е годы в научной исторической литературе получил название «цензурного террора». По словам М. К. Лемке, это «едва ли не самый мрачный и тяжелый период всей истории русской журналистики. Помимо обыкновенной, официальной и весьма строгой цензуры, в это время над печатным словом тяготела еще другая цензура – негласная и неофициальная, находившаяся в руках учреждений, облеченных самыми широкими полномочиями и не стесненных в своих действиях никакими рамками закона».

Наряду с цензурными учреждениями, предусмотренными Уставом о цензуре 1828 г. в конце 1840-х – 1850-е годы стали появляться чрезвычайные негласные комитеты: Высочайше учрежденный 27 февраля 1848 г. комитет для рассмотрения действий цензуры периодических изданий (по имени своего председателя А. С. Меншикова в научной литературе получивший название Меншиковского комитета); Высочайше учрежденный 2 апреля 1848 г. комитет для высшего надзора в нравственном и политическом отношениях за духом и направлением всех произведений нашего книгопечатания (получивший название Комитет 2 апреля, или Бутурлинский, по имени его председателя Д. П. Бутурлина); Высочайше учрежденный 21 января 1859 г. Комитет по делам книгопечатания. Цель учреждения комитетов обозначалась как «высший, в нравственном и политическом отношении, надзор за духом и направлением отечественного книгопечатания», помимо осуществления предварительной цензуры, Комитет должен был рассматривать то, что уже вышло в печать и обо всех замечаниях и наблюдениях доводить до сведения Государя^115. Комитеты подчинялись непосредственно императору, штатные назначения осуществлялись негласно, полномочия были определены очень широко, деятельность носила секретный характер. Неопределенность правового статуса и компетенции этих органов приводили к тому, что невозможно было оспорить их действия или выводы.

Особо стоит сказать о санкциях за нарушение цензурного законодательства. В Уставе о цензуре 1828 г. преобладающей формой ответственности за нарушения в сфере печати являлись административные взыскания, но также были включены некоторые нарушения, при определенных условиях признававшиеся уголовно-наказуемыми, конкретная санкция за которые не устанавливалась. По Уставу, виновный «предавался суду по законам».

Более серьезная, уголовная ответственность устанавливалась Законами уголовными, вошедшими в 15 томах Свода законов Российской империи. Преступления, совершенные посредством печати, были отнесены к государственным преступлениям и включали соответствующие статьи о «наказаниях за поношение Государя Императора и членов Императорского дома злыми и вредными словами» (ст. 220, 221, 222); «поношение» присутственного места, должностного лица (ст. 229, 230), сочинение и опубликование подложных указов, распространение вредных слухов, направленных против правительства (ст. 235–238)116.

Уложением о наказаниях уголовных и исправительных от 15 августа 1845 г., упорядочившим действовавшие нормы уголовного материального права, санкции за преступления печати содержались в нескольких разделах: разделе втором «О преступлениях против веры и о нарушениях ограждающих ее постановлений», разделе третьем «О преступлениях государственных», разделе восьмом «О преступлениях и проступках против общественного благочиния» и др.

Например, предусматривалось уголовное наказание авторов печатных и рукописных сочинений, в которых содержалось «богохуление, поношение святых, порицание Христианской веры или Православной Церкви» (ст. 187), составление и распространение печатных и письменных сочинений и изображений с целью возбудить неуважение к Верховной власти (ст. 267), тайное издание или распространение сочинений, рисунков, гравюр, имевших целью «развращение нравов или явно противных нравственности и благопристойности» (ст. 1301)117.

Все признанные судом печатные издания подлежали принудительному уничтожению, а виновного в совершении преступления печати против веры или против верховной власти суд мог лишить всех прав состояния и сослать на поселение в Сибирь. Н. М. Корнева отмечает любопытную особенность санкций этого периода: «наказание за печатную антихристианскую пропаганду было мягче, чем за устные ее формы. Печатная форма считалась менее опасной, гарантией от ее широкого распространения служила неграмотность основной массы верующих»118.

К преступлениям против личной чести относились составление и распространение сочинений и изображений, «хотя и не заключающих прямой клеветы, но ругательных и явно оскорбительных для какого-либо частного лица» (ст. 2020). Суд мог обязать виновного принести публичное извинение.

Предусматривалась также специальная уголовная ответственность за нарушение постановлений о цензуре (ст. 1306–1318) – субъектами были как цензоры, так и владельцы типографий, содержатели библиотек для чтения и книготорговцы.

Таким образом, контроль за печатным словом реализовывался не только в качестве цензурного надзора, но и в зависимости от серьезности правонарушения подкреплялся административными взысканиями или уголовно-правовыми наказаниями.

Российское правительство в борьбе с инакомыслием применяло «мощнейший правовой инструментарий с диапазоном от цензурного Устава до Уложения о наказаниях уголовных и исправительных»119 и активно использовало превентивные, запретительные и репрессивные меры.

Именно в это время, по мнению Г. В. Жиркова, усиливается тенденция видеть в цензуре прежде всего полицейскую функцию. В качестве доказательства исследователь приводит рассуждения цензора О. А. Пржецлавского, считавшего, что «ближайшим аналогическим» значением этого термина является термин «полиция». «Полиция же есть учреждение, – замечал он, – имеющее целью действующей в данной стране, в данное время властью писаные законы приводить в фактическое исполнение и предотвращать всякое, также фактическое, их нарушение. Следовательно, то, что требуется от полиции в области материальных деяний, требуется от цензуры в круге действия интеллектуальном: сущность и той, и другой одинакова, хотя и в различных сферах, состоит в охранении от нарушения действующего закона. Цензура – полиция печатного слова…»120

Следующий этап развития цензуры в России связан с эпохой «великих реформ» Александра II.

Временные правила 12 мая 1862 г. – лаконичный документ, основная цель которого – в уточнении оснований цензурного вмешательства: кроме традиционного запрета нарушать «должное уважение к учению Христианских вероисповеданий, неприкосновенность Верховной власти и ее атрибутов, уважение к особам Царствующего дома, непоколебимость основных законов, народную нравственность, честь и домашнюю жизнь каждого» (п. 1), цензура должна была «не допускать к печати сочинений и статей, излагающих вредные учения социализма и коммунизма, клонящиеся к потрясению или ниспровержению существующего порядка и к водворению анархии», под запрет попадали статьи, «в которых возбуждается неприязнь и ненависть одного сословия к другому» (п. 2), или содержатся оскорбительные насмешки над целыми сословиями или должностями государственной и общественной службы» (п. 7)121.

Предпринимаются попытки систематизации постановлений и распоряжений о цензуре, увидевших свет с 1828 г. по 1862 г. Создается Комиссия для разработки проекта нового цензурного устава под председательством статс-секретаря князя Д. А. Оболенского. Для обеспечения работы комиссии в типографии Министерства народного просвещения печатаются «Сборник постановлений и распоряжений по цензуре с 1720 по 1862 год», «Исторические сведения о цензуре в России», «Мнения разных лиц о преобразовании цензуры», «Записки о цензуре» литераторов, «Сборник статей, недозволенных цензурой в 1862 г.» и т. д. Хотя эти издания изначально предназначались для служебного пользования, часть тиража передается в публичные библиотеки и читальни, распространяются среди писателей и издателей, что порождает публичную общественную дискуссию о роли цензуры в истории российской культуры и ее месте в социально-политической жизни России середины XIX в. В ноябре 1862 г. был представлен проект Устава о книгопечатании, в котором предлагался смешанный порядок осуществления цензуры за печатью, совмещающий судебную ответственность и возможность административного надзора. Хотя проект не был принят, но наиболее важные идеи его авторов нашли свое развитие в последующих нормативных актах, реформировавших институт цензуры в России^122.

Цензурная реформа получила нормативно-правовое оформление 6 апреля 1865 г., когда были утверждены два акта: Указ «О даровании некоторых облегчений и удобств отечественной печати» и Мнение Государственного совета «О некоторых переменах и дополнениях в действующих ныне цензурных постановлениях», представлявшие собой новые Временные правила о печати.

Обратим внимание на необычность источника права: это не цензурный устав, и не закон о свободе печати. Временные правила принимались с оговоркой, что они изданы на время, до окончания работы комиссии по делам книгопечатания. Цензуроведы, изучавшие исторические источники этого периода, делают вывод о том, что «отсутствие закона и замена его временными правилами стали результатом противоречий, возникших в правительственных кругах по решению цензурного вопроса»123.

Согласно Временным правилам о печати от 6 апреля 1865 г. освобождались от предварительной цензуры в обеих столицах все периодические издания (газеты и журналы) и оригинальные сочинения не менее 10 печатных листов, переводы не менее 20 печатных листов^124. Указание на объем сочинения не случайно: от предварительной цензуры освобождались серьезные, фундаментальные сочинения, рассчитанные на внимание образованных читателей, литература для народа по-прежнему подлежала предварительной цензуре. Предварительная цензура была оставлена для духовной и иностранной литературы, а так же для всех печатных изданий, выходивших в провинции.

Таким образом, в России фактически был введен новый тип цензуры – последующий (карательный), при сохранении в ряде случаев предварительной цензуры.

Суть теперь состояла в том, что издатели представляли в цензурные комитеты не рукописи, а отпечатанные номера периодических изданий и книг. Согласно Временным правилам 1865 г. цензура по-прежнему осуществлялась до выхода издания в свет, но цензор уже не мог вмешаться в творческий процесс. Он должен был вынести заключение: содержится ли нарушение закона в данном произведении. Если факт нарушения, по мнению цензора, существовал, Министерство внутренних дел ходатайствовало о возбуждении преследования против органа печати.

Введение новой (карательной) формы цензуры, с одной стороны, усиливало степень личной ответственности авторов, журналистов, редакторов и издателей, поскольку в случае нарушения законов они подвергались судебному преследованию. С другой – судебный порядок рассмотрения правонарушения должен был защитить авторов и редакторов от субъективной оценки цензоров.

Вскоре цензорам столичных комитетов была разослана специальная инструкция Министра внутренних дел, в которой указывалось, что с введением карательной цензуры существенно изменяются обязанности цензоров. В случае предварительной цензуры цензор «только дозволяет или запрещает», в случае карательной – несет более сложные обязанности и должен ответить на ряд вопросов: а) заключается ли нарушение закона в напечатанном произведении? б) если факт нарушения закона существует, то следует ли подвергнуть автора преследованию? в) если следует начать преследование, то каким образом должно быть сформулировано первоначальное обвинение?125

Согласно нормам Временных правил устанавливались ответственные лица за содержание напечатанных или литографированных сочинений – с учетом последовательности, в которой они должны были призываться к суду:

1) сочинитель, во всех случаях, когда он не докажет, что публикация его сочинения произведена без его ведома;

2) издатель – в том случае, если имя или место жительства сочинителя неизвестны или он находится за границей;

3) типографщик или литографщик – когда ни сочинитель, ни издатель не известны или находятся за границей;

4) книгопродавец – в том случае, если на продаваемом экземпляре отсутствует указание на адрес типографии или литографии.

Таким образом, складывается современная модель ответственности, когда главным ответчиком выступает автор, а в некоторых случаях к ответственности привлекаются и распространители вредной информации.

Кроме уже закрепленных в Уставе 1828 г. и продолжавших действовать цензурных запретов, вводились и дополнительные. Например, не дозволялось печатать:

– отзывы, подрывающие общественное доверие к действующим законам, постановлениям и распоряжениям правительства;

– воззвания, возбуждающие вражду одного сословия против другого;

– «порицание или оспаривание начал собственности и семейного союза, с намерением ослабить их основы»;

– постановления дворянских, городских и земских собраний без специального разрешения.

Как мы видим, «дарование некоторых облегчений и удобств отечественной печати» не обошлось без очередного расширения круга запрещенных тем.

В связи с этим российское уголовное законодательство пополнилось рядом новых составов преступлений, закрепленных во Временных правилах 1865 г. Преступлением признавалась публикация «оскорбительных … отзывов о действующих законах или постановлениях», «воззвание, возбуждавшее вражду одной части населения против другой или одного сословия против другого», «всякое оглашение в печати о частном или должностном лице, или установлении такого обстоятельства, которое может повредить их чести, достоинству или доброму имени», опубликование оскорбительного отзыва в печати, заключавшего в себе «злословие или брань» и др.

Кроме судебной ответственности, вводились новые меры административной ответственности: предостережение и приостановление периодических изданий. Правом направлять предостережения повременным изданиям наделялся министр внутренних дел. С получением третьего (последнего) предостережения издание приостанавливалось на срок до 6 месяцев. Временные правила предусматривали также возможность полного прекращения того или иного издания на основе представления министра внутренних дел и решения Правительствующего Сената.

Совет главного управления по делам печати, а так же цензурные комитеты наделялись правом немедленного приостановления выпуска в свет печатных произведений и периодических изданий с арестом отпечатанного тиража. Эти административные меры допускались в тех «чрезвычайных случаях» когда наложение ареста не могло быть отложено до соответствующего судебного приговора. Одновременно упомянутые учреждения должны были начать судебное преследование против виновных.

Цензор мог возбуждать судебное преследование не только по отдельной журнальной или газетной статье, в которой бы нарушались нормы закона, но и в случае обнаружения «вредного направления повременного издания», которое выявлялось при сопоставлении нескольких номеров издания. Подобная правовая неопределенность, по мнению В. Ф. Блохина, допускалась законодателем преднамеренно: комиссия, составлявшая проект Временных правил, «столкнувшись с трудностями юридического определения характера нарушений в печати, сознательно отказалась от конкретной формулировки проступков, за которые могло последовать административное взыскание»126, для того, чтобы неопределенность правового содержания понятия позволяла существенно варьировать границы дозволенной свободы печати применительно к отдельному изданию.

В научной литературе не получили достаточного рассмотрения возможности экономического воздействия на издания, заложенные во Временных правилах о печати 1865 г. Нормами правил издатели периодически изданий, освобождаемых от предварительной цензуры, обязывались внести за свое издание предварительный залог в размере от 2500 до 5000 руб. в зависимости от типа издания. В случае наложения денежных взысканий, их суммы вычитались из залога, а потом пополнялись издателем. Если деятельность издания прекращалась, то залог возвращался не раньше, чем через год после выхода последнего номера. Таким образом, каждый редактор и издатель, получая очередное предостережение или приостановление издания, фактически рисковал суммой залога.

Тем не менее недооценивать значение цензурной реформы нельзя. По мнению Н. Г. Патрушевой, «в истории цензурного законодательства Устав 1865 г. явился значительным шагом вперед, положив начало переходу от старой системы предварительной цензуры к закону о печати, основанному на судебной ответственности. Если говорить об этих реформах как законодательных актах, отвлекаясь от процесса их реализации, следует считать, что на пути к правовому строю цензурная реформа была не менее значительным шагом, чем новые судебные уставы, а с точки зрения создания юридических возможностей для общественной деятельности в стране, ей принадлежит не меньшая роль, чем реформам земской и городской»127.

Большую роль сыграло внедрение судебной ответственности за проступки и преступления печати, что должно было способствовать исключению административного произвола по отношению к периодической печати и книгоизданию.

Первые же судебные процессы по делам печати показали, что обновленное судопроизводство характеризовалось определенной независимостью и далеко не всегда вставало на сторону обвинения. Согласно данным, которые приводит Г. В. Жирков, по сведениям прокуроров судебных палат Санкт-Петербургского, Московского, Харьковского, Одесского, Казанского, Саратовского, Варшавского и Киевского округов, по делам о клевете и оскорблении в печати должностных и частных лиц с 20 ноября 1864 г. по 1872 г. судили 90 авторов, редакторов и издателей. Окончательные обвинительные приговоры были вынесены по 65 делам, 80 лицам, оправдательные – по 94 делам и 130 лицам, и 21 дело осталось неразрешенным^128. Часто в ходе судебного процесса преследование прекращалось из-за недостаточности оснований.

Поэтому прогрессивные для своего времени положения Временных правил 1865 г. в дальнейшем значительно корректировались вносимыми в законодательство изменениями.

Так, с 16 июня 1873 г. вводилось правило, согласно которому министр внутренних дел получил право давать через Главное управление по делам печати распоряжение редакторам освобожденных от предварительной цензуры изданий о нежелательности оглашения в печати какого-либо вопроса внутренней или внешней политики, «гласное обсуждение которых могло быть сопряжено с вредом для государства». Тем самым вводился неопределенный круг тем, «признаваемых неудобными» «по высшим правительственным соображениям», которые могли попасть под запрет.

Анализ последующих распоряжений показывает, что к нежелательным темам относились известия о неурожае (28 декабря 1873 г.), о столкновении поручика Крестовского с присяжным поверенным Соколовским (5 апреля 1875 г.), «о слухах по поводу заминки в делах Торгового дома Терещенко» (22 октября 1875 г.), о злоупотреблениях в кредитном обществе (23 сентября 1889 г.), о растрате земских сумм в Калужской губернии (26 января 1890 г.), о заболевании холерой (27 июня 1891 г.). За неисполнения такого распоряжения издание могло быть приостановлено^129.

В соответствии с распоряжением от 30 января 1879 г. запрещалось оглашение в печати сведений, полученных в ходе дознания или предварительного следствия, до судебного заседания или прекращения производства по делу. Мнением Государственного совета от 4 января 1875 г. было запрещено публиковать материалы закрытых судебных заседаний.

Важное значение имеет закрепление за генерал-губернаторами особого права на приостановление или запрещение периодического издания, направление которого он признает вредными, что ставило прессу в полную зависимость от местной власти.

Очередные Временные правила о печати от 27 августа 1882 г. вводили ряд дополнительных ограничений: редакторы периодических изданий, получившие третье предостережение, должны были предоставлять их верстку в цензурные комитеты не позднее 11 часов вечера накануне выхода в свет; цензоры получили право приостанавливать издания, не возбуждая судебного преследования, Совещание четырех министров могло без опоры на судебный приговор вынести решение о прекращении издания, тем самым подменяя административным постановлением функции судебной власти^130.

Кроме судебной и административной ответственности нередко использовались меры, не предусмотренные законодательством. В историческом очерке, посвященном газете «Русские ведомости», В. А. Розенберг рассказывает, что «в числе разнообразных способов воздействия на печать в Москве практиковалась одна мера, так сказать, непубличного характера: вызов редактора к главному представителю московской администрации – к генерал-губернатору для келейной беседы»131. Подобные свидетельства современников приводятся и в справочном издании по периодической печати второй половины XIX в.: «Цензура приобрела себе на практике право делать личные внушения и выговоры редакторам журналов, которые для этого приглашаются в цензурный комитет, – писал юрист и публицист В. В. Водовозов, – и редакторы, как школьники, выслушивали их, радуясь, что цензура не прибегает к более серьезным способам воздействия»132.

Исследователи цензуры отмечают противоречия, заложенные в законодательстве между прогрессивной судебной реформой и консервативной цензурной традицией, именно это обстоятельство и явилось камнем преткновения на пути осуществления цензурной реформы и главной причиной, объясняющей все последующее законодательство о печати второй половины 60–70-х годов, – считает историк В. Г. Чернуха.

Цензурная реформа, по мнению Р. И. Бурлаковой, «должна была оформить представление о свободе печати как о подчинении печатного слова ограничениям закона, а не усмотрениям административных органов», однако, на практике «цензура приобрела смешанный характер, сочетая черты как предварительной, так и карательной систем»133.

Произошла постепенная адаптация цензуры к новым условиям, или, как сформулировал Е. Н. Яковец, «приспособление цензуры к судебной практике, сопровождавшееся реставрацией административных репрессивных мер и подменой судебной практики административной»134.

Временные правила, положившие начало переходу от предварительной цензуры к карательной, при которой вопросы ответственности за преступления и проступки печати решает суд, оставляли значительное место для административного произвола.

Главный вопрос, на который должны были ответить Временные правила 1865 г. – вопрос о границах государственного вмешательства в сферу печати – не получил четкого законодательного закрепления. Правительство сознательно закладывало в нормы правил способы применения административного ресурса и возможности применения мер неправового характера.

Последующие законы были направлены на ограничение действия этих Временных правил, они сузили возможности обсуждения внутриполитических тем, усилили экономические меры воздействия на печать, судебная ответственность подменялась административными решениями. Это позволяет говорить о неудачном завершении цензурной реформы, или, по меткому выражению Н. Г. Патрушевой, «цензурной контрреформе», когда «в законодательном порядке была ликвидирована сущность правил 1865 г. – судебная ответственность за нарушение закона»135.

В конце XIX в. для всех провинциальных изданий, а также для изданий, не освобожденных от цензуры, продолжал действовать Цензурный устав 1828 г., для некоторых видов столичных изданий действовали Временные правила 1882 г., кроме того, в своей работе цензоры должны были руководствоваться большим количеством циркуляров и распоряжений второй половины 1860 – начала 1880-х годов, которые зачастую противоречили друг другу, но не отменялись. Такое количество нормативных и ненормативных актов затрудняло работу. В связи с этим была проведена систематизация цензурного законодательства и выпущен кодифицированный Устав о цензуре 1890 г.136 В него вошли нормы о предостережениях и приостановках периодических изданий (ст. 144, 154), о возможности использования запрета розничной продажи в качестве наказания (ст. 178), о запрете обсуждения в печати «неудобных тем» на неопределенное время (ст. 140, 156), о Совещании четырех министров, которое во внесудебном порядке, в качестве административной меры могло прекратить деятельность издания, а его редактора или издателя лишить права когда-либо в будущем редактировать или издавать другой периодический орган (ст. 148).

12 декабря 1904 г. выходит Высочайший указ «О предначертаниях к усовершенствованию Государственного порядка». В том числе он содержал положение, предписывающее устранить из действующих постановлений о печати «излишние стеснения и поставить печатное слово в точно определенные законом пределы» (п. 8)137.

Во исполнение этого положения Указа было учреждено Особое совещание во главе с директором императорской публичной библиотеки Д. Ф. Кобеко, которое должно было разработать первый устав о печати, а не о цензуре. До принятия устава были разработаны и одобрены Государственным советом очередные Временные правила от 24 ноября 1905 г., затем 4 марта и 26 апреля 1906 г.

Работа Особого совещания совпала с историческим событием: изданием Манифеста 17 октября 1905 г., даровавшего населению «…незыблемые основы гражданской свободы», в том числе свободу слова. Это означало перелом в правовом регулировании цензурных отношений, «подрывало существующую концепцию законов о цензуре печати, в основе которой лежало отрицание свободы слова»138.

Манифест 17 октября 1905 г. послужил основой для выработки вышеуказанных Временных правил о печати. Так, нормами Указа «О временных правилах о повременных изданиях» от 24 ноября 1905 г.:

– отменялся режим административных взысканий и устанавливался судебный порядок разрешения правонарушений в сфере печати;

– отменялась как общая, так и духовная цензура периодических изданий;

– отменялась ст. 140 Устава о цензуре, предоставлявшая министру внутренних дел возможность запрещать оглашение или обсуждение в печати какого-либо вопроса государственной важности (можно было запрещать только сообщения о передвижениях войск или морских сил и о средствах обороны);

– значительно расширялись возможности стать учредителем периодического издания (теперь это мог быть русский подданный, достигший 25 лет, обладающий гражданской дееспособностью);

В то же время в нормативном акте предусматривалось наложение ареста (фактически речь шла о конфискации) на отдельные номера периодического издания с одновременным возбуждением судебного преследования против виновных. Судебное преследование могло осуществляться либо по сообщению должностных лиц по делам печати или предложению прокурора по преступным деяниям, совершаемым посредством печати, либо в порядке частного обвинения по жалобам, сообщениям потерпевших.

Указ содержал внушительный перечень преступных деяний, совершенных посредством печати, которые дополнительно вносились в Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. В перечень включались как нарушения требований к изданию – например, выпуск печатного издания без получения свидетельства, указание ложных сведений о редакторе или типографии – так и распространение вредной, с точки зрения власти, информации. Например, запрещалось печатать призывы к организации или продолжению самовольного прекращения работы на железной дороге, телеграфе или телефоне общего пользования, а также к прекращению служебных обязанностей государственными служащими. К преступным деяниям было отнесено распространение заведомо ложных слухов, возбуждающих общественную тревогу, о правительственных распоряжениях, которых не было, об общественных бедствиях.

В случае установления вины в перечисленных выше правонарушениях виновный наказывался либо денежным взысканием, либо арестом (на срок до 4 месяцев).

Кроме того, устанавливались специфические меры ответственности, которые могли быть применены только по решению суда:

– публикация судебного приговора в ближайшем номере издания,

– временная приостановка периодического издания,

– прекращение деятельности издания^139.

23 апреля 1906 г. были высочайше утверждены Основные государственные законы, так называемая «Конституция Николая II». В главе, посвященной правам и обязанностям российских подданных, провозглашалась свобода печати: «Каждый может в пределах, установленных законом, высказывать изустно и письменно свои мысли, а равно распространять их путем печати или иными способами» (ст. 37)140.

Эта правовая норма сравнивается исследователями с подобными положениями действовавших в этот период первых конституций некоторых европейских стран. Например, П. С. Зиноватный в качестве примера приводит конституционный закон Австрии 1867 г., согласно которому «каждый имеет право в законных пределах выражать свое мнение устно, письменно, посредством печати или художественного изображения». Сопоставление двух близких по правовому содержанию статей наводит исследователя на мысль, что «политическое, общественное, экономическое развитие России не шло каким-то уникальным, «особым», ни на что не похожим путем … магистральная линия была одна, и она определялась тем, что во всех сферах (включая информационную) общество наше сталкивалось с теми же проблемами, что и другие страны. И даже пыталось решать их сходными способами»141.

В период 1905–1907 годов разворачивается активная общественная дискуссия о свободе печати. В частности выходит сборник статей «В защиту слова», авторы которого (К.К. Арсеньев, В. А. Мякотин, В. Н. Розенберг, С. Н. Прокопович, П. Н. Милюков, Н. А. Рубакин и др.) обобщают практику деятельности российской цензуры, высказывают свои мнения по поводу свободы критики и свободы творчества и делают определенные теоретические выводы. Например, С. Н. Прокопович, назвавший свою статью «Свобода печати», обличал цензуру: «Неразрешение политических газет, преследование, и, при случае, закрытие существующих, строгий контроль над внутренними отделами толстых журналов – таковы характерные черты нашего цензурного режима. С помощью этих мер задерживается и ограничивается распространение политических идей в русском народе, замедляется и ослабляется рост общественного сознания. Конечной целью подобных мероприятий является полное уничтожение общественной инициативы и общественного творчества»142.

Представители различных партий, прошедших в Государственную думу первого созыва, активно обсуждали основные положения будущего закона о печати. Доминантой этих обсуждений было установление принципа свободы печати и необходимость отмены цензуры.

Так, 4 июля 1906 г. фракция партии народной свободы (кадеты) внесла на рассмотрение Государственной думы свой законопроект о печати. В ст. 1 этого проекта содержалось положение о запрете цензуры: «Печать свободна. Цензура отменяется безусловно и навсегда. Свобода печати подлежит только тем ограничениям, которые установлены настоящим законом»143. Союз русского народа в своих «основных положениях» для выборов в Государственную думу записал: «Свобода печати есть главное средство борьбы с злоупотреблениями по службе и административным произволом», средство обнародования «своих мыслей и исправления недостатков социально-политической жизни»144.

Был представлен и официальный проект, подготовленный Особым совещанием под руководством Д. Ф. Кобеко. Проект отличался очень демократическим характером. В качестве основополагающих принципов провозглашалось, что «свобода печати подлежит только тем ограничениям, которые предписаны сим уставом» (ст. 1) и «ответственность за преступные деяния, совершаемые посредством печатного слова, а равно за нарушение сего устава, определяются не иначе, как по приговору суда» (ст. 2). Данные нормы были направлены на недопущение самой возможности административного произвола путем издания ведомственных циркуляров, сводящих на нет свободу печати^145.

Продолжало действовать Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г., в котором определялись преступления и проступки печати. Эти нормы, собственно, и были главными ограничителями свободы слова и свободы печати.

Кроме того, в проекте предлагалось установить некоторые дополнительные ограничения: например, чтобы сочинения и статьи, в которых описываются личные действия Императора и членов его семьи, могли печататься только с разрешения министра императорского двора, богослужебные книги – с благословения Святейшего Синода, тексты законов и правительственных распоряжений могли печататься частными издателями только после их официального опубликования в «Сенатских ведомостях» (ст. 18–21).

Периодическим изданиям разрешалось печатать приговоры судов (при условии, что заседание открытое).

Совсем уже радикальным выглядит положение о том, что «произведения печати, изданные за границею, допускаются к свободному обращению в Империи», правда, обращение иностранных изданий могло быть запрещено особым постановлением Совета министров, а отдельные номера иностранных периодических изданий – постановлением министра (ст. 28–31).

Проект содержал норму, разрешающую магазинам, книжным лавкам и библиотекам продавать или выдавать читателям любые произведения печати, изданные в России и за границей, за исключением тех, которые были внесены в список произведений, запрещенных по приговору суда либо постановлением Совета министров (предполагалось, что этот список будет публиковаться для общественного ознакомления).

Проект, подготовленный группой Д. Ф. Кобеко, был представлен в условиях, когда надвинувшиеся революционные события привели к ужесточению правительственной цензурной политики. Так, по данным, которые приводит Т. Л. Полусмак, с 17 октября по декабрь 1905 г. было закрыто 370 изданий, конфисковано более 430, опечатано 97 типографий, арестованы и оштрафованы 607 редакторов и издателей^146.

В этой ситуации проект казался неоправданно либеральным. Поэтому документ вернули на доработку в Министерство внутренних дел. И только 19 октября 1913 г. в Государственную думу уже четвертого созыва был внесен исправленный проект Устава о печати – носивший гораздо более сдержанный характер.

Во-первых, сохранялись некоторые виды цензуры: иностранная, драматическая, медицинская и др.

Во-вторых, предлагалось внесение дополнительных статей в Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, предусматривающих ответственность за публичное провозглашение или распространение значительного количества сведений.

В-третьих, надзор за печатью возлагался на Комитеты по делам печати. Для его осуществления все периодические издания должны были предоставляться в такие комитеты «немедленно». Обязательные экземпляры книг также предъявлялись в Комитеты после отпечатывания, а для того, чтобы инспекторы по делам печати успели с ними ознакомиться, издания объемом до 1 печатного листа задерживались в типографии на два дня, от 1 до 5 печатных листов – на 7 дней и только научные книги объемом более 5 печатных листов можно было распространять сразу после выпуска.

В-четвертых, устанавливались различные виды административной ответственности (штрафы, приостановки, прекращения издания, лишение права быть редактором или издателем будущих изданий).

В целом проект, переименовав Цензурный комитет в Комитет по делам печати, сохранил большую часть положений Цензурного устава 1890 г. Общая государственно-охранительная тенденциозность документа вызвала резкую реакцию Прогрессивного блока Государственного думы, проект опять вернули на доработку.

Но все обсуждения были прерваны начавшейся Первой мировой войной. Уже на следующий день после начала войны, 20 июля 1914 г., было подписано Временное положение о военной цензуре. Вскоре был обнародован перечень сведений, которые запрещалось помещать в печати по военным соображениям. Военная цензура устанавливалась в «полном объеме» в местах военных действий и «частично» – вне их. 20 июля 1914 г. по распоряжению начальника Генерального штаба в Петрограде была учреждена военно-цензурная комиссия, хотя здесь, как в городе, находившемся на театре военных действий, уже существовала военная цензура. В марте 1915 г. военная цензура была введена в Москве, несмотря на то, что вторая столица не находилась в прифронтовых условиях. Как пишет Г. В. Жирков, «военная цензура быстро становится всеобъемлющей, включая в себя и политическую цензуру»147. В качестве свидетельства он приводит фрагмент секретного письма председателя Совета министров И. Л. Горемыкина от 14 декабря 1915 г. на имя начальника Генштаба, в котором подчеркивалось: «Военная цензура, просматривая предназначенный к выпуску в свет газетный материал, должна оценивать последний не с одной лишь узковоенной точки зрения, а и с общеполитической».

В качестве выводов можно отметить следующее: российская цензура светских изданий с самого начала своего возникновения была обусловлена политическими мотивами. В XVIII в. в отсутствие правовых норм цензура осуществлялась при непосредственном участии самодержца. Цензурные предписания носили ситуативный характер, были направлены на установление индивидуального разрешения или запрета. В это время появляются первые постоянные органы, исполняющие функции цензуры; начинают оформляться правовые механизмы противодействия распространению неугодных изданий: составляются первые списки запрещенных книг, проводятся изъятия книг из домашних библиотек, в самых общих чертах определяется круг вредных идей и тем, подлежащих запрету.

Одним из основных направлений цензурной политики становится контроль за ввозом иностранной литературы. «Стоило только иностранным изданиям начать поступать в Россию, – замечает М. Тэкс Чолдин, – как русское правительство стало строжайшим образом их контролировать – старательно выстраивать вокруг империи забор, который бы не позволил вредным идеям проникнуть в ее пределы»148. Именно «внешний фактор», под которым исследователь понимает революционные события во Франции, и как следствие, желание императрицы Екатерины II оградить своих подданных от «французской заразы», по мнению Г. В. Жиркова, стал «главным мотивом для введения официальной цензуры в России»149.

Период с 1804 по 1865 г., когда последовательно действовали три Цензурных устава и Временные правила о печати 1862 г., характеризуется следующими важными чертами.

Во-первых, происходит институциализация цензуры в собственно юридическом и организационно-правовом аспектах.

Институциализация в юридическом смысле проявляется в определении цели и основных функций цензурного контроля, осуществлении кодификации правовых норм в данной сфере. Цензура полностью осваивает регулятивно-карательную функцию: предупредительный характер цензурных вмешательств дополняется установлением норм об ответственности за правонарушения в сфере распространения различных видов социальной информации.

Указанная функция цензуры, с одной стороны, способствует тому, что растет противостояние властям русской литературы и публицистики, которые в условиях отсутствия парламента являются главными выразительницами общественного мнения. Таким образом, цензурный гнет во многом способствовал росту самосознания русской культуры и формировал особый тип читателя, искавшего в литературных произведениях и периодике общественно-политический подтекст, умел читать «между строк», домысливать недосказанное автором.

С другой стороны, именно в рамках цензурного законодательства вырабатываются и формально-юридически закрепляются основания ограничения свободы печати, оформляется институт библиографической регистрации книжной продукции, развивается институт диффамации.

В организационно-правовом аспекте институциализация цензуры выражалась в законодательном закреплении ведомственного статуса цензуры. Особенность этого статуса определялась функцией контроля за выработкой «идеологического продукта», формирующего общественное мнение. Поэтому цензоры должны были обладать высоким образовательным уровнем, в связи с чем к цензуре рукописей привлекались профессора и магистры университетов, но, поскольку власть никогда полностью им не доверяла, они должны были действовать под постоянным контролем полиции. С этим связано осуществление надзорных полномочий двумя министерствами: народного просвещения и внутренних дел. С 1850 г. в целях повышения эффективности цензурной деятельности происходит увольнение университетских профессоров с должностей цензоров, их места занимают чиновники Министерства народного просвещения, что способствовало усилению профессионализации этой деятельности и переводило ее из просветительско-образовательной в исключительно административную.

И все равно власть никогда не доверяла цензуре, в результате чего создавались параллельные цензурные структуры, будь то третье отделение или Комитет 2 апреля, которые должны были контролировать уже созданные учреждения.

Другой институциональной особенностью цензурной практики того времени была множественность видов цензуры. Эта черта, крайне отрицательно оценивавшаяся современниками, тем не менее способствовала отграничению служебных секретов тех или иных государственных органов от сведений, которые могли свободно циркулировать в обществе. В исторической перспективе развитие различных видов ведомственных цензур способствовало становлению института служебной тайны.

Следующий этап информационной политики, начавшийся с Временных правил 1865 г., отмечен поиском новых форм цензурного контроля. Введение нового типа цензуры (карательной) предполагало коренное изменение политико-правового механизма контроля в сфере периодики, книгоиздания и зрелищных мероприятий.

Провозглашенный Временными правилами отказ от предварительной цензуры как механизма административного контроля со стороны властей и применение судебной ответственности за проступки и преступления печати должны были способствовать обеспечению определенной независимости печати от решения «казенного человека» – цензора, повысить объективность принимаемых судами решений.

Среди правовых следствий этого можно выделить:

1) изменение модели юридической ответственности. В первых Уставах о цензуре в качестве основного субъекта ответственности выступал цензор, пропустивший в печать сочинение с нарушениями цензурных запретов. С введением карательной цензуры ответственность была возложена прежде всего на автора – то есть на создателя произведения – и далее на издателей, редакторов, продавцов, содержателей публичных библиотек и театров – то есть субъектов, способствующих распространению вредных идей;

2) необходимость законодательного закрепления правовых норм, четко определяющих круг нарушений, поскольку в случае судебного разбирательства именно на эти нормы должны были опираться стороны, участвующие в процессе, судьи и присяжные заседатели. Однако в нормы, устанавливающие ответственность за преступления и проступки печати, намеренно включалось довольно широкое правовое содержание, что позволяло по-разному применять их в зависимости от господствующих «видов правительства».

В целом политика власти по отношению к печати в данном случае носила противоречивый характер. От предварительной цензуры освобождались только столичные периодические издания и книги большого объема, то есть большого количества изданий цензурная реформа 1860-х годов не коснулась.

Кроме того, власть не хотела выпускать из своих рук рычаги управления печатью. Эта проблема решалась двумя путями. Во-первых, издавалось большое количество циркуляров, распоряжений, секретных инструкций, которые вводили дополнительные запреты, продиктованные политической конъюнктурой. Во-вторых, вместо применения заложенного во Временных правилах потенциала судебной ответственности использовалась система административных предостережений, приостановок и запретов изданий, а также различные меры экономического характера: введение большого денежного залога для неподцензурной печати, наложение запрета на печатание частных объявлений и рекламы для неугодных печатных органов, субсидирование проправительственных изданий.

«При системе административного произвола печать лишена была четко установленных законом границ своей деятельности», – делает вывод Р. И. Бурлакова^150. К такому же выводу приходит и Т. Л. Полусмак: «Фактически русской печати не было дано право жить по закону. Никогда цензурные уставы не оставались буквой закона, так как со дня их введения в действие они дополнялись всякого рода инструкциями и циркулярами, нередко нарушающими и даже отменяющими основной цензурный закон»151.

Непоследовательность политики по отношению к цензуре приводила к тому, что на протяжении XVIII–XIX веков «периоды усиленного политического контроля и цензурного террора сменялись периодами временного ослабления цензурных тисков»152, цензурные реформы сменялись контрреформами, введение судебной ответственности с возможностью оправдательных приговоров порождало косвенные способы давления на прессу.

В то же время нельзя отрицать, что в рамках цензурного законодательства были выработаны разнообразные виды и формы осуществления цензуры, нацеленные на охрану основ государства, его институтов, ограничение свободы слова и доступа к различного рода информации. В этом смысле цензура в ее нормативном проявлении (охрана государственной, военной тайн, тайны личной жизни) стала важным элементом управленческой функции государства. Основным направлением здесь оставалась борьба с инакомыслием в печати, для чего власть использовала, главным образом, административные и уголовно-правовые методы.

Наверное, один из главных вопросов, который нельзя обойти при исследовании цензурной политики Российской империи, – это вопрос об эффективности деятельности цензуры.

Большинство исследователей российской цензуры XVIII–XIX веков, которые задаются этим вопросом, приходят к выводу о том, что тщательно разработанный цензурный механизм не смог выполнить свои функции.

Например, изучавший историю цензуры в первой трети XIX в. Ю. Г. Оксман писал о провале цензурной политики в России на основании того, что запреты на приобретение и распространение запрещенных сочинений не были достаточно эффективными и повсеместно нарушались^153.

Подобную точку зрения о том, что «литература, разжигавшая нежелательные настроения, проникала в страну вопреки всем препонам», мы встречаем и в книге зарубежной исследовательницы М. Тэкс Чолдин, посвятившей свою книгу изучению деятельности комитета иностранной цензуры. Она ссылается на слова барона Корфа, игравшего главную роль в развитии цензурного аппарата, начиная со времен Николая I вплоть до окончания периода реформ: «Всякому известно, что при постоянном у нас существовании иностранной цензуры нет и не было запрещенной книги, которой нельзя было достать … когда мы более всего озабочиваемся ограждением нашей молодежи от доктрин материализма и социализма, трудно указать студента или даже ученика старших классов гимназий, который бы не прочел какого-нибудь сочинения…»154. По мнению М. Тэкс Чолдин, к концу XIX в. власть уже понимала бесполезность своих усилий, но не могла отказаться от «иллюзии контроля» за периодикой и книгоизданием.

На официальное признание неэффективности мер цензурного контроля ссылается В. Ф. Блохин, приводя подготовительные материалы Совета министров Российской империи к проекту Закона о печати 1905 г, где говорилось, что «существовавшая с 1865 г. система цензуры и административных взысканий за проступки печати оказалась несостоятельною, поскольку она не предупредила в печати идей, против которых была направлена, зато вызывала постоянное недовольство как печати, так и всего общества»155. Главную причину такого результата современники видели в том, что преследование «так называемого вредного направления, возложенное на цензуру, при невозможности точного определения в законе этого понятия, привело к тому, что учреждения и лица, осуществлявшие надзор за печатью … руководствовались изменчивыми указаниями подлежащих властей, а нередко и личным их усмотрением». И делался вывод: «Для обеспечения действительной свободы печати таковая должна получить закономерное положение. То, что, по мнению правительства, не может быть допускаемо к обсуждению в печати, что признается преступлением или проступком, должно быть точно и определительно установлено в законе. Наказаниям орган повременной печати может быть подвергаем лишь при нарушении им такового запрета и только по приговорам судебных учреждений»156.

Исследование такого специфического цензурного ведомства, как придворная цензура, приводит С. И. Григорьева к выводу о том, что «институт придворной цензуры достиг к началу ХХ века своего наивысшего развития во всех отношениях – организационном, бюрократическом, кадровом. И тем не менее, история показала, что в конечном счете он оказался все-таки неэффективен»157.

На наш взгляд, важной причиной неэффективности цензурной политики России XVIII–XIX в. является запрет самой возможности общественного обсуждения проблем государственного управления. Этот запрет представлен в Цензурных уставах первой половины XIX в, Временных правилах, многочисленных циркулярах и других официальных документах второй половины XIX в.

Например, норма Устава 1826 г. запрещала к печатанию любые «предположения частных людей … о преобразовании каких-либо частей Государственного управления» (§ 169). Устав 1828 г. содержал такое же положение: «Рассуждения о потребностях и средствах к улучшению какой-либо отрасли государственного хозяйства в империи, когда под средствами понимаются меры, зависящие от правительства, и вообще суждения о современных правительственных мерах не пропускаются в печать» (п. 12). Временными правилами 1862 г. не допускалось в рассуждениях о недостатках и злоупотреблениях администрации указывать имена лиц, название мест, наименование государственных учреждений (IV), что лишало обсуждение какой-либо практической значимости. Мнением Государственного совета 1873 г. устанавливалась норма о «неоглашении того или иного вопроса государственной важности … когда по высшим правительственным соображениям это представляется необходимым».

Подобные нормы в условиях отсутствия парламентаризма порождали противостояние между самодержавием и просвещенным обществом (основным создателем и потребителем печатного слова в этот период). Господство охранительной тенденции, стандартность традиционного мышления, косность идеологических норм не позволяли власти проводить гибкую информационную политику.

Цензура, главным инструментом которой были запреты, явные или завуалированные, превратилась в один из основных институтов, препятствующих выражению общественной реакции на действия власти, развитию какого бы то ни было общественного диалога.

Таким образом, историческая миссия цензуры к началу ХХ в. была выполнена, логика политико-правового развития страны неумолимо выдвигала на повестку дня обсуждение законов о печати, в которых устанавливались бы ограничения свободы слова и использовались иные, более современные механизмы государственного контроля печатной продукции.

2.2. Политическая цензура как инструмент идеологического контроля в СССР (1917–1990 гг.)

Следующий этап развития цензуры начинается сразу после Октябрьской революции. Одним из первых декретов новой власти стал Декрет СНК РСФСР «О печати», принятый 27 октября (9 ноября) 1917 г. (то есть на третий день после захвата власти). В нем «свобода печати» объявлялась «либеральной ширмой», указывалось на необходимость принятия «временных экстренных мер» по отношению к прессе, устанавливалось, что «закрытию подлежат органы прессы: 1) призывающие к открытому сопротивлению и неповиновению Рабочему и Крестьянскому правительству; 2) сеющие смуту путем явно клеветнического извращения фактов; 3) призывающие к деяниям явно преступного, то есть уголовно наказуемого характера»158. Запрещение деятельности органов прессы проводилось во внесудебном порядке – по постановлению Совета народных комиссаров. Отдельно оговаривалось, что указанное положение имеет временный характер и будет отменено особым указом при наступлении «нормальных условий общественной жизни», и тогда «всякие административные воздействия на печать будут прекращены, для нее будет установлена полная свобода в пределах ответственности перед судом, согласно самому широкому и прогрессивному в этом отношении закону»159.

Вскоре был создан специальный орган – Революционный трибунал печати, который должен был определять наказания за преступления и проступки, совершаемые путем использования печати^160. При Трибунале организовывалась Следственная комиссия, наделенная полномочиями проводить аресты, обыски, выемки в ходе следственных действий. В Петрограде был введен дополнительный орган – Комиссариат по делам печати, который имел еще более широкие полномочия, включающие в себя: предварительное закрытие и конфискацию печатных произведений, арест состава редакции и издательства, опечатывание типографии^161.

Полученные таким образом материалы передавались в Трибунал печати – квазисудебную инстанцию по делам прессы. Декрет «О революционном трибунале печати» предусматривал целую систему наказаний: штраф, временную или постоянную приостановку издания, конфискацию типографий, лишение свободы, политических прав, «удаление из столицы или пределов Российской республики».

Из документа в документ повторяется формула о том, что закрытию подлежат органы прессы, «призывающие к открытому сопротивлению и неповиновению Рабочему и Крестьянскому правительству» и «сеющие смуту путем клеветнического извращения фактов». Формально основания цензурного вмешательства сужаются, поскольку их остается всего два, на самом деле запрету подлежат все издания, не согласные с политикой новой власти. Цензура носит исключительно политический и репрессивный характер, обусловленный экстраординарностью момента.

Приказом Реввоенсовета республики от 23 декабря 1918 г. было утверждено Положение о военной цензуре. Оно обязывало все редакции и издательства «предварительно до выхода в свет представлять материалы, в коих сообщаются сведения военного характера» в органы военно-революционной цензуры. Этот документ является первой юридически обозначенной попыткой введения предварительной цензуры в Советской республике, поскольку, хотя в приказе говорилось только о материалах, содержащих сведения военного характера, но на практике все периодические издания независимо от тематики должны были получать разрешительный гриф «РВЦ» – «Разрешено военной цензурой»162.

Кроме того, например, в Петрограде со ссылкой на бумажный кризис и изношенность типографий вводится «ограничение печатания книг, брошюр и плакатов, не вызываемых непосредственно потребностью данного момента», для выпуска требуется каждый раз получать разрешение Отдела печати Петроградского совета. Подобные постановления выходили и в других крупных городах. Фактически вводился разрешительный порядок издания литературных произведений и периодики, опирающийся на крайне неопределенную формулировку об обусловленности выпуска изданий «потребностью момента».

В мае 1919 г. создается Госиздат, которому предоставляются права контроля над всем издательским процессом, фактически он становится главным органом цензуры в стране. Декретом Совнаркома от 6 июня 1922 г. учреждается новый орган – Главное управление по делам литературы и издательств (Главлит). В Положении о Главлите указывалось, что он создается «в целях объединения всех видов цензуры печатных произведений»163, а также перечислялись его основные функции:

– предварительный просмотр всех предназначенных к опубликованию произведений – периодических, нот, карт и т. д.,

– составление списков произведений печати, запрещенных к обращению,

– надзор за типографиями,

– борьба с провозом из-за границы неразрешенной к обращению литературы.

Списки, составленные Главлитом, были обязательны для исполнения органов ГПУ. Заведующие типографиями под страхом уголовной ответственности должны были следить за тем, чтобы печатаемые в их типографиях произведения имели разрешительную визу Главлита.

Этим же Положением устанавливался перечень видов запрещенной информации: «Главлит воспрещает издание и распространение произведений печати:

а) содержащих агитацию против Советской власти,

б) разглашающих военные тайны Республики,

в) возбуждающих общественное мнение,

г) возбуждающих национальный и религиозный фанатизм,

д) имеющих порнографический характер»164.

Если сравнить этот перечень с подобными же перечнями произведений, которые запрещались Цензурными уставами Российской империи, то можно сделать следующие выводы:

1) цензура прежде всего должна была препятствовать циркуляции информации, направленной против власти: в Цензурных уставах запрещенные произведения обозначались как «нарушающие неприкосновенность Верховной самодержавной власти… и что-либо противное коренным государственным постановлениям», в Положении о Главлите – как «содержащие агитацию против Советской власти»;

2) цензура по-прежнему заботилась об общественной нравственности: Цензурными уставами не допускались издания, «в коих оскорбляются добрые нравы и благопристойность», Положением о Главлите – провозглашается недопущение произведений, «имеющих порнографический характер»;

3) одним из главных направлений деятельности царской цензуры было пресечение преступлений печати против веры, в связи с чем запрещались произведения, склоняющие «к поколебанию учения Православной… Церкви», после революции, напротив, религиозная литература подпадала под запрет;

4) важным отличием здесь является запрет произведений, «разглашающих военные тайны Республики». Этот вид вредной информации никогда не упоминался в Цензурных уставах. Долгое время военная цензура была одной из ведомственных цензур и выполняла ограниченное количество функций. Включение военной тайны в перечень информации, запрещенной к распространению, объективно было обусловлено тем, что Советская Россия в это время находилась во враждебном окружении. Кроме борьбы с внешними врагами укрепление нового политического режима требовало активной борьбы с политическими противниками внутри страны. Однако контроль реализации запрета на распространение информации под предлогом защиты военной (а позже государственной) тайны и в дальнейшем оставался одной из важнейших функций Главлита.

В 1920-е годы формируется нормативная база цензуры в различных сферах производства и распространения информации. Здесь можно выделить несколько направлений.

1. Недопущение к печати книг, не удовлетворяющих требованиям цензуры. Осуществление предварительной цензуры – одна из постоянных функций Главлита, закрепленная во многих нормативных документах. Так, в Бюллетене официальных распоряжений Наркомпроса была напечатана инструкция «Права и функции Главлита и его местных органов», где, в частности, указывалось, что Главлит и его местные органы осуществляют все виды цензуры (военную, политическую, идеологическую и т. д.). Этим документом устанавливалось, что «все издательства обязаны представлять на предварительный просмотр все произведения печати»165.

В дальнейшем требования, которым должна была соответствовать книжная и иная печатная продукция, уточнялись инструкциями самого Главлита своим местным органам и руководящими письмами Отдела агитации и пропаганды ЦК РКП (б). Все эти документы, как правило, сопровождались грифами «Секретно» и «Совершенно секретно».

Согласно письму Агитпропа ЦК 1925 г. «О мерах воздействия на книжный рынок» предварительная цензура не должна разрешать в печать «литературу, направленную против советского строительства», «литературу по вопросам философии и социологии ярко идеалистического направления», «литературу по естествознанию явно не материалистического направления», «из детской и юношеской литературы разрешать к изданию только литературу, способствующую коммунистическому воспитанию»166 и т. д.

Позже функции Главлита по организации и осуществлению цензуры были закреплены и Положением о Народном комиссариате просвещения РСФСР (Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 5 октября 1925 г.). В этом документе вместо понятия «цензура» использовалось словосочетание «политическо-идеологический просмотр произведений». В частности, в ст. 20 устанавливалось, что Главлит «объединяет все виды политически-идеологического просмотра печатных произведений и зрелищ» и руководит:

«а) выдачей разрешений на право открытия издательств, издание органов печати, периодических и непериодических, а также издание отдельных произведений с целью их публичного исполнения;

б) предварительным просмотром всех предназначаемых к опубликованию, распространению и к публичному исполнению произведений, как рукописных, так и печатных (издание периодических снимков, рисунков, нот, фильмов, карт и т. п.), издаваемых в Р.С.Ф.С.Р. и ввозимых из-за границы;

в) составлением списков произведений печати, запрещенных к продаже, распространению и публичному исполнению;

г) изданием правил, распоряжений и инструкций по делам печати и репертуара, обязательных для всех органов печати, издательств, мест публичных зрелищ, типографий, библиотек, книжных магазинов и складов»167.

Принципы, которыми должны были руководствоваться цензоры, раскрывались в циркулярах Главлита. В одном из них в частности указывалось: «Бе- зусловно не допускать к печати произведений, пытающихся в художественной форме исказить лицо нашей революционной общественности, носящих мелкобуржуазный характер, направленных против советского строительства, проводящих чуждую и враждебную пролетариату идеологию»168.

Местные органы Главлита отчитывались перед вышестоящим органом о своей работе, центральный аппарат Главлита отчитывался перед ЦК партии. В настоящее время опубликовано достаточное количество подобных документов, что позволяет оценить основные направления и масштабы деятельности, о которой идет речь. Например, в отчете Главлита от 3 марта 1940 г. указывалось, что в 1939 г. «предварительной цензурой было проконтролировано 330.101 авторский лист книжно-журнальной продукции». Далее в отчете указывается: «Органами цензуры было произведено по Союзу 66.126 вычерков сведений, не подлежащих оглашению в открытой печати и материалах радиовещаний, из них: сведений об РККА и ВМФ 5.794; по военной промышленности и оборонному строительству 2.249, по другим объектам оборонного характера 10.537; сведений экономического характера 2.781; искажений цитат из классиков марксизма-ленинизма и правительственных документов 2.278; политически неправильных формулировок 11.722; переносов, искажающих смысл текста, 2.271; опечаток 18.025 и других 10.469»169.

Основную часть ошибок, как отмечается в отчете, занимают «искажения решений партии и правительства … в комментариях, неправильное освещение отдельных фактов из истории народов СССР и советской действительности, вульгаризация и упрощенчество марксистско-ленинской теории, политически вредные формулировки в виде опечаток» и т. д.

Причем, это только первая ступень предварительной цензуры, далее, как отмечается в отчете, «аппаратом последующего контроля местных органов Главлита были своевременно обнаружены ошибки, допущенные, с одной стороны, типографиями в процессе печатания и с другой – предварительным контролем цензуры. В результате этого были задержаны и перепечатаны 423 газеты, общим тиражом 2.248.366 экземпляров, а также 36 названий брошюр и книг, общим тиражом 288.282 экземпляра»170.

Приведенные выше данные свидетельствуют о том, что основной функцией предварительной цензуры была идеологическая переработка непрерывного потока общественно-политического и литературно-художественного текста, формирование приемлемого для власти (диктуемого нормативными документами Главлита) образа советской жизни и единого осмысления основных положений марксизма-ленинизма.

2. Ликвидация негосударственных издательств. В начале 1920-х годов в России действовали сотни кооперативных и частных издательств, начавших свою деятельность до революции или возникших в период НЭПа. Их деятельность регулировалась Декретом СНК «О частных издательствах» от 12 декабря 1921 г., где устанавливалось два главных требования к такого рода издательствам: получение разрешения Госиздата (затем Главлита) на открытие издательства и получение разрешения на каждую рукопись органов предварительной цензуры (того же Госиздата – Главлита) до сдачи ее в набор. Тем самым осуществлялся контроль как за деятельностью издательства в целом, так и за выпускаемой им информационной продукцией.

С 1926 г. начинается политика свертывания частных и кооперативных издательств. В связи с этим усложняется процесс их регистрации. Во многих случаях заявления о регистрации отклонялись под различными благовидными предлогами – под таким, например, что планируемое издательство будет дублировать уже существующее.

В одном из циркуляров, разосланном Главлитом своим местным органам в 1927 г. указывалось: «В целях борьбы с наводнением книжного рынка идеологически вредной и недоброкачественной художественной литературой в тех случаях, когда нет достаточных оснований для запрещения книги, Главлит предлагает 1) сократить тираж книг до 1000 (и менее) экземпляров; не допускать повторных изданий беллетристических книг с тиражом 2000 (и менее) экземпляров…»

Формулировка «когда нет достаточных оснований для запрещения книги» указывает на то, что перечень нежелательных изданий мог пониматься как угодно широко и полностью зависел от политической конъюнктуры.

Показательна и другая инструкция Главлита, в которой он рекомендует своему местному отделению – Ленгублиту «путем экономического воздействия заставить издательство «Книга» самоликвидироваться», для этого предлагается удлинять до возможных пределов сроки просмотра рукописей, усилить требования, предъявляемые к отдельным изданиям, урезать производственный план издательства, «выкидывая все книги, рассчитанные на массового читателя»171.

В итоге «сумма усилившихся репрессий, как экономических, так и политических, привела к тому, что 1928–1930 годы оказались для частных издательств роковыми. Если принять их продукцию в 1927 г. за 100 %, то в 1928 г. по числу названий она сократилась до 61,9 %, в 1929 – до 49,6 %, в 1930 – до 14 %, в 1931 – до 2,4 %»172.

Постановлением ЦК ВКП(б) «О работе Госиздата РСФСР и объединении издательского дела» от 25 июля 1930 г. создавалось ОГИЗ (объединение государственных книжно-журнальных издательств РСФСР) – огромное государственное учреждение, обладавшее монополией на выпуск практически всей печатной продукции в стране. По замечанию А. В. Блюма, этим постановлением книгоиздательское дело было возвращено «на полтора века назад – к периоду, предшествовавшему появлению указа Екатерины II «О вольных типографиях» 1783 г.173

В результате реализации указанного постановления ЦК ВКП(б) произошло полное огосударствление издательского дела, альтернативные возможности издания произведения внутри страны сводились к нулю.

3. Изъятие (конфискация) печатных произведений. Одним из масштабных направлений деятельности органов советской власти стало осуществление последующей цензуры, которое проявлялось в периодически проводимой ревизии книжного фонда страны.

Руководящим документом служила Инструкция Главлита о порядке конфискации и распределения изъятой литературы от 1923 г., в которой устанавливалось: конфискация проводится «во всех местах публичного распространения», исключая государственные библиотеки общероссийского значения (где создавались спецхраны)174. Согласно инструкции Главполитпросвета (которым руководила Н. К. Крупская), вышедшей в том же году, «усиление политико-просветительской работы не может быть выполнено, если не освободить от конрреволюционной и вредной литературы книжный состав библиотек». В связи с этим в инструкции содержалось требование изымать «книги в духе, враждебном социализму и диалектическому материализму», и всю религиозную литературу^175.

Документ заканчивался списком из 1200 наименований произведений русских эмигрантов, дореволюционных исторических романов, зарубежной приключенческой литературы, подлежавших изъятию.

Эта инструкция положила начало, в терминологии того времени, «массовой чистке» общественных библиотек. В результате развернутой кампании в течение десятилетия по некоторым данным было изъято и уничтожено более половины книжных фондов областных и городских библиотек.

В дальнейшем последовали вторая (1926) и третья (1929) волны «очистки» публичных библиотек, в ходе которых регулярно составлялись дополнительные списки «книг, запрещенных к изданию и распространению», они носили секретный характер и направлялись в Политконтроль ГПУ, сотрудники которого и осуществляли конфискацию.

Наиболее масштабное уничтожение книжных фондов было спровоцировано Инструктивным письмом Главполитпросвета 1929 г., в котором указывалось, что необходимо изымать не только «вредную и устаревшую дореволюционную литературу», но также и изданную после революции, при этом не отвечающую идеологической повестке дня. Например, в связи с объявленным курсом на коллективизацию изымались изданные всего несколько лет назад книги о сельхозкооперации. Кроме того, приказывалось «изымать все без исключения книги религиозного содержания», произведения, «проникнутые реакционными тенденциями», отражающие «настроение социального пессимизма», «неактуальные», «получившие отрицательные отзывы в авторитетных органах печати: «Книга и революция», «Красный библиотекарь», «Правда» и др.»176. Поскольку в инструкции указывалось, что «указанный перечень авторов является примерным, и по типу их произведений библиотекарь может судить, каких именно дореволюционных авторов следует изъять», то большое количество произведений российской классики изымалось по аналогии.

Уничтожение громадного, не поддающегося строгому учету, количества книг привело к появлению термина «библиоцид», созданного по аналогии с «геноцид», и отражающего политику советской власти в отношении библиотечных фондов.

В 1930-е годы конфискация и уничтожение книг продолжалось, но касалось уже книг, изданных после революции, и было обусловлено развернувшимися политическими репрессиями.

Например, Циркуляр ЦК ВКП(б) обкомам, крайкомам и ЦК союзных республик «Об изъятии троцкистско-зиновьевской литературы» от 15 февраля 1935 г. содержал список из 40 авторов – политических деятелей, подвергшихся репрессиям, произведения которых необходимо изъять^177.

Правовая неопределенность понятия «контрреволюционная литература», большое количество циркуляров Главлита, атмосфера страха, существовавшая в стране, приводили к тому, что работники библиотек и книготорговых организаций самостоятельно стали изымать книги из общественных библиотек и книжных магазинов – на том основании, что вводные статьи были написаны арестованными или осужденными лицами, либо таковые лица упоминались в книгах. Подобная практика массового изъятия книг Решением ЦК ВКП(б) от 9 декабря 1937 г. была объявлена «вредительством», рекомендовано было пересмотреть списки контрреволюционной литературы, ранее разосланные руководством Главлита. Формально решение ЦК было направлено против массового изъятия книг, но на самом деле оно порождало новую волну «чистки» библиотечных фондов от произведений авторов – бывших крупных политиков, руководителей партии и правительства и военачальников, объявленных позже «врагами народа».

Правовые проблемы реализации этого решения отражены в Письме заместителя начальника Главлита в Отдел печати и издательств ЦК ВКП(б) «О мероприятиях по выполнению решения ЦК ВКП(б) “О вредительской практике изъятия литературы из библиотек”» от 28 января 1938 г. В нем сообщается, что в «ближайшее время на утверждение ЦК будет представлен «список литературы, портретов, диапозитивов и пр. лиц, осужденных по политическим процессам или арестованных, но еще не осужденных, занимающих ответственные посты в советском государстве». Для этого один из руководителей Главлита просит уточнить, следует ли изымать книги, в которых «не содержится никакой враждебной нам идеологии и, если эти книги представляют известную научную ценность … по одному только признаку, что автор арестован», нужно ли конфисковывать книгу, если на одной из страниц упоминается «фамилия вчера арестованного человека или соредактор произведения оказался арестованным»178.

Этот документ свидетельствует о полной утрате критериев, которыми должна была руководствоваться цензура. В приводившихся выше Положении о Главлите, Инструкциях Главлита и Главполитпросвета 1920-х годов к контрреволюционной литературе относились издания, направленные против советской власти, реакционные, религиозные и т. д. Подобные определения, хотя и не обладали правовой определенностью, но давали примерное понимание нежелательной для Советской власти информации. В середине же 1930-х основным поводом, по которому может быть запрещено издание, становится правовой статус его автора (переводчика, составителя, упоминаемого лица).

Для решения ситуации приказом Главлита № 241 от 27 марта 1938 г. был утвержден список из 36 авторов, «книги и брошюры которых подлежат изъятию из книготорговой сети и библиотек общественного пользования»179.

Однако проблема правовой неопределенности понятия литература, подлежащая изъятию продолжала существовать. Об этом, например, свидетельствует проект Циркуляра ЦК ВКП(б) «О перегибах в книготорговых организациях и библиотеках» от 11 декабря 1939 г., где приводится целый ряд случаев, когда читателям отказывали в выдаче сочинений И. Г. Песталоцци, Н. А. Добролюбова, книг В. И. Ленина, К. Е. Ворошилова, С. М. Буденного, комплектов журналов «Коммунистический интернационал», «Большевик», «Под знаменем марксизма», стенограмм партийных съездов и конференций^180.

Изымаемая литература либо уничтожалась, либо отправлялась в спецхраны центральных библиотек, организованные в начале 1920-х годов.

Правовой основой существования спецхранов было постановление СНК РСФСР «О порядке снабжения государственных книгохранилищ секретными изданиями», в котором указывалось, что все произведения печати, имеющие пометки «совершенно секретно», «секретно» и «не подлежит оглашению», должны направляться (по одному экземпляру) в Публичную библиотеку СССР им. Ленина (бывшая библиотека Румянцевского музея), в Архив Октябрьской революции и Государственную публичную библиотеку в Ленинграде^181. Порядок хранения секретных материалов в этих книгохранилищах поручалось разработать Наркомпросу.

В дальнейшем деятельность спецхранов регулировалась подзаконными актами СНК. Например, Приказом Уполномоченного СНК СССР по охране военных тайн в печати и начальника Главлита об организации спецфондов в музеях от 25 октября 1938 г. Эти нормативные документы носили секретный характер. Книги, журналы, газетные подшивки, архивные материалы и экспонаты музеев, перемещенные в спецхран, содержались отдельно от общедоступных и в общей картотеке единиц хранения представлены не были.

Таким образом, граждане не только не могли получить доступ к подобного рода материалам, но и не должны были догадываться об их существовании.

Спецхраны содержали две категории информации: 1) секретные документы различных советских ведомств (Морского штаба РСФСР и Штаба РККА, издания Реввоенсовета РККА, ГПУ) и 2) документальную, научную, публицистическую, художественную литературу, признанную контрреволюционной, либо противоречащую официальной концепции советской истории революции^182. Именно по этой причине в спецхране хранилась политическая публицистика активных деятелей контрреволюции и лиц, эмигрировавших после 1917 г., архивы семьи Романовых и близких к ней лиц, документы Временного правительства, а также негативы, фотоснимки и кинофильмы историко-революционной тематики, зарубежная литература, запрещенная к изданию в РСФСР и изъятая цензурой или специально выписанная для спецхрана.

Оформление допуска к документам, содержащимся в спецхране, включало в себя получение разрешения, подписанного наркомом (или его заместителем) отдела просвещения или заведующим Главнаукой, и согласование с отделом информации и политконтроля ОГПУ. Таким образом, круг лиц, имеющих допуск к материалам спецхана, был чрезвычайно узок.

Согласно Правилам пользования архивными материалами Единого государственного архивного фонда (ЕГАФ) ученый должен был вместе с заявлением о допуске к документам прилагать анкету с указанием партийной принадлежности и цели своей будущей работы, предъявлять все сделанные выписки, заметки и копии для просмотра и разрешения на вынос^183.

Содержание спецхрана Государственной публичной библиотеки им. М. Е. Салтыкова-Щедрина в 1935–1938 гг. описано в отчете его главного хранителя: «С 1935 по 1938 г. из общих фондов в… спецхран поступило свыше 49 тыс. экз. отечественных изданий. По преимуществу это издания общественно-политической тематики (около 80 %), прежде всего книги по истории партии, революционного движения и становления советского государства, а также агитационно-массовые и учебно-методические пособия. Значительно меньшую часть составляли труды по гуманитарным наукам (по филологии, искусству, библиотековедению, художественная литература – 17 %) и остальным отраслям знания (по естествознанию, сельскому хозяйству, военному делу, технике – 5 %)»184. Эти свидетельства подчеркивают, что формирование отделов спецхранения носило ярко выраженный политико-идеологический характер.

Изъятие дореволюционной литературы, а затем и произведений политиков, руководителей партии и правительства, подвергнутых репрессиям, сокрытие большого массива исторических документов и книг по философии, политике, праву в спецхранах способствовало мифологизации исторического прошлого и социалистического настоящего нашей страны. Как замечает М. В. Зеленов, «состав засекреченных библиотечных и архивных фондов указывает на то, что все книги и документы, которые могли опровергнуть тезис о закономерности Октября и раскрывали истинную роль в этом событии лидеров партийной оппозиции, были засекречены и находились в спецхране»185.

Активизация формирования спецфондов приводила к тому, что центральные библиотеки, музеи, архивы уже не справлялись с увеличивающимся потоком единиц хранения. 25 октября 1938 г. был распространен секретный Приказ об организации спецфондов в музеях и особых фондов в библиотеках, который сопровождался обширным списком музеев и библиотек, где необходимо было организовать такие фонды.

4. Политический контроль за периодической печатью. Уже в начале 1920-х годов периодическая печать воспринималась властью как один из важнейших участков партийной работы. В Циркуляре ЦК РКП(б) «О периодической печати» от 20 февраля 1922 г. Центральный комитет партии указывает всем обкомам и губкомам:

1) Редакторами газет «назначать авторитетных и компетентных членов партийных комитетов, в состав редакционных коллегий включать выдержанных партийных товарищей.

