Annotation

В монографии рассматриваются права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации. Автор исследует права и свободы человека и гражданина как элемент отечественного конституционализма, становление и развитие концепции прав и свобод человека и гражданина, роль международно-правовых стандартов в ее формировании, особенности их конституционно-правового выражения, конституционные основы ограничения прав и свобод человека и гражданина, конституционно-правовой механизм их охраны и защиты в современной России. Законодательство приведено по состоянию на октябрь 2015 г. Издание адресовано как специалистам в области конституционного права, так и широкому кругу читателей, интересующихся проблемами прав человека.

- В. А. ЛЕБЕДЕВ

- ВВЕДЕНИЕ

- Глава 1

- 1.1. Концепция прав и свобод человека и гражданина как элемент отечественного конституционализма

- 1.2. Роль международно-правовых стандартов в формировании отечественной концепции прав и свобод человека и гражданина

- 1.3. Особенности конституционно-правового выражения отечественной концепции прав и свобод человека и гражданина: история и современность

- 1.4. Конституционные основы ограничений прав и свобод человека и гражданина в современной России

- Глава 2

- 2.1. Методологические, понятийные и структурные основы конституционно-правового механизма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина в современной России

- 2.2. Гарантирующая роль Президента РФ в механизме охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина

- 2.3. Органы законодательной и исполнительной власти как субъекты защиты прав и свобод человека и гражданина

- 2.4. Особенности участия государственных органов субъектов Российской Федерации в защите прав и свобод человека и гражданина

- 2.5. Осуществление правосудия в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина

- 2.6. Место и роль Уполномоченного по правам человека в механизме охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

- ЗАКЛЮЧЕНИЕ

- ОБ АВТОРЕ

- ПРИМЕЧАНИЯ

В. А. ЛЕБЕДЕВ

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:

КОНЦЕПЦИЯ, ОГРАНИЧЕНИЯ, МЕХАНИЗМ ОХРАНЫ И ЗАЩИТЫ

МОНОГРАФИЯ

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время вряд ли можно найти более значимую и вместе с тем такую сложную проблему, каковой является охрана и защита прав и свобод человека и гражданина. Ее можно обнаружить в отечественном законодательстве последних лет, в выступлениях и предвыборных обещаниях политических деятелей, в указах Президента и постановлениях Правительства. На уровне международных отношений эта концепция является общепризнанной. Без создания научно обоснованного и активно действующего механизма защиты прав и свобод человека немыслимы ни формирование гражданского общества, ни создание правового и социального государства, ни достижение подлинной свободы российских граждан. Вот почему теоретическое исследование такого явления правовой действительности, как конституционные права и свободы человека и гражданина, их охрана и защита, приобретает особую актуальность. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Приведенное конституционное положение является методологически исходным при исследовании всех проблем, в той или иной степени затрагивающих права человека и гражданина в российском обществе.

Российская Федерация восприняла основные принципы и стандарты мирового сообщества в области прав человека. Впервые в истории отечественного права в Конституции России закреплено, что эти права являются естественными, неотчуждаемыми и непосредственно действующими. Наряду с восприятием естественно-правовой доктрины прав человека, Конституция Российской Федерации содержит позитивное закрепление широкого круга прав и свобод граждан. Российская Федерация взяла на себя обязательства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека. Последние определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 2, 17–18 Конституции РФ).

В то же время представляется бесспорным, что конституционное провозглашение прав и свобод высшей ценностью в реальной жизни еще не означает их эффективного осуществления, поскольку требуется действенный, реально функционирующий механизм их реализации, обеспечения охраны и защиты с позиций гарантий прав личности. Несмотря на положительные результаты проведенных в настоящее время в России реформ, необходимо отметить, что сегодня наше государство не может полностью справиться с выполнением своей главной конституционной обязанности – охраной и защитой прав и свобод человека и гражданина. Необходимо создать реальный, действенный механизм правовой защиты прав и свобод человека и гражданина, активизировать усилия по более глубокому его изучению, определению условий и факторов, выступающих в качестве социальной среды действия данного механизма, по выработке новых теоретических положений и осуществлению анализа внутренней структуры, эффективного функционирования как всего механизма, так и отдельных его частей.

В обеспечении прав человека немаловажным является вопрос: готовность российского государства, его органов к защите прав человека. Самые действенные меры будут неэффективными, если государство не способно обеспечить ответственность своих органов и должностных лиц за невыполнение и ненадлежащее выполнение ими обязанностей по охране прав личности. Бессилие государства делает нереальными многие законы и девальвирует Конституцию, превращает ее в банальный декларативный акт.

Поэтому сейчас главное, на наш взгляд, в этой области – обеспечить претворение в жизнь конституционных прав граждан, наполнить их реальным содержанием, воплотить в действительность. Вопросы создания эффективного государственного механизма обеспечения прав и свобод индивида являются, таким образом, важнейшей задачей науки и практики.

Глава 1

ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА КАК ЭЛЕМЕНТ ОТЕЧЕСТВЕННОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА

1.1. Концепция прав и свобод человека и гражданина как элемент отечественного конституционализма

Права человека представляют собой нормативную основу взаимодействия людей, координацию их поступков и деятельности, которая позволяет преодолевать конфликты интересов, противоречия, обеспечивая людям свободный статус. Иначе говоря, права человека – одно из важнейших средств обеспечения индивидом автономного статуса в социальной жизни, превращения абсолютной свободы каждого индивида в отдельности в их свободное взаимодействие, в котором свобода приобретает черты осознанной необходимости.

Права человека, их развитие, обеспечение – одна из главных проблем развития человечества.

Не является исключением и Россия. На разных этапах развития российского государства права человека получали различное толкование, поскольку их реальное содержание было тесно связано с формой правления, политическим режимом, господствующей в обществе идеологией и другими факторами. Представляется, что можно говорить о социалистической и ныне действующей концепции прав и свобод человека и гражданина. Конечно, следует иметь в виду, что ныне действующая концепция возникла не на ровном месте. Она вобрала в себя все лучшее, что было достигнуто в сложной истории развития российской государственности.

Рассмотрение становления советской концепции прав человека начнем с первой советской Конституции и попытаемся проследить, как она развивалась в конституционном законодательстве России до настоящего времени.

Во-первых, социалистическая концепция прав человека и гражданина основывалась на классовом принципе, который являлся важнейшим в реализации социалистической доктрины в советском государстве. Особенно яркое отражение он получил в первой Конституции РСФСР 1918 г.

Все провозглашаемые в Конституции права и свободы закреплялись только за трудящимися, т. е. за рабочими и крестьянами. В. И. Ленин, подчеркивая классовый характер Конституции, писал: «Мы не обещаем, что Конституция обеспечивает свободу и равенство вообще. Свобода, – но для какого класса и для какого употребления?»1 Цитируя ст. 23 Конституции РСФСР, он говорил: «Мы открыто заявили, что в переходное время, время бешеной борьбы, мы не только не обещаем свобод направо и налево, а заранее говорим, что мы будем лишать прав тех граждан, которые мешают социалистической революции»2. Отвечая на выступления меньшевиков, ратовавших за чистую демократию в буржуазном смысле этого слова, В. И. Ленин четко сформулировал классовое понимание демократии: «Конституцию вы не соблюдаете, а мы ее соблюдаем, когда признаем свободу и равенство только для тех, кто помогает пролетариату побеждать буржуазию»3. Именно интересами диктатуры пролетариата оправдывалось закрепление в конституции многостепенных, неравных и открытых выборов, служивших одной из форм подавления политических противников, между тем как в первой программе партии содержалось требование всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании^4. Некоторые категории граждан (лица, прибегающие к наемному труду в целях извлечения прибыли или живущие на нетрудовой доход, частные торговцы, служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов, охранных отделений и др.) вообще не могли избирать или быть избранными (ст. 65).

В отношении остальных слоев общества, причисляемых к эксплуататорским классам, Конституция предусматривала конкретные, четко очерченные ограничения прав. К примеру, ст. 79 Конституции давала органам Советской власти право экспроприации буржуазии, предоставляла в их распоряжение все «необходимые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской Республики, не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности». Практически это выражалось в обложении буржуазии налогами, а также в реквизициях.

Забегая вперед, скажем, что в последующих Конституциях как Союза ССР, так и РСФСР формы классового подхода к правам личности трансформировались, но сущность его оставалась прежней. В этих Конституциях уже не предусматривалось лишение прав каких-либо слоев общества по социально-классовым признакам. Вместе с тем использование прав и свобод в политической области допускалось только «в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя», а затем «в соответствии с целями коммунистического строительства».

Во-вторых, советское законодательство исходило из того, что права гражданам предоставляются социалистическим государством. Теория о прирожденных правах человека отрицалась как буржуазная, основанная на идеалистических, а не материалистических представлениях, хотя эта исходная в области прав человека позиция школы естественного права общепризнана. Она отражена во всех международных документах о правах человека^5. Еще Г. Ф. Шершеневич в начале прошлого века писал о том, что уяснение сущности права «невозможно без понимания природы человека во всех его проявлениях, без проникновения в потребности человека, его способности, стремления. Теория права должна начинать с антропологического момента»6. По мнению его современника Н. М. Коркунова, каким бы разнообразным и изменчивым ни являлось право положительное, над ним стоит вечное право природы^7.

Известный дореволюционный российский правовед и философ П. И. Новгородцев естественное право трактовал как вечное, неотъемлемое право человеческой личности, имеющее нравственную природу и характер абсолютной ценности^8.

По мнению Н. Н. Алексеева, теория естественного права уязвима с научной точки зрения, но все-таки жизнь современного демократического государства есть, без преувеличения, реализованная теория права^9. «Российские Конституции прошлого века, – пишет В. Е. Чиркин, – отвергали западные модели правового статуса личности и не признавали естественных прав человека. Права личности были для них, прежде всего, данью государства, которое даровало их своим гражданам, делая акцент не на личности, а на социально-экономической сфере»10. Поэтому ни в одной советской Конституции (1918, 1924, 1936 и 1977 гг.) нет даже упоминания об естественных, неотчуждаемых правах человека, основанных на естественно-правовой теории права. Приоритет отдавался экономическим, социальным и культурным правам.

В-третьих, советское законодательство закрепляло прежде всего «права гражданина», а не «права человека», что, как известно, не одно и то же. Что касается разграничений между правами человека и правами гражданина, то оно возникло давно, о чем свидетельствует хотя бы название знаменитой французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Сохранилось оно и в большинстве современных деклараций и конституций. Да и вообще в социалистической доктрине понятие «человек» заменялось социально-классовыми понятиями «трудящийся», «эксплуататор» и лишь затем понятием «гражданин». Сама постановка вопроса о правах человека считалась искусственной. Далее мы более подробно остановимся на этом вопросе.

В-четвертых, в социалистической концепции центр тяжести переносился на коллективного субъекта. В этом усматривалось преимущество социалистического строя перед буржуазным. Главенствовал принцип приоритета государственных интересов перед интересами личности. Так, п. 5 ст. 2 Конституции (Основного Закона) РСФСР 1918 г. гласит: «Руководствуясь интересами (здесь и далее курсивом выделено мною. – В. Л.) рабочего класса в целом, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции»11. Согласно ст. 43 п. «б» Конституции СССР 1924 г. к компетенции Верховного Суда СССР относится «рассмотрение… постановлений, решений и приговоров верховных судов союзных республик, по соображениям противоречия таковых общесоюзному законодательству, или поскольку ими затрагиваются интересы других республик»12. В ст. 68 Конституции 1936 г. закреплено полномочие Совета Министров СССР принимать меры по обеспечению общественного порядка, защите интересов государства и охране прав граждан^13. В тексте Конституции СССР 1977 г. широко употребляются словосочетания «в интересах общества и государства», «в интересах народа», «в интересах нации»14 и т. п. Согласно ст. 65 Конституции СССР 1977 г. «гражданин СССР обязан уважать права и законные интересы других лиц, быть непримиримым к антиобщественным поступкам, всемерно содействовать охране общественного порядка». На рубеже 1980–1990-х гг. в общественном сознании россиян стало утверждаться мнение о необходимости отказа от модели, при которой интересы отдельного человека вторичны в сравнении с интересами общества и государства, а сам человек фактически выступает в роли орудия в руках государства. Человек с его интересами имеет собственную ценность, которую государство призвано охранять. При этом признание самоценности человека, его интересов сопровождалось восприятием укоренившихся в странах развитой демократии естественных, данных человеку от природы прав, а также принципов верховенства права и закона, разделения властей, на основе которых возможно достижение относительной свободы человека^15.

В-пятых, в советском государстве сфера прав человека считалась сугубо внутригосударственным делом, и всякая критика со стороны международных организаций в этой области рассматривалась как вмешательство во внутренние дела государства. Не разрешались какие-либо действия с реализацией права обращения граждан в международные организации за защитой прав человека, запрещалось создание каких-либо общественных формирований, ставящих целью защиту этих прав.

«Конституция 1993 г., – справедливо пишет Н. С. Бондарь, – стала государственно-правовым результатом разрешения политических противоречий между прежней системой “политической несвободы” и новыми общественно-политическими силами, провозгласившими лозунги демократии на основе отказа от классовых приоритетов и признания общечеловеческих, общедемократических ценностей, во главе которых – права и свободы человека и гражданина»16. В Конституции Российской Федерации 1993 г. получила закрепление принципиально новая концепция прав человека по сравнению с той, которая воплощалась в союзных и российских конституциях советского периода, в основу этой концепции был положен подход к личности как к субъекту правового статуса^17.

Начало этому было положено принятой Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г. Декларацией прав и свобод человека, а затем принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. Декларацией прав и свобод человека и гражданина. Как известно, в «декларациях формулируются основополагающие принципы, “вектор” государственно-правового развития страны»18, в особенности в периоды смены парадигмы политико-правового построения общества и государства, когда действующая Конституция не поспевала за складывающимися общественными отношениями. Основополагающее правовое воздействие Декларация прав и свобод человека и гражданина на общественные отношения заключается в установлении основ правового статуса личности. Она закрепляет целый спектр прав и свобод человека: личные, политические, социально-экономические и культурные права и свободы^19.

Впервые на конституционном уровне юридически признана категория «права человека». Российским конституционным законодательством закреплено словосочетание «человек и гражданин» по отношению к личности. К примеру, гл. 2 действующей Конституции РФ называется – «Права и свободы человека и гражданина». Несмотря на то, что в Конституции чаще всего эти две категории прав упоминаются вместе, между ними имеются существенные различия: обладателем (субъектом) конституционных прав и свобод чаще всего является каждый человек (т. е. гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства). Права человека – это мера равенства, свободы и справедливости, которые присущи человеку вне зависимости от расы, национальности, социального происхождения и положения, религиозной принадлежности, убеждений, места проживания, гражданства и т. д. Все люди свободны действовать в пределах своих прав и свобод, а государство не может их ограничить каким-нибудь способом.

Различие между человеком и гражданином как носителями прав и свобод ясно выражено в тексте Конституции. Права и свободы человека принадлежат и гражданину Российской Федерации, и лицу, не являющемуся таковым. Конституция определяет круг носителей таких прав словами «все», «каждый», «лицо» («имеет право» и т. п.) или словом «никто»20.

В тех же случаях, когда речь идет о правах и свободах, прежде всего политических, принадлежащих только гражданам Российской Федерации, статьи Конституции прямо указывают на это. Именно через эти права и свободы^21 практически реализуется конституционное положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Конкретизируя эту норму основ конституционного строя, ст. 32 Конституции РФ закрепляет право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами как непосредственно, так и через своих представителей. Права гражданина предполагают наличие между человеком и государством устойчивой правовой связи. Этими правами и свободами обладают только граждане государства, ими не обладают лица, живущие в стране, но не имеющие ее гражданства. В отдельных случаях Конституция особо говорит о правах иностранных граждан и лиц без гражданства.

В Российской Федерации предоставление прав и свобод строится на основе конституционных принципов: неотчуждаемости прав и свобод; непосредственного действия конституционных прав и свобод; ограничения конституционных прав и свобод пределами свободы других лиц; гарантированности обеспечения прав и свобод со стороны государства; равенства; приоритета международных договоров Российской Федерации, закрепляющих права и свободы человека; сочетания прав и обязанностей.

Кратко рассмотрим каждый из перечисленных выше принципов. Важнейшим конституционным принципом, закрепленным в ч. 2 ст. 17 и получившим свое развитие в ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации, является принцип неотчуждаемости основных прав и свобод человека и гражданина и принадлежность их ему от рождения. Это один из фундаментальных принципов конституционного строя и конституционно-правового статуса человека в демократических государствах. Он означает, что права человека принадлежат ему от рождения, имеют естественный характер, государство может лишь регулировать их осуществление и устанавливать для них гарантии. Конституция закрепляет, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55).

С принципом неотчуждаемости тесно связан принцип непосредственности действия конституционных прав и свобод (ст. 18 Конституции), который предусматривает, что права и свободы человека и гражданина являются основой для принятия решений государственными органами любого уровня. Они определяют смысл, содержание и применение законов в Российской Федерации. Органы законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления, принимая какие-либо решения, обязаны руководствоваться закрепленными в Конституции положениями, регламентирующими права и свободы. Суды могут использовать ссылки на нормы Конституции для обоснования вынесенных ими решений. Граждане, обращающиеся за защитой своих прав и законных интересов в судебные органы, также могут ссылаться непосредственно на нормы Конституции. При этом права и свободы признаются непосредственно действующими независимо от того, существуют или нет законодательные акты, закрепляющие или конкретизирующие положения, предусмотренные Конституцией. Более того, конституционно закрепленные права и свободы являются правовым основанием для отмены актов и пресечения действий, которые им противоречат.

Важное значение имеет принцип равенства, который включает в себя следующие аспекты: равенство всех перед законом и судом, равенство прав и свобод, независимо от национальной, социальной, политической, религиозной и другой принадлежности, равенство прав, свобод и возможностей мужчины и женщины. Эти принципы распространяются на граждан Российской Федерации, граждан других государств, лиц без гражданства.

Равенство всех перед законом и судом, предусмотренное ч. 1 ст. 19 Конституции, полностью соответствует положениям Всеобщей декларации прав человека, означает, что закон и его предписания в равной мере обязательны для всех его адресатов, что суд в равной мере доступен для всех и должен руководствоваться только законом, а не иными соображениями. Суд не должен принимать во внимание не предусмотренные законом обстоятельства.

Равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств означает, что права и свободы предоставляются каждому в равной степени. Недопустимы какие-либо ограничения прав по указанным основаниям.

Вместе с тем, равенство не может быть фактическим. Ведь каждый человек индивидуален, и каждый человек, в зависимости от имеющихся у него способностей, различных жизненных обстоятельств, по-разному реализует предоставленные ему возможности. Конституция предоставляет лишь равенство возможностей и условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина не исключает возможности предоставления специальных прав, льгот и преимуществ для отдельных категорий лиц (неимущих, престарелых, инвалидов и т. д.). Предоставление таких специальных прав имеет своей целью выравнивание социального статуса людей, преодоление существующего фактического неравенства, обеспечение нормальных, достойных условий жизни групп граждан, имеющих возрастные, физиологические и другие особенности. Льготы и преимущества в какой-то мере уравнивают возможности людей, делают их более реальными, доступными.

В ч. 3 ст. 19 Конституции Российской Федерации закрепляется принцип равенства прав и свобод мужчин и женщин и равные условия для их реализации. Действующее отраслевое законодательство конкретизирует данную норму и закрепляет нормы об ответственности за нарушение равноправия мужчины и женщины. Так, ст. 136 Уголовного кодекса Российской Федерации предусматривает уголовную ответственность за нарушение равноправия граждан, в частности, в зависимости от пола. Однако следует признать, что данное положение не должно пониматься буквально, поскольку общепризнанное социальное значение материнства и роль женщины в продолжении рода приводит к выводу, что женщина нуждается в дополнительных гарантиях равенства в этой сфере.

Права и свободы ограничены пределами свободы других лиц (ч. 3 ст. 17), иначе это может повлечь за собой правовое неравенство людей, ничем не ограниченный произвол при их осуществлении или злоупотребление ими. Поэтому Конституция Российской Федерации запрещает нарушение прав и свобод других лиц при осуществлении лицом своих прав. Субъективное право гражданина четко определено. Это сделано для того, чтобы гражданин знал рамки дозволенного поведения и не вторгался в пределы законных интересов других лиц, государства, общества. Только при этом условии каждый сможет беспрепятственно осуществлять свои права и свободы. Более подробно мы рассмотрим эти вопросы в четвертом параграфе этой главы.

Как мы уже отмечали, классово-идеологический подход к правам человека означал навязывание ему только социалистических ценностей, не признавая за ним права на свободу мысли. В Конституции РФ 1993 г. одной из основ конституционного строя признано идеологическое и политическое многообразие. Нетрудно заметить, что идеологическое и политическое многообразие тесно связаны между собой и взаимообусловлены. Однако, признавая существование тесных связей между ними, в равной степени следует признать и наличие тех особенностей, которые позволяют выделять как собственно идеологические, так и политические аспекты. По этой причине необходимым представляется анализ каждой из указанных взаимодействующих категорий.

Идеологическое многообразие означает возможность нормального сосуществования в обществе различных (в том числе прямо противоположных) философских, политических, правовых, экономических, религиозных взглядов, идей, теорий. Каждый вправе (самостоятельно или совместно с другими лицами) свободно создавать, распространять, защищать свои взгляды и идеи. Принцип идеологического многообразия является развитием неотъемлемых прав человека на свободу мысли, слова, информации, совести, вероисповедания. В условиях идеологического многообразия отрицание государственной идеологии, возведенное в ранг правового нормативного правила, может привести на практике к серьезным деформациям российской государственности, «освобожденной» от интегрирующего общего интереса и цели^22.

Нельзя не признать, что установление в Конституции принципа идеологического многообразия является одним из наиболее значимых демократических достижений России. Еще недавно советские конституции, законы и тем более партийно-государственная практика никакого многообразия в области идеологии и политики не допускали. Конституция СССР 1977 г. прямо закрепляла господство одной идеологии, которая официально называлась марксистско-ленинской. Преамбула Конституции 1977 г. излагала многие положения этой идеологии, прославляла руководящую роль Коммунистической партии Советского Союза, утверждала, что высшей целью Советского государства является построение «бесклассового коммунистического общества» и что народ якобы принял эту Конституцию, «руководствуясь идеями научного коммунизма». В свою очередь, ст. 6 данной Конституции констатировала, что руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является «вооруженная марксистско-ленинским учением» КПСС, определяющая генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР и т. д. Содержание других положений рассматриваемой Конституции также отличалось ярким идеологическим содержанием. Так, в ряде статей, например, провозглашалось, что существующая в СССР единая система народного образования служит «коммунистическому воспитанию … молодежи» (ст. 25), что СССР проводит «ленинскую» политику мира (ст. 28), что гражданам гарантируются различные права и свободы только «в соответствии с целями коммунистического строительства» и т. п. Естественно, что аналогичные положения содержались и в Конституции РСФСР 1978 г.

Социально значимый переход от государственного идеологического монизма к многообразию идеологий являлся весьма важным этапом конституционного развития российского общества и государства. Причем фактическое изменение идеологической среды было бы неосуществимым без наличия конституционных положений, гарантирующих идеологическое многообразие. Прежде всего, необходимой гарантией принципа идеологического многообразия выступает невозможность установления никакой идеологии в качестве государственной или обязательной. Государство не должно вмешиваться в сферу идеологии путем подчинения какому-либо идеологическому направлению, в том числе политическому, и, во-вторых, государство не вправе устанавливать какую-либо идеологию в качестве общеобязательной, т. е. ограничивать права человека на свободу совести, мысли и слова^23. Действующая Конституция закрепляет открытый перечень институциональных форм реализации права на идеологическое многообразие.

Весьма специфические аспекты охватываются принципом политического многообразия. Принцип политического многообразия, или многопартийность, – это свобода образования и деятельности политических партий. Политические партии являются важнейшими субъектами политических отношений, а также правовых отношений по формированию органов государственной власти^24. Основное назначение партий – выражение воли населения или отдельных его групп (слоев). В политически развитом обществе партии занимают промежуточное положение между индивидом и государством, выступая в качестве соединительного звена между ними. Принцип многопартийности означает, что не допускаются ограничения на создание партий по признаку выражаемых ими идей, не допускается существование одной (или ограниченного числа) партий и запрещение (ущемление) других. Невозможно также объявление одной из партий «руководящей», занимающей преимущественное положение по сравнению с другими. Но принцип плюрализма касается не только политической сферы, а в равной степени он распространяется и на все другие структуры гражданского общества, как в аспекте многообразия содержания деятельности, так и форм проявления гражданского общества^25. Последовательная реализация принципа многопартийности предполагает равенство правовых возможностей, существующих в сфере формирования и деятельности политических партий.

Одной из главных задач движения России по пути к созданию жизнеспособного демократического правового государства, живущего в гармонии с обществом и уважаемого им, является утверждение высоких стандартов нравственности и морали, формирование таких конституционных идей, ядром которых будет являться соблюдение прав и уважение интересов каждой личности.

На наш взгляд, в основу современной концепции прав и свобод человека и гражданина положена ст. 2 Конституции Российской Федерации, которая закрепляет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью^26; их признание, соблюдение и защита являются обязанностью государства.

Принцип высшей ценности прав и свобод человека означает, что права, свободы определяют весь строй государственно-общественных отношений. Признание Конституцией Российской Федерации этого принципа определяет и основную ценность самой Конституции^27. Ценности, которые получили свое отражение в нормах Основного Закона как акта, обладающего наибольшей социальной значимостью, могут быть признаны универсальными для всего российского общества в данный исторический момент^28. Помимо этого, как справедливо отмечает В. Е. Чиркин, «современные конституции воспринимают общечеловеческие ценности прошлого, поднимают их на новый уровень и формулируют новые приоритеты – приоритеты свободного, социализированного и коллективизированного общества, человека с достойным жизненным уровнем»29. Конституция РФ внедряет в общественное сознание не только общечеловеческие ценности, но и новые приоритеты общества и государства, которые должны способствовать установлению правопорядка в обществе и уравновешиванию социальных противоречий. Исходя из норм данного акта, к новым ценностям можно отнести ценность достойного существования человека и создание благоприятных условий для его развития, принцип политического и идеологического плюрализма, ценность федерализма, ценности парламентаризма и разделения властей. Ценностная значимость присуща не только Конституции в целом, но и ее конкретным нормам, «которые являются в этом случае отражением фактически сложившихся и юридически признанных представлений о социальных приоритетах и наиболее оптимальных моделях обустройства общественной и государственной жизни, о соотношении ценностей власти и свободы, равенства и справедливости, рыночной экономики и социальной государственности и т. д.»30. Здесь конституционные ценности имеют прямое текстуальное конституционное оформление, и нормы Основного Закона выполняют аксиологическую функцию^31. Тем самым, основная ценность Конституции состоит в том, чтобы объединить граждан общими мировоззренческими устоями, опирающимися на социальные ценности высшего порядка, направленными на процветание личности, общества, государства. Особую значимость при этом имеет преамбула. «Здесь утверждены ценности, без композиционно-целостного восприятия которых нельзя уяснить содержание и ценностное значение основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, иных жизненных благ и возможностей, упомянутых в Конституции»32. В преамбуле содержатся нравственные ценности (стремление к счастью, вера в добро и справедливость; почитание памяти предков); ценности социального мира (утверждение гражданского мира и согласия; осознание себя частью мирового сообщества); ценности демократии и государственности (возрождение суверенной государственности России и утверждение незыблемости ее демократической основы; сохранение исторически сложившегося государственного единства); ценности патриотизма (ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями; любовь к Отечеству); ценности благополучия. В целом, преамбула позволяет связать воедино нравственные и юридические нормы Основного Закона^33.

Представления о правах и свободах человека как высшей ценности охватывают весьма широкий спектр взглядов на взаимосвязь этой категории. Анализ научной литературы позволяет сделать вывод о существовании различных точек зрения относительно закрепления в Конституции РФ формулировки о высшей ценности прав и свобод. Так, Г. В. Мальцев считает, что такая конституционная формулировка идет вразрез с этическими установками христианского мира^34. О. Снежко полагает, что конституционное провозглашение прав и свобод человека и гражданина в качестве высшей ценности можно рассматривать как созидательное, целенаправленное установление в сторону ломки сложившихся стереотипов и утверждение реальной ценности человеческой личности^35. О. Е. Кутафин считает, что в зафиксированных в Конституции правах и свободах не просто в той или иной степени отражено признание человека высшей ценностью, но они вместе с основами конституционного строя России служат защите этих прав и свобод. Принцип признания человека, его прав и свобод высшей ценностью, признания приоритета прав человека служит достаточно определенным ориентиром и для совершенствования всей системы основных прав и свобод человека и гражданина в условиях демократического развития общества, преодоления на этом пути всякого рода сложностей и эксцессов^36. По мнению других авторов, закрепление прав и свобод в качестве высшей ценности – это не столько дань моде или стремление перенести зарубежный опыт на российскую почву, сколько желание государства сломать вековое бесправное существование человека и выработать новый подход к самой личности^37.

Нельзя утверждать, что ценности, закрепленные в нормах Конституции РФ, являются таковыми для всех без исключения членов общества. Зачастую эти ценности имеют противоположный характер. Например, ценность социального государства и ценность экономической свободы противоречат друг другу. Экономическая свобода выражает интересы экономически активного населения, обладающего интеллектуальными способностями и имуществом для предпринимательской деятельности. В то же время конституционный принцип социального государства закреплен в интересах социально незащищенных слоев населения (инвалидов, пожилых граждан, сирот). Этот принцип ограничивает экономическую свободу, так как требует перераспределения национального продукта внутри общества^38. Противоречивыми являются, например, ценности государственного единства (ч. 3 ст. 4; ч. 2 ст. 5 Конституции РФ) и права народов на самоопределение (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ).

Весьма значимые аспекты своеобразного «ценностного баланса» отмечены Н. В. Витруком. Как отмечает указанный ученый, в литературе конституционный принцип о человеке, его правах и свободах как высшей ценности характеризуется в ряду других основ конституционного строя в качестве приоритетного, обладающего верховенством. Такой подход, по его мнению, в принципе является правильным, но его нельзя абсолютизировать. В любом демократическом обществе интересы индивида, его права и свободы должны находиться в гармонии с общественными, публичными (государственными) интересами, с коллективными правами общностей (наций, народов, национальных и иных меньшинств, общественных и иных объединений, групп граждан, слоев общества). Существуют и другие конституционные принципы – равноправие и самоопределение народов, государственного суверенитета и безопасности, государственной целостности и территориального единства, – которые в равной степени должны уважаться. Их действие может скорректировать осуществление конституционного принципа признания человека, его прав и свобод в качестве высшей ценности^39.

Буквальный терминологический анализ конституционного текста позволяет заключить, что права и свободы человека – единственная ценность в государстве, признаваемая высшей. Остальные общественные ценности такой конституционной оценки не получили и располагаются по отношению к ней на более низкой ступени и не могут ей противоречить. Как высшая ценность права граждан должны рассматриваться при осуществлении любой государственной деятельности.