2) К сотрудничеству в газете привлекать, в порядке партийной дисциплины, всех местных ответственных партийных советских работников»186.

Позже XI съезд РКП (б) принимает Резолюцию с характерным названием «О печати и пропаганде», в которой требуется «усилить партийно-политическое руководство всей печатью». Для чего предлагались следующие меры:

– в губкомах и обкомах организовывать подотделы печати;

– партийные печатные издания возглавляются руководителями парткомов различных уровней, для чего каждый партийный комитет должен выделить «специальные кадры работников печати»;

– ЦК должно обеспечить финансирование партийно-советских газет;

– каждый член партии обязывается быть читателем и подписчиком одной из партийных газет.

Фактически речь идет о полном сращивании журналистики и партийной работы. Печать становится составной частью существующего режима, используется как инструмент насаждения единой идеологии.

В конце 20-х – 30-е годы происходит усиление партийного контроля над средствами массовой информации. Принимаются многочисленные постановления ЦК ВКП(б), в том числе «Об улучшении партруководства печатью» от 3 октября 1927 г., «О руководстве радиовещанием» от 17 октября 1928 г., «Об отделе партийной жизни «Правды» от 14 декабря 1928 г., «О мероприятиях по улучшению юношеской и детской печати» от 23 июля 1928 г., «О реорганизации радиовещания» от 13 июля 1928 г. В указанных постановлениях неизменно подчеркивалось, что основной задачей средств массовой информации является коммунистическое воспитание трудящихся, и что СМИ – это главное «большевистское орудие на идеологическом фронте».

В упоминавшейся уже Инструкции «Права и функции Главлита и его местных органов» 1922 г. разд. 7 был посвящен цензуре печати. Цель цензуры заключалась:

а) в недопущении к печати сведений, не подлежащих оглашению;

б) в недопущении к печати статей, носящих явно враждебный по отношению к Коммунистической партии и Советской власти характер;

в) в недопущении всякого рода печатных произведений, через которые проводится враждебная нам идеология в основных вопросах (общественности, религии, экономики, в национальном вопросе, области искусства и т. д.);

г) в недопущении бульварной прессы, порнографии, недобросовестной рекламы;

в) в изъятии из статей наиболее острых мест (фактов, цифр, характеристик), компрометирующих Советскую власть и Компартию^187.

Изучение журналистики 1920-х годов позволило Е. Г. Елиной сделать вывод о существовании трех периодов воздействия цензуры на журналистику. В первый период (1917–1922) цензура еще не стала полноценным государственным институтом, судьба книги или газетного материала «решалась быстро, на местах, руководствуясь интересами текущего момента»188. Во второй период (1922–1925) была создана система «двойного цензурирования» советских газет и журналов, когда каждая публикация проходила через внутреннюю редакционную цензуру и через внешнего цензора. «Внутренняя цензура определяла стиль и тональность газеты или журнала … идеологическую наполненность статей. Внешняя (штатная) цензура обязана была осуществить необходимые изъятия фрагментов статей или целой статьи на основании определенных формальных параметров, связанных с защитой интересов революции»189. Третья модель складывается к концу 1925 г., длится несколько десятилетий и характеризуется «жесткой системностью» и «тотальностью цензурирования»: «Каждый без исключения газетный номер просматривается цензором, органы цензуры получают неоспоримое право не допускать материал к печати, изымать из него отдельные имена, строки и абзацы, задерживать или вовсе запрещать выпуск»190.

В этот же период постановлением ЦК ВКП(б) на Главлит возлагается «военно-политический контроль над радиовещанием». Для этого руководство радиостанциями передавалось «ответственным партийным товарищам», устанавливался обязательный предварительный просмотр парткомитетами планов и программ всех радиопередач, в качестве участников передач было рекомендовано привлекать только политически грамотных агитаторов.

К концу эпохи НЭПа партийные органы обратили свое внимание на сатирическую журналистику. В апреле 1927 г. ЦК ВКП(б) принял Постановление «О сатирико-юмористических журналах», где была подвергнута критике деятельность многих сатирических журналов. Тогда же состоялось специальное расширенное заседание коллегии Отдела печати Северо-Западного бюро ЦК ВКП(б) по поводу ленинградских сатирических журналов «Смехач», «Гудок», «Крокодил», «Бегемот». Журналам было указано на недопустимость «преобладания безыдейного смеха ради смеха», «недостаточно четко проводимую классовую, коммунистическую линию», «неправильный подход к юмористическому отображению в журналах тем, наиболее злободневных и болезненных для широких кругов трудящихся (вопросы безработицы, квартплаты, кризиса производства отдельных предметов первой необходимости)»191.

В результате идеологической кампании, направленной против сатиры, с 1933 г. «Крокодил» остается единственным сатирическим журналом, выходящем в СССР на русском языке.

В целом в 1930-е годы читательская аудитория становится более грамотной, растут тиражи газет (в 1930-е годы – более 10000), журналов, развивается радиовещание. Все это приводит к тому, что «в 30-е журналистика в СССР, – как пишет П. С. Рейфман, – становится чрезвычайно важной, самой массовой частью идеологического воздействия»192. Конечно, подобный процесс происходит во всем мире, и везде производство и распространения массовой информации используют как «мощный механизм манипулирования массами, мифологизации их сознания»193. Но специфика использования средств массовой информации в СССР состоит в том, что в условиях советского государства вся пресса монополизирована, альтернативных источников массовой информации не существует.

Кроме того, цензура начинает осваивать несвойственные ей ранее функции. Например, в Циркулярном письме Главлита от 24 августа 1923 г. говорилось: «Опыт цензурного воздействия выдвигает два основных пути цензурной политики: первый путь – административное и судебное преследование, которое выражается в закрытии издательств или отдельных изданий, сокращение тиража и предание суду ответственных лиц. Второй путь – путь умелого идеологического давления, воздействия на редакцию путем переговоров, ввода подходящих лиц, изъятия наиболее неприемлемых»194. Таким образом, цензура перестает быть просто институтом, препятствующим распространению запрещенной информации, но прямо включается в политико-пропагандистский механизм. В целом, можно согласиться с Е. А. Марковым, что «СМИ были встроены в систему государственной пропаганды и агитации… что они находились на службе у государства, которое использовало СМИ в качестве инструментов прямого воздействия на общество. Государство транслировало через этот канал свою волю, свои установки, свое понимание происходящих событий, которые зачастую само же и инспирировало»195.

В конце 1930-х годов партийный контроль за цензурой периодической печати еще усиливается: Постановлением Оргбюро ЦК ВКП(б) «О цензорах центральных, республиканских, краевых, областных и районных газет» от 21 октября 1937 г. цензоры вводились в номенклатуру работников, напрямую утверждавшихся партийными органами соответствующего уровня: цензоры центральных газет – ЦК ВКП(б), цензоры республиканских, краевых и областных газет – ЦК нацкомпартий, крайкомами и обкомами, цензоры районных газет – райкомами партии.

Партийная цензура носит тотальный характер: в 1938 г. партийному контролю органов цензуры по всему Советскому Союзу подвергалось 8850 газет, 1762 журнала, 74 вещательных радиостанций, 1200 радиоузлов^196.

5. Контроль за театральным и кинорепертуаром. Постановлением СНК РСФСР от 9 февраля 1923 г. в составе Главлита был учрежден еще один цензурный орган – Главрепертком – реализовывавший функции по контролю за репертуаром театров, кино, радиовещания, эстрадного и циркового искусства. Согласно постановлению, «ни одно произведение не может быть допущено к постановке без соответствующего разрешения Комитета по контролю за репертуаром или соответствующих местных органов»197.

Позже постановлением СНК РСФСР от 26 февраля 1934 г. Главрепертком был отделен от Главлита и передан в подчинение непосредственно Наркомпросу.

Указанным постановлением Главрепертком наделялся широким спектром полномочий:

– запрещать публичное исполнение и распространение драматических, эстрадных и музыкальных произведений, кинофильмов и граммофонных пластинок,

– изымать из обращения произведения, запрещенные к исполнению или демонстрированию,

– контролировать репертуар всех зрелищных предприятий и публичное исполнение всех драматических, музыкальных и хореографических произведений, а также цирковых и эстрадных вступлений и кинофильмов;

– закрывать, через соответствующие административные и судебные органы, зрелищные предприятия в случаях нарушения ими постановлений Комитета по контролю за репертуаром^198.

Таким образом, Главрепертком осуществлял функции предварительной и последующей цензуры всех драматических, музыкальных и кинематографических произведений, радиопередач, а со временем – всех публичных зрелищ, включая лекции, доклады, цирковые представления, музыкально-танцевальные вечера.

Запрету подлежали произведения, «содержащие агитацию или пропаганду против советской власти и диктатуры пролетариата»; «разглашающие государственные тайны»; «возбуждающие националистический и религиозный фанатизм», и, кроме того, «мистические, порнографические, антихудожественные». Приведенная выше формулировка свидетельствует о постепенном расширении функций цензуры: к основной функции политико-идеологического контроля добавляется контроль общекультурный, мировоззренческий и методологический.

Осуществление функции контроля за репертуаром отражено в многочисленных циркулярах Главреперткома, где указывалось на необходимость коренного пересмотра классического репертуара. Например, отмечалось, что «большинство оперного репертуара настолько чуждо нам идеологически или является настолько отсталым в художественном отношении», что необходимо «категорически запретить отдельные произведения», а по отношению к другим «сохранять известную терпимость». Среди тех, которые, по мнению Главреперткома, требовалось запретить, значились оперы «Снегурочка» Н. А. Римского-Корсакова за «демократически-монархические тенденции», «Аида» Д. Верди за «империалистический душок», «Демон» А. Г. Рубинштейна за «мистическую библейщину». В других операх: «Царская невеста» Н. А. Римского-Корсакова, «Русалка» А. С. Даргомыжского, «Евгений Онегин» П. И. Чайковского, «Борис Годунов» М. П. Мусоргского и др. – предписывалось изымать отдельные фрагменты и изменять (!) финальные сцены.

Кроме того, Главрепертком вел работу с драматургами, устраивал обсуждения пьес, спектаклей, кинофильмов.

В конце 20-х годов, по мнению В. С. Жидкова, «завершаются поиски принципов взаимоотношений новой власти с деятелями искусства и начинается формирование той системы управления духовной жизнью, которая позднее получила наименование командно-административной»199.

Специфика командно-административного стиля выражена в руководящих указаниях по репертуарной политике агитационно-пропагандистского отдела ЦК партии и секретных информационных письмах Главлита: «Все формы культуры должны быть насыщены нашей идеологией и нашим мировоззрением»200.

Таким образом, на самом высоком уровне руководства духовной жизнью страны было установлено, что основным критерием работы театра является критерий идейно-политической значимости.

В этих целях в 1927–1929 годах была поведена унификация театрального репертуара, ее результатом стало издание трехтомного репертуарного указателя Главреперткома, в котором все пьесы, оперы и т. д. были разбиты по литерам: А, Б, В, Г в зависимости от идеологической приемлемости^201.

В дальнейшем Распоряжением Главреперткома от 10 января 1935 г. устанавливалось, что вышеупомянутый репертуарный указатель является официальным справочником запрещенных и разрешенных зрелищных произведений в сфере музыки, театра и кино, которым должны руководствоваться в своей работе местные органы контроля^202. Тем самым репертуарному указателю придавалась сила нормативно-правового акта. Отнесение произведения к той или иной категории продуцировало различные административные процедуры согласования постановки пьесы. Например, режиссер, желавший поставить пьесу, отнесенную к литере В, должен был сначала согласовать план постановки с органами цензуры, премьера такой пьесы не могла состояться без предварительного просмотра сотрудниками обллитов, которые решали: возможно ли выдать разрешение на ее дальнейший показ.

В середине 1920-х годов проводится централизация контроля за производством художественных фильмов. Изначально художественное и идеологическое руководство работой киноорганизаций (от сценария до окончания съемки) осуществлял Художественный совет по делам кино. А Главрепертком, осуществлявший политическую цензуру, ограничивался просмотром готовой продукции. Таким образом, этот орган мог либо разрешить, либо запретить уже готовый фильм. В связи с этим Главрепертком потребовал предоставления ему права предварительной цензуры сценариев и возможности контролировать весь процесс производства фильмов. С 1926 г. представители Главлита были введены в состав Художественного совета^203.

Важную роль в осуществлении культурной политики играли большие общественные кампании, которые были связаны с публикацией редакционных статей в газете «Правда». Например, в 1936 г. в «Правде» последовательно выходит целая серия редакционных статей: «Сумбур вместо музыки» от 28 января, «Балетная фальшь» от 6 февраля 1936 г., «Мечты и звуки Мариэтты Шагинян» от 28 февраля 1936 г., «О художниках-пачкунах» от 1 марта, – направленных против такого художественного метода, как формализм. Как указывалось в одной из статей, «формализм свысока и презрительно относится к реальному миру, к живым краскам и звукам. Он отвергает в живописи цельность образа, как в музыке отрицает мелодию и цельность фразы».

Казалось бы, подобные утверждения носят исключительно искусствоведческий характер и не имеют отношения к праву, поскольку априори не обладают нормативно-правовой природой.

Однако серия критических статей, посвященных анализу художественного метода, в условиях сложившихся политических методов управления присваивала роль источников права, поскольку на долгие годы вперед определяла саму возможность появления в дальнейшем произведений различных жанров, определяла нормы (идеологические и художественные) создания произведений. Не соответствующие данным нормам произведения просто не получали права на существование.

В результате, как пишет Е. С. Власова, исследовавшая особенности цензуры в области музыкального искусства, «степень воздействия цензурной политики на музыкально-художественные процессы носила многоуровневый характер и затрагивала все без исключения сферы: репертуар, композиторское и исполнительское искусство, образовательную, издательскую и научную деятельность, филармонические институты, радио и телевидение, газеты и журналы»204.

6. Контроль за поступлением информации из-за границы. Власть стремилась контролировать информацию о современной политической, социальной, культурной жизни других стран, поскольку эти сведения играли важную роль в создании картины мира советского человека. Книги и фильмы о современной жизни и быте других стран подвергались тщательному отбору, часто переводились или дублировались со значительными купюрами. Альтернативных каналов получения информации почти не существовало. Большинство советских граждан, в том числе большинство советской элиты, не владело иностранными языками и, следовательно, не могло использовать иностранную прессу или сообщения радио. В январе 1927 г. подписка на эмигрантскую прессу была запрещена. Для информирования о жизни за границей в крупнейшие обкомы партии рассылались специальные обзоры, подготовленные информационным отделом ЦК. Содержание подобных материалов было соответствующим: основную часть составляли материалы о «кризисе капитализма», о нарастании революционных настроений и т. д.205 Таким образом, цензура, отсекавшая возможность ознакомления с материалами иностранной печати, использовалась как один из инструментов пропагандистской кампании.

Переведенные на русский язык издания также не были доступны широкому кругу читателей, на них ставился гриф «Для служебного пользования», поскольку изданные в переводе труды зарубежных философов, социологов и политологов главным образом предназначались для не знающих иностранных языков советских обществоведов, занимавшихся затем беспощадной критикой зарубежной науки.

С конца 1920-х годов сокращаются бюджетные средства, выделяемые научным учреждениям на закупку иностранной литературы. «Наша цензура обратила внимание и на научную литературу, – писал академик В. И. Вернадский Председателю СНК В. М. Молотову в феврале 1936 г., – это выражается в том, что с лета 1935 г. систематически вырезаются статьи … Целый ряд статей и знаний становятся недоступным нашим ученым»206.

О масштабах деятельности Главлита по отношению к иностранной литературе свидетельствует тот факт, что по цензурным соображениям уничтожалось до 10 % всей печатной продукции, выписываемой из-за рубежа. Это обходилось государству в 250 тыс. золотых руб. в год^207.

Тенденция закрытости советского общества 1930 годов была созвучна официальной пропаганде, формировавшей стереотип «враждебного капиталистического окружения», постоянно угрожающего СССР.

7. Охрана военной тайны в печати. Советская цензура изначально позиционировалась как военная цензура, главная задача которой – обеспечение секретности военных сведений во имя безопасности молодого государства, находящегося во вражеском окружении. Нормативной базой здесь стало Положение о военной цензуре газет, журналов и всех произведений печати повременной от 21 июня 1918 г., затем – Положение о военной цензуре от 23 декабря 1918 г. Согласно этим документам, в задачи военной цензуры входил предварительный просмотр всех произведений печати, рисунков, фотографических и кинематографических снимков, предназначенных к выпуску в свет и содержащих сведения военного характера, просмотр вышедших в свет произведений, предварительный осмотр официальных сообщений, международных и внутренних почтовых отправлений и телеграмм, контроль над переговорами по междугороднему телефону^208.

В дальнейшем понятие военная тайна было значительно расширено, и в нормативных документах 1920-х годов получило закрепление понятие государственная тайна. Определение государственной тайны впервые было дано в Постановлении ЦИК и СНК СССР от 1 сентября 1925 г. «О шпионаже, а равно о собирании и передаче экономических сведений, не подлежащих оглашению», где устанавливалось, что «государственной тайной считаются сведения, перечисленные в особом перечне, утверждаемом СНК СССР и опубликовываемом во всеобщее сведение». Однако указанный правовой акт не содержал самого перечня сведений, составляющих государственную тайну, что, как указывают специалисты в области правового регулирования защиты государственной тайны, «представляло правоохранительным органам достаточно широкие возможности для принятия произвольных решений»209.

Важным положением, содержащемся в анализируемом Постановлении ЦИК и СНК СССР от 1 сентября 1925 г. «О шпионаже», является указание на обязательную публикацию перечня сведений, составляющих государственную тайну.

На практике оно выполнялось лишь частично. Так, сначала в 1921 г., а затем в 1926 г. Постановлениями СНК СССР были введены в действие официальные «Перечни сведений, являющихся по своему содержанию специально охраняемой государственной тайной».

Одновременно, в 1924 г. местным органам Главлита была разослана целая серия циркуляров, сопровождающихся грифом «Секретно» и запрещающих обсуждение в печати отдельных тем – например, о работе и структуре ОГПУ, о крушениях поездов, о регулировании цен во время хлебозаготовки.

В Циркуляре от 7 сентября 1925 содержался сводный «Перечень сведений, составляющих тайну и не подлежащих распространению в целях охранения политико-экономических интересов СССР», в него были включены указания на сведения, уже запрещенные вышедшими ранее циркулярами, а так же добавлены новые статьи. Он содержал 96 параграфов, большая часть которых была посвящена охране военных и экономических тайн.

Запрещалось допускать к печати в том числе: статистические данные о беспризорных и безработных; о столкновении органов власти с крестьянами при проведении налоговых и фискальных мероприятий; сведения о санитарном состоянии мест заключения; сведения о наличии медикаментов и о медицинской помощи в районах, охваченных неурожаем; сведения о количестве политических преступлений, партийном составе обвиняемых и о количестве решений суда с применением высшей меры наказания; статьи, «обращающие внимание на работу органов предварительного и последующего контроля печатного материала»210.

Указанные запреты не имели отношения к сведениям военного и экономического характера, их целью было сокрытие общественно значимой информации, распространение которой противоречило бы официальной пропаганде, создававшей образ уверенного «построения социализма в отдельно взятой стране». В результате из сферы публичного внимания изымались сведения о жизни больших социальных групп (безработных, заключенных), о начинающихся политических репрессиях, о подлинных настроениях крестьянства, значительно преуменьшались существующие проблемы, связанные с безработицей и голодом.

Подобные перечни выпускались и в дальнейшем. Например, Циркуляром от 4 сентября 1925 г. не допускались к опубликованию в печати сведения о зараженности хлеба долгоносиком, клещом и прочими вредителями^211.

Циркуляр от 27 марта 1927 г. и вовсе предписывал «не допускать к печати (в книгах, журналах, газетах) никаких сведений и рассуждений тревожного характера о перспективах урожая в текущем году». Причем, к числу таких сведений были отнесены не только касающиеся непосредственно урожая, но и те, которые могли быть «истолкованы как угроза урожаю», на этом основании было запрещено обнародовать неблагоприятные метеорологические наблюдения. Запрещалось также публиковать сведения о хлебном экспорте и девальвации червонца.

Тщательно оберегалась тайна концлагерей ОГПУ, о чем свидетельствует Циркуляр от 13 мая 1926 г., в котором говорилось: «За последнее время в периодической печати появился целый ряд статей и заметок о деятельности Соловецких концлагерей ОГПУ, о жизни заключенных в них … Главлит предлагает не допускать без разрешения спецотдела ОГПУ помещения в прессе подобных статей, заметок и т. п.»

Запрещалось сообщать в печати о случаях самоубийства и случаях умопомешательства на почве безработицы и голода, а также о случаях самоубийства среди ответственных партийных работников^212.

В краткой инструкции-перечне, датированной августом 1930 г., в разделе «политические вопросы», запрещалось оглашать в печати сведения о забастовках, массовых антисоветских выступлениях, манифестациях, о беспорядках и волнениях в домах заключения и в концентрационных лагерях, кроме официальных сообщений органов власти. В этом же документе указывалось, что в печать нельзя пропускать «рисунков и фотографий, изображающий сам процесс раскулачивания (например, кулак с детьми выходят из отобранного дома или кулака под конвоем отправляют из села)», и наоборот, в печать «можно пропускать все рисунки и фотоснимки, изображающие использование колхозами бывших кулацких средств производства и домов для целей колхозного строительства (например, бывший дом кулака, в котором открыта школа, или бывший кулацкий инвентарь, ныне использованный колхозниками)»213.

В целом анализ инструкций Главлита, рассылаемых им своим местным органам, показывает, что появляется особая категория сведений, которые не являются секретными, отсутствуют в перечнях, утверждаемых СНК, но которые «не разрешается оглашать в печати». Содержание этих сведений диктовалось политической целесообразностью и каждый раз оформлялось циркуляром Главлита под грифом «Секретно».

Таким образом, на практике объем содержания правового понятия государственная тайна был значительно шире его легального определения. Как отмечают некоторые специалисты в вопросах защиты государственной тайны, хотя в этот период перечни сведений, относимых к государственной тайне, публиковались открыто, но они «были довольно слабым ориентиром в действительном потоке информации, которая реально засекречивалась»214.

Регулирование сохранности государственной тайны на основе подзаконных актов, по мнению Р. М. Гатагоновой, было удобным, так как «позволяло легко маневрировать в этих вопросах в необходимую сторону, а иногда просто творить произвол»215.

Административно-правовой режим секретности в условиях советской тоталитарной системы имел не охранительный, а репрессивный, подавляющий характер, позволяющий запретить распространение любой информации, невыгодной власти, поскольку полностью отсутствовала система каких-либо сдерживающих механизмов избыточной секретности.

Засекречивалась деятельность самой цензуры. Каждый циркуляр Главлита сопровождался напоминаем о запрете публиковать сведения о деятельности различных видов цензуры.

В 1920-е годы власти публиковали в официальных журналах Наркомпроса некоторые распоряжения, связанные с цензурой, инструкции, положения. С начала 1930-х годов слово «цензура» стало заменяться эвфемизмами «политконтроль», «горлит» и т. д., цензоры стали называться политредакторами, уполномоченными или инспекторами Горлита.

Советская цензура, охраняя государственные тайны, сама являлась тайной и всячески стремилась скрыть свое истинное назначение. Н. Н. Клепиков приводит целый ряд документов Главлита, направленных на обеспечение тайны цензурной деятельности. Циркуляр «О существовании различных видов цензуры» (1923) запрещал раскрывать сущность форм и методов работы цензурных органов. В соответствии с Инструктивным письмом 1925 г. запрещалось «печатание всякого рода «статей, заметок и объявлений, обращающих внимание на работу органов предварительного и последующего контроля печатного материала»216. В Циркуляре 1926 г. указывалось следующее: «В некоторых местах до настоящего времени практикуется обозначение «цензор», «цензура». Это неправильно и с точки зрения официальной – у нас нет цензурных органов, а есть органы контроля и таковыми они должны являться. Кроме того, и по качеству Окрлиты, Улиты, Гублиты, и Обллиты – не цензура и в своих видах работы резко отличаются от последних. Поэтому и употребление этого термина было бы несомненной ошибкой»217.

Важно отметить, что запрет называть цензуру цензурой действовал, так сказать, для широкого употребления, в собственных документах Главлит продолжал обозначать свою деятельность именно как цензуру. В качестве доказательства могут быть приведены Докладная записка начальника Главлита П. И. Лебедева-Полянского в Оргбюро ЦК ВКП(б) «О деятельности Главлита» от 7 марта 1927 г.,218 Постановление Политбюро ЦК ВКП(б) «О реорганизации Главлита» от 3 сентября 1930 г.,219 Записка Главлита в Политбюро ЦК ВКП(б) «О работе и новых задачах органов цензуры» от 9 апреля 1933 г.,220 постановление Оргбюро ЦК ВКП(б) «О цензорах центральных, республиканских, краевых, областных и районных газет» от 21 октября 1937 г.221 и т. д.

Секретность советской цензуры проявлялась и в способе ее обозначения: если до революции штамп «Разрешено цензурой» ставился на авантитуле издания, то в советское время в качестве цензурных обозначений вводились специальные литеры и номера, например, А-00418, в которых было зашифровано наименование цензурного органа и порядковый номер цензора. Как говорилось по этому поводу в циркуляре 1940 г., литер с номером должен был печататься «на последней странице любого издания, мелким шрифтом, не выделяясь от шрифта всего издания»222.

Таинственность и правовая неопределенность – эти принципы определяли как деятельность советской цензуры, так и способ ее существования.

8. Государственный контроль за литературным процессом. В первые годы после революции продолжали свою деятельность представители различных эстетических традиций, художественных направлений и методов: символисты, имажинисты, футуристы, крестьянские поэты, активно развивалась пролетарская литература и культура. Это находило свое выражение в существовании многочисленных литературных кружков, обществ, союзов, художественных салонов. Только в Москве существовало около 30 литературных групп и объединений.

В начале 1920-х годов государство не ограничивало их деятельность, отсутствовал официальный порядок регистрации^223.

Основные направления политико-правового регулирования в области искусства были сформулированы в Письме ЦК РКП(б) «О пролеткультах» от 1 декабря 1920 г., в Постановлении Политбюро ЦК РКП(б) «О политике партии в области художественной литературы» от 18 июня 1925 г. и в Постановлении ЦК ВКП(б) «О перестройке литературно-художественных организаций» от 23 апреля 1932 г.

Особого внимания заслуживало развитие пролетарской культуры. Организованные в 1917 г. пролетарские культурно-просветительские организации (ПКПО, или Пролеткульт) должны были способствовать просвещению рабочих и построению новой пролетарской культуры. Однако идеологи Пролеткульта считали культурное строительство особой сферой общественно-политической жизни и настаивали на «автономии» культуры от партии и государства. Эти идеологические установки были подвергнуты критике В. И. Лениным в речи на III съезде РКСМ (2 октября 1920 г.), затем в проекте Резолюции Пролеткульта «О пролетарской культуре», составленной вождем 8 октября 1920 г. В проекте в частности прямо указывалось на «безусловную обязанность всех организаций Пролеткульта рассматривать себя всецело как подсобные органы сети учреждений Наркомпроса и осуществлять под общим руководством Советской власти (специально Наркомпроса) и Российской коммунистической партии свои задачи, как часть задач пролетарской диктатуры»224.

Приведенный выше документ очень точно характеризует складывающиеся отношения между государством (партией) и творческими организациями: 1) руководитель государства (партии) (!) пишет проект резолюции, которую на своем съезде должны принять организации; 2) четко определяется место организаций в политической системе: «подсобные органы», осуществляющие под руководством Советской власти и Коммунистической партии задачи пролетарской культуры. Эта резолюция легла затем в основу Письма ЦК РКП(б) «О пролеткультах», опубликованного в «Правде» 1 декабря 1920 г., которым Пролеткульт был присоединен к Наркомпросу в качестве отдела^225. Тем самым общественная организация, сохранявшая до этого некоторую независимость, начала прямо подчиняться одному из советских министерств и в своей деятельности получила обязательство руководствоваться «направлением, диктуемым Наркомпросу РКП».

Постановление Политбюро ЦК РКП(б) «О политике партии в области художественной литературы» от 18 июня 1925 г. было посвящено отношениям с другой группой творческой интеллигенции, так называемыми «попутчиками». В Постановлении отмечалось, что «антипролетарские и антиреволюционные элементы» должны быть отсеяны, остальным же «писателям-попутчикам» необходимо создать условиях для их «перехода на сторону коммунистической идеологии», с тем чтобы они, используя «все технические достижения старого мастерства», создавали «идеологически осознанную литературно-художественную продукцию»226. Фактически документ был направлен на формирование монокультуры, где только класс-гегемон «держит в руках четкие критерии» развития литературы и искусства, тем самым разрушалась многоукладная духовная культура, исторически присущая России.

Окончательная ликвидация литературно-художественных группировок предусматривалась Постановлением ЦК ВКП(б) «О перестройке литературно-художественных организаций» от 23 апреля 1932 г., которым предписывалось: 1) ликвидировать РАПП, ВОАПП и другие пролетарские литературно-художественные организации; 2) объединить всех писателей, поддерживающих платформу Советской власти в единый союз советских писателей; 3) создать аналогичные объединения музыкантов, композиторов, художников, архитекторов и представителей других видов искусства^227. Заметим, это постановление ликвидировало несколько литературно-художественных организаций не из-за того, что они вели контрреволюционную деятельность или иным способом нарушали закон, а потому, что, по мнению ЦК партии, они «тормозят серьезный размах литературного и художественного творчества». Таким образом, без каких-либо правовых оснований были закрыты общественные литературно-художественные организации. Кроме того, этот документ делал невозможным появление в будущем каких-либо творческих союзов, основанных на идейно-эстетической общности их участников, поскольку теперь прямо предписывалось создание единых унифицированных творческих организаций.

Указание партии вскоре было выполнено: в 1934 г. был создан Союз писателей СССР (позже в союзных и автономных республиках, областях и городах стали образовываться Союзы советских художников, Союзы советских композиторов, Союзы советских архитекторов и Союз кинематографистов СССР). Они стали своеобразными «министерствами» литературы и искусства, основной целью которых была организация литературно-художественного процесса по общегосударственной пирамидальной административной модели, когда во главе стоит руководитель, ему подчиняется аппарат, осуществляющий бюрократическое управление словесностью и другими видами творчества – решающий судьбы произведений и их авторов, указывающий основные направления развития культуры.

Именно создание Союза писателей по директиве партии привело, по мнению А. П. Романенко, к тому, что «литераторы оказались включенными в служебную систему отношений, литературный труд стал пониматься как государственная служба. Членство и служебное положение оказывали прямое и непосредственное влияние на успех в литературных (публикации, издания и переиздания, положительная критика) и материальных (гонорары, премии, бытовая обустроенность) делах»228.

Союзы принимали программные документы, политико-правовое значение которых нельзя недооценивать. Уже на Первом съезде Союза писателей был принят его Устав, в котором давалось официальное определение нового художественного метода: социалистического реализма, на долгие десятилетия определившего литературно-художественное развитие России и приведшего к формированию монистической концепции советской культуры, что проявилось, как отмечает М. М. Голубков, «в единообразии стиля, творческого метода, эстетических концепций мира и человека. В результате лишь единая эстетическая система, названная социалистическим реализмом, могла развиваться на поверхности литературного процесса, существование остальных было либо насильственно прервано, либо же они перешли в непечатное бытование»229.

В основе определения соцреализма – «правдивое, исторически конкретное изображение действительности в ее революционном развитии» – была заложена идеологическая доминанта: литература и искусство должны способствовать одной цели – революционному развитию страны, ее движению к коммунизму.

К 1930 г. создана организационная система тотального контроля, которую осуществлял Главлит. Этапным стало Постановление СНК РСФСР «О реорганизации Главного управления по делам литературы и издательств (Главлита)», в котором указывалось, что Главлит является отдельным управлением в составе Наркомпроса РСФСР и на него возлагается «контроль за всеми предназначенными к опубликованию или распространению произведениями как печатными, так и рукописными, за снимками, рисунками, картинами и т. п., за радиовещанием, лекциями, выставками осуществляется в виде предварительного и последующего контроля»230. Сохранялась развитая сеть местных органов Главлита в краях, областях, крупных промышленных городах. Но кроме того, во все издательства, радиовещательные организации, периодические издания, телеграфные агентства, почтамты, таможни назначались специальные уполномоченные Главлита.

Вскоре Постановление СНК РСФСР было принято и в отношении Главреперткома. Так же устанавливалось, что Главрепертком осуществляет политико-идеологический, художественный и военный контроль, как предварительный, так и последующий, над всеми видами зрелищ и репертуара (театр, музыка, эстрада, кино, грампластинки, художественное радиовещание)». Закреплялись аналогичные функции и аналогичная институциональная организация с разветвленной системой местных органов и уполномоченными «в крупных драматических организациях».

Таким образом, к концу 1930-х годов сформировалась система многоярусной цензуры над печатным или произнесенным словом, художественным образом, публично выражаемой позицией, все информационные были потоки поставлены под партийно-государственный контроль.

Правовую базу для реализации цензурных установлений содержало и советское уголовное законодательство.

В Уголовном кодексе РСФСР 1922 г. предусматривалась ответственность за большое количество преступлений в сфере производства и распространения информации. Во-первых, в разделе «Контрреволюционные преступления» содержались составы «возбуждение населения к массовым волнениям» (ст. 62), «шпионаж, выражающийся в передаче, сообщении или похищении, или собирании сведений, имеющих характер государственной тайны» (ст. 66); «пропаганда или агитация, выражающаяся в призыве к свержению власти Советов», «призыв к невыполнению или противодействию распоряжений центральной или местной власти при неустановленности контрреволюционных целей» (ст. 69), «пропаганда и агитация в направлении помощи международной буржуазии» (ст. 70), «изготовление, хранение в целях распространения и распространение агитационной литературы контрреволюционного характера» (ст. 72), измышление и распространение в контрреволюционных целях ложных слухов и непроверенных сведений, могущих вызвать общественную панику, возбудить недоверие к власти и дискредитировать ее» (ст. 73), «агитация и пропаганда всякого рода, содержащая призыв к совершению преступлений» (ст. 83), «изготовление, хранение с целью распространения и распространение литературных произведений, призывающих к учинению преступных деяний» (ст. 84)231.

Отдельную группу уголовных преступлений представляли антирелигиозные составы: «использование религиозных предрассудков масс … для возбуждения к сопротивлению законам и постановлениям рабоче-крестьянской власти» (ст. 119), «преподавание малолетним и несовершеннолетним религиозных вероучений в государственных и частных учебных заведениях и школах» (ст. 121), «публичные нарушения или стеснения религиозными обрядами или культовыми церемониями свободы движения других граждан» (ст. 227).

Имелись составы об оскорблении (ст. 172), в том числе оскорблении в печати (ст. 173), и о клевете (ст. 174), клевете в печатном произведении (ст. 175).

В Уголовном кодексе 1926 г. контрреволюционные преступления были собраны в ст. 58, и в них предусматривались наказания за «шпионаж, то есть передачу, похищение или собирание сведений, являющихся по своему содержанию специально охраняемой государственной тайной», «пропаганду или агитацию, выражающуюся в призыве к свержению власти Советов», «призыв к невыполнению или противодействию распоряжениям центральной или местной власти при неустановленности контрреволюционных целей», «пропаганду и агитацию в направлении помощи международной буржуазии», «изготовление, хранение в целях распространения и распространение агитационной литературы контрреволюционного характера»232.

Однако через полгода, после вступления в силу Положения о преступлениях государственных, принятого III сессией III созыва Центрального Исполнительного Комитета СССР 25 февраля 1927 г.,233 ст. 58 претерпела существенные изменения. В частности изменилась трактовка термина «контрреволюционная пропаганда и агитация». В прежних редакциях уголовное наказание за такую агитацию могло быть назначено в случае распространения призывов «к свержению власти Советов путем насильственных или изменнических действий или путем активного или пассивного противодействия Рабоче-Крестьянскому Правительству, или массового невыполнения возлагаемых на граждан воинской или налоговой повинностей» (ст. 58.13).

В новой редакции понятие контрреволюционной пропаганды и агитации было существенно изменено, указанный состав включал призывы «к свержению, подрыву или ослаблению Советской власти или к совершению отдельных контрреволюционных преступлений (ст. 58^2–58^9 настоящего Кодекса), а равно распространение или изготовление или хранение литературы того же содержания» (ст. 58.10). Под указанную в диспозиции статьи формулировку об «ослаблении Советской власти» могло попадать распространение различной информации: критика действий конкретных должностных лиц, пересказ анекдотов и т. д. Акцент был перенесен с призывов к насильственным действиям против Советской власти на создание, распространение и хранение контрреволюционной литературы. Учитывая часто обновляющиеся списки запрещенных произведений, понятно, что это положение статьи УК могло трактоваться как угодно широко.

Санкция указанной статьи предусматривала наказание вплоть до применения высшей меры социальной защиты – расстрела или объявления врагом трудящихся с конфискацией имущества, лишением гражданства и изгнанием из пределов Союза ССР.

Составы преступлений, связанных с распространением информации, имели репрессивную направленность и, по мнению В. В. Никулина, применялись прежде всего для борьбы с инакомыслием, таким образом советское право использовалось в политически утилитарных целях^234.

В УК 1922 г. предусматривалась уголовная ответственность за нарушение правил и обязательных постановлений для размножения и выпуска в свет печатных произведений (ст. 224), а также для открытия типографий (ст. 225). Фактически речь шла о запрете размножения и выпуска в свет произведений без разрешения цензуры, но понятие цензуры не упоминалось. В ст. 185 УК РСФСР 1926 г. указывалось, что «нарушение правил, установленных для размножения и выпуска в свет печатных произведений, а равно правил фото-кино-цензуры» – также влекут уголовную ответственность. Таким образом, понятие правил цензуры оказалось закреплено УК.

В то же время необходимо отметить, что советская цензура не получила достаточного нормативно-правового закрепления. В Конституции РСФСР 1918 г. провозглашалось: «В целях обеспечения за трудящимися действительной свободы выражения своих мнений Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика уничтожает зависимость печати от капитала и предоставляет в руки рабочего класса и крестьянской бедноты все технические и материальные средства к изданию, газет, брошюр, книг и всяких других произведений печати и обеспечивает их свободное распространение по всей стране» (ст. 14)235. Данная формулировка в неизменном виде повторялась и в ст. 5 Конституции РСФСР 1925 г.236 Согласно приведенным положениям конституционных гарантий, свободы печати не предусматривалось, «издание газет, брошюр, книг и всяких других произведений печати» рассматривалось как способ реализации свободы мнения. В свою очередь конституционное право на выражение мнения не было всеобщим, а гарантировалось только представителям рабочего класса и крестьянской бедноты, то есть социальным группам, поддерживающим установление диктатуры пролетариата.

Функции цензуры устанавливались партийными постановлениями, секретными инструкциями Главлита, Главреперткома и других органов и зависели от политической конъюнктуры. Закон о печати не был принят, хотя известно о нескольких попытках его создания.

В 1923 г. Отделом ЦК РКП разрабатывается проект Положения о печати. В общей части проекта говорилось: «На основании ст. 14 Конституции РСФСР в интересах содействия успешному строительству рабоче-крестьянского государства и в целях обеспечения за трудящимися действительной свободы выражения своих мнений, как периодические, так и непериодические издания трудящихся, как-то: Советов, их центральных и местных губернских и областных органов, Коммунистического Интернационала и его секций, РКП, Профинтерна и профессиональных союзов на языках всех народов мира от просмотра предварительной политической цензуры освобождаются»237. Таким образом, в законопроекте предлагалось освобождение от предварительной цензуры сравнительно небольшого круга изданий, являющихся печатными органами партийных и советских органов и транслировавших официальные идеологические позиции. Однако, проект получил отрицательные отзывы П. И. Лебедева-Полянского – руководителя Главлита, и Н. Л. Мещерякова – руководителя Госиздата. В результате Положение о печати принято не было.

Позже, в 1938 г., в недрах Главлита был разработан другой проект: Положение о Главном управлении цензуры при Совнаркоме СССР. Положение легализовало институт цензуры: давалось подробное перечисление всех возможных объектов цензуры, разрабатывалась его структура, включающая спецподразделения «по изъятию и конфискации подлежащих произведений печати и искусства» и инспекцию по собственному внутреннему контролю за выполнением постановлений партии и правительства о печати, зрелищах, радиовещании и полиграфпредприятиях»238. К сожалению, в отличие от проектов цензурной реформы, разрабатывавшихся в XIX в., указанные выше проекты до сих пор не опубликованы, поэтому более подробный их анализ пока не представляется возможным.

Итогом эволюции партийной цензуры стала выработанная к 1940-м годам всесторонняя и всеохватная система партийного руководства литературой, журналистикой, радиовещанием и киноискусством, которые были превращены в единый пропагандистский механизм. В условиях тоталитарного политического режима изменялись функции цензуры. Ее деятельность не ограничивалась только разрешениями и запрещениями, цензура переходила в прямой идеологический диктат власти.

Особенностью последнего этапа существования советской цензуры – в 1945–1990 годах – можно назвать, максимальную политизацию всех сфер общественной жизни.

В ходе Великой Отечественной войны советская армия заняла территорию Восточной Европы и части Германии, миллионы советских солдат увидели повседневную жизнь зарубежных стран, что повлекло изменения в массовом сознании. «Новое знание представляло для режима реальную угрозу, но это знание уже нельзя было просто вычеркнуть, изолировав от общества всех, кто побывал по ту сторону государственной границы. Тогда пришлось бы помимо репатриированных изолировать еще и всю армию», – отмечает Е. Ю. Зубкова^239.

В послевоенный период начинается новое усиление идеологического контроля над духовной жизнью общества. Это проявляется в целом ряде Постановлений ЦК партии: «О журналах «Звезда» и «Ленинград» от 14 августа 1946 г., «О репертуарах драматических театров и мерах по его улучшению» от 26 августа 1946 г., «О кинофильме «Большая жизнь» от 4 сентября 1946 г. – в которых обличались «безыдейные» и «вредные» произведения.

Так, в Постановлении Оргбюро ЦК ВКП(б) «О журналах «Звезда» и «Ленинград» от имени партии давалась оценка творчеству М. А. Зощенко («писание пустых, бессодержательных, пошлых вещей», проникнутых «проповедью гнилой безыдейности и аполитичности») и А. А. Ахматовой («ее стихотворения, проникнутые духом пессимизма и упадничества, выражающие вкусы старой салонной поэзии, застывшей на позициях буржуазно-аристократического эстетства и декадентства»)240. Делался вывод о том, что такого рода произведения «не могут быть терпимы в советской литературе», а советские журналы, в том числе художественные и научные, не могут быть аполитичными, поскольку «являются могучим средством советского государства в деле воспитания советских людей».

В результате этого постановления журнал «Ленинград» был закрыт. Редактором «Звезды» назначен заместитель начальника Управления пропаганды ЦК ВКП(б), прежняя редакция расформирована. «Партруководство журналом» было возложено на Ленинградский обком партии и лично на его первого секретаря.

Были организованы писательские собрания по всей стране, которые единодушно поддержали решение ЦК. В центральной и местной прессе была организована публикация статей, в которых обличались обнаружившиеся в большом количестве «безыдейные» произведения.

В основе развернутой кампании лежало «стремление властей “подкрутить” идеологические гайки, “поставить на место” писателей»241. Образно эта идея сформулирована у К. Симонова: «Прочно взять в руки немножко выпущенную из рук интеллигенцию, пресечь в ней иллюзию, указать ей на ее место в обществе и напомнить, что задачи, поставленные перед ней, будут формулироваться так же ясно и определенно, как они формулировались и раньше, до войны….»242.

Вскоре подобное Постановление Оргбюро ЦК ВКП(б) вышло и в отношении журнала «Знамя», где после анализа политических и художественных недостатков опубликованных в журнале произведений делался вывод, что «редакция отступила от принципа большевистской партийности литературы, забыла, что литература является могучим средством идейного воспитания советского народа»243. Содержалось прямое указание, адресованное не только журналу «Знамя», но и всем советским литераторам и работникам искусства: «На страницах журнала должны публиковаться произведения, правдиво и ярко отображающие жизнь в ее революционном развитии, раскрывающие новые высокие качества советских людей – строителей коммунизма». Далее следовали оргвыводы: назначение нового главного редактора, смена редколлегии журнала.

Затем последовало Постановление Секретариата ЦК КПСС «Об ошибках журнала “Новый мир”» от 23 июня 1954 г., где отмечалось, что «в журнале наметилась линия, противоречащая указаниям партии в области литературы», был снят главный редактор журнала А.Т. Твардовский^244.

Идеологической платформой усиления деятельности цензуры послужила также редакционная статья в «Правде» «Против идеологических извращений в литературе» от 2 июля 1951 г., в ней указывалось, что у советской литературы «нет и не может быть других интересов, кроме интересов народа и государства», напоминалось, что литературные «журналы являются серьезным идеологическим оружием партии», и выдвигалось требование: партийным органам усилить идейно-воспитательную работу в области литературы и искусства.

Вскоре был выпущен Циркуляр Главлита «О задачах цензоров в связи с усилением политико-идеологического контроля произведений печати» от 8 сентября 1951 г., в котором указывалось, что цензор прежде всего должен вникать в «идейное содержание произведения» и рассматривать его «с точки зрения политической направленности»245, повышалась личная ответственность цензоров. Но и этого Главлиту казалось недостаточно, указанным документом устанавливалась дополнительная обязанность цензоров сообщать о всех «произведениях, в которых были сделаны политико-идеологические вмешательства», в местные партийные органы.

Политические изменения, связанные с десталинизацией, практически не сказалось на деятельности цензуры.

Надо отметить, что в докладе Н. С. Хрущева ХХ съезду КПСС «О культе личности и его последствиях» критике подвергались некоторые фильмы, посвященные И. В. Сталину, и Краткий курс ВКП(б), где возвеличивалась роль И. В. Сталина, но ни о цензуре, ни о других институтах политического контроля, существующих в стране, не говорилось^246.

На практике это привело к появлению инструкций Главлита (например, его Записке в ЦК КПСС «О пропаганде культа личности Сталина, членов антипартийной группы в экспозициях музеев и выставок Ленинграда» от 12 апреля 1962 г.), требующих изымать печатные материалы о деятельности В. И. Сталина, портреты с его изображением, карты и схемы с устаревшими названиями городов: Сталинград, Сталинабад, Сталинск – и даже фотографии ледоколов, танкеров, паровозов, носящих его имя^247. Власть опять использовала привычные цензурные методы политической борьбы.

Именно в период «оттепели» (1958) разворачивается идеологическая кампания против Б. Л. Пастернака. За публикацию своего романа «Доктор Живаго» в Италии Б. Л. Пастернак был публично исключен из Союза писателей, в центральной прессе развернулось «осуждение» романа, который не был издан в России и который, соответственно, не был известен читателям. В печати прозвучали предложения выслать писателя за границу. В результате Б. Л. Пастернак вынужден был отказаться от присужденной ему Нобелевской премии^248.

Кампания, организованная против Б. Л. Пастернака, имела всецело идеологический, а не правовой характер, поскольку советское законодательство не содержало запретов на публикацию произведений за рубежом, а сам роман больше отражал художественные искания автора, не будучи политически направленным против советского строя. В связи с романом активно использовались СМИ, общественные организации, выступления представителей партийных и комсомольских органов. Фактически идеологемы, внедрявшиеся в общественное сознание, подменяли законодательные нормы.

В дальнейшем власть пыталась использовать правовые нормы, что было довольно сложно сделать, учитывая отсутствие закона, четко устанавливающего запреты на производство и распространение тех или иных видов информации.

Для борьбы с распространением нежелательных произведений использовалась ст. 70 УК РСФСР от 27 октября 1960 г. «Антисоветская агитация и пропаганда», в состав которой включалась как непосредственно «агитация и пропаганда, проводимая в целях подрыва или ослабления Советской власти», так и «распространение в тех же целях клеветнических измышлений, порочащих советский государственный и общественный строй»249.

Именно по этой статье 14 февраля 1966 г. были осуждены А. Д Синявский и Ю. М. Даниэль, опубликовавшие свои беллетристические произведения в зарубежных журналах. При этом А. Д. Синявскому была назначена предельная санкция, предусмотренная данной статьей – 7 лет лишения свободы.

Для осуждения И. А. Бродского (13 марта 1964 г.) использовались нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об усилении борьбы с лицами (бездельниками, тунеядцами, паразитами), уклоняющимися от общественно-полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни», а также ст. 209 УК РСФСР, в которой содержалась санкция за уклонение от общественно полезного труда.

В целом можно согласиться с утверждением Е. М. Раскатовой, что в 1960-х годах «власть выстраивала свои отношения с интеллигенцией, возвращаясь к традиционным методам, реставрируя старые институты (жесткая идеологическая цензура, партийная критика)»250.

При этом следует отметить, что отличие состоит в том, что проблема незаконности цензуры начинает осознаваться частью творческой интеллигенции.

Открытый судебный процесс над А. Д. Синявским и Ю. М. Даниэлем неожиданно для власти актуализировал вопрос о свободе художественного творчества и цензуре. События, связанные с этим процессом, как считает Г. А. Белая, «раскололи русскую общественную жизнь 60-х годов» и способствовали появлению «людей, жаждавших свободы, уверенных в том, что презумпция невиновности у нас должна соблюдаться на деле, а не на словах, и потому открыто апеллирующих к Конституции»251.

В мае 1967 г. А. И. Солженицын обращается с открытым письмом к IV Всесоюзному съезду Союза советских писателей: «Не предусмотренная конституцией и потому незаконная, нигде публично не называемая цензура под затуманенным именем Главлита тяготеет над нашей художественной литературой и осуществляет произвол литературно неграмотных людей над писателями… Произведения, которые могли бы выразить назревшую народную мысль, своевременно и целительно повлиять в области духовной или на развитие общественного сознания, – запрещаются либо уродуются цензурой по соображениям мелочным, эгоистическим, а для народной жизни недальновидным». В письме писатель предлагает Съезду писателей «принять требование и добиться упразднения всякой – явной или скрытой – цензуры над художественными произведениями, освободить издательства от повинности получать разрешение на каждый печатный лист»252.

В этом же году группой ученых и представителей творческой интеллигенции (в том числе академиками М. А. Леонтовичем, А. Д. Сахаровым, П. Л. Капицей, И. Л. Кнунянцем и др., всего 100 человек) был создан и направлен в Президиум Верховного Совета СССР проект Закона «О распространении, отыскании и получении информации». В пояснительной записке к законопроекту указывалось, что «цензура в нашей стране являлась одним из орудий диктатуры пролетариата. В настоящее время, как указано в Программе КПСС, «диктатура пролетариата выполнила свою историческую миссию и с точки зрения внутреннего развития перестала быть необходимой в СССР». Поэтому современным условиям гораздо более соответствует такая форма контроля со стороны общества за распространением информации, как ответственность перед судом за нарушение законов посредством печати и других средств информации в сочетании с контролем редакторов, изготовителей и распространителей произведений»253.

Статья 1 предложенного законопроекта устанавливала, что каждый имеет право без предварительной цензуры, но с учетом установленных законом ограничений распространять любую информацию в любой форме. Согласно ст. 2 законопроекта, любому лицу, группе лиц, учреждениям, организациям гарантировалось право без предварительной цензуры издавать любым тиражом печатные издания, осуществлять постановку спектаклей, производство кинофильмов, фотографий, устраивать выставки, концерты и иные зрелища, организовывать лекции, диспуты и другие мероприятия.

Законопроект содержал достаточно большое число ограничений свободы печати, в частности запрещал разглашение государственной и военной тайн, пропаганду захватнической войны, разжигание расовой и национальной вражды или розни, оскорбления, распространение ложной информации, лжесвидетельство, оскорбление нравственности, подстрекательство к совершению преступления и т. д.

Кроме того, в проекте довольно подробно прописывались механизмы привлечения субъектов информационной деятельности к судебной ответственности.

На нарушение конституционных прав и незаконность действий властей ссылались в своих обращениях в адрес Политбюро ЦК КПСС и Советского правительства организаторы художественной выставки, уничтоженной бульдозерами в сентябре 1974 г. В своих обращениях художники указывали, что в законодательстве отсутствуют нормы, прямо запрещающие проведение выставок в местах, которые не относятся к общественным. Впоследствии власть вынуждена была разрешать подобные мероприятия, однако старалась их спрятать подальше: в парк Измайлово или в павильон «Пчеловодство» ВДНХ^254.

Большой резонанс получила распространенная в конце 1970-х годов через самиздат книга драматурга В. С. Красногорова «У мысли стоя на часах: записки по истории отечественной цензуры», посвященная описанию основных видов и механизмов осуществления современной ему цензуры. Оставаясь в рамках советского дискурса и опираясь на цитаты основоположников марксизма-ленинизма, писатель стремился доказать, что существование цензуры противоречит принципам советского государства, интересам рабочих и крестьян. Однако, он приходит к выводу о том, что цензура является неотъемлемой, органичной частью советской политической системы: «Наш строй без цензуры будет уже не нашим строем, а какой-то совершенно иной политической системой, и требовать отмены цензуры – значит требовать изменения глубинных принципов политического механизма»255.

В этот же период происходит реорганизация органов цензуры. Постановлением СМ СССР от 18 августа 1966 г. Главлит был выведен из Комитета по печати и стал подчиняться непосредственно Совету Министров СССР, были расширены его функции. Постановлением Секретариата ЦК КПСС «О повышении ответственности руководителей органов печати, радио, телевидения, кинематографии, учреждений культуры и искусства за идейно-политический уровень публикуемых материалов и репертуара» от 7 января 1969 г. обращалось внимание на необходимость усиления контроля за идейной направленностью произведений. С этой целью устанавливалась система тройной ответственности за идейно-политическое содержание материалов, предназначенных к опубликованию: личная ответственность руководителей органов печати, телевидения, учреждений культуры; общественная ответственность творческих союзов; государственная и партийная ответственность работников Главлита^256.

Т. М. Горяева приводит следующие данные, касающиеся деятельности центрального аппарата Главлита в 1966 г. Им осуществлялся предварительный контроль 22 центральных газет, 390 журналов, 48 издательств, 116 министерств, ведомств и организаций, которым было предоставлено право выпускать литературу; а также материалов ТАСС, АПН, Комитета по радиовещанию и телевидению при Совете министров СССР, произведений репертуара 22 московских театров и 5 киностудий. Масштабы поистине грандиозны, не менее значительны и результаты деятельности: в материалы печати, радио и телевидения произведено 3388 вмешательств, осуществлено 400 исправлений по политическим мотивам в книжно-издательской продукции, полностью снято 126 книг. В качестве основных нарушений указывались «искажение советской действительности, принижение успехов и достижений нашего народа, преувеличение недостатков и трудностей»257.

Продолжают расширяться перечни сведений, запрещенных к опубликованию в районных, городских и многотиражных газетах, передачах радио и телевидения. Например, перечень от ноября 1987 г. запрещал публикацию о численности населения, начиная с 1947 г.; данные о преступности, судимости по району, городу и выше; о местах ссылки, дислокации колоний; о применении труда лиц, лишенных свободы, на предприятиях, стройках и других объектах; о повлекших за собой человеческие жертвы катастрофах, крупных авариях и пожарах^258.

При этом до конца 1980-х годов сохранялся неопределенный правовой статус подобных перечней. Как указывает М. В. Зеленов, «перечни не содержали данных государственной (военной) тайны, формально не являлись секретными, наделялись грифом «ДСП», но являлись фактически секретными, содержали важнейшие ограничения для печати … Таким образом была создана система, в которой данные, не являясь секретными, не могли быть опубликованы, решение о возможности их публикации принимал руководитель того или иного ведомства»259.

Усиление деятельности Главлита (который теперь именовался Главным управлением по охране государственных тайн в печати при Совете министров СССР), с одной стороны, и осознание некоторой частью научной и творческой интеллигенции неконституционности существующих механизмов и способов государственного контроля за поиском, производством и распространением информации способствовало разделению культуры на официальную, подцензурную, и неофициальную, распространявшуюся путем «самиздата» и «тамиздата».

Усиление с приходом к власти Л. И. Брежнева командно-административных способов управления культурой, нарастание охранительных тенденций не могло остановить развития альтернативных форм культуры. Преобладающей формой взаимоотношений интеллигенции и власти в конце 1960-х – начале 1980-х годов исследователи этого периода называют «скрытый конфликт», который привел к зарождению различных форм инакомыслия – от явных (развитие правозащитного движения) до более скрытых (неформальные течения в искусстве, «эзопов язык» литературы и искусства)260.

Это свидетельствовало о неэффективности цензуры как политического института, невозможности дальнейшего сдерживания информационных потоков, необходимости расширения прав и свобод граждан, в том числе права на свободу слова и печати.

Таким образом, механизмы жесткого государственного контроля в области создания и распространения информации стали использоваться советской властью с первых дней ее установления. Органы советской цензуры были сформированы в короткое время (за 10–12 лет), отличались номенклатурной монументальностью и разветвленностью: уполномоченные Главлита присутствовали практически в каждом месте, где получалась, передавалась, производилась и передавалась информация: в типографиях, на почтах, в редакциях периодических изданий, в учреждениях культуры, на массовых зрелищных мероприятиях. В начале 1950-х годов Главлит представляет собой мощную централизованную структуру, осуществляющую большое количество функций: охраны военных и государственных тайн в печати и радиовещании; цензорского контроля над иностранной литературой, поступающей в СССР; предварительной цензуры книг и журналов центральных издательств; последующего контроля над издающимися в провинции произведениями и руководства местными цензурными органами, над изъятием политически вредной литературы.

В советский период осуществлялось несколько видов цензуры одновременно: предварительная (согласование рукописи), последующая (получение разрешительной визы на гранках), а также партийная постцензура, оценивавшая произведения литературы и искусства на предмет их соответствия идеологии революционного строительства. Регулярно (в зависимости от политической конъюнктуры) обновлялись списки запрещенной литературы, включавшие в себя сотни произведений, неугодная литература уничтожалась или пряталась в спецхранах. Под грифом «Секретно» выпускались перечни информации «для служебного пользования», а также перечни несекретных сведений, не подлежащих опубликованию в открытой печати.

Цензура стала не только политической, но общекультурной, определяла соответствие произведения идеологическим, эстетическим, методологическим нормативам, осуществляла регламентацию содержания и стиля, отсекая целые направления искусства из-за их антихудожественности, «пошлости», «формализма».

Несмотря на длительное существование советской цензуры ее деятельность так и не получила нормативно-правового оформления. Как пишет Т. М. Горяева, «советская цензура изначально предполагала создание двойной системы в осуществлении цензурной политики: с одной стороны, путь более-менее законный, предполагающий судебно-административные преследования лиц, нарушивших ограничительные перечни, с другой – путь идеологического давления и воздействия, провокаций и преступлений против личности»261.

Хотя известно несколько попыток создания советского Закона «О печати», они не увенчались успехом, поскольку основывались на непримиримых принципах свободы печати и использования СМИ в качестве пропагандистского инструмента.

Законодательные основы деятельности цензуры, существовавшие в России XIX в., заменялись секретными инструкциями ЦК, партийными директивами, редакционными статьями в «Правде». В связи с этим, как указывает М. В. Зеленов, трудно «говорить о динамике принципов цензуры за советский период»262.

Рассматривая историю цензуры Российской империи, мы отмечали, что в рамках цензурного законодательства происходило формирование целого ряда правовых институтов: прежде всего института ограничения деятельности печати, института диффамации, служебной тайны, после 1865 г. – началось формирование института судебной ответственности за преступления печати. В советский период эти институты фактически были лишены своей правовой природы и поставлены в зависимость от политической конъюнктуры.

2.3. Система гарантий и ограничений свободы массовой информации в проектах Российской Конституции (1990–1993 гг.) и материалах Конституционного совещания (1993 г.)

Социально-политические перемены конца 1980-х годов, получившие позже название Перестройки, на первый план выдвинули требования модернизации политической системы в стране, осуществления перехода от плановой экономики к рыночной и коренного изменения сложившихся в советский период отношений по поводу получения и распространения информации. Поэтому одним из символов информационной политики перестроечного периода становится гласность.

С трибуны XXVII съезда КПСС (1986) прозвучали слова о том, что необходимо «сделать гласность безотказно действующей системой»263. А уже на январском Пленуме ЦК КПСС (1987) была поставлена задача разработки «правовых актов, гарантирующих гласность»264. Институту государства и права АН СССР было поручено разработать проект Закона о гласности, при этом рабочую группу возглавил доктор юридических наук А. М. Васильев. Проект был подготовлен и передан в Президиум Верховного Совета СССР^265.

В преамбуле проекта понятие гласности определялось как «необходимое условие активного участия граждан в обсуждении и решении вопросов государственной и общественной жизни, способ демократического контроля трудящихся за деятельностью государственных органов, общественных организаций, администрации предприятий и учреждений»266.

Законопроект содержал ряд гарантий и ограничений свободы массовой информации.

К наиболее важным гарантиям относились следующие:

1) обязательное обнародование законодательных актов. В целях недопустимости существовавшей в советский период практики применения неопубликованных нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы граждан, была введена статья следующего содержания: «Нормативные акты и иные государственные решения, представляющие общественный интерес и затрагивающие права, обязанности и законные интересы граждан, подлежат обязательному полному, открытому опубликованию. Нарушение этого правила влечет недействительность указанных актов и исключает ответственность за их нарушение» (ст. 9);

2) доступность архивных материалов для граждан. Устанавливалась норма, препятствующая засекречиванию архивных материалов на неопределенное время: «Отнесенные к материалам ограниченного доступа подлежат открытию по истечении установленного срока» (ст. 13);

3) обеспечение беспрепятственного доступа к печатным изданиям. Данное положение означало возможность ознакомления со всеми без исключения находящимися в фондах государственных и общественных библиотек печатными изданиями и аудиовизуальной продукцией, что означало ликвидацию спецхранов и возвращение некогда «репрессированных» книг (ст. 14);

4) открытость информации о подготовке и проведении выборов и др. (ст. 11, 12);

5) право на публичное выражение мнений. Законопроект содержал норму, согласно которой «граждане, общественные организации, трудовые коллективы имеют право на гласное, свободное выражение своих мнений по вопросам деятельности государственных органов, общественных организаций, должностных лиц». Принятие подобной нормы, во-первых, закрепляло бы важнейшее право на выражение мнений и, во-вторых, влекло бы за собой необходимость принятия Закона о СМИ и Закона о всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни (ст. 7, 8).

Таким образом, хотя законопроект не содержал нормы об отмене цензуры, однако существенно расширял объем и виды социально значимой информации для ее свободной циркуляции в обществе.

В качестве ограничений гласности проект предусматривал сохранение различных видов тайн, в первую очередь государственной и служебной. При этом указывалось, что перечни сведений, составляющих государственную и служебную тайны, утверждаются Советом министров СССР и «не подлежат расширительному толкованию». Кроме того, мог ограничиваться доступ к сведениям, составляющим врачебную, адвокатскую, нотариальную тайну, данные предварительного следствия дознания и др.

Устанавливалось так же, что «не допускается использование гласности для пропаганды войны и расизма, национальной и религиозной нетерпимости и человеконенавистничества, насилия, жестокости, порнографии, а также для подстрекательства к совершению преступлений»267.

В целом можно сказать, что положения проекта содержали совершенно новые для советского законодательства гарантии получения и распространения информации; устанавливали вполне разумные и необходимые ограничения на доступ к некоторым сведениям; содержали указания на основные виды информации, распространение которой запрещено.

По различным причинам Закон о гласности так и не был принят, однако его основные положения получили дальнейшее развитие в российском законодательстве о доступе к информации, о деятельности органов государственной власти, библиотечном и архивном деле.

В 1988–1989 годах была предпринята попытка создания Закона СССР о печати. Официальный проект Закона, получивший одобрение Идеологической комиссии ЦК КПСС, сохранял принцип партийного руководства прессой, предусматривал сохранение предварительной цензуры, которую по-прежнему должен был осуществлять Главлит. Указанный проект не публиковался, он был разослан в профильные ведомства: Главлит, Госкомиздат, Гостелерадио, Минюст, ГлавПУР, КГБ и т. д., а так же в Союз журналистов и редакции ведущих печатных изданий, но без права публикации.

В это же время был разработан инициативный авторский проект Закона о печати (авторы – Ю. М. Батурин, М. А. Федотов, В. Л. Энтин). В ст. 3 инициативного проекта указывалось на недопустимость цензуры, кроме того, предлагались нетрадиционные меры ответственности: в частности, при установлении факта цензуры – указывать в распространяемых сообщениях и материалах фамилию и должность лица, совершившего акт цензуры, а также отмечать, где именно в тексте были сделаны купюры и изъятия. Авторы законопроекта попытались опубликовать его текст в журнале «Журналист» для последующего общественного обсуждения. Однако публикация была запрещена цензурой. В результате проект Закона «О печати» был напечатан в спортивной газете «Spordileht» 14 октября 1988 г. на эстонском языке, через неделю в газете «Молодежь Эстонии» – на русском. После этого проект мог печататься и в других советских газетах и журналах, поскольку для перепечатки материалов из других подцензурных изданий Советского Союза повторного разрешения Главлита не требовалось^268.

Летом 1989 г. в Верховном Совете СССР была создана рабочая группа, которой предстояло разработать окончательный текст законопроекта. В ее состав, кроме авторов инициативного проекта, вошли также народные депутаты СССР, члены Комитета по законодательству Н. В. Федоров, К. Д. Лубенченко, А. Е. Себенцов, Г. Х. Шахназаров, члены Комитета по гласности А. С. Ежелев, Б. Н. Никольский, М. Н. Полторанин и др.

На первом заседании рабочей группы было решено не пытаться доработать какой-то из двух существующих вариантов закона (официальный и инициативный), а писать новый текст статья за статьей. Этот (третий) вариант закона СССР «О печати», по воспоминаниям Г. Х. Шахназарова, начинался со ст. 1, которая содержала единственное положение: «Цензура в СССР запрещается»269.

В период обсуждения наибольшую дискуссию вызвали две нормы законопроекта: право граждан на учреждение СМИ и запрет цензуры, тем не менее авторам законопроекта удалось отстоять эти положения.

Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации» был принят 12 июня 1990 г. Статья 1 устанавливала принцип свободы печати и других средств массовой информации, который подразумевал:

– право высказывания мнений и убеждений,

– право поиска, выбора, получения и распространения информации и идей в любых формах,

– недопустимость цензуры^270.

Кроме того, в Законе устанавливались следующие гарантии свободы печати: право на учреждение СМИ не только государственными органами, но и политическими партиями, религиозными организациями, отдельными гражданами (ст. 7); обязанность государственных органов, должностных лиц предоставлять СМИ имеющиеся сведения и возможность ознакомления с документами (ст. 24); запрет монополизации СМИ (ст. 7); запрет изъятия тиража или его части иначе как на основании вступившего в законную силу решения суда (ст. 22); запрет обязания СМИ опубликовать отклоненный редакцией материал (ст. 25), а так же запрет принуждения журналистов к распространению либо отказу от распространения информации (ст. 36).

Важное значение имело установление в ст. 5 Закона о печати перечня «злоупотреблений свободой слова», к которым было отнесено:

– использование средств массовой информации для разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну,

– призыв к насильственным свержению или изменению существующего государственного и общественного строя,

– пропаганда войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной исключительности или нетерпимости,

– распространение порнографии,

– использование средств массовой информации для вмешательства в личную жизнь граждан, посягательства на их честь и достоинство.

Впервые в законодательстве нашей страны предусматривалась уголовная ответственность за воспрепятствование со стороны должностных лиц, государственных и общественных органов законной профессиональной деятельности журналистов.

Значение Закона о печати трудно переоценить: впервые в российской истории был принят законодательный акт, устанавливающий правовое положение печати и провозглашающий в качестве основополагающих принципов свободу печати и недопустимость цензуры.

Никогда раньше российская печать не имела правовых гарантий своей деятельности и не могла использовать юридические нормы для защиты от административного произвола.

И, наконец, закрепление в законе злоупотреблений свободой слова фактически представляло современный перечень видов информации, распространение которой запрещено в средствах массовой информации. Тем самым ограничения деятельности СМИ устанавливались на законодательном уровне, что позволяло широко использовать судебные механизмы разрешения споров.

Закон СССР просуществовал всего полтора года, затем на смену ему пришел Закон РФ «О средствах массовой информации», в котором закреплялись основные достижения закона СССР и в то же время появились некоторые важные правовые новеллы. Например, вместо термина «свобода печати» использовалось понятие свобода массовой информации, в соответствии с которым не подлежат ограничениям (за исключением случаев, предусмотренных законодательством):

– поиск, получение, производство и распространение массовой информации,

– учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими,

– изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации.

Таким образом, можно говорить о существенной трансформации базового принципа, положенного в основу закона о СМИ. Если в Законе о печати СССР важно было зафиксировать «свободу печати» как «права высказывания мнений и убеждений, права поиска, выбора, получения и распространения информации и идей в любых формах», то в Законе о СМИ принцип «свободы массовой информации» включает перечень гарантий осуществления этой свободы.

Кроме того, в Законе о СМИ запрет цензуры составляет содержание отдельной статьи, где давалось ее определение и запрещалось создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых будет входить осуществление цензуры массовой информации.

Таким образом, принцип свободы массовой информации и его главной гарантии – недопустимости цензуры получил первоначальное закрепление на законодательном уровне.

Следующий этап закрепления принципа, о котором идет речь, был связан с его установлением на конституционном уровне.

Необходимость подготовки новой Конституции, в которой бы нашли отражение общественно-политические изменения конца 1980-х – начала 1990-х годов, становилась все более осознанной. I Съезд народных депутатов РСФСР Постановлением от 16 июня 1990 г. образовал Конституционную комиссию. Ее председателем стал Председатель Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцин, ответственным секретарем – О. Г. Румянцев. Основной целью комиссии было создание проекта новой российской Конституции.

22 июня 1990 г. Съезд принял Постановление «О некоторых вопросах подготовки проекта Конституции РСФСР», тогда же был объявлен конкурс на проект нового Основного Закона. По итогам конкурса решением жюри Конституционной комиссии лучшим был признан проект Конституции России, подготовленный на кафедре государственного права Саратовского юридического института им. Д. И. Курского^271. Таким образом, «саратовский проект» считается самым ранним конституционным проектом Российской Конституции.

В этом проекте гражданину Российской Федеративной Республики гарантировалось «право на свободу слова, мнений, убеждений, их беспрепятственное выражение и распространение» (ст. 16) и «право на получение информации о положении дел во всех сферах нашей жизни, а также по вопросам прав, законных интересов и обязанностей гражданина» (ст. 21)272. Таким образом, в саратовском проекте было представлено два самостоятельных права: право на свободу слова, мнений и их выражение и право на получение информации. Каждое из них имело свои гарантии и ограничения.

В качестве гарантий права на свободу слова, мнений, убеждений выступали конституционно закрепленные положения об «идеологической, религиозной, культурной свободе граждан» (ч. 3 ст. 7) и свободе творческой деятельности (ст. 41).

Единственное ограничение права на свободу слова, мнений, убеждений закреплялось в форме запрета пропаганды войны (ч. 3 ст. 7).

Интересно отметить, что право на информацию было сформулировано как право на получение информации. В связи с этим в саратовском проекте впервые было предложено закрепить на конституционном уровне гарантии доступа к информации: «Государственные органы, общественные организации, должностные лица обязаны обеспечить гражданину возможность ознакомления с решениями, затрагивающими его права и законные интересы. Ответственность за воспрепятствование реализации права граждан на информацию устанавливается Законом» (ч. 2 ст. 21).

Саратовский проект не содержал положений о свободе печати или других гарантий деятельности СМИ, но он сыграл немалую роль в осмыслении конституционно-правового объема свободы мнения и права на информацию.

Важный шаг в конституционно-правовой фиксации права на информацию был сделан после принятия Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. «Декларации прав и свобод человека и гражданина», в которой была представлена иная, чем в советской Конституции, концепция правового статуса личности, что повлекло значительные изменения российской советской Конституции. Так, в редакции Конституции России от 21 апреля 1992 г. появилась ст. 43, согласно которой «каждый имеет право на свободу мысли, слова, а также на беспрепятственное выражение своих мнений и убеждений. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений. Каждый имеет право искать, получать и свободно распространять информацию. Ограничения этого права могут устанавливаться только законом»273.

Кроме того, в апрельской редакции советской Конституции России 1992 г. устанавливались основные ограничения права на выражение мнения и права на информацию. К таким ограничениям были отнесены право на неприкосновенность частной жизни, тайну переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений, право на уважение и защиту чести и достоинства, запрет сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (ст. 40). Также устанавливалось, что «оскорбление убеждений граждан» (ч. 4 ст. 44) и «оскорбление национального достоинства человека» (ч. 3 ст. 46) преследуются по закону.

Впервые в Конституции РСФСР были установлены две гарантии реализации права на получение информации от государственных органов. Ст. 62 предусматривалось, что «государственные органы, учреждения и должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы, если иное не предусмотрено законом», в ч. 2 ст. 55 указывалось, что «сокрытие государственными должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу жизни и здоровью людей, преследуется по закону».

Тем временем продолжалась работа Конституционной комиссии, и уже осенью 1990 г. ею был подготовлен первоначальный вариант проекта Конституции, который в дальнейшем подвергался изменениям и дополнениям.

Проект гарантировал каждому «право на свободу мысли слова и на беспрепятственное выражение мнений и убеждений», а также «право на свободный поиск, получение, производство и распространение любым законным способом». В проекте Конституционной комиссии определялось, что ограничение свободы выражения мнения и права на информацию может устанавливаться «федеральным законом в целях охраны частной жизни, личной, семейной, профессиональной, коммерческой, служебной или государственной тайны, общественной морали, а также свободы совести»274.

Одним из достоинств проекта Конституционной комиссии можно назвать наличие специального (третьего) раздела, озаглавленного «Гражданское общество», где довольно подробно описывался правовой статус общественных объединений, учреждений, осуществляющих деятельность в области воспитания, образования, науки и культуры, средств массовой информации.

В этом разделе средствам массовой информации была посвящена отдельная статья. В ней устанавливалось, что «(1) свобода массовой информации гарантируется. Цензура не допускается. (2) Средства массовой информации могут учреждаться гражданами, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями, органами местного самоуправления и государственными органами. (3) Меры против злоупотребления свободой массовой информации, монополизации средств массовой информации устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами. (4) Арест и изъятие средств поиска, получения, производства и распространения массовой информации, принудительное приостановление и прекращение деятельности средства массовой информации допускаются на основании закона по судебному решению» (ст. 73).

Таким образом, в проекте Конституционной комиссии получала закрепление формулировка действующего Закона о СМИ о свободе массовой информации и основные гарантии этой свободы: недопустимость цензуры, право на учреждение СМИ широким кругом субъектов, запрет монополизации средств массовой информации, запрет произвольного изъятия технических средств, используемых журналистами, а также обязательность судебного рассмотрения вопроса о приостановлении деятельности или ликвидации СМИ.

Наряду с официальным проектом, разрабатывавшимся Конституционной комиссией, появлялись и другие, альтернативные проекты. Некоторые из них приобрели известность, поскольку отражали позиции влиятельных политических групп. Наибольшее внимание в свое время привлекли проекты С. М. Шахрая (1992), Российского движения демократических реформ (1992), депутатов-коммунистов (май 1993).

Из трех названных документов только в проекте, подготовленном рабочей группой под руководством С. М. Шахрая, отсутствует принцип свободы печати. В ст. 10 проекта указывалось, что «каждый имеет право на свободу мысли, слова, а также беспрепятственное выражение своих мнений и убеждений»275, подобная формулировка свидетельствует об ориентации разработчиков на международные документы: Всеобщую декларацию прав человека и Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, которые не содержат непосредственных гарантий свободы средств массовой информации и запрета цензуры, а устанавливают более общие гарантии права на свободное выражение своего мнения и свободное получение и распространение информации и идей без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ.

В проекте, представленном фракцией «Коммунисты России», правовой статус средств массовой информации получил свое оформление в разд. 1 «Основы конституционного строя», где средствам массовой информации была посвящена отдельная статья.

Так, ч. 2 ст. 11 указывала, что «средства массовой информации свободны от цензуры». В других частях статьи фиксировались основные гарантии деятельности СМИ: 1) право на учреждение СМИ гражданами, общественными объединениями, политическими партиями, массовыми движениями, трудовыми коллективами и т. д.; 2) запрет монополизации средств массовой информации; 3) гарантия права политических партий, общественных объединений, массовых движений на изложение их позиций и взглядов в государственных средствах массовой информации^276.

В данном случае авторы проекта не предлагали установить свободу массовой информации как конституционно-правовой принцип, их вариант носил, как кажется, более узкий характер. Однако закрепление четырех важнейших гарантий правового положения СМИ, в том числе и свободу от цензуры, на уровне основ конституционного строя России, во-первых – призвано было показать особую значимость этих гарантий, во-вторых – требовало развития этих норм в других разделах Конституции.

Действительно, в разд. 2 «Права, свободы и обязанности человека и гражданина» проекта понятие свободы средств массовой информации получило свое развитие. Так, ст. 56 гарантировала гражданам право на получение «достоверной информации о положении во всех сферах государственной, общественной и международной жизни, а также по вопросам их прав, законных интересов и обязанностей», ст. 57 устанавливала обязанность государства по обеспечению «доступа граждан к средствам массовой информации», ст. 58 предусматривала запрет преследования за критику, а также реализацию «свободы слова, мнений, взглядов, их беспрепятственное выражение и распространение через средства массовой информации»277.

Подобные формулировки были призваны усилить гарантии свободы средств массовой информации и свободы выражения мнений. Например, запрет преследования за критику, потребовал бы исследования конституционно-правового понятия критика, развития конституционно-правового института права на критику и размежевания его с конкурирующим институтом права на защиту чести и достоинства.

Основными ограничениями свободы СМИ в проекте «Коммунистов России» выступали: запрет распространения злонамеренной дезинформации, а также запрет «публичных призывов к насильственному свержению существующего конституционного строя либо его изменению способом, противоречащим Конституции РФ, к терроризму, разжиганию расовой, национальной и религиозной ненависти».

В проекте Конституции РФ, подготовленном по решению политсовета Российского движения демократических реформ (авторская разработка проекта – С. С. Алексеев и А. А. Собчак, при участии Ю. Х. Калмыкова, С. А. Хохлова), гарантия свободы печати нашла свое закрепление в разд. 1 «Основные права и свободы». Концептуальной особенностью проекта было то, что перечень всех основных прав человека содержался в ст. 3 Конституции (то есть все права человека были сведены воедино в одной-единственной статье). В результате информационные и культурные права и свободы были объединены в комплексное «право на свободное выражение и распространение мыслей, идей и мнений, на свободу литературного, художественного, научного и технического творчества, на свободу преподавания, свободу печати, передачи и распространения любой информации» (п. 5 ст. 3)278.

В конституционном проекте самостоятельное место занимал разд. 3 «Обеспечение прав и свобод гражданина». Он начинался со ст. 18, согласно которой «тайный политический сыск, внесудебные органы репрессий, цензура и другие органы, направленные на попрание и ущемление прав и свобод гражданина, упраздняются навсегда» (ч. 2). Таким образом, механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина разработчики проекта представляли себе прежде всего через отказ от репрессивного инструментария, использовавшегося политической системой СССР, в том числе через запрет цензуры.

В начале мая 1993 г. был опубликован еще один официальный проект Конституции, который был представлен Президентом РФ. Этот проект отличался от проекта Конституционной комиссии. Ст. 15 президентского проекта указывала, что «каждый имеет право на свободу слова, свободное распространение своих мыслей и идей, право искать, получать и свободно передавать и распространять информацию. Гарантируется свобода печати. Цензура запрещается»279.

Подготовка президентского проекта велась в сжатые сроки, именно этим можно объяснить недостатки юридической техники вышеприведенной формулировки: например, вместо общепринятых в международном праве концептов свобода мысли, свобода убеждений, свобода выражения мнений использовалась сомнительная с точки зрения правового содержания и уязвимая в семантическом отношении формулировка «свободное распространение своих мыслей».

Тем не менее, констатируем, что и в президентском проекте в качестве гарантий реализации свободы слова и права искать, получать и передавать информацию указывались свобода печати и запрет цензуры.

Ограничений свободы печати и права на информацию президентский проект не содержал.

После опубликования проекта Президента началась параллельная работа над двумя официальными проектами. Для их доработки летом 1993 г. было созвано Конституционное совещание – специально созданный, очень представительный орган. Участникам Конституционного совещания были розданы проекты Конституции, представленные Президентом РФ и Конституционной комиссией, а также сводная таблица поправок, предложенных гражданами, общественными организациями, органами государственной власти. В процессе работы совещания участники разбились на пять групп, заседания групп проводились раздельно. Проект Конституции обсуждался постатейно, при этом обсуждались предлагаемые поправки.

В частности в ст. 15 президентского проекта, приведенную выше, было предложено внести сразу несколько поправок.

Во-первых – исключить слова «цензура запрещается». Это предложение поступило от администрации Астраханской области и от пенсионера из Москвы^280. Участники Конституционного совещания во всех пяти группах проголосовали против этой поправки, причем никакого обсуждения этой нормы не велось, что свидетельствует о сложившемся у делегатов, представлявших разные социально-экономические, этноконфессиональные и политические группы, убеждении в необходимости установления запрета цензуры в тексте Конституции РФ.

В то же время рассматривалась возможность перенести запрет цензуры в конец главы, содержащей нормы о правах и свободах человека, где располагались все основные гарантии прав и свобод человека и гражданина. В частности предлагалось поместить запрет цензуры в ст. 45 президентского проекта.

Эта статья содержала следующие положения: «Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Государственные органы и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». Помещенный в таком контексте запрет цензуры воспринимался бы в большей степени не как гарантия свободы массовой информации, а как запрет на вмешательство государства в частную жизнь граждан в политических целях и запрет утаивания государственными органами невыгодной для них информации.

Во-вторых, поступило предложение вместо использовавшегося в президентском проекте понятия свобода печати использовать термин «свобода массовой информации». Автор этого предложения, М. А. Федотов, в качестве аргумента ссылался на то, что термин «свобода массовой информации» уже использовался в законодательстве, кроме того, он включал в себя и другие формы распространения информации: телевидение, радио, телекоммуникационные сети. Участники Конституционного совещания предлагали и другие формулировки: «свобода информации» и «свобода средств массовой информации»281.

В-третьих, активно обсуждалось предложение ввести в данную статью ограничения свободы выражения мнения и права на поиск и получение информации. Предлагалось использовать формулировку из проекта Конституционной комиссии: «Ограничения этих прав могут устанавливаться федеральным законом в целях охраны личной, семейной, профессиональной, коммерческой, служебной или государственной тайн, а также общественной моралью. Перечень сведений, составляющих служебную и государственную тайну, устанавливается федеральным законом исчерпывающим образом».

Обсуждение видов тайн, ограничивающих свободу слова и право на поиск информации, вызвало дискуссии. Поддержку участников совещания получило положение, закрепляющее ограничение права на информацию в целях охраны коммерческой тайны, поскольку такое положение воспринималось ими как гарантия невмешательства в свободу экономической деятельности. Однако затем возобладала позиция, согласно которой государство должно устанавливать ограничения только в целях защиты служебной и государственной тайн. Защита коммерческой тайны должна быть прерогативой самих субъектов предпринимательской деятельности^282.

Эмоционально обсуждался и вопрос о необходимости ограничения права на информацию и свободы выражения мнений в целях защиты общественной морали. Как показывает анализ стенографических отчетов Конституционного совещания, у большинства участников упоминание общественной морали в качестве ограничителя вызывало негативную реакцию. По выражению одного из участников, со ссылкой на общественную мораль «можно запретить все что угодно»283.

В результате возобладала позиция, согласно которой в обсуждаемой статье не должно быть ограничений, кроме указания на государственную и служебную тайну. Ограничения прав и свобод граждан должны иметь универсальный характер и формулироваться в специально посвященной этому статье.

После того как были рассмотрены все предложенные поправки, в тексте единого проекта Конституции в статье, закреплявшей право на информацию (тогда ст. 28), осталась формулировка «перечень сведений, составляющих служебную и государственную тайну, устанавливается федеральным законом исчерпывающим образом».

Указание на «исчерпывающий» перечень сведений, составляющих государственную и служебную тайны, связано с желанием придать таким перечням максимальную правовую определенность, не допустить возвращения советской практики засекречивания различного рода сведений постановлениями Главлита и приказами ведомственных органов, в свою очередь тоже носившими секретный характер.

Для разрешения спорных вопросов, возникавших в ходе работы Конституционного совещания, была создана Комиссия Конституционного арбитража, в состав которой были введены судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также известные юристы Ю. Х. Калмыков, В. Н. Кудрявцев, Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов, А. Н. Яковлев и др.

Среди вопросов, поставленных Президентом РФ перед Комиссией Конституционного арбитража Конституционного Совещания, были в том числе и вопросы, касающиеся права на информацию:

– необходимо ли вводить в Конституцию понятие служебная тайна?

– необходимо ли в Конституции устанавливать конкретный способ определения государственной тайны – перечень?

– нет ли необходимости вернуться к оправдавшему себя и установленному действующим законом понятию свобода массовой информации вместо введенного в проекте свобода средств массовой информации?

Согласно Решению № 4 от 25 июня 1995 г., Комиссия Конституционного арбитража Конституционного Совещания посчитала, что понятие служебная тайна в Конституцию вводить не следует. Кроме того, Комиссия предложила свой вариант закрепления нормы о государственной тайне: «Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом»284.

Далее, Комиссия Конституционного арбитража в своем решении отметила: «Часть 3 ст. 28 оставить в той же редакции: Гарантируется свобода средств массовой информации. Цензура запрещается».

За данное решение проголосовали 14 из 22 членов комиссии. Особое мнение высказали А. М. Яковлев, В. Ф. Яковлев, В. Д. Зорькин, Э. М. Аметистов^285.

В результате в проекте Конституции, одобренном Конституционным совещанием, ст. 28 выглядела следующим образом:

«Каждый имеет право на свободу мысли, слова и на беспрепятственное выражение своих мнений и убеждений.

Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.

Каждый имеет право на свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом. Исчерпывающий перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.

Гарантируется свобода средств массовой информации. Цензура запрещается».

Проект Конституции РФ, одобренный Конституционным совещанием, был опубликован в июле^286. Но работа над текстом продолжалась. Как отмечает С. А. Авакьян, «хотя внешне доработка проекта представлялась как мероприятие, проводимое с участием общественности, по существу она велась узким кругом лиц из президентского окружения и отдельными учеными-экспертами. По спорным вопросам решения принимал лично Президент, некоторые окончательные решения вошли в текст в его формулировках» 287.

Поэтому проект Конституции, выносимый на всенародное голосование и опубликованный 10 ноября 1993 г., отличался от проекта, представленного Конституционным совещанием.

Так, в ходе доработки сдвинулась нумерация, и интересующая нас статья получила номер 29.

Кроме того, сравнительный анализ показывает, что в выносимом на референдум тексте исчезли понятия беспрепятственное выражение своих мнений и убеждений, исчерпывающий – по отношению к перечню сведений, составляющих государственную тайну, гарантия свободы средств массовой информации расширилась до гарантии массовой информации.

Формулировка запрета цензуры осталась неизменной.

Появилась ч. 2 ст. 29, согласно которой «не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства».

Подобная норма не обсуждалась Конституционным совещанием, хотя и присутствовала в других конституционных проектах. Например, близкое по смыслу положение мы находим в приведенном выше проекте «Коммунистов России», где содержался запрет публичных призывов к терроризму, разжиганию расовой, национальной и религиозной ненависти.

Единственное упоминание об этой норме встречается в сопроводительной записке С. А. Филатова, где говорится, что 6–7 ноября 1993 г. вместе с редакционными, языковыми правками приняты уточнения по ряду статей, дополняющие и усиливающие их содержание. В частности «для укрепления стабилизации положения в стране статья 29 дополнена новой второй частью»288.

Не ставя под сомнение необходимость подобных ограничений свободы массовой информации, мы считаем возможным отметить, что в норме, закрепленной в ч. 2 ст. 29, допущены некоторые ошибки юридической техники. Во-первых, тавтологичность формулировки; во-вторых, использование очень широкого и имеющего явно советские коннотации термина «пропаганда» вместо более определенного «публичные призывы»; в третьих, включение в норму понятий социальная ненависть и вражда, социальное превосходство, отсутствующих в международно-правовых документах и до сих пор вызывающих упреки в правовой неопределенности^289.

Можно сделать несколько выводов:

1. Во всех официальных и альтернативных проектах Конституции РФ в той или иной степени присутствовало нормативное закрепление права на получение, передачу, производство и распространение информации и свободу выражения мнения. При этом право на информацию и свобода выражения мнения фиксировались как два самостоятельных субъективных права. В целом, к началу российских конституционных реформ 1990-х годов ХХ в. в среде ученых-конституционалистов и общественно-политических деятелей сформировалась довольно стройная концепция социально-политических ценностей, в которой право на получение, передачу, производство и распространение информации и свобода мысли и слова, свобода выражения мнения осознавались как необходимая составляющая системы субъективных прав и свобод человека и как одно из условий создания демократического правового государства.

2. Из семи рассмотренных нами проектов в пяти присутствовала норма о свободе печати (свободе массовой информации). В проектах использовались одна из трех формулировок: свобода печати, свобода средств массовой информации, свобода массовой информации. Можно сказать, что большинство авторов проектов считали необходимым закрепление права, условно обозначаемого как свобода печати, в тексте Конституции РФ, однако не определились с объемом конституционно-правового содержания этого понятия. Отсутствие единой терминологии свидетельствует о том, что в начале 1990-х годов еще не сложилась система правовых дефиниций, которой бы пользовался законодатель, обращаясь к правовому регулированию общественных отношений в информационной сфере. Закон СССР «О печати» от 12 июня 1990 г. в качестве базового устанавливал принцип свободы печати, Закон РФ «О СМИ» от 27 декабря 1991 г. – принцип свободы массовой информации.

Не случайно выбор формулировки «свобода печати» или «свобода массовой информации» стал предметом обсуждения Конституционного совещания и Конституционного арбитража.

3. В тех же пяти проектах Конституции РФ из рассмотренных нами семи присутствовал и запрет цензуры. К этому времени норма о недопустимости цензуры действовала уже около 2,5 года: первым актом, содержащим запрет цензуры, стал Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации», в соответствии с которым были ликвидированы руководящие органы цензуры, затем на смену ему пришел Закон РФ «О средствах массовой информации», где не только указывалось на недопустимость цензуры, но давалось ее легитимное определение. Утверждение запрета цензуры в тексте Конституции свидетельствует не столько о необходимости отмены цензуры (она уже была отменена), сколько о стремлении сделать невозможным возвращение советской практики идеологического диктата со стороны государства.

Запрету цензуры авторы проектов придавали большое политико-правовое значение. Поэтому в текстах некоторых проектов запрет цензуры устанавливался в разделах, определяющих основы конституционного строя, или посвященных обеспечению защиты прав и свобод граждан

В некоторых проектах запрет цензуры дополнялся нормой о недопустимости монополизации СМИ и правом на изложение своих позиций и взглядов в государственных средствах массовой информации, которое гарантировалось политическим партиям и общественным объединениям.

Другой наиболее часто встречающейся в рассматриваемых документах гарантией права на информацию следует назвать конституционно установленную обязанность органов государственной власти и их должностных лиц обеспечить гражданину возможность ознакомления с решениями и материалами, непосредственно затрагивающими его права и законные интересы. Эта норма также присутствовала в пяти из семи проектов, начиная с самого раннего «саратовского».

4. Все предлагаемые нормы, ограничивающие свободу массовой информации, свободу выражения мнений и право на информацию, можно разделить на три группы: ограничения во имя сохранения тайны, ограничения в целях сохранения общественного согласия и в целях защиты нравственности.

Во всех без исключения проектах Конституции устанавливалось право личности на приватность частной жизни: тайна переписки, телеграфных, телефонных и иных сообщений, личная и семейная тайны, а так же право на защиту чести и достоинства. Подобные нормы к тому времени получили международно-правовое закрепление и в той или иной степени присутствовали в советских Конституциях. Поэтому их включение в текст новой Конституции было вполне ожидаемым.

Включение права на тайну и права на защиту чести и достоинства в перечень личных прав человека, с одной стороны, способствовало формированию самостоятельных конституционно-правовых институтов, а с другой – устанавливало объективные ограничения свободы массовой информации.

В четырех из семи проектов в качестве ограничения права на информацию и свободы массовой информации указывалась охрана государственной тайны, в трех из семи – служебная.

Указание на «исчерпывающий» перечень сведений, составляющих государственную и служебную тайны, в проектах Конституции выступло не только как ограничение права на информацию, но и как гарантия открытости всей информации, не отнесенной к государственной тайне.

Включение в текст Конституции других видов тайн обсуждалось, но не нашло поддержки участников Конституционного совещания.

В отношении ограничений свободы выражения мнений отметим особенно большое разнообразие предлагаемых вариантов: в одних проектах такие ограничения полностью отсутствовали и гарантировалось «беспрепятственное выражение своих мнений и убеждений», в других встречались запрет пропаганды войны, оскорбления убеждений граждан и национального достоинства человека, указание на законодательно обеспеченное пресечение злонамеренной информации, запрет публичных призывов к насильственному свержению существующего конституционного строя либо его изменению способом, противоречащим Конституции РФ, запрет призывов к терроризму, разжиганию расовой, национальной и религиозной ненависти.

Ни один из предлагаемых вариантов ограничения свободы не вошел в текст проекта, выработанного Конституционным совещанием. Делегаты посчитали, что свобода выражения мнений, так же как и другие права и свободы граждан, подлежит ограничениям в соответствии с принципами, закрепленными в ст. 55 Конституции РФ. Норма ч. 2 ст. 29 была введена позже на этапе доработки проекта Конституционного совещания.

Не удалось выработать единой позиции и по вопросу ограничения права на информацию и свободы выражения мнений в целях защиты нравственности или морали, хотя такая норма была представлена в двух проектах и затем обсуждалась участниками Конституционного совещания. И хотя нравственность закреплена в действующей Конституции РФ в качестве одной из шести конституционных ценностей, для защиты которых федеральным законом могут быть ограничены права и свободы человека, в том числе и право на информацию и свобода выражения мнений и убеждений (ч. 3 ст. 55), но отсутствие специальной нормы, ограничивающей свободу слова ради сохранения общественной нравственности с позиций сегодняшнего дня воспринимается как недостаток.

Анализ норм, ограничивающих право на информацию и свободу выражения мнений, свидетельствует о том, что в период конституционных реформ 1990-х годов у авторов проектов Основного Закона страны и участников Конституционного совещания как представителей основных политических сил этого периода не сложилось единой позиции по вопросу о целях и пределах ограничения информационных прав и свобод.

Глава 3

ЗАПРЕТ ЦЕНЗУРЫ В СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЙ СВОБОДЫ МАССОВОЙ. ИНФОРМАЦИИ

3.1. Запрет цензуры в Конституции Российской Федерации: анализ правового содержания

Конституция Российской Федерации содержит положение, согласно которому «гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается» (ч. 5 ст. 29).

Анализ конституционной формулировки позволяет сделать вывод о том, что в Конституции Российской Федерации содержится полный и абсолютный запрет цензуры. Полный – в том смысле, что запрещается всякая, любая цензура массовой информации независимо от способов ее осуществления и форм распространения информации. Иными словами, под запрет подпадает не только предварительная цензура, но и последующая; не только, например, цензура информации, передаваемой с помощью СМИ, но и любыми другими средствами (кино, изобразительного и театрального искусства и т. д.). Термин «абсолютный» означает, что запрет цензуры адресован всем участникам информационных правоотношений, всем, кто ищет, получает, передает, производит и распространяет информацию: государственным органам, должностным лицам, политическим деятелям, общественным организациям, партиям и гражданам.

Понятия цензуры Конституция РФ не содержит. В данном случае термин «цензура» был употреблен в общепринятом смысле, и в то же время предполагалось, что конституционный запрет цензуры, как и другие положения Основного Закона страны, должен получить конкретизацию, развитие и закрепление в законах федерального и регионального уровня.

Поэтому анализ правового содержания конституционного запрета цензуры предполагает решение двух задач:

1) изучение развития конституционного запрета цензуры в современном российском законодательстве;

2) исследование объема правового содержания концепта цензура.

Рассмотрим, как конституционный запрет цензуры отразился в российском законодательстве.

В большем или меньшем объеме о цензуре говорится в 10 законодательных актах федерального уровня. В 6 из них говорится о цензуре корреспонденции, получаемой и отправляемой гражданами, которым оказывается психиатрическая помощь или в отношении которых проводится судебная экспертиза; осужденными, отбывающими наказание в исправительных учреждениях; подозреваемыми и обвиняемыми, содержащимися под стражей; несовершеннолетними, содержащимися в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа и т. д.; а также о военной цензуре почтовыми отправлений и сообщений, передаваемых с помощью телекоммуникационных систем, и о контроле за телефонными переговорами^290.

И, соответственно, в 4 федеральных законах конкретизируется запрет цензуры массовой информации.

Во-первых, речь идет о Законе РФ «О средствах массовой информации», в котором дается понятие цензуры. Согласно ст. 3 этого Закона цензура массовой информации – «требование к редакции СМИ со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей.

Создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации, – не допускается».

Таким образом, Закон о СМИ запрещает две формы осуществления цензуры: предварительную (требование предварительного согласования материалов) и последующую (запрет на распространение сообщений и материалов), а также выполняет функцию превенции (предупреждения) возрождения цензуры.

Однако, формулировка цензуры, данная в Законе о СМИ содержит два серьезных недостатка. Во-первых, среди субъектов, к которым могут быть обращены цензурные требования госорганов и должностных лиц, отсутствует упоминание журналистов (непосредственных создателей информационной продукции). Во-вторых, в статье говорится о запрете цензуры массовой информации, но при этом она определяется как требование, обращенное к редакции СМИ, что фактически сужает это понятие до запрета цензуры в СМИ.

СМИ являются только одной из форм распространения информации, наряду с которыми существуют и другие, которые также должны быть защищены от цензуры. Попытка закрепить конституционный запрет цензуры в других сферах распространения информации нашла отражение еще в 2 законодательных актах.

Федеральным законом «О библиотечном деле» от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ (ст. 12) устанавливается недопущение государственной или иной цензуры, ограничивающей право пользователей библиотек на свободный доступ к библиотечным фондам^291.

В ст. 35 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ устанавливается, что ограничение доступа к музейным предметам и музейным коллекциям из соображений цензуры не допускается^292.

При этом в отличие от Закона о СМИ, где описаны действия, которые квалифицируются в качестве цензуры, и перечислены субъекты, от которых может исходить угроза цензуры, из упомянутых Законов «О библиотечном деле» и «О Музейном фонде и музеях в РФ» непонятно, какие действия должны быть совершены, чтобы их назвали цензурой. Запрет на предоставление печатных изданий (книг, журналов, газет) и аудиовизуальной продукции без специально оформленного разрешения? Изъятие из фонда свободного доступа отдельных экземпляров библиотечных и музейных хранилищ и помещение их спецхраны? Или какие-то иные действия? Не обозначены в этих законах и субъекты, от которых могут исходить подобные угрозы.

В Основах законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. № 3612-I норма, непосредственно запрещающая цензуру в сфере культурной деятельности, отсутствует, однако установлено, что «органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления не вмешиваются в творческую деятельность граждан и их объединений, государственных и негосударственных организаций культуры за исключением случаев, когда такая деятельность ведет к пропаганде войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, порнографии. Запрет какой-либо культурной деятельности может быть осуществлен только судом и лишь в случае нарушения законодательства» (ст. 31)293. Иными словами, отсутствие запрета цензуры в некотором смысле компенсируется запретом действий, которые можно отнести к осуществлению цензуры.

В недавно принятых Основах государственной культурной политики в качестве одного из принципов государственной культурной политики называется «свобода творчества и невмешательство государства в творческую деятельность»294.

Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» в числе принципов правового регулирования отношений в сфере информации устанавливает свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом, а также открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленными федеральными законами (ст. 3), при этом Закон не содержит норм, развивающих конституционный запрет цензуры.

Одной из сфер, где производится массовая информация, является издательская деятельность. Долгое время правовое регулирование этой деятельности осуществлялось на основе Временного положения «Об издательской деятельности в РСФСР» от 17 апреля 1991 г., которым устанавливался принцип свободы издательской деятельности, определялись правила ее лицензирования, отдельной нормой провозглашалась недопустимость цензуры печати (ст. 2) 295. В дальнейшем предполагалось принятие специального закона, регулирующего общественные отношения между издателями, распространителями и потребителями печатной продукции. Был разработан Модельный закон «Об издательском деле»296, где давалась развернутая дефиниция свободы издательского дела как «полной творческой самостоятельности всех его субъектов: авторов, издательств, полиграфических и книготорговых предприятий – в определении тематики, специализации, выборе авторов, определении тиражей, цен и торговых скидок (наценок) на печатные издания, установлении форм связей между собой, с производителями и поставщиками бумаги, а так же другими организациями». В качестве гарантии свободы издательского дела устанавливалось недопущение «требования от издательств со стороны должностных лиц государственных органов или общественных объединений предварительного согласования материалов, изъятия или исправления отдельных частей текста» (ст. 3). Кроме того, за ущемление свободы издательского дела, то есть «воспрепятствование законной деятельности издателей, изготовителей и распространителей продукции, в том числе путем осуществления цензуры» предусматривалось применение различных видов ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной) (ст. 31). Можно сказать, что авторы Модельного закона «Об издательском деле» представили довольно стройную концепцию развития конституционного запрета цензуры в сфере издательской деятельности: определили понятие свободы издательского дела, установили запрет действий, составляющих основные формы осуществления цензуры, указали виды ответственности за осуществление цензуры.

Однако положения данного закона не нашли отражения в российском законодательстве: Закон об издательской деятельности в России до сих пор не принят. Более того, поскольку Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ лицензирование издательской деятельности больше не предусматривалось, то Временное положение «Об издательской деятельности» 1991 г. было признано утратившим силу^297. В результате на данный момент издательская деятельность регулируется комплексом нормативных правовых актов, прежде всего нормами Гражданского кодекса РФ как один из видов предпринимательской деятельности без учета своей информационно-правовой природы.

Гарантии свободы массовой информации и запрет цензуры указываются в Доктрине информационной безопасности РФ в качестве необходимых условий для реализации принципа соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею^298.

И, наконец, о цензуре СМИ говорится в ст. 12 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»299, где среди мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения, введенного при наличии попыток насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженного мятежа, массовых беспорядков, террористических актов и т. д., предусматривается введение предварительной цензуры печати и других средств массовой информации с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов.

Тем самым Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» в качестве исключения из общего правила разрешает введение предварительной и последующей форм цензуры в СМИ на определенное время в целях предотвращения распространения информации, способной дестабилизировать ситуацию в условиях чрезвычайного положения. Указанная норма неоднократно подвергалась критике в правовой литературе. Например, Г. А. Алхутова пишет, что «установленная этой статьей предварительная цензура делает невозможной подготовку нежелательных для властей публикаций, а арест печатной продукции и изъятие множительной аппаратуры – их распространение». По ее мнению, введение цензуры даже в условиях чрезвычайного положения не соответствует Конституции РФ^300. Подобной точки зрения придерживается и А. А. Царик, предлагающий привести Федеральный конституционный закон в соответствие с Конституцией РФ посредством исключения норм, предусматривающих возможность введения предварительной цензуры^301.

Обратим внимание на даты принятия законов, содержащих запрет цензуры: Закон РФ «О средствах массовой информации» принят раньше Конституции, Федеральные законы «О библиотечном деле» и «О Музейном фонде и музеях в РФ» – в ближайшие после принятия Конституции годы. В дальнейшем законодатели к проблеме развития конституционного запрета цензуры не возвращались.

В результате в современном российском законодательстве отсутствует обобщающее понятие цензуры, ссылаясь на которое можно было бы объяснить, что именно запрещает Российская Конституция. Единственное определение цензуры, данное в Законе о СМИ, сводит его норму до запрета цензуры в СМИ, нормы законов о библиотечном деле и о музейном фонде сформулированы неконкретно, что не позволяет их использовать на практике.

Эта проблема может быть решена путем введения более обобщенного правового понятия цензура в Федеральный закон «О массовой информации», который регулировал бы весь комплекс общественных отношений по поиску, получению, передаче, производству и распространению массовой информации, или в главу Информационного кодекса РФ, посвященную соответствующему правовому регулированию.

Для решения этой задачи представляется необходимым изучение концепта цензура.

Термин «концепт», в последние годы активно используется юридической наукой^302. Обращение к термину «концепт», по мнению Е. В. Сазонниковой, особенно продуктивно при изучении сложных социокультурных явлений: «Концепты – это обобщения существенных признаков явлений не только на рациональной основе … концепты «культура», «нравственность», «справедливость» обеспечивают теоретическую организацию знания, когда мышление научными понятиями является неплодотворным, потому что трудно обобщить признаки явлений логически»303.

В отличие от традиционного термина «понятие», под которым понимается «общая мысль о предмете, отражающая существенные свойства предмета или явления»304, концепт обладает свойствами динамичности («концепт содержит в себе «спрессованную историю понятия»305); национально-культурной маркированности («единица коллективного знания, отмеченная этнокультурной спецификой»306); коммуникативности («интерпретация понятия общественным сознанием и отношение общественного сознания к данному явлению или предмету»307).

Сравнивая термины «понятие» и «концепт», В. З. Демьянков отмечает, что базовой единицей концепта является понятие, но понятие, рассмотренное через общественный опыт народа, имеющее в его жизни исторические корни^308.

Скажем еще об одном свойстве концепта – о множественности его составляющих: «Всякий концепт является, как минимум, двойственным, тройственным … и отсылает к некоторой проблеме, без которой он не имел бы смысла»309; поэтому описание того или иного концепта, значимого для определенной культуры, возможно только при исследовании наиболее полного набора его составляющих^310.

Обзор научной литературы позволяет выделить следующие составляющие концепта цензура:

1. Цензура рассматривается как инструмент прежде всего государственной власти. В этом состоит особенность российского восприятия цензуры, связанная, с одной стороны, с отсутствием инквизиционной деятельности церкви, с тем, что Синод Российской империи с начала XVIII в. занимался почти исключительно цензурой литературы духовного содержания, а в ХХ в. церковь подверглась гонениям со стороны советской власти и сама страдала от цензуры. Таким образом, церковь не могла определять национальную идеологию и не обладала мощным политическим ресурсом, который бы позволял ей осуществлять всеобщую цензуру.

С другой стороны, в России был очень развит государственный контроль за печатным словом, осуществлявшийся с начала XVIII в. и до конца века ХХ.

Эволюционирование института цензуры происходило в условиях постоянной борьбы государственных политических институтов с нарождающимся общественным самосознанием, как отмечает Н. Г. Патрушева, исследовавшая широкий круг документальных материалов: «Чем больше правительство налагало цензурных запретов на печать, тем многообразнее и изощреннее были пути и методы обхода этих ограничений, тем активнее оппозиционная пресса вырабатывала контрмеры. В конечном итоге, положение печати в стране определялось в основном не содержанием действующего закона, а той внутриполитической обстановкой, в которой этот закон применялся, соотношением силы правительства и общественного движения…»311.

В советский период развития нашего государства цензура, введенная большевиками как элемент диктатуры пролетариата, превратилась в один из основных атрибутов однопартийного тоталитарного политического режима, стала инструментом государственной идеологии и вошла в практику повседневной жизни советского человека. По мнению М. Б. Конашева, «то или иное понимание советского государства, его природы и особенностей отражается на понимании природы цензуры в СССР, ее специфических особенностей. И наоборот, понимание и результаты исследования феномена советской цензуры неизбежно влияют на понимание того, чем было советское общество и чем был СССР»312.

С. Королев акцентирует внимание на том, что цензура – это специфическая технология власти, поскольку власть в современном обществе стремится не столько разрешать/запрещать появление и циркуляцию конкретных текстов, но и контролировать «мыслительный процесс» граждан. Цель власти – создание собственного дискурса, не «подлежащего критике и даже осмыслению», поэтому цензура в современном обществе становится сложной, многоуровневой и приобретает подавляющий характер^313. Как отмечает М. Е. Музалевский, главная цель использования государством такого инструмента, как цензура, – в унификации информационных потоков и фактическом управлении мнением общественности, через устранение конкурирующих воздействий^314.

На существование прямой «зависимости между типом государственного устройства и свойствами института цензуры» указывает Т. М. Горяева^315.

2. Понятие цензура понимается исследователями очень широко – как инструмент управления различными формами производства и распространения информации: книгопечатания, периодических изданий, театральных зрелищ, поэтому к целям осуществления цензуры относят «корректировку информации всех типов», «контроль над мыслительным процессом граждан», «запрет циркуляции информации», показательна точка зрения современной исследовательницы Е. А. Агаповой, которая определяет цензуру как «инструмент власти, при помощи которого осуществляется контроль за умонастроениями граждан»316. В этом смысле формула конституционного запрета цензуры, не содержащая каких-либо уточнений (например, «цензура средств массовой информации» или «цензура творчества») соответствует объему концепта цензура, утвердившемус в современном гуманитарном знании.

3. В научно-справочной и специальной литературе определение цензуры дается через понятия контроль и надзор за оборотом информации со стороны государства.

Современные толковые и энциклопедические словари объясняют цензуру как «1) систему государственного надзора за печатью и средствами массовой информации, 2) учреждение, которому специально поручен такой надзор»317. В словаре С. И. Ожегова цензура определяется как «просмотр с целью надзора произведений, предназначенных для печати, для постановки на сцене и т. п.»318.

Согласно юридическим энциклопедиям и словарям цензура – «система государственного контроля (в классическом варианте – в предшествующей обнародованию стадии) содержания печатных изданий, театральных и эстрадных постановок, кинофильмов, радио- и телепередач и т. д. Цель такого контроля – не допустить опубликования того или иного творческого произведения, которое представляется вредным и опасным, а поэтому нежелательным с точки зрения государства или лиц, выступающих от его имени. Если такое произведение уже обнародовано, специально уполномоченные на то должностные лица государства (цензоры) предпринимают меры, чтобы изъять его из публичного обращения»319; «контроль за содержанием публикаций и радио- и телепередач, выражающийся в требовании должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений, общественных объединений предварительно согласовать с ними сообщения и материалы, подготовленные средствами массовой информации, а равно и наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей»320. Наиболее авторитетные исследователи цензуры как политико-правового и социокультурного феномена остаются в тех же терминологических рамках. Например, М. А. Федотов отмечает: «Цензура – родовое понятие, оно охватывает различные виды и формы контроля официальных властей за содержанием выпускаемой в свет и распространяемой массовой информации с целью недопущения или ограничения распространения идей и сведений, признаваемых этими властями нежелательными или вредными. Контроль осуществляется в зависимости от вида средства массовой информации (печать, телевидение, радиовещание, кинематограф)»321.

Как «контроль за содержанием публикаций, передач, а так же запрет на их распространение» объясняет цензуру С. А. Авакьян^322.

М. Скэммелл делает акцент на таких присущих цензуре чертах, как постоянство и системность: «Чтобы определить, есть ли в стране цензура, необходимо учитывать именно систематичность контроля над выражением мнений»323.

В связи с этим для правового понимания цензуры необходимо обратиться к содержанию понятий контроль и надзор.

В научной юридической литературе институту контроля уделено большое внимание. Изучению его природы и содержания в частности посвящены исследования Л. В. Акопова, М. Л. Баранова, Д. Н. Бахраха, В. П. Беляева, А. Ю. Величко, В. М. Горшнева, А. И. Гурина, А. А. Джагаряна, В. В. Дьяконова, А. В. Морозова, И. Б. Шахова, А. Б. Яблонской и др.

С точки зрения, представленной в исследовании В. П. Беляева, «сущность контроля заключается в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы и средства в рамках своей компетенции, выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативно-правовым предписаниям, требованиям закона и поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, способов и результатов их достижения; принимают меры по их предотвращению и привлечению к ответственности виновных»324.

При этом он выделяет «главную цель контроля: не допустить действий за пределами заданных параметров, предупредить возможные отклонения (нарушения), а в случае их допущения (совершения) устранить негативные последствия и принять соответствующие меры воздействия»325.

М. Л. Баранов указывает следующие специфические черты контроля:

– осуществление оценки деятельности контролируемого объекта с точки зрения законности и целесообразности и эффективности;

– возможность вмешательства контролирующего субъекта в деятельность контролируемого объекта;

– нормативно закрепленная возможность субъектов контроля непосредственно привлекать к ответственности правонарушителей^326.

По мнению исследователя, «методы контроля и надзора базируются на властной природе государства. Властность проявляется в наличии у контрольно-надзорных органов следующих полномочий: проверять, то есть вторгаться в деятельность контролируемого без его согласия; давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания; ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности виновных в нарушениях лиц; непосредственно применять в определенных законом случаях меры государственного принуждения»327.

Понятие надзор рассматривается как одна из форм контроля, отличительной чертой которой является отсутствие административных функций, что исключает применение надзорными органами санкций к нарушителям.

Понятие контроль активно используют так же философская, социологическая и политическая науки. В них сложилось несколько иное понимание контроля как системы процессов и механизмов, обеспечивающих поддержание социально приемлемых образцов поведения, которые находят отражение в идеологии, философско-этических воззрениях, художественном творчестве; как способа саморегуляции системы; средства социализации, в результате которой индивид усваивает нормы и ценности общества^328. Понятие контроль обычно употребляется с прилагательными «социальный», «гражданский», «общественный».

Социальный контроль понимается как механизм, с помощью которого общество или отдельные социальные группы обеспечивают соблюдение системы ограничений (условий), нарушение которых наносит ущерб функционированию социальной системы. Основные инструменты социального контроля – правовые и моральные нормы, а также различные формы выражения общественного мнения (порицание или одобрение)329.

Таким образом, в юридической науке контроль тесно связан с такими характеристиками как:

– функция государства,

– обязательность предварительных указаний,

– систематичность проверок деятельности подконтрольного субъекта,

– вмешательство в эту деятельность,

– возможность непосредственного привлечения к ответственности (когда контролирующий орган сам наказывает подчиненного).

В других социальных науках «контроль» понимается как более мягкий, постепенный, неформальный, всесторонний способ воздействия на человека или группу.

С одной стороны, понятно, что выявленное различие в подходах обусловлено тем, что контроль – сложное многогранное явление, и каждое научное направление описывает его с использованием собственного методологического инструментария и в какой-то степени приспосабливает объект исследования к целям и задачам исследования.

С другой стороны, разноплановое понимание термина «контроль» влечет неопределенность в истолковании и употреблении термина «цензура».

Например, распространенным является утверждение о том, что «цензура как институт контроля за распространением сведений через средства массовой информации существует практически во всех странах мира»330. При этом, как правило, не уточняется, о каком именно контроле идет речь.

4. В качестве еще одной составляющей концепта цензура необходимо указать неопределенность ее правового и социокультурного содержания.

Об этом пишут многие исследователи цензуры. И. Е. Левченко называет цензуру «безымянным феноменом», имея в виду, что власть обычно старается скрыть или приуменьшить деятельность цензуры.

Такое, крайне широкое, понимание цензуры А. В. Блюм связывал с советским прошлым: «Самое понятие “цензура”, если под ним понимать, с одной стороны, некое правительственное учреждение, а с другой – систему более или менее законных, правовых установлений, регламентирующих печатное слово и способы воздействия на него, даже в отдаленной степени не исчерпывает и даже приблизительно не передает того содержания, которое оно приобрело в советское время. Это феномен совершено особого порядка, которого не было никогда и нигде: поэтому самое слово “цензура” так часто применяется не в тесном смысле этого термина, а скорее в чисто метафорическом, означающем любые способы ограничения свободы слова». В результате цензура превращается в «многозначное и крайне неопределенное понятие в содержательном смысле»331.

«Правовое положение цензуры … является зоной неопределенности, где на неоднозначные вопросы нет однозначных ответов»332 – эти слова профессора М. В. Зеленова можно отнести в общем-то к любому периоду существования российской цензуры.

Несмотря на довольно широкий круг исследований, посвященных цензуре, «в концептуально-теоретическом плане вопрос о цензуре остается сложным и слабо проработанным», – считает О. А. Митрошенков, это обстоятельство, по его мнению, обусловливает «поляризацию мнений в обществе, непоследовательную и противоречивую политику и практику власти по отношению к цензуре»333.

Распространение получила дуалистическая концепция, согласно которой существует цензура в узком и широком смыслах.

Цензура в узком смысле понимается как система специальных государственных органов, в чьи функции входит просмотр и затем разрешение или запрет произведений, печатных изданий, разного рода информационных материалов, театральных и эстрадных постановок, кинофильмов, радио- и телепередач, а также нормативно-правовое обеспечение деятельности этих специальных государственных органов. Цензура в узком смысле может быть представлена и как совокупность совершенно конкретных мер, обеспечивающих представителям органов государственной власти возможность непосредственно («в ручном режиме») управлять разнообразными субъектами, создающими и распространяющими информацию: писателями, издателями, журналистами, редакторами СМИ и т. д.

Этот подход к определению цензуры можно проиллюстрировать легальным ее определением, закрепленным в Законе о СМИ. В приводившемся выше определении цензура объясняется через перечень формально закрепленных действий: «требование предварительно согласовывать» или «наложение запрета на распространение», – адресованных одними субъектами (должностными лицами, государственными органами, организациями и т. п.) другим (редакции СМИ). Если в этом правовом уравнении поменять хотя бы одну из переменных: например, требование на рекомендацию, должностное лицо на известного в городе человека, редакцию на журналиста, то в каждом из этих случаев, согласно законодательной формулировке, данные действия уже не будут являться цензурой. Хотя суть их останется прежней.

Цензура в широком смысле трактуется как любое ограничение свободы слова, свободы распространения идей и знаний, исходящее со стороны государства, общественных организаций, церкви или социальных групп. Как пишет автор первой в нашей стране диссертации, посвященной феноменологии цензуры, И. Е. Левченко, «с точки зрения широкой трактовки цензуры, она представляет собой социокультурную систему контроля за производством, распространением, хранением и потреблением социальной информации, действующую в соответствии с потребностями и интересами организующей и направляющей инстанции, наделенной властью»334.

И. Е. Марцоха цензуру в широком смысле определяет как «установленный законодательством особый порядок регулирования контрольной деятельности государственных, муниципальных и общественных структур, представленный комплексом правовых средств и направленный на сохранение оптимального с позиции приоритетов государства и общества в духовно-нравственной и социальной сферах содержания информационной правовой политики»335. Автор включает в понятие цензуры любое воздействие институтов публичной власти и гражданского общества на процессы, идущие в духовной сфере нации, в том числе в образовании и искусстве.

Таким образом, И. Е. Марцоха совершенно уравнивает понятия правовой режим доступа и распространения информации и цензура. Далее он приходит к выводу, что «в сегодняшней России сформировалась специфическая форма цензуры – демократическая, цель которой прежде всего – обеспечить неприкосновенность личности, национальной безопасности и государственных интересов»336. Хотя в данном случае точнее было бы говорить именно о сформировавшемся правовом режиме в информационной сфере.

Более того, понятие цензуры превращается в синоним системы социальных запретов самого широкого спектра. Подобная точка зрения высказывается довольно часто, в качестве еще одного примера можно привести позицию А. А. Нестерова: «Все общество существует благодаря тому, что само создало различные правила, нормы этикета, мораль – а это все тоже в той или иной мере цензура»337.

В этом случае цензура представляется в качестве «обязательного атрибута общественного развития», например, исследовательница цензуры в царской России М. Тэкс Чолдин считает, что «на любом этапе человеческой истории имеет смысл не столько вопрос «существует ли цензура?», сколько вопрос «при каком виде цензуры мы живем?»338.

При таком подходе понятие цензуры приобретает метафизический, экзистенциальный характер, что, на наш взгляд, приводит к утрате им определительно-описательной функции и делает невозможным применение данного понятия в правоведении.

В качестве доказательства попробуем перечислить, что включает в себя «цензура в широком смысле»:

– ограничение доступа к информации, составляющей какую-либо тайну;

– все виды правовых запретов на производство и распространение информации, способной нанести вред личности, обществу и государству;

– различные способы прямого или косвенного давления на субъектов, участвующих в процессе производства и распространения информации, со стороны государственных органов и должностных лиц с целью продвижения своих собственных политических интересов или ослабления общественного контроля за деятельностью указанных субъектов;

– все виды социальных, моральных, эстетических, вкусовых ограничений в духовной сфере;

– религиозные каноны;

– нормы литературного языка, препятствующие проникновению в речь нецензурных слов, жаргонизмов и иностранной лексики;

– нормы этикета;

– литературное редактирование и научное рецензирование текста, поскольку оно включает в себя элементы отбора;

– внутренние самоограничения морального, сексуального и психофизиологического характера.

Отметим, что подобное понимание «цензуры в широком смысле», во-первых, включает как правомерные, так и неправомерные действия, и, во-вторых, относится не только к социальной сфере, регулятором которой традиционно считается право, но и к таким областям человеческой жизни как мораль, культура, эстетический вкус, психология, которые регулируются не только правом.

Главное утверждение дуалистической концепции цензуры звучит так: цензура в узком смысле должна быть запрещена, цензура в широком смысле – необходима. И, соответственно, главный нерешенный вопрос здесь – где пролегает грань между правомерными ограничениями свободы массовой информации и неправомерным вмешательством органов государственной власти в свободу выражения мнения и деятельность по распространению массовой информации?

Отсутствие целостной концепции цензуры приводит к неопределенности толкования ее конституционного запрета.

На вопрос, что включает в себя конституционный запрет цензуры, однозначного ответа дать нельзя. Можно предложить два варианта. При этом первый будет сформулирован, исходя из позиций широкого понимания цензуры: конституционный запрет цензуры означает недопустимость любого контроля/надзора в сфере массовой информации. Подобный ответ нельзя признать удовлетворительным, поскольку к государственным функциям относятся различные легально закрепленные формы контроля за оборотом массовой информации (регистрация средств массовой информации, лицензирование деятельности теле- и радиовещательных каналов, надзор за соблюдением законодательства РФ в сфере массовой информации и массовой коммуникации).

Кроме того, запрет так широко понимаемой цензуры означал бы отмену любых социальных, моральных, эстетических ограничений. Понятно, что речь об этом идти не может.

Второй вариант будет основываться на узком понимании цензуры, зафиксированном в 3аконе РФ «О средствах массовой информации»: конституционный запрет цензуры означает недопустимость требований, обращенных к редакциям СМИ, предварительного согласования материалов и сообщений, наложение запрета на распространение продукции СМИ, а также создание специальных учреждений и организаций, в функции которых входит подобная деятельность.

В комментариях к ч. 5 ст. 29 Конституции РФ мы встречаем оба подхода. Например, Е. Ю. Бархатова указывает, что «запрет цензуры означает, что не может быть лиц, надзирающих за работой средств массовой информации, обладающих правом запрещать распространение какой-либо информации»339.

Но чаще запрет цензуры однозначно связывается конституционалистами с определением цензуры, данным в Законе о СМИ^340. В результате появляются трактовки конституционного запрета цензуры как гарантии «свободы средств массовой информации» (курсив наш – С.К.) – как в комментарии Конституции РФ под редакцией Ю. А. Дмитриева^341.

Таким образом, применение так называемого узкого подхода к пониманию цензуры способствует сужению семантического объема провозглашенных Конституцией гарантий: свобода массовой информации сужается до свободы средств массовой информации, запрет цензуры до запрета цензуры в СМИ.

И наконец, следует выделить еще два элемента концепта «цензура», обусловленных функциями, которые выполняла или должна выполнять цензура.

4. Цензура воспринимается как антагонизм свободы слова, как инструмент подавления инакомыслия.

Это очень устойчивое, можно даже сказать классическое восприятие роли цензуры как фактора негативного влияния на развитие российской культуры, науки и формирование особенностей политического режима. Подобная точка зрения выражена во многих исследованиях. Она становится главной идеей монографии Т. А. Пархоменко «Культура без цензуры: культура России от Рюрика до наших дней»342. Эта же мысль звучит в работах Н. Г. Патрушевой: «Существование цензуры в России, сначала предварительной, затем карательной, мешало развитию литературы, журналистики, просвещения, книжного дела. В борьбе с развитием демократических идей цензура использовала политические и экономические методы, применяла судебные и административные меры <…> книги уничтожались, запрещались статьи в периодических изданиях, писателей и журналистов отправляли в ссылку, подвергали арестам и штрафам. Власти всегда старались свести уступки печати к минимуму, а писатели всегда были не удовлетворены половинчатостью реформ»343.

А. В. Блюм рассматривает цензуру как безусловно отрицательное явление: «Цензура, особенно в той форме, которую она приобрела в советское время, – одно из самых страшных изобретений человечества, есть, по моему мнению, абсолютное зло и не содержит в себе никакого положительного опыта, как, по утверждению Варлама Шаламова в “Колымских рассказах”, нет его для человека и в лагерной жизни»344.

Об отрицательном влиянии цензуры на современную журналистику пишет А. Г. Рихтер: «Свобода массовой информации является одной из основ развитого общества, она выражает так называемые общечеловеческие ценности, помогает раскрыть потенциал личности, является основой духовной жизни общества и инструментом укрепления идентичности государства <…> антонимом свободы массовой информации, крайним проявлением давления и самой грубой формой влияния на СМИ является цензура»345.

Цензура рассматривается как важная составляющая любого антидемократического режима в монографии В. Красногорова: «Так или иначе, исторический опыт показывает, что там, где отсутствует выборность, гласность, ответственность власти перед обществом, где принуждение возводится в догму и догмы становятся выше закона, где правительство опасается общественного мнения и не уверено в поддержке большинства народа, там цензура становится неизбежным элементом политической системы, призванным замазывать недостатки, подавлять недовольство и помогать удерживать власть»346.

Однако существует и прямо противоположное восприятие цензуры.

5. Цензура трактуется как средство обеспечения безопасности личности, общества, государства, реализации полицейской функции государства по поддержанию порядка в сфере создания и распространения массовой информации.

Такие авторы, как И. Е. Левченко, М. С. Трофимов, В. Н. Рябчук, обращают внимание на то, что цензура и сегодня выполняет большое число социокультурных функций. Например, по мнению И. Е. Левченко, «социально-политические процессы последних лет доказывают необходимость пересмотра правовых вопросов, связанных с функционированием цензуры. Нуждаются в совершенствовании юридические нормы, регламентирующие выдачу лицензий на издание и вещание, “узким местом” остается судебное преследование противозаконных публикаций фашистского и шовинистического толка, справедливое возмущение общественного мнения вызывает бездействие административных и милицейских структур, призванных оберегать общественную безопасность и нравственность. Несмотря на “анонимность”, цензура имеет реальные перспективы для дальнейшего существования»347.

Конкретные меры по введению предварительной и последующей форм цензуры исследуются, и, соответственно, изменения целого ряда законодательных и подзаконных актов, регулирующих правоотношения в информационно сфере, предлагаются Т. М. Заниной и К. Д. Рыдченко, Л. З. Султыговой, В. Н. Рябчуком^348.

Проблема возможной легализации цензуры исследуется М. С. Трофимовым, который считает цензуру эффективным «инструментом противодействия распространению через средства массовой информации сообщений и материалов, способных нанести вред государственному устройству Российской Федерации, общественным интересам, законным правам и интересам отдельных лиц»349.

Существующий дуализм современного отношения к цензуре описан профессором В. В. Прозоровым, который обозначает два полюса современного понятия цензура: первый имеет устойчиво отрицательный оттенок – это восприятие цензуры, «связанное в первую очередь с бдительным контролем властей над массовыми коммуникациями и ограничивающее свободу слова, свободу распространения информации»; другой полюс – цензура как преграда нецензурщине (в широком смысле слова) – наполняется позитивным смыслом^350.

Продолжая предложенную В. В. Прозоровым метафору, пространство, располагающееся между этими полюсами (либо между теоретико-методологическими понятиями цензуры в узком и широком смыслах), можно описать как поле правовой неопределенности, на котором возможны полуправомерные действия и случаи, так называемой, косвенной, или мягкой, цензуры. В связи с этим каждая конкретная конфликтная ситуация между должностными лицами, деятелями общественных организаций, с одной стороны, и представителями СМИ, театральной или художественной общественности, с другой стороны, порождает дискуссии о том, являются ли действия первой стороны правомерными или это очередная попытка цензуры.

Обобщая вышеизложенное, можно сделать следующие выводы.

1. Конституция Российской Федерации содержит полный и абсолютный запрет цензуры.

Единственное легальное определение цензуры дается в Законе о СМИ. При этом, хотя в ст. 3 указанного закона говорится о запрете цензуры массовой информации, цензура определяется как требование, обращенное к редакции СМИ, что фактически сужает данное понятие до запрета цензуры в СМИ.

В законодательстве, регулирующем иные сферы обращения массовой информации, легальные трактовки цензуры отсутствуют.

Выявленное нами противоречие в легальной формулировке понятия «цензура» и пробелы в федеральном законодательстве приводят к сужению объема понимания конституционного запрета цензуры.

Подобное положение представляется неверным.

Поскольку, на наш взгляд, в Конституции РФ содержится запрет цензуры массовой информации независимо от форм ее распространения, то федеральное законодательство должно быть приведено в соответствие с конституционной нормой.

2. В условиях глобализации информационных процессов, использования манипулятивных медиатехнологий, развития сетевых телекоммуникационных систем проблема использования механизмов цензурного контроля или отказа от цензуры вновь приобретает актуальность.

При этом существуют два противоречащих друг другу взгляда на цензуру. Во-первых, цензура рассматривается как инструмент власти, используемый ею для сокрытия общественно значимой информации, пресечения распространения идей и мнений, критических по отношению к этой власти. Во-вторых, цензура трактуется как необходимый механизм обеспечения информационной безопасности личности, поддержания в обществе определенного уровня нравственности, противодействия распространению информационных материалов, способных спровоцировать этноконфессиональные конфликты, сохранения информационного суверенитета государства.

4. В научно-справочной и специальной литературе определение цензуры дается через понятия «контроль» и «надзор» со стороны государства за процессами производства и распространения информации. Использование указанных понятий, имеющих широкий спектр значений как в правовой, так и в социально-политических и гуманитарных науках, приводит к тому, что цензура рассматривается в качестве социального ограничения. В результате значение термина неоправданно расширяется.

На наш взгляд, современная гуманитарная концепция цензуры требует уточнения. Предложим следующее определение: цензура – это особый вид контроля официальных властей над содержанием выпускаемой в свет и распространяемой массовой информации, проявляющийся в запрете обсуждения отдельных общественно важных тем, выражения точек зрения, отличных от позиции власти; требовании должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений, общественных объединений предварительно согласовать с ними содержание сообщений и материалов печатных изданий, театральных и эстрадных постановок, кинофильмов, радио- и телепередач и т. д.; наложении запрета на распространение или изъятии из публичного обращения информационных материалов, содержащих критику власти, указывающих на ее просчеты и непрофессионализм. Главная цель такого контроля – регламентация деятельности субъектов, занятых производством и распространением массовой информации, использование их в качестве инструментов единого информационного воздействия на общество, реализации принципа идеологического монизма.

5. Содержащееся в Законе о СМИ определение цензуры связано с одной из целей указанного закона – защитить от цензурного контроля именно средства массовой информации.

Более полное правовое определение цензуры, на наш взгляд, должно быть дано в Законе о СМИ, принятие которого нам представляется необходимым, или в специальной главе Информационного кодекса РФ, посвященной регулированию отношений в сфере производства и распространения массовой информации. Одна из статей этого закона может быть сформулирована следующим образом: «Цензура массовой информации, то есть незаконное вмешательство органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных или религиозных объединений, их должностных лиц или работников в сферу (процесс) поиска, получения, передачи, производства и распространения массовой информации, а также свободы выражения мнения, не допускается».

Такое определение представляется продуктивным, поскольку, во-первых, цензура определяется через понятие «вмешательство», которое является более конкретным и определенным по сравнению с понятием «контроль» и в то же время более общим по отношениям к действиям, указанным в Законе о СМИ. Кроме того, именно понятие «вмешательство» используется в международных нормативно-правовых актах – например, в Конвенции о защите прав человека и основных свобод. И во-вторых, подобное определение касается не только СМИ, но массовой информации в целом, и защищает права всех субъектов, участвующих в производстве, передаче и потреблении информации.

3.2. Конституционный запрет цензуры в системе конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина

В юридической науке гарантии определяются как система условий, обеспечивающих удовлетворение благ и интересов человека и гражданина.

Классическое определение гарантий дается в работах С. А. Авакьяна: это «материальные, организационные, духовные и правовые условия и предпосылки, делающие реальностью осуществление основных прав и свобод, исполнение обязанностей человека и гражданина и обеспечивающие их охрану от незаконных ограничений и посягательств»351.

Важную роль конституционных гарантий подчеркивает Г. Н. Комкова. По ее мнению, «основная функция гарантий состоит в том, чтобы заставить государство исполнять свои обязанности в сфере реализации прав граждан. Реальность прав и свобод проявляется через реальность их гарантий»352.

Понятием «гарантии» в современной трактовке охватывается «совокупность факторов объективного (социально-экономический строй общества, состояние политической системы и т. п.) и субъективного (индивидуальное и массовое правосознание, уровень и особенности правовой культуры) свойства, которые оказывают или способны оказывать позитивное воздействие на правовой статус личности в целом, права и свободы в частности»353.

Общее признание получает идея о том, что гарантии являются необходимой составляющей системы конституционных прав и свобод человека и гражданина. Например, А. В. Черкасов считает, что в Конституции РФ заложен механизм гарантирования прав и свобод, то есть «особая форма всеобщего взаимодействия элементов действительности, при которой одни элементы выступают условием существования или взаимодействия между собой других элементов»354. Л. Ю. Грудцына рассматривает гарантии в качестве особого элемента правовой системы, обеспечивающего возможность реализации конституционных прав и свобод^355.

Принято выделять гарантии, которые равным образом относятся ко всем конституционным правам, – так называемые гарантии-принципы, содержащиеся в главе 1 «Основы конституционного строя» Основах конституционного строя, а также гарантии, обеспечивающие реальность того или иного права или свободы.

Запрет цензуры традиционно рассматривается как одна из гарантий свободы массовой информации. Свобода массовой информации провозглашается как возможность создавать и распространять массовую информацию, руководствуясь собственными убеждениями. Условием реализации свободы массовой информации является отсутствие цензуры.

Кроме того, на наш взгляд, запрет цензуры следует рассматривать в качестве гарантии других конституционных прав и свобод.

Российская Конституция провозглашает целый ряд свобод, которые в научной литературе получили наименование «интеллектуальных»356 или «мировоззренческих свобод»357, текстуально и содержательно связанных друг с другом, это:

– свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26);

– свобода совести, свобода вероисповедания (ст. 28);

– свобода выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (ст. 28);

– свобода мысли и слова (ч. 1 ст. 29);

– свобода искать, получать, передавать, производить и распространять информацию (ч. 4 ст. 29);

– свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания (ч. 1 ст. 44).

Интеллектуальные свободы имеют естественно-правовой характер, их правовое содержание, по мнению М. Я. Муратова, определяется «врожденной способностью человека получать, усваивать и распространять словесно выраженный опыт освоения окружающего мира»358.

Их реализация происходит в духовно-культурной сфере, включающей в себя ценности, верования, художественные достижения, способы познания, уровень образования, уклад жизни, бытовую и политическую мифологию, разнообразные формы участия граждан в социальной деятельности. Используются другие более пластичные социальные регуляторы: мораль, этические кодексы, религиозные каноны, традиции, ритуалы, эстетический вкус.

Большинство интеллектуальных свобод относится к «первому поколению» прав и свобод, за исключением права на информацию.

Многие исследователи отмечают двойственность интеллектуальных свобод, которая проявляется в частно-публичном характере их реализации, в результате чего выделяются несколько «уровней реализации каждой из рассматриваемых свобод»359, и каждый из этих уровней предполагает различные методы правового регулирования возникающих при этом отношений. Вопрос о частном или публичном характере реализации свободы приобретает ключевое значение в случае решения проблемы о возможности (необходимости) ограничения той или иной свободы и способах контроля над реализацией указанных свобод.

Свобода мысли и слова занимает в системе прав и свобод граждан особое место. Свобода мысли рассматривается современными правоведами в самом общем понимании как возможность каждого человека сохранять свою индивидуальность, свое собственное понимание тех или иных проблем, и является, по мнению Е. А. Лукашевой, «существенным фактором раскрытия человеческой индивидуальности, утверждения своеобразия и уникальности каждой личности» 360.