Значимость идеи о высшей ценности прав и свобод человека и гражданина неоднократно подчеркивал в своих решениях Конституционный Суд РФ. Причем ценностный приоритет прав и свобод человека и гражданина в деятельности Конституционного Суда находит комплексное обоснование, охватывающее и наиболее значимые государственные аспекты. Так, российский орган конституционного правосудия отмечал, что согласно Конституции РФ в Российской Федерации как демократическом правовом государстве высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ст. 1, ч. 1; ст. 3, ч. 3); граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы местной государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме (ст. 32, ч. 1 и 2). Конституция РФ устанавливает также, что каждому гарантируется свобода мысли и слова, каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, гарантируется свобода средств массовой информации (ст. 29, ч. 1, 4 и 5), признание, соблюдение и защита которых в силу ст. 2 являются обязанностью государства. По мнению Суда, в целях гарантирования свободных выборов и референдумов федеральный законодатель – по смыслу ст. 3, 29, 32 во взаимосвязи со ст. 71 (п. «в»), 72 (п. «б» ч. 1) и 76 (ч. 1 и 2) Конституции РФ – вправе устанавливать порядок и условия их информационного обеспечения. Вместе с тем выборы могут считаться свободными, только когда реально гарантированы право на информацию и свобода выражения мнений. Поэтому законодатель обязан обеспечивать права граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах, соблюдая применительно к данному предмету регулирования баланс конституционно защищаемых ценностей – права на свободные выборы и свободы слова и информации и не допуская неравенства и несоразмерных ограничений (ст. 19 и 55 Конституции РФ; п. 2 ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах)40.

В другом своем постановлении Конституционный Суд отмечал, что в соответствии с Конституцией РФ в Российской Федерации, провозглашенной социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7, ч. 1), каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом; государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом (ст. 39, ч. 1 и 2); каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57). По смыслу приведенных положений Конституции РФ во взаимосвязи с положениями ее ст. 39 (ч. 3), согласно которой в Российской Федерации поощряется добровольное социальное страхование, конституционное право на социальное обеспечение гарантируется путем создания систем как обязательного, так и добровольного социального страхования. Обязательное социальное страхование основано на уплате таких не относящихся к налогам обязательных платежей, как страховые взносы на обязательное страхование в соответствующие фонды, целевым назначением которых является обеспечение права граждан на получение трудовых пенсий и пособий. Кроме того, по мнению Суда, к базовым ценностям общества и государства относится право каждого на объединение (ст. 30, ч. 1, Конституции РФ). Во взаимосвязи со ст. 40 Конституции РФ, гарантирующей каждому право на жилище и обязывающей органы государственной власти и органы местного самоуправления создавать условия для его осуществления, а также ст. 37 (ч. 5) и 41 (ч. 1 и 2), закрепляющими права на отдых и охрану здоровья, это означает, в частности, что граждане, реализуя названные конституционные права, могут создавать такие объединения, как товарищества собственников жилья, иные кооперативы, являющиеся разновидностью некоммерческий организаций. Принципы правовой справедливости и равенства, на которых основано осуществление прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации как правовом и социальном государстве, включая право на социальное обеспечение (в частности, пенсионное обеспечение), по смыслу ст. 1, 2, 6 (ч. 2), 15 (ч. 4), 17 (ч. 1), 18, 19 и 55 (ч. 1) Конституции Российской Федерации, обусловливают, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 29 января 2004 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», правовую определенность и связанную с ней предсказуемость законодательной политики в сфере пенсионного обеспечения. Тем самым предполагается взаимная согласованность законодательного регулирования собственно пенсионных отношений и иных сопряженных с ними отношений – налоговых, жилищных, трудовых и др.41

Еще одним важным аспектом рассматриваемой проблемы является то, что в настоящее время категория прав человека вышла за рамки собственно юриспруденции и развивается также философской, социологической, антропологической мыслью; проблемы прав человека были поставлены в религиозных догматах, биоэтике, медицине. Новое понимание прав человека приводит к расширению конституционных идей, затрагивающих уже не только коллективные права, так называемые права «четвертого поколения» (право на мир, на ядерную безопасность, космос и т. д.), но и соматические права (от греч. soma – «тело») – группу притязаний личности по самостоятельному распоряжению своим телом (право на смерть, права в сфере трансплантологии). В конце XX – начале XXI вв. произошли существенные изменения в медицине, новые возможности которой связаны не столько с лечением, сколько с управлением человеческой жизнью (эвтаназия, генетическая коррекция особенностей человека) и изменением качественных параметров жизни (генная инженерия, геронтология). Конституционные идеи в области прав и свобод человека и гражданина должны, на наш взгляд, развиваться в соответствии с учетом следующих прав: право на выбор вмешательства или невмешательства в сферу своего здоровья; право на уважение его частной жизни в сфере, касающейся сведений о его здоровье; право на ознакомление с любой собранной информацией о состоянии своего здоровья; право лиц, выступающих в качестве испытуемых, на информацию о своих правах и гарантиях своей защиты; запрет на использование тела человека и частей его тела для извлечения человеческой выгоды^42.

Эти положения в области прав человека дают основания для формирования новых конституционных идей, направленных на защиту и охрану человеческого здоровья и личных прав в этой области.

Проблема взаимоотношений личности и государства в рамках биоэтики порождает идею экогуманистического государства. Новые технологии трансформируют понимание традиционных ценностей и выдвигают новые проблемы. Некоторые из них приобретают особую остроту и превращаются из локальных в глобальные (например, экологические проблемы XXI в.: истощение ресурсов, изменение климата, загрязнение биосферы). Идея экогуманистического государства, равно как и права «четвертого поколения», представляются весьма важными и актуальными, так как касаются вопроса выживания человека как биологического вида. В связи с этим можно говорить о необходимости отражения этих положений в современных конституционных идеях.

И еще один важный аспект, на который необходимо обратить внимание, когда мы говорим о современной концепции прав и свобод человека, следует иметь в виду, что Россия – федеративное государство. Принципиальным показателем федеративного устройства является разграничение на уровне федеральной конституции предметов ведения между федерацией и ее субъектами^43. Конституция Российской Федерации устанавливает, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится «защита прав и свобод человека и гражданина» (п. «б» ч. 1 ст. 72).

Итак, прерогативой Российской Федерации является регулирование прав и свобод человека и гражданина, а к общему ведению Федерации и ее субъектов – лишь защита прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, Российская Федерация взяла на себя ответственность за единую регламентацию прав и свобод на всей территории страны, субъекты Российской Федерации тем самым, по общему правилу, должны считаться с запретом регулирования отношений с участием граждан на своем уровне^44.

И последнее. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией (ст. 17). Закрепление основ правового статуса личности в Конституции РФ 1993 г. базируется на принципиально новой концепции прав человека, основывающейся на закрепленном в ней принципе примата норм международного права в области прав человека^45, чему будет посвящен следующий параграф.

1.2. Роль международно-правовых стандартов в формировании отечественной концепции прав и свобод человека и гражданина

Права человека не могут относиться к исключительной компетенции государства, они стали сферой интересов международного сообщества. Международное право благодаря своему современному содержанию создает предпосылки для обеспечения прав человека, совершенствования законодательства государства. Его нормы требуют должного поведения государства, взявшего на себя определенные обязательства, в частности имплементации международных стандартов в национальное право^46. Международные стандарты являются тем нормативным минимумом, который определяет уровень государственной регламентации прав человека. В допустимых пределах государство вправе отклониться от установленных правил с целью их конкретизации или превышения. По общему правилу, международные стандарты не затрагивают какой-либо закон, судебное решение, обычай или соглашение, которые обеспечивают более благоприятные условия, чем те, которые предусматриваются международным договором. Признавая международные нормы и стандарты в области прав человека, государство возлагает на себя определенные обязательства перед своими гражданами и всеми, кто находится на его территории и под его юрисдикцией.

Международные стандарты, механизмы и процедуры в области прав человека закреплены в таких важнейших международных документах, как Устав ООН 1945 г., Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Женевские конвенции о защите жертв войны 1949 г., Конвенции о статусе беженцев 1951 г., Конвенции о политических правах женщин 1952 г., Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. (с двумя факультативными протоколами к нему), Конвенции против пыток и других бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г., Конвенции о правах ребенка 1989 г., Международная Конвенция о защите прав трудящихся – мигрантов и членов их семей 1990 г. и ряд других соглашений универсального характера.

Стандарты прав человека разработаны и в договорной практике участников Содружества Независимых Государств (СНГ). Назовем некоторые из них: Конвенция о правах и основных свободах человека 1995 г., Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, Конвенция об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и др.

Закрепление в международных документах стандартов прав человека имело важное значение, поскольку, во-первых, помогло сложиться представлению о том, какие именно субъективные права следует относить к категории прав человека, во-вторых, способствовало формированию универсальной и социокультурной концепции прав человека, в-третьих, облегчило процесс интернационализации прав, и в-четвертых, существенно воздействовало на улучшение ситуации с правами человека во всем мире^47.

В 1949 г. был основан Совет Европы как европейская организация межправительственного и парламентского сотрудничества. Деятельность этой организации охватывает широкий круг вопросов, в том числе права человека, борьбу с преступностью, модернизацию и гармонизацию национальных законодательств с учетом международных норм и стандартов.

В результате функционирования основных контрольных механизмов Совета Европы: Европейской комиссии по правам человека и Европейского суда по правам, а также деятельности Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, других европейских организаций по защите прав человека – можно говорить о возникновении понятий «европейские стандарты по защите прав человека» и «европейская система защиты прав человека».

Под «европейскими стандартами по защите прав человека» понимаются признанные европейским сообществом и закрепленные в его документах юридические нормы, включающие все жизненно необходимые права человека, а также механизмы их гарантии, защиты и обеспечения их на практике.

«Европейскую систему защиты прав человека» составляют, прежде всего, действие и гарантии европейских конвенций по правам человека, которые стали нормами национальных законодательств европейских стран, а также непосредственная деятельность Совета Европы, его контрольных органов, особенно Европейского суда по правам человека по обеспечению выполнения европейских конвенционных норм по защите прав человека.

Что касается самого термина «европейские стандарты по защите прав человека», то он представляет собой более широкое понятие и включает как составную часть понятие «стандарты Совета Европы по правам человека», которое содержит правовые нормы принятых этой европейской организацией документов: Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Европейской социальной хартии, Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Европейской хартии местного самоуправления. Более 160 европейских конвенций в настоящее время образуют для государств – членов Совета Европы круг регулируемых в них вопросов.

Россия вступила в Совет Европы с тем, чтобы интегрироваться в единое гуманитарное, социальное, культурное, правовое пространство Европы. В 1996 г. во Дворце Европы (г. Страсбург, Франция) Россия подписала протокол о присоединении России к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это событие произошло одновременно со вступлением нашей страны в полноправные члены Совета Европы. В соответствии с подписанным протоколом Россия взяла на себя обязательства по обеспечению пользования основными гражданскими и политическими правами, закрепленными в Европейской конвенции, российскими гражданами.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и протоколы к ней были ратифицированы Россией 30 марта 1998 г. (на данный момент Россия не ратифицировала 6-й, 12-й, 13-й протоколы).

Анализируя Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и учрежденные ею контрольные механизмы, многие ученые и государственные деятели приходят к выводу о том, что она стала самым совершенным и эффективным договором в области прав человека в мире^48.

Особое значение придают Конвенции три основные черты: права и свободы каждого человека гарантированы участвующими государствами, или, как они именуются на международно-правовом языке, «Договаривающимися сторонами»; впервые в рамках международного договора о защите прав человека был создан конкретный механизм их защиты; парламенты и судебные органы получили прочную основу в области прав человека для принятия и толкования законов.

С момента принятия Конвенция была дополнена 14 протоколами, которые расширили гарантируемые ею права человека и совершенствовали процедуры их защиты. На данный момент в разработке находятся 15-й и 16-й протоколы. Четыре из них – 1-й, 4-й, 6-й и 7-й протоколы, которые действуют до настоящего времени как дополняющие Конвенцию документы. В них увеличено число конвенционных гарантированных статей по правам и свободам человека с 18 до 32. Протокол № 1 ввел защиту права собственности (ст. 1), право на образование (ст. 2), право на свободные выборы (ст. 3). Протокол № 4 дополнительно к конвенции закрепил запрещение лишения свободы за долги (ст. 1), право на свободу передвижения (ст. 2), запрещение высылки граждан (ст. 3), запрещение коллективной высылки иностранцев (ст. 4). Протокол № 6 установил отмену смертной казни. Никто не может быть приговорен к смертной казни или казнен (ст. 1), и исключения из этой нормы – относящиеся к смертной казни во время войны (ст. 2). Протокол № 7 ввел в дополнение к статьям Конвенции и ранее принятым протоколам к ней еще пять прав и свобод: процедурные гарантии в случае высылки иностранцев (ст. 1), право на апелляцию по уголовным делам (ст. 2), право на компенсацию в случае судебной ошибки (ст. 3), право не привлекаться повторно к суду или наказанию (ст. 4) и равноправие супругов (ст. 5).

Важнейшие стандарты по правам человека установлены также и в других европейских документах. При всех бесспорных достоинствах Конвенция о защите прав человека и основных свобод не дает юридического ответа на решение ряда вопросов, в том числе защиты экономических и социальных прав человека. На это обращена Европейская социальная хартия, которая разработана по инициативе государств – членов Совета Европы, и была подписана в Турине 18 октября 1961 г., а вступила в силу в 1965 г. Она включает общие принципы, которыми должны руководствоваться государства – члены Совета Европы в своей социальной политике, и предоставляет правовые гарантии экономических и социальных прав для лиц, находящихся под их юрисдикцией. Хартия первоначально содержала 19 основополагающих прав. Вступивший в силу в мае 1988 г. Дополнительный протокол к Европейской социальной хартии устранил некоторые пробелы в ней и увеличил перечень основных экономических и социальных прав до 23.

Новая редакция Европейской социальной хартии включает гарантии Хартии 1961 г. и Дополнительного протокола к ней 1988 г., вводит новых восемь прав, содержит процедуру контроля, применяющуюся в рамках Хартии 1961 г. В 1996 г. была принята, а в 1999 г. вступила в силу Европейская социальная хартия (пересмотренная) – договор, сосуществующий с Европейской социальной хартией (некоторые страны ратифицировали только первый документ, а некоторые – только новый). Она состоит из пяти частей. В 1-й части определяются цели, к достижению которых стремятся стороны соглашения, а 2-я часть содержит 31 статью, в которых установлены экономические и социальные права. В статьях также обозначены критерии защиты прав граждан в сфере социального обеспечения (пенсии, пособия по безработице и инвалидности, медицинское обслуживание и др.). В 3-й части представлен порядок принятия обязательств по новой редакции Хартии и определена взаимосвязь ее с Хартией в прежней редакции. Механизм контроля за осуществлением обязательств, установленных в Хартии, и порядок подачи коллективных жалоб рассматривается в 4-й части. В 5-й части изложены вопросы запрета дискриминации, освобождения обязательств во время войны или иных чрезвычайных обстоятельств, ограничения прав, отношений между Хартией и национальными законами или международными соглашениями и внесения поправок к частям Хартии. Порядок подписания, ратификации, вступления в силу, территориального применения, денонсации и нотификации Хартии дается в 6-й, последней части^49. Россия ратифицировала Пересмотренную Хартию в октябре 2009 г., признав обязательными для себя из положений части II Хартии ст. 1, 3, 5–11, 14, 16, 17, 20–22, 24, 27–29 – полностью 2, 4, 12, 15, 18, 19 – частично (всего 68 пунктов).

Большое значение для формирования системы европейской защиты прав человека имело принятие государствами – членами Совета Европы 26 ноября 1987 г. в Страсбурге Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания.

К наиболее известным соглашениям, разработанным по инициативе Парламентской Ассамблеи Совета Европы, относится Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, которая была подписана рядом европейских государств 1 февраля 1995 г. Рамочная конвенция развивает положения ст. 14 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, запрещающей дискриминацию национальных меньшинств.

Наряду с Советом Европы, значительное место вопросы прав человека занимают в деятельности Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Это Совещание, которое объединяет все государства Западной и Восточной Европы, а также США и Канаду, является наиболее представительной европейской региональной организацией, которая начала работу в Хельсинки 3 июля 1973 г. В конце 1994 г. Совещание было преобразовано в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Первый этап этой работы завершился 1 августа 1975 г. подписанием Хельсинского Заключительного акта. Один из четырех основных разделов Заключительного акта, в котором были ратифицированы совместные договоренности стран-участниц на основании консенсуса, относится к гуманитарному сотрудничеству европейских государств и правам человека. В этом Акте государства – участники Совещания специально отметили «всеобщее значение прав человека и основных свобод, справедливости и благополучия, необходимых для обеспечения развития дружественных отношений и сотрудничества между ними, как и между всеми государствами». Они взяли на себя обязательства уважать основные права и свободы человека без различия расы, пола, языка и религии и развивать эффективное осуществление гражданских, политических, экономических, социальных, культурных прав (пр. 7). Хельсинский Заключительный акт определил направления и конкретные формы сотрудничества государств в различных областях, относящихся к правам человека, включая образование, культуру, информацию, контакты между людьми. Он явился той основой, на которой вот уже много лет развивается сотрудничество государств Европы, США и Канады в области прав человека.

На региональном уровне обязательства государств по признанию и осуществлению основных прав человека зафиксированы в таких актах, как Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Европейская социальная хартия 1961 г., Хартия основных прав Европейского союза 2000 г. Общепризнанные права человека стали лейтмотивом в современном мире. Эти права мы обнаруживаем в конституциях и законодательстве практически каждого государства.

Многие международно-правовые документы были положены в основу главы второй Конституции РФ 1993 г. Часть 1 ст. 17 устанавливает: «В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией». Конституция также закрепляет, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы» (ч. 4 ст. 15). Включение этой нормы в Основной закон Российского государства является, с одной стороны, отражением объективной закономерности углубления взаимодействия международного и внутригосударственного права, национального общества с мировым сообществом; с другой – означает, что в основе правовой государственности в Российской Федерации лежат не только принципы, закрепленные отечественным законодательством, но и общепризнанные стандарты, принятые в международном сообществе^50. Буквальное прочтение нормы, содержащейся в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, – «если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» – и соотнесение ее с нормой федерального закона позволяет утверждать, что все три вида договоров, перечисленных в федеральном законе, – межгосударственные, межправительственные и межведомственные – имеют приоритет перед законом Российской Федерации в случае, если международным договором Российской Федерации «установлены иные правила, чем предусмотренные законом». Эта позиция, однако, имеет ряд существенных недостатков. Как отмечает М. Н. Марченко, уже с первого взгляда это представляется как нонсенс, поскольку ни одно суверенное государство, какие бы общечеловеческие ценности оно не разделяло (хотя бы на словах) и какую бы «интернационалистскую» идеологию не исповедовало, не может себе позволить, без риска утраты самостоятельности, добровольно и безоговорочно поставить свое национальное право в полную зависимость от международного, пусть даже договорного, права^51. Если признать, что любой международный договор имеет высшую юридическую силу по отношению к российскому закону, то возможно прийти к парадоксальному выводу, что, скажем, международный договор, заключенный министерством в пределах предмета его ведения, может иметь высшую юридическую силу не только по отношению к нормативным актам правительства, но и федеральному закону. В качестве попытки объяснить явную несогласованность конституционных положений и положений федерального закона, в литературе высказано мнение, что приоритетом по отношению к национальным законам, традиционно понимаемым в отечественной и зарубежной литературе не только в собственном узком смысле, но и в широком смысле – в смысле совокупности всех правовых актов, основанных на законе, обладают все без исключения разновидности международных договоров Российской Федерации, но только каждый на своем уровне: соответственно, – на уровне указов Президента, постановлений Правительства, на ведомственном и межведомственном уровнях. Что же касается ратифицированных международных договоров Российской Федерации, то они, имея приоритет над национальными законами Российской Федерации, обладают им и на всех других законодательных уровнях^52. При этом следует иметь в виду, что данный приоритет не является абсолютным, неограниченным. Поскольку согласно ч. 6 ст. 125 Конституции РФ международные договоры Российской Федерации, не соответствующие Конституции РФ, «не подлежат введению в действие и применению». Итак, Конституция не устанавливает общий примат международно-правовых принципов и норм над внутригосударственным правопорядком, закрепляет приоритет международного договора Российской Федерации в применении, если и поскольку между ним и нормой национального закона возникла коллизия. Это означает, что нормы закона, предусматривающие иные правила, чем установленные договором, сохраняют свою юридическую силу, но не применяются при разрешении дел, касающихся государства, также участвующего в соответствующем договоре^53.

Как верно отмечает Б. С. Эбзеев, – в самом тексте ч. 4 ст. 15 отчетливо присматривается признание международного и внутригосударственного права двумя различными правовыми системами, что имеет под собой глубокие основания. В частности, международное право отличается от внутригосударственного права по объему регулирования, субъектам, процессам создания и источникам, гарантиям соблюдения и продолжает оставаться в основном межгосударственным правом. Что же касается Конституции, она устанавливает механизм их согласования и взаимодействия. Такое согласование и взаимодействие осуществляются в структуре национального правопорядка, в конституционных и отраслевых правоотношениях, а также в правоприменении, следовательно, функционально возложено не только на законодательную и исполнительную власть, но и на правосудие^54.

Конституция Российской Федерации не уточняет, что понимать под общепризнанными принципами и нормами международного права, не называет характеризующих их признаков. В то же время, правила, закрепленные в п. 4 ст. 15 Конституции РФ, означающие, что не только международные договоры, но и общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России и подлежат применению, вызывали в судебной практике вопрос – какие именно принципы и нормы международного права относятся к общепризнанным, в каких международно-правовых актах они содержатся. М. В. Баглай, полагает, что включенная в Конституцию формулировка «общепризнанные принципы и нормы международного права» таит в себе «много неясностей, поскольку в мире не существует общепринятого определения этих принципов и норм»55. По мнению О. Е. Кутафина, общепризнанными принципами и нормами международного права считаются такие общеобязательные нормы международного права, которые пользуются всеобщим признанием, выраженным тем или иным способом, хотя зачастую не закреплены в каких-либо конвенциях. Они получили название норм «общего» международного права, или «общих», «универсальных» норм^56.

По мнению Б. С. Эбзеева, поскольку в Конституции РФ не содержится определения общепризнанных принципов и норм международного права, эти принципы и нормы должны быть признаны таковыми в Российской Федерации; без подобного признания они не могут считаться частью ее правовой системы, порождающей для государства в целом, его органов и должностных лиц юридические обязательства^57.

В постановлении Пленума ВС РФ от 10 декабря 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»58 впервые в отечественной юридической практике дано легальное определение понятия общепризнанных принципов международного права как основополагающих норм международного права, принимаемых и признаваемых мировым сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. Тем самым Верховный Суд РФ указал на главные конституционные признаки общепризнанных принципов международного права, в числе которых, – основополагающий характер, императивность содержащихся в них велений и всеобщность признания в качестве таковых. Несмотря на традиционное употребление формулировки «общепризнанные принципы и нормы международного права», зачастую между этими правовыми явлениями – «принципы» и «нормы» – делаются различия. И. И. Лукашук обращает внимание, что термин «принцип» в резолюциях ООН используется в различных значениях и употребляется как: правовой или неправовой принцип; норма более высокого или высшего порядка; норма, порождающая более конкретные правила; норма, важная для целей резолюции; цель, которую необходимо достичь; требование к юридической или иной политике; руководящее начало толкования^59.

В решении по спору между США и Канадой о прохождении границы между ними в проливе Мэн Международный Суд ООН пояснил, что слова «принципы и нормы» выражают одну и ту же идею, а именно: термин «принципы» означает правовые принципы, т. е. он «включает нормы международного права», и употребление термина «принципы» оправданно, поскольку речь идет о более общих и фундаментальных нормах^60.

В науке международного права обычно выделяют следующие общепризнанные принципы международного права: суверенное равенство государств; невмешательство во внутренние дела; равноправие и самоопределение народов; неприменение силы или угрозы силой; мирное регулирование споров; нерушимость границ; территориальная целостность государств; уважение прав человека и основных свобод; сотрудничество государств; добросовестное выполнение международных обязательств.

В отличие от общепризнанных принципов, под общепризнанными нормами международного права Верховным Судом РФ понимаются правила поведения, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательных. Верховный Суд РФ не провел, таким образом, между ними грани, – справедливо отмечает Б. С. Эбзеев, – общепризнанные принципы международного права суть его нормы: в свою очередь, указанные нормы – договорные или обычные – закрепляют соответствующие принципы, признаваемые государством обязательными для него. Иными словами, общепризнанный принцип – всегда норма, но далеко не всякая норма есть принцип^61.

Не содержится определения общепризнанных принципов и норм и в международном праве. Упоминание об «общепризнанных принципах и нормах международного права» можно обнаружить в резолюциях международных организаций, в документах политического характера^62. Например, в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г., говорится, что каждое государство обязано добросовестно выполнять свои обязательства, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права, и обязательства, вытекающие из международных договоров, действительных согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Подобная формулировка содержится в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г. В Договоре о создании экономического союза от 24 сентября 1993 г. подчеркивается, что при заключении Договора стороны руководствуются общепризнанными принципами и нормами международного права^63. Общепризнанные принципы и нормы международного права, наряду с другими источниками и международно-правовыми документами, формируют международные стандарты в области прав человека и гражданина, к которым стремится любое цивилизованное государство как член мирового сообщества. Система международных соглашений России в области прав человека, в которых сформулированы общепризнанные принципы и нормы международного права, включает, в частности, Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г., Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (в ред. Протокола № 2 от 6 мая 1963 г., Протокола № 3 от 6 мая 1963 г., Протокола № 5 от 20 января 1966 г., Протокола № 8 от 19 марта 1985 г. и Протокола № 11 от 11 мая 1994 г.), Конвенцию Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г., резолюции и документы международных совещаний (документы ОБСЕ, например Хельсинкский Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г., Мадридский, Венский и Хельсинкский итоговые документы, документы Копенгагенского и Московского совещаний по человеческому измерению СБСЕ, документы Краковского симпозиума по культурному наследию, а также Парижской хартии для новой Европы).

Мы согласны с позицией О. Е. Кутафина, полагающего, что всеобщее признание предполагает наличие согласия с соответствующими нормами со стороны всех основных групп государств современного международного сообщества. Практика международного права свидетельствует о том, что резолюции, принятые незначительным большинством того или иного международного форума, не могут иметь сколько-нибудь серьезных шансов стать «общепризнанными» юридически обязательными нормами. Резолюции могут использоваться лишь при толковании норм международного права. Кроме того, негативное отношение государства к той или иной резолюции делает невозможным ее применение к отношениям с его участием. Без явно выраженного или молчаливого согласия России ей не могут быть навязаны никакие международные обязательства^64.

«Перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина» (ч. 1 ст. 55). Это значит, что общепризнанные нормы международного права о правах человека подлежат непосредственному применению даже в том случае, если вытекающие из них права не перечислены в Конституции. Статус, приданный общепризнанным нормам о правах человека Конституцией России, соответствует ее международным обязательствам. В частности, Парижская хартия для новой Европы 1990 г., участницей которой является и Россия, закрепила, что уважение прав человека – существенная гарантия против обладающего чрезмерной властью государства. Их соблюдение и полное осуществление – основа свободы, справедливости и мира.

Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, принятая Советом Европы в 1995 г. и ратифицированная Российской Федерацией, содержит ряд требований, которые должны обеспечить защиту законных интересов меньшинств как неотъемлемой части международной защиты прав человека: отказ от политики дискриминации по национальному (ст. 4) и религиозному (ст. 8) признакам, отказ от ассимиляции (ст. 5)65. Данный акт является первым шагом на пути создания международно-правовых гарантий меньшинств. Однако отсутствие регулирования права на самоопределение в современных условиях со стороны ООН дает почву для спекуляции этим принципом, а также принципом территориальной целостности той или иной стороне конфликта.

Тем не менее, анализ природы двух общепризнанных международно-правовых принципов позволяет сделать вывод об отсутствии коллизии между ними. Принцип территориальной целостности является гарантом государственного суверенитета, призванным защитить это самое государство от агрессии извне^66. Принцип самоопределения, напротив, реализуется как во внешней, так и во внутренней государственной жизни; первое было закреплено актами о деколонизации, второе пока находится в процессе становления. Такое понимание природы самоопределения просматривается и в Декларации о принципах международного права: «Ничто в приведенных выше пунктах не должно истолковываться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению и к частичному или к полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, соблюдающих в своих действиях принцип равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше, и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие без различия расы, вероисповедания или цвета кожи весь народ, проживающий на данной территории».

Международные договоры дают возможность установить определенную иерархию среди основных прав и свобод. Устав ООН провозгласил принцип равноправия и самоопределения народов (п. 2 ст. 1) и принцип уважения прав человека основных свобод без различия расы, пола, языка и религии (п. 3 ст. 1). Эти принципы, развитые затем в Пактах о правах человека и других договорах, являются обязательными и всеобщими. Согласно Уставу ООН в случае, когда обязательства по нему вступают в противоречие с обязательствами государств по какому-либо международному договору, преимущественную силу имеют обязательства по Уставу ООН (ст. 1030). При этом даже государства, которые не являются членами ООН, обязаны действовать в соответствии с принципами, закрепленными в Уставе ООН (п. 6 ст. 2). На сегодняшний день самоопределение наций является общепризнанным принципом международного права. Устав ООН закрепляет самоопределение и равноправие народов в качестве важнейшего регулятора международных отношений. Принцип получил развитие в процессе деколонизации, провозглашенной Декларацией ООН о предоставлении независимости колониальным странам и народам: «Все народы имеют право на самоопределение; в силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие», а также в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и Международном пакте о гражданских и политических правах. В дальнейшем понимание самоопределения было конкретизировано в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных наций 1970 г.: «В силу принципа равноправия и самоопределения народов, закрепленного в Уставе Организации Объединенных Наций, все народы имеют право свободно определять без вмешательства извне свой политический статус и осуществлять свое экономическое, социальное и культурное развитие, и каждое государство обязано уважать это право в соответствии с положениями Устава».

Право на самоопределение не может быть исчерпано с обретением государственной независимости или уравниванием в правах всех субъектов самоопределения. Более того, зачастую отказ государств учитывать интересы не титульных наций приводит к тяжелым кризисным ситуациям, выход из которых сопровождается войной и крахом политической системы общества (югославские войны, вооруженный конфликт на востоке Украины).

Право наций на самоопределение реализуется различным путем, в том числе и с использованием вооруженных сил уже после принятия Хельсинкского акта 1975 г. Так было в 1983 г., когда была провозглашена Турецкая Республика Северного Кипра. Так было в Косово в 1999 г., после кровопролитной войны с использованием войск НАТО и ковровых бомбардировок. Так было и в 2008 г.: вооруженное вторжение грузинских войск на территорию Южной Осетии обусловило признание Южной Осетии и Абхазии независимыми государствами.

Но есть и мирные примеры реализации права народов на самоопределение: 16 марта 2014 г. – референдум в Крыму и вхождение Крыма в состав России после неконституционного насильственного государственного переворота, осуществленного в Киеве национал-радикалами.

Как известно, Устав ООН не закрепил перечень основных прав и свобод человека. Они были позднее зафиксированы во Всеобщей декларации прав человека, в Пактах о правах человека и других международных документах. Декларация провозгласила основополагающие принципы, направленные на обеспечение гражданских, политических, социально-экономических и культурных прав человека, признаваемые большинством государств – членов ООН. Среди этих прав следует выделить те, которые имеют всеобщий или абсолютный характер: их нельзя не только отменить, но и ограничить, и они должны соблюдаться при любых обстоятельствах, о чем мы скажем несколько позже.

Мы становимся свидетелями происходящей на наших глазах чудовищной эволюции международной защиты фундаментальных прав и свобод человека в инструмент достижения целей различных международных групп политического участия.

Неэффективность международных механизмов защиты прав и свобод человека мы ощущаем в полной мере уже постоянно. Основные принципы международного права, сформулированные в Уставе ООН, Всеобщей декларации прав человека и Хельсинкском заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, до сих пор не обеспечены и не намерены (под давлением из-за океана) быть обеспеченными реальной практикой.

Нежелание международных организаций действовать строго в соответствии с заявленными принципами позволяет отдельным государствам и международным органам принимать решения и действовать на основании собственных интерпретаций с учетом политической целесообразности, исходя из политико-идеологических пристрастий и прагматических конъюнктурных интересов, как справедливо отмечает В. Д. Зорькин^67.