Иная позиция представлена в работах Л. А. Нудненко, где право на свободу мысли трактуется как право на инакомыслие. «Инакомыслие – это, прежде всего, свойство личности по-своему воспринимать действительность, не поддаваясь групповым настроениям, не принимая слепо так называемые коллективные представления. Когда личность ставит их под сомнение, она проявляет свою естественную самостоятельность, свободу», – считает исследователь^361. Еще более заостряет мысль С. В. Тихонова, отмечающая, что «критический пафос свободомыслия направлен на разрушение стереотипов, сковывающих познание и свободное решение человека о его бытии. Невозможно мыслить свободно, оставаясь в гармонии с господствующей системой идей и ценностей. Свободомыслие всегда требует противоречия с наличными нормами мышления и по духу оппозиционно им»362.

В этом смысле запрет цензуры в соотнесении с утверждением нормы о свободе мысли означает гарантию конституционно-правовой защиты инакомыслящих.

История цензуры – это всегда история борьбы с инакомыслием, с новыми идеями, будь то идеи Реформации церкви или идеи реформирования государственного и политического строя. В этом смысле нельзя недооценивать аксиологическую функцию цензуры. Но опыт создания и использования пропагандистской системы в тоталитарных государствах ХХ в., развитие информационных технологий, позволяющих осуществлять манипулирование человеком и большими социальными группами, в ХХI в. заново ставит вопрос о том, кому будет принадлежать власть над умами.

Современные исследователи убедительно показывают, что в условиях информационного общества, когда люди узнают о происходящих событиях в основном из средств массовой информации, проблема свободомыслия должна рассматриваться в новом аспекте. СМИ являются главным субъектом, формирующим публичную «повестку дня», то есть систему представлений индивида о том, какие события произошли, какие из них являются наиболее важными для того сообщества, к которому он принадлежит, и как их следует оценивать^363. Поэтому самостоятельное формирование собственных знаний о происходящих событиях, выработка субъективного взгляда на мир возможны только в условиях плюралистичности СМИ, когда индивид может получить большое количество разнообразной информации, сопоставить противоположные оценки и мнения – условием чего является запрет цензуры.

Свобода мысли находит свое естественное продолжение в свободе слова. В правовой литературе отмечалось, что «в юридическом понимании свобода слова является естественной и нормативно закрепленной возможностью каждого самостоятельно выбирать вид и меру своего речевого поведения – высказывать идеи, мнения и убеждения (распространять их письменно или устно, в полном объеме или частично, по любым вопросам и на любую тему, если это не создает угрозу правоохраняемым ценностям)364.

Значимость права на свободу слова определяется тем, что только в условиях его реализации возможно полноценное раскрытие личности, которая может рассказать о своих идеалах, стремлениях, потребностях. С другой стороны, через свободу слова происходит осознание нужд и интересов других людей, формирование уважительного отношения к их ценностям.

Реализация права на свободу слова делает возможным действенную защиту всех других прав человека^365.

В современных условиях свобода слова находит особый способ воплощения: прибегнув к помощи СМИ или Интернета, человек может сделать собственное мнение общедоступным, рассказать о волнующих его событиях очень большой аудитории, быть услышанным обществом и государством.

С позиций сегодняшнего дня конституционный запрет цензуры применительно к свободе мысли и слова гарантирует свободный обмен идеями и мнениями, в том числе конкурентными по отношению к господствующей доктрине, а также получение достоверной информации о процессах и явлениях внутренней или внешнеполитической жизни, в целях формирования собственного мнения, выработки самостоятельных оценок происходящего и их распространения.

Запрещая цензуру, Конституция гарантирует недопустимость идеологического диктата или информационно-психологического насилия над личностью, устанавливает возможность выражения своей точки зрения.

В конституционно-правовой науке свобода мысли рассматривается в неразрывном единстве со свободой совести и свободой убеждений, которые трактуются как «внутренняя свобода индивидуального мировоззрения», «пространство индивидуальной свободы каждого»366, «возможность индивида самостоятельно определять свои мировоззренческие позиции, делать духовный выбор»367. Так понимаемые свобода совести и свобода убеждений носят исключительно внутренний, частный характер реализации, при этом задачей правого регулирования становится обеспечение защиты от мировоззренческой дискриминации.

В то же время свобода совести предполагает возможность «поступать по совести» и «говорить по совести», иными словами, включает правомочие действовать в соответствии со своими нравственными установками и публично оценивать какие-либо социально-политические события, заявления и поступки общественных деятелей и т. д.

Конституционная формулировка о свободе убеждений включает в себя четыре правомочия: «выбирать», «иметь», «распространять религиозные и иные убеждения и – действовать в соответствии с ними».

Конституционный запрет цензуры является гарантией относительно свободной реализации каждого из этих правомочий.

Отсутствие цензуры способствует естественному процессу формирования убеждений человека в соответствии моральными и духовными ценностями семьи, этническими и религиозными традициями народа, общими принципами государственной правовой и культурной политики. Напротив, идеологический диктат со стороны государства делает невозможным свободное интеллектуальное и нравственное взросление личности, формируя ее под собственные пропагандистские установки.

Правомочие «иметь» – убеждения означает, на наш взгляд, обладать системой взглядов, сохранять эти убеждения какой-то период времени. В этом смысле запрет цензуры необходимо рассматривать в соотношении с другой конституционно-правовой гарантией: «Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них» (ч. 3 ст. 29).

Но в наибольшей степени запрет цензуры актуализируется в тех случаях, когда внутренняя, духовная свобода индивида переходит в публично-правовое пространство, что связано с правомочиями «распространять убеждения и действовать в соответствии с ними».

Этот подход применим и к свободе вероисповедания. По мнению А. А. Левиной, свобода вероисповедания включает в себя восемь правомочий: 1) исповедовать любую религию или не исповедовать никакой (самостоятельно определять свое отношение к религии); 2) менять религию; 3) совершать религиозные обряды и церемонии; 4) основывать и содержать доступные места богослужений и религиозных собраний; 5) учреждать религиозные общества; 6) распространять свои религиозные или атеистические убеждения; 7) проводить благотворительную или культурно-просветительскую деятельность; 8) осуществлять религиозное образование^368. С нашей точки зрения, только правомочия исповедовать или не исповедовать религию, а также менять религию могут быть реализованы исключительно во внутреннем духовном пространстве личности, все остальные имеют внешние, публично значимые моменты, что делает необходимым гарантирование их осуществления. В этом смысле конституционный запрет цензуры способствует распространению религиозной литературы, печатных, аудио- и видеоматериалов, осуществлению религиозного обучения и воспитания, миссионерства, благотворительности и иной деятельности, обусловленной тем или иным вероучением и предусмотренной уставом (положением) религиозной организации.

Конституционный запрет цензуры следует рассматривать и как гарантию свободы литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества. При анализе нормативного содержания права на свободу творчества Д. С. Шапорева выделяет следующие правомочия: возможность каждого человека и гражданина заниматься всеми видами творческой деятельности в соответствии с его интересами и потребностями; возможность каждого человека заниматься творческой деятельностью как на профессиональной, так и на непрофессиональной (любительской) основе; свободу творческого процесса, которая проявляется в выборе темы, сюжета, жанра, формы произведения, создании образной системы произведения; самостоятельное решение вопроса о выпуске произведения в свет; право на охрану результата творческой деятельности^369.

Существование цензуры препятствует реализации каждого из вышеперечисленных правомочий. Не автор, а цензор принимает решение о возможности выхода произведения в свет. Чиновники царской цензуры активно вмешивались в творческий процесс, изымая фрагменты текстов, которые казались им предосудительными. В советский период партийная цензура определяла направления и принципы литературной критики, запрещала целые художественные направления (например, формализм, абстракционизм и др.); более того, по замечанию, Г. В. Жиркова, «могла заставить крупного писателя пересоздать свое произведение (к примеру, А Фадеева) или написать роман, повесть, стих, по страницам фальсифицированной истории (например, роман А. Толстого «Хлеб»), способствовать замалчиванию определенной исторической фигуры, большого поэта, писателя, публициста (С. А. Есенина, М. А. Булгакова, М. М. Зощенко, А. П. Платонова, А. А. Ахматовой и др.)»370.

Реализация права на литературное, художественное и научное творчество немыслима без взаимного культурного и научного обмена, без изучения истории мировой культуры и культуры собственного народа, без приобщения к цивилизационным культурным ценностям. В этом смысле конституционная норма, устанавливающая, что «каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям» (ч. 2 ст. 44), должна рассматриваться как дополнительная гарантия права на свободу творчества. Кроме того, процитированная норма конкретизирует конституционный запрет цензуры, препятствуя возрождению спецхранов в учреждениях культуры и провозглашая принцип общедоступности музейных и библиотечных ценностей.

Запрет цензуры является гарантией права на информацию, установленного в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ. В научной литературе все правомочия права на информацию делятся на три типа: 1) искать и получать информацию; 2) передавать и распространять информацию; 3) производить информацию^371.

В правовой практике правомочия искать и получать информацию реализуются через процесс доступа к информации.

В советский период развития нашей страны усилиями органов цензуры был сформирован административно-правовой режим секретности, который характеризовался правовой неопределенностью в вопросе засекречивания информации; презумпцией приоритета государственной секретности над принципом открытости общественно значимой информации; созданием такого механизма государственных органов, при котором секретность являлась необходимым элементом их деятельности; использованием правовой категории государственная тайна в целях сокрытия истинного положения в тех или иных отраслях народного хозяйства, социально-политических проблем^372.

Административно-правовой режим секретности позволял запретить доступ к любой информации, невыгодной власти, поскольку полностью отсутствовала система каких-либо сдерживающих механизмов избыточной секретности.

Авторы Конституции РФ установили в ее тексте целый ряд гарантий, способствующих информационной открытости органов государственной власти или запрещающих засекречивать отдельные виды информации, которые имеют наибольшее значение для личности и общества и которые необходимо рассматривать в тесной связи с запретом цензуры. К таким гарантиям можно отнести обязательность публикации законов и запрет применения любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 2 ст. 15); обязанность органов государственной власти и местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ч. 2 ст. 24); указание на то, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, должен определяться федеральным законом (ч. 4 ст. 29); недопустимость сокрытия должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3 ст. 41); право на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды (ст. 42).

В этом же ряду стоит указать положения ч. 2 ст. 100, провозглашающей открытость заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, и ч. 1 ст. 123, устанавливающей открытость судопроизводства.

В целом, благодаря реализации вышеперечисленных конституционных гарантий, в настоящее время сложилось понимание того, что доступ к информации является составной частью демократического управления, поскольку транспарентность публично-властных структур способствует развитию участия граждан в делах государства и обеспечивает общественный контроль над деятельностью государственных органов 373.

Конституционный запрет цензуры нужно рассматривать и как гарантию права на передачу и распространение информации. Собственно, пресечение распространения идей и мнений, которые власть считала вредными и опасными, всегда было главной функцией цензуры. Именно в рамках цензурного законодательства формировались институты обеспечения информационной безопасности личности, общества, государства, а также институты ограничения свободы массовой информации, объективно необходимые в любой период существования общества.

В то же время история российской цензуры свидетельствует о том, что она всегда стремилась расширить законодательно установленные рамки и увеличить количество запретных тем.

Примером может служить ст. 140 кодифицированного Устава о цензуре 1890 г.374, согласно которой Министр внутренних дел Российской империи имел право запрещать на неопределенный срок обсуждение в печати вопросов внутренней или внешней политики, признаваемых правительством неудобными. Редакциям рассылались циркуляры, запрещавшие им касаться определенных тем, в том числе о пожертвованиях в пользу голодающих, о холере и других эпидемических заболеваниях, о плохом репертуаре императорских театров, о самоубийствах, о столкновениях с военными^375. Тем самым наиболее актуальные и злободневные темы не могли обсуждаться открыто на страницах периодических изданий.

Органы советской цензуры регулярно рассылали секретные циркуляры, запрещающие обсуждение в печати отдельных тем. Например, запрещалось публиковать статистические данные о беспризорных и безработных; о столкновении органов власти с крестьянами при проведении налоговых и фискальных мероприятий; сведения о санитарном состоянии мест заключения; сведения о наличии медикаментов и о медицинской помощи в районах, охваченных неурожаем; сведения о количестве политических преступлений, партийном составе обвиняемых и о количестве решений суда с применением высшей меры наказания^376.

Таким образом, запрет цензуры является гарантией того, что ограничения свободы распространения информации, свободы выражения мнений, свободы массовой информации не будут устанавливаться произвольно органами цензуры, будут соответствовать конституционным принципам ограничений прав и свобод человека, будучи закреплены в федеральном законе и соразмерны целям защиты конституционных ценностей.

И наконец, запрет цензуры выступает как гарантия права свободно производить информацию. В научной юридической литературе право на производство информации не получило достаточной теоретической разработки. Встречаются оценки этого права как «декларативного», высказываются сомнения как в возможности его ограничения, так и в необходимости его гарантирования^377.

Анализ толковых словарей показывает, что само по себе понятие производить может трактоваться в нескольких смыслах: 1) творить, создавать, то есть делать существующим, вызывать к жизни; 2) изготавливать, вырабатывать некий материальный продукт; 3) выпускать промышленные товары, продукты питания; осуществлять процесс создания материальных благ или ценностей в массовом масштабе^378.

На определенном этапе развития общества стало возможным массовое производство сначала книг, а потом и других информационных продуктов. Согласно теории А. И. Ракитова, именно изобретение книгопечатания породило третью информационную революцию, сущность которой в том, что книги, журналы, газеты стали продукцией массового потребления. Каждая из последующих информационных революций была очередным скачком в процессе увеличения единиц информационных продуктов и ускорения передачи информации потребителю^379.

Деятельность цензуры тесно связана с развитием новой технологии книжного производства: в Российской империи первые цензурные нормы содержались именно в указах, разрешающих открытие и деятельность вольных (частных) типографий.

И в дальнейшем цензура в значительной степени осуществлялась на этапе производства информационных материалов. Классическая предварительная цензура, существовавшая в России в первой половине XIX в., предполагала необходимость получения разрешения на производство и распространение информационного продукта (издание книги, журнала, постановку пьесы). Решение о возможности выхода произведения зависело от цензорского усмотрения.

В советский период деятельности цензуры контроль за производством информации был усложнен, формализован и носил многоуровневый характер^380.

Из этого следует, что конституционный запрет цензуры является гарантией права на производство информации, понимаемого как право на создание информационного продукта (произведения, отдельного номера газеты, телепередачи, спектакля и т. д.), предназначенного для массового читателя, зрителя, слушателя. Иными словами, свобода производить информацию приобретает правовое содержание именно в контексте конституционного запрета цензуры.

Запрет цензуры выступает гарантией реализации не только целого комплекса интеллектуальных прав и свобод человека, но также и некоторых политических прав. Ярким примером этого является право граждан на проведение публичных мероприятий.

В Конституции Российской Федерации установлено, что граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31).

Легальные определения публичных мероприятий различных видов содержатся в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании» от 19 июня 2004 г. 54-ФЗ:

– собрание – совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;

– митинг – массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;

– демонстрация – организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации; шествие – массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;

– пикетирование – форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации^381.

Таким образом, целью проведения любого из публичных мероприятий является коллективное формирование и выражение мнений, публичных оценок (акции могут организовываться в поддержку чего-либо либо для выражения протеста), выдвижения требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и по вопросам внешней политики.

В юридической литературе право на свободу собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований обобщенном виде обозначается термином «свобода манифестаций». Анализируя юридическое содержание права на проведение публичных мероприятий, Л. А. Нудненко обращает внимание на двойственную природу свободы манифестаций: прежде всего право на свободу собраний, митингов, уличных шествий, пикетирования вытекает из свободы мысли и слова и поэтому «наследует их естественный, неотчуждаемый характер», в то же время целью участия в собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях и пикетировании является «обсуждение проблем, касающихся политики органов государственной власти, решений органов и должностных лиц местного самоуправления или протеста против них, стремление сделать свою позицию по тому или иному вопросу достоянием общественности, принудить органы государственной власти и местного самоуправления к принятию каких-либо решений»382. Иными словами, реализация права на участие в публичных мероприятиях является и продолжением естественного права на свободу слова и формой общественного диалога между отдельными социальными группами и властью.

В условиях существования цензуры господствует монологический дискурс власти, поэтому публичные мероприятия либо носят характер одобрения действий властей и демонстрации единства народных масс и политических элит, либо безжалостно пресекаются.

Этот тезис может быть проиллюстрирован многочисленными примерами из истории нашей страны: наиболее известной массовой акцией дореволюционного периода стало мирное шествие рабочих 9 января 1905 г., имевшее целью вручить Императору Николаю II «Петицию о рабочих нуждах». Поскольку петиция содержала в том числе и политические требования, многотысячное мирное шествие было расстреляно, и вошло в историю России как «Кровавое воскресенье».

Советские Конституции декларировали право граждан свободно устраивать собрания, митинги, шествия. Эта норма последовательно устанавливалась ст. 15 Конституции РСФСР (принятой V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г.), ст. 6 Конституции РСФСР (утвержденной ХII Всероссийским съездом Советов 11 мая 1925 г.), ст. 125 Конституции СССР (утвержденной постановлением чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 5 декабря 1936 г.), ст. 50 Конституции СССР (принятой на внеочередной VII сессии Верховного Совета СССР IX созыва 7 октября 1977 г.)383.

Это право использовалось для проведения демонстраций, полностью одобряющих внешнюю и внутреннюю политику ЦК КПСС и Совета министров СССР и приуроченных к празднованию памятных дат: очередной годовщине Великой Октябрьской революции, 1 мая и т. д. Манифестации носили праздничный характер и выражали тезис о единстве коммунистов и беспартийных, власти и народа.

Попытки использовать гарантированное Конституцией право на проведение публичных мероприятий для выражения позиций, не совпадающих с официальной коммунистической доктриной, жестоко подавлялись властью.

Примером может служить подавление массовых выступлений в Новочеркасске 1–2 июня 1962 г. Приведем официальную оценку, данную этим событиям Верховным Советом РФ в постановлении от 22 мая 1992 г. № 2822-1: «В июне 1962 г. партийно-советскими властями в городе Новочеркасске была жестоко подавлена с применением войск мирная демонстрация трудящихся, которые требовали улучшения своего социально-экономического положения. Погибли и получили ранения десятки ни в чем не повинных людей, в том числе женщины и дети. Многие участники были подвергнуты судебной расправе за действия, которые явились ответом на неправомерное и провоцирующее поведение властей»384.

Политическая акция протеста, состоявшаяся на Пушкинской площади в Москве 5 декабря 1965 г. (то есть в День Конституции), участие в которой приняли около 200 человек, вышедших с лозунгом «Уважайте советскую Конституцию!» и требованием обеспечить гласность судебного процесса над А. Синявским и Ю. Даниэлем, была разогнана через несколько минут после начала, 20 человек были арестованы, около 40 студентов, принимавших участие в митинге, – отчислены из вузов^385.

Подобных манифестаций в истории советской России в принципе было немного и все они имели трагические последствия^386.

Таким образом, в условиях цензуры проведение публичных мероприятий не могло использоваться в качестве эффективного средства воздействия общества на власть ни в Российской империи, ни в Советском Союзе. В этом, по мнению некоторых исследователей, проявляется «глубокая российская традиция – неумение и нежелание власти вести диалог, находить консенсус с инакомыслием»387.

Помимо названных в Конституции существуют и иные правовые институты, в рамках которых возможно публичное выражение мнения по общественно значимым проблемам.

Ст. 33 Основного Закона нашей страны устанавливает право граждан на направление индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы и органы местного самоуправления. Одним из способов реализации этого права являются так называемые открытые письма. В научной литературе открытое письмо рассматривается как одна из форм участия граждан в управлении делами государства, особенность которой состоит в том, что «авторы письма заявляют свою позицию органам публичной власти и гражданам с целью оказать влияние на принятие публично-властного решения и/или формирования мнения общественности»388.

Особенность открытых писем в том, что они привлекают внимание к какой-то проблеме или явлению, способствуют ее гласному обсуждению, формируют определенную общественную позицию по волнующему их вопросу. Указанные особенности повышают эффективность реализации права на обращение, поскольку должностные лица, органы государственной власти, во-первых, вынуждены реагировать на такие обращения, во-вторых, реагировать публично, аргументируя свою позицию и основания своих действий.

Появление, тематика, целевая направленность открытых писем, в которых представители интеллигенции, ученые, деятели культуры выражали свое мнение по поводу социальных, политических, культурных проблем, целиком зависели от усиления или ослабления цензурных требований, обусловленных в свою очередь колебаниями политического курса.

В советский период открытые письма использовались как пропагандистский инструмент. Примером подобных обращений являются резолюции, принимаемые на митингах и публикуемые в СМИ, в поддержку судебных приговоров Н. И. Бухарину, А. И. Рыкову, троцкистам, другим «врагам народа». Опубликование резолюций, принятых на собраниях и митингах рабочими, врачами, коммунистами стало одной из составляющих пропагандистских кампаний, направленных против политических противников внутри или вовне страны, «служило информационному и идеологическому освещению открытых процессов над «врагами народа», призывало советских граждан к «сверхбдительности», создавая тем самым в обществе атмосферу страха, агрессивности, подозрительности»389.

Открытые обращения активно использовалось и в проведении культурной политики, когда в письмах рабочих давалась художественная и идеологическая оценка стихам А. А. Ахматовой, роману Б. Л. Пастернака, музыке Д. Д. Шостаковича.

После смерти И. В. Сталина стало возможным появление писем, в которых выражалось несогласие их авторов с официальной позицией по определенному вопросу. Одно из наиболее ранних таких писем – «письмо трехсот», направленное группой советских ученых 11 октября 1955 г. в Президиум ЦК КПСС. Авторы послания давали оценку деятельности Т. Д. Лысенко на посту президента ВАСХНИЛ, а также его биологической теории «мичуринской агробиологии». Письмо тогда не было опубликовано, однако на его основе развернулась научная дискуссия, в результате которой была доказана нежизнеспособность лысенковской теории, что повлекло его отставку и способствовало кардинальной смене тенденций в биологической науке^390.

Позже письма, направленные в защиту А. Д. Синявского и Ю. М. Даниэля, письмо А. И. Солженицына Съезду писателей и другие также не были опубликованы, но получили широкое «хождение» среди представителей диссидентского движения. Особенность подобных писем состояла в том, что они были адресованы должностным лицам и органам власти, но параллельно распространялись в самиздате, то есть имели двойной адресат, поэтому, как отмечают исследователи, «коллективные письма советскому руководству, подписанные видными учеными, деятелями литературы и искусства, стали характерным проявлением политического протеста в СССР»391.

Стремление быть услышанным, донести свою позицию по тому или иному вопросу до широкого круга общественности, принудить органы государственной власти и местного самоуправления к принятию социально значимых решений присуще людям с активной жизненной позицией на всех этапах развития государства. Запрет для оппозиционных социальных групп собираться, организовываться открыто, доводить свое мнение до органов государственной власти и местного самоуправления ведет к применению таких приемов борьбы, как тайные общества и конспиративные кружки, либо к спонтанным проявлениям массового протеста, переходящим в массовые беспорядки.

Таким образом, конституционные права на свободу собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирований, на индивидуальные и коллективные обращения, с одной стороны, являются продолжением свободы слова, поэтому пользование ими возможно только при условии полноценной реализации свободы выражения мнений, поиска получения, передачи, производства и распространения информации и свободы массовой информации, одной из гарантий которых является запрет цензуры.

Одновременно свобода манифестаций и право на обращения являются важным элементом народовластия, формой участия граждан в управлении делами государства, как на общефедеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Таким образом, запрет цензуры способствует реализации важнейших политических прав граждан.

Запрет цензуры необходимо рассматривать также в контексте политических гарантий, нашедших свое воплощение в Основах конституционного строя.

В Конституции Российской Федерации содержится принцип признания идеологического многообразия (ч. 1 ст. 13) и в качестве гарантии реализации этого принципа сформулирован конституционный запрет: «Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной» (ч. 2 ст. 13).

Для уяснения правового содержания конституционного принципа идеологического многообразия следует рассматривать его в двух временных ракурсах: 1) с точки зрения общественно-политических настроений начала 1990-х годов и 2) в контексте современных дискуссий о поиске объединяющей национальной идеи.

Наиболее авторитетные конституционалисты старшего поколения объясняют появление принципа идеологического многообразия негативным опытом советского конституционного регулирования. Так, Б. С. Эбзеев указывает, что «признание идеологического политического плюрализма в качестве одной из основ российского конституционного строя есть реакция на насаждавшийся десятилетиями идеологический монизм, закреплявшийся в советских конституциях и поддерживавшийся всеми институтами государственной власти. Оно означает существенное сужение пределов государственной власти, поскольку из-под контроля государства выводится сфера идеологии»392.

Опираясь на высказывавшиеся в конституционной теории мнения о том, что «обычно конституции являются в большей степени ретроспективными, нежели перспективными документами. Они создаются для того, чтобы разрешить наиболее насущные проблемы прошлого»393, М. А. Краснов систематизирует основные конституционно-правовые категории советского периода, которые однозначно связывались общественно-политическим сознанием с социалистическим прошлым, при этом отказ от них был главной задачей создателей новой Конституции.

Один из наиболее сильных «конституционных страхов» авторов Конституции 1993 г., по мнению М. А. Краснова, – возвращение идейного и политического монизма^394, что и нашло отражение в конституционном тексте ст. 13.

Закрепление в тексте Конституции идеологии правящей верхушки неминуемо ведет к принуждению населения следовать официальной идеологии, считает М. В. Баглай: «В СССР, например, эта идеология пронизывала дошкольное воспитание, среднюю и высшую школу, навязывалась прессе и науке … Более того, за «чуждые взгляды» привлекали к уголовной ответственности, судили, ссылали и уничтожали»395.

Действительно, установление государственной идеологии в качестве единственной и общеобязательной является характерной чертой советских Конституций. Применительно к теме нашего исследования важно отметить, что идеологичность советских Конституций оказывала непосредственное влияние на конституционные формулировки политических и культурных прав граждан.

Например, в Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. в качестве основной задачи провозглашалось установление диктатуры городского и сельского пролетариата, полное подавление буржуазии, уничтожение эксплуатации человека человеком и водворение социализма (ст. 3, 9).

В полном соответствии с этой задачей свобода выражения мнений предоставлялась только трудящимся, все технические и материальные средства к изданию периодических изданий, литературных произведений и т. д. также предоставлялись рабочему классу и крестьянской бедноте (ст. 14).

Подобные положения устанавливались и в ст. 1 и 5 Конституции РСФСР от 11 мая 1925 г.

Таким образом, представители иных социальных групп были лишены возможности выражения собственных мнений и права на производство и распространение массовой информации.

В Конституции СССР от 5 декабря 1936 г. устанавливался принцип равноправия граждан (ст. 123), что делало невозможным лишение отдельных категорий граждан конституционных прав и свобод по принципу их социальной или классовой принадлежности. В связи с этим изменилась модель закрепления политических и культурных прав: свобода слова, свобода печати, свобода собраний и митингов, свобода уличных шествий и демонстраций гарантировались законом только «в целях укрепления социалистического строя» (ст. 125). Фактически государственная идеология выступала индикатором законности реализации указанных прав, использование их не в целях укрепления социализма фактически запрещалось, подтверждением чему стали периоды борьбы с аполитичностью в искусстве и т. д.

Характеристика Союза ССР как социалистического государства, а советского общества как общества, руководствующегося марксистско-ленинским учением и идеями научного коммунизма (преамбула, ст. 1 и 6), в Конституции СССР от 7 октября 1977 г. обусловила формулировки конституционных прав граждан в политической и духовной сферах.

Так, свобода научного, технического и художественного творчества гарантировалась «в соответствии с целями коммунистического строительства» (ст. 47), свободы слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций – «в соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя» (ст. 50).

Вопрос о соответствии или несоответствии информационного продукта идеологическим целям решался органами Главлита путем осуществления предварительной и последующей цензуры. Иными словами, установление идеологических целей, в связи с которыми могло реализоваться определенное право, косвенно способствовало созданию органов цензурного контроля.

Отказ от принципа идеологического монизма, признание естественного характера права на свободу слова, свободу обмена информацией были легализованы через запрет установления государственной или обязательной идеологии и запрет цензуры – как инструмента насаждения такой идеологии.

Таким образом, в конкретно-историческом ракурсе рассмотрения два конституционных запрета: запрет единой государственной идеологии и запрет цензуры взаимосвязаны и взаимообусловлены.

В современных интерпретациях конституционного текста положение ст. 13 является одним из самых дискуссионных.

Так, высказывается мнение, что содержание ст. 13 Конституции Российской Федерации «не только вступает в противоречие со многими положениями первой главы, но и сводит на нет значение Основного Закона как мощного идеологического документа»396. Указывается, что «такой запрет подрывает государственный суверенитет и не может быть признан обоснованным ни с теоретической, ни с практической стороны», поскольку «идеологическое обеспечение целенаправленного воздействия на общественные отношения является неотъемлемой функцией политики любого государства и приобретает особое значение в стране с многонациональным составом населения, какой является Российская Федерация»397.

В качестве аксиомы выдвигается постулат о том, что общество и государство не могут существовать без идеологии, понимаемой как система ценностей, разделяемых всеми членами общества, и как концепция национально-государственного развития. Приходится согласиться с В. А. Лебедевым, что идеология «хотя бы в самом общем, контурном виде, выражающая ту степень социального единства, которая является необходимым условием для успешного и бескризисного развития страны, у нас пока не сложилась. Напротив, сегодня все более углубляется разрыв не только между идеологией мощной государственной бюрократии и идеологическими воззрениями других групп населения, но и между теми социальными группами, которые являются носителями различных национальных и религиозных идей»398.

В связи с этим ставится вопрос о необходимости изменения Конституции РФ и, в частности, введения в текст Основного Закона страны норм, содержащих основные направления общенациональной государственной идеологии, а также устанавливающих формы реализации идеологических функций государства^399.

Другая точка зрения основывается на том, что конституционный принцип идеологического многообразия не отрицает возможность существования в социуме единой идеологии, но предполагает возможность ее свободного формирования в процессе общественного диалога между политическими элитами, общественными организациями, представляющими различные социальные группы.

Рассуждая о правовом содержании ст. 13, С. А. Авакьян приходит к выводу о том, что вопрос о государственной идеологии имеет два пути решения. Первый путь связан с тем, что «официально провозглашается выбор какого-то политического или религиозного учения в качестве основы развития – это как раз и есть их возвышение до уровня государственной или общеобязательной идеологии … при подобном пути идеологизации общества и государства – людям не просто предлагают, а буквально заставляют воспринимать какое-то учение в качестве «единственно истинного и вечного», лишают возможности мысли и выбора»400. Второй путь зафиксирован в ст. 13 Конституции РФ – это путь идеологического многообразия, то есть сосуществования нескольких общественно-политических идей, учитывающих разнообразие интересов и потребностей социальных субъектов; они, в свою очередь, складываются в некую «сумму ценностей», рационально отражающих интересы личности и государства. При этом существенным обстоятельством является то, что «посредством конституционного права определенные устои общества делаются юридически обязательными»401.

При такой трактовке конституционного принципа, установленного в ст. 13, идеологическое многообразие воспринимается как неотъемлемый атрибут демократического режима и находится в непосредственной взаимосвязи с другими конституционными положениями. К наиболее важным гарантиям принципа идеологического многообразия К. М. Исаева относит запрет цензуры, свободу информации, издательской деятельности, преподавания, свободы совести и др.402 С. В. Володина отмечает, что «идеологический плюрализм неразрывно связан с политическим, который отражает многообразие идей, позиций, мнений в политике, что дает возможность в дискуссии сравнивать различные точки зрения и находить оптимальные пути решения политических и государственных проблем»403.

Таким образом, запрет цензуры прямо обусловлен конституционным принципом идеологического и политического плюрализма.

К Основам конституционного строя относится и провозглашение России светским государством, а также запрет установления государственной или обязательной религии (ч. 1 ст. 14).

В истории России цензура использовалась в качестве одного из важнейших инструментов государственной политики по отношению к церкви. В период существования Российской империи учение православной церкви неизменно указывалось в цензурных уставах в качестве первоохраняемой ценности. В советский период существования нашего государства, напротив, религиозная литература подпадала под запрет, а под лозунгом борьбы за свободу совести, как указывают специалисты в этой области конституционного права, «осуществлялась открытая или утонченная дискриминация верующих»404.

Провозглашение принципа светскости государства в современной конституционно-правовой литературе трактуется как «мировоззренческий нейтралитет государства»405, «равноудаленность от мировоззрения атеистического и религиозного»406. По мнению Г. Н. Комковой, положение ч. 1 ст. 14 означает, что «органы государственной власти в своей деятельности не основываются на предписаниях какой-либо религии и должны на равных основаниях относиться ко всем существующим религиям»407.

Нарушение принципа светскости государства может привести к клерикальной идеологизации государства, отхода от позиции мировоззренческого нейтралитета, когда доктринальные установки одной из конфессий насаждаются в качестве обязательных для всех граждан требований.

Запрет установления государственной или обязательной религии в соотнесении с запретом цензуры направлены против превращения религиозных деятелей в субъектов, устанавливающих обязательные духовно-идеологические устои общества и государства.

В современной научной литературе в числе политических гарантий указывают на полновластие народа, демократический порядок формирования представительных органов государственной власти, активность общественных организаций, включая политические партии и общественные организации^408. Институт цензуры традиционно используется государством в целях монополизации всех сфер политической, духовной и культурной жизни, подавления любых идеологий, не совпадающих с официально разрешенной. В связи с этим запрет цензуры косвенным образом служит одним из условий осуществления вышеперечисленных политических гарантий.

Запрет цензуры закреплен в гл. 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» и, значит, является одним из элементов правового статуса личности. Поэтому запрет цензуры необходимо соотносить с конституционным принципом, закрепленным в ст. 2 Конституции РФ, согласно которому «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства».

Конституционный запрет цензуры конкретизирует правовой статус личности и способствует исполнению следующих обязанностей государства по отношению к человеку и гражданину:

– обеспечение условий реализации всего комплекса интеллектуальных свобод: свободы мысли и слова; свободы совести и вероисповедания; свободы искать, получать, передавать, производить и распространять информацию; свободы литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества;

– осуществление принципа свободы массовой информации в целях полноценного обсуждения важных общественных проблем с участием различных социальных и политических групп, развития разнообразных форм гражданского контроля за соблюдением государством общественных интересов и т. д.;

– обеспечение доступа граждан, общественных организаций к сведениям, имеющим особую общественную значимость, в том числе информации, затрагивающей права и свободы граждан, экологической информации, о чрезвычайных происшествиях, техногенных природных катастрофах;

– повышение транспарентности деятельности органов государственной власти;

– гарантирование таких способов выражения индивидуального и коллективного мнения, как проведение собраний, митингов, шествий, пикетирования, обращения в органы государственной власти и местного самоуправления.

Кроме того, положения ст. 2 Конституции РФ выстраивают такую парадигму отношений между человеком и государством, когда личность получает большую свободу для реализации своих интересов, творческих целей и планов. А «цель деятельности государства состоит в обеспечении прав и свобод человека и гражданина»409.

В связи с этим положение о запрете цензуры относится к положениям, которые признаются непосредственно действующими и определяющими смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции) и не могут быть изменены иначе, как в порядке, им предусмотренном (ст. 16, 64 и 135).

3.3. Проблемы реализации гарантий свободы массовой информации

В Конституции РФ и федеральном законодательстве закреплен комплекс гарантий свободы массовой информации, важнейшей из которых является запрет цензуры. Данные правовые гарантии призваны обеспечить возможность реализации конституционной свободы массовой информации. Их несоблюдение препятствует полноценному осуществлению права на свободный доступ, свободное производство и распространение информации, предназначенной для неопределенного круга лиц.

Проблемы реализации гарантий свободы массовой информации можно разделить на несколько групп.

Во-первых, это прямое нарушение запрета цензуры, установленного Конституцией и Законом РФ «О средствах массовой информации». Согласно ст. 3 Закона о СМИ, определение цензуры включает в себя три возможных действия:

1) требование со стороны должностных лиц и т. д. предварительного согласования сообщений и материалов,

2) запрет со стороны должностных лиц и т. д. на распространение сообщений и материалов,

3) создание организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации.

В качестве примера попытки установить предварительную цензуру может быть приведено официальное письмо № 01–18/2122 «О согласовании газетных материалов», направленное 11 ноября 2011 г. исполняющим обязанности главы Осинского городского поселения в адрес МУ «Осинский информационный центр». В письме указывалось, что директор информационного центра обязан обеспечить согласование чернового варианта газеты непосредственно с и. о. главы Осинского поселения. Цель согласования определялась как «исключение смысловых и грамматических неточностей при публикации официальных материалов». Однако согласовываться должен был весь номер газеты, в том числе и авторские материалы. «Право согласования газетных материалов оставляю за собой», – указывал и. о. главы городского поселения^410. Позже, постановлением администрации Осинского городского поселения № 6 от 12 января 2012 г. был утвержден административный регламент предоставления муниципальным бюджетным учреждением «Осинский информационный центр» услуг по информированию населения о деятельности местной администрации. Указанное постановление было опубликовано в газете «Осинские вести» и размещено в сети Интернет на официальном сайте Осинского городского поселения.

В документе сообщается, что регламент разработан в целях открытости и общедоступности информации, а также установления основных требований, определяющих качество предоставляемой услуги. В разд. 2.4. «Показатели доступности и качества предоставляемой услуги» содержится п. 2.4.4. «Требования к законности и безопасности предоставления услуги». В нем, в частности, указывается, что предоставление услуги осуществляют следующие виды персонала: административно-управленческий персонал (директор, главный бухгалтер), технические работники (редактор, журналисты, наборщики, цензоры и так далее [выделено нами – С. К.])411. В соответствии с п. 1.2. услуга по информированию населения оказывается полностью или частично за счет средств бюджета Осинского городского поселения. Согласно п. 6.1. настоящий регламент является обязательным для учреждения, предоставляющего услугу. Тем самым указанный регламент фактически является правовой основой для создания должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры, что прямо противоречит Закону о СМИ.

Издание нормативного акта, содержащего требование согласования подготовленных материалов или закрепляющего введение цензорских должностей – конечно, исключение. Чаще все-таки нормативный акт не издается, но цензура осуществляется путем запрета обсуждения некоторых тем, требования снять критические материалы или исключения из медиапространства отдельных персоналий.

Ведущие журналисты страны все чаще заявляют о существовании цензуры. По мнению Л. Парфенова, высказанному им на церемонии вручения телевизионной премии им. Владислава Листьева, «произошло огосударствление федеральной телеинформации. Журналистские темы, а с ними вся жизнь окончательно поделились на проходимые по ТВ и непроходимые по ТВ. За всяким политически значимым эфиром угадываются цели и задачи власти, ее настроение, отношение, ее друзья и недруги. Институционально это и не информация вовсе, а властный пиар или антипиар … и, конечно, самопиар власти»412.

В. Познер, выступая на совместной конференции президентского Совета по правам человека и Общественной коллегии по жалобам на прессу, состоявшейся 25 мая 2015 г., признал существование строгой цензуры при отборе гостей в телеэфир, «есть люди, которых я не могу пригласить в свою программу, хотя они представляют несомненный интерес»413.

В регионах РФ, как считают аналитики, наиболее распространенным видом цензуры является определение органами власти желательных и обязательных для освещения в СМИ вопросов, а также запретных тем или персоналий^414. Например, перед приездом в регион Председателя Правительства Владимира Путина в июле 2008 г. сотрудники правоохранительных органов пытались взять с редакторов СМИ обязательства не размещать информацию, содержащую какой-либо негатив в отношении органов власти всех уровней, а также материалов, которые могут спровоцировать общественно-политическую напряженность в регионе^415.

О цензуре в региональных СМИ заявили несколько депутатов Костромской областной думы. По их словам, существует неофициальный запрет, согласно которому оппозиционные депутаты и общественные деятели не должны появляться на экранах и страницах местных изданий. Ответом на него стало проведение 29 мая 2015 г. пикета под лозунгом «Нет политической цензуре в Костромской области!»416.

Зачастую субъектами, проводящими цензуру, выступают сотрудники пресс-служб органов исполнительной власти. Примером может быть публикация Л. Кириленко, корреспондента городской газеты «Костромские ведомости», в которой описываются прозаичные будни российской цензуры: «Газета выходит во вторник, руководитель пресс-службы приходит в редакцию в понедельник, читает полосы перед отправкой их в типографию, правит и выбрасывает все, что не нравится»417. Публикация послужила основанием для обращения в прокуратуру, однако в результате прокурорской проверки «факт цензуры со стороны городской администрации над городской газетой не установлен». Журналистка, сообщившая о цензуре, была уволена из числа штатных сотрудников редакции^418.

Случаи цензуры СМИ носят довольно распространенный характер. Такой вывод можно сделать на основании изучения материалов рубрики «Хроника беззакония», на протяжении многих лет ведущейся одним из наиболее авторитетных российских изданий.

Например, коллектив редакции газеты «Мурманский вестник» обратился с открытым письмом к депутатам Мурманской областной думы, в котором в частности указывалось: «Журналистские тексты отсылаются на согласование в аппарат правительства области … и лично вице-губернатору А. А. Векшину … Немотивированно снимаются с готовых газетных полос тексты, в нарушение законодательства вносятся правки без согласования с автором. Журналистам сообщается, что некоторые темы требуется согласовывать с управлением по внутренней политике аппарата областного правительства»419.

О требовании и. о. главы местной администрации приносить газетные полосы для цензуры рассказывает и главный редактор калининградской газеты «За доблестный труд» С. Каюков^420.

«Каждый номер нашей газеты еженедельно перед отправкой в типографию проверялся пресс-секретарем администрации и чиновниками районной власти, – пишет журналистка «Улаганнын солундары» Т. Тадыева, – из сверстанного, готового к отправке в типографию номера они устным приказом исключали фотографии и материалы неугодных для них лиц»421.

Наиболее часто в регионах встречаются случаи не постоянной, а так называемой «точечной цензуры», когда недовольство глав регионов или муниципальных образований вызывает тот или иной конкретный материал, в результате чего следует указание удалить его из номера.

Примеры вмешательства должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления в деятельность СМИ приводятся Фондом защиты гласности РФ, по его данным, в 2014 г. в России было зарегистрировано 33 попытки цензуры^422.

Поскольку нарушителями законодательной нормы, запрещающей цензуру, чаще всего выступают руководители властных структур, распоряжения о снятии материалов отдаются ими, как правило, устно, то уровень латентности указанных правонарушений очень высок. В связи с этим в правоприменительной практике соответствующие дела почти не встречаются.

Одним из способов осуществления цензуры Закон о СМИ называет наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей. На практике это чаще всего выражается в форме изъятия тиражей. Согласно ст. 28 Закона о СМИ изъятие или уничтожение тиража (или его части) периодического печатного издания допускается только по вступившему в законную силу решению суда. Однако эта норма часто нарушается.

Например, по сообщению информационного агентства «Интерфакс» 2 августа 2011 г. в Калининграде был изъят тираж газеты «Известия Калининграда» (40 тыс. экземпляров), в котором было опубликовано открытое письмо к Президенту России, подписанное более чем 2 000 горожан, – с требованием отправить губернатора в отставку.

Изъятие проводили сотрудники отдела по борьбе с экстремизмом областного УМВД для проведения соответствующей проверки. В дальнейшем прокуратура Калининградской области выявила ряд нарушений, допущенных при изъятии тиража, в адрес руководителя областного УМВД было внесено представление об устранении нарушений действующего законодательства.

В г. Новомосковске Тульской области в полном объеме был изъят тираж «Новомосковской правды» с информацией о найденном в детском парке мусоре с остатками шприцев и капельниц^423. Выяснить, кто дал распоряжение об изъятии тиража, журналистам так и не удалось.

12 декабря 2014 г. сотрудниками ГИБДД был задержан тираж газеты «Комитет Ревизор» при въезде в г. Набережные Челны. Машину опечатали, был составлен протокол об изъятии 100 тыс. экземпляров газеты – без указания оснований такого изъятия. Проведенная позже экспертиза газетного номера признаков экстремизма в представленных информационных материалах не нашла, и почти через месяц тираж был возвращен издателю. Редакция подала судебный иск по факту незаконного задержания тиража, однако суд отказал в рассмотрении иска^424.

Изымаются не только тиражи региональной прессы, но и федеральные издания. По сообщению газеты «КоммерсантЪ», в Санкт-Петербурге из продажи было изъято 90 % тиража очередного номера журнала «Власть» от 4 июля 2011 г. Главной темой изъятого номера был грядущий переход Валентины Матвиенко с поста губернатора на пост Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Газета в своем утверждении ссылалась на обращения читателей и анонимные источники, которые сообщили, что Комитет по печати и взаимодействию со СМИ администрации Петербурга дал устное распоряжение об изъятии из продажи номера «Власти». Однако, руководитель этого ведомства публично опроверг информацию, проведение ведомственной проверки результатов не дало^425.

Хотя экономические субъекты не обладают административным ресурсом органов государственной власти, однако они успешно перенимают их способы борьбы с распространением критической информации. Например, по сообщениям СМИ, в июне 2012 г. в Чите через час после того, как в продажу поступил свежий номер газеты «Вечерка», весь тираж был скуплен. По мнению редактора, экземпляры газеты скупались представителями компании «Русский АмерикоЕврофинанс», о деятельности которой рассказывалось в указанном номере.

Во-вторых, проблемы реализации свободы массовой информации обусловлены нарушением других гарантий, способствующих осуществлению деятельности по производству и распространению продукции массовой информации.

Согласно ст. 18 Закона о СМИ, «учредитель не вправе вмешиваться в деятельность средства массовой информации, за исключением случаев, предусмотренных Законом о СМИ или уставом редакции, договором между учредителем и редакцией (главным редактором)». Тем самым Закон о СМИ устанавливает правовую гарантию независимости редакции СМИ от учредителя.

Однако эта норма часто нарушается.

Если учредителями изданий выступают органы власти, то в этом случае СМИ финансируются из государственного или муниципального бюджета, а главный редактор назначается приказом соответствующего органа власти. «В такой ситуации, – как отмечают аналитики, – появление критических материалов об органе власти фактически невозможно, в виду финансовой и организационной зависимости СМИ от учредителя»426. В результате средства массовой информации перестают выполнять роль институтов гражданского общества, способствующих организации и развитию конструктивного диалога между представителями власти и общества, а используются как инструмент государственной пропаганды. Эта тенденция отмечается многими современными специалистами в области СМИ: «Информационная политика государства, – размышляет В. Н. Монахов, – направлена исключительно на обслуживание текущих интересов власти (информация вновь, как в советские времена, заменяется пропагандой и агитацией), а не на стратегические и экономические интересы нации»427.

Проводя анализ муниципальных изданий, А. Д. Золотых приходит к выводу, что пресса превратилась из «зеркала жизни» в «верную безропотную служанку» местной власти, потому «повсеместно происходит вмешательство учредителей, управ и муниципалитетов в деятельность редакционных коллективов. Темы публикаций обязательно согласовываются. План номера просматривается. Вычитывается верстка. Материалы, не устраивающие учредителя, снимаются»428.

Иногда учредитель в своем рвении контролировать деятельность СМИ заходит очень далеко. Например, в июне 2013 г. глава Александрово-Заводского района Забайкальского края, узнав о публикации в газете «Заря» открытого письма жителей одного из сел о плохом состоянии дорог в их населенном пункте, изъял тираж газеты (820 экземпляров). По словам редактора, свои действия глава района мотивировал тем, что «газета учреждена администрацией района, получает бюджетные деньги, и, следовательно, не должна печатать материалы, компрометирующие работу властей»429. Номер был перепечатан, вместо письма была размещена другая информация. Позже по факту изъятия тиража прокуратура района возбудила административное дело.

Другой гарантией, устанавливаемой законом о СМИ, является возможность аккредитации журналистов в государственном органе, организации, учреждении и т. д.

Согласно ст. 47 Закона о СМИ журналист имеет право искать, запрашивать, получать и распространять информацию; посещать государственные органы и организации, предприятия и учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы; быть принятым должностными лицами в связи с запросом информации; получать доступ к документам и материалам, за исключением их фрагментов, содержащих сведения, составляющие специально охраняемую законом тайну; копировать, публиковать, оглашать или иным способом воспроизводить полученные им документы и материалы; производить записи, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъемки, за исключением случаев, предусмотренных законом. Подчеркнем, что эти права предоставлены любому журналисту – аккредитованному и неаккредитованному.

Аккредитация предполагает создание со стороны органов государственной власти дополнительных условий, облегчающих работу. В числе таких условий Закон о СМИ называет обязанность органов государственной власти предварительно извещать редакции о заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, обеспечивать журналистов стенограммами, протоколами и иными документами, создавать благоприятные условия для производства записи (ст. 48).

В то же время Закон о СМИ предусматривает, что журналист может быть лишен аккредитации (тo еcть этих дополнительных льготных условий), если им или редакцией нарушены установленные правила аккредитации либо распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие честь и достоинство организации, аккредитовавшей журналиста, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда.

При этом на практике органы государственной власти понимают приведенную выше норму «с точностью до наоборот» – как возможность ввести дополнительные обязанности и ограничения для аккредитованных журналистов.

Пожалуй, самую большую известность приобрели Правила аккредитации представителей средств массовой информации при Правительстве Саратовской области, утвержденные 13 марта 2002 г., поскольку они стали предметом рассмотрения Верховного Суда РФ.

В частности Верховный Суд РФ в своем Определении от 24 июня 2002 г. признал незаконность положения, согласно которому отсутствие публикаций о деятельности Правительства Саратовской области в течение трех месяцев влекло прекращение аккредитации. Верховный Суд отметил, что аккредитация не может быть аннулирована при неосвещении средством массовой информации деятельности органов исполнительной власти, поскольку это влечет лишение СМИ права на аккредитацию по основаниям, не предусмотренным законом. Незаконными были признаны и некоторые другие положения саратовских Правил аккредитации^430.

Для того чтобы понять, в каком направлении региональные чиновники конкретизируют нормы Закона о СМИ и каковы типичные нарушения, содержащиеся в них, рассмотрим правила аккредитации журналистов при Государственном Совете Республики Татарстан, при Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан, при Законодательном собрании Санкт-Петербурга, при Думе города Сургута, при Правительстве Орловской области, при Белгородской областной думе, при Собрании депутатов Ненецкого автономного округа, при Улан-Удэнском городском совете, при Администрации Курской области, при Рязанской областной думе^431.

В большинстве Положений об аккредитации в качестве целей аккредитации указываются «распространение объективной информации о деятельности» аккредитовавшего органа (Законодательного собрания Санкт- Петербурга, Государственно Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Улан-Уденского городского совета депутатов, Рязанской областной думы). Из этого следует, что распространение аккредитованным журналистом его собственных или чужих оценок, мнений, комментариев о деятельности данного органа власти (то есть распространение субъективной информации) противоречит целям аккредитации.

Такая формулировка целей аккредитации не соответствует Закону о СМИ и ст. 29 Конституции РФ, которыми гарантируется свобода выражения мнения. Согласно п. 9 ст. 47 Закона о СМИ журналист имеет право излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью. Кроме того, ст. 49 Закона РФ «О СМИ» содержит обязанность проверять «достоверность сообщаемой им информации», именно достоверность, а не объективность, поскольку достоверность или недостоверность изложенных сведений можно доказать.

Некоторые Правила содержат, например, обязанность «использовать только документально подтвержденные факты» (Положение об аккредитации при Правительстве Орловской области); «при получении официальных документов воздерживаться от нарушения целостности информации, распространения отдельных положений, если тем самым нарушается смысловое значение информации либо дискредитируется выполнение документа неверным его толкованием» (Положение об аккредитации при Белгородской областной думе) и т. д.

Опасность подобного законотворчества региональных властей состоит в том, что в соответствии с ч. 5 ст. 48 Закона о СМИ предусматриваются только два основания для лишения журналистов аккредитации: одно из них – как раз нарушение правил аккредитации. Соответственно, неисполнение журналистами дополнительных обязанностей, вводимых отдельными органами, может привести к лишению аккредитации.

Другим основанием для лишения аккредитации Закон о СМИ называет распространение журналистом или редакцией «несоответствующих действительности сведений, порочащих честь и достоинство организации, аккредитовавшей журналиста, что подтверждено вступившим в законную силу решением суда». При перенесении указанной нормы в Положения об аккредитации органов государственной власти субъектов РФ, некоторые региональные законодатели «забыли» указать на необходимость решения суда (при Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан). В результате оказалось не понятно, кто будет определять соответствие/несоответствие действительности распространенных сведений, а также их порочащий характер.

Наиболее удачной представляется формулировка целей аккредитации, содержащаяся в соответствующем Положении при Государственном Совете Республики Татарстан, где говорится, что аккредитация проводится в целях «широкого, оперативного и свободного распространения достоверной информации о деятельности Государственного Совета … создания необходимых условий для профессиональной деятельности журналистов как лиц, выполняющих общественный долг и обеспечивающих право граждан на информацию».

В качестве положительного примера нужно назвать и нормы Положения об аккредитации при Правительстве Орловской области и при Белгородской думе, в которых указывается, что «аккредитация журналистов не может быть использована для введения цензуры, иного ущемления свободы массовой информации, ограничения прав граждан на получение достоверных сведений о деятельности» аккредитовавших органов.

Важнейшей гарантией, установленной Законом о СМИ, является запрет ущемления свободы массовой информации, под которым понимается воспрепятствование в какой бы то ни было форме со стороны граждан, должностных лиц государственных органов и организаций, общественных объединений законной деятельности учредителей, редакций, издателей и распространителей продукции средства массовой информации, а также журналистов, в том числе посредством принуждения журналиста к распространению или отказу от распространения информации; установления ограничений на контакты с журналистом и передачу ему информации; нарушения прав журналиста, установленных Законом о СМИ.

Наиболее уродливой формой цензуры являются нападения на журналистов. Как отмечает Уполномоченный по правам человека в РФ в своем докладе, «2014 г. ознаменовался новыми фактами преследования и гибели журналистов в связи с их профессиональной деятельностью. Попытки журналистов найти правду, объективно изложить факты порой прерываются смертью либо реальной угрозой их жизни и здоровью»432. В докладе Уполномоченного приводится много подобных случаев.

Сложившуюся ситуацию Уполномоченный по правам человека считает вопиющей, и обращает внимание на то, что «представители средств массовой информации работают в публичном пространстве в интересах общества. Именно в силу этой сложной миссии они имеют право на особую защищенность, отдельное внимание и требовательность к расследованию преступлений против личности и против их профессиональной деятельности, тем более, если они работают в условиях военных действий»433.

В-третьих, проблемы реализации свободы массовой информации, о которых мы говорим, во многом провоцируются косвенным давлением на средства массовой информации. Исследователи и правозащитники все чаще говорят о проявлениях так называемой «мягкой цензуры», которую А. Г. Рихтер определяет как «использование государственными органами и должностными лицами имеющихся в их распоряжении (в силу их статуса) способов прямого или опосредованного давления на СМИ и журналистов с целью ограничения сбора, производства и распространения массовой информации для обеспечения собственных политических интересов и бесконтрольной политической деятельности»434.

В документах Совета Европы используется термин «косвенная цензура», под которой понимаются такие ограничения свободы массовой информации, которые производятся под тем или иным правомерным предлогом, однако носят непропорциональный характер, нарушают принципы демократического государства или имеют своей настоящей целью сокрытие сведений, идей и мнений, критикующих деятельность представителей органов государственной власти^435.

В современной научно-правовой и политико-публицистической литературе приводится немало примеров административного давления на СМИ.

Их систематизация позволяет говорить о том, что сложился определенный набор современных инструментов воздействия на деятельность субъектов свободы массовой информации.

Среди них мы выделяем следующие:

1. Усиление внимания контрольно-надзорных органов к деятельности СМИ. В работах А. Г. Старикова указывается на следующие способы «властного участия» в деятельности СМИ:

– проверка издателя или редакционно-издательской деятельности налоговыми органами;

– проверка оснований владения собственностью. Процедуры приватизации были сложны и противоречивы, многим редакциям досталась собственность КПСС, статус которой в момент передачи было трудно квалифицировать и т. д. В этой сфере существует множество юридических «зацепок» для проверяющих инстанций;

– санкции санитарных, пожарных и прочих инспекций^436.

2. Завуалированное административное давление на экономических и хозяйственных партнеров:

– пересмотр условий аренды помещений, условий пользования редакционным имуществом. Многие редакции, издатели или учредители провинциальных СМИ арендуют площади, поэтому администрация зачастую заставляет арендодателя под тем или иным предлогом расторгнуть договор аренды;

– воздействие на банк, обслуживающий счета редакции или издателя;

– воздействие на организации, осуществляющие производство и распространение продукции СМИ.

Поскольку именно последний способ воздействия на редакции СМИ стал активно использоваться в последнее время, остановимся на нем подробнее.

Производство и распространение продукции средства массовой информации – сложный процесс, требующий использования информационных технологий и технических средств. В нем принимают участие издатели, теле- и радиовещатели – то есть субъекты, не участвующие в создании медиаконтента, тем не менее без них невозможен процесс производства (тиражирования) продукции, а также процесс распространения продукции (доставки до конечного потребителя).

Воздействие на этих субъектов никак не подходит под определение цензуры, данное в Законе о СМИ, поскольку там говорится о требованиях органов государственной власти и их должностных лиц, обращенных к редакции СМИ, тем не менее оно позволяет препятствовать выходу продукции СМИ в свет.

Можно привести довольно много случаев «неожиданного» отказа типографий печатать сверстанную газету – по техническим причинам. В Архангельске типография «Правда Севера» отказала в печати газеты «Старая гвардия». Главный редактор издания А. Рычков рассказал, что газету не напечатали из-за статей, критикующих региональную администрацию и мэрию Архангельска. Аналогичная ситуация с этой же газетой происходила и в 2007 г. «Тогда, – по признанию редактора, – пришлось в статьях оставить только заголовки и подписи журналистов. Вместо текстов вышли пустые полосы»437.

Сразу несколько барнаульских типографий отказались печатать газету «Коммунистический призыв», в номере которой были размещены критические статьи о деятельности губернатора края. По словам редактора С. Юрченко, издатели обосновывали свой отказ изношенностью оборудования, в то время как на этом же оборудовании печатали другие газеты^438.

На случаи прекращения «по техническим причинам» телерадиовещания кампаний, по совпадению считающихся оппонентами региональных властей, обратила свое внимание Уполномоченный по правам человека в РФ Э. А. Памфилова. В ее докладе приводится следующий пример: функционирование томской телерадиокомпании «ТВ-2» было прекращено в связи с поломкой передающего оборудования, находящегося во владении Областного радиотелевизионного передающего центра. Несмотря на то что прекращение эфирного вещания произошло не по вине телерадиокомпании, 15 мая 2014 г. она получила предписание Роскомнадзора о восстановлении вещания в срок до 20 мая 2014 г. и предупреждение о том, что в противном случае ее лицензия на вещание будет приостановлена. После того как заведомо неисполнимое предупреждение Роскомнадзора вступило в силу, томская ТВ-2, работавшая в эфире больше 20 лет и получившая самое большое количество отраслевых наград «ТЭФИ» среди всех региональных телекомпаний России, прекратила эфирное вещание^439.

Надо отметить, что год назад другой Уполномоченный по правам человека в РФ В. П. Лукин описывал подобную ситуацию с телеканалом «Дождь». Тогда один из фрагментов передачи на этом канале вызвал недовольство Роскомнадзора, и, хотя в результате проведенной прокуратурой проверки признаков экстремизма обнаружено не было, кабельные операторы, один за другим, стали отключать трансляцию. Уполномоченный по правам человека охарактеризовал сложившуюся ситуацию «форменным удушением» канала, «ущемляющего как право телеканала на распространение своей информации, так и право телезрителей на ее получение»440.

3. Оказание экономического давления на СМИ. Современной формой воздействия на СМИ со стороны органов государственной власти являются договоры об оказании информационных услуг, предоставление субсидий из региональных бюджетов. Получателями государственной поддержки становятся организации СМИ, прошедшие в установленном порядке конкурсный отбор и рекомендованные на получение государственной поддержки. Причем при отборе кандидатов учитываются как объективные критерии: периодичность выпуска или выхода в эфир, тираж, массовость аудитории – так и явно оценочные – такие, например, как «социальная значимость», «направленность на достижение общественно-полезных целей», «приоритетное освещение вопросов социально-экономического развития, формирования гражданского общества, патриотического воспитания, нравственного и физического здоровья общества» и т. д.441

Надо отметить, что указанные критерии представляются действительно необходимыми и значимыми при определении СМИ – кандидатов на оказание информационных услуг.

Можно обозначить две существенные проблемы проведения подобных конкурсов. Во-первых, непрозрачность деятельности региональных комиссий по проведению конкурсного отбора, в связи с чем возникает сомнение, что же оценивается в большей степени: профессионализм сотрудников редакции или их лояльность региональной власти. И, во-вторых, сложившаяся финансовая зависимость организации СМИ от государственных или муниципальных органов влечет за собой самоцензуру редакции – приводит к отказу от выражения критических мнений по поводу деятельности должностных лиц или к отказу от распространения сведений, свидетельствующих о недостаточной продуманности решений органов государственной власти и местного самоуправления, промахах в реализации региональных программ.

О подобной ситуации рассказал Председатель Союза журналистов Республики Карелия А. Цыганков в статье «Оплаченное право на молчание». Региональный корреспондент агентства REGNUM 11 марта 2009 г. направил в редакцию сообщение о проходящем в Петрозаводске пикете представителей малого и среднего бизнеса, в ходе которого последние протестовали против повышения цен и тарифов на электроэнергию. Однако отправленная новость на информационной ленте REGNUM`а не появилась. В ответ на запрос журналиста был получен ответ, что у агентства заключен договор с республиканскими властями на информационное сопровождение их деятельности, поэтому руководство агентства считает нецелесообразным вступать в конфликт с региональной администрацией^442.

Побочным эффектом таких договоров становятся так называемые «стоп-листы», содержащие список рекламных партнеров, о которых не рекомендуется распространять сведения, негативно влияющие на их деловую репутацию. Особенность косвенной цензуры состоит в том, что приведенные выше способы воздействия на прессу прямо не нарушают Конституцию РФ и законодательство о СМИ, кроме того практически невозможно доказать, что «спор хозяйствующих субъектов», одним из которых является СМИ, был спровоцирован должностными лицами государственных органов.

Проявления цензуры встречаются и в других сферах оборота массовой информации.

Например, в начале 2011 г. в Камчатском крае разгорелся скандал, связанный с тем, что представители администрации края потребовали от артистов Камчатского драматического театра изменить текст в спектакле о Золушке. В сказке король переводит часы на час назад, чтобы Золушка не ушла с бала. Незадолго до этого во исполнение предложения Президента РФ Д. А. Медведева о сокращении числа часовых поясов в Камчатском крае был принят закон об отмене восточного часового пояса. В связи с этим сцену с переводом часов в сказке региональное руководство расценило как «издевательство над федеральной властью», губернатор велел запретить спектакль как «разжигающий вражду к государственной власти»443.

Резкая критика фильма А. Звягинцева «Левиафан» за неприглядный образ России, скандал вокруг постановки Т. Кулябина оперы Р. Вагнера «Тангейзер», публикация заключений экспертов Института наследия им. Д. Лихачева на спектакль Р. Туминаса «Евгений Онегин», фильм В. Мирзоева «Борис Годунов», постановка Д. Чернякова оперы М. И. Глинки «Руслан и Людмила» породили дискуссию о возможности возрождения цензуры в театре и кино^444.

Ключевая проблема обсуждения может быть сформулирована в вопросе: кто, на каком основании и в каких пределах может или должен осуществлять влияние на средства массовой информации, художников и режиссеров?

В ходе общественно-политической дискуссии высказывались различные варианты воздействия общества и государства на творцов.

Министр культуры РФ В. Мединский заявил, что произведения, «которые не просто заточены на критику действующей власти, а откровенно ее оплевывают, наполнены духом безысходности и бессмысленности нашего существования, не должны за счет налогоплательщиков финансироваться. Хотя и они имеют право на жизнь, Минкультуры категорически против любой цензуры и никогда не будет препятствовать их выходу на экраны»445.

Таким образом, министр указал, что государство должно воздействовать на производство художественного продукта но не прибегая к прямым запретам, а с помощью других механизмов влияния, например государственного финансирования. На наш взгляд, такое влияние будет не чем иным, как введением косвенной цензуры в театральном и киноискусстве, и нарушением конституционного запрета единой государственной идеологии.

В ответ было опубликовано Открытое письмо Гильдии театральных режиссеров России, в котором признавалась «недопустимость намеренного оскорбления художником любого сегмента зрителя и безответственной сознательной провокативности». И в то же время высказывалось убеждение, «что для развития отечественной культуры будет губительно возвращение к не такой уж давней практике цензурирования»446. Способ, который предлагается в письме, – повышение внутренней ответственности художника за свое публичное высказывание. Однако, по мнению театральных деятелей, «она не может насаждаться насильственно, тем более посредством административного вмешательства, а может только воспитываться профессиональным сообществом, которое несет за него ответственность»447.

В процессе дискуссии говорилось и о создании общественных советов при театрах, учреждениях культуры, средствах массовой информации, которые «могли бы принимать спектакль к постановке, давать советы, так, чтобы при необходимости, режиссер мог бы внести корректировки»448. В таком случае основополагающим будет вопрос о составе и полномочиях таких органов. Если общественные советы будут устраивать предварительные просмотры спектаклей, чтения книг и номеров газет и журналов, запрещать отдельные сцены и карикатуры, назначать и снимать режиссеров и главных редакторов, то их деятельность будет противоречить Конституции РФ. Если же их рекомендации будут носить совещательный характер, способствовать формированию общественно-политической и этической позиции СМИ, общекультурной доктрины учреждений культуры, то развитие такого института гражданского общества следует оценить положительно, при этом ждать быстрого эффекта от его деятельности не стоит.

Еще одной сферой, где в последнее время стали отмечаться попытки цензуры, являются библиотеки.

Например, во время рейда прокуратуры Ставропольского края по школам региона с целью проверки исполнения Федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ, старший помощник прокурора края по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи, основываясь на собственном мнении, решил, что некоторые книги, включая Набокова и Есенина, несовместимы с задачами учебного процесса. Позже он объяснил в СМИ, что подобные произведения «негативно влияют на несовершеннолетних, пробуждая в них боязнь темноты, призраков, ночные страхи и создавая проблемы в общении между сверстниками», на этом основании он потребовал убрать их из открытого доступа^449. После проведенной служебной проверки, которая установила, что прокурор вышел за пределы предмета проверки, нарушив требования приказов Генерального прокурора России «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации» и «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», он был освобожден от занимаемой должности^450.

Однако, на наш взгляд, это произошло во многом благодаря тому, что информация об изъятии классиков русской литературы попала в СМИ.

Периодически сообщается о том, что в российские библиотеки и книжные магазины поступают некие «черные списки» Госнаркоконтроля, в которых ведомство запрещает выдавать читателям или реализовывать потребителям книги, в которых обнаружена пропаганда наркотиков. В 2009 г. СМИ сообщали о списке из 40 книг известных российских и мировых авторов^451, В 2012 г. – еще о 20 романах зарубежных писателей ХХ в.452

Следует отметить, что в России запрещена «пропаганда либо незаконная реклама наркотиков» (ст. 6.13 КоАП РФ). Очевидно, что литературные произведения рекламой наркотиков не являются. Можно ли квалифицировать сцены употребления наркосодержащих или психотропных веществ героями произведений в качестве пропаганды наркотиков, – вопрос, как минимум, спорный. Поэтому в каждом конкретном случае требуется решение суда, основанное на результатах специальных экспертиз.

В то же время в российском законодательстве отсутствует норма, предписывающая ведение ФСКН каких-либо единых списков информационных материалов, содержащих пропаганду наркотиков.

Единственный перечень запрещенной литературы формируется на основании ст. 13 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» № 114-ФЗ от 25 июля 2002 г., в соответствии с которой на Минюст России возложены функции по ведению, опубликованию и размещению в сети Интернет федерального списка экстремистских материалов.

Позже представители ФСКН сообщили, что их ведомство никогда не занималось разработкой перечня книг, запрещенных к распространению за пропаганду наркотиков, более того, «рекомендации такого рода федеральному ведомству в принципе запрещены, поскольку в соответствии с «Законом о СМИ» в России недопустима цензура», что же касается попавшего в прессу «черного списка», то это – «инициатива одного из региональных отделений Госнаркоконтроля, которое не имело полномочий на его составление и распространение»453.

Описанные выше примеры позволяют сделать вывод о попытках введения косвенного влияния силовых ведомств на субъектов, участвующих в производстве и распространении продукции массовой информации. При этом для совершения неправомерных действий используются правомерные предлоги либо несовершенство российского законодательства в части ограничения распространения отдельных видов информации.

Важным элементом правовой модели любого конституционного запрета является ответственность за нарушение запрета. Приходится констатировать, что ответственность за осуществление цензуры прямо не установлена ни Кодексом об административных правонарушениях, ни Уголовным кодексом. В КоАП содержится ст. 13.16, которая предусматривает административную ответственность за воспрепятствование распространению продукции средства массовой информации либо установление незаконных ограничений на розничную продажу тиража периодического печатного издания.

Отметим, что, во-первых, данная норма призвана противостоять только одной из форм осуществления цензуры (когда уже существует готовая продукция СМИ). Во-вторых, указанная ст. 13.16 относится только к СМИ и никак не защищает, например, театральные постановки, литературные произведения и другие виды массовой культуры.

Современное уголовное законодательство говорит только об одном преступлении, которое может быть соотнесено с цензурой. Речь идет о ст. 144, которая содержит санкцию за воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов.

Термин «воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов» отсылает нас к другому нормативному акту – Закону РФ «О средствах массовой информации». Ст. 58 этого закона содержит определение понятия «воспрепятствование законной деятельности учредителей, редакций, издателей и распространителей продукции средства массовой информации, а также журналистов». Воспрепятствование может осуществляться посредством: 1) осуществления цензуры, 2) вмешательства в деятельность и нарушения профессиональной самостоятельности редакции, 3) незаконного прекращения либо приостановления деятельности средства массовой информации, 4) нарушения права редакции на запрос и получение информации, 5) незаконного изъятия, а равно уничтожения тиража или его части, 6) принуждения журналиста к распространению или отказу от распространения информации, 7) установления ограничений на контакты с журналистом и передачу ему информации, за исключением сведений, составляющих государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну, 8) нарушения прав журналиста, установленных Законом РФ «О средствах массовой информации».

Отметим, что, во-первых, по сравнению с Законом о СМИ в Уголовном кодексе из всех форм воспрепятствования профессиональной деятельности журналиста непосредственно указывается только одна (принуждение к распространению информации или отказу от распространения информации).

Во-вторых, в УК РФ указывается ответственность только за воспрепятствование деятельности одного субъекта – журналиста, а редакции, издатели, учредители этой нормой не защищаются. В то же время понятие цензура определяется в Законе РФ «О СМИ» именно как требование, обращенное к редакции СМИ, таким образом, буквальное толкование нормы исключает осуществление предварительной цензуры из состава преступления, предусмотренного ст. 144.

В-третьих, бланкетная диспозиция данной нормы затрудняет ее толкование, в результате чего возникают трудности в уяснении содержания.

Таким образом, конституционный запрет цензуры недостаточно подкрепляется санкциями норм административного и уголовного кодексов.

Отсутствие в текстах статей указания на то, что ответственность наступает в случае осуществления именно цензуры, а также отсутствие легального закрепления понятия цензуры приводит к тому, что данный запрет является, пожалуй, одним из самых нарушаемых.

Представляется необходимым изменить редакцию ст. 13.16 КоАП РФ следующим образом:

«13.16. Цензура массовой информации, выражающаяся в требовании со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), информационную продукцию, распространяемую посредством зрелищных мероприятий;

не основанном на законе наложении запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей;

не предусмотренном законом изъятии, уничтожении печатных изданий; информационной продукции, распространяемой посредством зрелищных мероприятий;

не предусмотренной законом блокировке доменных имен, указателей страниц сайтов в сети Интернет и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети Интернет;

применении административных мер принуждения к распространению либо отказу от распространения информации – влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц – от пятисот до одной тысячи рублей; на юридических лиц – от пяти тысяч до десяти тысяч рублей».

В целом можно сделать вывод о том, что в условиях конституционного запрета цензуры получают развитие различные формы косвенного, завуалированного давления на журналистов, редакции, издателей, библиотечных работников, служителей культуры и других субъектов, участвующих в создании, производстве и распространении массовой информации со стороны должностных лиц. Это свидетельствует о недостаточности правовых, организационных и экономических гарантий свободы массовой информации.

Глава 4

ЗАПРЕТ ЦЕНЗУРЫ В СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ СВОБОДЫ. МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

4.1. Конституционный запрет цензуры в системе конституционных ограничений прав и свобод человека и гражданина

Становление гражданского общества неизбежно порождает ситуации, когда требуется ограничить отдельные гражданские права и свободы. При этом необходимо учитывать комплексный характер института прав и свобод человека, где правовое содержание отдельного права или свободы тесно связано с другими правами и свободами, а также их гарантиями и ограничениями.

В связи с этим представляется необходимым проанализировать, какую роль выполняет конституционный запрет цензуры в системе ограничений прав и свобод человека и гражданина.

Можно выделить несколько основных подходов к пониманию термина ограничение прав и свобод человека и гражданина.

1. Конституционно-правовая природа ограничений прав и свобод человека связывается с основной целью правового регулирования – создания сдерживающих средств прескриптивного характера, устанавливающихся в целях упорядочения общественных отношений. Эта позиция представлена в работах А. В. Малько, давшего классическое определение изучаемому правовому феномену: «Правовое ограничение – есть правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условие для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите: это установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать, исключение определенных возможностей в деятельности лиц»454.

Подобная точка зрения развивается во многих работах^455. Так, А. А. Подмарев, определяет правовое ограничение как «установленные законодательством пределы (границы) реализации осуществления человеком (гражданином) прав и свобод, выражающиеся в запретах, вторжениях, обязанностях, ответственности, существование которых детерминировано необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей и назначением которых является обеспечение необходимого баланса между интересами личности, общества и государства»456.

2. Раскрытие понятия ограничение объясняется как сужение объема прав и свобод. Это также популярный в юридической литературе подход. Например, Л. Л. Белопоместных дает определение ограничения прав и свобод как «законодательно санкционированного (со стороны государства) сужения рамок, границ прав и свобод человека и гражданина, условий и возможностей последних притязать на определенные блага»457. Термины сужение прав и свобод, сужение объема права устойчиво используются многими авторами^458.

3. Понимание ограничения прав и свобод как определенных изъятий из них последовательно представлено в работах Б. С. Эбзеева, указывающего, что ограничения прав и свобод – это «допускаемые Конституцией и установленные федеральным законом изъятия из конституционного статуса человека и гражданина», кроме того, «в качестве ограничения основных прав может рассматриваться также изъятие из круга правомочий, составляющих нормативное содержание основных прав и свобод»459.

Близкая позиция высказывается и А. А. Кондрашевым, который трактует ограничение прав как «сокращение правомочий, включающихся в содержание субъективного права, равно как установление дополнительных правовых условий для реализации тех или иных правомочий, а также форм и способов защиты от правонарушений^460.

Поскольку проблема ограничения прав и свобод человека на рубеже XX–XXI веков приобрела особое звучание в контексте нарастающих угроз международного терроризма и, соответственно, все чаще встречающихся случаев нарушений прав и свобод человека, как со стороны других индивидов, религиозно-националистических организаций, так и со стороны государства, многие авторы делают акцент на изучении причин и целей правовых ограничений^461.

В качестве принципов ограничений прав и свобод человека устанавливаются следующие:

1. Правовая форма, соответствующая требованиям Конституции РФ, согласно ч. 3 ст. 55, в данном случае – федеральный закон. Требование установления ограничений прав и свобод человека обязательно на законодательном уровне связано с тем, что принятие законодательного акта предполагает возможность общественного обсуждения закона, гласное принятие его парламентом, возможность обжалования норм, не соответствующих Конституции, а также защиту прав и обжалование судебных решений, не соответствующих закону, обращение в международные судебные органы.

2. Соответствие целям, установленным в Конституции РФ. Как указано в ч. 3 ст. 55 Основного Закона страны, ограничения прав и свобод человека могут быть установлены в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Указанный перечень является исчерпывающим^462 и не подлежит расширительному толкованию^463.

В этом смысле перечень оснований для ограничений прав и свобод, по мнению В. В. Лапаевой, выступает как «дополнительный барьер против произвольного вторжения федерального закона в компетенцию конституционного законодателя»464 и не позволяет ему устанавливать ограничения прав и свобод в каких-то иных целях.

В научной литературе указывается на неопределенность конституционно обозначенных целей ограничения – как пишет Е. Е. Никитина, «формулировка ч. 3 ст. 55 настолько широка, что всякое ограничение можно приписать указанным целям. Неудивительно, что единственным выводом, который вынесли из этих норм современная теория и законодатель, стало то, что ограничить любое право человека можно как угодно, главное – нормами федерального закона. Такое понимание теории ограничения права можно признать односторонним и упрощенным, приводящим к существенному снижению гарантий прав и свобод человека. Нельзя полагаться исключительно на цели ограничения прав»465. Нормативная неопределенность рассматриваемых положений усиливается, если принять во внимание тот факт, что в качестве целей ограничения используются обобщенные понятия, которым невозможно дать строгое правовое определение.

3. Соразмерность (пропорциональность) ограничений прав и свобод защите конституционно оправданных целей. В Конституции это сформулировано так: «В той мере, в какой это необходимо…» (ч. 3 ст. 55).

Пожалуй, именно вопрос о соразмерности или чрезмерности ограничений прав и свобод человека в последнее время обсуждается наиболее остро. Как утверждает А. А. Кондрашев, «в российском социуме уже давно существует четкий общественный запрос: каковы должны быть основания и формы ограничений прав и свобод человека, а главное – где граница между допустимым ограничением права и законодательным произволом, могут ли быть определены эмпирически критерии ограничений прав и свобод законодателем или таковых нет вообще?»466.

Принцип соразмерности особенно важен, поскольку, как верно замечает А. В. Малько, «конституционные ограничения выступают специфическим индикатором, позволяющим определить степень свободы и защищенности личности. Именно комплекс конкретно установленных в Конституции ограничений в наибольшей мере характеризует собой взаимоотношения между государством и человеком, представляет специфическое «лезвие бритвы» между законностью и произволом, во многом предопределяет общую концепцию Основного Закона»467.

Конституционный Суд РФ неоднократно указывал в своих решениях, что законодатель, устанавливая ограничения или предусматривая ответственность за совершение правонарушений, должен исходить из конституционных принципов справедливости, юридического равенства, пропорциональности, соразмерности.

Содержание названных принципов было раскрыто в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 17 декабря 1996 г. № 20-П, от 8 октября 1997 г. № 13-П, от 11 марта 1998 г. N 8-П, от 12 мая 1998 г. № 14-П и от 15 июля 1999 г. № 11-П и позже неоднократно повторялось и развивалось – например, в Определении от 16 декабря 2008 г. № 1069-О-О, Постановлении от 15 ноября 2012 г. № 26-П, от 11 декабря 2014 г. № 32-П^468. Из сформулированных в них правовых позиций, которые в соответствии со ст. 6, 79, 80 и 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» являются общеобязательными, можно утверждать, что принцип соразмерности включает в себя несколько аспектов. Первый аспект в решениях Конституционного Суда обозначается как «недопустимость чрезмерных ограничений конституционных прав» или «недопустимость избыточного ограничения прав и свобод». Например, этот принцип был сформулирован следующим образом: «При допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры»469.

Второй аспект, утвержденный Конституционным Судом, можно сформулировать как необходимость социально значимого результата, ради которого вводятся ограничения.

В Постановлениях от 27 марта 1996 г. «По делу о проверке конституционности статей 1 и 21 Закона Российской Федерации “О государственной тайне”», от 13 июня 1996 г. «По делу о проверке конституционности части 5 статьи 97 УПК РСФСР» и от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности положений частей 1 и 3 статьи 8 Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”», от 18 февраля 2000 г. «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации”» Конституционный Суд Российской Федерации указал, что «законодатель, определяя средства и способы защиты государственных интересов, должен использовать лишь те из них, которые для конкретной правоприменительной ситуации исключают возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод»470.

И еще один аспект, который должен учитываться в рамках принципа соразмерности, пропорциональности, – «соблюдение баланса прав и законных интересов человека, общества и государства»471.

В одном из своих решений Конституционный Суд РФ указал, что принцип соразмерности (пропорциональности) позволяет решить философско-правовой вопрос о том, какая из конституционных ценностей подлежит государственной защите в конкретном случае^472.

Обобщая вышеизложенное, можно сказать, что принцип пропорциональности, соразмерности ограничения прав и свобод носит комплексный характер и означает, во-первых, необходимость соотнесения, «взвешивания» конституционных ценностей: собственно прав и свобод человека и публичных интересов (защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства), во-вторых, формирование четкого представления социально значимого результата, для достижения которого устанавливаются ограничения прав и свобод, и, в-третьих, выбор достаточных (а не максимальных) и соответствующих ситуации сдерживающих правовых средств.

4. Крайняя необходимость. Этот принцип выводится исследователями из той же конституционной формулировки: «В той мере, в какой это необходимо…» (ч. 3 ст. 55), однако акценты смещаются в данном случае с понятия мера на понятие необходимость. Рассматривая проблему правомерности ограничения прав и свобод человека в контексте обеспечения общественной безопасности, Н. С. Волкова обращает внимание на то, что указанные ограничения должны применяться в тех ситуациях, когда защита прав и свобод людей, а также общественных интересов невозможна иными способами, кроме как посредством ограничения прав человека^473.

Таким образом, по мнению Н. С. Волковой, принцип крайней необходимости требует соблюдения следующих условий: «Наличие реального или возможного вреда государственным и общественным интересам; невозможность защиты правоохраняемых благ иными способами; соразмерность вводимых ограничений; причиняемый вред меньше, чем предотвращаемый вред»474.

5. Соответствие международным договорам Российской Федерации, а также основополагающим принципам и нормам Конституции РФ. Это положение следует из целого ряда конституционных норм: общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15); права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 17) и т. д.

Согласно приведенным выше конституционным положениям, ограничения прав и свобод человека должны также соответствовать нормам международного права, устанавливающим цели и принципы таких ограничений.

Сравнение целей, защита которых оправдывает вводимые ограничения прав и свобод человека, установленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и в международных правовых документах, приводит к выводу о близости их правового содержания. Поэтому с поправкой на особенности перевода и специфику формулировок защищаемых ценностей можно говорить о соответствии российской конституционной нормы, определяющей цели ограничения прав и свобод человека, международно-правовым стандартам.

В качестве условий ограничений прав и свобод человека Всеобщая декларация прав человека называет установление ограничений прав и свобод человека законом и необходимость в демократическом обществе (ч. 2 ст. 29).

Согласно Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах ограничения должны осуществляться с целью способствования общему благосостоянию, определяться законом и не могут противоречить природе ограничиваемых прав (ст. 4). В Международном пакте о гражданских и политических правах содержится запрет на совершение со стороны государства или какой-либо группы каких бы то ни было действий, направленных на уничтожение любых прав или свобод, а также на их чрезмерное ограничение.

Подобные условия установлены и Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод: возможность вмешательства (понимаемого как установление правовых «формальностей», «условий», «ограничений», «санкций») со стороны государства в осуществление прав и свобод должна предусматриваться законом, такое вмешательство должно быть необходимым в демократическом обществе (ч. 2 ст. 10).

Требование «необходимости в демократическом обществе» толкуется в научной литературе как сочетание принципов пропорциональности и «неотложной социальной потребности» в ограничении какого-либо права для защиты ценностей и интересов, указанных в ч. 2 ст. 10. Кроме того, Европейский суд по правам человека установил строгие правила толкования возможных ограничений, перечисленных в ч. 2. В деле «Санди Таймс» Суд заявил: «Строгое толкование означает, что никакие другие критерии, кроме перечисленных в клаузуле, касающейся исключений, не могут служить основанием для каких-либо ограничений, и что эти критерии, в свою очередь, должны интерпретироваться на основании прямого значения слов, их формулирующих, не выходя за пределы их обычного понимания» 475.

Тем самым Европейским судом по правам человека были установлены правовые стандарты применения ограничений прав и свобод человека, включающие в себя: следование основным целям ограничений прав и свобод, закрепление возможности соответствующих ограничений в национальном законодательстве, соблюдение принципов пропорциональности и необходимости в демократическом обществе.

При разрешении правовых коллизий, могущих возникнуть в связи с толкованием Конвенции о защите прав человека и основных свобод следует также учитывать правовую позицию Конституционного Суда, согласно которой «Россия может в порядке исключения отступить от выполнения возлагаемых на нее обязательств, когда такое отступление является единственно возможным способом избежать нарушения основополагающих принципов и норм Конституции Российской Федерации»476.

6. Достаточная степень правовой определенности, позволяющая однозначно понять смысл положений, устанавливающих ограничения прав и свобод человека, и с достаточной степенью ясности спрогнозировать неблагоприятные юридические последствия, которые может повлечь за собой нарушение (несоблюдение, неисполнение) ограничения.

Принцип формальной правовой определенности – один из ключевых в деятельности Конституционного Суда РФ. Уже в первых своих решениях Конституционный Суд предупреждал о недопустимости формулирования законодателем таких положений, которые в силу своей неопределенности и при отсутствии законных пределов усмотрения правоприменителя могут применяться произвольно (Постановление КС РФ от 25 апреля 1995 г.).

Позже орган конституционного контроля указывал, что «принцип формальной определенности закона, вытекающий из статей 1 (часть 1), 4 (часть 2), 6 (часть 2), 15 (часть 2) и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации, диктует необходимость точности, ясности и недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, без которой не может быть обеспечено единообразное понимание и применение таких норм, а значит, и равенство всех перед законом; законоположения, не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного толкования и произвольного применения, ведут к нарушению предусмотренных статьями 2, 18, 45 (часть 1) и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан» (Постановления от 11 ноября 2003 г. № 16-П, от 14 апреля 2008 г. № 7-П, от 5 марта 2013 г. № 5-П и др.).

Кроме того, в своих решениях Конституционный Суд РФ неизменно ссылается на судебную практику Европейского суда по правам человека, который в своих решениях также обращает внимание на то, что «внутригосударственное законодательство должно быть доступным для понимания и сформулировано с достаточной точностью, для того чтобы позволить заинтересованным лицам (если возникнет необходимость, с помощью консультации) уяснить в той степени, которая уместна в данных обстоятельствах, какие последствия может повлечь за собой то или иное их действие» (Постановления от 13 февраля 2003 г. по делу «Партия благоденствия (Refah partisi) и другие против Турции», от 6 марта 2012 г. по делу «Хухтамяки (Huhtamaki) против Финляндии», от 14 марта 2013 г. по делу «Касымахунов и Сайбаталов против России» и др.).

7. Недопустимость отмены и умаления прав и свобод. В Конституции содержится еще одно важное положение, препятствующее произвольному вторжению федерального закона в сферу основных и прав и свобод. Речь идет о ч. 2 ст. 55, согласно которой «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Эта норма заслуживает подробного рассмотрения в части, касающейся проблемы разделения понятий ограничение и умаление прав и свобод.

В юридической литературе получила распространение точка зрения, согласно которой понятие умаление прав тождественно понятию необоснованное ограничение объема или действия этих прав по кругу лиц, во времени, сокращение гарантий или усечение механизмов их правовой защиты^477. Можно сказать, что в этом случае в качестве критерия разделения понятий ограничение и умаление прав и свобод за основу берутся «количественные» показатели.

Согласно другой точке зрения, термин «умаление» означает «законодательное установление в сфере соответствующих прав и свобод меры свободы, меньшей, чем необходимая, с точки зрения основного содержания этих прав и свобод»478.

Подобная позиция обосновывается и в работах В. В. Лапаевой: «Термин «умаление» применим лишь к основному содержанию конституционных прав, выражающему сущностные, то есть качественные характеристики этих прав, и означает уменьшение их критериальной и регулятивной роли для текущего законодательства, девальвацию их ценности для правовой системы и т. д.»479

«“Умаление” в специальном смысле означает принижение значимости самих прав, провозглашенных в Конституции, – считает В. В. Лазарев, – “умаление” происходит через игнорирование провозглашенных прав» и основывается на «отрицании ценности прав»480.

Сопоставляя понятия ограничение, умаление, отмена прав и свобод, В. И. Крусс заключает, что ограничение права носит частичный характер и этим отличается от «существенно изменяющего содержание права умаления» и «нуллифицирующей отмены»481.

Недопустимость умаления права нашла свое выражение и в решениях Конституционого Суда РФ. Например, в Постановлении от 18 февраля 2000 г. «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона “О Прокуратуре Российской Федерации” Конституционный Суд отметил: «В тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и, наконец, исключали бы его судебную защиту. Иное противоречило бы и статье 45 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственная защита прав и свобод гарантируется и каждый вправе защищать их всеми способами, не запрещенными законом»482.

В связи с рассмотрением вопроса о праве журналистов при комментировании хода избирательной кампании высказывать свое отношение к ней Конституционный Суд определил: «В тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое бы посягало на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания … публичные интересы, перечисленные в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения … не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм…»483.

Позже это положение повторялось и в других решениях Конституционного Суда РФ: «Федеральный законодатель не вправе допускать искажения конституционных принципов и норм, устанавливающих основы правового положения граждан, равно как и отмены или умаления самого данного права, с тем, чтобы оно не утратило своего реального содержания»484.

Таким образом, принцип недопустимости умаления прав и свобод означает запрет, адресованный федеральному законодателю, посягать на существо права, принимать законодательные нормы, приводящие к утрате реального содержания прав и свобод, указание на то, что публичные интересы могут оправдать правовые ограничения, только если при этом не ограничиваются пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм

В теоретическом плане принцип недопустимости умаления права актуализирует вопрос об установлении основного содержания того или иного права и свободы, или, как формулирует Н. С. Малютин, «“ядра” права, его неприкосновенной части, которое по своей сути и предопределяет его место в системе прав и свобод человека, а также предопределяет сущностное наполнение данной категории»485.

Именно «ядро» права, по нашему мнению, должно выступать главным естественно-правовым пределом его ограничений, поскольку изменение содержания права равносильно его упразднению.

Умаление прав и свобод является одним из вариантов неправомерного ограничения прав и свобод со стороны федерального законодателя, даже если это ограничение осуществляется для защиты ценностей, перечисленных в ч. 3 ст. 55.

Запрет цензуры, установленный в Конституции Российской Федерации, направлен, на наш взгляд, на недопущение отмены либо умаления свободы массовой информации.

Проблема соотношения конституционно-правовых понятий цензура и ограничения свободы массовой информации является наиболее дискуссионной и одновременно наименее разработанной.

В ряде научных публикаций существование цензуры оправдывается необходимостью ограничения права на производство и распространение информации.

Например, И. Е. Марцоха выдвигает тезис о «неизбежности и целесообразности осуществления цензурной деятельности в постсоветской России»486. Это положение он обосновывает необходимостью сохранения различных видов тайн (медицинской, адвокатской, банковской, нотариальной, религиозной), а также повышением эффективности запретов различных видов вредной информации – «демонстрации насилия, скрытой или явной пропаганды преступного образа жизни … распространения художественных и иных произведений (на эстраде, в театре, телевидении и др.), заведомо искажающих события, факты и дискредитирующих деятелей отечественной истории, содержащих порнографический или гомосексуальный контекст, разрушительно влияющих на духовное и нравственное здоровье общества…» 487.

По мнению В. Д. Харитонова, «с развитием общества развиваются и трансформируются его институты, в том числе и институт цензуры, который при его правильном гуманном применении в тесной взаимосвязи с принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина как раз и будет направлен на защиту этих прав»488. В его статье цензура последовательно рассматривается как «метод борьбы со злоупотреблениями» СМИ и один из видов ограничений свободы слова.

Как «средство ограничения прав граждан на самовыражение» рассматривается цензура в статье Т. М. Заниной и К. Д. Рыдченко. При этом указывается, что положения ч. 2 ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающие основания ограничения оборота информации в целях соблюдения интересов безопасности, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности, «распространяются и на запрещающие цензуру положения п. 5 ст. 29 Конституции Российской Федерации»489.

По мнению Т. М. Заниной и К. Д. Рыдченко, в случае возникновения подобных оснований запрет цензуры должен отменяться и цензура должна использоваться в качестве инструмента, с помощью которого будут осуществляться ограничения свободы массовой информации.

Подобная логика приводит авторов к выводу, что «в рамках открытого информационного общества возникает необходимость в создании системы информационной цензуры, ограничивающей оборот сведений, которые могут оказать значительное негативное психологическое воздействие»490.

На наш взгляд, вышеприведенные точки зрения свидетельствуют о трактовке цензуры как ограничения свободы массовой информации либо как способа такого ограничения.

Представленная позиция противоречит Конституции РФ, поскольку в тексте Основного Закона нашей страны запрет цензуры соседствует с указанием на необходимость правовых ограничений свободы массовой информации, что, на наш взгляд, свидетельствует о том, что конституционный законодатель вкладывал различное правовое содержание в понятия цензура и ограничения свободы слова и свободы массовой информации.

Трактовку цензуры как одного из видов или способов ограничения свободы массовой информации следует признать неверной, поскольку ограничение свободы массовой информации является конституционно-правовым инструментом регулирования ее реализации. В отличие от ограничений свободы массовой информации цензура не предполагает собственно свободы действий участников информационного оборота, с ее помощью достигается подконтрольность субъектов, осуществляющих производство и распространение информации. Тем самым нарушается принцип свободы массовой информации и уничтожается «ядро» конституционно-правового понятия свобода массовой информации.

Подтверждение нашей позиции о разграничении правовых понятий цензура и ограничения свободы массовой информации, свободы слова, права на производство и распространение информации мы находим в решениях Конституционного Суда Российской Федерации.

Вопрос о цензуре затрагивался уже в одном из первых решений Конституционного Суда РФ – знаменитом Постановлении об оценке деятельности КПСС и КП РСФСР. В этом постановлении Конституционный Суд, определяя правовую природу деятельности КПСС, указал, что «в стране в течение длительного времени господствовал режим неограниченной, опирающейся на насилие власти узкой группы коммунистических функционеров», эта деятельность проявлялась в «политике репрессий в отношении миллионов советских людей», «прямом сращивании военных и партийных органов», «контроле за средствами массовой информации»491. Еще более остро эта позиция прозвучала в особом мнении судьи Конституционного Суда А. Л. Кононова, который обращал внимание на ущерб, нанесенный цензурой в реализации целого комплекса прав и свобод граждан: «Насильственно насаждая однопартийную идеологию и цензуру, КПСС намеренно ограничивала возможности граждан в образовании, профессиональной подготовке, духовном и физическом развитии, сдерживала освоение общегуманитарных ценностей, развитие науки, культуры, творчества, воспитания детей … Отсюда грубейшие нарушения соответствующих гуманитарных прав и свобод человека – на образование, на пользование достижениями культуры, свободы творчества … При наличии политической цензуры, непосредственно подчинявшейся партийным органам, свободы слова и печати просто не существовало»492.

Таким образом, Конституционный Суд РФ признал, что существование цензуры было обусловлено монополизацией политической власти, и указал на недопустимость советской практики установления государственного контроля над СМИ.

Довольно скоро Конституционному Суду пришлось опять вернуться к рассмотрению вопроса о цензуре, однако уже не в целях исторической оценки, а для разрешения вопроса о возможных формах контроля за государственными СМИ при соблюдении гарантий свободы слова. Противостояние Президента РФ и Верховного Совета РФ в период конституционного кризиса 1993 г. в том числе выражалось и в стремлении этих двух ветвей власти влиять на государственные СМИ.

Президент России своими Указами создал государственные структуры, наделенные функциями исполнительной власти – Федеральную телерадиовещательную службу «Россия» (ФТС «Россия») и Федеральный информационный центр России. В задачи указанного центра входила координация государственной политики в области периодической печати, информационной деятельности, телевидения и радиовещания, руководитель центра был приравнен по статусу к первому заместителю Председателя Совета Министров – Правительства РФ.

Однако внеочередной IX Съезд народных депутатов РФ принял постановление «О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации», которым отменил вышеупомянутые указы Президента РФ, упразднил ФТС «Россия» и Федеральный информационный центр России и в свою очередь признал необходимым создание представительными органами государственной власти наблюдательных советов, в функции которых входило бы в том числе и согласование назначения на должность и освобождения от должности руководителей государственных телерадиовещательных компаний, кроме того, устанавливалось, что представительные органы государственной власти должны являться соучредителями государственных телерадиовещательных компаний, учрежденных соответствующими органами исполнительной власти.

По сути, на информационном поле страны развернулась борьба между исполнительной и представительной ветвями власти за монополизацию государственного телерадиовещания, для чего упомянутые ветви власти стремились создать организационные механизмы управления деятельностью средств массовой информации. Обе стороны обвиняли друг друга в попытке установления цензуры.

Своим решением Конституционный Суд РФ признал создание Президентом РФ ФТС «Россия» и Федерального информационного центра не соответствующим его полномочиям, предусмотренным Конституцией РФ и российским законодательством.

По поводу вопроса о законности формирования наблюдательных советов Конституционный Суд заявил, что само по себе создание таких советов не противоречит Конституции, поскольку способствует реализации «возможностей граждан участвовать в управлении делами государства и общества, расширению гласности и постоянному учету общественного мнения». В то же время Конституционный суд отметил «неопределенность юридического содержания» положений, устанавливающих правовой статус наблюдательных советов: «Из текста не ясно, будут ли они общественными образованиями с рекомендательными полномочиями либо государственными органами с властными полномочиями», – и потому оценка конституционности этих конкретных органов «может быть дана только после нормативного определения их полномочий, прав и обязанностей, взаимоотношений между учредителями и редакциями»493.

Данное решение Конституционного Суда было направлено на недопущение создания органов цензуры со стороны обеих ветвей власти – путем пресечения деятельности контролирующих структур, созданных Президентом РФ, и путем превенции, адресованной Съезду, о незаконности наделения наблюдательных советов при СМИ властными полномочиями.

Зачастую конституционно предусмотренную возможность ограничения права на свободу слова, свободу выражения мнения и свободу массовой информации от преувеличенного или произвольного вмешательства государства и должностных лиц в деятельность по производству и распространению массовой информации отделяет тонкая грань, что делает решения Конституционного Суда РФ в данной сфере особенно актуальными.

Решения Конституционного Суда, в которых проводится разграничение правовых понятий цензура и ограничения свободы массовой информации, свободы слова, права на производство и распространение информации, можно разделить на несколько групп, например: цензура и ограничения свободы массовой информации в целях защиты нравственности, цензура и ограничение свободы слова госслужащих, цензура и ограничение свободы собраний, цензура и ограничение свободы на передачу, производство и распространение информации во время выборов. Рассмотрим их подробнее.

Проблеме правомерности ограничения свободы массовой информации в целях защиты нравственности были посвящены два Определения Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1995 г. Поводом для них стало обращение главного редактора еженедельника «Собеседник» поэта Дмитрия Быкова, привлеченного к уголовной ответственности (ст. 206 УК РСФСР – злостное хулиганство) за то, что в специальном первоапрельском приложении к «Собеседнику» – газете «Мать» – были размещены материалы, содержащие нецензурные выражения.

По мнению заявителя, указанная статья действовавшего тогда УК РСФСР противоречит Конституции Российской Федерации, ее ст. 29 (ч. 1, 5), поскольку умаляет права граждан на свободу мысли и слова, а также право на свободу массовой информации и запрет цензуры.

Конституционный Суд отметил, что, хотя указанная статья не содержит в себе положений, прямо направленных на ограничение свободы слова, «предписания оспариваемой нормы могут быть распространены на деятельность средств массовой информации и публикующихся в них авторов, если эта деятельность связана с игнорированием нравственных запретов и правил приличия». При разрешении подобных дел суды общей юрисдикции должны учитывать «не только сам факт использования в опубликованном произведении ненормативной лексики, но и опасность такого ее использования для защищаемых Конституцией Российской Федерации ценностей», и то, подпадает ли под признаки предусмотренного ст. 206 УК РСФСР преступления опубликование в средствах массовой информации сомнительных в нравственном отношении произведений^494.

Тем самым Конституционный Суд признал, что назначение уголовного наказания за использование ненормативной лексики в произведении, предназначенном для массового читателя, и публикация «сомнительных в нравственном отношении произведений» не является цензурой, а выступает допустимым ограничением свободы слова. Конкретная оценка подобных действий находится в компетенции судов.

Другим примером ограничения свободы слова в целях защиты нравственности может служить Определение Конституционного Суда по делу о противоречии Конституции РФ Закона Рязанской области от 3 апреля 2006 г. № 41-ОЗ «О защите нравственности и здоровья детей в Рязанской области»495.

В ряде субъектов Российской Федерации, например в Архангельской и Рязанской областях, были приняты законы субъектов, направленные на защиту нравственности детей, статьи которых запрещают пропаганду гомосексуализма, кроме того, вводилась административная ответственность в виде штрафа за такого рода пропаганду.

Стала складываться административная и судебная практика: во-первых, администрации городов отказывали в согласовании проведения шествий и пикетирований, если их целью была такая пропаганда, во-вторых, граждане, демонстрировавшие рядом со зданием школы плакаты с текстами «Гомосексуализм – это нормально» и «Я горжусь своей гомосексуальностью», были признаны мировым судом виновными в совершении соответствующего правонарушения и оштрафованы.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации привлеченные к ответственности граждане просили признать противоречащими ст. 19, 29 и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации положения Закона Рязанской области.

При рассмотрении указанного дела Конституционный Суд РФ указал на две конституционно значимые ценности, ради защиты которых производится ограничение прав и свобод:

– «семья, материнство и детство в их традиционном, воспринятом от предков понимании, которые обеспечивают непрерывную смену поколений, выступают условием сохранения и развития многонационального народа»,

– «законные интересы несовершеннолетних».

В своем решении Конституционный Суд указал также, что опасность пропаганды гомосексуализма состоит в том, что она способна нанести вред здоровью, нравственному и духовному развитию, в том числе сформировать искаженные представления о социальной равноценности традиционных и нетрадиционных брачных отношений».

Кроме того, Конституционный Суд должен был ответить на вопрос, насколько соразмерны установленные ограничения.

По мнению Конституционного Суда, «законы Рязанской области «О защите нравственности детей в Рязанской области» и «Об административных правонарушениях» не закрепляют какие бы то ни было меры, направленные на запрет гомосексуализма или его официальное порицание, не содержат признаков дискриминации, по своему смыслу не допускают избыточные действия органов публичной власти».

Кроме того, указанный вид пропаганды запрещается только среди несовершеннолетних, то есть среди лиц, лишенных в силу возраста возможности самостоятельно критически оценить подобную информацию. В связи с этим ограничения свободы слова, установленные Законами Рязанской области, признаны Конституционным Судом оправданными и соразмерными.

Другую группу составляют решения Конституционного Суда, разграничивающие цензуру и ограничение свободы слова госслужащих.

Примерами здесь могут служить три обращения, авторы которых проходили службу в органах прокуратуры, милиции, работали в налоговой службе, каждый из них выступил в средствах массовой информации либо в сети Интернет с заявлениями о коррупционном поведении должностных лиц либо подверг критике организацию работы органов, где проходил службу. После чего они были подвергнуты дисциплинарным взысканиям и уволены за совершение проступка, порочащего честь работника соответствующей службы^496.

Заявители оспаривали нормативное положение п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», согласно которому гражданскому служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности^497.

Перед Конституционным Судом Российской Федерации фактически был поставлен вопрос, не содержит ли указанное нормативное положение преувеличенного ограничения свободы слова и не является ли оно законодательно закрепленной формой цензуры – запретом на распространение сведений, вредных с точки зрения государства – для определенной категории граждан (работников прокуратуры, полиции, госслужбы), владеющих подобного рода информацией.

Конституционный суд отметил, что, поскольку в рамках своей профессиональной деятельности государственные служащие обеспечивают исполнение полномочий органов государственной власти, публичное выражение ими, в том числе в средствах массовой информации, суждений и оценок, имеющих смысл возражения или порицания, может затруднить поддержание отношений служебной лояльности и сдержанности, подорвать авторитет государственной власти как непременного условия успешного решения возложенных на нее задач и тем самым создать препятствия или сделать невозможным эффективное осуществление органами государственной власти своих полномочий, а, следовательно, лишить государственную службу ее конституционного и практического смысла.

Вместе с тем, по смыслу ст. 45 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей государственную защиту прав и свобод человека и гражданина, во взаимосвязи с ее ст. 2, 17 и 18, государство призвано создавать наиболее благоприятные условия для общественного контроля за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц, обеспечения открытости их деятельности, предоставления гражданам полной и достоверной информации, касающейся процесса и результата выполнения возложенных на них функций. Из этого следует, что свобода слова применительно к данному случаю приобретает дополнительное значение – это не только гарантированная государством возможность беспрепятственно выражать посредством устного или печатного слова свои суждения по самым разным вопросам, но и условие эффективности общественного контроля за действиями публичной власти.

Таким образом, при решении данной проблемы на первое место вышел вопрос о соразмерности ограничения. Если отменить существующий запрет для государственных служащих на публичные высказывания, суждения и оценки, выходящие за рамки возложенных на них должностных обязанностей, то это подорвет авторитет госслужбы и сделает невозможным выполнение ее функций, если продолжать его применение – это исключит доведение до граждан информации, имеющей важное публичное значение, затруднит общественный контроль, режим корпоративной солидарности работников государственного аппарата будет способствовать дальнейшему развитию коррупции.

Конституционный Суд в своем Постановлении указал, что п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (во взаимосвязи со ст. 20.1 Закона Российской Федерации «О милиции» (ч. 2 ст. 29 Федерального закона «О полиции»)) не может рассматриваться как содержащее абсолютный запрет на публичное выражение государственным служащим своего мнения, в том числе в средствах массовой информации, относительно деятельности органов государственной власти.

При этом предполагается, что при оценке правомерности действий государственного гражданского служащего или сотрудника милиции (полиции) необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства.

Цензура и свобода информирования во время выборов. Конституционный Суд в своих решениях неоднократно обращался к вопросу о соотношении права на свободные выборы и свободы слова и информации^498. Наиболее содержательным в этом смысле является Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова».

Заявителями оспаривается конституционность подпункта «ж» п. 7 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устанавливающего безусловный запрет на проведение предвыборной агитации представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности и тем самым исключающего таких лиц из числа субъектов правомерной предвыборной агитации.

При этом понятие агитация подается в законе очень широко и включает в себя, например, «выражение предпочтения». В результате реализация права на свободу мнения журналистом в предвыборный период становится правонарушением.

Конституционный Суд в своем Постановлении проводит разграничение понятий агитация и информирование избирателей. Отмечается, что как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор. Критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели – склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействовать конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стирается, так что любые действия по информированию избирателей становятся подводимы под понятие агитации, что в силу действующего для представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов.

Вместе с тем, как вытекает из сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций, ограничения конституционных прав не должны посягать на само существо того или иного права и приводить к утрате его реального содержания; нужно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и не затрагивают само существо конституционного права, то есть не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм.

Положение п. 5 ст. 45, согласно которому в информационных программах телевидения и радио не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было кандидату, избирательному объединению или блоку, относящееся к нормам, регулирующим именно порядок информирования (а не агитации), не может толковаться как запрещающее представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, высказывать собственное мнение, давать комментарий за пределами отдельного информационного блока, поскольку только в таком блоке не должно содержаться комментариев и не должно отдаваться предпочтение кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку по времени освещения предвыборной деятельности. Иное было бы неоправданным ограничением прав, гарантированных ст. 29 Конституции Российской Федерации.

Суд признал обжалуемое положение (то есть безусловный запрет на выражение предпочтения журналистами) не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее ст. 3 (ч. 3), 19 (ч. 1 и 2), 29 (ч. 4 и 5), 32 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3).

Анализ резолютивных частей показывает, что в подавляющем большинстве случаев, когда речь в оспариваемых нормах федерального законодательства идет об ограничении свободы массовой информации, то Конституционный Суд не признает такие ограничения противоречащими Конституции и чрезмерными.

Часто при толковании оспариваемых норм федеральных законов, Конституционный Суд указывает, что суды общей юрисдикции должны учитывать такие факторы, как мотив, цель, содержание, контекст, общественная значимость сообщений СМИ, что свидетельствует о невозможности уйти от оценочности при разрешении дел данного рода и продолжающейся актуальности проблемы разграничения неоправданного вмешательства государства в свободу массовой информации и соразмерного ограничения свободы СМИ.

Можно сделать следующие выводы: во-первых, абсолютной свободы слова и свободы массовой информации быть не может, поэтому должны устанавливаться ее ограничения. Это положение имеет конституционно-правовую основу: всякое право может и должно быть ограничено в соответствии с ч. 3 ст. 17 Конституции («осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц»). Такие ограничения свободы массовой информации имеют естественно-правовой характер и в этом смысле глубоко укоренены в правовой природе свободы массовой информации.

Кроме того, ограничения свободы массовой информации могут и должны быть установлены в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и международно-правовыми документами.

Для подобных ограничений существуют объективные причины. Одна из основных – наличие различных угроз безопасности государству и обществу со стороны террористических и экстремистских организаций. Такие угрозы оказывают существенное давление на институт прав человека в целом и в большой степени на свободу выражения мнения и право производить и распространять информацию, являющиеся необходимыми составляющими свободы массовой информации. Другая объективная причина в данном случае, как это ни странно покажется на первый взгляд, – развитие информационного общества. Использование информационных технологий и телекоммуникационных сетей значительно изменяет количественные и качественные характеристики производства и распространения информационных процессов, создавая возможность для превращения любого слова, оценочного мнения, рисунка в массовый информационный продукт и для передачи его во все точки земного шара в течение нескольких часов. Подобная массовизация информационных материалов налагает особую социальную ответственность на их авторов, что влечет за собой необходимость установления новых правовых ограничений свободы массовой информации. Таковы условия современной действительности, и их необходимо рассматривать как некие устойчивые характеристики современной среды обитания человека.

Другой важный для нас тезис: ограничения свободы массовой информации должны соответствовать системе принципов и условий ограничений прав и свобод человека, установленных в Конституции РФ.

А именно, ограничения свободы массовой информации могут устанавливаться только федеральным законом, исключительно в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, в случае крайней необходимости защиты перечисленных выше конституционных ценностей и при условии соблюдения принципа соразмерности (пропорциональности) применения правовых ограничений для защиты. Устанавливаемые ограничения свободы массовой информации должны быть сформулированы с достаточной степенью правовой определенности, позволяющей однозначно понять смысл самих ограничений. Введение ограничений свободы массовой информации не может противоречить международным обязательствам Российской Федерации.

Принятие законодательных норм, содержащих ограничения свободы массовой информации, не должно приводить к утрате реального содержания свободы массовой информации, понимаемой как возможности осуществлять беспрепятственное получение информации, доступ к которой не ограничен законом, с тем, чтобы на основе этой информации производить и распространять информационные материалы, предназначенные для неопределенного круга читателей, слушателей, зрителей и т. д.

И третий вывод здесь: конкретизацией конституционного положения о недопустимости умаления или отмены свободы массовой информации является запрет цензуры. Согласно конституционной доктрине, при введении различного рода ограничений свободы массовой информации «само существо», «реальное содержание» этой свободы должно сохраняться. Устанавливая запрет цензуры, Конституция РФ по сути обозначает тот предел, который не должен переходить федеральный законодатель в своем стремлении ограничить свободу массовой информации. Таким образом, запрет цензуры служит преградой к выхолащиванию основного содержания свободы массовой информации.

В некоторых нормативных актах термин «цензура» употребляется как вид недопустимого ограничения. Например, в ст. 12 Федерального закона «О библиотечном деле» от 29 декабря 1994 № 78-ФЗ говорится: «Не допускаются государственная или иная цензура, ограничивающая право пользователей библиотек на свободный доступ к библиотечным фондам»499. В ст. 35 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» от 26 мая 1996 № 54-ФЗ устанавливается, что «ограничение доступа к музейным предметам и музейным коллекциям из соображений цензуры не допускается»500.

На наш взгляд, такое использование понятия ограничение ошибочно, поскольку в приведенных примерах понятие цензура употребляется в смысле недопустимой преграды, запрещенных действий.

О подобных случаях неоправданного использования термина «ограничение» предупреждает А. В. Малько: «Подчас вместо термина «препятствие» (или более узкого по смыслу «ущемление») применяется в статьях нормативных актов термин «ограничение», что является совершенно необоснованным, ибо тем самым отождествляются два разных понятия, обозначающих различные явления»501.

В качестве примера подобного употребления термина «ограничения» известный теоретик права приводит формулировку ч. 2 ст. 5 Закона РФ «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г. (в редакции Федерального закона 17 марта 2014 г.): «Знание или незнание языка не может служить основанием для ограничения языковых прав граждан Российской Федерации. Нарушение языковых прав народов и личности влечет за собой ответственность согласно закону»502.

Проводя анализ правового содержания приведенной выше нормы, А. В. Малько отмечает: «Из содержания статьи следует, что речь идет о таких ограничениях, которые выступают в роли препятствий, противоречат целям правового регулирования и интересам граждан, которые уже трансформировались из правомерных и необходимых юридических средств в правонарушения, влекущие за собой ответственность согласно закону». Далее в монографии А. В. Малько приводятся и другие примеры неудачного применения термина «ограничения» в законодательных актах в основном 1990-х годов и делается вывод о том, что «разные понятия не должны обозначаться одним термином, их необходимо назвать своим именем – «препятствия»503.

На наш взгляд, теоретико-правовые позиции, которые отстаивает А. В. Малько, обладают безупречной логикой и способствуют размежеванию понятий ограничение – как правовое, законное средство (инструмент управления) – и воспрепятствование реализации прав и свобод граждан – являющееся правонарушением.

4.2. Правовой режим ограничений свободы массовой информации и цензура: сравнительно-правовой анализ

В предыдущем параграфе ограничения массовой информации и цензура рассматривались нами как конституционно-правовые категории, обладающие самостоятельным правовым содержанием.

Для более четкого уяснения различий между установлением и реализацией ограничений массовой информации и цензурой необходимо рассмотреть их как два различных правовых режима, выявив при этом их сходство и различие. Такое исследование позволит конкретизировать понимание конституционного запрета цензуры и ответить на вопрос, какие именно действия будут считаться цензурой, а какие нет.

Учитывая, что субъектами производства и распространения массовой информации, то есть сведений о лицах, явлениях и событиях, а также мнений о них, предназначенных для неограниченного круга лиц, в условиях развития информационных технологий и телекоммуникационных сетей являются не только средства массовой информации, но и потенциально не ограниченное число граждан, общественных объединений, религиозных организаций, этноконфессиональных групп – на наш взгляд, необходимо говорить о правовом режиме производства и распространения информации, одной из составляющих которого является режим свободы массовой информации.

На наш взгляд, конституционно-правовой основой выделения указанного правового режима служит положение ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, которым устанавливается, что искать, получать, передавать, производить и распространять информацию можно «любым законным способом».

Требование законного способа осуществления информационных прав обусловливает установление комплекса определенных правил реализации этих прав. Подобные правила должны быть санкционированы государством, то есть иметь общеобязательную силу, представлять собой систему дозволений, обязываний, ограничений и запретов действий по поиску, получению, передаче, производству и распространению информации. Иными словами, должен быть установлен правовой режим реализации информационных прав.

В юридической литературе при рассмотрении правового режима информации принято выделять следующие правовые режимы:

– режим общедоступной информации,

– режим информации ограниченного доступа,

– режим массовой информации,

– режим информации как объекта общенационального достояния,

– режим объектов исключительных прав,

– режим документированной информации^504.

Решая вопрос о соотношении правовых режимов информации между собой, исследователи выстраивают простую иерархическую систему: 1) общий правовой режим, который выражает общие, исходные способы правового регулирования и 2) специальные правовые режимы.

На основе изучения конституционных норм, а также норм федерального законодательства Л. К. Терещенко приходит к выводу, что «общий правовой режим информации складывается из:

1) права свободно получать информацию,

2) права свободно передавать информацию,

3) права свободно распространять информацию»505.

Общий режим информации Л. К. Терещенко называет режимом «открытой информации», который предполагает «максимально возможную свободу не только доступа, но и использования информации».

Подобной точки зрения придерживаются и авторы Концепции Информационного кодекса Российской Федерации, которые указывают, что «общий правовой режим информации предполагает свободу доступа, свободу распространения и использования информации»506.

Далее в Концепции Информационного кодекса Российской Федерации указывается, что «специальные правовые режимы информации нацелены на охрану и защиту информации и форм ее представления, свободное распространение которых нарушает права и законные интересы общества, государства, юридического лица, личности. Специальный режим не просто ограничивает доступ к информации, ее использование и распространение, а определяет категорию и степень ограничения доступа, порядок и основания доступа к информации уполномоченным на то лицам, возможные исключения, их основания, порядок введения и прекращения действия режима, продолжительность его действия»507.

Из этого можно сделать вывод, что наиболее общим конституционно-правовым режимом информации является система мер, направленная на реализацию гражданами, общественными организациями права на свободу получения информации и использования ее в соответствии с собственными интересами и целями, в том числе для производства и распространения новой информации, формирования и выражения мнения.

Специальные правовые режимы информации носят ограничительный характер, такие правовые режимы информации представляют собой совокупность регулятивных, охранительных, процессуально-процедурных средств, с помощью которых устанавливаются права и обязанности субъектов в процессе работы с различными видами информации.

Целевое назначение общего правового режима состоит в обеспечении свободы получения и распространения информации для всех субъектов информационных отношений, реализации основной идеи Окинавской хартии – «информация для всех и без границ»508.

Целевое назначение специальных правовых режимов может быть различным, и, например, состоять в защите информации, относящейся к какому-либо виду тайн, от несанкционированного доступа к ней; установлении специального порядка реализации права на информацию, представленную в виде объектов исключительных прав; обеспечении минимизации негативного информационного воздействия на личность и общество. Общим для всех специальных правовых режимов информации будет обеспечение информационной безопасности, различия определяются объектом защиты.

По отношению к реализации права на поиск и получение информации в отечественном законодательстве установлены, действуют и активно изучаются юридической наукой два правовых режима: режим общедоступной информации и режим информации ограниченного доступа.

В отношении прав производить, передавать и распространять информацию, на наш взгляд, также необходимо говорить о правовом режиме производства и распространения информации, в который будет включаться и режим свободы массовой информации.

Для описания правового режима производства и распространения информации необходимо решить три задачи (перечислим их – от простого к сложному): описать характерные для этого режима правовые средства, выявить основные принципы его функционирования и определить цель его установления.

К правовым средствам, используемым для регулирования производства и распространения информации, в том числе для регулирования свободы массовой информации мы отнесем следующие:

– введение конкретных условий реализации свободы массовой информации (если этого нет – то деятельность по распространению информационных материалов будет незаконной). Примерами условий реализации свободы массовой информации могут служить требования Закона о СМИ, предъявляемые к учредителю средства массовой информации (ст. 7 и 19.1), норма об обязательной регистрации средства массовой информации (ст. 8), а для теле- и радиоканалов – еще и получение лицензии на вещание (ст. 31); требование получения прокатного удостоверения на фильм (ст. 5.1. Федерального закона «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации» от 22 августа 1996 г. № 126-ФЗ); требование Закона о защите детей о нанесении обязательной маркировки информационной продукции, указывающей возраст потребителей массовой информации (ст. 11); положение о том, что все печатные, аудиовизуальные и иные агитационные материалы должны содержать наименование и юридический адрес организации, заказавшей данные материалы, о месте изготовления и тираже, а также указания на источник финансирования (ст. 64 Федерального конституционного закона «О референдуме»);

– установление обязываний субъектов информационной деятельности. Например, обязанность редакции СМИ публиковать различного рода обязательные сообщения: решения суда или регистрирующего органа, если решение касается деятельности редакции (ст. 35 Закона о СМИ), информацию о чрезвычайных ситуациях (ст. 35 Закона о СМИ); обязанность опубликовать ответ гражданина или организации, в отношении которых в этом СМИ ранее были распространены сведения, ущемляющие их права и законные интересы (ст. 46 Закона о СМИ); обязанность журналистов проверять достоверность сообщаемой ими информации (ст. 49 Закона о СМИ). К этой же группе ограничений относятся нормы Закона о рекламе, устанавливающие, что рекламный текст, размещаемый в печатных изданиях, должен сопровождаться пометкой «реклама» или «на правах рекламы» (ст. 16); в рекламе лекарственных средств должно присутствовать предупреждение о наличии противопоказаний к их применению и использованию, а также напоминание о необходимости ознакомиться с инструкцией по применению или получения консультации специалиста (ст. 24);

– определение пределов реализации свободы массовой информации отдельных видов. Такие пределы могут устанавливаться для времени распространения некоторых видов массовой информации, например, выпуск специализированных радио- и телепрограмм эротического характера без кодирования сигнала допускается только с 23 до 4 ч. по местному времени (ст. 37 Закона о СМИ); предвыборная агитация может распространяться также в четко определенный законодательством агитационный период и должна прекращаться на телерадиоканалах и в периодических печатных изданиях в 0 ч. по местному времени, а в сетевых изданиях – в 16 ч. по московскому времени последнего дня агитационного периода (ст. 63 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Законодательство может содержать нормы, сужающие пространство распространения массовой информации: так, продажа продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера, допускается только в запечатанных прозрачных упаковках и в специально предназначенных для этого помещениях (ст. 37 Закона о СМИ); реклама алкогольной продукции разрешается только в стационарных торговых объектах, в которых осуществляется розничная продажа алкогольной продукции (ст. 21 Закона о рекламе); объем рекламы в печатных изданиях не должен составлять более 40 % объема одного номера (ст. 16 Закона о рекламе); не допускается размещение рекламы в учебниках, учебных пособиях, другой учебной литературе, предназначенной для школьников (ст. 5 Закона о рекламе); агитационные печатные материалы (листовки, плакаты, рекламные конструкции) не могут размещаться на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в зданиях и помещениях избирательных комиссий, помещениях для голосования и на расстоянии менее 50 м. от них (ст. 66 Федерального конституционного закона «О референдуме в Российской Федерации»).

Иногда используются положения, влияющие на содержание распространяемой массовой информации. Например, реклама биологически активных добавок не должна создавать впечатление, что они обладают лечебными свойствами, содержать ссылки на конкретные случаи излечения людей и содержать выражения благодарности в связи с применением этих добавок (ст. 25 Закона о рекламе); реклама алкогольной продукции не должна использовать образы людей и животных (ст. 21 Закона о рекламе); информационная продукция для детей, достигших 6 лет, может содержать изображение или описание заболеваний человека, несчастных случаев, аварий, катастроф, но при условии, что такие изображения ненатуралистичны, не унижают человеческого достоинства, не могут вызвать у детей страх, ужас или панику (ст. 8 Закона о защите детей от информации);

– запреты злоупотребления свободой массовой информации или использования свободы массовой информации в целях совершения правонарушения. Такие запреты относятся к информации, распространение которой способно нанести наибольший вред личности, обществу, государству. Основные виды правонарушений, совершаемых с использованием СМИ, содержатся в ст. 4 Закона о СМИ, это: разглашение сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, распространение материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающих терроризм, других экстремистских материалов, а также материалов, пропагандирующих порнографию, культ насилия и жестокости, и материалов, содержащих нецензурную брань; распространение в средствах массовой информации, а также в информационно-телекоммуникационных сетях сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; распространение информации о несовершеннолетнем, пострадавшем в результате противоправных действий (бездействия), включая фамилии, имена, отчества, фото- и видеоизображения такого несовершеннолетнего, его родителей и иных законных представителей, дату рождения такого несовершеннолетнего, аудиозапись его голоса, место его жительства или место временного пребывания, место его учебы или работы, иную информацию, позволяющую прямо или косвенно установить личность такого несовершеннолетнего; распространение сведений, содержащих инструкции по самодельному изготовлению взрывчатых веществ и взрывных устройств.

Кроме того, Закон о СМИ не допускает использования прав журналиста в целях сокрытия или фальсификации общественно значимых сведений, распространения слухов под видом достоверных сообщений, сбора информации в пользу постороннего лица или организации, не являющейся средством массовой информации, а также использовать право журналиста на распространение информации с целью опорочить гражданина или отдельные категории граждан исключительно по признакам пола, возраста, расовой или национальной принадлежности, языка, отношения к религии, профессии, места жительства и работы, а также в связи с их политическими убеждениями (ст. 51).

Запрещается реклама, которая побуждает к совершению противоправных действий, содержит призывы к насилию и жестокости, формирует негативное отношение к лицам, не пользующимся рекламируемыми товарами; не допускается реклама, в которой используются бранные слова, непристойные и оскорбительные образы, сравнения и выражения, в том числе в отношении пола, расы, национальности, профессии, социального категории, возраста, языка человека и гражданина, официальных государственных символов (флагов, гербов, гимнов), религиозных символов, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия (ст. 5 Закона о рекламе);

В принципе запрещается реклама некоторых видов товаров и услуг, например: наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; взрывчатых веществ и материалов, за исключением пиротехнических изделий; органов и (или) тканей человека в качестве объектов купли-продажи; товаров, подлежащих государственной регистрации, в случае отсутствия такой регистрации; табака, табачной продукции, табачных изделий и курительных принадлежностей и др. (ст. 7 Закона о рекламе);

– запрет отдельным категориям граждан осуществлять деятельность, связанную с производством и распространением массовой информации. Примером может служить запрет на участие в освещении избирательной кампании через СМИ должностным лицам, журналистам, иным творческим работникам организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, если указанные лица являются кандидатами либо доверенными лицами или уполномоченными представителями по финансовым вопросам, доверенными лицами или уполномоченными представителями избирательных объединений (ст. 40 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Как отмечается по этому поводу в юридической литературе, «законодатель исходит из того, что кандидаты, их доверенные лица и уполномоченные представители, имея доступ к формированию информации об избирательной кампании, не смогут избежать предвзятости, необъективности, не смогут подавить желание показать своих кандидатов и избирательные объединения в положительном свете, а конкурентов – в негативном»509;

– ответственность за нарушение установленных законодательством ограничений свободы массовой информации. Несоблюдение вышеуказанных условий и правил, выход за установленные нормативно-правовыми актами пределы свободы массовой информации, злоупотребление свободой влекут ответственность. Вопрос об ответственности решается в судебном или административном порядке. При наложении ответственности должна учитываться информационно-правовая природа правонарушений, в соответствии с которой зачастую недостаточно прекращения правонарушения и применения наказания (например, штрафа) к виновному.

Особенность правонарушений, связанных с распространением недостоверной, либо порочащей, либо деструктивно воздействующей, либо экстремистской информации, в том, что такая информация оказывает влияние на неопределенный круг лиц (способствует формированию знаний, мнений, убеждений очень большого количества людей), кроме того, после прекращения самих правонарушений воздействие информации может продолжаться. Поэтому законодательством РФ предусмотрены такие специфические виды ответственности, как приостановление выпуска средства массовой информации за нарушение законодательства о выборах и референдуме, прекращение деятельности средства массовой информации по решению суда (ст. 16 Закона о СМИ); ограничение доступа (блокировка) к информационным ресурсам в сети Интернет, содержащим информацию, распространение которой запрещено российским законодательством (ст. 15.1–15.4 Закона об информации); признание судом информационных материалов экстремистскими и включение их в федеральный список экстремистских материалов, размещенный на сайте Министерства юстиции Российской Федерации, что в свою очередь порождает ответственность за производство и хранение в целях массового распространения таких материалов (ст. 13 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»); опровержение информации, достоверность которой редакция доказать не может (ст. 43 Закона о СМИ), или размещение публичного опровержения недостоверной рекламы (контррекламы) за счет рекламодателя (ст. 38 Закона о рекламе); исполнение судебного решения об удалении информации о частной жизни гражданина, полученной с нарушением закона, из документов, видеозаписей и т. д., в том числе изъятие и уничтожение без какой бы то ни было компенсации материальных носителей, содержащих соответствующую информацию, если без уничтожения таких экземпляров удаление указанной информации невозможно (ч. 4 ст. 152.2 Гражданского кодекса РФ).

Российским законодательством могут быть установлены изъятия из ограничений свободы массовой информации, когда те или иные виды ограничений свободы массовой информации установлены, но в некоторых случаях не действуют. Анализ нормативно-правового материала позволяет выделить основания установления такого рода изъятий. Одним из них является общественный интерес. Так, согласно Закону о СМИ, журналист обязан получать согласие на распространение в средстве массовой информации сведений о личной жизни гражданина от него самого или его законных представителей, за исключением тех случаев, когда распространение такой информации «необходимо для защиты общественных интересов» (ст. 49). В соответствии с п. 2 ст. 50 того же Закона о СМИ распространение сообщений и материалов, подготовленных с использованием скрытой аудио- и видеозаписи, кино- и фотосъемки допускается в тех случаях, «если это необходимо для защиты общественных интересов».

Другим примером изъятия из ограничений свободы массовой информации может служить норма Закона о защите детей от информации, согласно которой сфера действия данного закона и, соответственно, ограничения, устанавливаемые им, не распространяются на оборот информационной продукции, содержащей научную, научно-техническую, статистическую информацию, а также информационной продукции, имеющей значительную историческую, художественную или иную культурную ценность для общества (ст. 1).

И в соответствии с Рекомендациями по применению Федерального закона от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», размещенными на сайте Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, информационная продукция, имеющая значительную историческую, художественную или иную культурную ценность для общества, может транслироваться без возрастной маркировки^510.

В данном случае законодатель исходит из того, что произведения, составляющие «золотой фонд» российской и мировой культуры, отражают исторический путь развития человечества, в том числе путь духовных и художественных исканий, в свернутом виде содержат архетипические общечеловеческие и национальные ценности, обладают эстетически совершенной формой, высоко оцениваются специалистами в области гуманитарных наук. На этих художественных произведениях воспитывались предыдущие поколения российских граждан, что обусловило их устойчивое восприятие как носителей универсальных смыслов, «образцов», в соответствии с которыми должны выстраиваться этические поведенческие модели. Поэтому установление ограничений к такого рода информационным объектам представляется избыточным.

Необходимо учитывать, что ограничения прав на свободное производство и распространение информации и ограничения свободы массовой информации должны соответствовать универсальным принципам ограничений прав и свобод человека:

– установление ограничений производства и распространения информации федеральным законом – этот принцип означает, что органы исполнительной власти и различные ведомства своими нормативными актами не могут устанавливать дополнительных ограничений в рассматриваемой сфере, например, запрещать распространение того или иного вида информации при отсутствии такого запрета в законодательстве;

– введение ограничений производства и распространения должно соответствовать целям защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц; обеспечения обороны страны и безопасности государства – данное требование определяет направленность правового режима информации ограниченного (запрещенного) производства и распространения;

– соразмерность (пропорциональность) и крайняя необходимость ограничений права на свободное производство и распространение информации защите конституционно оправданных целей – этим положением подчеркивается роль суда в разрешении информационно-правовых споров, поскольку только независимый от других ветвей власти суд сможет оценить степень правомерности/неправомерности поведения субъектов, соблюдения ограничений или выхода за их пределы;

– соответствие ограничений производства и распространения информации общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации – данный принцип имеет большое значение в силу того, что распространение информации носит трансграничный характер, международная сеть телекоммуникаций дает возможность донести сведения, знания, идеи до самого широкого круга лиц. Правонарушения с использованием информационных технологий и средств их обеспечения также носят международный характер. При этом зачастую происходит «сшибка» национальных законодательств, либо «конфликт между национальным и наднациональным правом»511. Отсутствие единых норм, единого понимания глобальных угроз ведет к неэффективности отдельных запретов;

– правовая определенность положений, устанавливающих ограничения производства и распространения информации, – выполнение этого условия позволит субъектам информационных правоотношений понять смысл ограничений и спрогнозировать юридические последствия несоб- людения ограничений;

– недопустимость отмены или умаления права свободно производить и распространять информацию – это правило означает, что вводимые ограничения не должны сводить на нет основное содержание свободы массовой информации, которое состоит, во-первых, в естественно-правовой возможности каждого человека, связанной с получением и использованием разнообразной социально значимой информации, в том числе с формированием на ее основе собственных убеждений, выражения субъективных оценок и мнений, с производством и распространением информационных материалов, отражающих точку зрения данного человека, и, во-вторых – в развитии общественного обсуждения социально значимых проблем, связанных с государственным управлением и (или) другой публичной деятельностью.

Применение универсальных принципов ограничений прав и свобод человека к ограничениям прав на производство и распространение информации и ограничениям свободы массовой информации способствует установлению правовых пределов реализации этой свободы и одновременно сохранению ее при любых условиях (за исключением условий чрезвычайного положения).

Цель законодательного установления правовых ограничений производства и распространения информации и правовых ограничений свободы массовой информации – обеспечение безопасности субъектов массово-информационной деятельности (то есть неограниченного круга лиц, являющихся потребителями массовой информации); исключение распространения вредной и опасной информации.

Совокупность норм цензурного законодательства Российской империи, нормативных документов Главлита, а также сложившиеся практики их применение в имперский и советский периоды развития России также могут быть рассмотрены как правовой режим. В этом случае необходимо выделить присущие этому правовому режиму правовые средства, ключевые принципы и основополагающие цели.

В зависимости от формы цензуры, предварительной или последующей, здесь можно выделить следующие правовые и организационные средства.

Главным условием, вводимым цензурным законодательством Российской империи, нормативными документами Совнаркома РСФСР, а затем Совмина СССР, было требование обязательного прохождения цензуры. Без разрешения, выданного цензором, произведение либо периодическое издание не могло быть напечатано, представлено публике, выпущено в эфир.

Основное правовое средство предварительной цензуры – оценка произведения цензором. Это закреплялось самой процедурой, установленной Цензурными уставами.

Решение о соответствии книги цензурным требованиям, а так же о необходимости внесения исправлений принимал один человек – цензор, читавший рукопись.

Если цензор считал, что нужно запретить все произведение из-за его противоречия правилам цензуры, он делал доклад об этом цензурному комитету, и члены комитета большинством голосов принимали решение о запрете сочинения или статьи целиком, либо о возможности исправления (ст. 70 Цензурного устава 1828 г.). При этом другим цензорам не вменялось в обязанность самим читать книгу, они полагались на доклад.

Таким образом, судьба произведения зависела от решения очень небольшого количества людей.

В случае запрета рукопись оставалась в делах комитета, то есть фактически изымалась у автора или издателя, а ему сообщалось, что она не одобрена к печати на основании соответствующего пункта устава.

Автор имел право давать «объяснения на замеченные цензурою места» (ст. 6 Цензурного устава 1828 г.), однако окончательное решение оставалось за цензором, который в дальнейшем нес ответственность за судьбу издания.

Если автор или издатель был не согласен с решением цензурного комитета о запрете книги или статьи, то он мог потребовать отправки рукописи в Главное управление цензуры на окончательное решение вместе с объяснением комитета и автора или издателя (ст. 71 Цензурного устава 1828 г.).

Таким образом, процедура обжалования представляла собой обращение заинтересованного лица в вышестоящую цензурную инстанцию и не предполагала использования каких-либо других правовых механизмов. Окончательное решение все равно принималось внутри цензурного ведомства.

В советское время процедура предварительной цензуры определялась документами Главлита. Так, согласно инструкции «Об обязательных требованиях, предъявляемых Главлитом к произведениям печати, предъявляемым на выпуск в свет» от 14 января 1929 г., «весь без исключения материал, представляемый на выпуск в свет (не исключая обложек, рисунков, чертежей, карт, объявлений, мелких заметок» должен иметь разрешительную визу Главлита^512.

Поскольку существование цензуры в советский период скрывалось, не регламентировалось единым правовым актом, то и процедура обжалования действий политредакторов или работников Главлита предусмотрена не была.

Специфика цензурного законодательства состояла в том, что основания цензурных вмешательств или запретов носили самый общий характер. Предполагалось, что цензор, оценивая конкретное произведение, применит эти общие нормы на практике. Такая широта правового содержания запретительных норм неизбежно приводила субъективизму цензоров.

За пропуск сочинений, не соответствующих требованиям Цензурного устава, цензор подвергался дисциплинарной, административной или уголовной ответственности.