К сожалению, в связи с происходящими в настоящее время событиями на Украине нарушаются многие нормы международных документов по правам человека. Так, обращаясь к событиям на Украине, Президент РФ В. В. Путин обратил внимание на то, что «эти события обнажили полномасштабный кризис и международного права, и базовых норм Всеобщей декларации прав человека, и Конвенции о предупреждении геноцида и наказании за него. В массовом порядке нарушаются статьи 3, 4, 5, 7, 11 Всеобщей декларации прав человека ООН 1948 года, статья 3 Конвенции о предупреждении преступлений геноцида и наказании за него от 9 декабря 1948 года. Мы стали свидетелями двойных стандартов в оценке преступлений против гражданского населения на юго-востоке Украины, нарушений фундаментальных прав человека на жизнь, личную неприкосновенность. Люди здесь подвергаются пыткам, жестоким и унижающим их достоинство наказаниям, дискриминации и неправосудным решениям. К сожалению, многие международные правозащитные организации закрывают глаза на происходящее, лицемерно отворачиваются от этого»68.

Следует отметить, что основополагающие механизмы защиты прав человека в международном праве вырабатывались постепенно. Так, на Венском конгрессе в 1815 г. была принята международная Декларация, решительно осудившая торговлю людьми. Запрет работорговли получил свое нормативное закрепление в Брюссельских актах 1890 г. и в действующем до сих пор Женевском соглашении 1926 г., предметом регулирования которого стали и вопросы принудительного труда.

Международно-правовое регулирование вопросов индивидуальных прав, связанных с промышленной и интеллектуальной собственностью, нашло свое выражение в Парижской конвенции 1883 г. и Берлинской конвенции 1886 г. Женевских конвенциях 1864, 1906, 1929 гг., Гаагских правилах 1899 и 1907 гг., усилило гуманистическую направленность права, установив правила поведения государств в отношении индивида, заложив основу международно-правовой системы защиты личности.

Развитию прав человека способствовали международные мирные договоры 1919 г. Союзнические державы, которые получили мандат на управление бывшими германскими колониями, а также не турецкими территориями бывшей Османской империи, обязывались в ст. 22 Лиги Наций «содействовать благополучию и развитию» проживающих в этих областях народов. Сложившаяся в 1919–1939 гг. под эгидой Лиги Наций система защиты меньшинств стала важным шагом в развитии международно-правовых принципов обеспечения прав человека.

Созданная после окончания Второй мировой войны Организация Объединенных Наций символизировала собой решимость международного сообщества принять масштабные и активные меры по поддержанию мира и обеспечению прав человека. На конференции в Сан-Франциско 26 июля 1945 г. был принят Устав ООН, вступивший в силу 24 октября 1945 г. Это первый международный договор, в котором указано, что его цели основаны на всеобщем уважении прав человека.

Принцип уважения прав человека утвердился в качестве одного из основных принципов международного права. В п. 3 ст. 1 Устава указывается, что в цели ООН входит осуществление международного сотрудничества «в поощрении уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии». Это подтверждается и ст. 55 Устава, где говорится о том, что ООН содействует «всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии».

Международно-правовой принцип уважения прав человека означает, во-первых, полноту субъективных прав с точки зрения их перечня и содержания; во-вторых, их распространение на всех людей без какой-либо дискриминации; в-третьих, вовлечение всех государств в соответствующие действия по обеспечению этих прав.

Этот принцип лежит в основе целостного комплекса международно-правовых норм, непосредственно связанных с правами и свободами личности. Следует отметить, что, в рамках ООН было разработано подавляющее большинство важнейших международных соглашений о защите прав и свобод человека. Они касаются проблем геноцида, расовой дискриминации, рабства, апартеида, пыток, беженцев, лиц без гражданства, женщин, детей, молодежи, инвалидов и т. д. Эти международные соглашения составляют юридическую базу международно-правовой защиты каждого человека в отдельности и человеческой цивилизации в целом.

Важное место в системе обеспечения и защиты прав человека в настоящее время занимают пакты о правах человека, подготовленные Комиссией по правам человека: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. Одобренные Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 г. и ратифицированные СССР в 1973 г., эти два пакта являются второй частью билля о правах человека Всеобщей декларации прав человека. К Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г. имеются уже упоминавшиеся нами ранее Факультативный протокол к нему 1966 г. и Факультативный протокол, направленный на отмену смертной казни с 1989 г. Первый Факультативный протокол ратифицирован СССР 5 июля 1991 г., а второй – о запрете смертной казни – Российской Федерацией пока не ратифицирован. Также 10 декабря 2008 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла факультативный протокол к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, предусматривающий возможность подачи жалоб на нарушения пакта. Для вступления протокола в силу согласно ст. 18 необходима его ратификация или присоединение к нему десяти стран-участниц. Данный минимальный порог был достигнут 5 февраля 2013 г., а сам протокол вступил в силу 5 мая 2013 г., однако Российской Федерацией он еще не ратифицирован.

Международный пакт о гражданских и политических правах гарантирует, например, права на свободу и личную неприкосновенность, провозглашает право на гуманное обращение; право на свободное передвижение и свободу выбора местожительства; равенство граждан перед судом и презумпцию невиновности; право на защиту личной жизни; право на свободное выражение мнений; право на мирные собрания и т. д.

Государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по Пакту о гражданских и политических правах во время официально объявленного чрезвычайного положения в государстве в той степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с другими обязательствами государств по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.

В то же время Пакт установил перечень неотъемлемых прав и свобод человека, которые должны соблюдаться во всех обстоятельствах, даже тогда, когда «жизнь нации находится под угрозой» (п. 1 ст. 4). К таким правам Пакт относит: право на жизнь; запрещение подвергать кого-либо пыткам или жесткому и бесчеловечному обращению и наказанию; запрещение рабства и подневольного состояния; запрещение лишения свободы за невыполнение договорного обязательства, запрет придания уголовному закону обратной силы; признание за каждым человеком его правосубъектности; право на свободу мысли, совести и религии. Нормы, запрещающие нарушать ряд основополагающих прав и свобод человека во время войны или иного чрезвычайного положения, содержатся и в региональных договорах (ст. 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; ст. 27 Американской конвенции о правах человека и др.). Региональное сотрудничество дополняет формы универсального сотрудничества, а порой и более эффективно обеспечивает основные права и свободы человека. То есть эти неотъемлемые права образуют минимальный стандарт прав человека.

Пакт об экономических, социальных и культурных правах государства гарантирует индивиду право на труд, включая право на место работы, справедливые и благоприятные условия труда, право на отдых и т. д.; право на участие в профсоюзах; право на социальное обеспечение и социальное страхование; охрану семьи; право на образование и участие в культурной жизни и другие права.

Интеграционные процессы, происходящие на европейском континенте, уникальны. В других регионах мира они далеки от европейских. Межамериканская конвенция по правам человека, которая была принята 20 ноября 1969 г. на Межамериканской дипломатической конференции в Коста-Рике, во многом скопирована с Европейской конвенции. Перечень прав и свобод, провозглашенных в Межамериканской конвенции, ограничен лишь традиционными гражданскими и политическими правами. Более того, в ней не нашли отражения ряд прав и свобод, закрепленных в Пакте о гражданских и политических правах, таких как: право народов на самоопределение, право этнических, религиозных и языковых меньшинств пользоваться своей культурой, исповедовать религию, использовать свои обряды, пользоваться родным языком и др. В Конвенции нет перечня основных социально-экономических прав. Статья 26 этого документа содержит лишь общие пожелания об их «последовательной реализации». Согласно Межамериканской конвенции по правам человека полномочия по контролю за выполнением обязательств, взятых государствами-участниками, возложены на Межамериканскую комиссию и Межамериканский суд по правам человека. Их функции во многом заимствованы из Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Деятельность этих органов оказалась практически неэффективной. За время своего функционирования суд, например, вынес незначительное число консультативных заключений и решений. Сравнительный анализ деятельности европейских и американских органов по защите прав человека свидетельствует о том, что только на основе схожести политических систем, их политической и правовой стабильности, исторического опыта, близости уровней социально-экономического развития, общих правовых традиций возможна их эффективная деятельность. Указанные факторы во многом объясняют, почему функционирование Европейской комиссии и суда оказалось намного успешнее, чем деятельность аналогичных органов на латиноамериканском континенте.

Т. Б. Бекназар-Юзбашев считает, что в процессе интернационализации защиты прав человека сложились два основных уровня международных процедур контроля в области обеспечения прав. С одной стороны, это общий инструментально-политический контроль органов международных организаций универсального и регионального характера. В его рамках рассматриваются общие вопросы соблюдения государствами основополагающих принципов прав человека, анализируется положение с правами человека в конкретном государстве (общеполитический контроль). С другой стороны, международные гарантии обеспечения прав и свобод человека в возрастающей степени приобретают форму специальных договорных мер, которые осуществляются особыми органами при использовании специфических средств правового (или квазиправового) контроля. Они предусматриваются в каком-либо конкретном соглашении по правам человека и действуют в отношении его прав, которые гарантированы в конвенции^69.

Общий контроль от имени ООН осуществляет Экономический и Социальный совет, компетентный давать рекомендации. Под его руководством действует Комиссия по правам человека, которая рассматривает любые гуманитарные вопросы, представляя Совету доклады и предложения. Ее вспомогательным органом является Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств. В составе Секретариата ООН имеется Центр по правам человека. В 1993 г. учреждена должность Верховного комиссара ООН по права человека.

Отдельные конвенции предусмотрели создание специальных органов. В их числе: Комитет по правам человека – на основании Пакта о гражданских и политических правах; Комитет по правам ребенка – на основании Конвенции о правах ребенка; Комитет против пыток – на основании Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания и др.

Государства-участники обязаны представлять в соответствующий комитет доклады о состоянии в области прав человека и о принимаемых мерах. Комитет обсуждает их на своих заседаниях и направляет государствам свои замечания по ним. Комитет может также получать и рассматривать сообщения государств о том, что другое государство-участник не выполняет своих обязательств по договору, если это другое государство сделало заявление о такой компетенции комитета. СССР признал соответствующую компетенцию комитетов по Пакту о гражданских и политических правах, по Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенции против пыток не непосредственно при подписании международных договоров, а позднее – в июле 1991 г.

Кроме того, комитеты наделяются полномочиями по принятию обращений индивидов о нарушении их прав, предусмотренных соответствующими международными договорами.

Обратиться в комитет можно после исчерпания всех имеющихся внутренних средств правовой защиты. Обращение допускается и в том случае, если применение внутренних средств неоправданно затягивается.

В 90-е гг. ХХ в. произошло беспрецедентное расширение Совета Европы, членами которого стала большая группа государств так называемых новых демократий. Это обусловило появление новых приоритетов в деятельности Совета Европы, а именно: предоставление государствам квалифицированной правовой помощи, способной адаптировать законодательство «новых» демократий к европейским стандартам в области права, прав и свобод человека, а также дальнейшая разработка общеевропейских правовых стандартов. Для реализации указанных приоритетов Совет Европы создал ряд органов, среди которых Европейская комиссия «За демократию через право», больше известная как Венецианская комиссия. Венецианская комиссия, состоящая из независимых экспертов-юристов, была изначально задумана как орган, оказывающий «срочную конституционную помощь» «новым» демократиям. За первые десять лет своей деятельности Комиссия разработала заключения в совокупности на более чем шестьдесят проектов конституций, действующих конституций (в том числе на Конституцию РФ 1993 г.) и поправок к конституциям^70.

На региональном уровне, в частности в рамках СНГ, согласно ст. 33 Устава СНГ предусмотрено создание Комиссии по правам человека как консультативного органа, компетентной рассматривать как письменные запросы государств по вопросам нарушения прав человека, так и индивидуальные и коллективные жалобы лиц, исчерпавших все доступные внутригосударственные средства правовой защиты.

Необходимо отметить, что в будущем возможно принятие нормативно-правовых актов и создание организаций по защите прав и свобод человека и гражданина в рамках Таможенного союза.

Защита прав и свобод человека и гражданина – это не только продекларированный курс, но и необходимое условие сохранения и развития России в качестве мировой державы. Современная межгосударственная конкуренция – это не только конкуренция экономическая и правовая. Она является также и конкуренцией суверенитетов. Вместе с тем, нужно и осознать, что конкуренция между государствами есть конкуренция между соответствующими народами. Поэтому адекватное выражение суверенитета народа в суверенитете государства является решающим условием самостоятельности внутренней и внешней политики государства, ее эффективности и прагматизма.

На международной арене весьма актуальным является формирование евразийского морально-политического пространства, становление и развитие механизма, позволяющего напрямую обращаться к народам тех государств, которые нарушают нормы международного права, действуют, пренебрегая мнением мирового сообщества. Президент РФ В. В. Путин, не считая легитимной киевскую власть, прямо обратился и принес соболезнования народу Украины в связи с трагическими событиями в Одессе 2 мая 2014 г., так как именно народ является носителем суверенитета. Однако прямое обращение государства к народу другой страны для решения именно межгосударственного вопроса порой трактуется как вмешательство во внутренние дела государства. В этом контексте, как представляется, необходимо создать и осуществлять программу «Диалог гражданских обществ», кроме того, возможно создание «Союза гражданских обществ» как международного открытого проекта.

Таким образом, механизмы обеспечения прав человека существенно дополняются международными. Одновременно включение международно-правовых стандартов по правам человека в российскую правовую систему способствует развитию отечественной концепции прав и свобод человека и гражданина, повышает меру ответственности всех правозащитных структур государства.

1.3. Особенности конституционно-правового выражения отечественной концепции прав и свобод человека и гражданина: история и современность

Закрепленные современным конституционным законодательством права и свободы человека и гражданина складывались в долгом, трудном и противоречивом процессе российской истории. Их становление, тем более их укоренение в массовом сознании, не завершено и сегодня. Поэтому важно проследить исторический путь политических и иных возможностей граждан, выявить в нем возможные закономерности, без понимания которых невозможно и дальнейшее упрочение политического статуса граждан, их объединений в России.

В нашей стране становление и развитие института прав и свобод человека проходило весьма сложно. В дореволюционный период большая часть населения России была лишена основных политических прав. Только в 1906 г. состоялись первые выборы в ее парламент, которые проводились на куриальной (четыре курии) неравноправной основе: землевладельцев, городских жителей, крестьян и рабочих.

Положением о выборах^71 предусматривались избирательные цензы: возрастной (участие в выборах с 25 лет) и ценз оседлости. Землевладельческой и городской куриям устанавливался имущественный ценз, для крестьянской курии имущественных ограничений не было. По курии рабочих избирательные права осуществлялись в соответствии с численностью работающих на предприятии: при наличии от 50 до 1000 работающих избирался один уполномоченный, а свыше – по одному уполномоченному на каждую полную тысячу. Участвовать в выборах могли лишь те, кто отработал на предприятии не менее шести месяцев.

От участия в выборах отстранялись опороченные по суду лица, несостоятельные должники, осужденные за уклонение от воинской повинности. Женщины участия в выборах не принимали, но могли предоставить свой ценз по недвижимому имуществу мужьям и сыновьям.

Для всех курий выборы были многоступенными. Для первых двух курий (землевладельцев и горожан) – двухступенные: вначале избирались выборщики, а затем уже гласные Государственной Думы. Рабочие выбирали уполномоченных, которые избирали членов Думы. Крестьянам устанавливались четырехступенные выборы – от села, волости и губернии, которая избирала выборщиков, а последние – членов Думы.

Государственный Совет (верхняя палата) имел иную, чем Государственная Дума, систему формирования. Половина его членов назначалась императором. Остальные избирались духовенством, дворянскими обществами, Академией наук и университетами, а также торгово-промышленной буржуазией сроком на 9 лет с обновлением на одну треть каждые три года. Членами Совета становились только лица старше 40 лет, имеющие российское подданство. Способ формирования Совета отражал назначение этой палаты быть сдерживающим началом для Государственной Думы^72. На неравноправной, куриальной основе строились и земские выборы.

Государственную Думу и Государственный Совет можно оценить как первый двухпалатный парламент. Однако его возможности были ограничены. Во-первых, верховная власть в стране принадлежала императору. Во-вторых, прямо указывалось на принадлежность ему и законодательной власти, которую он лишь осуществлял в единении с Государственным Советом и Государственной Думой. Только император утверждал законы, и без его утверждения законы не могли иметь «своего совершения». Не были разделены законодательные полномочия палат и нормотворческие полномочия императора. Учредительная власть во всем ее объеме принадлежала императору, а судебная власть осуществлялась от его имени установленными законом судами, решения которых приводились в исполнение именем императорского величества^73.

В законодательстве дореволюционной России не говорилось о свободе шествий вообще, свобода же собраний обставлялась многочисленными оговорками. Различное отношение к свободе шествий и свободе собраний не было случайным. Царское правительство не могло запрещать собрания хотя бы потому, что они были необходимы самим господствующим классам. Что же касается уличных шествий, то таким путем выражали свои требования трудящиеся массы, не имевшие в своем распоряжении помещений, какие были у дворянства и купечества. Царское правительство хорошо понимало, что от народной манифестации недалеко и до баррикад.

Таким образом, свобода собраний была весьма и весьма урезана. Статья 78 Основных государственных законов устанавливала, что «российские подданные имеют право устраивать собрания в целях, не противоречащих законам…». Следовательно, любое собрание трудящихся, борющихся против царских законов, с самого начала не могло быть легальным. Но упомянутая статья не ограничивалась только запретом. Она отсылала к специальному закону, которым определялись «условия, при которых могут происходить собрания», т. е. заранее допускалась возможность закрытия собрания, не угодного властям. Характерно также упоминавшееся в законе «ограничение мест для собраний». Последнее обстоятельство было очень важным с классовой точки зрения. Если помещики и буржуазия имели помещения для своих собраний, то у рабочих и крестьян их не было. Поэтому под предлогом того, что оно проходит в «неподходящем месте», можно было разогнать любое собрание трудящихся.

Особенностью законодательства дооктябрьского периода было то, что при отсутствии специального закона о массовых публичных мероприятиях действовал целый ряд подзаконных правил и циркуляров. Государственная Дума в мае 1906 г. пыталась принять названный закон, но не смогла.

В Манифесте 17 октября 1905 г. в числе гражданских свобод называлась и свобода печати. Основные государственные законы 1906 г. также закрепляли свободу слова, в том числе и печати. Законом 24 ноября 1905 г. изменялось положение периодической печати. Для всех видов изданий отменялась цензура, исключалось применение административной ответственности, взысканий, предостережений и денежных залогов. Новые издания могли основываться явочным порядком, а отказ мог следовать только при отсутствии формальных сведений об ответственности редактора или типографии. Сужалась сфера цензуры. Однако этот довольно демократичный закон просуществовал недолго. 18 марта 1906 г., исходя из того, что введенные правила недостаточны для борьбы с нарушениями, были установлены меры прямого полицейского контроля в данной сфере. До Октябрьской революции так и не был разработан единый закон о печати. Однако Временное правительство вновь расширило возможности печати. Постановлением «О печати» от 27 апреля 1917 г. ее общее правовое положение было реорганизовано на началах гражданской свободы в организации издательских предприятий, печатания книжной продукции и торговли произведениями печати. Цензура полностью упразднялась.

Подводя итог краткому анализу регулирования политических прав и свобод в дооктябрьский период российской истории, можно констатировать, что политические права и свободы получили определенное развитие, особенно в годы движения в сторону ограниченного монархического правления (начало ХХ в.). Однако народ так и не получил право на власть, народный суверенитет оставался идеей, чуждой государству. Избирательное право было неравным, гарантировало лишь частичное народное представительство. Правомочия же подданных по участию в управлении делами государства были ограничены. Порядок их осуществления не имел законодательного закрепления. До Февральской революции большинство указанных прав осуществлялось в разрешительном порядке. Вместе с тем, именно в этот период происходит действительное зарождение многопартийной политической системы, народного представительства в законодательных делах, осуществление им ограниченных бюджетных и контрольных полномочий, двухпалатной структуры законодательного органа, элементов принципа разделения властей^74.

После Октябрьской революции 1917 г. неравное представительство рабочих и крестьян сохранилось, хотя В. И. Ленин неоднократно выступал за равное избирательное право при проведении выборов в Советы^75. Однако на практике это оказалось трудным делом: проходившие выборы в Советы летом и осенью 1917 г. предусматривали неравные для рабочего класса и крестьянства нормы представительства. Так, делегаты на I Всероссийский съезд рабочих и солдатских депутатов, проводившийся в июне (июле) 1917 г., избирались из расчета один делегат от 25 000 избирателей. На II Всероссийский съезд Советов, проводившийся во время Октябрьской революции, и на III Всероссийский съезд Советов (январь 1918 г.) выборы для рабочих проходили по той же норме представительства.

Другие нормы представительства сложились для крестьянства. Представители I, II, III съездов крестьянских депутатов избирались из расчета один делегат от 125 тыс. населения.

При объединении в январе 1918 г. Всероссийского съезда Советов рабочих и солдатских депутатов с Всероссийским съездом Советов крестьянских депутатов были сохранены уже существовавшие различные нормы представительства от рабочего класса и от крестьянства для созыва последующих объединенных Всероссийских съездов Советов. Эти же нормы законодательно были закреплены в первой советской конституции – Конституции РСФСР 1918 г. По оценке В. И. Ленина, Конституция их записала после того, как они были введены в жизнь^76.

Характерной особенностью первой советской конституции явилось то, что она предоставляла рабочему классу преимущества в области политических прав по сравнению с крестьянством и иными социальными группами. Это выразилось, как мы выше отмечали, в том, что Всероссийский съезд Советов составлялся из представителей городских Советов по расчету один депутат на 25 тыс. избирателей и из представителей губернских съездов Советов по расчету один депутат на 125 тыс. жителей. Пролетарские районы имели преимущество перед сельскими при выборах в представительные органы. Это давало возможность закреплять с помощью юридических средств руководящую роль рабочего класса^77.

В. И. Ленин резко критиковал тех, кто позволял себе говорить хотя бы о малейшем приспособлении политического устройства социалистической страны к буржуазному миру, об уступках буржуазии. Наглядный пример этому – ответ В. И. Ленина на известное письмо Г. В. Чичерина, в котором предлагалось внести в нашу Конституцию следующие изменения (по его мнению, не имеющие большого значения): предусмотреть представительство в Советах паразитических элементов, избираемых на своих особых собраниях, в обмен на обещание Североамериканских Штатов признать республику Советов. В. И. Ленин решительно осудил такую постановку вопроса^78. Он принципиально не допускал малейшего отступления от принципов социализма и социалистической демократии в угоду буржуазным элементам.

В первые годы советской власти законодатель наделял избирательными правами только трудящихся, независимо от вероисповедания, национальности, оседлости, пола и т. п. К ним относились все, добывавшие средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом, а также лица, обеспечивающие для первых возможность производительного труда. При этом давался точный перечень граждан, которые обладают избирательными правами. Сюда относились рабочие и служащие всех видов и категорий, крестьяне и казаки-земледельцы, не пользующиеся наемным трудом с целью извлечения прибыли, военнослужащие (законодатель называл их солдатами Советской Армии и флота), трудящиеся, потерявшие работоспособность. К трудящимся относились также лица, которые занимались домашним хозяйством перечисленных категорий трудящихся.

В ст. 65 указывались категории граждан, лишенных избирательных прав. Как мы уже отмечали в первом параграфе, сюда, прежде всего, относились нетрудовые элементы: лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; лица, живущие на нетрудовой доход (проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п.); частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; монахи и духовные служители церквей и религиозных культов. Предусматривалось также лишение избирательных прав особых категорий граждан, известных своей контрреволюционной деятельностью в царской России. К ним относились служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома.

В гл. 14 Конституции РСФСР 1918 г. подробно регламентировался порядок выборов. Местные Советы устанавливали дни выборов, которые проводились в присутствии избирательной комиссии и представителя местного Совета. Ход и результаты выборов отражались в специальных протоколах.

Глава 15 Конституции (ст. 71–78) устанавливала порядок надзора за производством и отзывом депутатов. В ст. 78 указывалось, что избиратели, пославшие в Совет депутата, имеют право во всякое время отзывать его и проводить новые выборы.

Статья 14 Конституции говорила о свободе выражения своих мнений трудящимися. Таким образом, и в этом вопросе закон открыто стоял на классовых позициях.

Статья 15 Конституции РСФСР предоставляла трудящимся свободу собраний, понимая под нею право устраивать не только собрания, но также митинги и шествия. Более того, статья имела в виду и другие мероприятия, которые можно было трактовать как собрания, употребляя формулу «и т. п.».

Статья 15 Основного Закона РСФСР 1918 г. конкретизировала общий принцип предоставления демократических свобод только трудящимся. Она говорила об обеспечении «за трудящимися действительной свободы собраний», а это значило, что эксплуататорам такое право не предоставляется. Понятно, что в условиях гражданской войны нельзя было разрешить буржуазии устраивать антисоветские митинги и шествия.

Статья 16 Конституции РСФСР предоставляла трудящимся свободу объединения во всякого рода союзы. С точки зрения закона, эксплуататоры такого права не имели. Это, конечно, не случайно. Предоставить буржуазии право объединения означало бы дать в ее руки серьезное легальное оружие, которым они не преминули бы воспользоваться против Советской власти.

В Конституции РСФСР 1918 г. не говорилось о руководящей роли партии большевиков и вообще не было упоминаний о партии, хотя режим будущей однопартийности уже угадывался в общественно-политическом строе.

Конституция закрепила мероприятия советской власти по отделению церкви от государства и школы от церкви, гарантируя всем гражданам свободу совести, а также свободу религиозной и антирелигиозной пропаганды. Признавая за гражданами свободу религиозной пропаганды, Конституция учитывала, что в советской России среди трудящихся масс имелось много верующих. Вместе с тем, закрепление этого права не означало, что советская власть положительно относилась к религиозной пропаганде. На практике она допускалась лишь в тех случаях, когда не имела антисоветского характера.

С первых дней своего существования советская власть проводила меры, направленные на создание основ социалистической экономики. К ним можно отнести национализацию банков, крупной промышленности, внешней торговли, железных дорог, торгового флота, средств связи, проведение в жизнь Декрета о земле, в соответствии с которым была национализирована земля, что коренным образом изменило расстановку сил в общественном производстве и распределении. Характеризуя состояние обеспеченности и реализации экономических прав в этот период, следует отметить, что «какие-либо конституционные гарантии этих прав отсутствовали, хотя вопрос о них обсуждался в Конституционной комиссии ВЦИК при подготовке проекта Конституции 1918 года»79.

Конституция РСФСР 1918 г. не устанавливала и не гарантировала право на труд: разрушенное Гражданской войной и иностранной интервенцией народное хозяйство страны, отсутствие необходимой для полной занятости работоспособного населения рабочих мест – причины этого.

В первой Советской Конституции не говорилось и о праве на отдых. Предоставление рабочим, беднейшим крестьянам полного, всестороннего и бесплатного образования в Конституции РСФСР 1918 г. ставилось лишь в качестве задачи (ст. 17).

Советская Россия представляла собой многонациональное государство. Учитывая это, в Конституции РСФСР 1918 г. не просто провозглашались равные права граждан независимо от их расовой и национальной принадлежности, но и объявлялось противоречащим основным законам Республики установление или допущение каких-либо привилегий или преимуществ на этом основании, а равно какое бы то ни было угнетение национальных меньшинств или ограничение их равноправия (ст. 22). Рабочим и крестьянам каждой нации было предоставлено право на своем собственном полномочном советском съезде принимать самостоятельное решение: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях (ст. 8).

Конституция РСФСР 1918 г. предоставляла право убежища всем иностранцам, подвергавшимся преследованиям за политическую и религиозную деятельность.

Характеризуя развитие экономических прав и состояние законодательства по вопросам регулирования экономики и имущественных прав граждан этого периода, следует отметить, что под давлением требований иностранных буржуазных государств, выдвинутых на Генуэзской и Гаагской конференциях в 1922 г., были законодательно закреплены некоторые послабления, восстанавливающие свободу частнокапиталистических отношений и гарантий неприкосновенности частной собственности.

Допущение к сотрудничеству буржуазии определялось тактическими соображениями. Экономическое вытеснение капиталистического уклада и перевод мелкотоварного хозяйства на путь социалистического развития при помощи кооперации было временным и ограниченным, т. е. распространялось только на некоторые области хозяйственной деятельности. Советское государство, четко определив пределы частного предпринимательства, строго пресекало попытки нэпманских элементов выйти за его пределы. Проведение в жизнь начал НЭПа привело к отмене характерных для военного коммунизма государственных повинностей: продовольственной (продразверстки), трудовой, гужевой, топливной и др. В 1921–1922 гг. были отменены и другие ограничения прав, принятые в годы войны, в частности ограничения свободы передвижения по стране, трудовые мобилизации, прикрепление работников к предприятиям. Гражданам была предоставлена свобода выбора рода занятий. Все это требовало пересмотра норм, регулировавших имущественные, трудовые, земельные отношения, разработки гарантий социально-экономических прав граждан. В мае 1922 г. был принят «Декрет об основных частных имущественных правах, признаваемых РСФСР, охраняемых ее законами и защищаемых судами РСФСР». Изданием этого декрета провозглашалась судебная защита имущественных прав.

«Некоторые авторы, – справедливо отмечает С. А. Авакьян, – пишущие сегодня об истории Конституции Российской Федерации, о Конституции 1918 года, склонны сразу переходить к Конституции РСФСР 1925 года, а о Конституции СССР 1924 года, как, впрочем, и о последующих союзных конституциях, говорить поменьше и как бы попутно. Создается ощущение, что вроде бы Союза ССР и не было, а Россия подается как существовавшее и во времена СССР самостоятельное государство. Однако не следует заштриховывать страницы истории России, в том числе и истории ее конституции. В СССР Россия была одной из союзных республик, что сказалось как на характере ее развития в целом, так и на особенностях конституций того времени»80.

Конституция СССР 1924 г. имела конкретную цель – отразить природу и структуру СССР. Это прямо сказалось на содержании Конституции. Конституция СССР 1924 г. закрепила добровольное объединение советских социалистических республик в одно союзное государство, соотношение прав Союза и республик, систему высших органов СССР и союзных республик. Она отразила пути решения национального вопроса в Советском многонациональном государстве на основе пролетарского интернационализма и социалистического федерализма. Конституция исходила из существовавшего в республиках (а следовательно, и в целом по стране) социально-экономического положения, статуса граждан. Но сама Конституция СССР 1924 г. данных вопросов не касалась. В отличие от Конституции РСФСР 1918 г. в союзной Конституции не закрепились права, свободы и обязанности граждан и их гарантии. Они регулировались конституциями союзных республик. Однако в ст. 7 Конституции СССР для граждан союзных республик устанавливалось единое союзное гражданство. Это означало, что каждый гражданин союзной республики являлся гражданином СССР.

Конституция РСФСР была принята 11 мая 1925 г. ХII Всероссийским съездом Советов. В значительной мере ее текст аналогичен, а то и идентичен тексту Конституции 1918 г. Однако существуют определенные новшества в структуре и содержании. Например, вместо прежнего раздела первого, которым была «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и раздела второго – «Общие положения Конституции РСФСР» – текст Конституции 1925 г. имеет один раздел 1 («Общие положения»), представленный главой первой. В нем объявлено, что эта Конституция исходит из названной декларации и из основных начал Конституции 1918 г. и имеет своей задачей гарантировать диктатуру пролетариата в целях подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и осуществления коммунизма (ст. 1).

Конституция СССР 1936 г., принятая VIII Чрезвычайным съездом Советов Союза ССР, законодательно закрепила победу в СССР социалистических общественных отношений, создание в стране основ социализма. Это была Конституция строительства развитого социалистического общества.