В советское время функции предварительной цензуры исполняли политредакторы политотдела Госиздата, ставшие затем сотрудниками Главлита. На политредактора могла быть возложена ответственность за некачественное проведение предварительной цензуры по ст. УК РСФСР 107 («Бездействие власти, то есть невыполнение должностным лицом действий, которые он по обязанности своей службы должен был выполнить»), ст. 108 («Халатное отношение к службе, то есть невнимательное, небрежное отношение к возложенным по службе обязанностям»). Кроме того, в силу специфики своей деятельности цензор мог быть привлечен к ответственности за контрреволюционную пропаганду, передачу и разглашение сведений, составляющих государственную тайну, по ст. 58–10, санкция которой предусматривала наказание вплоть до высшей меры.

Другим следствием неопределенности общих запретов, устанавливаемых цензурным законодательством, было обилие ведомственных циркуляров, с помощью которых инструктировались чиновники, осуществлявшие надзор за изданием и распространением печатной продукции. На важную роль цензурных циркуляров как особой формы правового регулирования отношений в сфере оборота информационной продукции указывает Н. Г. Патрушева: «Ведомственные циркуляры, являвшиеся инструментом оперативного руководства всеми сторонами деятельности цензурного ведомства, отражали наиболее важные тенденции в цензурной политике … Циркуляры дополняли цензурные законы и разъясняли практику их применения»513.

Циркулярами вводился запрет обсуждения отдельных тем, теорий, упоминания отдельных понятий. Например, в 1852 г. было издано распоряжение, запрещавшее упоминания «о представительных собраниях второстепенных европейских государств, об их конституциях, выборах, учреждаемых законах, депутатах»; избегать обсуждения нужд рабочего класса, студенческих беспорядков^514.

В первые годы Советской власти некоторые цензурные циркуляры публиковались, вышло даже несколько тематических сборников документов^515. С конца 1930-х годов в советских СМИ органы Главлита не упоминались, их документы не публиковались. На протяжении всего периода существования советской цензуры издавалось большое количество секретных и полусекретных циркуляров, инструкций, разъяснительных писем Главлита своим органам, постановлений ЦК КПСС, также носящих непубличный характер.

Таким образом, специфика цензурного законодательства состояла в том, что существовало два уровня нормативных актов: собственно Цензурные уставы или правовые акты СНК РСФСР, Наркомпроса РСФСР, опубликованные в советской печати, которые публично устанавливали самые общие запреты в области производства и распространения информации, и подзаконные акты, уточнявшие, а зачастую и расширявшие или вводившие совершенно новые запреты, при этом не известные никому, кроме чиновников цензурного ведомства или политредакторов.

Активно использовавшееся во все цензурные времена правовое средство – разрешительный порядок открытия типографий, периодический изданий, библиотек.

Указ Екатерины II от 15 января 1783 г. «О вольных типографиях», дававший возможность частным лицам заводить типографии, не испрашивая специального разрешения правительства, а только заявив об этом в местную управу благочиния, действовал всего тринадцать лет. Уже 16 сентября 1796 г. императрица подписала Указ «Об ограничении свободы книгопечатания и ввоза иностранных книг; об учреждении на сей конец цензуры в городах: Санкт-Петербурге, Москве, Риге, Одессе и при Радзивиловской таможне, и об упразднении частных типографий».

В дальнейшем циркулярами цензурного ведомства устанавливались правила, в соответствии с которыми выдавалось разрешение на открытие типографий, периодических изданий, библиотек. Для отказа могли использоваться различные мотивы. Так, в Тамбове в 1896 г. отказали в разрешении издавать газету в связи с тем, что, по мнению губернатора, в Тамбовской губернии «еще не назрела потребность в издании частной газеты»516.

Издания, не осуществленные по цензурным условиям, в научной литературе получили название потенциальной журналистики^517. По подсчетам современных исследователей цензуры круг неосуществленных изданий довольно широк: в период с 1865 по 1867 г. не были разрешены 47 изданий, с 1868 по 1870 г. – 73, с 1871 по 1875 г. – 288, из них 92 на национальных языках, с 1876 по 1880 г. – 211, с 1881 по 1905 г. – 838^518.

Судя по названиям, не разрешались в основном издания с общественно-политической программой.

В советское время вначале сохранялся разрешительный порядок открытия издательств: Декретом СНК «О частных издательствах» от 12 декабря 1921 г. устанавливалась обязанность получения разрешения Госиздата (затем Главлита) на открытие издательства, а также получения разрешения на каждую рукопись со стороны органов предварительной цензуры (того же Госиздата – Главлита) до сдачи ее в набор. Тем самым осуществлялся двойной контроль: за деятельностью издательства в целом и за каждым отдельным текстом.

Однако затем постановлением ЦК ВКП(б) «О работе Госиздата РСФСР и объединении издательского дела» от 25 июля 1930 г. создавалось ОГИЗ (объединение государственных книжно-журнальных издательств РСФСР), государственное учреждение, осуществившее монополию на выпуск практически всей печатной продукции в стране.

Можно сказать, что в советское время использование разрешительного порядка открытия издательств и учреждения средств массовой информации было доведено до логического абсолюта, в том смысле, что единственным учредителем периодических изданий: газет, журналов, издательств, теле- и радиоканалов – являлось государство либо органы общественных организаций, обладавших в СССР особым статусом: от райкомов до ЦК КПСС и ВЛКСМ, ЦК профсоюзов, органы Союза писателей и т. д. Все технические и материальные средства, позволяющие производить информационную продукцию для массового потребителя, также находились в руках государства.

Введение Временными правилами 6 апреля 1865 г. последующей цензуры предусматривало использование новых правовых средств ее осуществления. Специфика последующей цензуры этого периода состояла в просмотре цензором представленных ему печатных экземпляров до их продажи или распространения по подписке. Цензор уже не мог вносить исправления в тексты статей и произведений, он должен был либо разрешить распространение издания, либо, если он находил в представленной ему информационной продукции нарушение норм материального права, задержать тираж и возбудить против автора, издателя или редакции судебное преследование.

Кроме того, предусматривался арест тиража, возможность вынесения министром внутренних дел предостережений с указанием материалов, в которых он усматривал нарушение закона, приостановление издания на срок до шести месяцев и в некоторых случаях окончательное прекращение периодического издания.

Особенностью правового режима цензуры, о котором мы говорим, является замена судебной ответственности административными вмешательствами. Возможность привлечения к судебной ответственности по делам печати, введенная в результате цензурной реформы 1865 г., в дальнейшем сокращалась серией правительственных постановлений: Мнением Государственного совета от 12 декабря 1866 г. преступления печати исключались из общей системы судопроизводства и не подлежали рассмотрению судом присяжных; Мнением от 7 июня 1872 г. министр внутренних дел получил право самостоятельно запрещать выход «особенно вредных» книг и журналов, эти дела передавались из ведения судебных палат в ведение Комитета министров, возбуждение судебного преследования в таком случае было необязательным. В результате судебные процессы по делам печати почти прекратились.

В советский период невозможно говорить о применении судебной ответственности за преступления печати. Поскольку, во-первых, отсутствие Закона о печати, в котором устанавливались бы соответствующие ограничения, делало невозможным привлечение к судебной ответственности субъектов массово-информационной деятельности за нарушение этого закона. Во-вторых, как отмечают специалисты в области советского уголовного права, УПК РСФСР от 25 мая 1922 г., а затем УПК РСФСР от 27 октября 1960 г. при производстве по некоторым категориям дел действовал не в полной мере или не применялся совсем. Как указывает А. Г. Петров, «решение о политических репрессиях в нашей стране принимало высшее руководство, а механизм государственного террора осуществляли его различные органы: ревтрибуналы, суды, внесудебные органы (коллегия ОГПУ, особые совещание НКВД – МГБ – МВД СССР, комиссия НКВД СССР и прокуратура СССР по следственным делам, «двойки», «тройки»)519.

Огромное число людей подвергались репрессиям по ст. «Антисоветская пропаганда и агитация» без соблюдения каких-либо процессуальных норм, поскольку деятельность чрезвычайных органов, принимающих решения, «регламентировалась исключительно циркулярами ОГПУ… “тройкам” были подсудны все дела о контрреволюционных преступлениях с предоставлением права окончательного вынесения решений по всем делам вплоть до применения высшей меры наказания»520.

Внесудебный порядок осуществления цензурной политики, проявлялся и в идеологических кампаниях того времени. Статьи, опубликованные в «Правде» и содержащие критику произведения отдельного или нескольких писателей или художественного метода, заменяли собой судебные решения, поскольку такого рода публикации приводили к однозначному запрету указанных в них произведений, а зачастую – к невозможности исполнения всех произведений авторов, чье творчество было подвергнуто критике.

Используя современную правовоую терминологию, можно сказать, что такие произведения были отнесены к категории запрещенных информационных материалов, однако отсутствовала какая-либо правовая (административная или судебная) процедура признания их таковыми. Подобные статьи невозможно было оспорить ни в административном порядке, поскольку непонятно было, в какой орган обращаться, ни в судебном – из-за отсутствия предмета спора (фактический предмет спора – особенности художественного метода или эстетики произведения), ни в публичном: ни одна газета в стране не могла напечатать материал, противоречащий статьям «Правды».

Последующий контроль включал в себя надзор за деятельностью книготорговцев и владельцев публичных библиотек, которые могли продавать или выдавать для чтения только издания (отечественные и иностранные), одобренные цензурой. В случае нарушения этого требования книги подлежали конфискации, виновные несли ответственность.

Однако такие способы последующего контроля казались недостаточными, поэтому Главное управление по делам печати, начиная с 1884 г. периодически выпускало «Алфавитный список произведений печати, запрещенных к обращению в публичных библиотеках и общественных читальнях». В них перечислялись издания, уже пропущенные общей цензурой, но содержащие, по мнению ее руководителей, излишне либеральные идеи, знакомство с которыми массового читателя было нежелательным. Таким образом, вводились дополнительные запреты, обусловленные социальным статусом потребителя, и устанавливались не предусмотренные законом ограничения доступа к чтению.

Позже Ученым комитетом Министерства народного просвещения стали издаваться списки книг, рекомендованных для народных библиотек. Списки имели обязательный характер. Таким образом, в бесплатных народных читальнях могли находиться только издания, одобренные Ученым комитетом Министерства народного просвещения. Народные библиотеки были лишены права выдавать многие книги и могли выбирать только из списка рекомендованных. Это позволяет говорить о создании особого цензурного механизма управления чтением.

В советских условиях в крупных библиотеках существовали отделы специального хранения, содержавшие книги, не доступные большинству читателей. Тем самым продолжалась практика, когда книги и журналы, одобренные когда-то цензурой, изымались, переводились в спецхраны, получали гриф «Для служебного пользования» в зависимости от политической конъюнктуры.

Еще одним инструментом последующего контроля были чрезвычайные негласные комитеты. В Российской империи они существовали наряду с цензурными учреждениями, предусмотренными Цензурным уставом и принятыми позднее законодательными актами: Высочайше учрежденным комитетом для рассмотрения действий цензуры периодических изданий (так называемый Меншиковский комитет) (27 февраля 1848 г. – 29 марта 1848 г.), Высочайше учрежденным комитетом для высшего надзора в нравственном и политическом отношении за духом и направлением всех произведений нашего книгопечатания (Комитет 2 апреля, или Бутурлинский комитет, 2 апреля 1848 г. – 5 декабря 1855 г.), Комитетом по делам книгопечатания (21 января 1859 г. – 24 января 1860 г.).

Задачей комитетов было осуществление карательной цензуры, то есть цензуры уже вышедших в свет (и, соответственно, прошедших предварительную цензуру) изданий.

В советский период наряду с политредакторами, которые осуществляли предварительную цензуру, в 1923 г. появились политконтролеры (из состава отдела политконтроля ГПУ), которые осуществляли последующий контроль над печатной продукцией. Последующий контроль прежде всего проявлялся в изъятии литературы, этот процесс в советское время приобрел поистине глобальные масштабы.

Процесс запрещения и изъятия книжной продукции не прекращался, поскольку постоянно появлялись новые основания для запретов: если в 1930-е годы таким основанием был арест автора произведения или предисловия к произведению, то в 1970-е годы книги изымались по причине эмиграции авторов. Произведения, получавшие положительные оценки критики, включенные в литературные энциклопедии, и, соответственно, не несущие какой-то опасной информации, уничтожались в целях исключения из массового сознания памяти об их авторах.

Важным инструментом, используемым цензурой, является формирование административно-правового режима секретности, который характеризовался следующими чертами:

– правовой неопределенностью в вопросе секретности/открытости информации;

– недоступностью многих правовых актов, ограничивающих права граждан, самим гражданам;

– приоритетом государственной секретности над принципом открытости общественно значимой информации;

– отсутствием правовых процедур рассекречивания информации;

– отсутствием механизмов, обеспечивающих доступ к общественно значимой информации не только политического, но и экономического, экологического, социального характера;

– использованием правовой категории «государственная тайна» в целях сокрытия истинного положения в тех или иных отраслях народного хозяйства, социально-политических проблем, существующих в обществе.

Все это способствовало формированию атмосферы страха, неуверенности в правомерности действий по созданию и распространению массовой информации.

Проведенный выше анализ правовых и административных средств, применяемых цензурой, позволяет выделить ее основные черты:

– усмотрение цензора, обусловленное возможностью привлечения к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности;

– многоступенчатость системы контроля, на всех этапах своего существования предварительная цензура сочетается с последующей;

– внутриведомственный характер процедуры, невозможность иных правовых способов разрешения спора;

– отсутствие правовых гарантий на всех этапах массово-информационной деятельности (по получению информации, созданию произведений и их законному распространению);

– неопределенность, широта правового содержания законодательных норм, запрещающих производство и распространение некоторых видов информации, которая уточнялась ведомственными актами, вводящими, изменяющими или отменяющими нормы и правила в зависимости от политической конъюнктуры, в результате чего фактическая процедура цензурирования осуществлялась не по закону, а по циркуляру;

– недоступность информации о деятельности цензуры: и царская, и советская цензура была закрыта от всеобщего внимания, нормативные документы, которыми пользовались цензоры и политредакторы, не были широко известны.

Многие из выделенных выше признаков цензуры как политико-правового феномена присущи ей на всех этапах ее существования независимо от политического режима. Политический режим смягчает либо ужесточает использование определенных правовых механизмов, что позволяет говорить о чертах, имманентно присущих правовой природе цензуры.

Сравним выявленные нами признаки цензуры с принципами правового режима информации ограниченного (запрещенного) распространения, которые были сформулированы нами выше.

Для наглядности представим результаты сравнения в виде таблицы:

Принципы ограничения свободы массовой информации

Характерные признаки цензуры

1

Требование правовой формы – установление ограничений производства и распространения информации федеральным законом

1. Существование двух уровней нормативных актов: законодательно устанавливаемых запретов и ведомственных актов, вводящих новый или существенно изменяющих прежний смысл законодательных норм

2. Советский период – отсутствие Закона о печати

2

Введение ограничений производства и распространения должно соответствовать целям защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц; обеспечения обороны страны и безопасности государства

1. Установление оснований цензурных запретов, к которым относились: критика учения православной церкви; подрыв уважения к Императору и членам его семьи; что-либо противоречащее государственным законам; оскорбление добрых нравов и благопристойности; клевета в отношении частного лица; вмешательство в частную жизнь

2. Запрет произведений печати, содержащих агитацию против Советской власти; разглашающих военные тайны Республики; возбуждающих общественное мнение; возбуждающих национальный и религиозный фанатизм; имеющих порнографический характер

3

Соразмерность (пропорциональность) и крайняя необходимость ограничений

Усмотрение цензора, обусловленное перспективой привлечения его к различным видам ответственности: от дисциплинарной до уголовной – в случае пропуска сочинений, нарушающих цензурные правила, и отсутствием такой ответственности за избыточные запреты

4

Соответствие ограничений производства и распространения информации общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам РФ

Отсуствуют* —

521

5

Правовая определенность положений, устанавливающих ограничения производства и распространения информации

Неопределенность, широта правового содержания законодательных норм, запрещающих производство и распространение некоторых видов информации, такая широта уточнялась инструкциями цензорам, что позволяло изменять правовое содержание запретов без изменения правовых норм; правовая неопределенность базировалась на использовании главного правового средства – усмотрения цензора

6

Недопустимость отмены или умаления права свободно производить и распространять информацию

1. Отсутствие права свободно производить информацию: все информационные материалы на этапе производства просматривались цензорами или политредакторами, которые были вправе заставить автора изменить структуру произведения, добавить или убрать отдельных героев, переписать фрагменты текста, что существенно меняло смысл произведения

2. В советский период превращение СМИ в пропагандистский инструмент, когда тематика выступлений либо согласовывалась с партийными органами, либо инспирировалась имиОтсутствие права свободно распространять информацию: даже прошедшие предварительную цензуру информационные материалы изымались, уничтожались или прятались в спецхраны библиотек и музеев

Административный порядок деятельности, сужение или исключение возможности обжаловать решение, принятое цензурным комитетом, путем обращения в суд, который бы мог установить правомерность и соразмерность действий цензуры

Секретность, непрозрачность деятельности, невозможность осуществления какого-либо общественного контроля над цензурой

Отсутствие юридических гарантий возможности осуществления правомерной деятельности по производству и распространению массовой информации, например гарантии доступа к общественно значимой информации, что позволяло запрещать обсуждение в печати отдельных тем, исторических событий, деятельности впавших в немилость публичных деятелей, сообщения о катастрофах, эпидемиях, голоде, экологических бедствиях и т. д.

Сравнительный анализ принципов ограничения свободы массовой информации с характерными чертами цензуры позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, большинство признаков цензуры противоречат принципам ограничений свободы массовой информации и принципам ограничений прав и свобод человека и гражданина в целом, установленным Конституцией РФ и получившим толкование Конституционного Суда РФ – в частности требованиям правовой формы в виде федерального закона; соблюдения соразмерности и крайней необходимости ограничений; правовой определенности положений, устанавливающих ограничения производства и распространения информации; недопустимости отмены или умаления прав (п. 1, 3, 5, 6 таблицы).

Во-вторых, основные признаки цензуры, а также применение организационно-правовых средств, используемых ею, вступают в противоречие с общеправовыми принципами, как то:

– принципом законности, поскольку сам механизм осуществления цензуры «заточен» на то, чтобы определять содержание и объем получаемой обществом информации не в соответствии с законом, а в зависимости от «видов и оттенков направления», «духа времени», «взглядов правительства», то есть от политической конъюнктуры. Доказательством этого положения служит тот факт, что в России во все время существования цензуры (с XVIII и почти до ХХ в.), несмотря на многочисленные попытки, так не был принят закон о печати, который бы устанавливал правовые рамки ее существования;

– принципом деидеологизации государственной власти, поскольку именно цензура является инструментом проведения государственной идеологии, будь то утверждение идеи «Православие, Самодержавие, Народность!» или «беспощадное подавление эксплоататоров» ради построения коммунизма. В полную силу это проявилось в советский период, когда, по мнению исследователей, «партийные органы оказывали регламентирующее воздействие на прессу, указывали цели пропаганды и намечали пути их реализации, распределяли задачи, организовывали и контролировали их выполнение, а затем оценивали результат. Творческие сотрудники редакций не принимали ключевых решений по деятельности СМИ, не могли влиять на концепцию издания, корректировать его цели и задачи в соответствии с жизненными реалиями»522. Цензура перестала быть просто институтом, препятствующим распространению запрещенной информации, но прямо включалась в политико-пропагандистский механизм: «СМИ были встроены в систему государственной пропаганды и агитации … они находились на службе у государства, которое использовало СМИ в качестве инструментов прямого воздействия на общество. Государство транслировало через этот канал свою волю, свои установки, свое понимание происходящих событий»523;

– принцип разделения властей^524, поскольку по отношению к печати цензурное ведомство соединяло функции законодательной (определяя рамки дозволенного), исполнительной (исполняя цензорские обязанности) и судебной (запрещая напечатание произведения) властей. В этом смысле цензура – это инструмент, возможный только при монархической форме правления или в тоталитарном государстве, где принцип разделения властей не действует. Доказательством могут служить многочисленные примеры, когда российские монархи или советские вожди лично выполняли функции высочайшего цензора.

В-третьих, необходимо отметить частичное совпадение современного «перечня» целей ограничения свободы массовой информации и оснований цензурного вмешательства (п. 2 таблицы, в частности, защита нравственности и интересов других лиц, защита различных видов тайн).

Такое совпадение, конечно, не является случайным. Оно вызвано тем, что правовое регулирование печати, как отмечал Ю. М. Батурин, развивалось в Российской империи прежде всего как цензурное право^525. В связи с чем именно в рамках цензурного законодательства формировались правовые институты ограничения свободы печати, в частности запрет диффамации, непристойной информации, институты личной, семейной, служебной, военной и государственной тайны.

Цель правового режима цензуры заключается в 1) унификации информационных потоков путем устранения конкурирующих точек зрения и сокрытия достоверной информации, распространение которой может поставить под сомнение объективность создаваемой властью картины мира; 2) управлении общественным сознанием: цензурные «запреты налагаются не столько на темы, сколько на мироощущение»526; 3) проведении единой идеологии в соответствии с политическими целями, определяемыми властными структурами.

Легальные основания цензурных вмешательств очень часто служили ширмой для запрещения любых сведений негативного характера, критических идей, а также произведений, показывающих жизнь более сложной и многомерной, чем хотелось бы руководителям цензурного ведомства. Изучение большого корпуса работ по истории российской и советской цензуры приводит к выводу, что основным направлением ее деятельности всегда оставалась борьба с инакомыслием в печати, цензура использовалась прежде всего для запрета критики действий власти, обсуждения новых общественно-значимых идей.

Режим цензуры всегда являлся общим информационным режимом. Нормы цензурных уставов не предполагали свободы производства и распространения информационных продуктов, а также не содержали гарантий реализации прав и свобод авторов, редакторов и издателей. В советское время управление духовной жизнью общества переросло в регламентирующее воздействие партийных органов, указания которых носили императивный характер, определяли методы и задачи создания массовой информации либо объявляли отдельные статьи и произведения, литературные и художественные направления идеологически вредными.

В целом сравнительный анализ правовых режимов ограничения массовой информации и цензуры приводит к выводу о том, что можно выделить критерии их отличия:

– цели применения: режим ограничения массовой информации – исключение распространения вредной и опасной информации, режим цензуры – управление общественным сознанием, проведение единой идеологии;

– принципы: режим ограничения массовой информации соответствует принципам ограничения прав и свобод человека и гражданина, установленным в Конституции РФ; режим цензуры противоречит принципам ограничения прав и свобод человека и гражданина, установленным в Конституции РФ, и некоторым основам конституционного строя России;

– используемые правовые средства: режим ограничения массовой информации – установление условий реализации свободы массовой информации, обязываний субъектов информационной деятельности, возрастных и иных пределов осуществления информационных прав, запретов злоупотребления свободой массовой информации, ответственности за нарушение закрепленных в законодательстве ограничений свободы массовой информации. Указанные правовые средства в зависимости от обстоятельств могут варьироваться, совершенствоваться, при необходимости в их систему вводятся новые. Режим цензуры – усмотрение цензора, выпуск ведомственных актов, позволяющих подчинять производство информационной продукции политической конъюнктуре, запрет информирования по отдельным темам и, соответственно, запрет их обсуждения, уничтожение информационной продукции, не соответствующей задачам сегодняшнего дня; ведомственный характер принятия решений.

По всем указанным критериям правовые режимы ограничения массовой информации и цензуры коренным образом отличаются друг от друга.

Можно выделить только два частично совпадающих элемента:

– объекты защиты: общественная нравственность, права и свободы других лиц, сохранение тайн;

– осуществление последующего контроля.

Собственно, авторы, обосновывающие необходимость возрождения цензуры, опираются именно на эти два элемента, игнорируя все остальные. Их точка зрения в обобщенном виде может быть сформулирована так: «Последующая цензура в СМИ допустима в целях противодействия распространению экстремистской информации и информации, оправдывающей терроризм, охраны общественной нравственности, защиты чести, достоинства личности, неприкосновенности частной жизни, ограждения детей и молодежи от пагубного влияния».

На наш взгляд, при этом не учитывается то, что последующий контроль, осуществляемый цензурой, делится на два вида. Во-первых, контроль за соблюдением законодательства о производстве и распространении массовой информации. Этот вид контроля выражался в просмотре и изъятии литературы, нарушающей запреты цензурных уставов. Такой вид контроля действительно необходим, поскольку недостаточно только установить ограничительные нормы и ждать, что все участники информационных процессов будут им строго следовать.

В современных условиях последующий контроль состоит из действий управомоченных органов государственной власти, осуществляемых в соответствии с законом, и судебного разрешения информационных споров, включая возможность обращения в Конституционный Суд РФ и Европейский суд по правам человека.

В этом случае последующий контроль за производством и распространением информации является необходимой частью механизма реализации свободы массовой информации, который включает в себя: формально-правовое признание прав и свобод человека по производству и распространению массовой информации; нормативное закрепление содержания данных прав, реализуемых через определенные полномочия одних субъектов и корреспондирующие ему правовые обязанности других субъектов; регулирование порядка реализации права; установление ограничений свободы массовой информации; запрет основных видов злоупотребления ею; закрепление гарантий осуществления свободы массовой информации; контроль со стороны управомоченных органов государственной власти за действиями всех участников массово-информационной деятельности; право на обращение в судебные органы.

Однако, во-вторых, для цензуры характерен вид последующего контроля, использующий такие методы, как создание всякого рода «негласных комитетов» с неопределенными полномочиями, вмешательство в деятельность по производству и распространению информации, основанное не на законе, а на политически обусловленных указаниях, непредусмотренное законом воспрепятствование доступа к информации и изъятие информационной продукции.

Использование комплекса тех или других средств и методов осуществления последующего контроля позволяет отделить правомерные способы контроля за соблюдением ограничений свободы массовой информации от цензуры.

В этом смысле возрождение цензуры будет означать внедрение методов, не соответствующих принципам демократического правового государства, которым необходимо следовать в силу ст. 1 Конституции РФ.

Теперь рассмотрим тезис о необходимости возвращении цензуры ради защиты общественной нравственности, прав и свобод других лиц, безопасности несовершеннолетних.

Отметим, что в научной литературе в зависимости от охраняемых ценностей обычно выделяют социальную, нравственную, лингвистическую, политическую и другие виды цензуры^527.

Отмечается, что социальная цензура выполняет двуединую задачу: во-первых – не допустить разрушения (подмены) социальных ценностей общества в целом, поэтому одна из функций социальной цензуры – поддержание сложившихся стереотипов социально приемлемого поведения, выработка системы важных для общества социальных ориентиров.

Другим направлением социальной цензуры является поддержание общественной стабильности: конфликты интересов, существующие между отдельными социальными группами, не должны перерастать в открытые столкновения между ними. Основаниями запрещения являются уничижительные или восхваляющие расовые характеристики, сообщения и материалы, возбуждающие этническую, социальную, классовую и др. рознь^528.

Одним из наиболее обсуждаемых на сегодняшний день является вопрос о возможности нравственной цензуры.

Борьба с непристойными произведениями печати, произведениями живописи и графики, публичных зрелищ того же рода во все времена была одной из важных задач цензуры^529. Главной проблемой нравственной цензуры является определение границ откровенности при описании (изображении) сцен, связанных с сексуальностью, насилием, жестокостью. Судя по результатам исследований ВЦИОМ, подавляющее большинство россиян (79 %) считают, что за последние годы состояние нравственности в стране ухудшилось, и связывают это, в первую очередь с эксплуатацией тем секса и порнографии, насилия и жестокости на телевидении и других СМИ^530. При этом 83 % высказывают мнение, что поддержание должного морально-этического климата в стране – задача государства, поэтому все чаще звучат требования установления нравственной цензуры на телевидении. Морально-нравственная проблематика все чаще перемещается в центр общественного внимания, становясь предметом острых дискуссий^531.

С социальной и нравственной цензурой тесно связывают неизбежность возрастной (педагогической) цензуры. Ее необходимость обосновывают тем, что сообщения и материалы, которые имеют правовой статус свободно распространяемой информации, могут по тематике, содержанию или художественному оформлению не соответствовать развитию детей и потому способны отрицательно повлиять на их психику, принести вред духовному и физическому развитию, сформировать предпосылки антисоциального поведения.

В последнее время принятие подобных правовых норм приобрело особую актуальность в связи с развитием информационно-телекоммуникационных технологий, упрощающих доступ детей к определенной информации. С развитием Интернета обсуждается вопрос о формах фильтрации материалов, размещенных в сети, которая подразумевает, с одной стороны, внедрение программно-технических средств, обеспечивающих исключение доступа несовершеннолетних к ресурсам, содержащим запрещенные материалы, а с другой – решение вопроса о субъектах правовой ответственности в случаях нарушения информационной безопасности детей^532.

Понятие лингвистической цензуры возникло относительно недавно. В конце 1990-х годов филологи, политики, общественные деятели стали выражать тревогу за судьбу русского языка, отмечать негативные процессы, связанные с современным его состоянием: «Идет снижение речевой культуры в бытовом общении, в публичных выступлениях, в языке художественной литературы и публицистики. В русскую речь все больше внедряются вульгарные, а иногда и просто непристойные выражения. Она засоряется словами и оборотами из жаргонов, профессиональных языков, излишними заимствованиями из языков иностранных»533.

В качестве мер правового решения указанных проблем предлагаются: признание языка объектом правовой защиты, установление конституционно-правового режима, государственного языка, создание специального государственного органа («языковой полиции»), который будет следить за соблюдение языковых норм, введение административной ответственности за систематические правонарушения в языковой сфере^534.

В отличие от перечисленных выше видов цензуры, действие которых более или менее ограничено определенной сферой, политическая цензура стремится к монополизации всех сфер духовной и культурной жизни, подавлению любого инакомыслия. Она тесно связана с идеологией и объективируется во всех сферах государственной и общественной жизни, включая СМИ, пропаганду, культуру, искусство, образование. Многоаспектный характер политической цензуры, сложный механизм ее влияния на весь спектр проявлений общественной и культурной жизни, по мнению Т. М. Горяевой, превращает ее в подсистему государственной политической системы^535.

Политическая цензура теснее всего связана с государством, в разных ситуациях использует другие виды цензуры (нравственную, социальную) в политических целях.

К современным формам проявления такой цензуры относятся случаи, когда политические деятели и должностные лица стремятся не допустить передачу информации о фактах, свидетельствующих об их профессиональных промахах, некомпетентности, коррупционной заинтересованности в принятии того или иного решения, а также пресечь распространение критических мнений по поводу их общественной деятельности или исполнения ими должностных обязанностей. Такой вид цензуры мы предлагаем определить как репутационная цензура.

Анализ представленной выше типологии цензуры в зависимости от охраняемых ценностей приводит к выводу, что поддержание общественного порядка и нравственности населения, защита детей от вредной информации, экология родного языка прямо или косвенно установлены в качестве целей возможного ограничения прав и свобод человека в Конституции Российской Федерации, международных правовых актах. И, следовательно, они должны защищаться в рамках института ограничения свободы массовой информации, свободы выражения мнений, права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, то есть с использованием правомерных средств, соблюдением основных принципов ограничений прав и свобод и возможностью судебного разрешения спора в случае его возникновения.

Например, социальная цензура связана с запретом пропаганды дискриминации, поскольку, как совершенно справедливо указывает Г. Н. Комкова, «в современном мире считается необходимым не только отменить всякие законодательные акты, ведущие к возникновению или существованию дискриминации, но и карать по закону всякое распространение идей … поощряющих дискриминацию»534. Во многих странах приняты законы, запрещающие разжигание идей расизма, фашизма, шовинизма.

В большинстве государств мира приняты законы, призванные защитить несовершеннолетних от информации, которая побуждает детей к совершению действий, представляющих угрозу их жизни и (или) здоровью; обосновывает или оправдывает допустимость насилия и (или) жестокости; оправдывает противоправное поведение и т. д.

Иными словами, так называемая «нравственная, возрастная, социальная, лингвистическая цензура» с юридической точки зрения цензурой не является, в указанных случаях уместнее говорить о реализации правомерных ограничений свободы распространения мнений, идей и информации в целях, определенных международно-правовыми актами и Российской Конституцией.

К собственно цензуре нужно отнести только различные разновидности политической цензуры, существование которой противоречит принципам идеологического многообразия и ценности прав и свобод человека, препятствует осуществлению общественного контроля за общественными и политическими событиями и обеспечению подотчетности и прозрачности политических организаций и органов государственной власти, необходимых в демократическом обществе.

Таким образом, вопрос о цензуре – это, в первую очередь, вопрос о средствах, применяемых для регулирования в сфере производства и распространения массовой информации.

Если мы для защиты этих ценностей используем правовые средства, соответствующие принципам ограничений прав и свобод, то применение термина «цензура» будет неоправданным.

Возрождение цензуры в любом случае предполагает не только создание специального органа контроля, но и произвол цензорского усмотрения, секретность цензурной деятельности и невозможность осуществления общественного контроля в этой сфере, сужение или исключение возможности обжаловать правомерность и соразмерность решений, принятых цензурным органом, отсутствие юридических гарантий правомерной деятельности по производству и распространению массовой информации.

Собственно запрет цензуры в Конституции РФ – это запрет использования таких средств и методов, которые грубо нарушают права человека (право на свободу убеждений, свободу слова, на доступ к информации, на судебную защиту) и противоречат принципам правового демократического государства.

Возвращаясь к вопросу о возможности трансформации института цензуры в правовом демократическом государстве, надо констатировать, что такая трансформация уже произошла. Вместо института цензуры – устаревшего, архаичного инструмента, используемого государством для сдерживания информационных потоков и подавления инакомыслия, современное право применяет другие механизмы осуществления контроля над деятельностью субъектов в информационной сфере.

Институт ограничения свободы массовой информации – один из таких правовых механизмов. При этом в последнее время в правовой литературе обсуждаются и другие, предполагающие участие не столько государства, сколько активизирующегося в России гражданского общества. Перспективными представляются разработки о совершенствовании юридической ответственности за злоупотребление свободой массовой информации, предложения такого способа решения возникающих конфликтов, как третейский суд, развитие деонтологических форм саморегуляции в деятельности российских СМИ и различных технологий общественного контроля над их деятельностью.

Подобные формы должны носить правовой характер и отвечать требованиям демократического государства – в то же время эффективно защищать личность и общество от недостоверной информации и манипулирования сознанием.

Попытка соединить цензуру с принципами правового демократического государства, а также с принципами приоритета прав и свобод человека обречена на неудачу, поскольку методы и средства, используемые цензурой, противоречат данным принципам.

4.3. Проблемы реализации правовых ограничений свободы массовой информации

В условиях перехода к информационному обществу особое значение приобретает проблема ограничения права на информацию и свободы массовой информации. Современное законодательство в этом смысле содержит два типа ограничений: ограничения права искать, получать и передавать информацию (в юридической литературе этот комплекс правомочий получил название права на доступ к информации) и ограничения права производить и распространять информацию.

В аспекте доступа к информации российское законодательство не делает принципиальных различий между гражданами и организациями. Например, Федеральный закон об информации в ст. 8 выделяет две группы субъектов – граждан и организации, юридические лица. Такой подход представляется оправданным, поскольку и организации (редакции СМИ, общественные организации, объединения, политические партии), и граждане (частные лица, ученые-исследователи, блогеры, представители общественных организаций), получая доступ к информации, впоследствии могут различным образом ее использовать, в том числе на основе полученных сведений и материалов создавать собственный информационный продукт и распространять его различными способами, участвуя тем самым в информационном обороте. Можно сказать, что свобода массовой информации во многом базируется на свободе доступа к информации.

На наш взгляд, одной из основных проблем реализации ограничения доступа к информации является недостаточная четкость нормативно-правового определения границ, отделяющих общедоступную информацию от сведений, составляющих охраняемую законом тайну, в той или иной сфере общественных отношений.

Одним из наиболее сложных является вопрос о правовом регулировании служебной тайны. Федеральный закон «О служебной тайне», о необходимости которого говорится давно, до сих пор не принят. В настоящее время отношения в данной сфере регулируются общими нормами закона «Об информации», большим количеством федеральных законов, связанных с различными видами государственной и муниципальной службы, а также подзаконными актами, из которых важнейшими являются Указ Президента РФ «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера» от 6 марта 1997 г. № 188 (в редакции Указа Президента РФ от 13 июля 2015 г. № 357)537, Постановление Правительства от 3 ноября 1994 г. № 1233 (в редакции Постановления Правительства РФ от 20 июля 2012 г. № 740), «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти и уполномоченном органе управления использованием атомной энергией»538.

Согласно п. 1.2 Постановления, к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью. В научной литературе не раз подвергалась критике правовая неопределенность понятия «диктуются служебной необходимостью» – как указывает И. Ю. Павлов, «используемая в Постановлении № 1233 формулировка обесценивает существо конституционного права граждан на доступ к информации, поскольку ставит его реализацию в зависимость от ничем неограниченного усмотрения должностного лица»539.

Также обращалось внимание на то, что большое количество нормативных актов, касающихся служебной тайны, приводят к бессистемности и противоречивости правового регулирования. Показательные примеры этого в научной литературе приводились неоднократно^540.

На сегодняшний день очевидно, что ограничения, связанные с режимом служебной тайны, должны быть установлены в специальном федеральном законе, в котором необходимо:

– четко установить критерии отнесения сведений к служебной тайне,

– определить исчерпывающий перечень случаев, когда доступ к информации может и должен быть ограничен,

– установить срок, на который вводится режим ограниченного доступа,

– ввести норму, обязывающую обеспечить общедоступность информации, срок конфиденциальности которой истек^541.

Зачастую органы государственной власти отказывают в предоставлении информации по запросам граждан, апеллируя к тому, что данный вид информации не включен в перечень сведений, обязательно размещаемых на официальных сайтах и обнародуемых в официальных изданиях. Тот факт, что доступ к запрашиваемой информации не ограничен законом, должностными лицами не учитывается. Преобладает логика, согласно которой, если нет прямо установленной обязанности по предоставлению тех или иных сведений, то их и не предоставляют, даже не смотря на то, что эти сведения не являются тайной. В случае судебного спора суды чаще всего становятся на сторону органов государственной власти.

Необходимо заметить, что законодательство, регулирующее доступ к информации органов государственной власти, образовательных, медицинских организаций, социальных служб, а также доступ к библиотечным, музейным, архивным, образовательным и научным ресурсам интенсивно развивается. Установлены дополнительные гарантии права на информацию, например, в Законе об информации указываются цели ограничений доступа к информации, дается легальное понятие конфиденциальности информации, определяется перечень сведений, к которым не может быть ограничен доступ, называются основные виды тайн, устанавливается ответственность за их разглашение. Эти положения закона конкретизируются в развитом законодательстве о тайнах, также они конкретизируются в обширной научно-правовой литературе.

Положительную роль сыграло принятие Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ, который устанавливает основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и содержит развернутый перечень информации, которую органы государственной власти обязаны размещать на своих сайтах, что способствовало значительному увеличению общедоступной информации о деятельности власти.

Проблемы ограничения права производить информацию являются самыми малоисследованными.

Исходя из толкований понятия производить, само право производить информацию и возможности его ограничения могут получить три трактовки:

1) право на производство информации понимается как «одно из естественных прав человека, наряду с правом на жизнь, если говорить еще точнее, производство (как и восприятие…) информации – неотъемлемое свойство любого живого организма», поэтому «запрет на производство информации, если понимать под ней любые сведения независимо от формы представления, предполагает вмешательство государства в психическую деятельность человека, а это невозможно, по крайней мере, правовыми методами»542;

2) право на изготовление информационной вещи, некоего информационного продукта. Ограничение так понимаемого права на производство информации возможно в том случае, если само появление информационного продукта несет в себе, может быть, и потенциальную, но объективную опасность личности, обществу, государству;

3) право на создание информационных материалов в целях их массового распространения, донесения своих идей и мнений до максимального количества участников общественного диалога. В этом случае ограничение права на производство информации (чаще всего имеется в виду вредная информация, содержание которой может оказать деструктивное воздействие на общество и государство, причинить психический или физический ущерб личности), может осуществляться только при наличии указанной цели, то есть передачи информационных материалов неопределенному кругу лиц.

Учитывая, что цензура осуществляла контроль именно на этапе производства информационных материалов, можно согласиться с позицией о том, что «возможность ограничения права производить информацию в целом представляется дискуссионной»543. Главной проблемой в этом случае будет выработка критериев учета потенциальной опасности, которую несет произведенная информация.

Российское законодательство содержит всего четыре прямо выраженных запрета на производство информационных материалов, три из них относятся к ограничениям производить массовую информацию.

Во-первых, ст. 242 и 242.1 УК РФ запрещают незаконное изготовление порнографических материалов, а также изготовление порнографических материалов с участием несовершеннолетних. В данном случае запрет производства таких материалов обусловлен тем, что сам процесс их создания чаще всего связан с психическим или физическим насилием над личностью, особенно если это касается несовершеннолетних. Тем самым указанный запрет имеет не только информационно-правовое и правозащитное содержание.

Во-вторых, ст. 13.15 КоАП РФ запрещается изготовление и (или) распространение теле-, видео-, кинопрограмм, документальных и художественных фильмов, а также относящихся к специальным средствам массовой информации информационных компьютерных файлов и программ обработки текстов, содержащих скрытые вставки, воздействующие на подсознание людей и (или) оказывающие вредное влияние на их здоровье. Общественная опасность этого вида материалов в том, что человек, подвергаясь их воздействию, не осознает вредного влияния, которое на него оказывается, и не может ему противостоять. Поэтому запрет производства информационной продукции, содержащей скрытые вставки, воздействующей на подсознание людей и (или) оказывающей вредное влияние на их здоровье, препятствует превращению личности в объект манипуляций.

В-третьих, ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» относит к экстремизму в том числе «массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения». В соответствии с этим положением закона ст. 20.29 КоАП предусматривается административная ответственность за «массовое распространение экстремистских материалов, включенных в опубликованный федеральный список экстремистских материалов, а равно их производство либо хранение в целях массового распространения». В данном случае экстремистские материалы, включенные в федеральный список Минюста, признаны таковыми решениями судов Российской Федерации, и потому запрет их производства – это следствие судебного решения.

Федеральным законом от 2 мая 2015 г. № 116-ФЗ в ст. 13.15 КоАП была введена ч. 6, согласно которой предусматривается административная ответственность за «производство либо выпуск продукции средства массовой информации, содержащей публичные призывы к осуществлению террористической деятельности, материалы, публично оправдывающие терроризм, или другие материалы, призывающие к осуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающие или оправдывающие необходимость осуществления такой деятельности»544.

Введение указанной нормы вызывает много вопросов. Например, на каком этапе производства и кем будет осуществляться проверка на экстремизм: во время печатания тиража газеты, монтажа телепередачи? По-прежнему ли только суд будет признавать материалы экстремистскими?

На наш взгляд введение данной нормы открывает возможность легализации цензуры и прямо нарушает конституционную норму ч. 5 ст. 29.

Наиболее сложный комплекс проблем реализации правовых ограничений свободы массовой информации связан с ограничениями права на распространение информации.

В научной литературе необходимость ограничения права на распространение информации связывается с неблагоприятными последствиями, к которым может привести воздействие такой информации; сведения, подпадающие под ограничения, получили название «вредная информация».

Сразу отметим, что легального понятия вредной информации современное российское законодательство не содержит.

Частичная легализация понятия вредная информация произошла в связи с принятием Федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ, где дается определение такой информации: «Информация, причиняющая вред здоровью и (или) развитию детей, – информация (в том числе содержащаяся в информационной продукции для детей), распространение которой среди детей запрещено или ограничено в соответствии с настоящим Федеральным законом» (п. 7 ч. 2 ст. 1).

Сам подход к определению вредной информации, зафиксированный в законе, нельзя признать удовлетворительным из-за его алогичности: информация признается недопустимой не потому, что она причиняет вред, а наоборот, информация вредна, потому что она запрещена этим же законом. Смысл данной нормы закона в упрощенном виде может быть передан так: «то, что мы запретили, то и вредно».

Несмотря на неудачное определение вредной информации для детей и другие недостатки Федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», констатируем, что законодатель признал наличие вредной информации для детей, кроме того, в законе дается довольно подробная классификация информации, вредной для детей в зависимости от возрастных категорий.

В Законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», регулирующем отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, не содержится понятия вредная информация, а используется термин «информация, распространение которой ограничивается или запрещается» (п. 4 ч. 3 ст. 5), однако не указываются цели и причины установленных запретов.

Отсутствует общий перечень видов вредной информации. Так, вся информация, на распространение которой установлен запрет, делится на две большие группы: «1) информация, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, и 2) иная информация, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность» (ч. 6 ст. 10).

Указанная норма, на наш взгляд, не отвечает требованию правовой определенности, поскольку формулировка «иная информация, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность» имеет безразмерный характер и каждое введение новых запретительных норм в информационной сфере УК РФ или КоАП РФ будет увеличивать объем понятия вредная информация.

В Законе РФ «О средствах массовой информации» вместо понятия вредная информация используется термин «злоупотребления печати». Однако его определения в Законе не содержится, при этом перечисляются основные виды таких злоупотреблений.

За 23 года действия Закона о СМИ было принято 10 законов, вносящих изменения в ст. 4, запрещающую злоупотребления печати (Федеральные законы от 19 июля 1995 г. № 114-ФЗ, от 20 июня 2000 г. № 90-ФЗ, от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ, от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ, от 16 октября 2006 г. № 160-ФЗ, от 24 июля 2007 г. № 211-ФЗ, от 11 июля 2011 г. № 200-ФЗ, от 5 апреля 2013 г. № 34-ФЗ, от 5 апреля 2013 г. № 50-ФЗ, от 24 ноября 2014 г. № 370-ФЗ).

В результате список злоупотреблений печати, содержащийся в Законе о СМИ, не носит системного характера: запреты самого широкого характера перемежаются с очень узкими, принятыми «по случаю» нормами.

Кроме того, Закон о СМИ регулирует деятельность средств массовой информации – соответственно, указанные запреты адресованы только журналистам и редакциям СМИ. Но в условиях развития информационных и коммуникативных технологий количество субъектов, распространяющих информацию, значительно возрастает, поэтому представляется необходимым создание универсальных принципов деятельности в информационной сфере, в том числе установление общих запретов на распространение отдельных видов информации.

В теоретико-правовой литературе общепринятым стало определение, данное в одном из первых системных трудов по информационному праву: «Вредная информация – это информация, не являющаяся конфиденциальной, но обусловливающая необходимость охраны и защиты прав и законных интересов личности, общества и государства в силу возможного вреда, который нанесет этим субъектам ее оборот (производство – распространение – применение)»545, позже это определение было модернизировано В. Н. Лопатиным в соответствии с изменяющимся законодательством и с учетом развития информационно-коммуникационных технологий: исследователь обозначил термин как информацию, которая «не является конфиденциальной, но ее распространение и применение через сети коммуникаций наносит вред человеку, обществу и государству»546.

На наш взгляд, последнее определение до сих пор является наиболее продуктивным, поскольку: 1) отделяет вредную информацию от других видов информации, распространение которой тоже запрещено (от конфиденциальной информации); 2) содержит ярко выраженные телеологический и аксиологический аспекты (противодействие распространению такой информации преследует цель предотвращения вреда личности, обществу, государству и способствует сохранению гражданско-правовых, социальных и нравственных ценностей); 3) указывает основные пути использования подобной информации (распространение и применение). Предлагавшиеся позже определения вредной информации остаются в том же терминологическом русле^547.

В труде И. Л. Бачило, В. Н. Лопатина, М. А. Федотова была предложена следующая классификация вредной информации:

1) информация, направленная на разжигание ненависти, вражды и насилия (в том числе возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть, вражду, превосходство, рознь, нетерпимость; информация, содержащая призывы к войне;

2) ложная информация (в том числе недобросовестная, недостоверная, заведомо ложная реклама);

3) информация, содержащая посягательства на честь, доброе имя и деловую репутацию других лиц;

4) непристойная информация (в том числе порнография, неэтичная реклама);

5) информация, оказывающая деструктивное воздействие на здоровье людей (в том числе реклама со скрытыми вставками)548.

На наш взгляд, приведенная классификация, безусловно, сохраняет свою концептуальную значимость, однако с момента ее создания в законодательстве произошли значительные изменения – например, была декриминализирована статья за заведомо ложную рекламу, в то же время были введены новые виды вредной информации.

В связи с этим мы проведем собственную систематизацию основных групп информации, распространение которой запрещено российским законодательством, а также обозначим проблемы, связанные с реализацией ограничений каждого из видов вредной информации.

1. К первой группе, безусловно, следует отнести информацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть, вражду и насилие.

Запрет на распространение такой информации содержится в нормах Конституции Российской Федерации, согласно которым «запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на … разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни» (ч. 5 ст. 13), «не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства» (ч. 2 ст. 29).

Конституционные положения получили свое развитие в российском законодательстве.

Например, ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ запрещает агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающую национальное достоинство, пропагандирующую исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности^549.

Подобные положения содержатся в ст. 56, 68 Федерального конституционного закона «О референдуме» от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ^550, ст. 9 Федерального закона «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ^551 и ст. 16 Федерального закона «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ^552.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ содержит положение о запрете педагогическим работникам использовать образовательную деятельность для разжигания социальной, расовой, национальной или религиозной розни, для агитации, пропагандирующей исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, их отношения к религии (ст. 48)553.

Действия, направленные на возбуждение ненависти либо вражды, а также унижение достоинства человека либо группы лиц по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, а равно принадлежности к какой-либо социальной группе, совершенные публично или с использованием СМИ, образуют самостоятельный состав преступления, предусмотренный ч. 1 ст. 282 УК.

Возбуждение социальной, расовой, национальной и религиозной розни, а также пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности включено в понятие экстремистской деятельности, согласно ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ^554.

Правовые проблемы реализации подобных запретов международные и отечественные правозащитники связывают с отсутствием в законодательстве ясных критериев, позволяющих однозначно отнести те или иные материалы к экстремистским.

Так, Венецианская комиссия, изучавшая текст Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», отметила, что «вследствие широкого и неточного словоупотребления, в особенности в “основных понятиях”, определяемых в Законе, таких как определение “экстремизма”, “экстремистской деятельности”, “экстремистских организаций” или “экстремистских материалов”, правоприменителю предоставляется слишком широкое усмотрение в толковании и применении этих понятий, что может привести к произволу»555.

Уполномоченный по правам человека в РФ неоднократно высказывал озабоченность тем, что само понятие экстремизма носит преимущественно оценочный характер и не отвечает требованию определенности. В своем докладе о состоянии прав человека в РФ за 2008 г. В. П. Лукин обращал внимание на то, что «размытость» правового содержания основных понятий антиэкстремистского закона на практике приводит к тому, что «правоохранительные органы склонны усматривать признаки экстремизма едва ли не в любом тексте, содержащем критику государства, его должностных лиц и политики»556. В связи с этим Уполномоченный указывал на необходимость «провести ясную и четкую разделительную черту между экстремизмом и инакомыслием (плюрализмом мнений). Только в этом случае противодействие экстремизму не выйдет за пределы конституционного пространства»557.

И в последующих докладах Уполномоченный неизменно обращался к проблемам реализации запрета на распространение информации экстремистского характера, выявляя различные грани правоприменительной практики. Например, на «отсутствие сколько-нибудь четких критериев квалификации публичной информации как “экстремистской”» и, как следствие, на «неоправданно расширительное применение антиэкстремистского законодательства», а также на сомнительность судебных экспертиз по выявлению экстремистского содержания В. П. Лукин указывал и в своем докладе за 2010 г.558 В результате, как отмечал Уполномоченный, «становится возможной ситуация, когда фактически любое не вполне комплиментарное высказывание в отношении любой группы людей суд при желании может признать экстремистским на основании сугубо оценочного экспертного заключения, оставленного специалистами разных областей знаний на основе никому, кроме них, не известных критериев»559.

В докладе за 2013 г. Уполномоченный выразил сомнения в оправданности рассмотрения дел о распространении информации экстремистского характера в порядке особого производства (то есть без участия сторон). «По глубокому убеждению Уполномоченного, подобные дела, представляющие собой спор о праве автора (или правообладателя) на распространение своей информации и неограниченного круга лиц на ее получение, должны рассматриваться только в процедуре искового производства, то есть в состязательном процессе. Процедура же особого производства ведет к отрицанию правосубъектности заинтересованных сторон, что нарушает их права, охраняемые Конвенцией о защите прав человека и основных свобод и Конституцией Российской Федерации»560.

Российское законодательство о противодействии экстремистской деятельности в течение нескольких лет подвергается серьезной критике и в научной правовой литературе^561. О. А. Кудряшова обращает внимание на то, что «критерий соразмерности может считаться соблюденным только в том случае, если мера ограничения не просто пригодна и целесообразна для защиты конституционной ценности, но обусловлена серьезностью вреда, который предотвращается данным ограничением. В связи с этим запрет распространения информации в целях противодействия экстремизму можно считать соразмерным ограничением, только если запрещаемая информация объективно инициирует, обосновывает, оправдывает или подразумевает возможность совершения насилия или иных противоправных действий, основанных на нетерпимости»562.

Попытка уточнить основные понятия антиэкстремистского законодательства была предпринята Высшими Судами Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ в одном из своих определений указал: применяя положения Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», суды обязаны исходить из того, что «обязательным признаком указанной разновидности экстремизма (экстремистских материалов) является явное или завуалированное противоречие соответствующих действий (документов) конституционным запретам возбуждения ненависти и вражды, разжигания розни и пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства, наличие которого должно определяться с учетом всех значимых обстоятельств каждого конкретного дела…

В то же время ограничение посредством антиэкстремистского законодательства свободы совести и вероисповедания, свободы слова и права на распространение информации не должно иметь места в отношении какой-либо деятельности или информации на том лишь основании, что они не укладываются в общепринятые представления, не согласуются с устоявшимися традиционными взглядами и мнениями, вступают в противоречие с морально-нравственными и (или) религиозными предпочтениями. Иное означало бы отступление от конституционного требования необходимости, соразмерности и справедливости ограничений прав и свобод человека и гражданина»563.

Разъяснение особенностей применения антиэкстремистского законодательства было дано и Пленумом Верховного Суда РФ, который в своем постановлении указал: «Под действиями, направленными на возбуждение ненависти либо вражды, следует понимать, в частности, высказывания, обосновывающие и (или) утверждающие необходимость геноцида, массовых репрессий, депортаций, совершения иных противоправных действий, в том числе применения насилия в отношении представителей какой-либо нации, расы, приверженцев той или иной религии и других групп лиц. Критика политических организаций, идеологических и религиозных объединений, политических, идеологических или религиозных убеждений, национальных или религиозных обычаев сама по себе не должна рассматриваться как действие, направленное на возбуждение ненависти или вражды…

Не является преступлением, предусмотренным статьей 282 УК РФ, высказывание суждений и умозаключений, использующих факты межнациональных, межконфессиональных или иных социальных отношений в научных или политических дискуссиях и текстах и не преследующих цели возбудить ненависть либо вражду, а равно унизить достоинство человека либо группы лиц по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, принадлежности к какой-либо социальной группе»564.

Таким образом, Конституционный Суд РФ и Пленум Верховного Суда РФ в своих решениях четко указали на основной критерий, по которому информационные материалы должны признаваться экстремистскими: возбуждение национальной, религиозной, ненависти и вражды, призывы к применению насилия в отношении представителей какой-либо нации, расы, приверженцев той или иной религии и других групп лиц.

В то же время проблема противоречивости российского законодательства и правоприменительной практики, касающихся конкретных информационных материалов, остается.

Примером противоречивости российского законодательства о противодействии экстремизму могут служить правовые запреты демонстрирования нацистской атрибутики или символики.

Согласно ст. 6 Федерального закона «Об увековечении Победы советского народа в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов» от 19 мая 1995 № 80-ФЗ, «в Российской Федерации запрещается использование в любой форме нацистской символики как оскорбляющей многонациональный народ и память о понесенных в Великой Отечественной войне жертвах», за такое использование предусмотрена административная ответственность (ст. 20.3 Кодекса об административных правонарушений).

Пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения, является одним из видов экстремистской деятельности (ст. 1 Закона о противодействии экстремистской деятельности),

Использование свастики как одного из наиболее узнаваемых атрибутов нацистской символики неоднократно становилось предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ (определения Конституционного Суда РФ от 7 июня 2001 г. № 116-О, от 8 апреля 2004 г. № 91-О, от 25 января 2007 г. № 82-О-О, от 23 октября 2014 г. № 2480-О, от 17 февраля 2015 г. № 245-О).

В своих жалобах заявители указывали, что в традициях разных народов похожие символы использовались задолго до появления нацизма, однако введенное законом понятие «атрибутика (символика), сходная с нацистской до степени смешения» является неопределенным и по сути означает запрет любых похожих символов независимо от их смысловой нагрузки и наличия связи с нацистской идеологией. Такое положение, по мнению заявителей, нарушает свободу их мысли, слова, вероисповедания, гарантируемые Конституцией.

В определениях Конституционного Суда можно отметить два момента:

1) обязательным признаком экстремистских материалов (то есть свастики в том числе) является «явное или завуалированное противоречие соответствующих документов конституционным запретам возбуждения ненависти и вражды, разжигания розни и пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства»;

2) запрет публичного демонстрирования нацистской символики, в том числе и символики, сходной с нацистской до степени смешения, направлен на противодействие нацизму, экстремизму, фашизму и другим явлениям, оскорбляющим память о жертвах, понесенных в Великой Отечественной войне, и ассоциирующимся с фашистской идеологией. Кроме того, «само по себе использование нацистской атрибутики (символики), равно как и атрибутики (символики), сходной с нацистской атрибутикой (символикой) до степени смешения, – безотносительно к ее генезису – может причинить страдания людям, чьи родственники погибли во время Великой Отечественной войны»565.

Обобщенно позицию Конституционного Суда можно представить так: публичная демонстрация нацистской атрибутики (символики) запрещается не только потому, что она может способствовать пропаганде фашизма, но и потому, что ее использование в публичном информационном пространстве может оказать оскорбляющее воздействие и причинить страдания родственникам погибших во время Великой Отечественной войны.

Анализ судебной правоприменительной практики свидетельствует о ее крайней противоречивости.

Например, весной 2011 г. Роскомнадзором было вынесено предупреждение газете «Арсеньевские вести» по поводу опубликованной в газете карикатуры, служащей иллюстрацией к статье «Горемычные жертвы ЖКХ». Данная карикатура содержала в аббревиатуре «ЖКХ» дорисовку последней буквы, придающий ей вид фашистской свастики. На основании вынесенного предупреждения Роскомнадзор обратился в суд с заявлением о прекращении деятельности газеты. Редактор газеты И. Г. также в свою очередь обратилась в суд с заявлением о признании недействительным предупреждения Роскомнадзора, указав, что предупреждение не соответствует положениям закона, поскольку карикатура не содержит признаки экстремизма либо пропаганды фашистской символики, карикатура и содержание статьи имеют одну смысловую нагрузку и преследуют цель – рассказать о нарушении прав граждан организациями жилищно-коммунальной службы.

3 июня 2011 г. Фрунзенский районный суд г. Владивостока заявление И. Г. о признании недействительным предупреждения Роскомнадзора удовлетворил. Однако 13 сентября 2011 г. Приморский краевой суд определил решение Фрунзенского районного суда от 3 июня 2011 г. отменить, а производство по делу – прекратить.

В феврале того же года в газете «Житье-Бытье» г. Белгорода была опубликована информационная заметка «Гитлер капут», в которой сообщалось об изъятии таможенными органами контрабандных товаров, в том числе марок с изображением Гитлера и свастики. Заметку сопровождала фотография конфискованных марок. Именно публикация фотографии стала поводом для претензий прокуратуры к редакции газеты, главному редактору В. Д. и генеральному директору издательского дома Ю. Т., являющемуся учредителем газеты.

По фактам публикаций было возбуждено административное дело в отношении главного редактора газеты В. Д. и 1 марта 2011 г. мировой судья вынес постановление, которым признал редактора виновным в публичной демонстрации и пропаганде в средствах массовой информации нацистской атрибутики и символики.

Постановление мирового судьи было обжаловано редактором В. Д. в Свердловский районный суд г. Белгорода. Однако районный суд оставил в силе первоначальное постановление мирового судьи, и оно вступило в силу. В постановлении суда указывалось, что действия редактора составляют объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.3 КоАП, включающего в себя «публичное выставление, показ, вывешивание, изображение нацистских атрибутики и символики… а также любые другие действия, делающие рассматриваемые атрибутику и символику доступными для восприятия других лиц, в том числе путем публикации в средствах массовой информации».

Совсем другая судьба ждала представление прокурора по тому же поводу, но в отношении Ю. Т. – учредителя газеты. Его дело рассматривалось 21 апреля 2011 г. Октябрьским районным судом того же г. Белгорода, который вынес решение о признании незаконным представления прокурора.

В мотивировочной части судебного решения указывалось: «Из буквального содержания статьи усматривается, что она не содержит каких-либо сведений, которые могут быть квалифицированы как пропаганда нацизма, а содержит информацию исключительно о факте изъятия сотрудниками таможни ряда предметов, в том числе марок … и направлена на освещение деятельности Белгородской таможни по выполнению возложенных на нее задач»566.

Таким образом, по факту публикации одного и того же информационного материала районными судами одного города были вынесены противоположные судебные решения, причем один суд посчитал, что для квалификации деяний по ст. 20.3 КоАП наличие или отсутствие элемента пропаганды не важно, между тем другой судебный орган вынес решение, основываясь именно на том, что публикация фотографии не преследовала цели пропаганды нацизма.

Случаев привлечения к ответственности за публичную демонстрацию нацистской символики в последнее время становится все больше. В январе 2015 г. в Красноярске прокуратура вынесла предупреждения двум региональным интернет-изданиям за то, что они проиллюстрировали свои статьи об осквернении памятников воинам Великой отечественной войны снимками с места происшествия. На фотографиях видны свастики, нанесенные неизвестными на монумент^567. В апреле 2015 г. в Саратове журналиста медиагруппы «Общественное мнение», являющегося активистом движения «Антифа», признали виновным по ст. 20.3 КоАП за публикацию в соцсети материала, в котором журналист критиковал проведение националистами «Русского марша» и выступал против пропаганды национализма. Текст сопровождался коллажем, в котором использовалась свастика^568. В апреле 2015 г. следователи СК России провели обыски в московских магазинах «Детский мир» и «Олимпийский» и изъяли выставленные для продажи сувенирные бюсты солдат и офицеров в форме фашистской Германии периода 1939–1945 годов с нанесенной на них нацистской символикой^569. Против директоров магазинов было возбуждено уголовное (!) дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 282 УК РФ (возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства)570.

Большой общественный резонанс вызвало изъятие из московских магазинов антифашистского графического романа «Маус» американского художника А. Шпигельмана, в котором в аллегорической форме рассказывается о Холокосте. В 1992 г. комикс был удостоен Пулитцеровской премии, а также занял седьмое место в составленном Entertainment Weekly списке 100 лучших книг, вышедших с 1983 по 2008 г. Однако несмотря на антифашистское содержание и литературные награды книга изымалась из-за стилизованной свастики, размещенной на обложке.

В сложившейся ситуации Роскомнадзор опубликовал письмо, в котором сформулировал официальную правовую позицию ведомства в отношении публичной демонстрации нацистской символики. Опираясь на лингвоюридическое исследование, проведенное специалистами судебных экспертиз Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина, Роскомнадзор указал, что в норме Федерального закона «О противодействии экстремизму» понятия «пропаганда» и «публичное демонстрирование» не случайно соединены союзом «и». В законе «понятия не просто перечисляются, они грамматически соединены между собой. Порядок их употребления таков, что термин «пропаганда» находится в сильной, приоритетной позиции по отношению к термину «публичное демонстрирование». В результате Роскомнадзор пришел к выводу, что «само по себе публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики без целей пропаганды не является проявлением экстремизма»571.

Однако отметим, что Роскомнадзор проанализировал только норму Федерального закона «О противодействии экстремисткой деятельности», но в Кодексе об административных правонарушениях содержится формулировка «пропаганда либо публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики», то есть использован не соединительный союз «и», а разделительный союз «либо», что указывает на требование привлечения к ответственности за два самостоятельных правонарушения: и пропаганду, и публичное демонстрирование без элементов пропаганды. Федеральный закон «Об увековечении победы советского народа в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов» запрещает «использование в любой форме нацистской символики».

Таким образом, письмо Роскомнадзора не снимает противоречия по вопросу о возможности какого-либо появления свастики в публичном информационном пространстве и свидетельствует лишь о позиции ведомства, суды же в своих решениях скорее всего будут руководствоваться нормой КоАП РФ.

Обозначенная нами проблема – только одна из многих, в которой отражается нерешенность правовых подходов к понятию экстремизм и экстремистские материалы.

2. Кроме того, запрету подлежит пропаганда войны, призывы к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя, нарушению целостности территории. Согласно ст. 68 Федерального конституционного закона «О референдуме» от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ, такие призывы не должны содержаться в агитационных материалах, а также в выступлениях инициаторов проведения референдума на собраниях и митингах. Кроме того, теперь УК РФ прямо предусматривает уголовную ответственность за публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности Российской Федерации (ст. 280.1) (введена Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 433-ФЗ).

К этой же группе вредной информации отнесем пропаганду идей терроризма (понимаемого как идеологии насилия и практики воздействия на принятие решения органами государственной власти путем устрашения населения и использования противоправных насильственных действий), публичные призывы к осуществлению террористической деятельности, распространение материалов или информации, обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности, о признании идеологии и практики терроризма правильными, нуждающимися в поддержке и подражании. Распространение такой информации запрещено Федеральным законом «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ, ответственность предусмотрена ст. 205.2 УК РФ.

С 2011 г. законодатель ввел уголовную ответственность за призывы к массовым беспорядкам (ст. 212 УК РФ) (введена Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. № 420-ФЗ)572, позже была узаконена процедура внесудебной блокировки интернет-ресурсов, на которых размещаются призывы не только к массовым беспорядкам, но и к участию в массовых (публичных) мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка (ст. 15.3 Закона об информации) (введена Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 398-ФЗ)573.

3. Следующую группу информации, распространение которой может нанести вред обществу и государству, а также привести к нарушению прав личности, составляет ложная/недостоверная информация. Ее отличие состоит в том, что она – чаще всего – непосредственно не связана с политической сферой.

В зависимости от того, какой вред может быть причинен распространением такой информации, можно выявить несколько подвидов недостоверной информации, распространение которой запрещено российским законодательством.

Недостоверная информация о состоянии окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановке, о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера – подвид недостоверной информации. В Российской Федерации действует целый ряд законов, нормами которых на должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а в некоторых случаях индивидуальных предпринимателей и юридических лиц возлагается обязанность по предоставлению информации о состоянии среды обитания и источниках негативного воздействия на нее, о ситуациях, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения, о потенциальной опасности технической продукции и пищевых продуктов, о возникновении чрезвычайных ситуаций, о приемах и способах защиты населения от них, о принятых мерах по обеспечению безопасности и др. (ст. 5–7 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ^574; ст. 8, 11 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ^575; ст. 6 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ^576; ст. 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ)577.

В том случае, если должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие скрывают такую информацию, о которой идет речь, либо распространяют недостоверные сведения, они несут дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Например, ст. 5.39 КоАП РФ предусмотрена ответственность за отказ в предоставлении информации либо предоставление заведомо недостоверной информации, ст. 8.5 КоАП РФ – за сокрытие или искажение экологической информации.

Уголовным кодексом предусмотрена ответственность за сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды лицом, обязанным обеспечивать население указанной информацией (ст. 237).

Распространение недостоверной информации об общественно значимых событиях – действия, запрещенные не только для чиновников, но и для журналистов. Ст. 51 Закона о СМИ указывает на недопустимость «сокрытия или фальсификации общественно значимых сведений, распространения слухов под видом достоверных сообщений».

Закон об информации так же пополнился ст. 10.2, адресованной блогерам, и запрещающей размещение на сайтах в сети Интернет материалов, «фальсифицирующих общественно значимые сведения, передающих недостоверную информацию под видом достоверных сообщений» (введена Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 97-ФЗ)578.

В условиях развития рыночной экономики законодатель посчитал необходимым создание правовых инструментов защиты от недостоверной информации, способной нанести вред потребителям и хозяйствующим субъектам. Поэтому значительную группу здесь составляет недостоверная информация, распространение которой отрицательно влияет на развитие экономических отношений.