Конституция 1936 г., формально сохранив ряд политических прав (свобода слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций), оговорила возможность их использования «соответствием интересам трудящихся и в целях укрепления социалистического строя». Некоторые из прав первого поколения отсутствовали даже номинально (например, свобода передвижения). Самая же главная особенность состояла в том, что не только отсутствовало право частной собственности, но и был определен круг объектов, которые могут находиться в личной собственности граждан.

Конституция СССР 1936 г. провозглашала право на труд, «то есть право на получение гарантированной работы с оплатой их труда в соответствии с его количеством и качеством» (ст. 118), на отдых (ст. 119), на материальное обеспечение в старости, в случаях потери трудоспособности (ст. 120), право на образование (ст. 121), а также право личной собственности, право собственности колхозного двора. С построением основ социалистического общества, как его понимала правящая партийно-государственная элита, отпала необходимость в ограничении избирательного права по классовому признаку.

Конституция СССР 1936 г. закрепила замену многостепенных выборов вышестоящих звеньев представительных органов власти прямыми и установила, что выборы во все Советы депутатов трудящихся: Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных республик, Верховные Советы автономных республик, краевые и областные Советы депутатов трудящихся, Советы депутатов трудящихся автономных областей, окружные, районные, городские и сельские (станицы, деревни, хутора, кишлака, аула) Советы депутатов трудящихся – производятся избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 134). Депутаты Советов всех звеньев стали избираться непосредственно избирателями.

21 января 1937 г. Чрезвычайный ХVII Всероссийский съезд Советов принял очередную Конституцию РСФСР – «Конституцию победившего социализма». Ее принятие совпало с пиком сталинских репрессий и фактическим государственным переворотом, окончательно устанавливающим режим личной власти. Именно в этой Конституции наиболее ярко расходились гуманистические провозглашения и реальный политический режим.

Долгие годы действия Конституции СССР 1936 г., Конституции РСФСР 1937 г. были омрачены репрессиями, нарушением принципов демократии. Многие конституционные нормы, хотя не отменялись, и их действие формально не приостанавливалось, фактически не действовали.

И. В. Сталин выдвинул теоретически ошибочный тезис о том, что якобы по мере упрочения социализма и дальнейшего коммунистического строительства в стране будет все более обостряться классовая борьба. «На практике эта формула послужила обоснованием грубейших нарушений социалистической законности и массовых репрессий», – говорилось в постановлении ЦК КПСС «О преодолении культа личности и его последствий» от 30 июня 1956 г.

Незаконным репрессиям фактически содействовали противники презумпции невиновности. «Признать, что в советском процессе всякое сомнение в пользу обвиняемого, независимо от того, кто этот обвиняемый и каковы конкретные особенности данного дела, значило бы выхолостить из нашего процесса его классовое содержание, формализовать наш процесс», – писал С. А. Голунский. Он предлагал «добиваться такого положения, чтобы достоверность выводов суда была достаточной…», но «никогда не совпадала с абсолютной достоверностью»81. Однако, как справедливо заметил Н. Н. Полянский, «достоверность приговора в смысле его истинности не имеет степени: она не может быть достаточной, менее достаточной или недостаточной»82.

Грубейшим нарушением законности являлось то, что И. В. Сталин нередко подменял обычное отправление норм правосудия своими единоличными решениями, а контроль партии и правительства над органами государственной безопасности – своим личным контролем. Принижалась роль представительных органов, делалась ставки на штатный аппарат управления и усиление администрирования в ущерб организационно-массовой деятельности.

Недостаточно осуществлялось конституционное требование о подотчетности и подконтрольности исполнительных и распорядительных органов высшим органам государственной власти, не систематически проводилось в жизнь закрепленное в ст. 142 Конституции СССР требование о том, что каждый депутат Совета обязан отчитываться перед избирателями о своей работе и о работе Советов депутатов трудящихся и может быть в любое время отозван по решению большинства избирателей в установленном законом порядке; не соблюдалась норма ст. 46 Конституции, требовавшая, чтобы сессии Верховных Советов союзных и автономных республик созывались два раза в год^83; редко применялось на сессиях Верховных Советов право депутатского запроса. Верховные Советы СССР, союзных и автономных республик не выполняли полностью те задачи, которые были возложены на них советскими конституциями.

Позже были предприняты меры к ликвидации порожденных культом личности нарушений прав и свобод граждан. Были пересмотрены многие уголовные дела и реабилитированы невинно осужденные лица; «укреплены» кадровым составом органы государственной безопасности, суда и прокуратуры.

В сентябре 1953 г. было упразднено особое совещание при Министре внутренних дел СССР. Были упразднены и некоторые специальные суды. Так, указом Президиума Верховного Совета СССР от 11 сентября 1953 г. были упразднены военные трибуналы войск МВД, а законом от 12 февраля 1957 г. – транспортные суды^84.

Конституция РСФСР 1937 г. подтвердила закрепленные Конституцией 1918 г. демократические права и свободы граждан, усилила их гарантии. В то же время в ней были закреплены новые права, которые стало возможным гарантировать лишь по мере достижения успехов в государственном строительстве. Конституционно закреплялись такие демократические права и свободы граждан, как: право на труд; право на отдых; право на материальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности; право на образование; равноправие граждан независимо от пола, национальности и расы; свобода совести, свобода слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций; неприкосновенность личности, жилища, тайна переписки; право граждан на объединение в общественные организации, профессиональные союзы, кооперативные объединения, организации молодежи, спортивные и оборонные организации, культурные, технические и научные общества.

Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. впервые закрепили всеобщее избирательное право и дали его определение. Конституция предусматривала возможность лишения избирательного права по суду на срок до пяти лет как дополнительную меру наказания, т. е. законодательно предусматривалось поражение в политических правах.

Был введен единый принцип избрания депутатов в Советы по территориальным избирательным округам, тогда как ранее выборы депутатов в городские Советы проводились по предприятиям и учреждениям.

Конституция СССР 1977 г. сохранила преемственность по отношению к ранее действовавшим советским конституциям. При этом Конституция СССР 1977 г. существенно расширяла совокупность прав и свобод граждан. Наглядно даже простое сравнение содержания конституций: гл. Х Конституции СССР 1936 г. («Основные права и обязанности граждан») состояла из 16 статей; разд. II («Государство и личность») Конституции СССР 1977 г. имеет 37 статей, кроме того, гражданину, личности посвящен ряд положений преамбулы, гл. II («Экономическая система»), гл. III («Социальное развитие и культура») и других глав Основного закона.

Раздел «Государство и личность» был поставлен вторым в Конституции СССР 1977 г. (в Конституции 1936 г. глава о правах и обязанностях располагалась ближе к концу текста). Тем самым подчеркивалось, что статус личности обусловлен общественным строем, вытекает из политических и экономических систем. Будучи обусловленным функциями государства, его политикой в области социального развития и культуры, этот статус, в свою очередь, подлежит учету при решении вопросов национально-государственного строительства и в деятельности государственных органов.

Конституция закрепила широкий круг прав, свобод и обязанностей граждан СССР. Многие из них и ранее были в Конституции, но теперь содержание этих прав и их гарантии настолько расширились, что можно говорить об определенном качественном изменении. Конституционное закрепление получили уже упоминавшиеся нами: право на охрану здоровья (ст. 42), право на жилище (ст. 44), право на пользование достижениями культуры (ст. 46) и право на свободу научного, технического и художественного творчества (ст. 47); право вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе и т. д. Гарантировалось и право личной собственности, которое в основном воспроизводило характеристики личной собственности, данные еще в Конституции СССР 1936 г. Появилась ст. 57, декларирующая, что «уважение личности, охрана прав и свобод граждан – обязанность всех государственных органов, общественных организаций и должностных лиц».

Одна из особенностей советских конституций состояла в том, что закрепляемые ими экономические права зачастую превращались в обязанность. Так, право на труд соседствовало в Конституциях СССР 1936 и 1977 гг. с обязанностью трудиться. Статья 12 Конституции 1936 г. формулировала это следующим образом: «Труд в СССР является обязанностью и делом чести каждого способного к труду гражданина по принципу “кто не работает, тот не ест”». Статья 60 Конституции 1977 г. гласила: «Обязанность и дело чести каждого способного к труду гражданина СССР – добросовестный труд в избранной им области общественно-полезной деятельности, соблюдение трудовой дисциплины. Уклонение от общественно-полезного труда несовместимо с принципами социалистического общества».

Конституция СССР 1977 г., Конституция РСФСР 1978 г. сыграли свою роль – в определенном смысле положительную и конструктивную – в социально-экономическом и политическом движении страны. Однако не следует предаваться иллюзиям: даже отражая благие намерения, наши конституции отнюдь не становились главным определяющим фактором развития общества и государства. К тому же объективные неувязки в создании концепций переплетались с субъективными моментами в методах руководства.

Приобрел остроту вопрос о развитии демократии, обеспечении политических прав граждан, в том числе в плане критических оценок существующей в стране системы. Попытки властей искоренять инакомыслие посредством высылки из страны диссидентов, их уголовного или административного наказания за так называемую антисоветскую деятельность, а то и помещение в психиатрические лечебницы, не нашли понимания у населения, а за рубежом вызвали резкое осуждение.

К середине 80-х гг. ХХ в. произошла эволюция взглядов, которую можно выразить в следующих позициях:

– сначала говорилось, что мы строили не тот социализм, что настоящий социализм Сталин подменил удобной для себя моделью; потом – вначале робко, но постепенно и более смело стали высказываться утверждения, что у нас вообще никакого социализма и в помине не было, а 70 лет развития стали трагической исторической ошибкой;

– появились высказывания, сначала в прессе, а затем и официальные, что все это время наше общество и государство являлись тоталитарными, а истинной демократии мы никогда и не знали;

– в отношении статуса личности от критики отдельных моментов довольно быстро пришли к утверждению, что в стране до сих пор не было свободы личности, настоящих политических свобод и, прежде всего, свободы слова и печати; отсюда начался, образно говоря, полный «разгул свободы» средств массовой информации, а сами они стали претендовать на то, чтобы считаться «четвертой властью» в обществе и государстве;

– сначала появились осторожные высказывания о том, что нет необходимости партийного проникновения в любой производственный коллектив, общественное объединение, но постепенно стал звучать повторяющийся рефрен о том, что Коммунистическая партия узурпировала всю власть, превратилась в государственную (или надгосударственную) организацию, командовавшую всем в стране, опираясь на ст. 6 Конституции, в отношении которой все явственнее становились призывы к ее исключению из Основного Закона;

– появился тезис о том, что развитие плановой государственной экономики привело страну к хозяйственному краху, что выход и спасение – в рыночной экономике;

– как в столице, так и в республиках стали звучать высказывания: наше государство, именуясь союзным и федеративным, на самом деле являлось гиперцентрализованным, не уважавшем права наций; выход из такой ситуации – в новой национальной политике и новой федерации;

– наконец, появился тезис: страна не имела настоящих парламентаризма и представительных органов власти народа, Советы были придатком КПСС, создававшим лишь видимость власти и демократии; главной задачей становится преобразование Советов в подлинно представительные учреждения.

Все эти оценки, конечно, не сложились в одночасье. Поэтому как изменения в обществе, так и конституционные реформы отражают ту гамму воззрений, которая имела место на момент принятия соответствующих решений^85.

Первая союзная конституционная реформа приходится на 1 декабря 1988 г. Она выразилась в принятии Закона об изменениях и дополнениях Конституции СССР и Закона о выборах народных депутатов СССР^86.

Первая конституционная реформа РСФСР состоялась 27 октября 1989 г. Были приняты Законы об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР^87, о выборах народных депутатов РСФСР^88. В значительной степени российские новшества стали отражением аналогичных союзных. Очередная российская конституционная реформа имела место 15 декабря 1990 г. Съезд народных депутатов принимает Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»89. Реформа была весьма радикальной как по характеру решений, так и по их направленности. Российские законодатели сделали первые шаги по исключению из конституционной материи и лексикона понятийного аппарата социалистической идеологической ориентации.

Так, в ряде статей об основных правах и свободах граждан сняты так называемые «идеологизмы», т. е. указания на служение этих прав «интересам народа», целям «укрепления и развития социалистического строя», «коммунистического строительства» (ст. 37, 45, 48, 49). Статья 57 – об обязанности граждан соблюдать Конституцию и законы – скорректирована: на первое место поставлена Конституция РСФСР (ранее, конечно, СССР), добавлено указание на конституции и законы республик в составе РСФСР. Вместе с тем, исключены из круга норм, которые гражданин обязан соблюдать, «правила социалистического общежития», а также положение о том, что человек должен «с достоинством нести высокое звание советского гражданина». Из конституции исключена обязанность граждан «беречь и укреплять социалистическую собственность» (ст. 59).

Ныне действующая Конституция России была принята 12 декабря 1993 г. В ней отражены ценности мирового сообщества и эволюция подхода нашей страны к основам статуса личности, правам и свободам человека и гражданина^90. Российская Федерация восприняла основные принципы и стандарты мирового сообщества в области прав человека. Впервые в истории отечественного права в Конституции России закреплено, что эти права являются естественными, неотчуждаемыми и непосредственно действующими. Наряду с восприятием естественно-правовой доктрины прав человека, Конституция Российской Федерации содержит позитивное закрепление широкого круга прав и свобод граждан. Российская Федерация взяла на себя обязательства по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека. Последние определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 2, 17–18 Конституции РФ).

В Конституции Российской Федерации закрепляются основные (наиболее значимые) как для отдельного человека, так и для общества и для государства права и свободы. Отличие конституционных прав от любых иных прав заключается в особой форме их закрепления – в Основном Законе страны и в особой правовой охране. Как известно, нормы, закрепленные в гл. 2 Конституции, не могут быть изменены иначе как в случае принятия новой Конституции.

В настоящее время воззрения на личность, ее место в системе общественных отношений существенно изменились. На первом плане стоит человек, его достоинство, индивидуальная свобода, возможности распоряжаться своими силами и способностями. На втором месте – права и свободы, дающие личности возможность участия в делах государства и общества. Вместе с тем и здесь подходы изменяются: не исключая интерес личности к публичной сфере, нельзя все сводить к политическому началу. Наряду с отношениями государственно-политического властвования есть отнюдь не всегда политизированная, а нередко и далекая от политики общественная жизнь, удовлетворяющая потребности и интересы многих людей и основывающаяся в принципе на тех же правах и свободах^91.

Традиционно конституционные права и свободы классифицируют по важнейшим сферам жизни общества на личные, политические, социально-экономические и культурные^92.

Личные права относятся к категории прав человека, т. е. они никак не связаны с гражданством. Эти права неотчуждаемы, принадлежат каждому человеку от рождения и составляют основу всего правового статуса личности. Все эти права определяют свободу человека в его личной жизни, его юридическую защищенность от какого-либо незаконного вмешательства – ограждение автономии личности.

Личные права гарантируются ст. 20–29 Конституции Российской Федерации и включают следующие: право на жизнь; на защиту достоинства; право на свободу и личную неприкосновенность; право не подвергаться пыткам или жестокому, унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию; право на защиту чести и доброго имени; право на свободное передвижение и свободный выбор места жительства; право покидать собственную страну и свободно в нее возвращаться; право на судебную защиту и правосудие, право человека на определение и указание своей национальной принадлежности, свобода мысли, совести и религии, свобода слова и иного выражения, право пользоваться родным языком и некоторые др. права.

Впервые на конституционном уровне закреплено право на жизнь как неотъемлемое право каждого человека. Это право охраняется законом. Никто не может быть произвольно лишен жизни. Закрепление права на жизнь предполагает целый ряд гарантий со стороны государства. Это и проведение государством миролюбивой политики, отказа от войн, запрет убийства и отказ от применения смертной казни. Этот вопрос особо оговаривается в Конституции Российской Федерации. Статья 20 предусматривает, что смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. Право на жизнь также связано с обеспечением техники безопасности, охраны труда и предупреждением несчастных случаев на производстве. Это же относится и к профилактике дорожно-транспортных происшествий, ежегодно уносящих десятки тысяч жизней. В конечном счете меры, направленные на развитие здравоохранения, в частности борьба с детской смертностью, также служат гарантиями провозглашенного в Конституции права на жизнь.

Статья 21 Конституции Российской Федерации закрепляет право на достоинство личности. Ничто не может быть основанием для его умаления. В преамбуле Всеобщей декларации прав человека 1948 г. сказано, что признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира. Под достоинством понимают внутреннюю самооценку собственных качеств личности, ее способностей, мировоззрения, своего общественного значения. Однако это не только самооценка субъекта, но и совокупность объективных качеств человека, характеризующих его репутацию в обществе (благоразумие, нравственные установки, уровень знаний, обладание социально полезными навыками, достойный образ жизни и т. п.). Этот принцип дополняется запретом подвергать человека пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Никто не может быть подвергнут без добровольного согласия медицинским, научным и иным опытам.

Каждый имеет право на свободу – конституционно закрепленное право каждого человека совершать любые действия, если они не противоречат нормам законов и не нарушают прав и свобод других лиц. Конституция предусматривает также институт неприкосновенности, который включает как физическую неприкосновенность (это сама жизнь, здоровье человека), так и моральную, духовную неприкосновенность (честь, достоинство личности).

Часть 2 ст. 22 конкретизирует эти права, закрепляя, что арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускается только на основании судебного решения, до которого лицо может быть задержано не более чем на 48 часов.

Право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени предоставляют человеку возможность определить те стороны личной жизни, которые он в силу своей свободы не желает делать достоянием других. В законодательстве определен порядок судебной защиты чести и доброго имени человека, включающий право на возмещение морального вреда. Понятие неприкосновенности частной жизни включает в себя право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, если, конечно, ограничение таких прав не предусмотрено судебным решением, что призвано исключить произвол и злоупотребления должностных лиц правозащитных органов. Не допускаются сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия.

Составной частью права на частную жизнь является право на неприкосновенность жилища. Под жилищем понимают помещение, предназначенное для постоянного или временного проживания людей (индивидуальный дом, квартира, комната в гостинице, санатории, дача, садовый домик и т. п.), а также те его составные части, которые используются для отдыха, хранения имущества либо удовлетворения других потребностей человека (балконы, застекленные веранды, кладовые и т. п.).

Никто не может подвергаться произвольному вторжению в жилище. Данное право может быть ограничено только по решению суда или федеральным законом.

Впервые на конституционном уровне закрепляется право определять и указывать свою национальную принадлежность. Определение национальной принадлежности не влечет никаких правовых последствий. Национальность не может явиться основанием для предоставления лицу каких-либо особых привилегий или стать основанием для какой-либо дискриминации. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от национальности и языка.

Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства предполагает право каждого человека свободно перемещаться по территории Российской Федерации и за ее пределами, свободно выбирать место жительства в пределах Российской Федерации. Право граждан России на выезд из страны может быть ограничено только в следующих случаях, прямо оговоренных в федеральном законе. Право ограничено, если гражданин:

– осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, или действуют иные договорные, контрактные обязательства, препятствующие выезду из России, до прекращения действия обязательств, препятствующих выезду;

– против него возбуждено уголовное дело – до окончания производства по делу;

– он осужден за совершение преступления – до отбытия наказания или освобождения от наказания;

– он уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, – до исполнения обязательств;

– он сообщил о себе заведомо ложные сведения;

– он приписан к призывному участку и подлежит призыву на действительную срочную службу – до прохождения действительной срочной военной службы или освобождения от нее в соответствии с российским законодательством;

– ему предъявлен гражданский иск в суде – до окончания производства по делу;

– он по приговору суда признан особо опасным рецидивистом или состоит под административным надзором полиции – до погашения судимости или прекращения надзора.

Важное место среди личных прав и свобод занимает свобода совести и свобода вероисповедания. Это право предоставляет всем возможность исповедовать любую религию или придерживаться атеистических убеждений. Государство отделено от церкви. В государственных учебных учреждениях предусмотрен светский характер образования, что не запрещает преподавания вероучений и религиозное воспитание детей, которые могут осуществляться в негосударственных учебных и воспитательных заведениях, частным образом на дому или при религиозном объединении, а также по желанию граждан представителями религиозных объединений с зарегистрированным уставом в любых дошкольных и учебных заведениях и организациях.

Свобода мысли и слова, гарантируемая каждому в Российской Федерации, может быть отнесена как к личным, так и к политическим правам, и выражается она в гарантии духовной, творческой свободы, свободе идей, мнений, убеждений, их беспрепятственного гласного выражения. Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений и отказу от них. Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Ограничение свободы слова применяется для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения, не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду.

Политические права, в отличие от личных, принадлежат не каждому человеку, а гражданам государства, и осуществляются, в основном, коллективно, хотя закон и не запрещает реализовывать их индивидуально, но сложно представить себе, например, реализацию права на проведение митингов, шествий, демонстраций индивидуально. Основной целью предоставления политических прав гражданам является вовлечение их в жизнь страны, управление ее делами. Основным критерием выделения политических прав и свобод служит участие в управлении делами государства, взаимодействие с государственной властью. Политические права предусматриваются ст. 30–33 Конституции Российской Федерации.

В соответствии со ст. 30 каждый имеет право на объединение. Это право означает возможность граждан объединяться по интересам в политические партии или общественные движения. Основным критерием их различия является цель создания. Политические партии преследуют цель – получение политической власти, а общественные движения такой цели не ставят.

Граждане обладают правом на мирные собрания, митинги, шествия, пикетирования. Реализация данного права является одной из гарантий свободы мысли и слова, выражения мнений и убеждений, получения и распространения информации, права на создание объединений, на участие в управлении делами государства. Проведение публичных мероприятий – одно из средств укрепления связи государственных органов с населением, изучения общественного мнения.

Граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через представителей. Непосредственными формами являются свободные выборы и референдум. Участие граждан в управлении делами государства может осуществляться и через представителей, когда решения принимаются выборными органами. Из этого права вытекает право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также право на равный доступ к государственной службе. Различают активное (право граждан избирать) и пассивное (право быть избранным) избирательное право. Необходимо отметить, что и активное, и пассивное избирательное право реализуется гражданами только добровольно. Кроме того, каждый гражданин может реализовать свое право на участие в управлении делами государства посредством участия в отправлении правосудия. Гражданин Российской Федерации при соблюдении определенных условий может занимать должность судьи либо быть присяжным заседателем.

Еще одним политическим правом является право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Граждане могут обращаться в указанные органы лично либо могут направлять индивидуальные или коллективные обращения. Обращения граждан с требованиями об удовлетворении каких-либо прав, предоставлении льгот и т. п. называют заявлениями; жалобы подаются в связи с требованиями о восстановлении нарушенных прав граждан. Обращения по общественно значимым вопросам принято именовать предложениями.

Социально-экономические права обеспечивают свободу человека в экономической и социальной сфере. Критерием ее выделения служит отношение к собственности, возможность получения социальной помощи от государства.

Напомним, что в бывшем СССР упор делался на социально-экономические права. Им придавалось первостепенное значение. В тексте советских конституций именно они ставились на первое место. Как справедливо отмечает С. А. Авакьян, «человек рассматривался как часть определенной социально-экономической системы, далее – как непременный да еще и активный участник политической жизни страны, а затем уже шла о нем речь как об индивиде, имеющем личную жизнь, до известных пределов неприкосновенную для публичного интереса и охраняемую государством»93. Такой подход давал повод для утверждения приоритета социально-экономических прав и недооценке политических и личных прав граждан. Абсолютно прав А. Ф. Черданцев, который пишет: «Очевидно, что, когда речь идет об оценке прав и юридически закрепленных свобод граждан, необходимо учитывать, что их предпочтения меняются, ибо оценки меняются от человека к человеку, от времени к времени; меняются, следовательно, и предпочтения (преференции) ценностей. То, что было более ценным, предпочтительным, становится для личности менее ценным, и, наоборот, то, что ценно для одного, менее ценно для другого»94. Социально-экономические права и свободы принадлежат каждому человеку и связаны с социальной политикой государства, с развитием в нем производительных сил, рыночных отношений. Для их обозначения используется термин «права». Эти права призваны обеспечить достойное материальное благосостояние человека, раскрытие экономического потенциала личности.

Социально-экономические права, по сравнению с личными и политическими, имеют меньшую универсальность, так как распространяются на некоторые категории населения. В основе социально-экономических прав лежит признание необходимости осуществления государством особых социальных функций по защите отдельных категорий населения путем перераспределения национального дохода. Их обеспечение возможно в пределах имеющихся ресурсов. Поэтому даже закрепленные в конституциях нормы об этих правах не являются непосредственно действующими (в специально юридическом смысле этого понятия)95.

В настоящее время в России возникли серьезные проблемы с обеспечением социальных прав. Переход к рыночным отношениям, осуществленный на постсоветском пространстве бывшими советскими республиками, а в настоящее время – самостоятельными государствами, оживил политическую и экономическую жизнь страны. Но в то же время возникло множество проблем именно в социальной сфере. Государство отстранилось от решения большинства из них, полагаясь на их рыночное саморегулирование. Однако этого не произошло. В результате миллионы российских граждан остались со своими социальными проблемами один на один. Как справедливо отмечает Ф. М. Рудинский, Россия относится к группе стран, где уровень содержания прав гражданина ниже прав человека, признанных в международно-правовых актах^96. Так, ст. 37 Конституции РФ не вполне соответствует ст. 23 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. В Конституции РФ идет речь о свободе труда, а в Международном пакте говорится о праве на труд. Кроме того, право на вознаграждение за труд без дискредитации и не ниже установленного минимального размера труда фактически не гарантирована в России. Полностью не обеспечивается и право на бесплатное образование (ст. 43 Конституции РФ), что противоречит ст. 26 указанного Пакта.

Право на экономическую деятельность предусматривает свободное использование человеком своего имущества и своих способностей для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности. Данное положение отражает переход России к рыночной экономике и тесно связано с правом частной собственности, которое признается, гарантируется и защищается государством наряду с государственной, муниципальной и иными формами собственности. Закрепляется и право граждан иметь в частной собственности землю. Для создания цивилизованных рыночных отношений в Российской Федерации запрещается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Отдельную группу социально-экономических прав составляют трудовые права и свободы, включающие право на безопасный труд, на вознаграждение за труд без какой-либо дискриминации не ниже минимального размера оплаты труда, право на отдых, право на защиту от безработицы.

Эти права предоставляют гражданину возможность свободно распоряжаться своим трудом в любой форме, выбирать род деятельности и профессию. Каждому человеку предоставляется возможность самостоятельного выбора способов и форм приложения сил и способностей. Это право может быть реализовано им как путем занятия самостоятельной предпринимательской, творческой деятельностью без вступления в трудовые отношения, так и на основе заключения трудового договора. Человек может и не работать вообще. Работникам гарантируется также право на здоровые и безопасные условия труда. В законодательстве закрепляются требования по контролю правил охраны труда и техники безопасности. Отдельно регулируется труд женщин и молодежи. Основополагающим принципом, обеспечивающим равенство, является принцип равной оплаты за равный труд, без какой-либо дискриминации.

Неотъемлемым правом является также право на отдых, которое гарантируется установленными законом продолжительностью рабочего времени, выходными и праздничными днями, оплачиваемым ежегодным отпуском. Законом устанавливается, что нормальная продолжительность рабочего времени не может превышать 40 часов в неделю. Для отдельных категорий работников предусмотрена сокращенная продолжительность рабочего времени.

Право на защиту от безработицы предполагает обязанность государства проводить политику, способствующую занятости населения, а также оказывать гражданам, не имеющим работы, помощь в трудоустройстве.

Конституция закрепляет, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Законодательство об охране здоровья граждан закрепляет право каждой женщины самой решать вопрос о материнстве, предоставляя для этого определенные гарантии. Женщинам предоставляется отпуск по беременности и родам, отпуска по уходу за ребенком. Законодательством о труде и охране труда предусматривается также комплекс мер, обеспечивающих особую охрану трудовых прав женщин и создание им благоприятных условий труда, отвечающих их физиологическим особенностям.

К числу социально-экономических прав относится право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ст. 39 Конституции РФ). Содержанием данного права является, прежде всего, гарантированность получения государственных пенсий и социальных пособий, устанавливаемых законом.

Конституционно закрепляется право человека на жилище, которое включает в себя защиту жилища, в соответствии с которым никто не может быть произвольно лишен жилища по каким-либо соображениям. Специально закрепляется право малоимущих граждан, нуждающихся в жилье, бесплатно получить жилье из государственных или муниципальных фондов.

Право на охрану здоровья и медицинскую помощь предполагает бесплатность медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Медицинская помощь финансируется за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений.

Культурные права. К культурным правам и свободам относятся право на образование, свобода творчества, право на участие в культурной жизни страны.

В ч. 2 ст. 43 Конституции Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Всем гражданам России на ее территории гарантируется возможность получения образования.

Гарантируется право на свободу творчества. Недопустимо установление цензуры, а равно наложения запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей. Права авторов закрепляются в действующем законодательстве о защите авторских и смежных прав.

Право каждого на участие в культурной жизни в значительной мере обеспечивается доступностью учреждений культуры. Каждый человек имеет право на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности. Гарантией такой доступности является правило о том, что ограничения доступности культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима пользования устанавливаются только законодательством Российской Федерации.

Как видим, социально-экономические права призваны обеспечить достойный уровень жизни, а культурные – гарантируют доступ человека к благам культуры, свободу творчества. Без определенного уровня культуры человек не может полноценно осуществлять свои личные и политические права.

Представляется целесообразным также выделение экологических прав и свобод. Критерием такого выделения служит возможность требовать обеспечения здоровой экологической среды. К экологическим правам следует отнести: право на благоприятную окружающую среду, право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическими правонарушениями.

Право на благоприятную окружающую среду предполагает создание государством таких условий существования человека, которые не оказывали бы на человека неблагоприятные воздействия и не причиняли вред его здоровью. Для осуществления этого права государством закрепляются нормативы качества состояния окружающей среды и контроль за их соблюдением. Информация о состоянии окружающей среды должна являться достоянием общественности. Если какие-то нормы нарушены, то каждому человеку гарантируется право на возмещение ущерба, причиненного этим правонарушением.

Правовой статус личности^97 включает в себя не только права, но и обязанности – т. е. закрепленные в Конституции Российской Федерации и охраняемые правовой ответственностью требования, которые предъявляются к человеку и гражданину и связаны с необходимостью его участия в интересах общества, государства, других граждан и которые обязаны соблюдать все члены общества без исключения. В Конституции содержится лишь пять статей, посвященных обязанностям, и они не выделены в отдельный раздел.

Обязанности, так же как и права, можно разделить на обязанности человека и обязанности гражданина. Подавляющее большинство обязанностей возлагается на всех, независимо от принадлежности к гражданству.

Одним из главных требований государства и основной обязанностью каждого, находящегося на территории Российской Федерации, является обязанность соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Это одно из основных требований правового государства. Оно заключается в необходимости выполнять веления Конституции и законов и не препятствовать их выполнению, а также не нарушать содержащихся в них запретов и не способствовать их нарушению.

Все законно находящиеся на территории Российской Федерации обязаны платить законно установленные налоги и сборы. Предоставляя широкий набор экономических и социальных прав, государство требует выполнения данной обязанности, иначе невозможно будет выполнение государством его основных функций.

Конституционно закреплена обязанность заботиться о детях и нетрудоспособных родителях, обеспечивать получение детьми основного общего образования. Каждый ребенок с момента рождения имеет гарантированное государством право на воспитание и заботу. Это право обеспечивается, в первую очередь, предоставлением родителям родительских прав, которые одновременно являются обязанностями по воспитанию. Обязанность по обеспечению условий для получения детьми образования является корреспондирующей праву на получение бесплатного общего образования. Родители или лица, их заменяющие, должны создавать все условия для того, чтобы дети могли получить образование. Совершеннолетние дети в свою очередь должны заботиться о своих престарелых нетрудоспособных родителях. Данные нормы конкретизируются в положениях семейного законодательства.

Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Граждане обязаны принимать участие в охране окружающей природной среды, соблюдать требования природоохранного законодательства и установленные нормативы качества окружающей природной среды, своим личным трудом оберегать и приумножать природные богатства, постоянно повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения.

Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Эта норма предусматривает возможность установления гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности за нарушения законодательства о культуре, за умышленное разрушение или порчу памятников истории и культуры, взятых под охрану государства.

Обязанность защищать Отечество и нести военную службу предусмотрена только для граждан Российской Федерации. В случае угрозы целостности и неприкосновенности территории России, угрозы безопасности страны устанавливается обязанность всех граждан принять участие в ее защите. В целях обороны создаются Вооруженные Силы и устанавливается воинская обязанность граждан. Она является конкретным проявлением конституционного долга и обязанности по защите Отечества. Адресована данная обязанность определенным законом категориям граждан: призыву подлежат граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, состоящие или обязанные состоять на воинском учете и не пребывающие в запасе, а также граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, окончившие государственные, муниципальные или имеющие государственную аккредитацию негосударственные образовательные учреждения высшего профессионального образования и зачисленные в запас с присвоением воинского звания офицера, если эти граждане не имеют права на освобождение или отсрочку от призыва или не подлежат призыву.

Вспомним А. И. Солженицына, который предостерегал: «Права человека – это очень хорошо, но как бы нам самим следить, чтобы наши права не поширились за счет прав других? Общество необузданных прав не может устоять в испытаниях… Устойчивое общество может быть достигнуто… на сознательном самоограничении: на том, что мы всегда обязаны уступать нравственной справедливости… Человеческая же свобода включает добровольное самоограничение (курсив мой. – В. Л.) в пользу других. Наши обязательства всегда должны превышать предоставленную нам свободу»98. Ныне действующая Конституция содержит нормы, ограничивающие в определенных условиях права и свободы человека и гражданина, к рассмотрению которых мы переходим.

1.4. Конституционные основы ограничений прав и свобод человека и гражданина в современной России

Конституция России закрепляет основные права и свободы человека и гражданина и тем самым гарантирует свободу человеческой личности. Категория свободы является «важнейшим качественным показателем зрелости всей системы общественных отношений, критерием уровня самоорганизации населения, степени демократизма государственной и общественной жизни»99. Однако идеал свободной личности не означает, что поведение человека ничем не ограничивается и что он освобожден от любой ответственности перед другими людьми и обществом, поскольку реализация прав и свобод в общественной жизни сталкивается с индивидуальными и публичными интересами.

Как известно, термин «ограничение» означает грань, предел, рубеж; удержание в известных рамках; правило, ограничивающее какие-либо права, действия; стеснение определенными условиями; ограничение сферы деятельности, сужение возможностей и т. п.100 С. С. Алексеев отмечает, что «ограничение – это вопрос… об объеме регулирования, о границах имеющихся у лиц прав, которые характеризуют результат юридического регулирования. Достигается же такой результат… путем сужения дозволений, новых запрещений, дополнительных позитивных обязываний»101. Иными словами, правовое ограничение может выступать как в форме запрета, так и в форме обязанности. Как отмечает В. А. Четвернин, любое установление нормативным актом юридических обязанностей или юридической ответственности индивидов является прямым или косвенным ограничением прав и свобод человека и гражданина^102. Ограничение прав и свобод – это, по высказыванию Б. С. Эбзеева, «допускаемые Конституцией и установленные федеральным законом изъятия из конституционного статуса человека и гражданина», и кроме того, «в качестве ограничения основных прав и свобод может рассматриваться также изъятие из круга правомочий, составляющих нормативное содержание основных прав и свобод»103. По мнению А. С. Мордовца, суть правового ограничения состоит в побуждении индивидов к социально полезному поведению, с одной стороны, и сдерживании социально вредного поведения – с другой^104. В. В. Маклаков под ограничениями прав и свобод понимает установление пределов осуществления прав и свобод^105. Схожую позицию занимает А. В. Малько, который характеризует правовые ограничения как «установленные в праве границы, в пределах которых субъекты должны действовать»106.

В международных правовых документах используются различные термины, которыми обозначается институт ограничения прав. Термин «ограничение» используется во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. В этом основополагающем документе закреплено, что «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, которые установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе» (п. 2 ст. 29). Аналогичный термин используется в Пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. (ст. 4), Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г. (ст. 24). В Международном пакте о гражданских и политических правах 1976 г. (ст. 4) речь идет об «отступлении от своих обязательств», а в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. используются оба вышеназванных термина (ст. 8–11, 118, ст. 15). Из этих принципиальных положений органично вытекает требование, что какие-либо ограничения прав и свобод граждан допустимы только в том случае и в той мере, в каких они предусмотрены законодательством конкретного государства и соответствуют нормам международного права. Данные ограничения нельзя считать ущемлением свободы личности. Подлинная свобода личности возможна лишь при сочетании интересов личности с интересами общества и государства. Европейский суд по правам человека в своей практике исходит из того, что ограничение должно быть вызвано острой общественной потребностью и подтверждено уместными и достаточными причинами, указанными органами власти^107.

Границы (пределы) свободы личности, ее автономия определяются объективными закономерностями развития общества. Государство формирует запреты, направленные на защиту свободы всех членов общества; подобного рода ограничения объективно необходимы. Ограничения свободы личности посредством права вполне разумны, когда они соответствуют уровню политического, правового и нравственного сознания людей в обществе. Мера правовых ограничений отыскивается в самих общественных отношениях, она устанавливается объективно, хотя и не без влияния субъективных факторов^108. К тому же в правовых ограничениях проявляется общий принцип запрета злоупотребления правом.

Как верно отмечает Б. С. Эбзеев, проблема ограничения прав есть часть теории свободы, а значимость ее доктринальной разработки и конституционного нормирования обусловлена не тем, что идеальной, абсолютной свободы не бывает, поскольку общество еще не вполне свободно от ряда негативных явлений, таких как бюрократизм, стяжательство, преступность (что само по себе верно), а диалектикой индивидуального и коллективного в организации и функционировании социума и необходимостью ее адекватного восприятия Конституцией^109.

В российском законодательстве впервые норма об общих условиях ограничения прав и свобод появилась в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г., ч. 2 ст. 2 которой гласила: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе». В апреле 1992 г. данное положение было включено в Конституцию РСФСР 1978 г. (ст. 33). В ранее действовавших советских конституциях такое понятие отсутствовало. В действующей Конституции РФ термин «ограничение» применительно к правам и свободам человека и гражданина использован семь раз (ст. 19, 23, 55, 56, 74, 79, 133). Кроме того, в некоторых статьях фактически речь идет об ограничении, хотя сам этот термин не используется (ст. 13, 20, 22, 24, 25, 29, 31).

М. А. Краснов предложил классификацию ограничения конституционных прав применительно к экономическим правам граждан: ограничения, которые направлены на нарушения прав других граждан при осуществлении своих прав, а также иные права, выступающие одновременно ограничителями поведения (ч. 3 ст. 17, ч. 3 ст. 37, ч. 5 ст. 37); ограничения прав, которыми выступают конституционные обязанности (ч. 1 ст. 57, ст. 58) «классические» ограничения (ч. 2 ст. 34, ч. 2 ст. 36); конституционные нормы, не формулирующие сами ограничения, а указывающие на возможность их введения федеральным законом (ч. 1 ст. 34, ч. 3 ст. 36, ч. 3 ст. 55); ограничения, имеющие временный характер, устанавливаемые Президентом (ч. 1 ст. 56, ч. 2 ст. 74, ч. 3 ст. 35). И как особый вид ограничений указанный автор рассматривает ограничения реализации прав^110.

Следуя ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, Конституция РФ (ч. 3 ст. 55) вводит институт ограничения прав и свобод при наличии определенных оснований. По мнению В. В. Лапаевой, основной смысл названной статьи может быть выражен формулой: права одних лиц могут быть ограничены для защиты таких же по своему содержанию прав других лиц. Это означает, что речь здесь, по существу, идет не об ограничении основных прав и свобод, а об установлении пределов правовой регуляции на основе принципа формального равенства^111.

При рассмотрении проблемы ограничения прав человека с точки зрения трактовки права как формы свободы важно иметь в виду, справедливо отмечает А. А. Кондрашов, – что речь часто идет не об ограничении свободы, а об ограничении условий и пределов реализации этой свободы в данной сфере общественной жизни^112. Ограничивается не сама свобода как благо, предоставляемое тем или иным правом, а продолжительность, полнота и качество пользования ею^113.

Конституция устанавливает, что права и свободы могут ограничиваться в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. По крайней мере, ряд из этих оснований непосредственно затрагивает интересы личности: защита нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц. Требуют правового разъяснения такие основания ограничения прав, как «нравственность» и «обеспечение безопасности страны». Любая степень неясности может привести к нежелательным для общества последствиям.

Анализируя основания ограничения прав и свобод граждан, следует отметить, что сами по себе основания не вызывают сомнений, поскольку речь идет о защите прав и интересов большинства людей от злоупотреблений со стороны меньшинства или о создании необходимых условий для реализации прав и свобод. Вопрос состоит в том, что конкретно должно быть вложено в эти основания, чтобы не допустить злоупотреблений. Как бы отвечая на этот вопрос, в данной статье указываются два важных условия: 1) права могут быть ограничены только федеральным законом и 2) только в той мере, в какой это необходимо. Упоминание о «мере, в какой это необходимо», порождает беспокойство в связи с возможностью слишком широкой трактовки этого действия, что при определенном стечении обстоятельств может послужить основой для произвола.

В целом же существует очень тонкая грань между правомерным ограничением прав и свобод и фактическим отрицанием, т. е. своеобразным ценностным нигилизмом. Как справедливо отмечает В. В. Лапаева, когда федеральным законом ограничиваются основанные права, такие ограничения не могут выходить за рамки пределов осуществления прав и свобод, которые очерчены в Конституции РФ. Это значит, что они: не должны нарушать принцип равенства субъектов этих прав; не должны вводить дополнительные гарантии против злоупотребления правами, а могут лишь конкретизировать те гарантии, которые закреплены в Конституции. Основные права могут быть ограничены федеральным законом, сфера действия которого уже очерчена конституционными пределами осуществления прав, только в указанных целях и только соразмерно этим целям^114. Федеральными законами, в которых содержатся отдельные ограничения прав и свобод, обычно раскрываются понятия соответствующих направлений или форм деятельности государства («безопасность», «оборона», «оперативно-розыскная деятельность» и др.).

В ч. 2 ст. 55 Конституции РФ указывается, что «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина», что в свою очередь означает, что законы должны быть правовыми и только верховенство таких законов и их соблюдение создают соответствующий требованиям правового государства режим законности. В. Д. Зорькин обоснованно указывает на то, что Конституция предусматривает не умаление и отрицание прав и свобод, а именно их ограничение, т. е. законное определение конкретных границ, пределов их осуществления. Ограничения не могут посягать на само существо права. В противном случае это будет не ограничение, а умаление, уничтожение прав и свобод, что несовместимо с достоинством человека как правового существа. Ограничения должны устанавливаться законодателем не произвольно, а на основе Конституции, заложенных в ней принципов справедливости, равенства и соразмерности. Без выполнения этих условий верховенство права невозможно^115. Следовательно, необходимо различать понятия «умаление права» и «ограничение прав». Следует согласиться с Г. А. Гаджиевым в том, что если законодатель принимает федеральный закон, ограничивающий права и свободы человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо в социально значимых целях, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, имеет место допустимое ограничение прав и свобод. Если же федеральный законодатель путем принятия закона ограничивает права и свободы без учета указанных целей либо с учетом этих целей, но не в той мере, в какой это необходимо, т. е. непропорционально, чрезмерно, то тогда имеет место умаление прав и свобод^116. По мнению Б. С. Эбзеева, под умалением прав необходимо понимать «уменьшение материального содержания основных прав, объема социальных, политических и иных благ, причитающихся их обладателю, минимизацию гарантий основных прав, в том числе в результате государственного предпочтения одной группы прав (или отдельных прав) в ущерб другой группе прав (другим правам), тогда как все права и свободы человека и гражданина в силу Конституции РФ (ст. 2, 17, 18) должны находиться под равной правовой защитой»117.

Мы разделяем высказанную в литературе точку зрения о том, что Конституционный Суд выработал и дал толкование принципам ограничения прав, которые позволяют защищать права и свободы граждан и в то же время позволяют законодателю применять ограничения прав в общественно значимых целях^118. К таким, на наш взгляд, следует отнести принципы:

– устанавливающие, что ограничения прав и свобод должны быть соразмерны защищаемым Конституцией и законами ценностям правового государства, должны учитывать необходимый баланс интересов человека, общества и государства^119;

– если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, не имеют обратной силы и не затрагивают самого существа конституционного права, т. е. не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм^120;

– при допустимости ограничений того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры^121;

– если ограничения прав и свобод адекватны социально необходимому результату: цели одной только рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод^122.

Для выявления соразмерности ограничения конституционных прав и свобод угрозе причинения ущерба тем ценностям, для защиты которых допускается ограничение, И. А. Стародубцева предлагает использовать следующие показатели: цель ограничения и точное определение конституционных ценностей, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, для защиты которых устанавливается ограничение; вероятность негативных последствий при не установлении ограничения конкретного права; реальность угрозы причинения вреда подлежащим защите конституционным ценностям; степень ограничения права; обоснованность ограничения (с определением того, в какой мере цель, ради которой были ограничены права, могла быть достигнута при меньшей степени ограничения); воздействие права на общественные отношения^123.

Способы (формы) ограничения прав и свобод, – указывает А. А. Подмарев, – могут быть различными: а) запрет на определенный вариант реализации права и свободы, т. е. установление границ поведения (относительный запрет); б) запрет на реализацию права (свободы) в целом (абсолютный запрет); в) вмешательство (вторжение) в право (свободу) уполномоченных государственных органов (характеризуется активными действиями государственных органов и пассивным поведением личности); г) обязанность; д) ответственность^124.

Следует иметь в виду и то, что ограничение прав и свобод – это скорее исключение из правил, а не само правило. Задача национального законодателя и правоприменителя сводится к обеспечению свободы личности, а не ее ущемлению. Думается, что ограничения прав и свобод человека могут иметь как конструктивный, так и деструктивный характер. При этом необоснованные ограничения влекут конфликт ценностей. Причем существование острых, ценностных коллизий, как показывает текущая политическая практика, возможно не только во взаимоотношениях личности и общества. Наиболее болезненными они являются во взаимосвязи личности и государства, тогда, когда решения, принимаемые государственными чиновниками, рассматриваются носителями прав и свобод как административный произвол, направленный на сохранение государственной власти у определенного круга лиц.

Ограничение права граждан можно рассматривать не только как меру принудительного воздействия со стороны государства. Оно может быть реализовано путем самоограничения, т. е. отказом от реализации права. В качестве примера можно привести самоограничение избирательных прав гражданами (абсентеизм).

В юридической литературе доктрина разделения властей получила конкретизацию в форме правила «оговорки о законе», согласно которому основные права должны ограничиваться только законом, т. е. актом органа законодательной (представительной) власти. В частности, недопустимость регулирования основных прав актами органов исполнительной власти подтверждает практика Конституционного Суда РФ. В постановлении от 22 ноября 2001 г. отмечено, что поскольку Правительство РФ осуществляло лишь меры по обеспечению прав, ни оно само, ни другие органы исполнительной власти не вправе устанавливать не предусмотренные федеральным законом обязанности и обременения, ограничивающие конституционные права и свободы граждан.

Можно выделить группу ограничений, обусловленных особенностями правового статуса отдельных категорий лиц, и выделить «профессиональные» ограничения. К примеру, такие ограничения касаются права на объединение. Федеральным законодательством они предусмотрены в отношении военнослужащих, служащих кадрового состава и военнослужащих органов внешней разведки Российской Федерации, судей и работников прокуратуры.

Ограничение избирательного права происходит посредством избирательных цензов. Для активного избирательного права российское законодательство устанавливает определенные требования (цензы), которые не носят дискриминационного характера. Обладание субъективным избирательным правом при федеральных и региональных выборах связывается в первую очередь с наличием российского гражданства. Данное правило знает одно исключение: Закон об основных гарантиях устанавливает возможность для иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории муниципальных образований или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Согласно российскому законодательству, избирательные права могут быть ограничены по следующим основаниям: возраст; принадлежность к гражданству; проживание; количество избраний; нахождение на выборной должности; отбывание уголовного наказания. Эти цензы могут сочетаться в различных комбинациях и использоваться при избрании высших должностных лиц государства.

В Российской Федерации достаточную остроту приобрел вопрос о том, могут ли кандидаты в депутаты иметь двойное гражданство. До недавнего времени российское законодательство не запрещало баллотироваться российским гражданам с двойным гражданством. Однако при подаче заявления о согласии баллотироваться кандидат должен был указать страну, время и основание приобретения второго гражданства. Эти сведения отражались в избирательных документах, и уже сами избиратели решали, нужен ли им депутат с двойным гражданством. В настоящее время в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2006 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей»125 не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание российского гражданина на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления только в том случае, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Закон об основных гарантиях избирательных прав предусматривает: чтобы быть включенным в избирательный список и реализовать право голосовать на выборах, избирателю положено иметь место жительства на территории соответствующего избирательного округа (п. 4 ст. 4). Таким образом, законом закреплено условие проживания для приобретения активного избирательного права, но без установления каких-либо сроков проживания.

Что же касается пассивного избирательного права, то в настоящее время его ограничения, связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина на данной территории, устанавливается только Конституцией РФ. Так, согласно ч. 2 ст. 81 Конституции Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации, проживающий на ее территории не менее 10 лет.

Установлен и ценз срока полномочий. Так, не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин, занимающий на день официального опубликования решения о назначении выборов Президента РФ должность Президента РФ второй срок подряд.

Существует и ценз досрочного прекращения полномочий. Лицо, занимающее должность Президента РФ, главы муниципального образования, досрочно прекратившее исполнение данных полномочий по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия населением либо отрешенное от указанной должности, не может быть выдвинуто кандидатом на выборах, назначенных в связи с названным обстоятельством.

Законом предусмотрен и ценз несовместимости депутатского мандата или должности с деятельностью иного рода.

Конституционный Суд РФ подчеркивает, что, реализуя право на свободное распоряжение своими способностями к труду путем поступления на государственную службу, гражданин добровольно избирает профессиональную деятельность, занятие которой предполагает определенные ограничения в осуществлении им конституционных прав и свобод^126. Рассматривая жалобу Д. П. Тесленко на неконституционность некоторых положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»127, Конституционный Суд указал, что установление особого правового статуса гражданских служащих осуществляется федеральным законодателем, который посредством специального правового регулирования вправе определять для данной категории лиц соответствующие права, обязанности, ограничения и гарантии с учетом специфики задач, принципов организации и функционирования государственной гражданской службы. Поскольку государственная гражданская служба представляет собой особую форму реализации права на свободное распоряжение своими способностями к труду, специальные нормы, которые регулируют служебные отношения лиц, замещающих должности государственной гражданской службы, могут отличаться от норм, регламентирующих отношения, возникающие в процессе реализации указанного права и иных формах (в частности путем заключения трудового договора)128.

Так, депутаты, работающие на постоянной основе, выборные должностные лица не могут занимать иные оплачиваемые должности, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Что же касается федеральных, региональных депутатов, то они не могут замещать иные государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы и муниципальные должности муниципальной службы и быть депутатами иных законодательных (представительных) органов государственной власти или представительных органов муниципальных образований, выборными должностными лицами местного самоуправления. Однако наличие запрета на совмещение государственной службы и выполнение депутатских обязанностей не является препятствием для выдвижения кандидатуры какого-либо государственного служащего на пост депутата. Лица, у которых должность или занятие несовместимы с мандатом депутата, дают письменное обязательство о прекращении соответствующей деятельности в случае избрания депутатом. Неисполнение этого обязательства влечет за собой признание избрания соответствующих лиц недействительным.

Существует ценз дееспособности. Право избирать и быть избранными не имеют недееспособные граждане, признанные таковыми по суду (ч. 3 ст. 32 Конституции). Статья 29 ГК РФ гласит, что гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным. Над ним устанавливается опека. Таким образом, одного факта серьезного психического расстройства для лишения избирательного права недостаточно. Необходимо, чтобы после установления этого факта в судебном порядке суд признал гражданина недееспособным. Участие суда в подобных делах нужно рассматривать как гарантию от необоснованного ограничения гражданской дееспособности, в том числе в сфере избирательного права. Невозможность расширительного толкования ограничительных избирательных цензов означает, что по анализируемому основанию не могут лишаться избирательного права ограниченно дееспособные лица^129. В соответствии со ст. 30 ГК РФ ограниченным в дееспособности по суду может быть гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение.

Ценз судимости. Не имеют право избирать и быть избранными лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ).

В юридической литературе преобладающей является точка зрения, что принцип всеобщего избирательного права предполагает предоставление всем гражданам только права избирать – активного избирательного права. Право же избирать не является всеобщим, так как предполагает различные ограничения. На протяжении последних лет законодатель неоднократно возвращался к этим вопросам. В связи с этим потребовалась оценка данной нормы Конституционным Судом РФ.

В постановлении от 19 октября 2013 г. Конституционный Суд РФ, касаясь указанных вопросов, изложил следующие важные правовые позиции. Во-первых, он признал не соответствующим Конституции РФ бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного избирательного права в отношении граждан Российской Федерации, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений. Сроки вводимых федеральным законом ограничений пассивного избирательного права должны устанавливаться соответственно дифференциации сроков судимости, предусмотренных УК РФ. В исключительных случаях за отдельные тяжкие и особо тяжкие преступления, исходя из повышенной степени их общественной опасности, федеральным законом могут вводиться ограничения пассивного избирательного права и на более продолжительные сроки, с соблюдением критериев соразмерности и необходимости. Во-вторых, противоречит Конституции РФ сохранение ограничений и отказ в восстановлении пассивного избирательного права гражданам, которые были осуждены к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и судимость которых снята или погашена, в случае принятия нового уголовного закона, в соответствии с которым совершенные ими деяния более не признаются тяжкими преступлениями, – так как это нарушает гарантии юридического равенства и обратной силы закона, вытекающие из Конституции РФ^130.

Соответствующие изменения внесены 21 февраля 2014 г. в законы об основных гарантиях избирательных прав, о выборах Президента РФ, они отражены и в Законе о выборах депутатов Государственной Думы. Согласно новым изменениям не имеют право быть избранными российские граждане:

– осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющих на день голосования при выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

– осужденные к лишению свободы за совершение тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, – до истечения 10 лет со дня снятия или погашения судимости;

– осужденные к лишению свободы за совершение особо тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, – до истечения 15 лет со дня снятия или погашения судимости.

В целом можно констатировать, что лицам, совершившим и названные и иные преступления, не запрещается баллотироваться. Но Закон об основных гарантиях избирательных прав требует, чтобы претенденты сообщали о наличии любой судимости.

Помимо указанного «ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом» Конституция РФ предусматривает возможность ограничения основных прав «в соответствии с федеральным конституционным законом» (ч. 1 ст. 56). Об этом говорится в ч. 1 ст. 56 Конституции РФ: «В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия». Если в первом случае сам законодатель своим актом в форме федерального закона ограничивает права и свободы, то во втором для реализации допускаемых федеральным конституционным законом ограничений необходимы акты органов исполнительной или судебной власти^131.

Таким образом, Конституция содержит ряд условий: ограничения прав и свобод могут быть только: отдельные; в условиях введения чрезвычайного положения; для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя; в соответствии с федеральным конституционным законом.

Чрезвычайное положение – вводимый в соответствии с федеральным конституционным законом на всей либо на части территории Российской Федерации особый правовой режим деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций. Чрезвычайное положение является временной мерой и может вводиться для скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан и оказания им необходимой помощи.

Согласно ч. 2 ст. 56 Конституции РФ, чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств, представляющих собой реальную чрезвычайную неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер.

В Российской Федерации продолжительное время действовал Закон Российской Федерации от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении», ст. 4 которого определяла, что основаниями введения чрезвычайного положения могут быть: попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов; стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ставящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ.

Действие как Закона Российской Федерации от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении»132, так и сменившего его Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г.133 с аналогичным названием принято оценивать в тесной связи с требованиями ч. 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения» и ст. 56, 71, 72, 88, 102 Конституции РФ. Статья 9 данного Федерального конституционного закона устанавливает, что в обстоятельствах, требующих неотложных мер по спасению населения, чрезвычайное положение может быть введено Президентом РФ немедленно.

В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения должны быть определены: обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения; обоснование необходимости введения чрезвычайного положения; границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения; перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений; государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения; время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

Указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений: а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления; б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства; в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта; г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств; д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости; е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; ж) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций; з) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества; к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.

В случае введения чрезвычайного положения дополнительно могут вводиться также:

а) комендантский час, т. е. запрет в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан; б) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов; в) приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения; г) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств; д) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности – временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ; е) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств – за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке; ж) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

Указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. На всей территории Российской Федерации чрезвычайное положение может быть введено не более чем на 30 суток, а в отдельных ее местностях – 60 суток. По истечении этого срока чрезвычайное положение считается прекращенным. Если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента с соблюдением требований, установленных названным законом для введения чрезвычайного положения.

Президент вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента о введении на данной территории чрезвычайного положения.

Для координации работ по ликвидации обстоятельств, вызвавших введение чрезвычайного положения, а также в случае ненадлежащего осуществления своих функций органами государственной власти и управления территории, на которой введено чрезвычайное положение, может вводиться особое управление путем создания: а) временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение; б) федерального органа управления территории, на которой введено чрезвычайное положение. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» устанавливает, что меры, применяемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие за собой изменения установленных законом полномочий органов государственной власти и управления, прав общественных организаций, а также прав, свобод и обязанностей граждан, должны осуществляться в тех пределах, в которых это обусловлено остротой создавшегося положения. Установлено также, что введение чрезвычайного положения не может служить основанием для применения пыток, жестокого, бесчеловечного или уничтожающего человеческое достоинство обращения или наказания, для каких-либо ограничений права на жизнь, на свободу мысли, совести, религии, как это предусмотрено в Международном пакте о гражданских и политических правах и ряде законов Российской Федерации. Неправомочное применение силы сотрудниками органов внутренних дел и военнослужащими, превышение должностными лицами служебных полномочий, включая нарушение гарантий прав граждан, установленных законом, влечет за собой ответственность согласно действующему законодательству Российской Федерации.

Еще раз подчеркнем, что регулирование вопросов чрезвычайного положения относится к предметам ведения Федерации. Оно вводилось указами Президента РФ в Северной Осетии – Алании, Ингушетии, в Москве. Единичные указы не были утверждены Советом Федерации и отменены Президентом. Вместе с тем чрезвычайное положение вводили на своих территориях некоторые губернаторы субъектов Федерации (Кемеровская, Калининградская области и др.).

Как можно заметить, режим чрезвычайного положения выступает достаточно мощным средством обеспечения конституционной законности на территории Российской Федерации. Посредством его введения возможна временная концентрация всех рычагов управления всех принудительных средств в рамках официальной власти. В то же время Конституция и Федеральный конституционный закон предусмотрели две важные гарантии недопущения неправомерного использования режима чрезвычайного положения. Во-первых, важной гарантией выступает обязательное согласие Совета Федерации на введение чрезвычайного положения. Во-вторых, ч. 3 ст. 56 Конституции РФ предусматривает важнейшие права гражданина, которые не подлежат ограничению ни при каких ситуациях. Они предусмотрены ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46–54 Конституции РФ. Это права и свободы: на жизнь; достоинство личности; неприкосновенность частной жизни; право на защиту персональных данных; свобода совести, свобода религиозного вероисповедания; свобода предпринимательской и иной не запрещенной экономической деятельности; право на жилище; право на судебную защиту, на рассмотрение дела надлежащим судом, получение юридической помощи, презумпция невиновности, право на гуманизм правосудия, на защиту интересов потерпевших, на применение действующего закона. Это означает, что многие решения федеральных органов власти могут быть оспорены в суде и в случае их незаконности – отменены, а причиненный при этом ущерб подлежит компенсации (ст. 53 Конституции РФ).

Ограничения прав и свобод человека существуют не только в конституционном законодательстве Российской Федерации. Аналогичные положения имеют место в законодательстве многих стран мира.

В зарубежных странах ограничения прав и свобод человека находятся под контролем суда (США, Германия), прокурора или следователя (Италия, Франция), министра внутренних дел (Великобритания).

В ФРГ Основной Закон позволяет ограничивать основные права лиц, которые злоупотребляют свободой печати, свободой преподавания, свободой собраний, тайной переписки, собственностью, правом убежища. Лишение указанного права и его объем определяются федеральным конституционным судом.

Сравнительно-правовой анализ конституций и законодательных актов зарубежных стран дает пример регламентации различных особых государственно-правовых режимов: чрезвычайное положение (Великобритания, США, Ирландия, Португалия, Испания, Дания, Швеция, Индия, Франция, Венгрия, Канада); осадное положение (Франция, Греция, Испания, Португалия); состояние войны (Италия, Франция); состояние напряженности и состояние обороны (ФРГ); состояние угрозы и исключительное положение (Испания); военное положение (Великобритания); состояние опасности войны (Швеция); состояние федерального вмешательства или федеральной интервенции (США, Аргентина, Бразилия, Мексика, Венесуэла), прямое президентское правление (Индия).

Все эти режимы – разновидности института чрезвычайного положения; как общее родовое понятие они характеризуются одними и теми же признаками: а) вводится особый режим государственного управления с усилением исполнительной власти, особенно усилением военно-административных полномочий; б) в максимальной степени повышаются ограничения прав и свобод граждан; в) широко применяются для охраны общественного порядка силовые методы (в том числе вооруженные) как главное решающее средство разрешения экстраординарных ситуаций и конфликтов. Разновидности же чрезвычайного положения детерминируются причинами его введения.

Известны два способа введения чрезвычайного положения – декретом главы государства или парламентским актом. В большинстве стран полномочия по введению чрезвычайного положения возложены на главу государства. В Ирландии, Испании правом объявления чрезвычайного положения обладает правительство.

Вопрос о достаточности законных оснований для объявления чрезвычайного положения в большинстве государств решается главой государства или главой исполнительной власти единолично. Так, во Франции, согласно ст. 16 Конституции 1958 г., Президент Республики может применить свои исключительные полномочия в том случае, «когда институты Республики, целостность ее территории или выполнение ее международных обязательств оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, нормальное функционирование конституционных государственных властей прекращено согласно закону». Формально он должен применять эти полномочия «после официальной консультации с Премьер-министром, председателями палат (парламента), а также с Конституционным советом», однако возможные возражения других высших должностных лиц государства для Президента обязательными не являются и не могут повлиять на его решение.

Как мы уже отмечали, права и свободы человека, перечень которых содержится в ч. 3 ст. 56 Конституции Российской Федерации, не подлежат ограничениям ни при каких обстоятельствах. Тем не менее, данное конституционное положение на практике нередко нарушается. К сожалению, в реальной жизни распространение получило ограничение основных прав подзаконными актами (главы государств, органов исполнительной и судебной власти).

В Конституции РФ не содержится упоминания о возможности ограничения прав и свобод граждан в условиях военного положения. Однако это вовсе не означает, что при военном положении права и свободы граждан вообще не подлежат какому-либо ограничению.

Военное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится указом Президента. Совет Федерации конституционно уполномочен (п. «б» ч. 1 ст. 102) утверждать указ Президента РФ о введении военного положения. Федеральный конституционный закон «О военном положении» от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ подробно регламентирует условия и порядок введения Президентом РФ с утверждением Совета Федерации военного положения и предусматривает применение на основании указов Президента РФ на территории, на которой введено военное положение, комплекса мер, в число которых входят и меры, влекущие определенные ограничения в реализации основных прав и свобод российских граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и формы собственности, права их должностных лиц. Главное, что такие ограничения допускаются только в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, не могут затрагивать основополагающих прав и свобод граждан и должны согласовываться с требованиями ст. 55 и 56 Конституции Российской Федерации.