В качестве примера можно привести запрет распространения недостоверной информации, направленной на манипулирование рынком. Федеральным законом «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 27 июля 2010 г. № 224-ФЗ был введен запрет на распространение заведомо ложных сведений, приводящее к тому, что цена, спрос, предложение или объем торгов финансовым инструментом, иностранной валютой и (или) товаром отклоняются от уровня или поддерживаются на уровне, существенно отличающемся от того уровня, который сформировался бы без распространения таких сведений^579. За умышленное распространение такой информации предусмотрены административная (ст. 15.30) и уголовная ответственность (ст. 185.3).

Другим примером может служить запрет распространения информации, способствующей недобросовестной конкуренции.

Нормами Федерального закона «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ установлен запрет на распространение ложных, неточных или искаженных сведений, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту либо нанести ущерб его деловой репутации, и на введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара или в отношении его производителей (ч. 1, 2 ст. 14)580.

Информация, распространение которой запрещено Законом о защите конкуренции, чаще всего доводится до широкого круга потребителей с помощью рекламы. Поэтому соответствующие запретительные нормы установлены и в рекламном законодательстве.

Закон о рекламе запрещает распространение не только собственно недостоверной рекламы, но и рекламы, вводящей в заблуждение.

Недостоверной признается реклама, которая содержит несоответствующие действительности сведения о различных характеристиках товара, в том числе о его составе, способе и дате изготовления, назначении, потребительских свойствах, о месте происхождения, сроках службы и т. д. Для того, чтобы доказать факт недостоверности рекламы необходимо установить несоответствие действительности любых сведений, сообщаемых в рекламе товара.

Реклама, вводящая потребителя в заблуждение, – это реклама, в которой отсутствует существенная информация о рекламируемом товаре, условиях его приобретения или использования, если при этом искажается смысл информации.

Таким образом, запрет на распространение недостоверной информации содержится в значительном количестве федеральных законов. За совершение этого правонарушения предусмотрена административная, гражданско-правовая или уголовная ответственность в зависимости от специфики регулируемых общественных отношений и от тяжести вреда, который может нанести интересам личности, общества и государства распространение ложных сведений.

Правовая природа распространения недостоверной информации обусловлена неправомерными целями субъектов правонарушения. Общественная опасность связана с тем, что информация передается неопределенному кругу лиц, и, соответственно, вред наносится также неопределенному (очень большому) кругу лиц.

Передача недостоверной информации через социальные сети, электронную почту, средства коммуникации, осуществляемая в массовом масштабе и в короткие сроки, может нанести большой общественный вред. Известны случаи, когда распространение слухов с помощью современных средств массовой коммуникации приводило к возникновению паники в пределах целого города.

В связи с этим правовой механизм противодействия распространению вредной информации должен включать в себя не только прекращение правонарушения и привлечение к ответственности, но и распространение (доведение до заинтересованных субъектов) достоверной информации.

4. В указанном контексте можно говорить и об информации, распространение которой противоречит нормам общественной нравственности.

Уже в 1995 г. Алтайское краевое Законодательное собрание выступило с законодательной инициативой по внесению поправки в ст. 29 Конституции РФ, провозглашающую свободу слова, свободу массовой информации, запрещающую цензуру. По мнению алтайских законодателей, в указанной статье должна была появиться ч. 6 следующего содержания: «Гарантируется защита общественной нравственности, основанной на исторических, духовных традициях многонациональной Российской Федеральной государственности, уважения национальной культуры всех народов, населяющих Российскую Федерацию»581. В пояснительной записке к проекту изменения конституционной статьи говорилось, что различные слои населения обеспокоены развалом национальной культуры и засилием низкопробной импортной продукции, пропагандой насилия и порнографии. Инициатива алтайских законодателей была отклонена Государственной Думой.

Позже неоднократно предпринимались попытки создания системного нормативного акта, ограничивающего свободу массовой информации в целях защиты нравственности.

С 1996 по 1999 г. Государственной Думой рассматривался проект Федерального закона «О государственной защите нравственности и здоровья граждан и об усилении контроля за оборотом продукции сексуального характера». Проект был принят Госдумой, одобрен Советом Федерации, но отклонен Президентом РФ под предлогом недостаточной проработанности правовых механизмов контроля за оборотом продукции сексуального характера^582.

В 1997 г. депутатами Государственной Думы был внесен проект федерального закона «О Высшем совете по защите нравственности телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации», проект предусматривал создание особого федерального органа, который бы осуществлял контроль за «соблюдением вещателями норм нравственности и этики», а в случае установления нарушений применял к демонстраторам фильмов, теле- и радиовещателям достаточно широкий спектр санкций от предупреждений и штрафов до аннулирования лицензий. Проект был принят Госдумой, одобрен Советом Федерации, но так же отклонен Президентом РФ. В качестве одной из причин президентского вето указывалось, что ст. 7 проекта предусматривает возможность выдачи Советом по защите нравственности заключения на «планируемую для рассмотрения массовую информацию» по просьбе самих вещателей. Учитывая то, что Совет наделялся правом готовить рекомендации о предоставлении вещателям льгот, а также обладал возможностью последующего контроля с применением серьезных мер воздействия, Президент РФ сделал вывод о том, что это положение закона фактически означало принуждение вещателей к предварительному контролю, то есть цензуре^583.

Авторы законопроекта переработали его текст, исключили формулировку о возможности выдачи предварительного заключения о соответствии теле- или радиопрограммы нормам морали и в 2000 г. вновь внесли его в Государственную Думу. В новом проекте указывалось, что деятельность Совета должна быть направлена на: защиту нравственности, культурных ценностей, семьи, материнства, отцовства и детства; укрепление любви и уважения к Отечеству, веры в добро и справедливость; содействие доступу граждан к объективной информации, к национальным и мировым духовным и культурным ценностям; предупреждение злоупотреблений свободой массовой информации и т. д. (ст. 4).

Для достижения этих целей Совет наделялся правом давать рекомендации о разработке государственной политики в области телевизионного вещания и радиовещания, а также рассматривать дела об административных правонарушениях вещателей, в связи с чем проект содержал новые составы административных правонарушений за распространение информации, противоречащей целям законопроекта.

Документ получил отрицательные отзывы Правительства РФ, Комитета по культуре Государственной Думы и Общественной палаты РФ. В частности, в заключении по результатам проведенной Общественной экспертизы указывалось, что «законопроект не дает юридического определения таких понятий, как “нравственность”, “любовь и уважение к Отечеству”, “вера в добро и справедливость” и т. п. В результате деятельность Высшего совета неминуемо сведется к произвольному истолкованию этих терминов и юридически необоснованному решению вопросов в отношении возложения ответственности в каждом конкретном случае». Высший совет может превратиться в государственный орган, определяющий нравственный характер материалов телевидения и радио в соответствии с установленными им же самим критериями.

Более того, в заключении по результатам проведения Общественной экспертизы содержалось принципиальное положение: «Как понятие сугубо этическое нравственность не может регулироваться государством. Исполнение требований морали должно санкционироваться лишь формами духовного воздействия (общественной оценки, одобрения или осуждения). Стремление определять нравственность нормами, исходящими от государства, характерно только для теократических и тоталитарных государств. В Российской Федерации, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации является светским и демократическим государством с гарантированным политическим и идеологическим многообразием (ст. 1, 13, 14 Конституции Российской Федерации), подобного рода регулирование недопустимо»584.

Можно сказать, что законодатель столкнулся с проблемой «правовой неопределимости категорий нравственного и безнравственного», то есть с принципиальной невозможностью регулировать общественную нравственность.

В связи с этим российское законодательство традиционно запрещало немного видов информации, оскорбляющих общественную нравственность: 1) распространение, публичную демонстрацию или рекламирование порнографических материалов (ст. 242 Уголовного кодекса РФ) и 2) нецензурную брань в общественных местах (причем не саму по себе, а в совокупности с нарушением общественного порядка) (ст. 20.1 КоАП).

В последние годы запрет нецензурной брани был существенно расширен. Была введена административная ответственность за использование запретных слов сначала в СМИ (ст. 13.21 КоАП) (введена Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 34-ФЗ)585, а затем за использование нецензурной брани во время публичного исполнения произведения литературы, искусства или народного творчества, проведения театрально-зрелищных, культурно-просветительских и развлекательных мероприятий (ст. 6.26) (введена Федеральным законом от 5 мая 2014 № 101-ФЗ)586.

Наиболее широко представлены запреты, обусловленные защитой нравственности, в Законе о рекламе, где содержатся запреты использования бранных слов, непристойных и оскорбительных образов, сравнений и выражений, в том числе в отношении пола, расы, национальности, профессии, социальной категории, возраста, языка человека и гражданина, официальных государственных символов (флагов, гербов, гимнов), религиозных символов, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия (ч. 6 ст. 5).

Кроме того, в ряде субъектов Российской Федерации были приняты свои законы, направленные на защиту нравственности. Например, Закон Магаданской области «Об охране общественной нравственности» от 1 июля 1996 г. № 10-ОЗ (в редакции от 25 июля 2012 г.)587, Закон Республики Саха (Якутия) «Об охране общественной нравственности» от 20 февраля 2004 г. № 240-Ш (в редакции от 30 апреля 2014 г.)588, Закон Калининградской области «О защите населения Калининградской области от информационной продукции, наносящей вред духовно-нравственному развитию» от 18 января 2008 г. № 217 (в редакции от 30 января 2011 г.)589 и др. В этих законодательных актах устанавливаются дополнительные ограничения к обороту продукции эротического характера, запрещается нанесение надписей, изображений, противоречащих общим принципам морали и нравственности (нецензурных и оскорбительных слов и выражений, изображений эротического и порнографического характера, изображений и надписей, содержащих призывы к насилию или антиобщественному поведению), на витрины, стены зданий и сооружений, заборы, тротуары, автотранспорт в черте городов и иных поселений.

5. Еще один вид сообщений, распространение которых запрещено – информация, порочащая честь, достоинство и деловую репутацию лица. Запрет распространения этой информации опирается на гарантированное Конституцией РФ право каждого на неприкосновенность частной жизни, защиту чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23).

Наибольшую общественную опасность представляют клеветнические материалы и оскорбительные высказывания, поэтому в Российской Федерации долгое время существовала уголовная ответственность за клевету (ст. 129 УК РФ) и оскорбление (ст. 130 УК РФ).

Затем Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. № 420-ФЗ указанные статьи были признаны утратившими силу^590. Этим же законом в КоАП РФ введены одноименные ст. 5.60 «Клевета» и 5.61 «Оскорбление». В качестве обоснования приводились данные, представленные Председателем Верховного Суда РФ В. М. Лебедевым, согласно которым уголовные статьи о клевете и оскорблении практически «не работают»: в 2009 г. из переданных в суд 2596 уголовных дел о клевете в 48,5 % случаях были вынесены оправдательные приговоры, а 40 % дел закрыто в связи с отсутствием состава или события преступления. Такая же картина, по словам В. М. Лебедева, складывалась и в 2010, и в 2011 г. (когда не состоялось более 90 % дел). При этом к лишению свободы было осуждено всего два человека в 2009 г. и один – в 2011 г.591

Однако уже через полгода Федеральным законом от 28 июля 2012 г. № 141-ФЗ статья «Клевета», то есть «распространение заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство другого лица или подрывающих его репутацию», была возвращена в Уголовный кодекс, получив номер 128.1. В пояснительной записке к законопроекту возвращение клеветы в УК обосновывалось необходимостью усиления правовой защиты конституционных прав граждан на честь и достоинство^592, хотя никаких данных на этот раз не приводилось, да они и не могли быть накоплены за полгода правоприменительной практики.

Такое «перманентно-кочевое состояние статьи о клевете» вызвало недоумение Уполномоченного по правам человека, напомнившего об использовавшейся ранее практике преследования граждан по статье о клевете за критику политических деятелей^593. Еще определеннее по этому поводу высказался Совет по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте Российской Федерации, указавший, что восстановление «ответственности за распространение любых заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство другого лица, вне зависимости от характера таких сведений, даже в случаях, когда речь идет о политической дискуссии, представляется избыточной и непропорционально ограничивающей свободу выражения мнения»594.

Защита чести, достоинства и деловой репутации предусматривается также ст. 152 Гражданского кодекса РФ. Для применения этой статьи необходимо, чтобы распространенная информация была недостоверной (а не заведомо ложной, как в УК РФ) и порочащей.

В связи с этим большое значение имеет Постановление Верховного Суда, в котором дается разъяснение понятию порочащая информация. К ней относятся «сведения, содержащие утверждения о нарушении гражданином или юридическим лицом действующего законодательства, совершении нечестного поступка, неправильном, неэтичном поведении в личной, общественной или политической жизни, недобросовестности при осуществлении производственно-хозяйственной и предпринимательской деятельности, нарушении деловой этики или обычаев делового оборота, которые умаляют честь и достоинство гражданина или деловую репутацию гражданина либо юридического лица»595.

К этой же группе запретов относится и недопустимость распространения информации о частной жизни лица. Распространение сведений о частной жизни лица, составляющих его личную или семейную тайну, без его согласия влечет уголовную ответственность согласно ст. 137 УК РФ. Распространение таких сведений в СМИ и в Интернете предполагает применение более строгой ответственности. Особый случай представляет собой распространение информации, указывающей на личность несовершеннолетнего потерпевшего, не достигшего 16-летнего возраста, либо информации, содержащей описание полученных им в связи с преступлением физических или нравственных страданий. Особенностью этого вида информации является то, что сведения, о которых идет речь, не обязательно должны иметь порочащий характер.

Долгое время правовой проблемой была сохранявшаяся неопределенность в понимании того, что же собственно относится к понятию частная жизнь. В 2013 г. законодатель ввел норму, согласно которой в понятие «частная жизнь» включаются «сведения о происхождении гражданина, о месте его пребывания или жительства, о личной и семейной жизни» (ст. 152.2 ГК РФ). На защиту частной жизни граждан направлена и норма, предписывающая, что обнародование и дальнейшее использование изображения гражданина (в том числе его фотографии, а также видеозаписи или произведения изобразительного искусства, в котором он изображен) допускаются (за некоторыми исключениями) только с его согласия. Если изображение гражданина, полученное или используемое с нарушением указанной нормы, распространено в сети Интернет, гражданин вправе требовать удаления этого изображения, а также пресечения или запрещения дальнейшего его распространения (ст. 152.1 ГК РФ).

Анализ конституционно-правовой природы защиты чести и достоинства проводится в диссертационной работе Е. С. Пальцевой, которая приходит к выводу о том, что «любой диффамационный спор предполагает столкновение двух конституционных интересов – свободы слова и права на защиту достоинства и доброго имени»596. Иными словами, право на защиту чести и достоинства может быть реализовано только при условии установления правовых ограничений свободы распространения информации.

В то же время подача должностными лицами гражданско-правовых исков о защите чести и достоинства превратилась в один из приемов неоправданного ограничения свободы массовой информации и преследования граждан, журналистов, редакций СМИ за публичную критику. В докладах Уполномоченного по правам человека в РФ неоднократно приводились подобные примеры. Так, губернатор Кемеровской области за два года выиграл более десятка гражданско-правовых исков против редакций изданий, работающих в той же Кемеровской области, не проиграл ни одного из тех, которые подал, в результате общая сумма компенсационных выплат превысила 2 млн руб.597.

Основную проблему Уполномоченный видит в распространенной судебной практике, опирающейся на тезис, сформулированный в известном судебном решении по иску о защите чести и достоинства первого Президента Республики Татарстан: «Репутация политического деятеля пользуется такой же защитой, как и репутация любого иного лица». Данный тезис противоречит положениям Декларации о свободе политической дискуссии в СМИ, принятой 12 февраля 2004 г. Комитетом министров Совета Европы, согласно которым политические деятели и должностные лица государства могут быть подвергнуты публичной критике, поскольку это необходимо для обеспечения гласного и ответственного исполнения ими своих полномочий; пределы допустимой публичной критики политических деятелей и должностных лиц государства шире, чем в отношении частных лиц.

6. Запрет информации, оказывающей деструктивное воздействие на здоровье людей, является относительно новым в российском законодательстве. Впервые он был введен Законом О СМИ и тогда понимался очень узко – как использование в теле- и видеопрограммах «скрытых вставок, воздействующих исключительно на подсознание людей». В современной редакции Закона «О СМИ» указанный запрет расширен и представляет собой недопустимость использования в радио-, теле-, видео-, кинопрограммах, документальных и художественных фильмах, а также в информационных компьютерных файлах и программах обработки информационных текстов, относящихся к специальным средствам массовой информации, скрытых вставок и иных технических приемов и способов распространения информации, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье. Использование подобных технических приемов, оказывающих неосознаваемое воздействие на человека влечет административную ответственность (ст. 13.15 КоАП РФ).

Подробный анализ нормативно-правовой базы, запрещающей этот вид вредной информации, проводится в статье В. Н. Лопатина «Проблемы правовой защиты человека в информационной войне». Согласимся с выводом ученого о том, что главной проблемой здесь является преодоление разрыва между нормой права и ее реализацией на практике. «Для этого сегодня, – как указывает В. Н. Лопатин, – прежде всего нужны соответствующие технологии, позволяющие достоверно выявлять источники вредного информационного воздействия на человека»598.

7. Кроме того, к информации, оказывающей деструктивное воздействие на здоровье людей, пожалуй, можно отнести и большое количество материалов и сообщений, которые, хотя и не действуют на подсознание людей, но содержат призывы к совершению действий или употреблению веществ, оказывающих вредное влияние на здоровье человека.

В первую очередь здесь надо назвать запрет пропаганды наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, пропаганды каких-либо преимуществ в использовании отдельных наркотических средств, их аналогов или прекурсоров, наркосодержащих растений (ст. 46 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ)599, а также запрет рекламы этих веществ (ст. 7 Федерального закона «О рекламе» от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ). За распространение подобного рода материалов предусмотрена административная ответственность (ст. 6.13 КоАП). Кроме того, интернет-ресурсы, где размещаются материалы подобного рода, включаются в Единый реестр сайтов, содержащих информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено, и доступ к ним блокируется (ст. 15.1 Закона об информации).

Серьезным ограничениям подлежит реклама алкогольной продукции, которая не должна содержать утверждение о том, что употребление алкогольной продукции имеет важное значение для достижения общественного признания, профессионального, спортивного или личного успеха либо способствует улучшению физического или эмоционального состояния; содержать утверждение о том, что алкогольная продукция безвредна или полезна для здоровья человека; содержать упоминание о том, что употребление алкогольной продукции является одним из способов утоления жажды и т. д. (ст. 21 Закона «О рекламе»).

Совершенно запрещена реклама табака, табачной продукции, табачных изделий и курительных принадлежностей, в том числе трубок, кальянов, сигаретной бумаги, зажигалок (п. 8 ст. 7 Закона о рекламе).

Кроме того, в связи с принятием Федерального закона «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» от 21 октября 2013 г. № 274-ФЗ были внесены изменения в КоАП РФ, согласно которым предусматривается ответственность не только за рекламу табака, но и за демонстрацию табачных изделий или процесса курения в теле- и видеофильмах, в театральных представлениях (ст. 14.3.1). Исключением могут быть случаи, когда, например, курение персонажей является неотъемлемой частью художественного замысла, однако в этом случае вещатель обязан обеспечить трансляцию социальной рекламы о вреде потребления табака непосредственно перед началом или во время демонстрации фильма или программы.

Можно прогнозировать рост запретов в данной сфере, например, Федеральным законом от 3 февраля 2015 г. № 7-ФЗ было расширено понятие пропаганды наркотических средств и теперь такой пропагандой считается «распространение сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, новых потенциально опасных психоактивных веществ, местах их приобретения, способах и местах культивирования наркосодержащих растений, а также производство и распространение книжной продукции, продукции средств массовой информации, распространение указанных сведений посредством использования информационно-телекоммуникационных сетей или совершение иных действий в этих целях» (ст. 46).

Таким образом, правовое содержание термина пропаганда наркотиков не предполагает одобрения употребления наркотиков, описания их положительного воздействия и т. п., а прямо уравнивает пропаганду и распространение сведений о них. Такая трактовка пропаганды кажется сомнительной, поскольку при формулировке пропаганды важна положительная оценка тех или иных сведений или фактов, а также цель распространения информации – побуждение к совершению общественно опасных действий, в данном случае к употреблению наркотиков. Упоминание самих по себе сведений может служить прямо противоположным целям, например – антинаркотической пропаганде.

В настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания рассматривается законопроект, еще более расширяющей понятие пропаганды наркотиков, в которую авторы проекта предлагают включить «распространение изображений и (или) названий (в том числе на иностранных языках) наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров, наркосодержащих растений или их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, сведений о способах и методах их разработки, изготовления, культивирования или использования, местах их приобретения, описание каких-либо преимуществ в использовании отдельных наркотических средств … распространение информации об использовании в медицинских целях наркотических средств … подавляющих волю человека либо отрицательно влияющих на его психическое или физическое здоровье, а также производство и распространение книжной или аудиовизуальной продукции, продукции средств массовой информации, содержащей указанные сведения, или совершение иных действий с целью распространения указанной информации»600.

Иными словами, из печати, эфира, Интернета, литературных произведений предлагается изъять слова, понятия, изображения, связанные с наркотиками. Например, публикация фотографии конопли будет запрещена так же, как сейчас не допускается публичное демонстрирование нацистской символики.

В прессе указывалось, что принятие предложенного проекта закона исключит возможность ведения дискуссии о путях решениях проблем наркомании и торговли наркотиками. Люди будут избегать публично говорить об этой проблеме.

Обеспокоенность общественности вызвало также отнесение к понятию пропаганды «распространения информации об использовании наркотических средств в медицинских целях». По словам Е. Чистяковой, директора Общественного фонда «Подари жизнь», оказывающего помощь тяжело больным людям, врачи, назначая пациентам наркотические и психотропные обезболивающие препараты, уже сейчас боятся рассказывать об их действии и советовать меры предосторожности: все это может быть расценено как пропаганда. «Мы хотели сделать подробный сайт для пациентов – как получить лекарства, как их принимать. Но врачи просто отказались в этом участвовать, потому что не хотят проблем с правоохранительными органами», – говорит директор Фонда^601.

Введение подобных ограничений, предусматривающих запрет употребления понятий и изображений, не сможет достичь заявленной цели – усиления борьбы с наркоманией, а будет лишь способствовать замалчиванию проблемы, тем самым осложняя ее решение. Невозможным станет и осуществление общественного контроля над деятельностью правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с незаконным распространением наркотиков.

8. Последнюю группу сообщений и материалов, распространение которых противоречит российскому законодательству, составляет информация, запрещенная к распространению среди детей.

Виды такой информации указаны в ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»:

– побуждающая детей к совершению действий, представляющих угрозу их жизни и (или) здоровью, в том числе к причинению вреда своему здоровью, самоубийству;

– способная вызвать у детей желание употребить наркотические средства, психотропные и (или) одурманивающие вещества, табачные изделия, алкогольную и спиртосодержащую продукцию, пиво и напитки, изготавливаемые на его основе, принять участие в азартных играх, заниматься проституцией, бродяжничеством или попрошайничеством;

– обосновывающая или оправдывающая допустимость насилия и (или) жестокости либо побуждающая осуществлять насильственные действия по отношению к людям или животным;

– отрицающая семейные ценности, пропагандирующая нетрадиционные сексуальные отношения и формирующая неуважение к родителям или другим членам семьи;

– оправдывающая противоправное поведение;

– содержащая нецензурную брань;

– содержащая информацию порнографического характера;

– о несовершеннолетнем, пострадавшем в результате противоправных действий (бездействия).

Реализация этих запретов предполагает разработку и применение таких правовых и организационных механизмов, которые бы делали невозможным получение ребенком указанной информации. В условиях развития информационных сетей и телекоммуникационных сетей запрет распространения информации среди детей в практическом смысле почти равен общему запрету распространения информации данного вида.

Так, в соответствии с нормами Федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и с целью предотвращения подростковых самоубийств в Закон об информации были внесены изменения, согласно которым в сети Интернет запрещено распространять «информацию о способах совершения самоубийства, а также призывов к совершению самоубийства».

Введение запрета «пропаганды суицидов» на практике привело к тому, что тема самоубийств также оказалась в ряду нежелательных для обсуждения. Например, редактор интернет-издания «Православие и мир» А. Данилова сообщила о предупреждении Роскомнадзора, полученном в связи с опубликованием новости под заголовком «В Москве покончили с собой двое онкобольных». В письме Роскомнадзор требовал отредактировать новость в соответствии с запретом «сообщать о способах самоубийства и причинах, побудивших людей к этому»602.

В данном случае обращает на себя внимание произвольное расширение надзорным ведомством объема правового запрета: закон запрещает сообщать о способах самоубийства, но не о причинах. Но самое главное, что причины самоубийств очень часто имеют социальные предпосылки. Довольно большое число самоубийств онкобольных, на которые обратила внимание пресса, начиная с самоубийства отставного контр-адмирала А., покончившего с собой из-за несовершенства порядка обеспечения обезболивающими препаратами, были обусловлены существованием административных барьеров при получении обезболивающих лекарств.

В результате привлечения общественного внимания к этой проблеме на нее обратили внимание Уполномоченный по правам человека в РФ Э. А. Памфилова и заместитель Председателя Правительства РФ О. Ю. Голодец. Минздравом России была разработана необходимая нормативная правовая база, позволяющая врачам и при необходимости среднему медицинскому персоналу производить своевременное назначение и выписку соответствующих лекарственных препаратов, был продлен срок действия рецепта и т. д.603 Иными словами, выступления СМИ и общественная реакция на них заставили органы исполнительной власти предпринять меры для улучшения сложившейся ситуации, запрет обсуждения подобных тем, напротив, приводит к их хронической неразрешимости.

Таким образом, в течение последних трех-четырех лет количество видов информации, распространение которой запрещено или ограничено российским законодательством, значительно выросло. Вводятся в действие новые организационно-правовые механизмы защиты от вредной информации (ст. 15.1; 15.3 Закона об информации).

Само по себе это свидетельствует о большом внимании законодателя к проблеме информационной безопасности личности, общества и государства.

Однако, по-прежнему отсутствует системная классификация вредной информации, что приводит, с одной стороны, к дублированию запретительных норм, а с другой – к юридическим коллизиям, противоречиям между действующими источниками права, регулирующими одни и те же общественные отношения.

В результате действия законодателя по борьбе с теми или иными видами вредной информации носят либо очень узкий, либо неоправданно широкий характер, политика установления информационных запретов ситуативно обусловлена и непоследовательна.

Основной правовой проблемой, связанной с ограничением свободы массовой информации, является вопрос об исчерпывающей правовой интерпретации устанавливаемых ограничений. На сегодняшний день приходится констатировать недостаточную правовую определенность норм, ограничивающих свободу массовой информации, что оставляет излишне широкий простор для оценок и субъективных толкований при оценке материалов.

Другой правовой проблемой стала наметившаяся тенденция принятия законодательных запретов, касающихся упоминания отдельных понятий и изображений или обсуждения некоторых тем, имеющих общественную значимость. В результате происходит борьба с символами, а не с явлениями. Вместо того чтобы объяснять суть таких негативных явлений, как фашизм, экстремизм или наркомания, и совместно с гражданским обществом вырабатывать пути решения наиболее важных социальных проблем, законодатели пытаются устранить эти проблемы из фокуса общественного внимания.

Подобная информационная политика, на наш взгляд, является контрпродуктивной и свидетельствует о том, что уроки советского цензурного прошлого остались не усвоенными современной управленческой элитой.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Административно-правовой институт светской цензуры, формирование которого началось в конце XVIII в., развитие которого продолжалось на протяжении всего XIX в., играл системообразующую роль в регулировании общественных отношений, связанных с передачей, производством и распространением информационной продукции. Именно в рамках цензурного законодательства вырабатывались современные информационно-правовые институты: институт ограничений деятельности печати, институт государственной и служебной тайны, институт диффамации, институт библиографической регистрации книжной продукции, институт авторского права и др.; совершенствовались механизмы противодействия производству и распространению вредной информации; разрабатывались и проходили проверку правоприменительной практикой специфические меры ответственности, учитывающие особенности правовой природы информационных правонарушений. В этом состоит объективная историческая миссия цензуры.

В то же время усилия цензуры всегда были направлены на борьбу с инакомыслием в печати, на воспрепятствование самой возможности общественного обсуждения проблем государственного управления, на сокрытие социально значимых сведений, от распространения которых может хоть в какой-то степени пострадать авторитет власти и должностных лиц.

Подобная деятельность в условиях отсутствия парламентаризма порождала противостояние между самодержавием и просвещенным обществом (основным создателем и потребителем печатного слова в этот период). Господство охранительной тенденции, стандартность традиционного мышления, косность идеологических норм не позволяли власти проводить гибкую информационную политику.

Цензура, главным инструментом которой были запреты, явные или завуалированные, превратилась в один из основных институтов, препятствующих выражению общественной реакции на действия власти, развитию какого бы то ни было общественного диалога.

Таким образом, историческая миссия цензуры к началу ХХ в. была выполнена, логика политико-правового развития страны неумолимо выдвигала на повестку дня обсуждение законов о печати, в которых бы устанавливались ограничения свободы слова, использовались бы иные, более современные механизмы государственного контроля над производством и распространением печатной продукции.

Однако Октябрьская революция прервала эволюционное развитие цензурного права в законодательство о свободе печати. Механизмы жесткого государственного контроля в области создания и распространения информации, номенклатурная монументальность и разветвленность органов, уполномоченных осуществлять контроль над циркуляцией информации, тотальность и полифункциональность – основные черты политико-правового феномена советской цензуры.

Из административно-правового института обеспечения информационной безопасности общества и государства цензура трансформировалась в один из механизмов репрессивного аппарата. Органы цензуры стали неотъемлемой частью пропагандистской системы, при которой единственно легальным типом коммуникации между государством и обществом стало однонаправленное распространение информации, образов и знаний от правительственных структур потребителям информационной продукции. В этих условиях СМИ использовались партийно-государственным руководством исключительно для трансляции своей воли, своего понимания происходящих событий. Любые попытки выражения иных точек зрения жестоко пресекались. Деинституализация советской цензуры привела к размыванию ее правовой природы, поэтому несмотря на длительное существование этой цензуры деятельность так и не получила нормативно-правового оформления.

В результате в России к концу ХХ в. так и не сформировалась традиция свободы массовой информации.

Демократические реформы конца 1980-х годов, наряду с изменением политического и государственного устройства, должны были создать условия для развития нового типа отношений между государством и гражданским обществом, в том числе решить вопрос о конституционно-правовом оформлении свободы печати, установлении ее гарантий и ограничений.

Анализ официальных и альтернативных проектов Конституции РФ позволяет сделать вывод, что к началу российских конституционных реформ 1990-х годов в среде ученых-конституционалистов и общественно-политических деятелей сформировалась довольно стройная концепция социально-политических ценностей, в которой право на получение, передачу, производство и распространение информации и свобода мысли и слова, свобода массовой информации осознавались как необходимая составляющая системы субъективных прав и свобод человека и как одно из условий создания демократического правового государства.

В пяти из семи рассмотренных нами проектов Конституции устанавливалась норма о свободе печати (свободе массовой информации). В тех же пяти проектах указывалось на недопустимость цензуры. Внесение авторами проектов запрета цензуры в текст Конституции свидетельствует не столько о необходимости отмены цензуры (она уже была отменена около 2,5 лет назад до этого на законодательном уровне), сколько о стремлении сделать невозможным возвращение советской практики идеологического диктата со стороны государства. Поэтому в текстах некоторых проектов запрет цензуры устанавливался в разделах, определяющих основы конституционного строя или посвященных обеспечению защиты прав и свобод граждан

Концепции ограничений свободы массовой информации отличались разнообразием: от полного отсутствия таких ограничений до достаточно разработанных систем, включающих в себя запреты пропаганды войны, оскорбления убеждений граждан и оскорбления национального достоинства человека, публичных призывов к насильственному свержению существующего конституционного строя, призывов к терроризму, разжиганию расовой, национальной и религиозной ненависти.

Разнородность предложений, касающихся норм, ограничивающих свободу массовой информации, свидетельствует о том, что в период конституционных реформ 1990-х годов не сложилось единой позиции по вопросу о целях и пределах ограничения свободы массовой информации.

Исследование правового содержания ч. 5 ст. 29 Основного Закона нашей страны позволяет заключить, что в Конституции Российской Федерации получила закрепление максимально широкая формулировка о свободе массовой информации и полном и абсолютном запрете цензуры. Полном в том смысле, что запрещается всякая, любая цензура массовой информации, независимо от способов ее осуществления и форм распространения информации. Иными словами, под запрет попадает не только предварительная цензура, но и последующая; не только цензура информации, передаваемой с помощью СМИ, но и любыми другими средствами (кино, изобразительного и театрального искусства и т. д.). Абсолютный запрет означает, что он адресован всем участникам информационных правоотношений, всем, кто ищет, получает, передает, производит и распространяет информацию: государственным органам, должностным лицам, политическим деятелям, общественным организациям, партиям и гражданам.

Запрет цензуры является главной конституционной гарантией свободы массовой информации. Свобода массовой информации провозглашается как принцип, как возможность создавать и распространять информацию, адресованную неопределенному кругу лиц, руководствуясь собственными убеждениями и интересами. Цель осуществления принципа свободы массовой информации – полноценное обсуждение важных общественных проблем с участием различных социальных и политических групп, развитие разнообразных форм гражданского контроля за соблюдением государством общественных интересов и т. д. Условие, при котором возможна реализация свободы массовой информации, – отсутствие цензуры.

Конституционный запрет цензуры является одновременно гарантией реализации всего комплекса интеллектуальных свобод, закрепленных в Конституции РФ: свободы мысли и слова; свободы совести и вероисповедания; свободы искать, получать, передавать, производить и распространять информацию; свободы литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества. Повышение транспарентности деятельности органов государственной власти; обеспечение доступа граждан, общественных организаций к сведениям, имеющим особую общественную значимость, в том числе к информации, затрагивающей права и свободы граждан, к экологической информации, к сведениям о чрезвычайных происшествиях, техногенных и природных катастрофах, также возможно только при условии недопустимости цензуры.

Пожалуй, самой острой проблемой современного права массовой информации оказывается определение критериев и пределов ограничений свободы субъектов, создающих и распространяющих информацию «для всех». Развитие информационных технологий существенно увеличило простоту создания и быстроту передачи информационной продукции, что актуализировало вопрос о механизмах обеспечения информационной безопасности личности, общества и государства. Этим обусловлен возросший интерес к цензуре как к привычному способу осуществления государственного контроля за оборотом информации.

В современной правовой литературе и некоторых законодательных актах получила закрепление трактовка цензуры как одного из видов ограничения свободы массовой информации. Подобная трактовка нам представляется неверной. Ограничения свободы массовой информации – конституционно-правовой институт, в соответствии с принципами которого указанная свобода может ограничиваться только федеральным законом, исключительно в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, в случае крайней необходимости защиты перечисленных выше конституционных ценностей и при условии соблюдения принципа соразмерности (пропорциональности) применения правовых ограничений для защиты. Устанавливаемые ограничения свободы массовой информации должны быть сформулированы с достаточной степенью правовой определенности, позволяющей однозначно понять смысл самих ограничений. Введение ограничений свободы массовой информации не может противоречить международным обязательствам Российской Федерации.

Принятие законодательных норм, содержащих ограничения свободы массовой информации, не должно приводить к утрате реального содержания свободы массовой информации, понимаемой как возможность осуществлять беспрепятственное получение информации, доступ к которой не ограничен законом, – с тем, чтобы на этой основе производить и распространять информационные материалы, предназначенные для неопределенного круга читателей, слушателей, зрителей и т. д.

В отличие от ограничений свободы массовой информации цензура не предполагает собственно свободы действий участников информационного оборота, с ее помощью достигается подконтрольность субъектов, осуществляющих производство и распространение той информации, которая выгодна правящей элите. Тем самым нарушается принцип свободы массовой информации и уничтожается «ядро» конституционно-правового понятия свобода массовой информации.

Запрет цензуры, установленный в Конституции Российской Федерации, направлен на недопущение отмены либо умаления свободы массовой информации. А само понятие цензура используется в тексте Конституции в значении недопустимой преграды, запрещенных, неправомерных действий.

К сожалению, конституционная норма, запрещающая цензуру, не получила должного развития в российском законодательстве.

Единственное определение цензуры, содержащееся в Законе РФ «О средствах массовой информации» связано со сферой регулирования указанного закона, и обусловлено одной из целей Закона «О СМИ» – защитить от цензурного контроля именно средства массовой информации.

Однако недостатком формулировки цензуры, закрепленной в Законе «О СМИ» и заявленной как дефиниция «цензура массовой информации», является определение цензуры как требования, обращенного к редакции СМИ, уничтожения продукции СМИ и т. п., что уравнивает понятие цензура массовой информации и цензура СМИ. В Федеральных законах «О библиотечном деле», «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», где содержится запрет цензуры, ее дефиниции отсутствуют. Выявленные нами пробелы в федеральном законодательстве приводят к сужению объема правового содержания конституционного запрета цензуры.

Каждый конституционный запрет направлен на искоренение либо недопустимость запрещаемого деяния и прямо указывает на его неправомерность. Нарушение конституционного запрета влечет за собой применение различных мер ответственности. Приходится констатировать, что ответственность за осуществление цензуры прямо не установлена ни Кодексом РФ об административных правонарушениях, ни Уголовным кодексом РФ. В КоАП содержится ст. 13.16, которая предусматривает административную ответственность только за одну из форм осуществления цензуры – когда уже существует готовая продукция СМИ. Кроме того, указанная ст. 13.16 относится только к СМИ и никак не защищает других субъектов, производящих и распространяющих массовую информацию.

Современное уголовное законодательство также содержит один состав преступления, соотносимый с цензурой – ст. 144, – воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов. Данная норма направлена на защиту только одного субъекта информационной деятельности – журналиста, любые иные субъекты (включая редакции, издателей, учредителей) этой нормой не защищаются. Таким образом, буквальное толкование нормы исключает осуществление предварительной цензуры из состава преступления, предусмотренного ст. 144.

Отсутствие в текстах статей КоАП РФ и УК РФ указания на то, что ответственность наступает в случае осуществления именно цензуры, а также отсутствие легального закрепления понятия цензуры приводит к тому, что данный запрет является, пожалуй, одним из самых нарушаемых. В связи с чем предлагается новая редакция ст. 13.16 КоАП РФ.

В целом важным направлением правового регулирования общественных отношений в сфере массовой информации мы считаем установление принципов, гарантий и ограничений деятельности по производству и распространению информации, которые бы носили универсальный характер, были адресованы широкому кругу субъектов, осуществляющих такую деятельность, и соответствовали современному этапу развития информационных процессов.

В качестве базовых принципов, определяющих основы правового регулирования общественных отношений в сфере поиска, получения, передачи, производства и распространения информации хотелось бы предложить следующие.

1. Граждане Российской Федерации, юридические лица имеют право свободно распространять информационные материалы, содержащие сообщения, суждения, мнения, любыми законными способами, в том числе с использованием технических средств и информационно-коммуникационных сетей.

2. Право на свободное распространение информации используется в целях участия граждан, общественных организаций и органов государственной власти в общественном диалоге, полноценного осуществления конституционных прав и свобод граждан, повышения эффективности управленческой деятельности, реализации принципов демократического правового государства.

3. Ограничения и запреты на распространение информации устанавливаются только федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

4. Внесудебные способы реализации ограничений и запретов на распространение информации устанавливаются только федеральным законом. Решения уполномоченных органов, ограничивающие свободу массовой информации, право на производство и распространение информации, могут быть обжалованы в суде.

Важную роль при реализации права на распространение информации играет установление гарантий свободы массовой информации:

1. Осуществление цензуры запрещается. Под цензурой в настоящем законе понимается:

– не основанное на законе вмешательство органов государственной власти, должностных лиц, общественных организаций и их представителей в деятельность граждан и юридических лиц по поиску, получению, передаче, производству и распространению информации;

– требование со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), информационную продукцию, распространяемую посредством зрелищных мероприятий,

– не основанное на законе наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей;

– незаконное изъятие, уничтожение печатных изданий; информационной продукции, распространяемой посредством зрелищных мероприятий;

– незаконная блокировка доменных имен, указателей страниц сайтов в сети Интернет и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети Интернет;

– применение административных мер принуждения к распространению либо отказу от распространения информации.

2. Не может быть ограничено распространение информации, обязательное опубликование которой предусмотрено законодательством Российской Федерации.

3. Не может быть ограничено распространение информации о нарушении прав и свобод человека и гражданина; информации о состоянии окружающей среды; информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну); информации о нарушении законодательства Российской Федерации; государственной статистической информации; информации, накапливаемой в фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией.

4. В отношении публичного деятеля, государственного должностного лица допустима критическая оценка его деятельности при условии наличия у распространителя достаточных фактических данных для такой оценки.

5. Не является преступлением распространение информационных материалов, содержащих мнения, суждения и умозаключения, использующие факты межнациональных, межконфессиональных или иных социальных отношений в научных или политических дискуссиях и не преследующие цель возбудить ненависть либо вражду, а равно унизить достоинство человека либо группы лиц по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, принадлежности к какой-либо социальной группе.

6. Информация с ограниченным доступом может быть распространена и (или) использована без согласия ее владельца, если эта информация является общественно значимой и распространение информации осуществляется в государственных, общественных или иных публичных интересах.

И наконец, необходимым представляется установление следующих ограничений свободы массовой информации:

1. Запрещается распространение информации с ограниченным доступом.

2. Запрещается распространение вредной информации, то есть информации, распространение которой наносит ущерб законным интересам и правам человека, общества и государства.

3. Запрещается распространение информации, фальсифицирующей общественно значимые сведения, недостоверной информации под видом достоверных сообщений.

4. Запрещается распространение информации, порочащей гражданина или отдельные категории граждан по признакам пола, возраста, расовой или национальной принадлежности, языка, отношения к религии, профессии, места жительства и работы, а также в связи с политическими убеждениями.

5. В случае распространения недостоверных сведений о любом лице оно имеет право на опровержение и на уничтожение такой информации. Опровержение недостоверной информации о лице осуществляется тем же способом и в том же объеме, в котором она была распространена.

6. Запрещается распространение информации, которая содержит пропаганду социальной, расовой, национальной или религиозной ненависти и вражды; нарушения территориальной целостности и суверенитета государства; войны; жестокости и насилия.

7. Запрещается распространение порнографических материалов.

8. Запрещается распространение информации, которая оказывает деструктивное воздействие на личность.

9. Распространение информации, способной причинить вред здоровью и развитию детей и молодежи, ограничивается в зависимости от возрастных категорий.

Подобная система норм должна быть установлена в комплексном кодифицированном нормативном акте, регулирующем деятельность не только средств массовой информации, как одной из форм производства и распространения информации, но и защищающем права всех субъектов, участвующих в производстве, распространении и потреблении массовой информации, а также устанавливающем единые правовые ограничения такой деятельности.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 См.: Лопатин В. Н. Информационная безопасность России: человек, общество, государство. СПб., 2000. 428 с.; Телешина Н. Н. Информационная экология в России: сущность и проблемы правового обеспечения // Информационное право. 2014. № 1. С. 11–18; Чеботарева А. А. Теоретико-правовое исследование понятия «информационная безопасность личности» // Юридический мир. 2010. № 6. С. 38–40; Шиловцев А. В. Современные информационные технологии как фактор угроз безопасности личности в современной России: аксиологический аспект // Информационное право. 2012. № 2. С. 13–17.

2 См.: О печати и других средствах массовой информации: Закон СССР от 12 июня 1990 г. № 1552-1 // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. 1990. № 26. Ст. 492.

3 См.: О средствах массовой информации: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300; СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. 1). Ст. 4383.

4 См.: Конституция Российской Федерации – принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Cт. 4398; СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. 1). Cт. 4202).

5 См.: Блюм А. В. Советская цензура в эпоху тоталитарного террора. 1929–1953. СПб., 2000; Горбачев И. Г., Печников В. Н. Институт цензуры в российском законодательстве XVI–XIX веков: историко-правовое исследование. Казань, 2004; Горяева Т. М. Политическая цензура в СССР. 1917–1991 гг. М., 2002; Григорьев С. И. Придворная цензурная и образ Верховной власти. 1831–1917 годы. СПб., 2007; Жирков Г. В. История цензуры в России ХIХ – ХХ вв.: учеб. пособие М., 2001; Пархоменко Т. А. Культура без цензуры: культура России от Рюрика до наших дней. М., 2010; Патрушева Н. Г. Цензор в государственной системе дореволюционной России (вторая половина XIX – начало XX в.) / под ред. М. А. Бенина. СПб., 2011; Она же. Цензурное ведомство в государственной системе Российской империи во второй половине XIX – начале XX в. / под ред. Г. А. Мамонтова. СПб., 2013; Тэкс Чолдин М. Империя за забором: история цензуры в царской России. М., 2002; Цензура как социокультурный феномен. Саратов, 2007.

6 Занина Т. М., Рыдченко К. Д. Информационно-психологическая цензура как форма государственного надзора // Общество и право. 2009. № 3. С. 246–249; Марцоха И. Е. Институт цензуры в информационной правовой политике России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2007. 25 с.; Полянина А. К. Значение цензуры для обеспечения информационной безопасности личности и условий развития ее автономии // Современное право. 2014. № 9. С. 82–86; Рыдченко К. Д. «Моральный кодекс» пользователя Интернета и государственная цензура киберпространства: некоторые вопросы законодательного регулирования // Мониторинг правоприменения. 2012. № 3. С. 40–44; Сулакшин С. С. Государственная политика защиты нравственности // Право и политика. 2015. № 2. С. 242–251. DOI: 10.7256/1811-9018.2015.2.13099; Трофимов М. С. Конституционный запрет цензуры и свободы массовой информации // Информационное право. 2010. № 1. С. 25–28; Харитонов В. Д. Цензура в Российской Федерации // Юридический мир. 2011. № 6. С. 42–44.

7 Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: учеб. пособие / сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В. В. Маклаков. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 117.

8 Авакьян С. А. Конституционное право России: учеб. курс: в 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 501.

9 Конституционное право России: курс лекций / отв. ред. Ю. Л. Шульженко. М., 2007. С. 137.

10 Колесников Е. В., Комкова Г. Н., Кулушева М. А. Конституционное право Российской Федерации: учебник М., 2008. С. 100.

11 Елизаров В. Г. Указ. соч. С. 4.

12 Царик А. А. Реализация конституционного права на свободу массовой информации в субъектах Российской Федерации: на примере Центрального федерального округа: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Белгород, 2011. С. 10.

13 Алхутова Г. А. Средства массовой информации в Российской Федерации: конституционно-правовые основы деятельности: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 13.

14 Локинская С. А. Свобода массовой информации: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 15.

15 Сусликов С. А. Конституционно-правовое регулирование средств массовой информации в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 13.

16 Малиновский А. А. Свобода массовой информации: теоретико-правовые аспекты: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1995. С. 5.

17 Погребинская Л. А. Реализация конституционной свободы массовой информации: российское законодательство и практика его применения: автореф. дис… канд. юрид. наук. Тюмень, 2009. С. 16.

18 Фролова И. Г. Конституционно-правовые гарантии свободы массовой информации в Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2012. С. 10.

19 Гриб В. В. СМИ как институт гражданского общества // Информационное право. 2010. № 1.

20 Давыдов А. Н. Перспективы развития свободы средств массовой информации в современной России // Представительная власть: законодательство, комментарии, проблемы. 2008. № 4. С. 42.

21 Саркисова Н. А. Средства массовой информации и реализация гражданами политических прав и свобод в современной России // Юристъ-Правоведъ. 2009. № 1. С. 125.

22 Кара-Мурза С. Г. Манипуляция сознанием [электронный ресурс]. URL: http://www.kara-murza.ru/books/manipul/manipul_content.htm (дата обращения: 27.08.2015).

23 Гельманов Р. Х. Политические основы функционирования средств массовой информации в современном российском обществе: автореф. дис… канд. полит. наук. М., 2008. С. 18.

24 Нужна ли в России свобода слова? Интервью с президентом ФЗГ Алексеем Симоновым // Фонд защиты гласности [электронный ресурс]. URL: http://www.gdf.ru/lenta/item/1/88 (дата обращения: 27.08.2015).

25 Алексеев С. С. Теория права. М., 1993. С. 243.

26 Погребинская Л. А. Указ. соч. С. 16.

27 Локинская С. А. Указ. соч. С. 17–18.

28 Фролова И. Г. Конституционно-правовые гарантии свободы массовой информации в Российской Федерации. С. 8.

29 Монахов В. Н. Место и роль гражданского общества в реализации конституционного института свободы массовой информации // Информационное право и становление гражданского общества в России: Материалы теоретического семинара по информационному праву 2007 г. М., 2008. С. 39.

30 См.: СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 170; 2014. № 11. Ст. 1094.

31 См.: СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448; 2015. № 1 (ч. 1). Ст. 84.

32 См.: СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2392; 2013. № 52 (ч. 1). Ст. 6961.

33 См.: СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1232; 2014. № 45. Ст. 6148.

34 См.: СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277; 2014. № 11. Ст. 1088.

35 См.: СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375; 2014. № 11. Ст. 1088.

36 См.: СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648; 2015. № 18. Ст. 2622.

37 См.: СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133; 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4220.

38 См.: СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146; 2015. № 1 (ч. 1). Ст. 58.

39 См.: СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031; 2015. № 1 (ч. 1). Ст. 58.

40 См.: СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 48; 2015. № 27. Ст. 3970.

41 См.: СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2015. № 14. Ст. 2015.

42 См.: СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2710; 2015. № 14. Ст. 2006.

43 См.: СЗ РФ. 2003. № 2. Ст. 171; 2014. № 48. Ст. 6636.

44 См.: СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919; 2014. № 14. Ст. 1543.

45 См.: СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485; 2015. № 18. Ст. 2617.

46 Федотов М. А. Право массовой информации: монография. М., 2001. С. 32–33.

47 Балытников В. В. Административно-правовое регулирование в области массовой информации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 15.

48 Лысова Е. В. Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации: понятие, система, основные тенденции развития: конституционно-правовой анализ: автореф. дис… канд. юрид. наук. Владивосток, 2004.

49 См.: Бадалян Г. Л. Свобода средств массовой информации как признак демократического режима // Бизнес в законе. 2006. № 5. С. 155–157; Быкова Т. Н. Свобода слова СМИ в условиях современного законодательства и медиарынка России // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 39. С. 26–28; Каракотов Р. М. Содержание конституционной свободы массовой информации и ее пределы по законодательству Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2011. № 9. С. 55–59; Шастина А. Р. Свобода слова в средствах массовой информации в период глобализации // Известия ИГЭА. 2009. № 2. С. 118–121.

50 Мананников О. В. Пределы свободы печати: правовые аспекты // Журнал российского права. 2010. № 4. С. 86–97.

51 Трофимов М. С. Реализация права на свободу массовой информации в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа: автореф. дис… канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005. С. 5.

52 Репортеры без границ (Reporters Without Borders) [электронный ресурс]. URL: http://en.rsf.org/ (дата обращения: 19.01.2015).

53 Гриб В. В. Указ соч.

54 Рихтер А. Г. Правовые основы журналистики: учебник 2-е изд., испр. и доп. М., 2009. С. 18.

55 Шахназарова В. Г. Правовое регулирование в сфере массовой информации Российской Федерации: принципы и институты: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2006. С. 3; См. также: Башаратьян М. К. Система конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации в сфере деятельности средств массовой информации: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2007.

56 Елизаров В. Г. Указ. соч. С. 11.

57 Царик А. А. Указ. соч. С. 10.

58 См.: Проникновение Интернета в Россию и его последствия // ВЦИОМ. Опубликовано 20 мая 2013 г. [электронный ресурс]. URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=114108.

59 См.: Цели и конфиденциальность россиян в Интернете // Левада-центр. Опубликовано 11 ноября 2013 г. [электронный ресурс]. URL: http://www.levada.ru/11-11-2013/tseli-i-konfidentsialnost-rossiyan- v-internete.

60 См.: Социальные сети в России сегодня: цифры, тренды, прогнозы // Brand Analitik: бренд-мониторинг и социальная аналитика. Опубликовано 24 января 2013 г. [электронный ресурс]. URL: http://br-analytics.ru/blog/?p=276.

61 См.: Тоффлер Э. Третья волна. М., 2004.

62 Интернет в России: динамика проникновения. Осень 2012 г. // Фонд «Общественное мнение». Опубликовано 18 декабря 2012 г. [электронный ресурс]. URL: http://runet.fom.ru/Proniknovenie-interneta/10738.

63 Россияне «в сети»: рейтинг популярности социальных медиа // ВЦИОМ. Опубликовано 13 февраля 2013 г. [электронный ресурс]. URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=112476.

64 Монахов В. Н. Средства массовой информации в новых условиях // Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: колл. монография / под общ. ред. И. Л. Бачило. М., 2009. С. 332.

65 Минбалеев А. В. Теоретические основания правового регулирования массовых коммуникаций в условиях развития информационного общества: автореф. дис. … докт. юрид. наук. Челябинск, 2012. С. 8.

66 Минбалеев А. В. Теоретические основания правового регулирования массовых коммуникаций в условиях развития информационного общества: автореф. дис. … докт. юрид. наук. Челябинск, 2012. С. 10.

67 Царик А. А. Указ. соч. С. 9.

68 Малиновский А. А. Указ. соч. С. 12.

69 Локинская С. А. Указ. соч. С. 6.

70 Михайленко Е. В. Проблемы информационно-правового регулирования отношений в глобальной компьютерной сети Интернет: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2004. С. 7.

71 Рыков А. Н. Деструктивное воздействие средств массовой информации на правосознание граждан: правовые проблемы формирования информационного общества: автореферат дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2002. С. 6.

72 Балытников В. В. Указ. соч. С. 3.

73 СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448; СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. 1). Ст. 84.

74 См.: Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации / отв. ред. И. Ю. Богдановская. М., 2009. С. 91.

75 О судебной практике по защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. № 3 // РГ. 2005. Федеральный выпуск № 3719. 15 марта.

76 Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации. С. 93.

77 Царик А. А. Указ. соч. С. 9.

78 Кузнецов П. У. К вопросу об информационной свободе как правовой категории гражданского общества // Информационное право и становление гражданского общества в России: Материалы теоретического семинара по информационному праву 2007 г. М., 2008. С. 32–33.

79 Бачило И. Л. Гражданское общество в зеркале информационной среды // Информационное право и становление основ гражданского общества в России: Материалы теоретического семинара по информационному праву 2007 г. М., 2008. С. 8.

80 Комкова Г. Н. Запрет дискриминации в российском и международном праве / под ред. В. Т. Кабышева. Саратов, 2003. С. 19.

81 Официальный сайт Организации Объединенных Наций. URL: http://www.un.org/ru/ (дата обращения: 10.07. 2012). В дальнейшем все Резолюции ООН цитируются по данному ресурсу.

82 РГ. 1995. 5 апр.

83 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.

84 См.: СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.

85 Информационный офис Совета Европы в России [электронный ресурс]. URL: http://www.coe.ru/ (дата обращения: 15.07.2012). В дальнейшем все документы Совета Европы цитируются по данному ресурсу.

86 Горбачев И. Г., Печников В. Н. Указ. соч. С. 17.

87 Батурин Ю. М. Цензура против гласности. От Ивана Грозного до 1917 г. // Советское государство и право. 1989. № 3. С. 134.

88 Ковалева М. М. Российская цензура в периоды гласности // Цензура в России: история и современность. Тезисы конференции 20–24 сентября 1995 г. С. 23.

89 Жирков Г. В. История цензуры в России XIX–XX вв. М., 2001. С. 31.

90 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. СПб., 1830. Т. XI. № 8529.

91 См.: ПСЗ. Собр. 1. Т. XI. № 8648; Т. XI. № 9805.

92 Нотович О. К. Исторический очерк нашего законодательства о печати. СПб., 1873. С. 35–36.

93 ПСЗ. Собр. 1. Т. XIX. № 13572.

94 ПСЗ. Собр. 1. Т. XX. № 14495.

95 См.: ПСЗ. Собр. 1. Т. XXI. № 15634.

96 Бурлакова Р. И. Правовое регулирование цензуры печати в России в XVIII – начале XX века: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 17.

97 См.: ПСЗ. Т. XXII. № 16362.

98 Гринченко Н. А. Надзор за книжной торговлей в конце XVIII – первой половине XIX в. // Цензура в России: история и современность. СПб., 2011. С. 83–84.

99 Там же. С. 88.

100 ПСЗ. Собр. 1. Т. XXIII. № 17508.

101 Жирков Г. В. История цензуры в России XIX–XX вв. С. 31.

102 См.: ПСЗ. Собр. 1. Т. XXV. № 18524.

103 См.: ПСЗ. Собр. 1. Т. XXVI. № 19386.

104 ПСЗ. Собр. 1. Т. XXVI. № 19387.

105 См.: ПСЗ. Собр. 1. Т. XXVIII. № 21388. В дальнейшем при цитировании указание на статьи или параграфы цензурных уставов даются в тексте в скобках.

106 ПСЗ. Собр. 2. СПб., 1830–1884. Т. 1. № 403.

107 Цит. по: Жирков Г. В. История цензуры в России XIX–XX вв. С. 67.

108 См.: ПСЗ. Собр. 2. СПб., 1830–1884. Т. 3. № 1979.

109 Григорьев С. И. Указ. соч. С. 47.

110 Кулакова Е. А. «Что нужно Лондону, то рано для Москвы»: иностранные книги в российском обществе второй четверти XIX века // Цензура в России: история и современность. СПб., 2013. С. 181.

111 См.: Оксман Ю. Г. Очерк истории цензуры зарубежных изданий в России в первой трети XIX века // Ученые записки Горьковского университета. Горький, 1965. Вып. 71. С. 352.

112 Цит. по: Гринченко Н. А. Иностранные сочинения о России в русском обществе первой половины XIX века (распространение, собирание, чтение): автореф. дис. … канд. филол. наук. Л., 1990. С. 15.

113 Чирскова И. М. Цензура как историко-культурный феномен в России XIX века // Вестник РГГУ. 2008. № 10. С. 125.

114 Фут И. П. Увольнение цензора. Дело Н. В. Елагина. 1857 г. // Цензура в России: история и современность: сб. науч. трудов. СПб., 2008. Вып. 4. С. 154.

115 См.: Старкова Л. К. «Цензурный террор» 1848–1855 гг. Саратов, 2000. С. 14.

116 См.: Собрание законов Российской империи. Изд. 1832. Т. 15. Кн. 1: О преступлениях и наказаниях вообще (статьи указываются в тексте в скобках).

117 Собрание законов Российской империи. Изд. 1845. Т. 15. Кн. 1: Уложение о наказаниях уголовных и исправительных.

118 Корнева Н. М. Постановления о преступлениях и проступках по делам печати в Своде законов Российской империи // Цензура в России: история и современность. СПб., 2013. С. 129.

119 Горбачев И. Г., Печников В. Н. Указ. соч. С. 127.

120 Жирков Г. В. История цензуры в России XIX–XX вв. С. 118.

121 ПСЗ. Собр. 2. СПб., 1830–1884. Т. 37. № 38270.

122 См.: Макушин Л. М. Первый правительственный вариант цензурной реформы (проект Комиссии Д. А. Оболенского 1862 г.).

123 Бурлакова Р. И. Указ. соч. С. 20.

124 См.: ПСЗ. Собр. 2. СПб., 1830–1884. Т. 40. № 41990.

125 См.: Конфиденциальная инструкция цензорам столичных цензурных комитетов. Утверждена министром внутренних дел 23 августа 1865 г. // Периодическая печать и цензура Российской империи в 1865–1905 гг. Система административных взысканий: справ. издание. СПб., 2011. С. 372.

126 Блохин В. Ф. Из истории цензурного реформаторства: государство и легальная печать России в политическом контексте (1865–1905 годы) // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 6 (144). История. Вып. 30. С. 36.

127 Патрушева Н. Г. Цензурная реформа в России 1865 г.: автореф. дис. … канд. ист. наук. Л., 1990. С. 14–17.

128 Жирков Г. В. История цензуры в России XIX–XX вв. С. 149.

129 Блохин В. Ф. Указ. соч. С. 38.

130 См.: Собрание законов Российской империи. Изд. 1881. Т. 2. № 1072.

131 Розенберг В. А. «Русские ведомости»: исторический очерк // Русские ведомости. 1863–1913: сб. статей. М., 1913. С. 30.

132 Периодическая печать и цензура Российской империи в 1865–1905 гг. Система административных взысканий. С. 21.

133 Бурлакова Р. И. Указ. соч. С. 19.

134 Яковец Е. Н. Органы профессионального сыска и иные субъекты информационной безопасности Российской империи: монография. М., 2012. С. 317.

135 Патрушева Н. Г. Система административных взысканий 1865–1905 гг. // Периодическая печать и цензура Российской империи в 1865–1905 гг. Система административных взысканий. С. 57.

136 См.: Свод законов Российской империи. СПб., 1890. Т. 14.

137 Законодательные акты переходного времени. 1904–1908 гг.: сборник законов, манифестов, указов Пр. Сенату, рескриптов и положений комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России, с приложением алфавитного предметного указателя. Изд. 3-е, пересм. и доп. по 1 сентября 1908 года / под ред. Н. И. Лазаревского. СПб., 1909. С. 6.

138 Бурлакова Р. И. Указ. соч. С. 19.

139 См.: Список актов конституционного значения 1600–1918 // Официальный сайт Конституции Российской Федерации. URL: http://constitution.garant.ru/history/act1600-1918/5204/ (дата обращения: 16.12.2014).

140 ПСЗ. Собр. 3. СПб., 1909. Т. 26 (1906). № 27805. С. 456.

141 Зиноватный П. С. Информация и власть: история любви и противоречий // Фонд развития информационной политики [электронный ресурс]. URL: http://www.old.frip.ru/newfrip/cnt/news/history/01.

142 Жирков Г. В. История цензуры в России XIX–XX вв. С. 194.

143 Русский конституционализм: от самодержавия к конституционно-парламентской монархии: сб. документов. М., 2001. С. 302–308.

144 Там же. С. 272.

145 См.: Проект Устава о печати // Фонд развития информационной политики [электронный ресурс]. URL: http://www.old.frip.ru/newfrip/cnt/news/history/01/025/?hd=1.

146 Полусмак Т. Л. Цензурное законодательство дореволюционной России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2003. С. 26.

147 Жирков Г. В. История цензуры в России XIX–XX вв. С. 196.

148 Тэкс Чолдин М. Указ. соч. С. 229.

149 Жирков Г. В. Внешний фактор цензурного режима общества // Цензура в России: история и современность: сб. науч. трудов. СПб., 2008. Вып. 4. С. 13.

150 Бурлакова Р. И. Указ. соч. С. 22.

151 Полусмак Т. Л. Указ. соч. С. 19.

152 Авдеева М. В., Пиджаков А. Ю. Цензурная политика в России в XIX в. // История книги и цензуры: материалы международной научной конференции, посвященной памяти А. В. Блюма, 29–30 мая 2012 г. / науч. ред. М. В. Зеленов. СПб., 2013. С. 112.

153 Оксман Ю. Г. Указ. соч. С. 360.

154 Тэкс Чолдин М. Указ. соч. С. 233.

155 Блохин В. Ф. Указ. соч. С. 41.

156 Там же. С. 41.

157 Григорьев С. И. Указ соч. С. 365.

158 Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства РСФСР. 1917. № 1. Ст. 7.

159 Там же.

160 См.: Декрет «О революционном трибунале печати» от 28 января 1918 г. // Декреты советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 432–434.

161 См.: Временные правила о порядке издания периодических и непериодических печатных изданий в Петрограде от 29 января 1918 г. // Цензура в Советском Союзе. 1917–1991. Документы. М., 2004. С. 10–11.

162 См.: История советской политической цензуры. Документы и комментарии. М., 1997. С. 31–32.

163 Цензура в Советском Союзе. 1917–1991. Документы. С. 35.

164 Там же. С. 36.

165 Цензура в Советском Союзе. 1917–1991. Документы. С. 36.

166 История советской политической цензуры. Документы и комментарии. С. 48–49.

167 Библиотека нормативно-правовых актов Союза Советских Социалистических Республик [электронный ресурс]. URL: http://www.libussr.ru/doc_ussr/ussr_2688.htm.

168 Цензура в Советском Союзе. 1917–1991. Документы. М., 2004. С. 68.

169 История советской политической цензуры. Документы и комментарии. С. 320.

170 Там же. С. 321.

171 Цензура в Советском Союзе. 1917–1991. Документы. С. 135.

172 Блюм А. В. За кулисами «Министерства правды». Тайная история советской цензуры. 1917–1929. СПб., 1994. С. 150.

173 Блюм А. В. Советская цензура в эпоху тотального террора. 1929–1953. С. 61.

174 См.: Цензура в Советском Союзе. 1917–1991. Документы. С. 62.

175 См.: там же. С. 73–74.

176 См.: Цензура в Советском Союзе. 1917–1991. Документы. С. 169–170.

177 См.: История советской политической цензуры. Документы и комментарии. С. 64.

178 См.: История советской политической цензуры. Документы и комментарии. С. 488.

179 Там же. С. 629.

180 См.: там же. С. 83–84.

181 См.: Известия. 1925. 17 окт.; СУ РСФСР. 1925. № 65. Ст. 924.

182 См.: Зеленов М. В. Спецхран и историческая наука в Советской России в 1920–1930-е годы // Открытый текст: электронное периодическое издание. URL: http://www.opentextnn.ru/censorship/russia/sov/libraries/books/zelenov/?id=627#_ftn32.

183 См.: Xорхордина Т. И. История Отечества и архивы: 1917–1980-е гг. М., 1994. С. 102–103.

184 Варламова С. Ф. Спецхран РНБ: прошлое и настоящее // Библиотековедение. 1993. № 2. С. 77.

185 Зеленов М. В. Спецхран и историческая наука в Советской России в 1920–1930-е годы // Открытый текст: электронное периодическое издание. URL: http://www.opentextnn.ru/censorship/russia/sov/libraries/books/zelenov/?id=627#_ftn32.

186 Русская журналистика в документах: история надзора / сост. О. Д. Минаева, под ред. Б. И. Есина, Я. Н. Засурского. М., 2003. С. 277.

187 См.: Цензура в Советском Союзе. 1917–1991. Документы. С. 36.

188 Елина Е. Г. Журналистика и цензура в советской России 1920-х годов // Цензура как социокультурный феномен. С. 176.

189 Там же. С. 177.

190 Елина Е. Г. Журналистика и цензура в советской России 1920-х годов // Цензура как социокультурный феномен. С. 179.

191 Цензура в Советском Союзе. 1917–1991. Документы. С. 143.

192 Рейфман П. С. Из истории русской, советской и постсоветской цензуры // Сайт Тартусского университета [электронный ресурс]. URL: http://lepo.it.da.ut.ee/~pavel/index1.htm.

193 Жирков Г. В. История цензуры в России XIX–XX вв. С. 299.

194 История советской политической цензуры. Документы и комментарии. С. 70.

195 Марков Е. А. Деятельность российских СМИ в условиях политической цензуры // Теория и практика общественного развития. 2011. № 1. С. 182.

196 См.: Кузнецов И. В. История отечественной журналистики. 1917–2000 [электронный ресурс]. URL: http://evartist.narod.ru/text8/07.htm.

197 История советской политической цензуры. Документы и комментарии. С. 39.

198 История советской политической цензуры. Документы и комментарии. С. 62.

199 Жидков В. С. Театр и власть. 1917–1927. От свободы до «осознанной необходимости». М., 2003. С. 512.

200 Там же. С. 513.

201 См.: Цензура в Советском Союзе. 1917–1991. Документы. С. 137.

202 См.: Открытый текст: электронное периодическое издание. URL: http://www.opentextnn.ru/censorship/russia/sov/org/grk/norm/?id=4956.

203 См.: Письмо заместителя наркома Наркомпроса РСФСР В. Яковлевой в Оргбюро ЦК ВКП(б) об организации цензуры художественных фильмов от 16 июля 1926 г. // История советской политической цензуры. Документы и комментарии. С. 50–51.

204 Власова Е. С. Особенности цензурной политики в советском музыкальном искусстве // История книги и цензуры в России. Вторые Блюмовские чтения: материалы II Международной научной конференции, посвященной памяти А. В. Блюма, 21–22 мая 2013. СПб., 2014. С. 54.