Такие меры связаны:

– с усилением охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

– с введением особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

– с эвакуацией объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

– с введением и обеспечением особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;

– с приостановлением деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации;

– с привлечением граждан в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;

– с изъятием в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества;

– с запрещением или ограничением выбора места пребывания либо места жительства;

– с запрещением или ограничением проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

– с запрещением забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

– с ограничением движения транспортных средств и осуществлением их досмотра;

– с запрещением нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток и предоставление федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам военного управления права при необходимости осуществлять проверку документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств, а по основаниям, установленным федеральным законом, – задержание граждан и транспортных средств. При этом срок задержания граждан не может превышать 30 суток;

– с запрещением продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установлением особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков. В случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, у граждан производится изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, а у организаций – изъятие наряду с оружием, боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми веществами боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ;

– с введением контроля за работой объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем, средств массовой информации, использование их работы для нужд обороны; запрещение работы приемопередающих радиостанций индивидуального пользования;

– с введением военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами;

– с интернированием (изоляцией) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией;

– с запрещением или ограничением выезда граждан за пределы территории Российской Федерации;

– с введением в органах государственной власти, иных государственных органах, органах военного управления, органах местного самоуправления и организациях дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности;

– с прекращением деятельности в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации.

На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности. Общая или частичная мобилизация, если она не была объявлена ранее, при введении военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях объявляется в соответствии с федеральным законом и иными нормативными правовыми актами.

Следует отметить, что по смыслу приведенных нами выше статей Конституции в Российской Федерации возможны только общие ограничения прав и свобод для всего населения путем принятия закона. Тем самым как бы исключается возможность такого ограничения в отношении отдельных лиц^134. В то же время ограничения такого политического права, как право граждан на равный доступ к государственной службе, может осуществляться в качестве меры наказания, предусмотренной Уголовным кодексом Российской Федерации за совершение ряда преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Такими статьями являются ст. 285 – злоупотребление должностными полномочиями, ст. 286 – превышение должностных полномочий. Названные статьи, кроме отбытия наказания в местах лишения свободы, предусматривают (в качестве альтернативной меры) временное лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

В некоторых случаях ограничения выступают как необходимые условия для деятельности правоохранительных органов, призванных охранять права и свободы граждан. Такие законы, абсолютно необходимые в интересах граждан, одновременно таят опасность злоупотреблений ими, что заставляет законодателя тщательно фиксировать пределы прав соответствующих органов и условия применения ими принуждения по отношению к гражданам. Среди такого рода законов, принятых в Российской Федерации, особо важны законы об органах федеральной службы безопасности, о внутренних войсках МВД, о полиции, об оперативно-розыскной деятельности, о государственной тайне и др.

К примеру, Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»135 (с изм. и доп.) предоставляет органам безопасности право устанавливать на конфиденциальной основе отношения сотрудничества с лицами, давшими на это согласие; осуществлять дознание и предварительное следствие по определенным делам, иметь следственные изоляторы; беспрепятственно входить в жилые и иные помещения, принадлежащие гражданам и организациям, в определенных случаях; проверять у граждан документы, удостоверяющие личность; осуществлять административное задержание лиц, совершивших правонарушение, и др.

Органы ФСБ вправе производить оцепление (блокирование) участков местности (объектов) при пресечении актов терроризма, массовых беспорядков, а также при розыске лиц, совершивших побег из-под стражи, преследование лиц, подозреваемых в совершении преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной безопасности, осуществляя при необходимости досмотр транспортных средств. При этом они принимают меры по обеспечению нормальной жизнедеятельности населения и функционирования в этих целях соответствующих объектов в данной местности. Эти органы также могут временно ограничивать или запрещать передвижение граждан и транспортных средств по отдельным участкам местности (на отдельных объектах), обязывать граждан оставаться там или покинуть эти участки в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан, проведения неотложных следственных действий, оперативно-розыскных и антитеррористических мероприятий.

Закон Российской Федерации «О полиции» от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (действ. ред. от 22 декабря 2014 г.) закрепляет права полиции проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения; получать от граждан необходимые объяснения; задерживать и содержать под стражей лиц, подозреваемых в совершении преступления; входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, в помещения предприятий, организаций и учреждений и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, и в других случаях; производить досмотр ручной клади и багажа пассажиров гражданских воздушных судов, а при необходимости – и личный досмотр пассажиров; временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах; осматривать места хранения и использования огнестрельного оружия и др. Деятельность полиции, ограничивающая права и свободы граждан, немедленно прекращается, если достигнута законная цель или выяснилось, что эта цель не может или не должна достигаться путем ограничения прав и свобод граждан. Сотруднику полиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Сотрудник полиции обязан пресекать действия, которыми гражданину умышленно причиняются боль, физическое или нравственное страдание.

Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (в ред. с изменениями, вступившими в силу с 1 сентября 2013 г.) узаконивает права военнослужащих внутренних войск при исполнении возложенных на них обязанностей проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения; задерживать и доставлять в органы полиции лиц, совершивших правонарушение или покушающихся на его совершение, либо с целью установления личности; задерживать определенных лиц на срок до трех часов и содержать в служебных помещениях до передачи органам полиции; производить досмотр транспортных средств; производить обыск лиц, заключенных под стражу, и др.

Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ (ред. от 21 декабря 2013 г.) позволяет органам внутренних дел, федеральной службы безопасности, пограничной охраны, службы внешней разведки, государственной охраны в целях борьбы с преступностью проводить гласно и негласно оперативно-розыскные действия, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения и при наличии информации: о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, по которому производство предварительного следствия обязательно; о лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние, по которому производство предварительного следствия обязательно; о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической, информационной или экологической безопасности Российской Федерации.

В случаях, которые не терпят отлагательства и могут привести к совершению тяжкого или особо тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической, информационной или экологической безопасности Российской Федерации, на основании мотивированного постановления одного из руководителей органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, допускается проведение оперативно-розыскных мероприятий, предусмотренных законом, с обязательным уведомлением суда (судьи) в течение 24 часов. В течение 48 часов с момента начала проведения оперативно-розыскного мероприятия орган, его осуществляющий, обязан получить судебное решение о проведении такого оперативно-розыскного мероприятия либо прекратить его проведение.

Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» (в ред. от 12 марта 2014 г.) предоставляет федеральным органам государственной охраны право задерживать и доставлять в органы внутренних дел лиц, совершивших правонарушения в местах пребывания объектов охраны; использовать в служебных целях транспортные средства организаций и граждан для преследования и задержания лица, совершившего преступление или подозреваемого в его совершении; беспрепятственно входить в жилые помещения граждан (об этих случаях, если вхождение в помещение происходит против воли граждан, органы охраны обязаны уведомить прокурора в течение 24 часов); временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах и др.

Ограничения прав и свобод граждан всегда сбалансированы правом на обжалование действий должностных лиц соответствующих государственных органов, закрепленным в Конституции РФ (ст. 46), в Уголовно-процессуальном кодексе, в законах о прокуратуре, об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Перечисленные в ч. 3 ст. 55 основания для ограничения прав и свобод явно предусмотрены для непредсказуемых обстоятельств, которые могут потребовать усиления защиты одних прав за счет ограничения других прав человека.

Итак, для общества, поставившего своей целью формирование правовой государственности, актуален вопрос о возможности и пределах ограничений государством прав человека. Мировой опыт свидетельствует о том, что такого рода ограничения продиктованы интересами безопасности общества, защиты основ конституционного строя, охраны прав и законных интересов других лиц.

Глава 2

ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОХРАНЫ И ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

2.1. Методологические, понятийные и структурные основы конституционно-правового механизма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина в современной России

Одними из самых сложных и трудноразрешимых из всей проблематики прав человека являются вопросы их осуществления, т. е. перевода установленных в законодательстве норм в реально действующий механизм их применения.

В юридической литературе понятие «механизм» принято рассматривать в различных аспектах. Данная категория в юридической науке стала методологической: механизм правового регулирования, механизм государства, механизм формирования правового государства, механизм правотворчества, механизм реализации прав и свобод, механизм защиты прав и свобод, охранительный механизм и т. д.136

Вообще механизм – это внутреннее устройство системы, чего-либо, из которых складывается какое-либо явление^137. Иначе говоря, «механизм» – это совокупность взаимосвязанных друг с другом элементов, составляющих определенную динамичную систему.

Широкое распространение в юридической литературе категория «механизм» получила и в контексте правоохранительной деятельности государственных и общественных структур. Так, в юридической литературе используются понятия «механизм охраны»138, «механизм защиты»139, «механизм реализации»140, «механизм гарантирования реализации»141, «механизм обеспечения»142, «механизм государственно-правового обеспечения прав и свобод личности»143, «организационно-правовой механизм обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина»144 и др. Во всех этих случаях речь идет о механизме обеспечения прав и свобод субъектов правоотношений.

На наш взгляд, в широком смысле механизм обеспечения представлен в трактовке В. И. Гоймана: механизм обеспечения прав личности предстает как «комплекс взаимосогласованных мер материально-технического, организационного, управленческого, идеологического (социально-политического) и специально-юридического характера, осуществляемых государством, его органами и должностными лицами и имеющих своим назначением обеспечить реальное действие закона, т. е. создать условия, при которых граждане, их объединения и организации согласовывают свои действия с требованиями закона, а также беспрепятственно и эффективно используют предоставляемые им возможности удовлетворения многообразных интересов и потребностей»145.

Формулируя определение механизма обеспечения прав и свобод граждан, С. В. Рыбак считает, что это «сложная целостная социальная система определенным образом организованных правовых средств и действий с целью создания наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод граждан, органически связанная с внешней средой и подразделяющаяся на различные части (элементы), каждая из которых выполняет свои особые задачи по осуществлению общих функций охраны и защиты прав и свобод граждан»146.

«Система обеспечения прав и свобод человека, удовлетворения его потребностей и интересов предполагает наличие и функционирование механизма социальной защиты, представляющего определенную совокупность средств и факторов, создающих необходимые условия соблюдения прав и свобод человека, для его свободного и полного развития»147.

Механизм социального и правового обеспечения прав человека должен предусматривать учет следующих аспектов:

– признание суверенных начал личности, ее прав и свобод как высшей ценности;

– направленность социального развития на достижение благосостояния общества в целом и каждого человека в отдельности, обеспечение социальной справедливости, создание условий для творческого развития личности;

– обеспечение общественного порядка и общественной безопасности;

– верховенство принципа «гражданину разрешено все, что не запрещено, а государству запрещено все, что не разрешено»;

– юридическое равенство и независимость взаимодействующих друг с другом субъектов и их составляющих^148.

Также встречается такое понятие, как «механизм социально-правовой защиты», которое представляет собой «систему закрепленных законом направлений, методов, способов, средств, применяемых субъектами правозащитной деятельности в целях обеспечения конституционных прав, свобод и интересов юридических лиц и граждан, оказания им помощи по реализации и восстановлению своего правового статуса»149.

А. С. Мордовец определяет социально-юридический механизм обеспечения прав человека «как систему международных и национально-государственных средств, правил и процедур, гарантирующих уважение и условия достойного существования личности, соблюдение, охрану и защиту всех ее прав»150. В структуру данного механизма автор включает: общественные нормы; правомерную деятельность субъектов прав человека и гражданина; гласность; общественное мнение; гарантии (общие, специальные, юридические, организационные); процедуры; ответственность; контроль^151.

Соглашаясь с данным мнением, Л. А. Морозова справедливо считает, что структура механизма, предложенная А. С. Мордовцом, должна также включать «средства стимулирования реализации прав и свобод человека, в том числе создание условий, при которых закрепленные права и свободы могут реально принадлежать конкретному человеку, использоваться им без каких-либо внешних препятствий»152.

Представляется, что в концептуальном плане точка зрения А. С. Мордовца и Л. А. Морозовой о широком понимании «правообеспечительного механизма»153 является верной, так как дает возможность выявить глубокий социальный контекст реализации прав граждан, нацеливает на объединение усилий государственных и негосударственных институтов общества в решении сложнейшей проблемы обеспечения прав и свобод человека.

В последнее время в научный оборот введены такие понятия, как «гуманитарный правозащитный механизм»154.

Понятие «механизм охраны и защиты прав человека» («гуманитарный правозащитный механизм» – ГПЗМ) частично совпадает с понятием «механизм правового регулирования» (МПР). Последний включает в себя:

– нормы права – официальные правила с моделью поведения людей;

– юридические факты, приводящие в действие норму права;

– правоотношения – конкретные модели поведения для субъектов на основе норм и юридических фактов;

– формы и акты реализации субъективных прав и юридических обязанностей в форме соблюдения, исполнения, использования права;

– акты применения права;

– элементы правосознания и правовой культуры.

Но гуманитарный правозащитный механизм, в отличие от механизма правового регулирования, интегрирует все это в организации и действиях индивидов, корпораций, объединений, органов государственной власти и местного самоуправления, выходит за рамки правового регулирования и реализуется также в правовой охране и защите. Таким образом, в структуре ГПЗМ интегрируются: а) праворегулирующие, правоохранительные механизмы; б) механизмы разрешения конфликтов; в) идентификационные, информационные, организационные, акционные элементы, соединяющиеся для процедурно-правовой регламентации поведения и правового воспитания лиц в целях удовлетворения законных прав и интересов людей. Это проявляется в действиях граждан, их участии в общественных объединениях, правозащитных неправительственных организациях, выборах и других воздействиях на органы государственной власти и местного самоуправления^155.

В полной мере права могут быть обеспечены и защищены в демократическом, социальном, правовом государстве. «Права человека могут быть защищены только в таком государстве, которым управляет право, а не отдельные люди»156, – писал выдающийся швейцарский юрист профессор Томас Флейнер.

Поиск оптимальных моделей взаимоотношений государства и личности всегда представлял собой сложнейшую проблему. Эти модели в решающей степени зависели от характера общества, типа собственности, уровня экономики, развитости демократии, культуры, других объективных условий, но во многом определялись властью, законами, правящими элитами, т. е. субъективными факторами в сочетании с действующими закономерностями^157.

Когда речь ведется о соблюдении прав и свобод граждан, в научной литературе существуют различные толкования понятий «охрана», «защита», «обеспечение».

Можно согласиться с мнением Л. А. Григоряна, что понятие «обеспечение» является родовым по отношению к понятию «охрана» и «защита»158. Оно включает в себя всю систему политических, экономических, социальных, духовных, правовых и иных мер и условий, направленных на наиболее полное пользование личностью социальными благами. Понятия «охрана» и «защита» рассматриваются либо как тождественные^159, либо «защита» выступает как более узкое понятие по сравнению с «охраной», либо каждое из них наделяется самостоятельным содержанием^160.

«Охрана прав» – термин, который широко используется в общей теории права и отраслевых юридических науках, особенно в конституционном, уголовном и гражданском праве.

Под охраной в теории права понимаются меры, осуществляемые государственными органами и другими субъектами права, направленные на предупреждение нарушений прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, на устранение причин, их порождающих, устранение препятствий и способствующие таким образом реализации прав, свобод и обязанностей, установленных законом^161.

В научной литературе существует несколько подходов к определению понятия «охрана прав». Так, Л. О. Красавчикова, определяя гражданско-правовую охрану личной жизни, пишет: «…Гражданско-правовая охрана личной жизни представляет собой систему установленных … государством гражданско-правовых мер и способов обеспечения свободы гражданина определять свое поведение в индивидуальной жизнедеятельности по своему усмотрению, исключающей вмешательство в личную жизнь со стороны других лиц, кроме случаев, прямо предусмотренных законом». И далее: «Представляется, что по своей структуре анализируемая охрана дифференцируется на три следующих звена: регулятивное, обеспечительное и защитное»162. Такое понимание рассматриваемого явления скорее нужно считать «осуществлением права»163, так как к этому приводит логика исследования, нежели «охраной права», как представляет нам Л. О. Красавчикова. В таком случае из данного определения можно сделать вывод, что средств охраны и защиты прав и свобод человека не существует как таковых, а те средства, что мы исследуем, являются средствами осуществления права. С такой формулировкой вопроса трудно согласиться, так как имеются все основания выделения из «механизма осуществления прав» «средств охраны и защиты прав и свобод гражданина».

В рамках предельно широкого толкования правовой охраны допускаются также попытки исследовать ее как охранительный вариант правового регулирования. Такое мнение высказывает В. Д. Ардашкин, который считает, что правоохрана – это, прежде всего, государственное принуждение, которое включает в себя следующие «несущие конструкции»: 1) институт ответственности; 2) институт защиты; 3) институт предупреждения; 4) институт процессуального обеспечения^164.

Аналогичной точки зрения придерживаются и С. Н. Кожевников и И. Л. Петрухин, которые считают, что правоохранительные средства включают в себя меры предупредительного воздействия, меры пресечения правонарушений, меры защиты субъективных прав и обеспечения юридических обязанностей, меры юридической ответственности^165.

С такой позицией трудно согласиться. Во-первых, если признать механизм охраны прав очень широким явлением, то названные авторы, справедливо отмечает Н. В. Витрук, к сожалению, не нашли в нем места такой важной негосударственной форме принуждения, как самозащита, которую отдельные правоведы также относят к охране прав^166 и которая играет немаловажную роль в механизме охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина.

И, во-вторых, они безосновательно ограничили механизм охраны и защиты прав и свобод только средствами принуждения, исключив из него многие важные не принудительные юридические средства охраны и защиты прав и свобод человека, что противоречит мнению многих ученых.

Ряд исследователей в понятие «охрана прав» включают как недопущение посягательств на субъективное право, предохранение его от нарушений, так и активное восстановление нарушенного (оспоренного права), причем соотнося «охрану прав» как целое и часть^167.

В. Н. Бутылин под охраной понимает взаимосвязанные меры, осуществляемые государственными органами и общественными организациями, направленные на предупреждение нарушений прав, устранения причин, их порождающих, и способствующие нормальному процессу реализации личностью своих прав и свобод^168.

В юридической литературе по-разному объясняется термин «защита прав». Так, с точки зрения одних авторов: «В наиболее общем смысле защита есть противодействие незаконным нарушениям и ограничениям прав, свобод и интересов личности, предупреждение этих нарушений и ограничений, а также возмещение причиненного вреда в случае, если предупредить или отразить нарушения и ограничения не удалось»169. На наш взгляд, это определение охватывает и «защиту» и частично «охрану прав». Другие полагают, что «защита прав» означает действия по восстановлению нарушенных прав, обеспечению компенсации физического, морального, материального и профессионального вреда^170.

Под защитой понимается совокупность мер, направленных на недопущение нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также «принудительный способ осуществления права, применяемый в установленном порядке компетентными органами либо самим управомоченным лицом»171.

Эти элементы направлены на недопущение нарушения данных прав и свобод человека и гражданина и составляют, как правило, задачи и функции соответствующих органов; объектом воздействия выступает третье лицо – потенциальный или фактический правонарушитель. При видимости совпадений понятий охраны и защиты, при тесной взаимозависимости и взаимосвязи, все-таки они имеют и собственные признаки, которые позволяют их различать. Хотя при этом следует иметь в виду, что данная граница достаточно условна, и поэтому ряд ученых стоит на позиции равнозначности рассматриваемых терминов.

Подтверждением вышесказанного является подход, основанный на утверждении, что понятию «охрана прав человека» тождественен термин «защита прав человека», что оба эти термина являются по сути синонимами, взаимозаменяющими друг друга. В связи с этим можно утверждать, что средства охраны и средства защиты, так же, как и их понятия, являются тождественными, т. е. совпадают как терминологически, так и по целевому назначению. Так, Н. В. Витрук пишет: «Деятельность, направленная на устранение препятствий в осуществлении прав и обязанностей, в том числе и споров, на борьбу с неисполнением обязанностей и злоупотреблением правом, составляет содержание охраны (защиты) прав…»172.

В другой работе тот же автор утверждает, что средства (меры) защиты и средства (меры) охраны не встречаются в чистом виде, так как «меры защиты в определенной степени выполняют функции охраны»173. И. В. Ростовщиков также придерживается данной точки зрения и обосновывает это отождествление тем, что «этимологически слова “охрана” и “защита” близки»174. Н. И. Матузов считает, что «охраняются права и интересы постоянно, а защищаются, когда нарушаются. Защита есть момент охраны»175.

Сущность прав и свобод состоит не столько в их формальном закреплении в законе (хотя это и весьма важно – они становятся фактором, регулирующим поведение всех субъектов правоприменительной и правотворческой деятельности, направленной на защиту интересов личности), сколько в обеспечении реальными условиями и средствами их реализации^176.

Анализ содержания механизма правовой защиты граждан позволяет утверждать, что он еще очень далек от совершенства и что процесс его создания зависит не только от юристов, но и от умения различных правозащитных органов и организаций объединять усилия в целях повышения эффективности правозащитных действий.

Права и свободы человека и гражданина являются главными ориентирами в деятельности всех властных структур и должностных лиц демократического государства. Современные правовые тенденции в стране, связанные с признанием на государственном уровне интересов, потребностей каждого гражданина, необходимости соблюдения прав человека, что закреплено в различных международных обязательствах, прежде всего, направлены на значительное развитие гарантий соблюдения и расширения прав и свобод личности.

Юридические нормы существуют для того, чтобы целенаправленно воздействовать на волю и сознание людей, побуждая их вести себя так, как предписывает законодательство, регулировать общественные отношения. Поэтому нормы права имеют смысл и ценность для личности и общества, если они реализуются, претворяются в жизнь.

Обеспечение прав и свобод человека – это не второстепенная побочная задача преобразований, осуществляемых в обществе, а основная цель, призванная изменить положение человека, создать ему достойные условия для жизни, гарантировать свободу, неприкосновенность личности^177.

Всякое субъективное право имеет свою социальную ценность лишь тогда, когда его возможно осуществить. В реальной жизни порой возникают проблемы реализации субъективных прав граждан, их защиты.

Под правореализацией в широком смысле обычно понимается претворение, воплощение юридических норм в фактическую деятельность организаций, органов, должностных лиц и граждан, в само поведение участников общественных отношений.

В научной литературе определены различные способы (формы) правореализации.

По мнению А. С. Пиголкина, реализация норм права есть процесс превращения идеальных моделей, отражающих нужды господствующего класса или народа, в практическую реальность, в действующую систему общественных отношений^178.

Как считают Н. В. Витрук и В. В. Копейчиков, «реализация прав граждан – это регламентированный нормами права демократический по своему содержанию и формам осуществления процесс, обеспечивающий каждому гражданину материальные и духовные блага, которые лежат в основе принадлежащих ему субъективных прав, а также защиты прав от любых посягательств»179.

В теории государства и права понятие «реализация права» включает в себя формы претворения правовых предписаний в поведении участников правоотношений. Формы реализации права: соблюдение запретов, использование установленных прав, исполнение обязанностей, применение норм легитимными органами власти, должностными лицами для защиты нарушенных прав^180. Иначе говоря, «реализация права» включается в «гуманитарный правозащитный механизм» как акционный элемент (действие или бездействие).

Использование правовых норм представляет собой форму их реализации, которая выражается в добровольных, как правило, активных действиях субъектов, в частности граждан, по существу закрепленных в норме субъективных прав.

Осуществление (использование) как форма реализации норм конституционного права выражается в реализации возможностей, которые предоставляются субъектам общественных отношений соответствующими нормами права. Таким образом, в рамках этой формы реализации правовых норм осуществляются субъективные права участников регулируемых ими общественных отношений.

Примером такого рода реализации правовых норм может служить осуществление гражданами Российской Федерации своих конституционных прав на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ч. 1 ст. 30 Конституции РФ); собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ); участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ) и т. д.

Согласно ч. 4 ст. 125 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом. Реализуя это полномочие, Конституционный Суд РФ принял постановления от 26 февраля 1993 г. по делу о проверке конституционности правоприменительной практики досрочного прекращения полномочий народного депутата Российской Федерации^181, от 10 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 42 Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» в редакции от 26 августа 1994 г.182, от 24 ноября 1994 г. по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия – Алания от 22 декабря 1994 г. «О выборах в парламент Республики Северная Осетия – Алания»183, от 16 мая 1996 г. по делу о конституционности п. «г» ст. 18 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» в связи с жалобой А. Б. Смирнова^184, от 21 декабря 1999 г. по делу о проверке конституционности положения абз. 3 пп. «а» п. 2 ст. 24 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» в связи с запросом Советского районного суда г. Омска^185, по делу о проверке конституционности абз. 3 и 4 п. 3 ст. 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях» в связи с жалобами религиозного общества Свидетелей Иеговы в г. Ярославле и религиозного объединения «Христианская Церковь Прославления»186 и др.

Исполнение норм права состоит в неукоснительном совершении предусмотренных законом действий, т. е. в выполнении юридических обязанностей, которые могут не совпадать с волей человека.

Посредством соблюдения законопредписания реализуются юридические запреты. Отличительной чертой данной формы является пассивное поведение лиц – они не совершают действий, запрещенных законом.

Специфической формой реализации правовых норм служит их применение, осуществление государственными органами и другими властными компетентными субъектами преимущественно в целях «обслуживания» трех перечисленных выше форм.

В процессе использования своего права гражданин нередко имеет дело с целым рядом разнообразных по содержанию юридических норм, а не только с той, в которой субъективное право сформулировано в общем виде. Процесс реализации личностью ряда прав зависит от его сложности и многоступенчатости. Он может регулироваться сразу несколькими правовыми нормами.

Иными словами, реализация субъективных прав на практике означает осуществление положений целой системы разных по своей юридической природе норм, в которых могут конкретизироваться содержание данного права, условия, порядок его использования, особенности применения, реализация, восстановление.

В отличие от реализации правовых норм, реализация прав связана лишь с определенным типом правовых норм – управомочивающими нормами. Именно управомочивающие, но не обязывающие или запрещающие нормы предоставляют обладателю прав возможность свободного выбора варианта, порядка их использования. Личность самостоятельно принимает решение о том, когда, как, каким конкретно способом из нормативно предусмотренных реализовать свое право, и нужна ли реализация вообще.

Для понимания социально-правового механизма реализации прав и свобод граждан важно, прежде всего, уяснение места и роли в нем системы гарантий, процесса самой реализации и охраны прав и свобод.

В механизме реализации прав и свобод граждан следует различать обеспечение прав и свобод и собственно их реализацию.

Под обеспечением прав и свобод понимается система их гарантирования, т. е. система общих условий и специальных юридических средств, которые обеспечивают их правомерную реализацию, а в необходимых случаях – их охрану.

Реализация прав и свобод – это правомерная положительная деятельность субъекта права (человека, гражданина), направленная на практическое использование предусмотренных правовыми нормами возможностей, в результате чего он (субъект) получает разнообразные материальные, духовные и иные блага для удовлетворения, прежде всего, личных и, в известной мере, общественных интересов и потребностей.

Конституция РФ предусматривает возможность человека защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законами.

С каких бы сторон мы не подходили к исследуемой проблеме, мы обязательно выходим на такой важнейший институт конституционного права, как «конституционные средства охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина».

Поскольку постановка вопроса о конституционных средствах охраны и защиты прав и свобод человека предполагает, прежде всего, раскрытие содержания самого понятия «конституционных средств охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина», следует показать соотношение понятий «средства», «правовые средства», «юридические средства защиты», «средства охраны» и «конституционные средства».

В толковом словаре русского языка С. И. Ожегова слово «средства» фигурирует со значениями: прием, способ действия для достижения чего-нибудь; орудие (предмет, совокупность приспособлений) для осуществления какой-нибудь деятельности; лекарство, предмет, необходимый при лечении; деньги, кредиты; капитал, состояние^187.

Общим для всех понятий, обозначенных словом «средства», является то, что все они обозначают предметы и явления с точки зрения их функционального предназначения, возможности использования для решения каких-либо задач.

В теории права понятие «правовые средства» рассматривается с различных сторон. Так, В. Н. Хропанюк понятие «правовые средства» рассматривает в контексте понятий «правовое воздействие», «правовое регулирование» и считает, что «эти средства образуют цельный, системный юридический механизм, обеспечивающий урегулирование всей совокупности общественных отношений, которые являются предметом правового регулирования»188. Система правовых средств, согласно точке зрения В. Н. Хропанюка, и есть механизм правого регулирования, основными структурными элементами которого являются нормы права, правоотношения и акты реализации конституционных прав и обязанностей.

Другие ученые под правовыми средствами понимают «институционные явления правовой действительности, воплощающие регулятивную силу права, его энергию, которым принадлежит роль ее активных центров»189.

Существуют и такие авторы, которые считают, что правовые средства являются особым явлением правовой действительности^190.

Таким образом, в самом общем виде правовые средства – это все те юридические инструменты, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение поставленных целей. Эти цели могут быть различны, но в конечном счете они сводятся к справедливой упорядоченности общественных отношений^191.

Возражая против приведенных выше точек зрения, С. С. Алексеев справедливо отмечает, что «вопрос правовых средств не столько вопрос обособления в особое подразделение тех или иных фрагментов правовой действительности, сколько вопрос их особого видения в … определенном ракурсе их функционального предназначения, их роль как инструментов … решения социальных задач»192. А попытки свести правовые средства к определенному кругу правовых явлений, причем таких, которые носят «ненормативный» характер, С. С. Алексеев считает бесперспективными.

Понятие «конституционные средства», на наш взгляд, включает в себя не только средства охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, но и средства обеспечения, реализации, осуществления конституционных прав. Понятие «конституционные средства» более широкое, чем понятие «конституционные средства охраны и защиты прав и свобод человека».

Можно утверждать, что термин «конституционные средства охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина» следует толковать как в широком, так и в узком смысле слова.

В широком смысле под конституционными средствами охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина понимаются все правовые явления, а также субъективное право человека на осуществление действий и устранение препятствий в процессе функционирования правозащитных механизмов для реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, управомоченное лицо, согласно Конституции Российской Федерации, имеет конституционное средство охраны и защиты своих прав и свобод, непосредственно закрепленное в Основном Законе государства, например: право на защиту (государственную, судебную), право на подачу обращения (жалобы, заявления), с помощью которых оно либо уполномоченный орган возбуждает правозащитный (правоприменительный) процесс. Возникшее из факта правонарушения право на защиту содержит в себе материальное требование субъекта к правонарушителю по поводу незаконного сдерживания, удовлетворения своих потребностей. Субъективное право на защиту выступает здесь в качестве возможности по средствам юрисдикционных или иных уполномоченных органов применить в отношении обязанного лица или актов его деятельности средства (меры) государственно-принудительного свойства в целях устранения препятствий в реализации стремлений управомоченного лица^193.

Схожую позицию занимает В. А. Сапун, который полагает, что «правовые средства – такие институциональные образования, реальное функционирование, использование которых приводит к практическому осуществлению объективного и субъективного права, его претворению в жизнь, достижения конечного, социально-правового результата»194.

Широкое толкование конституционных средств охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина позволяет говорить о них как о существующих в правовой системе Российской Федерации юридических средствах охраны и защиты, независимо от их отраслевой принадлежности (конституционные, гражданско-правовые, административные и т. д.). В данном случае существующее в научной литературе понятие «юридических средств охраны и защиты» в полном объеме совпадает с понятием «конституционных средств охраны и защиты» в широком смысловом значении.

В узком смысле слова понятие «конституционных средств охраны и защиты» заключается в различном субъективном составе, применяющем их для восстановления права, т. е. средства охраны и защиты, предоставленные непосредственно управомоченному лицу, чьи права или свободы были нарушены, и уполномоченному на их применение органу. Проблема состоит в том, может ли вышеупомянутый термин «конституционные средства охраны и защиты» иметь одно и то же определение при субъектном различии.