205 См.: Голубев А. В. «Строительство дома цензуры» (к вопросу о закрытости советского общест- ва) // Россия и современный мир. 2000. № 3. С. 50.

206 Вернадский В. И. Из писем разных лет // Вестник АН СССР. М., 1990. № 5. С. 95.

207 См.: Записка Главлита Председателю СНК СССР В. М. Молотову о проделанной работе по перестройке цензуры в условиях вражеской деятельности от 9 июня 1938 г. // История советской политической цензуры. Документы и комментарии. С. 311.

208 См.: История советской политической цензуры. Документы и комментарии. С. 31.

209 Македонская В. А., Погожин В. С. Правовое обеспечение защиты государственной тайны в советский период // Безопасность информационных технологий. 2007. № 2. С. 14.

210 Цензура в Советском Союзе. 1917–1991. Документы. С. 94–95.

211 Русская журналистика в документах: история надзора. С. 291.

212 См.: История советской политической цензуры. Документы и комментарии. С. 444.

213 Там же. С. 284–285.

214 Фатьянов А. А., Корсун Р. В., Баев М. О. Институт государственной тайны как атрибут реализации властных полномочий // Вестник Воронежского института МВД России. 2007. № 1. С. 20–25 [электронный ресурс]. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/institut-gosudarstvennoy-tayny-kak-atribut-realizatsii-vlastnyh-polnomochiy.

215 Гатагонова Р. М. Становление и развитие института защиты государственной тайны в России // Бизнес в законе. 2010. № 5. С. 118.

216 Клепиков Н. Н. Политическая цензура на Европейском Севере РСФСР/СССР в 1920–1930-е гг.: дис. … канд. ист. наук. Архангельск, 2005. С. 22.

217 Там же. С. 21.

218 См.: Русская журналистика в документах: история надзора. С. 293.

219 См.: Власть и художественная интеллигенция: документы ЦК РКП(б) – ВКП(б), ВЧК – ОГПУ— НКВД о культурной политике. 1917–1953. М., 2002. С. 144–145.

220 См.: История советской политической цензуры. Документы и комментарии. С. 290–298.

221 См.: там же. С. 68.

222 Клепиков Н. Н. Указ. соч. С. 21.

223 См.: Белая Г. Антология русской советской критики. «О политике партии в художественной литературе» // Вопросы литературы. 1993. № 3. С. 160.

224 Ленин В. И. ПСС. Т. 31. С. 291–292.

225 См.: В тисках идеологии: антология литературно-политических документов 1917–1927. М., 1992. С. 76.

226 Власть и художественная интеллигенция: документы ЦК РКП(б) – ВКП(б), ВЧК – ОГПУ – НКВД о культурной политике. 1917–1953. М., 2002. С. 53–54.

227 См.: там же. С. 172–173.

228 Романенко А. П. Герменевтические принципы советской цензуры // Цензура как социокультурный феномен. С. 146.

229 Голубков М. М. Русская литература ХХ в.: после раскола: учеб. пособие М., 2002. С. 58; Он же. Утраченные альтернативы: Формирование монистической концепции советской литературы: 20–30-е годы. М., 1992.

230 СУ РСФСР. 1930. № 50. Ст. 599.

231 Постановление ВЦИК от 1 июня 1922 г. «О введении в действие Уголовного Кодекса Р.С.Ф.С.Р.» (вместе с «Уголовным Кодексом Р.С.Ф.С.Р.») // СУ РСФСР. 1922. № 15. Ст. 153.

232 Постановление ВЦИК от 22 ноября 1926 г. «О введении в действие Уголовного Кодекса Р.С.Ф.С.Р. редакции 1926 г.» (вместе с «Уголовным Кодексом Р.С.Ф.С.Р.») // СУ РСФСР. 1926. № 80. Ст. 600.

233 См.: СЗ СССР. 1927. № 12. Ст. 123.

234 См.: Никулин В. В. Большевики и небольшевики. Юридические аспекты подавления инакомыслия в Советской России (1920-е гг.) // Вестник ТГУ. 2010. № 4. С. 309.

235 Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (принята V Всероссийским Съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г., прекратила действие) // Официальный сайт Конституции Российской Федерации. URL: http://constitution.garant.ru.

236 См.: Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (утверждена постановлением XII Всероссийского Съезда Советов от 11 мая 1925 г., прекратила действие) // Официальный сайт Конституции Российской Федерации. URL: http://constitution.garant.ru.

237 Горяева Т. М. Культура и цензура: мифы и реальность, или История борьбы против правды // История советской политической цензуры. Документы и комментарии. С. 9.

238 Там же. С. 10.

239 Зубкова Е. Ю. Общество, вышедшее из войны: русские и немцы в 1945 году // Отечественная история. 1995. № 3. С. 95.

240 Власть и художественная интеллигенция: документы ЦК РКП(б) – ВКП(б), ВЧК – ГПУ – НКВД о культурной политике. 1917–1953. М., 1999.

241 См.: Бабиченко Д. Л. И. Сталин: «Доберемся до всех» (как готовили послевоенную идеологическую кампанию. 1943–1946 гг.) // Исключить всякие упоминания: очерки истории советской цензуры / сост. Т. М. Горяева. М., Минск, 1995. С. 182.

242 Симонов К. Глазами человека моего поколения. С. 93.

243 Постановление Оргбюро ЦК ВКП(б) «О журнале “Знамя”» от 27 декабря 1948 г. // История политической цензуры С. 94.

244 Постановление Оргбюро ЦК ВКП(б) «О журнале “Знамя”» от 27 декабря 1948 г. // История политической цензуры. С. 106.

245 История советской политической цензуры. Документы и комментарии. С. 365–366.

246 См.: Известия ЦК КПСС. 1989. № 3.

247 История советской политической цензуры. Документы и комментарии. С. 348.

248 См.: «Доктор Живаго» Бориса Пастернака: с разных точек зрения. М., 1990.

249 Ведомости ВС РСФСР. 1960. № 40. Ст. 591.

250 Раскатова Е. М. Главное управление по охране государственных тайн в печати при СМ СССР (Главлит) и новые реалии художественной жизни в конце 1960-х – начале 1980-х гг. // Открытый текст: электронное периодическое издание. URL: http://www.opentextnn.ru/censorship/russia/sov/libraries/books/?id=4256.

251 Цена метафоры, или Преступление и наказание Синявского и Даниэля. М., 1990. С. 4–5.

252 Солженицын А. И. Публицистика: в 3 т. Ярославль, 1996. Т. 2. С. 29.

253 История советской политической цензуры. Документы и комментарии. С. 183.

254 Аликова А. М. Искусство под бульдозером // Исключить всякие упоминания: очерки истории советской цензуры. С. 289–314.

255 Красногоров В. С. У мысли стоя на часах: записки по истории отечественной цензуры // Электронная библиотека. URL: http://lit.lib.ru/k/krasnogorow_w_s/tsenzuradoc.shtml.

256 История советской политической цензуры. Документы и комментарии. С. 188.

257 Горяева Т. М. История политической цензуры. С. 336.

258 См.: Цензура в Советском Союзе. 1017–1991. Документы. С. 538.

259 Зеленов М. В. Перечни сведений, не подлежащих опубликованию в открытой печати, передачах по радио и телевидению // Открытый текст: электронное периодическое издание. URL: http://www.opentextnn.ru /censorship/russia/sov/libraries/books/zelenov/?id=4106.

260 См.: Аймермахер К. От единства к многообразию: разыскания в области «другого» искусства 1950-х–1980-х годов. М., 2004; Алексеева Л. М. История инакомыслия в СССР: Новейший период. М., 2001; Данилов А. А. История инакомыслия: советский период. 1917–1991. Уфа, 1995; Долинин В. Э., Северюхин Д. Я. Преодоление немоты: ленинградский самиздат в контексте независимого культурного движения 1953–1991. СПб., 2003; Заламбани М. Страница истории советской цензуры: литературный альманах «МетрОполь» // Вестник Российского государственного гуманитарного университета. 2007. № 9. С. 148–156; Кузнецова Е. И. Историография отечественной художественной культуры (начала 50-х годов – первой половины 80-х годов XX века): дис… докт. ист. наук. М., 2004; Никонова С. И. Государственная политика в области идеологии и культуры в контексте советской действительности (середина 60-х – середина 80-х годов ХХ века): дис… докт. ист. наук. Казань, 2009; Скарлыгина Е. Ю. Неподцензурная культура 1960–1980-х годов и «третья волна» русской эмиграции: учеб. пособие. М., 2002; Соколов К. Б. Художественная культура и власть в постсталинской России: союз и борьба. 1953. СПб., 2007.

261 Горяева Т. М. Политическая цензура в СССР. 1917–1991 гг. 2-е изд., испр. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2009. С. 150.

262 Зеленов М. В. Цензура: подходы к определению понятия //Ленинградский юридический журнал. 2013. № 1. С. 99.

263 Материалы XXVII съезда КПСС. М., 1986. С. 55.

264 Материалы пленума ЦК КПСС, 27–28 января 1987 г. М., 1987, С. 33.

265 См.: Батурин Ю. М. Попытка гласности: история законодательной неудачи // Гласность как предмет правового регулирования / под общ. ред. М. А. Федотова // Труды по интеллектуальной собственности. М., 2009. Т. IX. С. 27.

266 Закон СССР «О гласности». Проект // Гласность как предмет правового регулирования. С. 90. В дальнейшем статьи законопроекта указываются в тексте в скобках.

267 Закон СССР «О гласности». Проект // Гласность как предмет правового регулирования. С. 50.

268 Федотов М. А. Закон СССР о печати как юридическое чудо // Новое литературное обозрение. 2007. № 83 [электронный ресурс]. URL: http://magazines.russ.ru/nlo/2007/83/fe32-pr.html (дата обращения: 28.04.2008).

269 Шахназаров Г. Х. О свободе слова – сладкой и горькой // Сегодня. 2000. 22 июня.

270 См.: О печати и других средствах массовой информации: Закон СССР от 12 июня 1990 г. № 1552-1 // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 26. Ст. 492.

271 Постановление жюри по подведению итогов конкурса на лучший проект Конституции РСФСР (25 декабря 1990 г.) // Конституционный вестник. 1991. № 5.

272 Саратовский проект Конституции России / предисл. В. Т. Кабышева. М., 2006. 64 с.

273 Закон РФ от 21 апреля 1992 г. № 2708-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики // РГ. 1992. № 111. 16 мая.

274 Проект Конституции Российской Федерации: сб. материалов. М., 1992. С. 29–30.

275 Официальный сайт Конституции Российской Федерации. URL: http://constitution.garant.ru/history/active/101202/#sub_para_N_22441 (дата обращения: 19.12.2014).

276 Конституции и конституционные проекты в истории России: сб. документов / сост. И. В. Упоров, О. В. Старков. М., 2013. С. 554.

277 Там же. С. 567–568.

278 Официальный сайт Конституции Российской Федерации. URL: http://constitution.garant.ru/history/active/101203/ (дата обращения: 15.12.2014).

279 Официальный сайт Конституции Российской Федерации. URL: http://constitution.garant.ru/history/active/1021/ (дата обращения: 15.12.2014).

280 См.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля – 10 ноября 1993 г. / под общ. ред. С. А. Филатова, В. С. Черномырдина, С. М. Шахрая, Ю. Ф. Ярова, А. А. Собчака, В. Ф. Шумейко: в 20 т. М., 1995. Т. 1. С. 158.

281 См.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля – 10 ноября 1993 г. / под общ. ред. С. А. Филатова, В. С. Черномырдина, С. М. Шахрая, Ю. Ф. Ярова, А. А. Собчака, В. Ф. Шумейко: в 20 т. М., 1995. Т. 2. С. 125–126.

282 См.: там же. Т. 3. С. 344–347.

283 См.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля – 10 ноября 1993 г. / под общ. ред. С. А. Филатова, В. С. Черномырдина, С. М. Шахрая, Ю. Ф. Ярова, А. А. Собчака, В. Ф. Шумейко: в 20 т. М., 1995. Т. 3. С. 347.

284 Там же. Т. 15. С. 10.

285 См.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля – 10 ноября 1993 г. / под общ. ред. С. А. Филатова, В. С. Черномырдина, С. М. Шахрая, Ю. Ф. Ярова, А. А. Собчака, В. Ф. Шумейко: в 20 т. М., 1996. Т. 15. С. 10.

286 См.: Рабочая трибуна. 1993. 21 июля.

287 Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 1. С. 288.

288 Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апреля – 10 ноября 1993 г. Т. 20. С. 468.

289 См.: Десять лет Уголовному кодексу Российской Федерации: достоинства и недостатки (научно-практическая конференция) // Государство и право. 2006. № 9. С. 108; Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год «Закон сильнее власти» (Москва, 17 февраля 2009 г.) // РГ. 2009. № 68. С. 17; Тогузаева Е. Н., Куликова С. А. Запрет пропаганды социального превосходства, ненависти и вражды: сложности правового регулирования // Законодательство. 2014. № 6. С. 85–94.

290 См.: Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3177; 2014. № 23. Ст. 2930; О военном положении: Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375; 2014. № 11. Ст. 1088; О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2291; 2013. № 48. Ст. 6165; О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании: Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913; О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений: Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 120-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2759; 2014. № 52 (ч. 1). Ст. 7557; СЗ РФ. 2014. № 23. Ст. 2930; Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 198; 2014. № 48. Ст. 6652; О военном положении: Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375; 2014. № 11. Ст. 1088.

291 См.: СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2; 2015. № 24. Ст. 3378.

292 См.: СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2591; 2011. № 9. Ст. 1206.

293 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 46. Ст. 2615; 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4217.

294 Об утверждении основ государственной культурной политики: Указ Президента РФ от 24 декаб- ря 2014 г. № 808 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http//pravo.gov.ru.

295 Постановление Совета министров РСФСР от 17 апреля 1991 г. № 211. Текст документа опубликован не был [электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=12262 (дата обращения: 15.12.2014).

296 Об издательском деле: Модельный закон. Принят на четырнадцатом пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств – участников СНГ. Постановление 14–17 от 16 октября 1999 г. // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств – участников Содружества Независимых Государств. 2000. № 23. С. 297–307.

297 См.: Постановление Правительства Российской Федерации «Об изменении и признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности // Собрание законодательства РФ. 2002. № 20. Ст. 1859.

298 См.: Доктрина информационной безопасности РФ. Утверждена Указом Президента РФ от 9 сентября 2000 г. № Пр-1895 // РГ. 2000. 28 сент. № 187.

299 См.: СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277; 2005. № 10. Ст. 753.

300 См.: Алхутова Г. А. Указ. соч. С. 17.

301 См.: Царик А. А. Указ. соч. С. 10.

302 См.: Воробьева Е. Ю. Свобода как метафизический концепт // Научный вестник Омской академии МВД России. 2010. № 4. С. 33–36; Клименко А. И. Концепт правового государства в современной правовой идеологии // Закон и право. 2009. № 7. С. 28–30; Медведев Е. В. Концепт «опасность» в нормативно-правовой интерпретации // Право и безопасность. 2012. № 3–4. С. 120–124; Понкин И. В. Концепт «новой модели» публичного управления // Право и образование. 2013. № 12. С. 55–70; Поцелуев С. П. «Нация» как незаконный и анонимный концепт: к вопросу о национальном строительстве в постсоветских государствах де-факто // Философия права. 2013. № 6. С. 90–94; Тихонова С. В. Концепт свободы слова в Новое время: свободомыслие vs мятежная клевета // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. № 2. С. 31–38.

303 Сазонникова Е. В. Наука конституционного права России и концепт «культура»: вопросы теории и практики: автореф. дис… докт. юрид. наук. М., 2012. С. 13.

304 Современный толковый словарь русского языка / под ред. С. А. Кузнецова. СПб., 2003. С. 575.

305 Степанов Ю. С. Константы. Словарь русской культуры. М., 1997, С. 412.

306 Воркачев С. Счастье как лингвокультурный концепт. М., 2004. С. 52–53.

307 Попова З. Д., Стернин И. А. Когнитивная лингвистика [электронный ресурс]. URL: http://zinki.ru/book/kognitivnaya-lingvistika.

308 См.: Демьянков В. З. Термин «концепт» как элемент терминологической культуры // Язык как материя смысла: сб. статей в честь академика Н. Ю. Шведовой. М., 2007. С. 607.

309 Делез Ж., Гваттари Ф. Что такое философия? М., 1998. С. 32–33.

310 См.: Пименова М. В. Введение в когнитивную лингвистику. Кемерово, 2004. С. 10; См. также: Маруневич О. В. К вопросу об эпистемологическом статусе категории «концепт» // Философия права. 2008. № 6. С. 80–83.

311 Патрушева Н. Г. Цензура в России во второй половине XIX – начале ХХ века: законы и практика // Цензура в России во второй половине XIX – начале ХХ века. сб. воспоминаний / сост. Н. Г. Патрушева. СПб., 2003. С. 42; Она же. Цензурная реформа в России 1865 г.

312 Конашев М. Б. Советская цензура и «реальный социализм»: соотношение явлений и понятий // История книги и цензуры в России: материалы Международной научной конференции, посвященной памяти А. В. Блюма, 29–30 мая 2012 г. / науч. ред. М. В. Зеленов. СПб., 2013. С. 18.

313 См.: Королев С. Плагиат как alter ego цензуры // Индекс. 2004. № 20. С. 17–21.

314 Музалевский М. Е. Цензура // Советник. 2009. № 5. С. 38.

315 См.: Горяева Т. М. Политическая цензура в СССР. 1917–1991 гг. 2-е изд., испр. С. 8.

316 Агапова Е. А. Философия цензуры: социокультурный и диахронический аспекты: автореф. дис… докт. филос. наук. Ростов-на-Дону, 2012. С. 26.

317 Современный словарь иностранных слов. 2-е изд., стер. М., 1999. С. 678; Современный толковый словарь русского языка / под ред. докт. филол. наук С. А. Кузнецова. СПб., 2001. С. 914–915.

318 Ожегов С. И. Словарь русского языка / под общ. ред. Н. Ю. Шведовой. М… 1991. С. 871.

319 Большой юридический словарь. 3-е изд, перераб. и доп. / под ред. проф. А. Я. Сухарева. М., 2006. С. 818; Права человека: энциклопедический словарь / отв. ред. С. С. Алексеев. М., 2009. С. 99; Энциклопедия юриста. М., 2000 [электронный ресурс]. URL: http://www.jur-words.info; Большой юридический словарь / под ред. А. В. Малько. М., 2009. С. 114.

320 Энциклопедический словарь конституционного права. М., 2000. С. 657.

321 Федотов М. А. Гласность и цензура: возможность сосуществования // Советское государство и право. 1989. № 7. С. 81.

322 См.: Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 1. С. 617.

323 Скэммелл М. Цензура и ее история [электронный ресурс]. URL: http://www.hrights.ru/text/b4/Chapter5.htm (дата обращения: 08.02.2012).

324 Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: автореф. дис. … докт. юрид. наук: 12.00.01. Саратов, 2006. С. 23–24.

325 Там же. С. 24.

326 См.: Баранов А. М. Соотношение понятий «государственный контроль» и «государственный надзор»: теория и практика вопроса // Новый юридический журнал. 2011. № 3. http://www.new.law-books.ru.

327 Там же.

328 См.: Российская социологическая энциклопедия / под общей ред. Г. В. Осипова. М., 1998. С. 213; Социологическая энциклопедия: в 2 т. М., 2003. Т. 2. С. 486.

329 См.: Онлайн-словари русского языка и значение терминов [электоронный ресус]. URL: http://www.onlinedics.ru/ (дата обращения: 15.05.2013).

330 Амиров В. М., Чудинов А. П. Российская журналистика под гнетом цензуры // Политическая лингвистика. 2010. № 2. С. 194.

331 Блюм А. В. Советская цензура в эпоху тотального террора. 1929–1953. С. 10.

332 Зеленов М. В. Цензура: подходы к определению понятия. С. 99.

333 Митрошенков О. А. Свобода слова для России // Личность, культура, общество. 2010. Т. XII. Вып. 2. (№ 55–56). С. 418.

334 Левченко И. Е. Парадоксы цензуры // Цензура в России: история и современность: сб. науч. трудов. СПб., 2005. Вып. 2. С. 172.

335 Марцоха И. Е. Указ. соч. С. 17.

336 Там же. С. 80.

337 Нестеров А. А. Современная парадигма общества – цензура есть зло – миф или реальность? // В мире научных открытий. 2010. № 4. Ч. 8. С. 138–140.

338 Тэкс Чолдин М. Указ. соч. С. 16.

339 Бархатова Е. Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2010 // Официальный сайт Конституции Российской Федерации. URL: http://constitution.garant.ru/science-work/comment/5697462/.

340 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. Л. В. Лазарева. 2009 // Официальный сайт Конституции Российской Федерации. URL: http://constitution.garant.ru/science-work/comment/5697462/; Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. Л. А. Окунькова: 2-е изд., перераб. и доп. 1996 // СПС «КонсультантПлюс»; Конституция Российской Федерации: комментарий / под общ. ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. 1994. URL: http://segrif.jino.ru/kko.htm.

341 Cм.: Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) / под ред. Ю. А. Дмитриева. 2009 // Официальный сайт Конституции Российской Федерации. URL: http://constitution.garant.ru/science-work/comment/5697462/.

342 См.: Пархоменко Т. А. Указ. соч. М., 2010.

343 Патрушева Н. Г. Система государственного контроля за печатью в Российской империи (вторая половина XIX – начало ХХ века) // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики: в 2 ч. 2014. № 1 (39). Ч. 1. С. 175–178.

344 Блюм А. В. Существует ли возможность реставрации цензуры в России? // Цензура и доступ к информации: история и современность: тезисы докладов международной научной конференции. Санкт-Петербург, 16–18 марта 2005 г. СПб., 2005. С. 88.

345 Рихтер А. Г. Запрет цензуры и защита принципа свободы массовой информации на постсоветском пространстве // Вестник ВГУ. Серия «Филология. Журналистика». 2007. № 1. С. 206; Он же. Свобода массовой информации в постсоветских государствах: регулирование и саморегулирование журналистики в условиях переходного периода: автореф. дис. … докт. филол. наук. М., 2007.

346 Красногоров В. С. У мысли стоя на часах: записки об истории отечественной цензуры [электронный ресурс]. URL: http://lit.lib.ru/k/krasnogorow_w_s/tsenzuradoc.shtml (дата обращения: 16.01.2012).

347 Левченко И. Е. Указ. соч. С. 181.

348 См.: Занина Т. М., Рыдченко К. Д. Указ. соч. С. 246–249; Рябчук В. Н. Свобода массовой информации без цензуры и злоупотреблений // Цензура и доступ к информации: история и современность: сб. науч. трудов. СПб., 2001. Вып. 1. С. 182–195; Султыгова Л. З. Властно-правовые формы государственного воздействия на обеспечение социально-правомерного поведения граждан // Право и государство: теория и практика. 2010. № 8. С. 127–130.

349 Трофимов М. С. Конституционный запрет цензуры и свобода массовой информации. С. 27.

350 Прозоров В. В. Семантический диапазон понятия «цензура» в России // Цензура как социокультурный феномен. С. 14–15.

351 Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. С. 682–683.

352 Институт прав человека в России / Г. Н. Комкова, О. В. Шудра, Т. Г. Даурова и др.; под ред. Г. Н. Комковой. Саратов, 1998. С. 59–60.

353 Волчанская А. Н. Государственные гарантии защиты прав человека в России: теоретико-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 14.

354 Черкасов А. В. Гарантии защиты конституционных прав несовершеннолетних: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 11.

355 См.: Грудцына Л. Ю. Особенности конституционных гарантий реализации прав человека в России: на примере гражданского судопроизводства: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2004. С. 3.

356 См.: Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 1. С. 580.

357 См.: Тагиева Т. Ю. Конституционно-правовое регулирование свободы совести в Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 13.

358 Муратов М. Я. Право на свободу слова: история и современность: автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2002. С. 3.

359 Черемных Г. Г. Право человека на свободу совести в условиях формирования гражданского общества в Российской Федерации: автореферат дис… канд. юрид. наук. СПб.,1996.

360 Права человека: учеб. для вузов / отв. ред. чл. – корр. РАН Е. А. Лукашева. М., 2004. С. 155.

361 Нудненко Л. А. Конституционное право на свободу мысли и совести // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия «Юридические науки». 2008. № 2. С. 15.

362 Тихонова С. В. Указ. соч. С. 32.

363 См.: Казаков А. А. Взаимодействие информационной и политической «повесток дня»: к постановке проблемы // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия «Социология. Политология». 2011. № 3. Т. 11. С. 70–73; Он же. Эффекты воздействия на политическое сознание аудитории (на примере освещения «акта Магнитского» газетами «Вашингтон Пост», «Лос-Анджелес Таймс» и «Нью-Йорк Таймс») // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия «Социология. Политология». 2013. № 2. Т. 13. С. 54–59.

364 См.: Муратов М. Я. Указ. соч. С. 15.

365 См.: Дубровина М. А. Защита конституционного права на свободу мысли и слова в современной России: автореферат дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 10.

366 Тагиева Т. Ю. Указ. соч. С. 13.

367 Белявский Д. С. Проблемы реализации права на свободу совести в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа: автореф. дис… канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004.

368 См.: Левина А. А. Институт свободы совести и вероисповедания: историко-правовой опыт России: автореф. дис… канд. юрид. наук. Нижний Новгород. 2003. С. 28–31.

369 См.: Шапорева Д. С. Конституционное право человека и гражданина на свободу творчества в современной России: автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 13–14.

370 Жирков Г. В. История цензуры в России XIX–XX вв. С. 306.

371 См.: Хижняк В. С. Конституционное право человека и гражданина на информацию в Российской Федерации: автореф. дис… канд. юрид. наук. Саратов, 1998. С. 15.

372 См.: Гатагонова Р. М. Указ. соч. С. 118; Фатьянов А. А., Корсун Р. В., Баев М. О. Указ. соч. С. 20–25.

373 См.: Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации.

374 См.: СЗРИ. СПб., 1890. Т. 14.

375 См.: Кауфман А. Е. Журнальное страстотерпство // Цензура в России в конце XIX – начале ХХ века: сб. воспоминаний. С. 162.

376 См.: Цензура в Советском Союзе. 1917–1991. Документы. С. 94–95.

377 См.: Концепция Информационного кодекса Российской Федерации / под ред. И. Л. Бачило. М., 2014. С. 78.

378 См.: Большой академический словарь русского языка. СПб., 2012. Т. 21. С. 61; Ожегов С. И., Шведова И. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 611; Современный толковый словарь русского языка. СПб., 2003. С. 632; Толковый словарь русского языка начала XXI века. Актуальная лексика / под ред. Г. Н. Скляревской. М., 2006. С. 805.

379 См.: Ракитов А. И. Информация, наука, технология в глобальных исторических измерениях. М., 198. 104 с.

380 Блюм А. В. Советская цензура в эпоху тотального террора. 1929–1953. С. 14–15.

381 См.: О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании: Федеральный закон от 19 июня 2004 г. 54-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485; СЗ РФ. 2014. № 40 (ч. 2). Ст. 5323.

382 Нудненко Л. А. Проблемы правового регулирования конституционного права гражданина России на публичные мероприятия // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С. 6–11; Она же. Теоретические основы права граждан РФ на проведение собраний, митингов, шествий и пикетирования // Журнал российского права. 2000. № 12. С. 64–73.

383 См.: Конституции РСФСР и СССР (1918–1978 гг.) // Официальный сайт Конституции Российской Федерации. URL: http://constitution.garant.ru/.

384 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 22. Ст. 1184.

385 См.: Алексеева Л. М. История инакомыслия в СССР: Новейший период. Вильнюс; Москва, 1992. С. 203.

386 См.: Береснева О. Н. Диссидентское движение как явление общественно-политической жизни СССР в 1960–1980 гг.: автореф. дис… канд. ист. наук. Саратов, 2001. 22 с.; Крамола. Инакомыслие в СССР при Хрущеве и Брежневе, 1953–1982 гг. Рассекреченные документы Верховного Суда и Прокуратуры СССР / под ред. В. А. Козлова, С. В. Мироненко; сост. О. В. Эдельман, Э. Ю. Завадская. М., 2005. 428 с.; Стецовский Ю. И. История советских репрессий: в 2 т. М., 1997. Т. 2. 438 с.

387 Лушин А. И. Власть и правозащитное движение в СССР: автореф. дис. … докт. ист. наук. Саранск, 2004. С. 15.

388 Хохлова Е. А. Открытое письмо как конституционно-публичный институт выражения мнения // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 11. С. 31.

389 Там же. С. 31.

390 См.: Захаров И. К., Шумный В. К. К 50-летию «Письма трехсот» // Вестник ВОГиС. 2005. № 1. Т. 9. С. 12–13.

391 Барашков Г. М. Диссидентское движение в СССР (1960–1970 гг.) // Известия Саратовского университета. Серия «Экономика. Управление. Право». 2007. Т. 7. Вып. 1. С. 102.

392 Эбзеев Б. С. Решение ЕСПЧ по делу «Республиканская партия России против России», или Утраченные иллюзии // Журнал российского права. 2011. № 12. С. 78–79.

393 Холмс С., Лаки К. Страсти по совмещению // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. Осень 1993 – зима 1994. № 4–5. С. 21; Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) / пер. с венг. М., 2001. С. 15.

394 См.: Краснов М. А. «Конституционные страхи» // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 3.

395 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. М., 2007. С. 169–170.

396 Лукьянова Е. А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 5.

397 Симонов В. А. Государственная национальная политика Российской Федерации и проблемы идеологического многообразия // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2008. № 3 (16). С. 79.

398 Лебедев В. А. Идеологическое многообразие и российская многопартийность: размышление о судьбе статьи 13 Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 11. С. 2.

399 См.: Поярков С. Ю. Ценностные основания идеологии российского конституционализма // Государство и право. 2008. № 12; Юсубов Э. С. Дискурс о стабильности Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 1.

400 Авакьян С. А. С. Размышления конституционалиста: избранные статьи. М., 2010. С. 543.

401 Авакьян С. А. С. Размышления конституционалиста: избранные статьи. М., 2010. С. 546.

402 См.: Исаева К. М. К вопросу о содержании конституционного принципа идеологического многообразия // Юридический вестник ДГУ. 2012. № 4. С. 49.

403 Володина С. В. Идеологическое многообразие и многопартийность в системе основ конституционного строя России // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 3 (98). С. 210.

404 Комкова Г. Н. Реализация равенства прав и свобод человека независимо от отношения к религии // Правоведение. 2003. № 1. С. 19.

405 Бурьянов С. А. Реализация конституционной свободы совести и свободы вероисповедания в Российской Федерации: автореферат дис… канд. юрид. наук. М., 2009. С. 10.

406 Государство, религия, церковь в России и за рубежом: информ. – аналит. бюллетень. М., 2000. № 2 (23). С. 13.

407 Комкова Г. Н. Реализация равенства прав и свобод человека независимо от отношения к религии. С. 20.

408 Хазов Е. Н. Конституционные гарантии прав и свобод человека и гражданина в России: теоретические основы и проблемы реализации: автореф. дис… докт. юрид. наук. М., 2011.

409 Комкова Г. Н. Конституционные принципы взаимоотношений власти и личности: реализация в современной России // Lex Russica. 2009. № 2. С. 344.

410 Плотников С. О попытке введения цензуры в газете «Осинские вести» (Пермский край). Фонд защиты гласности [электронный ресурс]. URL: http://www.gdf.ru (дата обращения: 17.08.2015).

411 См.: Постановление № 6 от 12.01.2012 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальным бюджетным учреждением «Осинский информационный центр» муниципальной услуги «Информирование населения через печатные средства массовой информации» // Осинское городское поселение. Официальный сайт [электронный ресурс]. URL: http://www.osa.perm.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=674:-6-12012012&catid=127:-2012&Itemid=140 (дата обращения: 05.06.2015).

412 Выступление Леонида Парфенова на церемонии вручения премии имени Владислава Листьева [электронный ресурс]. URL: http://www.1tv.ru/sprojects_edition/si5817/fi6319 (дата обращения: 27.08.2012).

413 Официальный сайт Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. URL: http://president-sovet.ru/presscenter/publications/read/2857/.

414 Тараканова И. В. Влияние региональных органов власти на формирование медиаконтента в архангельской журналистике // Государственное и муниципальное управление в XXI веке. 2013. С. 85.

415 См.: Архангельским СМИ перед приездом Путина запретили критиковать власть // Общая газета. ру. 2008. 8 июля [электронный ресурс]. URL: http://www.og.ru/news/2008/07/08/40599.shtml (дата обращения: 07.03.2015).

416 В центре Костромы прошел пикет против цензуры в СМИ // http://7x7-journal.ru/item/59418.

417 Кириленко Л. Вертикаль цензуры // Журналист. 2009. № 4. С. 16.

418 См.: Кириленко Л. Факт цензуры не установлен? // Журналист. 2009. № 8. С. 11.

419 Хроника беззакония // Журналист. 2015. № 3. С. 23.

420 См.: там же. С. 25.

421 Там же. С. 17.

422 См.: Фонд защиты гласности [электронный ресурс]. URL: http://www.gdf.ru/monitoring (дата обращения: 27.08.2012).

423 См.: Компечати проверит данные об изъятии тиража // Тульская пресса [электронный ресурс]. URL: http://xn-b1amjffbvibk (дата обращения: 17.08.2015).

424 См.: Экспертиза не нашла экстремизма в газете «Комитет Ревизор» – задержанный тираж вернули Сергею Еретнову // Бизнес-газета. 2015. 10 янв. [электронный ресурс]. URL: http://www.business-gazeta.ru/article/123193/.

425 См.: Тираж журнала «Коммерсантъ-Власть» изъят из продажи в Санкт-Петербурге [электронный ресурс]. URL: http://www.kommersant.ru (дата обращения: 17.08.2015).

426 Тараканова И. В. Указ. соч. С. 85.

427 Монахов В. Н. Контроль государства за деятельностью СМИ: приоритет закона или технологий (управления или манипулирования)? [электронный ресурс]. URL: http://www.pressclub.host.ru/ID/eo1.shtml.

428 Золотых А. Д. Под прессом властной бюрократии // Вопросы теории и практики журналистики. Научный журнал Байкальского государственного университета экономики и права. 2012. № 2. С. 135.

429 Глава района в Забайкалье ответит за изъятие тиража газеты с критикой в его адрес // Российское информационное агентство ФедералПресс [электронный ресурc]. URL: http://fedpress.ru/news/society/news_society/1377161808-glava-raiona-v-zabaikale-otvetit-za-izyatie-tirazha-gazety-s-kritikoi-v-ego-adres (дата обращения: 17.08.2015).

430 См.: Определение Верховного Суда РФ от 24 июня 2002 г. № 32-ГО2-7 // СПС «КонсультантПлюс».

431 См.: Положение о порядке аккредитации при Государственном Совете Республики Татарстан. Утверждено Постановлением Президиума Государственного Совета Республики Татарстан № 1728 III-ГС 16 ноября 2005 г. [электронный ресурс]. URL: http://gossov.tatarstan.ru/press-slujba/accred_rules; Положение о порядке аккредитации журналистов при Законодательном собрании Санкт-Петербурга [электронный ресурс]. URL: http://www.assembly.spb.ru/manage/page; Правила аккредитации журналистов средств массовой информации при Государственном Собрании – Курултае Республики Башкортостан. Утверждены Распоряжением Председателя Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан № 61-р 21 октября 2010 г. [электронный ресурс]. URL: http://www.gsrb.ru/ru/press_center/regulations/; Положение об аккредитации журналистов при Думе города Сургута. Приложение к решению Думы города Сургута № 82-IV ДГ от 29 сентября 2006 г. [электронный ресурс]. URL: http://www.admsurgut.ru/duma.; Положение об аккредитации журналистов средств массовой информации при Правительстве Орловской области. Приложение к Постановлению Правительства Орловской области № 288 от 15 августа 2012 г. [электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2012/08/20/orel; Положение об аккредитации журналистов средств массовой информации при Белгородской областной думе. Утверждено Решением совета Белгородской областной думы № 5 от 25 ноября 2004 г. [электронный ресурс]. URL: http://www.belduma.ru/accred/doc; Положение об аккредитации журналистов при Собрании депутатов Ненецкого автономного округа. Утверждено Постановлением Собрания депутатов Ненецкого автономного округа от 23 июня 2012 г. [электронный ресурс]. URL: http://www.google.ru/url; Положение об аккредитации журналистов средств массовой информации при Улан-Удэнском городском совете. Утверждено Решением Улан-Удэнского городского совета депутатов № 182-13 от 18 ноября 2009 г. [электронный ресурс]. URL: http://doc.ulan-ude-eg.ru/index; Положение об аккредитации журналистов при Администрации Курской области. Утверждено Постановлением губернатора Курской области № 857 от 16 декабря 2005 г. [электронный ресурс]. URL: http://press.rkursk.ru/polozhen_akkredit.htm; Положение об аккредитации средств массовой информации при Рязанской областной думе [электронный ресурс]. URL: http://www.duma.ryazan.net (дата обращения: 27.08.2014).

432 Доклад Уполномоченного по правам человека за 2014 г. // РГ. 2015. 7 мая. Федеральный выпуск № 6667.

433 Там же.

434 Рихтер А. Г. Правовые основы журналистики. С. 81.

435 См.: Декларация о средствах массовой информации и правах человека от 23 января 1970 г. (утверждена Резолюцией 428 (1970) 1 Парламентской ассамблеи Совета Европы) // Информационный офис Совета Европы в России [электронный ресурс]. URL: http://www.coe.ru/.

436 См.: Стариков А. Г. Власть России: контроль над СМИ, модели взаимодействия, формы и методы влияния на общественное сознание // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2011. № 2. С. 52–54; Он же. Свобода слова: по закону и в реальной жизни // Философия права. 2012. № 1. С. 85–90.

437 В Архангельской области отказались печатать «Старую гвардию» [электронный ресурс] // БалтИнфо. 2009. 19 мая [электронный ресурс]. URL: http://www.baltinfo.ru/2009/05/19/V-Arkhangel’skoi’-oblasti-otkazalis’-pechatat’– Staruyu-Gvardiyu (дата обращения: 07.05.2015).

438 См.: В Алтайском крае типографии отказываются печатать газету с критикой губернатора Карлина // Что делать? Открытый общественно-политический портал. URL: http://www.cdelat.ru/articles/v_altajskom_krae_tipografii_otkazyvayutsya_pechatat_gazetu_s_kritikoj_gubernatora_karlina/ (дата обращения: 15.08.2015).

439 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека за 2014 г. // РГ. 2015. 7 мая. Федеральный выпуск № 6667.

440 Доклад Уполномоченного по правам человека за 2013 г. // РГ. 2014. 9 апреля. Федеральный выпуск № 6362.

441 Проект Административного регламента по предоставлению государственной услуги «Оказание государственной поддержки средств массовой информации в форме предоставления субсидии» // Официальный портал органов государственной власти Тюменской области. URL: https://admtyumen.ru/ogv_ru/gov/adm (дата обращения: 07.08.2015).

442 См.: Цыганков А. Оплаченное право на молчание // Фонд защиты гласности [электронный ресурс]. URL: http://www.gdf.ru/digest (дата обращения: 27.05.2015).

443 Камчатские власти подвергли спектакль «Золушка» политической цензуре // Комсомольская правда. 2011. 11 янв; На Камчатке запрещают спектакль про Золушку из-за оскорбления власти // Росбалт. Блогосфера. URL: http://m.rosbalt.ru/blogs/2011/01/11/807362.html.

444 Cм.: В Кремле после скандала с «Тангейзером» заговорили о цензуре в искусстве // Московский комсомолец [электронный ресус]. URL: http://www.mk.ru/social/2015/03/30/v-kremle-posle-skandala-s-tangeyzerom-zagovorili-o-cenzure.html (дата обращения: 08.04.2015); «Левиафана» подвергли цензуре // Новые известия [электронный ресурс]. URL: http://www.newizv.ru/culture/2014-09-19/207916-leviafana-podvergli-cenzure.html; Почему «Левиафана» Звягинцева на родине ждёт цензура? // «Неделя» с Марианной Максимовской [электронный ресурс]. URL: http://ren.tv/novosti/2015-01-20/leviafan; Скандал вокруг «Тангейзера»: этика или цензура? [электронный ресурс]. URL: http://mir24.tv/news/culture/12365743 (дата обращения: 08.04.2015); Слово о «Тангейзере» – нужна ли цензура? [электронный ресурс]. URL: Politikus.ruhttp://politikus.ru/articles/47330-slovo-o-tangeyzere-nuzhna-li-cenzura.html (дата обращения: 08.04.2015).

445 Владимир Мединский: «“Левиафан” запредельно конъюнктурен» // Известия. 2015. 15 янв. [электронный ресурс]. URL: http://izvestia.ru/news/581814 (дата обращения: 08.04.2015).

446 См.: Открытое письмо в Министерство культуры РФ от Гильдии театральных режиссеров России и Гильдии театральных менеджеров России // Сайт Союза театральных деятелей РФ. URL: http://stdrf.ru/news/436/; Режиссеры обвиняются в искажении Пушкина [электроный ресурс]. URL: http://jenkers.com/ru#!t=5738144 (дата обращения: 08.04.2015).

447 Там же.

448 Филлипов: К цензуре нельзя возвращаться, но следует определить грань допустимого // Взгляд [электронный ресурс]. URL: http://www.vz.ru/news/2015/3/30/737168.html (дата обращения: 08.04.2015).

449 См.: Прокуратура требует изъять из школьных библиотек книги Есенина и Набокова // Справочно-правовой портал Право. ru. URL: http://pravo.ru/news/view/94872/

450 См.: Прокурора уволили за «запрет» Есенина и Набокова [электронный ресурс]. URL: http://lenta.ru/news/2013/11/25/sharipov/.

451 См.: ФСКН запрещает классиков литературы – они пропагандируют наркотики. [Электронный ресурс] URL: http://www.newsru.com/cinema/10nov2009/gosnarc.html#1; Управление Госнаркоконтроля по Оренбургской области составило «черный список» литературы, которая может пропагандировать наркотики [электронный ресурс]. URL: http://www.gzt.ru/topnews/society/270995.html

452 См.: Госнаркоконтроль запрещает книги Хаксли и Бодлера [электронный ресурс]. URL: http://newman.livejournal.com/252366.html.

453 Госнаркоконтроль не составлял федерального списка запрещенных книг // Официальный сайт ФСКН РФ. URL: http://www.fskn.gov.ru/includes/periodics/review/2012/0505/161719395/detail.shtml.

454 Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве: теоретико-информационный аспект. 3-е изд., перераб. и доп. Lap Lambert Academic Publiching, 2011. С. 139.

455 См.: Квитко А. Ф. Конституционно-правовые основы ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. … дис. канд. юрид. наук. М., 2007; Рассолова Е. Ш. Ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: автореф. … дис. канд. юрид. наук. М., 2009.

456 Подмарев А. А. Конституционные основы ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: автореф. … дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 11.

457 Белопоместных Л. Л. Ограничение прав и свобод человека и гражданина: теоретический аспект: автореф. … дис. канд. юрид. наук. М., 2008. С. 6.

458 См.: Баранов В. М. «Удовлетворение справедливых требований морали» как цель ограничения прав и свобод человека // Теория и практика ограничений прав человека по российскому законодательству и международному праву / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 1998. Ч. 1. С. 20; Комаров С. А., Ростовщиков И. В. Личность. Права и свободы. Политическая система. СПб., 2002. С. 169; Снежко О. А. Пределы законодательных ограничений социальных прав // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 2. С. 36.

459 Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 230.

460 См.: Кондрашев А. А. Ограничение конституционных прав в Российской Федерации: теоретические подходы и политико-правовая практика // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 7. С. 40–47.

461 См.: Мектепбаева С. К. К проблеме целей ограничения прав человека [электронный ресурс]. URL: http://www. ombudsman. kz/publish/recom/detail. php? ID=1480; Новиков М. В. Сущность конституционных ограничений правового статуса личности // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9; Пчелинцев С. В. Угроза национальным интересам как главное основание ограничений прав и свобод граждан [электронный ресурс]. URL: http://www.ni-journal.ru/archive/2006/n2_2006/pravo206/pchelin206/; Цыбулевская О. И. Нравственные критерии ограничения прав и свобод личности // Вопросы теории государства и права: межвуз. сб. науч. трудов / под ред. М. И. Байтина. 2007. № 7 (15).

462 См.: Комкова Г. Н., Колесников Е. В., Липчанская М. А. Конституционное право Российской Федерации: учебник 3-е изд. перераб и доп. Серия: «Бакалавр. Базовый курс». М., 2013. С. 79.

463 См.: Лазарев В. В. Ограничение прав и свобод как теоретическая и практическая проблема // Журнал российского права. 2009. № 9. С. 42.

464 Лапаева В. В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления) // Журнал российского права. 2005. № 7. С. 19.

465 Никитина Е. Е. Свобода совести: теория и практика ограничений прав в Российской Федерации // Журнал российского права. 2013. № 12. С. 67.

466 Кондрашев А. А. Указ. соч. С. 41.

467 Малько А. В. Указ. соч. С. 135.

468 См.: Решения Конституционного Суда РФ цитируются по электронному ресурсу Решения Конституционного Суда Российской Федерации // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx (дата обращения: 10.08.2015).

469 Постановление КС РФ от 13 июня 1996 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности части 5 статьи 97 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В. В. Шелухина» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx (дата обращения: 10.08.2015).

470 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с жалобой Б. А. Кехмана» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx (дата обращения: 15.08.2015).

471 Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-О // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx (дата обращения: 15.08.2015).

472 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 22 марта 2005 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующих порядок и сроки применения в качестве меры пресечения заключения под стражу на стадиях уголовного судопроизводства, следующих за окончанием предварительного расследования и направлением уголовного дела в суд, в связи с жалобами ряда граждан» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx (дата обращения: 15.08.2015).

473 См.: Волкова Н. С. Общественная безопасность и законодательство о правах человека // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 100.

474 Там же. С. 100.

475 «Санди Таймс» против Соединенного Королевства: Постановление Европейского суда от 26 апреля 1979 г. // Европейский суд по правам человека. Решения на русском языке [электронный ресурс]. URL: http://europeancourt.ru/uploads/ECHR_The_Sunday_Times_v_The_United_Kingdom_N1_26_04_1979.pdf (дата обращения: 15.08.2015).

476 Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона “О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней”, пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона “О международных договорах Российской Федерации”, частей 1 и 4 статьи 11, пункта 4 части 4 статьи 392 Гражданского процессуального кодекса РФ, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса РФ, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства РФ и пункта 2 части 4 статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // РГ. 2015. 27 июля. Федеральный выпуск № 6734.

477 См.: Комментарий к Конституции РФ / под ред. В. Д. Карповича. М., 2002. С. 380.

478 Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий / под ред. В. А. Четвернина. М., 1997. С. 31.

479 Лапаева В. В. Критерии ограничения прав человека и гражданина в Конституции Российской Федерации // Государство и право. 2013. № 2. С. 24; Она же. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления). С. 20.

480 Лазарев В. В. Указ. соч. С. 35–47.

481 Крусс В. И. Теория конституционного правопользования. М., 2007. С. 16.

482 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с жалобой Б. А. Кехмана» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx (дата обращения: 10.08.2015).

483 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx (дата обращения: 10.08.2015).

484 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 июня 2010 г. 14-П «По делу о проверке конституционности подпункта “а” пункта 1 и подпункта “а” пункта 8 статьи 29 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” … в связи с жалобой гражданина А. М. Малицкого» // Официаль- ный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx (дата обращения: 10.08.2015).

485 Малютин Н. С. Роль судебного толкования в разграничении теоретико-правовых конструкций правового регулирования, ограничения и умаления прав и свобод человека и гражданина // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 25.

486 Марцоха И. Е. Указ. соч. С. 19.

487 Там же. С. 9.

488 Харитонов В. Д. Указ. соч. № 6. С. 44.

489 Занина Т. М., Рыдченко К. Д. Указ. соч. С. 246.

490 Там же. С. 248.

491 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1992 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности Указов Президента РФ от 21 августа 1991 г. № 79 “О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР”», от 25 августа 1991 г. № 90 «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 г. № 169 “О деятельности КПСС и КП РСФСР”, а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 20.02.2015).

492 Там же.

493 Постановление Конституционного Суда РФ от 27 мая 1993 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности постановления Съезда народных депутатов РФ от 29 марта 1993 г. “О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации”» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 20.02.2015).

494 Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1995 г. № 94-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Пилипенко Ю. В.»; Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1995 г. № 103-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Быкова Д. Л.» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 20.02.2015).

495 Определение Конституционного Суда РФ от 19 января 2010 г. № 151-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Алексеева Н. А., Баева Н. В. и Федотовой И. Б. на нарушение их конституционных прав статьей 4 Закона Рязанской области «О защите нравственности детей в Рязанской области» и статьей 3.10 Закона Рязанской области «Об административных правонарушениях» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 10.08.2015).

496 См.: Определение Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2010 г. № 1537-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Новикова И. В. на нарушение его конституционных прав пунктом 10 части 1 статьи 17 Федерального закона “О государственной гражданской службе Российской Федерации”» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 10.08.2015); Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона “О государственной гражданской службе Российской Федерации” и статьи 20.1 Закона Российской Федерации “О милиции” в связи с жалобами граждан Л. Н. Кондратье- вой и А. Н. Мумолина» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 10.08.2015).

497 См.: О государственной гражданской службе: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215; 2015. № 14. Ст. 2008.

498 См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 2009 г. № 842-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бочкова В. Б. на нарушение его конституционных прав положениями подпунктов “а” и “г” пункта 5.2 статьи 56 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 10.08.2015); Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 10.08.2015); Постановление Конституционного Суда РФ от 14 ноября 2005 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта статьи 48 и статьи 58 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации. URL: http://www.ksrf.ru (дата обращения: 10.08.2015).

499 СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 2; 2015. № 24. Ст. 3378.

500 СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2591; 2011. № 9. Ст. 1206.

501 Малько А. В. Указ. соч. С. 202.

502 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 50. Ст. 1740; 2014. № 11. Ст. 1094.

503 Малько А. В. Указ. соч. С. 203.

504 См.: Бачило И. Л. Информационное право: учебник. 2-е изд., перераб и доп. М., 2011. С. 165–175; Городов О. А. Информационное право: учебник. М., 2007. С. 55–87.

505 Терещенко Л. К. Правовой режим информации: автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2011. С. 17.

506 Концепция Информационного кодекса Российской Федерации. М., 2014. С. 45.

507 Там же. С. 46.

508 Хартия глобального информационного общества. Подписана 22 июля 2000 г. в г. Окинава [электронный ресурс]. URL: http://www.iis.ru/library/okinawa/charter.ru.html.

509 Шарнина Л. А. Злоупотребление конституционными правами и злоупотребление полномочиями: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 12. С. 10.

510 См.: http://rkn.gov.ru/docstore/doc1373.htm.

511 Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона “О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней”, пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона “О международных договорах Российской Федерации”, частей 1 и 4 статьи 11, пункта 4 части 4 статьи 392 Гражданского процессуального кодекса РФ, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса РФ, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства РФ и пункта 2 части 4 статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // РГ. 2015. 27 июля. Федеральный выпуск № 6734.

512 Цензура в Советском Союзе. 1917–1991. Документы. С. 152.

513 Патрушева Н. Г. Цензурное ведомство в государственной системе Российской империи во второй половине XIX – начале ХХ века: дис. … докт. ист. наук. СПб., 2014. Т. 1. С. 23.

514 Циркуляр от 3 ноября 1852 г. // Там же. С. 285.

515 См.: Действующее законодательство о печати. Систематический сборник / сост. Л. Г. Фогелевич. 2-е изд. М., 1927; 3-е изд. М., 1929; 4-е изд. 1931; Законы о печати / сост. С. И. Сахаров. М., 1923; Основные директивы и законодательство о печати. Систематический сборник / сост. Л. Г. Фогелевич. М., 1935.

516 Материалы для характеристики положения русской печати. Женева, 1898. Вып. 1. С. 10.

517 См.: Богомолов Н. А. К истории русской потенциальной журналистики начала ХХ века // Вестник Московского университета. Серия 10: Журналистика. 1997. № 6. С. 21–41; Баренбаум И. Е. О некоторых неосуществленных периодических изданиях конца 50–60-х годов XIX в. // Книжное дело в России во второй половине XIX – начале ХХ века: сб. науч. трудов. СПБ., 1998. Вып. 9. С. 49–56.

518 См.: Периодическая печать и цензура Российской империи в 1865–1905 гг. Система админист- ративных взысканий. С. 29.

519 См.: Петров А. Г. Реабилитация жертв политических репрессий: историко-правовой анализ: автореф. дис. … докт. юрид. наук. Н. Новгород, 2006. С. 19.

520 Никулин В. В. Состав контрреволюционного преступления в уголовном законодательстве Советской России (1920-е годы) [электронный ресурс]. URL: http://www.rusnauka.com/21_DNIS_2009/Istoria/49433.doc.htm.

521 Отсутствует по объективным причинам, поскольку международно-правовые принципы и нормы о свободе выражения мнения и права на информацию начали формироваться только с середины ХХ в.

522 Гребенникова Н. И. Пропаганда в периодической печати в 1965 – начале 1980-х годов (на материалах Новгородской области): автореф. дис. … канд. ист. наук. СПб., 2010. С. 20–21.

523 Марков Е. А. Указ. соч. С. 182.

524 Положение о том, что цензура противоречит принципу разделения властей, было высказано М. А. Федотовым.

525 См.: Батурин Ю. М. Политический осциллятор: «Новый Карфаген» против гласности (из российской истории) // Политические институты и обновление общества. М., 1989. С. 168–184.

526 Красногоров В. С. У мысли стоя на часах: записки по истории отечественной цензуры [электронный ресурс]. URL: http://lit.lib.ru/k/krasnogorow_w_s/tsenzuradoc.shtml.

527 См.: Куликова С. А. Правовая типология цензуры // Законодательство. 2013. № 7. С. 79–86; Левченко И. Е. Указ. соч. С. 172–182; Фролова И. Г. Цензура СМИ в России: за и против // Право и безопасность. 2012. № 1. С. 82–86.

528 См.: Тогузаева Е. Н., Куликова С. А. Указ. соч. 2014. № 6. С. 85–94.

529 См.: Гишар Б. Борьба с порнографией при царской и большевистской цензуре в начале ХХ века: попытка сравнения // Цензура в России: история и современность: сб. науч. трудов / сост. и науч. ред. М. А. Бенина, М. Б. Конашев (отв. ред.), Н. Г. Патрушева. СПб., 2006. Вып. 3.

530 См.: Петухов В. В. Общественная мораль и государство // Мониторинг общественного мнения. 2005. № 4. С. 7–16.

531 См.: Сулакшин С. С. Указ. соч. С. 242–251.

532 См.: Анохин С. М., Анохина Н. Ф. Информационно-психологическая безопасность российских детей // Народное образование. 2013. № 3. С. 14–20; Безугленко О. С. Сравнительная характеристика регионального и федерального законодательства в области правовой защиты детей от вредной информации // Информационное право. 2013. № 2. С. 25–28; Борисова Е. И. Государственная цензура информации, предоставляемой молодежи в библиотеках: проблемы ФЗ-436 «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» // С. 353–356; Иванов И. С. Правовая защита детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию: расширенный научно-практический комментарий (подготовлен для системы «КонсультантПлюс», 2012); Кирилловых А. А. Правовые новации в сфере информационной безопасности несовершеннолетних // Информационное право. 2011. № 4. С. 3–7; Куликова С. А. Правовые аспекты фильтрации интернет-контента как способа защиты от незаконной и вредной информации // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. 2011. № 3. С. 51–60; Ливингстон С. Неадекватный ответ // Дети в информационном обществе. 2012. № 12. Окт. – дек. С. 46–53; Магид Л., Колльер А. Как защитить детей в сети, не прибегая к цензуре // Дети в информационном обществе. 2012. № 10. Янв. – март. С. 8–13; Рыдченко К. Д. «Моральный кодекс» пользователя Интернет и государственная цензура киберпространства: некоторые вопросы законодательного регулирования. С. 40–44.

533 Кронгауз М. Родная речь как юридическая проблема // Отечественная записки. 2003. № 2 [электронный ресурс]. URL: http://www.strana-oz.ru/2003/2; Челышев Е. П. А как не наше слово отзовется? // Пространство и время. 2011. № 4. С. 134–137.

534 См.: Белоконь Н. В. Цензура или норма? // Юридические записки. 2014. № 4 (27). С. 76–80; Куликова С. А. Проблемы юридической кодификации языковых норм // Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России: материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 100-летию Саратовского государственного университета им. Н. Г. Чернышевского. Саратов, 2009. С. 74–79; Нерознак В. П., Орешкина М. В., Сабаткоев Р. Б. Русский язык в российском законодательстве // Справочно-информационный портал Грамота. ру. URL: http://www.gramota.ru/biblio/magazines/gramota/society/28_73; Сапунов В. И. В СМИ нужно ограничить не только матерную, но и грубо-экспрессивную лексику! // Акценты. Новое в массовой коммуникации. 2013. № 3–4. С. 57–58; Сидоренко Л. П., Гаврилова Н. Г. Необходимость «экологии языка» как естественное следствие развития российского общества // Вестник Чувашского университета. 2013. № 4. С. 105–110.

535 Горяева Т. М. Политическая цензура в СССР. 1917–1991 гг. 2-е изд., испр. С. 21.

536 Комкова Г. Н. Запрет дискриминации в российском и международном праве. С. 18.

537 См.: СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1127; 2015. № 29 (ч. 2). Ст. 4473.

538 СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 2). Ст. 3165; 2012. № 31. Ст. 4368.

539 Павлов И. Ю. Современные проблемы правового регулирования и государственной и служебной тайны в России // Ленинградский юридический журнал. 2013. № 1. С. 37.

540 См.: Камалова Г. Г. О нормативно-правовом регулировании служебной тайны // Отрасли права. Аналитический портал. URL: http://xn-7sbbaj7auwnffhk.xn-p1ai/article/1074 (дата обращения: 27.08. 2015); Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации. С. 71–72.

541 См.: Антопольский А. А. Законодательство о служебной тайне как средство борьбы с коррупцией: перспективы развития // Информационные ресурсы России. 2010. № 6. С. 26.

542 Концепция Информационного кодекса Российской Федерации. С. 77.

543 Там же. С. 77.

544 РГ. 2015. 6 мая.

545 Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право. СПб., 2005, С. 454.

546 Лопатин В. Н. Проблемы правовой защиты человека в информационной войне // Информационное право. 2014. № 6 (42). С. 18.

547 См.: Маурин В. С. Правовой анализ вредной информации в условиях информационного общества: автореф. дис. … канд. юрид. наук. 12.00.14. М., 2004; См. также: Рыдченко К. Д. Административно-правовое обеспечение информационно-психологической безопасности органами внутренних дел Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Воронеж. 2011. С. 11.

548 См.: Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право. С. 454–455.

549 См.: СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2015. № 14. Ст. 2015.

550 См.: СЗ РФ. 2004. № 2710; 2015. № 14. С. 2006.

551 См.: СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2015. № 21. Ст. 2985.

552 См.: СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 2014. № 19. Ст. 2304.

553 См.: СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598; 2015. № 29 (ч. 1). Ст. 4364.

554 Cм.: СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031; 2015. № 1 (ч. 1). Ст. 58.

555 Мнение Венецианской комиссии по поводу Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» № 660/2011 CDL-AD(2012)016 от 20 июня 2012 г. [электронный ресурс]. URL: www.venice.coe.int4.

556 Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2008 г. Закон сильнее власти // РГ. 2009. 17 апр. Федеральный выпуск № 4892.

557 Там же.

558 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2010 г. // РГ. 2011. 13 мая. Федеральный выпуск № 5477.

559 Там же.

560 Доклад Уполномоченного по правам человека за 2013 г. // РГ. 2014. 9 апр. Федеральный выпуск № 6352.

561 См.: Кузьмина Н. В. Установление мотивов при квалификации преступлений экстремистской направленности: проблемы практики правоприменения // Российский следователь. 2010. № 24. С. 18–22; Куликова С. А., Тогузаева Е. Н. Запрет пропаганды социального превосходства, ненависти и вражды: сложности правового регулирования // Законодательство. 2014. № 6. С. 85–94; Оленников С. М. Пределы ограничения свободы слова средствами уголовного права: проблемы законодательной конструкции статьи 282 УК РФ // Адвокат. 2010. № 2 // СПС «Гарант» [электронный ресурс] (дата обращения: 15.03.2015).

562 Кудряшова О. А. Ограничение свободы распространения информации в целях противодействия экстремистской деятельности: конституционно-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2012. С. 8.

563 Определение Конституционного Суда РФ от 2 июля 2013 г. № 1053-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина В. С. Кочемарова на нарушение его конституционных прав положениями п. 1 и 3 ст. 1, ч. 3 ст. 13 Федерального закона “О противодействии экстремистской деятельности”» [электронный ресурс]. URL: http://ksportal.garant.ru:8081/SESSION/PILOT/main.htm (дата обращения: 15.07.2015).

564 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О судебной практике по уголовным делам экстремистской направленности» от 28 июня 2011 г. // РГ. 2011. 4 июля. Федеральный выпуск № 5518.

565 Определение Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. № 245-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Алехина С. Н. на нарушение его конституционных прав положениями пункта 1 статьи 1 Федерального закона “О противодействии экстремисткой деятельности”» [электронный ресурс]. URL: http://ksportal.garant.ru:8081/SESSION/PILOT/main.htm (дата обращения: 17.07.2015).

566 База данных российской судебной практики по информационному праву [электронный ресурс]. URL: http://media-pravo.info/case/652.

567 Cм.: Красноярским СМИ вынесли предупреждение за публикацию изображений свастики // Лента. Ру [электронный ресурс]. URL: http://lenta.ru/news/2015/02/05/svastika/.

568 Cм.: Антифашиста осудили за фашизм // Общественное движение «Вместе» [электронный ресурс]. URL: http://dvizhenievmeste.org/archives/15138.

569 См.: Продажа в «Детском мире» на Лубянке солдатиков в форме вермахта привела к уголовному делу // НТВ.Ru [электронный ресурс]. URL: http://www.ntv.ru/novosti/1388419/?fb#ixzz3b9ijuAW6; Солдатиков в форме СС изъяли из магазина в «Олимпийском» [электронный ресурс]. URL: http://lifenews.ru/news/152213.

570 См.: В Москве возбуждено уголовное дело по факту продажи изделий с нацистской символикой // Официальный сайт Следственного комитета Российской Федерации. URL: http://moscow.sledcom.ru/news/item/911948/?doc=1.

571 Демонстрация нацистской символики без целей пропаганды не должна трактоваться как нарушение закона о противодействии экстремизму // Официальный сайт Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. URL: http://rkn.gov.ru/news/rsoc/news31736.htm.

572 См.: СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7362; СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. 1). Ст. 6996.

573 См.: СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. 1). Ст. 6963.

574 См.: СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133; 2015. № 29 (ч. 1). Ст. 4359.

575 См.: СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650; 2015. № 29 (ч. 1). Ст. 4359.

576 См.: СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648; 2015. № 18. Ст. 2622.

577 См.: СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776; 2014. № 45. Ст. 6141.

578 См.: СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2302.

579 См.: СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4193; 2014. № 30 (ч. 1). Ст. 4219.

580 См.: СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434; 2015. № 29 (ч. 1). Ст. 4342.

581 Досье на проект Федерального закона № 95063785-1 «О внесении поправки в статью 29 Конституции Российской Федерации “О защите общественной нравственности”» // Официальный сайт Конституции Российской Федерации [электронный ресурс]. URL: http://constitution.garant.ru (дата обращения: 26.10.2014).

582 См.: Паспорт проекта Федерального закона № 96700079-2 «О государственной защите нравственности и здоровья граждан и об усилении контроля за оборотом продукции сексуального характера» [электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=4207.

583 Cм.: Паспорт проекта Федерального закона № 97700190-2 «О Высшем совете по защите нравственности телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации» [электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=20733;fld=134;from=206239-8;rnd= 0.6421735396143049.

584 Паспорт проекта Федерального закона № 90051824-3 «О Высшем совете по защите нравственности в области телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации» [электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=39709.

585 См.: СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1642.

586 См.: СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2306.

587 См.: Государственная справочно-правовая система «Право. ру» [электронный ресурс]. URL: http://docs.pravo.ru/document/view/12507987/79808013/ (дата обращения: 20.05. 2015).

588 См.: Cправочно-правовой системы «КонсультантПлюс» [электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW249;n=44424;div=LAW;mb=MLAW;ts=11288651D105C4740340F40ADB73D4CC;rnd=0.5604688285384327 (дата обращения: 20.05. 2015).

589 См.: Государственная справочно-правовая система «Право. ру» [электронный ресурс]. URL: http://docs.pravo.ru/document/view/11040010/ (дата обращения: 20.05. 2015).

590 См.: СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7362.

591 Верховный судья: за клевету приговаривают редко // Ведомости [электронный ресурс]. URL: http://www.vedomosti.ru/politics/news/2299026/verhovnyj_sudya_za_klevetu_prigovarivayut_redko.

592 См.: Паспорт проекта Федерального закона № 106999-6 «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации» [электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=96287;fld=134; from=97803-51;rnd=0.8094248580172186.

593 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 г. // РГ. 2013. 29 марта.

594 Пояснительная записка к проекту Федерального закона о внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации [электронный ресурс]. URL: http://www.president-sovet.ru/structure/gruppa_po_svobode_informatsii/materialy/poyasnitelnaya_zapiska.php?sphrase_id=37230.

595 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. № 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц» // РГ. 2005. 15 марта.

596 Пальцева Е. С. Взаимодействие свободы слова и права на защиту чести, достоинства и доброго имени: конституционно-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2012. С. 14.

597 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 г. // РГ. 2012. 6 марта. Федеральный выпуск № 5721.

598 Лопатин В. Н. Проблемы правовой защиты человека в информационной войне. С. 23.

599 См.: СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 219; СЗ РФ. 2015. № 6. Ст. 885.

600 Паспорт проекта Федерального закона № 108866-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части усиления ответственности за незаконные пропаганду и рекламу наркотических средств и психотропных веществ» [электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=130123;fld=134;from=96292-8;rnd=0.3311806528363377.

601 Cм.: Наркотики выводят из речевого оборота: законопроект Ирины Яровой осложнит общение врачей и пациентов // Коммерсант. 2015. 28 апр. [электронный ресурс]. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2735440.

602 Роскомнадзор запретил писать о суициадах онкобольных [электронный ресурс]. URL: http://ponedelnikmag.com/post/roskomnadzor-zapretil-smi-pisat-o-suicidah-i-onkobolnyh.

603 См.: Доклад Уполномоченного по правам человека за 2014 г. // РГ. 2015. 7 мая. Федеральный выпуск № 6667.

Table of Contents

С. А. Куликова Конституционный запрет цензуры в России МОНОГРАФИЯ Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста РФ Г. Н. Комковой

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1 СОДЕРЖАНИЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ КАТЕГОРИИ «СВОБОДА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ». В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА

1.1. Понятие свободы массовой информации: проблемы современного теоретико-методологического понимания

1.2. Международно-правовые гарантии и ограничения свободы массовой информации

Глава 2 ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЦЕНЗУРНОГО КОНТРОЛЯ

2.1. Цензурная политика в Российской империи XVIII – начала XX в

2.2. Политическая цензура как инструмент идеологического контроля в СССР (1917–1990 гг.)

2.3. Система гарантий и ограничений свободы массовой информации в проектах Российской Конституции (1990–1993 гг.) и материалах Конституционного совещания (1993 г.)

Глава 3 ЗАПРЕТ ЦЕНЗУРЫ В СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ГАРАНТИЙ СВОБОДЫ МАССОВОЙ. ИНФОРМАЦИИ

3.1. Запрет цензуры в Конституции Российской Федерации: анализ правового содержания

3.2. Конституционный запрет цензуры в системе конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина

3.3. Проблемы реализации гарантий свободы массовой информации

Глава 4 ЗАПРЕТ ЦЕНЗУРЫ В СИСТЕМЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ СВОБОДЫ. МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ

4.1. Конституционный запрет цензуры в системе конституционных ограничений прав и свобод человека и гражданина

4.2. Правовой режим ограничений свободы массовой информации и цензура: сравнительно-правовой анализ

4.3. Проблемы реализации правовых ограничений свободы массовой информации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ПРИМЕЧАНИЯ