Основным средством охраны и защиты прав и свобод, непосредственно предоставленного лицу в большинстве отраслей права, называют его субъективное право на обращение управомоченного лица в юрисдикционный орган с жалобой (запросом, ходатайством, иском, заявлением) для защиты конституционных прав и свобод.

Следует иметь в виду, что в юридической науке существуют как общие, так и отличительные признаки, соответствующие всем юридическим средствам охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина независимо от их отраслевой принадлежности, отделяющие их от других элементов правовой системы и механизма правовой защиты в целом.

Можно выделить следующие признаки средств охраны и защиты человека и гражданина: средства охраны и защиты выражают собой юридические способы (меры) защиты и обеспечения интересов субъектов права; сочетаясь определенным образом, они выступают основными «работающими частями» действия права, правового регулирования, правовых режимов, механизма правовой защиты; имеют юридическую силу и поддерживаются государством^195.

После того как мы рассмотрели такие понятия, как «правовые средства» и «юридические средства охраны и защиты», а также общие признаки, принадлежащие всем юридическим средствам охраны и защиты, необходимо обозначить специальные признаки, выделяющие конституционные средства охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, которые помогут нам сформулировать понятие исследуемых средств и охраны, и защиты.

В процессе анализа конституционных средств охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина можно выделить ряд специальных признаков.

Представляется, что средства имеют своим назначением охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина, складывающиеся во всех сферах жизнедеятельности общества (политической, экономической, социальной и т. д.). Практика показывает, что конституционные средства охраны и защиты применяются тогда, когда средства охраны и защиты других отраслей права уже исчерпаны, однако при этом нарушенное право не восстановлено.

Конституционные средства охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина предназначены для устранения актов законодательных и иных органов, препятствующих (или могущих препятствовать) нормальной реализации его конституционных прав и свобод.

Нормы, устанавливающие основания применения конституционных средств охраны и защиты, обращены не к лицам, в отношении которых они применяются, а к органам и должностным лицам, их осуществляющим. Именно эти органы и должностные лица, а не граждане определяют наличие необходимых условий правомерности применения таких средств, время и порядок их осуществления.

Рассмотренные нами признаки позволяют вычленить из механизма правового регулирования и механизма правовой защиты те средства охраны и защиты, которые относятся именно к конституционным средствам охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина.

Конечно, нельзя так категорично утверждать о том, что данный перечень специальных признаков является исчерпывающим, а также о полной несовместимости или сходстве всех специальных признаков конституционных средств охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина применительно к другим отраслевым средствам охраны и защиты. Для определения более точного понятия «конституционных средств охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина» необходимо провести межотраслевой анализ, т. е. рассмотреть понятия и признаки ряда отраслевых средств охраны и защиты прав и свобод личности.

Так, в гражданском праве под гражданско-правовыми средствами (способами) охраны и защиты субъективных гражданских прав понимаются закрепленные законом материально-правовые меры принудительного характера, посредством которых производится восстановление (признание) нарушенных (оспариваемых) прав и воздействие на правонарушителя^196.

В административном праве под средствами административного принуждения понимаются способы и меры, направленные на предупреждение правонарушений и недопущение отрицательных, вредных последствий^197.

Конституционные средства охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина непосредственно связаны с системой права и механизмом правовой защиты в целом в том смысле, что охрана и защита применяются в целях восстановления прав и служат мерой, обеспечивающей соблюдение правовых требований. Что же касается содержания и порядка применения каждой меры, то это регламентируется нормами права, устанавливающими не только строго определенные формы воздействия, но и основания его применения, круг органов, применяющих данные меры, а также гарантии, обеспечивающие их правильное применение.

Таким образом, на наш взгляд, понятие «конституционных средств охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина» имеет право на существование наравне с понятием «правовые средства» и «юридические средства защиты».

Можно согласиться с тем, что понятие «конституционно-правовой механизм охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина» включает в себя следующие элементы: формы (самозащита, государственная и общественная охрана и защита и международная охрана и защита), способы (способы, применяемые соответствующими субъектами для охраны прав и свобод и защиты нарушенного права) и средства (в зависимости от правомочий субъектов различных форм охраны и защиты) охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Правовое закрепление всех вышеперечисленных элементов и составляет механизм охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина.

В механизме реализации прав человека ключевую роль играют гарантии этих прав. Однако гарантии не обеспечивают автоматического осуществления прав. Человек должен быть поставлен в такие юридические и фактические условия (материальные, политические, социальные и др.), при которых возможна реализация его прав. Обязанность создания надлежащих условий возложена на государственную власть. При этом государство должно проявлять активность в создании и обеспечении условий для наиболее полного использования человеком своих прав и свобод.

Проблеме гарантий законности, прав и свобод человека и гражданина было посвящено достаточно большое количество работ^198. Затем интерес к этим вопросам несколько ослаб, хотя они и оставались в поле зрения исследователей. После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г., конституций (уставов) субъектов Российской Федерации проблемы гарантий вновь стали привлекать к себе внимание.

Известно, что права человека обеспечиваются не только общими, но и специальными (юридическими) гарантиями, к которым относится система правовой охраны и защиты личности и средств их правомерной реализации. Это вполне объясняется тем, что права и свободы, закрепленные в Конституции и других законах государства, могут превратиться в пустые декларации, если их осуществление не будет материально и юридически гарантировано.

Под гарантиями мы понимаем условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод человека и гражданина. Иными словами, это некоторые позитивные факторы действительности – вид обеспечительных условий. Они помогают воплощению правовых норм в реальной жизни.

В приведенном выше определении гарантии рассматриваются как «условия» и «средства». Условия направлены на создание благоприятной обстановки для осуществления государственной защиты. Фактически это социально благоприятная для прав человека среда. Средства обеспечения прав и свобод человека – это социальный инструментарий и технологии, применяемые для целенаправленного воздействия на среду и поведение людей для обеспечения прав^199. Средства вооружают государственные органы, органы местного самоуправления эффективным инструментом в их активной деятельности за надлежащее осуществление основных прав и свобод.

В науке конституционного права существует несколько классификаций гарантий по различным критериям. Одни авторы предлагают рассматривать гарантии в качестве элемента правовой системы^200, другие отождествляют гарантии с другими понятиями, такими как меры правовой охраны и защиты юридической ответственности^201, третьи рассматривают их как определенную разновидность конституционных норм^202, четвертые понимают под гарантиями условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод личности^203.

Для правовой науки особый интерес представляют специальные (юридические) гарантии. В основу понятия «юридические гарантии» учеными положены различные правовые явления. По мнению одних авторов, это совокупность правовых норм^204, по мнению других – условия и средства, установленные законом^205, согласно позиции третьих в понятие «юридические гарантии» включается деятельность соответствующих органов^206.

К юридическим средствам реализации прав относятся закрепленные правовыми нормами пределы их осуществления, способы конкретизации; юридические факты, связанные с их обеспечением, процессуальные формы осуществления прав; меры поощрения и льготы для стимулирования правомерной их реализации^207.

Более широко к содержанию юридических гарантий подходит П. М. Рабинович, который полагает, что правильнее было бы относить к ним и определенные нормы права, и основанную на них правоприменительную деятельность, и индивидуальные юридические акты, в которых эта деятельность фиксируется^208.

С. С. Алексеев, Н. В. Витрук полагают, что в число юридических гарантий прав личности следует включить: закрепленные нормами права меры надзора и контроля для выявления случаев правонарушений; меры правовой защиты; меры юридической ответственности; меры пресечения и другие правоохранительные меры; процессуальные формы охраны прав (включая формы применения правоохранительных мер); меры профилактики и предупреждения правонарушений^209.

Схожую точку зрения разделяет и В. С. Афанасьев, который в целом придерживается такой же позиции. Однако при этом он вносит два существенных уточнения: во-первых, в рамках теории гарантии необходимо рассматривать как негативные воздействия, без знания которых невозможна эффективная деятельность по укреплению законности, обеспечению прав личности; во-вторых, реально гарантии действуют как совокупность каких-либо явлений, процессов, включающих как положительные, так и отрицательные воздействия^210.

К числу закрепленных в Конституции средств охраны и защиты прав и свобод относятся: гарантированная Конституцией каждому судебная защита его прав и свобод (ст. 46); предусмотренное Конституцией право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействиями) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53); положение Конституции о том, что закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (ст. 54); установленный в Конституции запрет, обращенный к законодателю, не издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ст. 55); закрепление в Конституции гарантий правосудия: презумпция невиновности (ст. 49), право каждого задержанного, заключенного под стражу пользоваться помощью адвоката (ст. 48), запрет повторного осуждения за одно и то же преступление (ст. 50), недействительность незаконно полученных доказательств, право на пересмотр приговора и др.

К гарантиям конституционных прав и свобод относится конституционный механизм самозащиты – конституционное право защищать свои права, свободы и законные интересы всеми способами, не противоречащими закону. Способы самозащиты определены в законодательстве: обращения в государственные органы и органы местного самоуправления; обжалование действий (бездействия) должностных лиц, нарушающих права граждан; обращения в средства массовой информации и правозащитные организации, общественные объединения; публичные выступления граждан в защиту своих прав; обращение к Уполномоченному по правам человека, обращение в Конституционный Суд, обращение в международные органы по защите прав человека и др.

Каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах.

В законодательстве России расширяется перечень форм и средств самозащиты. Согласно ст. 379 Трудового кодекса РФ, работник может отказаться от выполнения работы, не предусмотренной трудовым договором, а также отказаться от выполнения работы, которая непосредственно угрожает его жизни и здоровью. Закон устанавливает, что на все время отказа от работы за работником сохраняются все трудовые права. При этом работодателям и их представителям запрещается воспрепятствовать работникам в осуществлении самозащиты трудовых прав. В случаях, оговоренных в законодательстве, допускается возможность привлечения специальных средств для предотвращения непосредственной угрозы противоправного посягательства на жизнь, здоровье и имущество граждан. В частности, Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. «Об оружии» предоставляет гражданам возможность приобретения определенных видов оружия (газовые пистолеты и др.), в том числе огнестрельного, для защиты жизни, здоровья и собственности в пределах необходимой обороны и крайней необходимости и т. п. Самостоятельно защищать свои права, свободы и законные интересы можно, например, такими способами, как забастовка, демонстрации, пикетирования, реализация свободы передвижения и выбора места жительства, необходимая оборона, крайняя необходимость, право обвиняемого в совершении преступления на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. Способы самозащиты должны соответствовать нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения (ст. 14 ГК РФ). Конституцией России (ст. 51) предусмотрено право не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников.

Важное значение в области защиты прав и свобод играют отдельные институты гражданского общества. В частности, особое место занимают различные правозащитные общественные объединения. Причем разветвленная сеть таких организаций свидетельствует о зрелости общества, его развитости, способности к саморегулированию и самоуправлению на основе свободной инициативы граждан и их объединений в целях обеспечения прав и свобод каждого члена общества^211.

Вопрос о роли правозащитных общественных объединений в механизме защиты прав человека достаточно нов для юридической науки. Правозащитные негосударственные организации (НПО) – это добровольные, самостоятельные, самоуправляемые, некоммерческие формирования неполитического характера национального, регионального и международного уровней, не учрежденные государственным органом, а образовавшиеся в результате свободного волеизъявления и по инициативе индивидуумов, объединившихся на основе общности интересов для совместной деятельности во имя защиты общепризнанных гражданских, экономических, социальных и культурных прав^212.

Наиболее распространенными формами работы негосударственных правозащитных организаций являются: пропаганда международных документов по правам человека, анализ существующего национального законодательства и его соответствие международным нормам в области прав человека, проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам соблюдения прав человека. Подготовка и публикация материалов в прессе, обращающих внимание общественности на нарушение прав и свобод человека и гражданина. Значительное внимание уделяется защите прав и свобод отдельных людей, права которых требуют защиты.

Российские негосударственные организации нередко принимают непосредственное участие в работе межгосударственных органов, в компетенцию которых входит рассмотрение индивидуальных жалоб.

Российские правозащитные организации также выпускают соответствующие материалы, разъясняющие сущность закрепленного в Конституции Российской Федерации права на индивидуальную защиту в межгосударственных органах, снабжают граждан образцами форм, по которым они в случае необходимости могут обратиться в тот или иной международный орган. Отдельные негосударственные организации консультируют граждан по вопросам обращения к международным процедурам правовой защиты.

Правовой основой включения российских негосударственных правозащитных организаций в механизмы индивидуальной защиты в рамках ООН является ст. 71 Устава ООН, которая гласит: «Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС) уполномочиваются проводить надлежащие мероприятия для консультаций с НПО, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию». Был учрежден институт «консультативного статуса». Негосударственные организации получили доступ к правозащитным органам, созданным под эгидой ЭКОСОС – Комиссии по правам человека, Подкомиссии по поощрению и защите прав человека, рабочим группам по различным аспектам прав человека. ЭКОСОС выработала критерии получения консультативного статуса. Ранее он предоставлялся только международным негосударственным организациям. В настоящее время – также организациям национального, субрегионального, регионального характера. При предоставлении консультативного статуса особое внимание уделяется размеру реальной помощи, которую организация может оказать ЭКОСОС.

Участвуют негосударственные организации и в работе Подкомиссии по поощрению и защите прав человека. Она более доступна для продвижения новых идей НПО, чем другие органы ООН. Неправительственные организации, обладающие консультативным статусом ЭКОСОС, могут присутствовать в качестве наблюдателей и делать письменные и устные заявления по темам повестки дня Подкомиссии.

Негосударственной организацией может быть подано сообщение в Подкомиссию о нарушении прав человека. Требование к негосударственной организации заключается в том, чтобы она действовала добросовестно в соответствии с признанными правами человека и чтобы она имела непосредственные достоверные свидетельства существования той ситуации, которую она описывает.

Расширяется практика консультирования с негосударственными организациями органов, которые контролируют выполнение странами международных обязательств в сфере защиты прав человека. Это такие организации, как: Комитет по правам человека, Комитет по искоренению расовой дискриминации, Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Комитет против пыток, Комитет по правам ребенка и другие. Практика консультирования выражается в приглашении на заседания Комитетов представителей негосударственных организаций, имеющих консультативный статус при ЭКОСОС. В последнее время приглашаются и те организации, которые не поддерживают постоянные связи с ООН, но достаточно авторитетны в сфере защиты прав человека.

Сотрудничество правозащитных организаций с конвенционными органами проходит и в рамках неофициальных встреч.

Взаимодействие негосударственных организаций с конвенционными органами проходит не только по линии консультирования. Они также помогают гражданам Российской Федерации передать жалобы, направленные против действий России, в тот или иной конвенционный орган. НПО сотрудничают и с Советом Европы в рамках процедуры «консультативного статуса», определенного Резолюцией Комитета министров. Консультативный статус может быть предоставлен международной НПО, носящей представительный характер, способствующей деятельности Совета Европы, в частности, реализации ее Устава.

Кроме того, негосударственные организации могут самостоятельно инициировать разбирательство в Европейском суде по правам человека. Это следует из ст. 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод: «Суд может получать жалобы от любого физического лица, негосударственной организации … которые утверждают, что они являются жертвами нарушения одним из государств-участников прав, предусмотренных положениями Конвенции или Протоколов к ней». Правозащитная организация, выступающая в качестве заявителя, должна сама быть жертвой нарушения Европейской конвенции государственными властями. При этом должны быть нарушены права организации как таковой, а не ее отдельных членов. Практика Европейского суда знает немало важных решений, вынесенных в итоге рассмотрения дел, инициированных в процедуре индивидуальной жалобы негосударственными организациями. Например, «Национальный профсоюз полиции Бельгии против Бельгии», «“Платформа за жизнь” против Австрии» и другие^213.

Правозащитные организации могут также осуществлять руководство, консультации и даже юридическое представительство для индивидуумов или групп индивидуумов, которые желают обратиться с жалобой. НПО может получить право представить суду информацию, которая могла бы быть полезной в работе над рассматриваемым делом. Многие подобного рода организации пользуются этим правом. Особенно это актуально для российских граждан. Негосударственные организации знакомят российских граждан с вопросами, подпадающими под юрисдикцию Европейского суда, с процедурой обращения в Суд.

В целях профессиональной помощи гражданам России по обращению в Европейский суд по правам человека и различные Комитеты по защите прав человека в деятельность правозащитных организаций внедряются образовательные программы, нацеленные на овладение текстами соответствующих международных договоров.

Взаимодействие государственных и общественных структур невозможно, если нет общих точек соприкосновения. Государственная власть и правозащитные организации имеют одну общую цель: обеспечить нормальную жизнедеятельность каждой личности, признавая, соблюдая и защищая ее права и свободы. Необходимо конструктивное сотрудничество и взаимодействие государственных органов и общественных организаций в правозащитной сфере. На наш взгляд, государственные органы и общественные правозащитные организации взаимодействуют пока очень слабо. Такое положение объясняется рядом причин. Во-первых, правозащитные организации появились как результат борьбы с советским политическим режимом. Тем самым существует временная «установка», что государство – это противник, а не союзник в деле защиты прав и свобод.

Во-вторых, у органов государства и правозащитных организаций различные средства защиты. Государственные органы зачастую под предлогом защиты прав и свобод большинства населения могут ущемлять или ограничивать права и свободы меньшинства. Правозащитные организации в большей степени ориентированы именно на права и законные интересы меньшинства, т. е. интересы отдельной личности.

В-третьих, правозащитные организации зачастую жестко критикуют органы государственной власти, так как последние не всегда защищают права и свободы, а иногда и сами нарушают их. Причем, по данным социологических исследований, чаще всего нарушают права и свободы правоохранительные органы, местные и федеральные органы исполнительной власти. Общественные правозащитные организации, как правило, выявляют подобные нарушения, сталкиваясь лицом к лицу с людьми, права которых государственные структуры либо сами нарушили, либо не защитили.

В-четвертых, государственные структуры чувствуют свою действительную власть и прямую зависимость правозащитных организаций от них. Практически каждое окончательное решение по защите прав и свобод выносится органом государственной власти. Это объясняется тем, что только государство располагает необходимыми средствами для претворения отдельных решений в жизнь.

Государственные органы должны взаимодействовать с общественными правозащитными организациями с целью активного использования потенциалов общественных организаций для практической защиты прав и свобод человека и гражданина. Необходимо конструктивное сотрудничество общественных правозащитных организаций с органами государственной власти, что позволит совместными усилиями защищать права и свободы более эффективно. Следует согласиться с выводом Т. Д. Матвеевой, что «оптимальным вариантом функционирования правозащитных организаций в демократическом государстве является их органическое включение в продолжение государственной политики, которое позволит устранить существующие недостатки в деятельности государства по обеспечению и защите прав и свобод человека»214.

Еще одну проблему деятельности негосударственных правозащитных организации обозначил Президент РФ в своем ежегодном послании Федеральному Собранию: «В нашей стране существуют и конструктивно работают тысячи гражданских объединений и союзов. Но далеко не все они ориентированы на отстаивание реальных интересов людей. Для части этих организаций приоритетной задачей стало получение финансирования от влиятельных зарубежных фондов, для других – обслуживание сомнительных групповых и коммерческих интересов, при этом острейшие проблемы страны и ее граждан остаются незамеченными. Должен сказать, что когда речь идет о нарушениях фундаментальных и основополагающих прав человека, об ущемлении реальных интересов людей, голос подобных организаций подчас даже не слышен. И это неудивительно: они просто не могут “укусить руку”, с которой кормятся. Разумеется, подобные примеры не могут быть для нас поводом для обвинений гражданских объединений в целом. Думаю, что подобные издержки неизбежны и носят временный характер»215.

В настоящее время в России существует достаточно много негосударственных правозащитных организаций, движений, центров и комитетов. В числе их, например, Московская Хельсинкская группа, Комитет «За права человека», Комитет «Гражданские права», «Комитет против пыток», Союз комитетов солдатских матерей России, «Фонд защиты гласности», Международное общество «Мемориал», Комитет «Гражданское содействие», Центр содействия реформе уголовного правосудия «Тюрьма и воля», Межрегиональное объединение общественных организаций и кризисных центров для женщин «Остановим насилие», Фонд «Общественный вердикт» и др.

Гарантируя право граждан на объединение и развитие гражданского общества, Конституция РФ и международно-правовые акты не лишают государство права использовать механизмы контроля и надзора за деятельностью НКО.

В июле 2012 г. были внесены изменения в законодательство об общественных объединениях и некоммерческих организациях (НКО), посредством которых в юридический оборот было введено понятие «некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента». «Иностранный агент» – это некоммерческая организация, которая финансируется из-за рубежа и занимается политической деятельностью. Сам статус никаких формальных последствий для организации не имеет – ее никто не закрывает и не штрафует. Но зато есть неформальные последствия, а именно – дискредитация работы этих организаций, так как статус подразумевает, что организация работает не в интересах России, а в интересах других государств. В списке иностранных агентов 69 организаций, в том числе: Фонд «Династия», поддерживающий научные и культурные программы; Мемориальный комплекс «Пермь-36» – бывший исправительно-трудовой лагерь, где сидели диссиденты, и позднее превращенный в музей; правозащитный центр «Мемориал», который занимается исследованием политических репрессий в СССР и сохранением памяти о жертвах репрессий; «Солдатские матери Санкт-Петербурга»; Благотворительный фонд помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие»; Центр антикоррупционных исследований «Трансперенси Интернешнл-Р»; Пир-центр – исследовательская организация, занимающаяся исследованиями в сфере международной безопасности, нераспространения ядерного оружия и разоружения; «Комитет против пыток»; движение «За права человека», занимающееся защитой прав заключенных^216.

По сложившейся практике, организации попадают в список не добровольно, а в результате проверок. За отказ добровольно регистрироваться наказывают как крупным штрафом, так и приостановкой деятельности на полгода. Таковыми были признаны организации, получающие средства из иностранных источников и осуществляющие политическую деятельность на территории России. Подобные НКО были обязаны зарегистрироваться в соответствующем реестре в органах Министерства юстиции. В противном случае они и их руководители подлежали административной ответственности.

В мае 2015 г. был принят закон о нежелательных организациях, согласно которому нежелательной может быть признана иностранная неправительственная организация, представляющая угрозу основам конституционного строя Российской Федерации, обороноспособности страны и безопасности государства. Выносить определение будет генпрокуратура по согласованию с МИД. Перечень нежелательных организаций будет вести и обнародовать Минюст России.

Законом, в частности, вводится запрет на деятельность, создание и открытие на территории России структурных подразделений нежелательной организации. Также запрещено распространение ее информационных материалов. Согласно этому закону финансовым организациям не разрешается проводить операции с денежными средствами или иным имуществом с нежелательными НПО. Также предусматривается возможность исключения таких организаций из этого списка.

Совет Федерации на заседании 8 июля 2015 г. принял обращение к генпрокурору главе МИД и главе Минюста с просьбой принять дополнительные меры по противодействию «антироссийской активности иностранных и международных неправительственных организаций». В это обращение вошел патриотический «стоп-лист» из 12 организаций, деятельность которых нежелательна на территории Российской Федерации. Среди них Национальный фонд в поддержку демократии, Freedom House, фонд «Открытое общество» миллиардера Джорджа Сороса и Восточноевропейский демократический центр. В списке фигурируют две украинские организации и одна крымско-татарская.

Первой нежелательной организацией Генеральная прокуратура РФ признала американскую организацию «Национальный фонд в поддержку демократии». Деятельность этой зарубежной неправительственной организации признается угрожающей конституционному строю, обороноспособности и безопасности Российской Федерации. К выводу об опасности фонда прокуроры пришли после анализа его деятельности. Так, фонд, финансируя различные российские организации, предпринимал попытки с их помощью всячески дискредитировать итоги выборов, решения органов власти и службу в Вооруженных Силах РФ. Для этих целей в 2013–2014 годах организация предоставила российским структурам около 5,2 млн долл. США. Согласно годовым отчетам о расходах фонда, организация финансировала различные проекты в России, а также вкладывала деньги в российские неправительственные организации, среди которых – «Голос Беслана», «Центр Экстремальной Журналистики», «Мемориальный Центр Истории Политических Репрессий Пермь-36», «Левада-центр», «Агора» и многие другие.

На наш взгляд, правозащитные организации должны стать буфером между гражданами и органами власти и вести работу в следующих направлениях: правовое просвещение населения; проведение общественных расследований фактов нарушений прав и свобод человека и гражданина; сбор и распространение информации о нарушениях прав человека, передача ее заинтересованным лицам, организациям и средствам массовой информации; совместная работа с органами государственной власти по экспертизе действующего законодательства и законопроектов на соответствие общепризнанным международным нормам в области прав и свобод личности; оказание практической помощи гражданам, права которых нарушены.

Решение этих задач невозможно без взаимодействия общественных правозащитных организаций с государственными органами. Только путем совместных действий, координации деятельности всех звеньев конституционного механизма защиты прав и свобод можно добиться кардинального изменения в защите прав и свобод в стране.

Важная роль в механизме защиты прав человека принадлежит Общественной палате, в компетенцию которой входит взаимодействие общественных организаций с органами государственной власти и местного самоуправления по вопросам защиты прав человека. Определяя ее правовую природу, Г. Н. Чеботарев рассматривает Общественную палату Российской Федерации как «государственно-общественный орган», созданный с целью вовлечения граждан в процесс принятия государственно значимых решений, для осуществления общественного контроля за деятельностью государственных органов и местного самоуправления, занимающий особое место в системе органов публичной власти в посреднической между государством и гражданским обществом сфере жизнедеятельности»217. По мнению Г. Н. Чеботарева, ее основные признаки как самостоятельного государственно-общественного органа выражаются в том, что: ее компетенция определена федеральным законом; она функционирует в сфере публичного права; нацелена на согласование интересов государства и общества; не преследует цели извлечения прибыли; не имеет государственно-властных полномочий; ее решения носят рекомендательный характер; государство напрямую участвует в создании и финансировании расходов Общественной палаты; членство в ней фиксировано.

Появление Общественной палаты РФ стало сигналом для создания подобных структур в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, деятельность которых упорядочивается соответствующими региональными законами и муниципальными правовыми актами.

С принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»218 одним из главных направлений в работе общественных палат становится общественный контроль – деятельность, осуществляемая в целях наблюдения за органами власти, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющие отдельные публичные полномочия. Общественный контроль подразумевает также общественные проверки, анализ и общественную оценку издаваемых органами власти актов и принимаемых ими решений^219.

Общественная палата Российской Федерации обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений, профессиональных союзов, творческих союзов, объединений работодателей и их ассоциаций, профессиональных объединений, а также иных некоммерческих организаций, созданных для представления и защиты интересов профессиональных и социальных групп, с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений и иных некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания.

Согласно ст. 2 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации путем: привлечения граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций; выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов общественных объединений и иных некоммерческих организаций; проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления; осуществления общественного контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации; выработки рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений, иных некоммерческих организаций и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации; оказания информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах Российской Федерации, общественным объединениям и иным некоммерческим организациям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации; привлечения граждан, общественных объединений, иных некоммерческих организаций и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в средствах массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечения гарантий свободы слова и свободы массовой информации и выработки по данным вопросам рекомендаций; осуществления международного сотрудничества в соответствии с целями и задачами, определенными настоящей статьей, и участия в работе международных организаций, а также в работе международных конференций, совещаний и других мероприятиях.

Важная роль в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина отведена Прокуратуре Российской Федерации. Ее значение в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина трудно переоценить. В силу стоящих перед ней задач прокуратура в организационном и функциональном отношении выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной властей, выполняет функции одного из элементов системы сдержек и противовесов. Одновременно своей деятельностью прокуратура способствует взаимодействию разделенных властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти. Контроль и надзор органов прокуратуры распространяются на органы и должностных лиц всех ветвей государственной власти. В российских условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы сдержек и противовесов. Как справедливо отмечает Ю. И. Скуратов, прокуратура выявляет любые нарушения законов, от кого бы они ни исходили, принимает меры к их устранению, что позволяет ей успешно осуществлять возложенные на нее задачи и функции по обеспечению законности и правопорядка в государстве. Одновременно своей деятельностью прокуратура способствует взаимодействию разделенных властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти^220.

В соответствии с ч. 1 ст. 11 Закона систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные организации, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»221. В законе имеется специальная глава «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», что говорит об особой актуальности для России соблюдения прав и свобод граждан и о роли прокуратуры как органа надзора в этой сфере. Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина распространяются на все органы и всех должностных лиц, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности, начиная с федеральных министерств и ведомств, и закон в этом отношении не содержит каких-либо ограничений.

Выполняя правозащитные функции, прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

К сожалению, даже закрепленные в Конституции права и свободы нередко нарушаются. Отсюда, задачами прокурорского надзора являются: своевременное выявление и принятие мер прокурорского реагирования, направленных на устранение нарушений законов, прав и свобод граждан; обеспечение надзора за исполнением законов и соблюдением прав человека и гражданина органами государственной власти Российской Федерации и субъектов, органами местного самоуправления и их должностными лицами; выявление правовых актов, противоречащих Конституции и законодательству в сфере реализации прав и свобод граждан. Так, в 2013 г. прокурорами было выявлено 3 016 244 нарушений прав граждан, а за период 2011–2013 гг. прокурорами в интересах граждан было предъявлено в суды более 2,2 млн исков на сумму 34,4 млрд руб.222

Прокурор обязан следить за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, за законностью решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

Для осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор наделяется разнообразными полномочиями, перечень которых установлен в ст. 27 Закона о прокуратуре.

Осуществляя надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод, привлечению к ответственности лиц, нарушающих закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, характерные для общенадзорной деятельности (истребует необходимые документы, вызывает должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона, возбуждает производство об административных правонарушениях, принимает меры по организации уголовного преследования виновных лиц и др.).

В соответствии со ст. 10 Закона прокурор при получении обращений граждан, содержащих сведения о нарушении норм права, принимает меры по привлечению виновных в совершении правонарушения к ответственности. При этом органы прокуратуры не подменяют собой иные государственные органы, осуществляющие контроль за соблюдением прав и свобод гражданина, не вмешиваются в хозяйственную деятельность организаций (ст. 21, 26).

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве общественного обвинителя. Он вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует защита прав и охраняемых законом интересов общества и государства.

В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших. Прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации в целях обеспечения законности, интересов государства, прав и свобод граждан, участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

При осуществлении своей надзорной деятельности прокурор использует разнообразные средства реагирования: приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, его заместителей и прокуроров субъектов Федерации. Приказы Генерального прокурора РФ играют важную роль в защите как конституционных прав и свобод человека и гражданина, так и прав и свобод, предусмотренных на основании норм Конституции в ином федеральном законодательстве. Так, приказом Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (п. 6) прокуроры сориентированы на использование полномочий в первую очередь для защиты прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, граждан, нуждающихся в особой правовой и социальной защите.

Действующим законодательством закреплено право Генерального прокурора РФ обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Конституционный Суд в своем постановлении от 18 июня 2003 г. № 13-П по существу расширил условия допустимости указанного запроса, указав на возможность обращаться к Генеральному прокурору по вопросу соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Российской Федерации, в том числе вне связи с их применением в конкретном деле. К настоящему времени Конституционным Судом рассмотрена единственная жалоба по вопросу проверки конституционности Федерального закона от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», положения которого не позволяли обжаловать решения квалификационных коллегий судей по существу, что нарушало права и свободы граждан, гарантированные ст. 19, 46, 52 Конституции Российской Федерации^223.

Прокуратура активно участвует в правотворческой деятельности. Прокуроры вносят в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Представители Генеральной прокуратуры РФ участвуют в рабочих группах комитетов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при подготовке законопроектов, в парламентских слушаниях, проведении экспертизы законопроектов и др.

Прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. В случае выявления в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, о государственной и иной охраняемой законом тайне. Они информируют органы государственной власти и население о состоянии законности.

В соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”», в системе органов прокуратуры было произведено организационное и кадровое обособление следственных подразделений, выразившихся в создании Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Его существование в рамках прокуратуры России, – справедливо отмечает Ю. И. Скуратов, – порождало известную правовую неопределенность, поскольку в рамках единой централизованной системы появилось автономное подразделение, не подчиненное Генеральному прокурору РФ^224. Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» данная правовая неопределенность была преодолена. Следственный комитет был выведен из состава прокуратуры России и стал полностью самостоятельным и независимым органом власти.

Одной из функций Следственного комитета является участие в правотворческой деятельности, разработка проектов федеральных законов, президентских и правительственных нормативных правовых актов, а также других документов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности. Акты следственного комитета, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации и опубликованию.

Эффективность действия конституционно-правового механизма охраны прав и свобод человека и гражданина в современной России определяется многочисленными организационно-правовыми средствами, т. е. деятельностью различного рода субъектов: Президента РФ, органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций и др., к рассмотрению которых мы переходим.

2.2. Гарантирующая роль Президента РФ в механизме охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина

Современный этап развития российской государственности характеризуется расширением сферы конституционного регулирования, что способствует максимально полному и последовательному закреплению в рамках Конституции целого комплекса прав и свобод человека и гражданина, отвечающего всем существующим мировым стандартам в этой области.

Это согласуется с принципиальной установкой международного права, согласно которой государство, в первую очередь, несет ответственность за осуществление всеми людьми и всеми группами людей прав человека и основных свобод на основе полного равенства в достоинстве и правах^225.

Главенствующая роль государства в механизме охраны и защиты прав человека и гражданина обусловливается рядом причин. Во-первых, государство располагает системой органов, которые обязаны осуществлять деятельность по защите прав и свобод. Во-вторых, государство имеет в своем распоряжении набор эффективных средств не только для защиты и восстановления нарушенных прав и свобод, но и для недопущения подобных нарушений. В-третьих, только акт государственного органа обладает необходимой обязательной силой в отношении всех иных актов. В-четвертых, государство располагает аппаратом принуждения с целью привлечения виновных в нарушении прав и свобод личности к ответственности. Все остальные способы защиты прав и свобод дополняют, но не подменяют государственную защиту^226.

Государственное гарантирование, как представляется, функционирует в качестве единой правовой системы, в которой тесно взаимодействуют общепризнанные нормы международного права и нормы внутригосударственного (конституционного) права. Единство этой системы объективно обусловлено тем, что все права человека универсальны, неделимы, взаимосвязаны, а сама система государственной защиты выступает главным структурным элементом в государственном механизме защиты прав и свобод личности^227.

Что же представляет собой система государственной защиты прав и свобод личности?

На наш взгляд, под системой государственной защиты прав и свобод личности следует понимать совокупность органов государства, закрепленных в Конституции России и действующем российском законодательстве, которые по характеру своей деятельности обязаны защищать права и свободы, используя присущие им средства защиты. При характеристике системы государственного гарантирования прав и свобод представляется необходимым, прежде всего, исходить из того, что вся система государственного гарантирования прав и свобод основывается на демократизме общественно-политического строя, вследствие чего и само государство конституционно характеризуется как демократическое^228. Как известно, демократическим называют государство, которое служит своему народу, воплощает его интересы, обеспечивает осуществление государственной власти народом непосредственно, а также через органы государства. Провозглашение Российской Федерации демократическим государством (ст. 1 Конституции) подкрепляется содержанием ряда норм, к которым можно отнести следующие: ст. 2 (человек, его права и свободы являются высшей ценностью); ст. 3 (носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; высшим и непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы; никто не может присваивать власть в Российской Федерации, а захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону); ст. 10 (государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, при этом органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны); ст. 13 (признаются идеологическое и политическое многообразие, многопартийность; никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной; общественные объединения равны перед законом, при этом запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни); ст. 30 (каждый имеет право на объединение, при этом свобода деятельности общественных объединений гарантируется, никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребывание в нем); ст. 31 (граждане имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование); ст. 32 (граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей; избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме).

Естественно, что приведенный перечень конституционных норм не является исчерпывающим, так как практически все положения Конституции непосредственно или опосредованно связаны с выражением признаков демократии или ее обеспечением^229.

Демократическое государство характеризуют такие черты, как гласность, обеспечение прав и свобод его граждан, наличие единства государственных установлений и институтов, с одной стороны, и практики государственно-политической жизни, отношения к правам и свободам – с другой.

Осмысливая содержание концепции государственной власти Российской Федерации, обратимся, прежде всего, к ч. 1 ст. 3 Конституции РФ 1993 г., в которой закреплено: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Следовательно, Конституция РФ провозглашает и определяет многонациональный народ России первоносителем и первоисточником государственной власти.

Если субъектом власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 3) признается только многонациональный народ, то осуществляется государственная власть народом как непосредственно, так и через органы государственной власти – законодательные, исполнительные, судебные. Основными институциональными механизмами в конституционной системе защиты прав и свобод человека и гражданина являются все ветви государственной власти. Статья 10 Конституции РФ 1993 г. гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Дальнейшая конкретизация этих общих положений о разделении властей в соответствующих главах Конституции, определяющих статус и полномочия Президента Российской Федерации (гл. 4), Федерального Собрания (гл. 5), Правительства Российской Федерации (гл. 6), судебной власти (гл. 7), свидетельствует о конституционном закреплении своеобразной российской модели президентской республики.

В Конституции РФ (п. 1 ст. 11) содержится положение о том, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Здесь уже фигурируют четыре власти. Это представление о четырех властях подкрепляется и другими конституционными положениями, согласно которым Президент «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (п. 2 ст. 80).

Прежде чем перейти к рассмотрению гарантирующей роли Президента РФ в механизме охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, необходимо, на наш взгляд, определить место Президента в системе органов власти, поскольку этот вопрос неоднозначно трактуется в научной литературе.

Конституция Российской Федерации наделяет Президента весьма широким кругом прав, который по существу охватывает все сферы и направления организации и осуществления в стране государственной власти. В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент является главой государства, а также гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики, представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.

Анализ современных теоретических работ по проблемам института президентства в аспекте включения или невключения Президента РФ в систему разделения властей позволяет выделить среди многих точек зрения три основных варианта решения этого вопроса. Одни ученые считают, что институт Президента РФ необходимо отнести к одной из трех ветвей власти – исполнительной, другие придерживаются противоположных взглядов – Президент РФ не входит и не может входить ни в одну ветвь власти, он является арбитром, стоящим над всеми властями в государстве. Третьи признают самостоятельной президентскую власть наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Не в последнюю очередь различие во взглядах обусловлено неодинаковым решением вопроса о допустимости выделения в системе разделения властей какой-либо новой ветви власти.

Поскольку ответы на поставленный вопрос уже отражены в каждом варианте, очевидно, что их анализ позволит автору либо разделить мнение ученых, либо попытаться обосновать свое видение института президентства в системе разделения властей. При этом анализ позиций следует предварить замечанием, что все они основаны на нормах Конституции Российской Федерации, толкование которых позволяет авторам, ссылаясь на одни и те же статьи Конституции, делать при этом противоположные выводы.

Первое направление представлено взглядами ученых, которые считают, что буквальное прочтение и соотнесение ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции РФ приводит к выводу о необходимости отнесения института Президента к одной из трех ветвей власти. При этом Президент обычно рассматривается как глава исполнительной власти^230. По мнению В. О. Лучина, о том, что Президент Российской Федерации является главой исполнительной власти, свидетельствует его право председательствовать на заседаниях Правительства (п. «б» ст. 83 Конституции). В случае отставки Президента его полномочия может временно исполнять только Председатель Правительства (ст. 92 Конституции). Совместно Президент и Правительство обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (ч. 4 ст. 78 Конституции)231. Именно поэтому, проанализировав президентские полномочия, отраженные в гл. 4 Конституции РФ, многие ученые делают вывод, что Президент РФ наиболее тесно связан с исполнительной властью. Согласно Конституции РФ (ст. 83, 111–112, 116–117), Президент обладает решающими полномочиями как в сфере исполнительной власти в целом, так и отставки Правительства (в частности, назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства, право председательствовать на заседаниях Правительства, принятие решения об отставке Правительства и т. д.).

Из содержания и характера конституционной регламентации полномочий Президента и Правительства можно сделать вывод о том, что президентская власть, помимо исключительных прав Президента, включает в себя по существу весь комплекс решающих полномочий исполнительной власти.

Неопределенность самой конструкции исполнительной власти (Президент, Правительство) дополняется отсутствием надлежащего баланса в ее отношениях с российским парламентом (Федеральным Собранием), который, по Конституции РФ (ст. 94), является «представительным и законодательным органом Российской Федерации».

У этой концепции есть, однако, слабое звено – Конституция РФ не содержит положений о включении Президента РФ в исполнительную власть, поскольку закрепляет институт Президента как главы государства, стоящего над «всеми властями», гаранта всех конституционных институтов (гл. 4), что означает: Президент РФ юридически не является главой исполнительной власти и не входит каким-либо образом в ее систему. Как справедливо обращает внимание О. Е. Кутафин: «Основная существенная характеристика статуса Президента РФ заключается в том, что он, являясь главой государства, сочетает в себе два качества: органа государства и высшего должностного лица. Как орган государства Президент выполняет возложенные на него Конституцией РФ и законами функции. В качестве высшего должностного лица он выполняет различные представительские функции».

Из содержания ст. 10, п. 1 ст. 11, п. 2 ст. 80, п. 1 ст. 110 и других Конституции РФ ясно, что президентская власть как бы выносится за рамки классической триады и конструируется в виде отдельной власти, возвышающейся над этой привычной триадой.

Для теоретического обоснования специфического положения Президента Российской Федерации в системе государственной власти была предпринята попытка обосновать наличие специальной ветви власти – «президентской»232.

Следует согласиться с высказанным в литературе мнением, что подобного рода идея не только формально противоречит принципу разделения властей, но, по сути, разрушает его, поскольку этот принцип исключает возможность прямого руководства одной ветви власти другою. Согласно Конституции РФ, Президент имеет функции по руководству Правительством, а значит, при выделении «президентской» ветви власти следует вывод, что «президентская» власть руководит исполнительной ветвью власти, что недопустимо^233. На наш взгляд, факт невключения Президента ни в одну из трех ветвей власти (ст. 10) вряд ли означает неопределенность в вопросе о правовом статусе Президента, поскольку в мировой конституционной практике нет модели разделения властей в «чистом» виде. Представляется, что было бы гораздо худшим вариантом, если бы Конституция наряду с тремя ветвями власти содержала бы еще четвертую – президентскую. Это может формально показаться логичным, но в правовом отношении институт Президента встал как бы над ветвями власти и получил возможность оказывать на них серьезное давление, не всегда сочетающееся с принципом их самостоятельности.

Как мы уже выяснили, Президент занимает особое место в системе высших органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей. Президент РФ непосредственно взаимодействует со всеми ее ветвями. Более того, если прежняя Конституция «отдавала определенные приоритеты»234 высшему представительному органу государственной власти – Съезду народных депутатов – Съезд был вправе рассмотреть любой вопрос, отнесенный к ведению Российской Федерации, заслушивать ежегодные доклады Президента, а если считал необходимым, то мог потребовать от Президента внеочередного доклада и в любое время отменить его акты; то действующая Конституция исходит из ведущего положения Президента РФ в системе государственных органов.

Президент как глава государства непосредственно не ассоциируется с какой-либо ветвью власти, занимая особое место в структуре властных институтов Российской Федерации. С учетом принципов, изложенных в Конституции РФ 1993 г. о разделении властей, целях и пределах ограничения прав и свобод человека и гражданина Президент Российской Федерации может действовать только теми методами и только в пределах тех полномочий, которые закреплены за ним в Конституции^235.

Государственная Дума просила Конституционный Суд дать толкование ст. 80 Конституции, определяющей основы правового статуса Президента Российской Федерации по следующим трем позициям: во-первых, что следует понимать под термином «гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина» и какое юридическое значение имеет этот термин; во-вторых, что означает и какими статьями Конституции регулируется порядок, посредством которого Президент принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; в-третьих, вправе ли Президент вмешиваться в сферу компетенции органов законодательной, исполнительной и судебной властей с целью обеспечения их взаимодействия в соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации и дают ли положения этой же статьи право Президенту выходить за рамки полномочий, указанных в ст. 83–90, 107, 109, 114, 115, 117. Позиция Конституционного Суда была сформулирована в постановлении от 31 июля 1995 г. о проверке конституционности ряда указов Президента по восстановлению конституционной законности на территории Чеченской Республики. В постановлении было сказано, что Президент обязан принимать меры по охране суверенитета России и обеспечению ее государственной целостности и в том случае, когда установленный Конституцией порядок не детализирован (т. е. фактически отсутствует), а сами эти меры могут быть и не предусмотрены конкретными полномочиями, составляющими компетенцию Президента. Важно лишь, чтобы эти действия не противоречили принципу разделения властей, Конституции и законам страны.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П^236 позиция признания «скрытых полномочий» получила развитие применительно к нормотворческой деятельности Президента РФ по вопросам, прямо не отнесенным к его ведению. Как общее правило было сформулировано следующее: в силу того, что Президент является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, не противоречит Конституции издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательных решений. Такие указы не должны противоречить Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов.

В постановлении от 27 января 1999 г. № 2-П Конституционный Суд, причислив к статьям, определяющим полномочия Президента РФ, ст. 80, решил, что «само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (статья 71 Конституции РФ) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного или федерального закона»237. При принятии постановления от 25 июня 2001 г. № 9-П^238 «По делу о проверке конституционности указа Президента РФ от 27 сентября 2000 г. № 1709 “О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» Конституционный Суд отметил, что Президент в осуществление предусмотренного Конституцией полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и в целях исполнения возложенной на него обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина в случаях, когда имеет место рассогласование законодательных норм, вправе предпринять правовое регулирование своим указом».

Подсчитано, что в руках Президента Российской Федерации сосредоточено примерно 80 % властных полномочий на федеральном уровне. Остальные 20 % неравномерно делятся между традиционными ветвями власти^239. В. О. Лучин пишет, что из 137 статей Конституции непосредственно с Президентом связано около 30. В результате произошло наполнение президентского института новыми, по сравнению с мировой практикой, функциями и полномочиями. В Конституцию Российской Федерации ее создатели включили почти все, что имелось в практике президентства, добавив «для крепости» право Президента определять основные направления внутренней и внешней политики, быть гарантом Конституции, другие функции и полномочия, являющиеся вожделенной мечтой всех приверженцев единоличной власти. По мнению В. О. Лучина, названные нами выше постановления Конституционного Суда неадекватно толкуют ст. 80 Конституции РФ, поскольку такое толкование осуществляется по принципу «разрешено все, что не запрещено». «Однако этот принцип, – пишет В. О. Лучин, – нельзя распространять на деятельность государственной власти, в противном случае неизбежен произвол. То, что Конституция прямо закрепляет мало обязанностей главы государства и позитивных запретов в отношении него, вовсе не означает, что гарант Конституции может делать все, что сочтет нужным. Некоторые из этих запретов настолько очевидны, что не включены в текст Конституции. К таковым относится и запрет на вторжение в сферу деятельности органов законодательной власти»240.

Как глава государства^241 Президент обязан гарантировать записанные в конституционных нормах права и свободы каждому и защищать их всеми доступными средствами. Президент является гарантом Конституции РФ, а не конституций субъектов Российской Федерации, но поскольку последние должны соответствовать федеральной Конституции, то функцию Президента РФ следует понимать как гарантию всей системы конституционной законности в стране. Президент не может оставаться безучастным, если хоть один орган государства нарушает или не соблюдает конституцию, тем более, когда при этом ущемляются или нарушаются права и свободы каких-либо групп населения. Президент не только вправе, но и обязан принять меры вплоть до применения самого широкого принуждения на законной основе, если на территории государства действуют организованные преступные сообщества, террористические организации или незаконные вооруженные формирования, от которых исходит прямая и реальная угроза территориальной целостности, безопасности государства и правам человека в мирное время. Функция гаранта требует от Президента постоянной заботы об эффективности судебной системы и осуществления очень многих других задач, прямо не сформулированных в его полномочиях. Положение об обязанности Президента РФ защищать Конституцию РФ, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина содержится в тексте присяги, которую Президент РФ дает при вступлении в должность: «…Клянусь уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации». Иначе говоря, Президент обязуется постоянно следить за положением дел в стране с правами и свободами и своевременно реагировать в случае их нарушения. В его распоряжении есть специальные средства, позволяющие ему выполнять свою правозащитную функцию. Являясь гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина Президент, прежде всего, должен обеспечить положение, при котором все органы государства выполняют свои конституционные обязанности, не выходя за пределы своей компетенции. Реализуя свои полномочия, он вправе обратиться к любому федеральному органу власти и органу власти субъекта Российской Федерации с предложением привести свои акты или действия в соответствии с Конституцией РФ. Президент РФ как гарант прав и свобод личности может защищать права и свободы любого лица, которые нарушены органами исполнительной власти или иными объективно существующими факторами (преступность, рост цен, безработица и т. д.).

Интересы государства и его граждан будут эффективно защищены главой государства (Президентом), если он:

– является символом конкретного государства, его единства; представляет высшие государственные интересы как внутри страны, так и в мировом сообществе^242;

– представляет весь народ данной страны, его интересы и выступает от имени народа; консолидирует общество, цементирует общественно-политическую и государственную жизнь;

– несет персональную ответственность за положение дел в стране, обеспечивает стабильность и принимает оперативные меры по обеспечению безопасности государства и защиты его граждан;

– направляет деятельность всего государственного аппарата по защите конституционных основ государства, прав и свобод личности;

– является высшим защитником интересов граждан, оперативно реагирует на нарушения их прав и свобод, рассматривает жалобы и принимает меры для восстановления нарушенных прав и свобод личности.

Следует также отметить, что как юридически, так и практически нет ни одного субъективного права (свободы) человека и гражданина, в реализации которого Президент не имел бы реальной возможности участвовать. Его полномочия в этой области не могут конкурировать с каким-либо другим государственным органом. В то же время Президента как главу государства и гаранта Конституции не следует абсолютизировать, ведь эти и все другие свои функции он должен осуществлять в соответствии с Конституцией, а не произвольно^243. Для того чтобы Президент не злоупотреблял предоставленными ему полномочиями, Конституцией предусмотрены соответствующие механизмы контроля. Это Конституционный Суд РФ, в компетенцию которого входит проверка конституционности нормативных актов, в том числе Президента РФ, объявление импичмента со стороны Федерального Собрания. К Президенту может быть применена единственная мера ответственности, установленная ст. 93 Конституции РФ, – отрешение его от должности. Конституция установила достаточно сложный порядок отрешения Президента от должности.

Президент Российской Федерации решает вопросы приема в гражданство Российской Федерации; принимает решения по вопросам восстановления в гражданстве; дает разрешение на выход из гражданства; отменяет решение о приеме в гражданство. В осуществлении всех этих полномочий Президент Российской Федерации издает указы.

Для предварительного рассмотрения вопросов гражданства при Президенте РФ действует Комиссия по вопросам гражданства. К полномочиям Комиссии относится внесение на рассмотрение главы государства своих предложений и представлений по вопросам гражданства. Комиссия вправе истребовать по вопросу, находящемуся на ее рассмотрении, документы и материалы государственных органов, которые представляют необходимую информацию в установленный правовыми нормами срок.

Президент выступает с законодательной инициативой по наиболее важным вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина. Так, за период работы Государственной Думы (I–VI созывов по 31 декабря 2014 г.). 4,7 % законодательных инициатив, или около 40 законопроектов в год, вносились Президентом РФ.

По сравнению же с законодательной инициативой депутатов Государственной Думы Президент является гораздо более активным субъектом законодательной деятельности в части внесения законопроектов, так как в Государственной Думе 450 субъектов законодательной деятельности, и правом законодательной инициативы они пользуются в среднем гораздо меньше по сравнению с главой государства. За период действия Государственной Думы пятого созыва Президентом было внесено 123 законопроекта, проведена 101 инициация ратификации международных договоров. За период действия Государственной Думы шестого созыва Президентом были внесены 90 законопроектов и инициирована ратификация и денонсация 50 международных договоров.

Примерно одинаковое процентное соотношение законопроектов, направленных на развитие федерального законодательства, и внешнеполитических законопроектов можно наблюдать и на относительно небольшом временном интервале, а именно с января по апрель 2015 г. Приведем последние законодательные инициативы Президента за 2015 г.: «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека»; «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”»; «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия о порядке пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей»; «О внесении изменений в статьи 27 и 38 Федерального закона “Об общественных объединениях” и статью 32 Федерального закона “О некоммерческих организациях”»; «О ратификации Протокола к Договору о зоне, свободной от ядерного оружия, в Центральной Азии»; «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Эстонской Республикой о российско-эстонской государственной границе и Договора между Российской Федерацией и Эстонской Республикой о разграничении морских пространств в Нарвском и Финском заливах»; «О внесении изменений в Федеральный закон “О государственном оборонном заказе” и отдельные законодательные акты Российской Федерации»; «О Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос»; О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона О Государственной корпорации по космической деятельности Роскосмос; «О внесении изменений в статью 241 Бюджетного кодекса Российской Федерации».

Из количества законопроектов Президента, в том числе направленных на ратификацию и денонсацию международных договоров, видно, что Президент активно использует данное ему Конституцией право для оперативного решения внешнеполитических вопросов и улучшения экономической и социальной ситуации в стране. Инициативы Президента направлены в первую очередь на развитие институтов гражданского общества, поддержание социальной стабильности и незащищенных слоев граждан.

В юридической литературе существуют различные точки зрения на институт законодательной инициативы Президента Российской Федерации.

Так, Ю. И. Скуратов считает, что Президент должен обладать законодательной инициативой. В противном случае он ставит себя в зависимость от иных субъектов права законодательной инициативы. В то же время осуществление этого права должно быть ограничено кругом наиболее значимых законопроектных предположений^244.

С. В. Поленина полагает, что не следует наделять Президента Российской Федерации таким правом (или использовать такое право). Свою позицию она аргументирует следующим образом:

а) внесение главой государства законопроектов будет означать реальное давление на законодательный орган, поскольку ни один орган государства не обладает таким высоким конституционным статусом, как Президент;

б) Президент оценивает федеральные законы на стадии их подписания; в случае подписания «собственного закона» он не сможет объективно оценить его содержание;

в) Президент Российской Федерации может реализовать свои законодательные предположения через Правительство, поручив ему внести соответствующий законопроект^245.

Следует отметить, что только Президент может вносить законопроекты по вопросам: образования в составе Российской Федерации нового субъекта (п. 1 ст. 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»)246; утверждения договора о разграничении полномочий органов государственной власти [п. 8 ст. 267 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»]247.

В целях определения порядка реализации права законодательной инициативы Президента и его участия в законотворческом процессе при принятии федеральных законов было утверждено указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 г. № 549 (в ред. от 12 февраля 2015 г.) Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе^248.

Президент РФ завершает законодательную деятельность Федерального Собрания РФ.

Право «вето» на не соответствующие Конституции РФ законодательные акты позволяет Президенту своевременно реагировать на нарушения прав и свобод, которые еще не возникли, но могут возникнуть в случае вступления в силу закона, нарушающего права и свободы личности.

Президент обязан гарантировать закрепленные в конституционных нормах права и свободы каждому и защищать их всеми доступными ему средствами.

Важным подразделением, осуществляющим защиту прав и свобод человека и гражданина, является Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, к основным задачам которого относятся: систематическое информирование Президента о положении дел в области соблюдения прав человека и гражданина, проведение экспертизы проектов федеральных законов для определения их соответствия целям защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка предложений Президенту РФ по вопросам взаимодействия с правозащитными общественными объединениями. Совет формирует из числа членов Совета постоянные и временные комиссии и рабочие группы по направлениям своей деятельности. К участию в работе этих комиссий и рабочих групп могут привлекаться ученые, специалисты, представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений. Состав комиссий и рабочих групп определяется решением Совета. В настоящее время Совет стал важным правозащитным инструментом в России и имеет широкий спектр деятельности: он не только анализирует соблюдение прав человека в стране, но оказывает конкретную помощь гражданам, нуждающимся в защите.

Для конкретизации и специализации направлений деятельности в структуре Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека созданы постоянные комиссии. Они призваны решать достаточно широкий круг вопросов: от совершенствования законодательства, рассмотрения обращений, мониторинга правоприменительной практики по конкретным проблемам и т. д.

Свою правозащитную деятельность осуществляет и Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан и организаций, являющееся структурным подразделением администрации. Основными задачами Управления являются: обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, организаций и общественных объединений, адресованных Президенту Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации, в том числе обращений, поступивших по информационным системам общего пользования (далее – обращения); обеспечение рассмотрения устных и письменных запросов граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, организаций и общественных объединений, в том числе запросов в виде электронного документа, о предоставлении информации, касающейся деятельности Президента Российской Федерации и Администрации Президента Российской Федерации; информационно-статистическое, аналитическое и методическое обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации и ее самостоятельных подразделений по рассмотрению обращений и запросов; обеспечение деятельности Приемной Президента Российской Федерации по приему граждан; анализ обращений, результатов их рассмотрения и принятых по ним мер, подготовка на его основе информационно-статистических обзоров и докладов; осуществление информационно-справочной работы, связанной с обращениями и запросами; обеспечение деятельности Комиссии при Президенте Российской Федерации по реабилитации жертв политических репрессий.

Важную роль в обеспечении прав и свобод человека и гражданина играют комиссии при Президенте РФ: по реабилитации жертв политических репрессий, по делам инвалидов по делам ветеранов.

Свою правозащитную деятельность Президент осуществляет через реализацию принадлежащих ему иных полномочий.

Важное значение имеют послания Президента Российской Федерации. В ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ определяется назначение послания: «Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства является основой для определения стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определения направления достижения указанных целей, важнейших задач, подлежащих решению, а также для разработки других документов стратегического планирования»249.

Послания не являются нормативными актами, но служат ориентиром в законодательной деятельности Федерального Собрания по защите прав и свобод личности. В них Президент оценивает сложившуюся ситуацию в сфере прав человека, подводит итоги правозащитной деятельности, определяет основные направления законотворческой деятельности в области защиты прав и свобод человека и гражданина, отдельных категорий граждан, которые нуждаются в особой защите государства (дети, военнослужащие, малоимущие, пенсионеры и т. д.), ставит задачи на будущий период в области защиты прав человека. При этом в посланиях подчеркивается необходимость задействовать все государственные механизмы для защиты прав и свобод граждан и использовать все потенциалы Конституции (особенно конституционные принципы) для эффективной защиты прав и свобод личности. Кроме того, в Послании озвучиваются идеи, исходящие от главы государства, в совокупности очерчивающие модель существования государства и общества с учетом приоритетов дальнейшего развития и перспектив государственного строительства.

За последние десятилетия такой политический речевой жанр стал уже традиционным, по своей природе он требует установки на общедоступность идей и направлений работы органов государственной власти как свидетельства прозрачности ее деятельности и намерений, благодаря чему у граждан создается впечатление вовлеченности в политические проблемы и интересы страны, рождается чувство ответственности и сопричастности.

Идеи, озвученные Президентом России, располагаются в плоскости задач практической эффективной политики, ориентированы на активное сотрудничество и участие, адресуются всем гражданам России. Так, в послании Федеральному Собранию 12 декабря 2012 г. Президент заявил, что «для России характерна традиция сильного государства. Поэтому именно государству сегодня адресованы основные общественные запросы: обеспечить гарантии гражданских прав и справедливость, снизить уровень насилия и социального неравенства, навести порядок в ЖКХ и так далее»250.

Идеи главы государства намечают вектор новой государственной стратегии, обращают к задачам, которые необходимо решать в настоящем и будущем, определяют национальные приоритеты и обязывают общество задуматься над той целью, к которой мы движемся.

Истоки идей Президента, выраженных в Посланиях, коренятся в общей стратегической цели – превращение России в страну, имеющую: конкурентоспособную рыночную экономику; устойчивую демократию и развитое гражданское общество; современные, хорошо оснащенные и мобильные вооруженные силы. Достижение этой цели Президент связывает с последовательным решением комплекса национальных задач, к которым относятся: развитие экономики посредством защиты интересов государства в целом, российских граждан и российских предприятий; способствование развитию энергетики, современных высокотехнологичных производств и коммуникаций; развитие политической системы; обеспечение действенности правовых, политических и административных механизмов соблюдения общественных интересов граждан; развитие социальной системы, совершенствование здравоохранения, образования, обеспечение роста благосостояния граждан, разрешение жилищной проблемы; развитие духовной сферы – патриотизма и семейных традиций; представлений о таких ценностях, как справедливость, свобода, духовность и мораль^251.

Помимо посланий, в практику вошли и тематические концептуальные документы Президента – концепции и программы. Концепции и программы, хотя и являются логическим продолжением послания, но носят иной характер. Концепция носит разовый характер и отражает систему взглядов и отношение к тому или иному вопросу (например, утвержденная указом Президента от 20 апреля 2014 г. № 259 Концепция государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию^252).

Ежегодно Президент Российской Федерации отвечает на вопросы населения по «прямой линии». В рамках такого общения выявляются серьезные проблемы в области реализации прав человека и в их защите.

В соответствии с нормами национального законодательства и взятыми международными обязательствами Президент РФ обеспечивает защиту прав человека для всех лиц, которые прибегают к такой защите, если они подвергаются дискриминации или преследованию, несовместимому с демократическими принципами статуса личности, путем предоставления политического убежища. Политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии со ст. 63 Конституции Российской Федерации и положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища (утв. указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» (с изменениями от 1 декабря 2003 г., 27 июля 2007 г.)253 с учетом государственных интересов Российской Федерации на основании общепризнанных принципов и норм международного права.

В международных документах говорится в целом о праве убежища, а не о политическом убежище. Согласно Всеобщей декларации о правах человека ООН 1948 г., каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основано на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН (ст. 14). В Декларации ООН о территориальном убежище от 14 декабря 1967 г., основанной на Всеобщей декларации, сказано, что на право искать убежище и пользоваться убежищем не может ссылаться никакое лицо, в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против человечества по смыслу тех международных актов, которые были выработаны для того, чтобы предусмотреть нормы относительно этих преступлений (ч. 2 ст. 1).

Таким образом, политический аспект убежища здесь не назван напрямую, хотя Всеобщая декларация 1948 г., отрицая возможность пользоваться правом убежища при совершении неполитического преступления, тем самым подразумевает возможность убежища при преследовании за так называемые политические преступления, а они-то как раз и есть отражение неблагоприятных последствий для человека за его политическую деятельность и убеждения^254.

Интересно, что, в то время как во всем мире под термином «предоставление убежища» понимается именно процедура, предусмотренная Конвенцией ООН о статусе беженцев 1951 г., в России действуют две автономные системы: предоставление убежища Президентом на основании ст. 63 и 89 Конституции и предоставление статуса беженца на основании Закона о беженцах и в соответствии с положениями Конвенции. Эта ситуация отражена и в законодательстве, которое различает эти две категории^255.

Российская Федерация предоставляет политическое убежище лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права.

Статья 14 Всеобщей декларации прав человека закрепляет, что предоставление убежища является мирным и гуманным актом и поэтому не может рассматриваться никаким другим государством как недружелюбный акт.

Политическое убежище предоставляется указом Президента Российской Федерации. Предоставление политического убежища распространяется и на членов семьи лица, получившего политическое убежище, при условии их согласия с ходатайством. Согласие детей, не достигших 14-летнего возраста, не требуется.

Законодатель предусмотрел и случаи, когда политическое убежище Российской Федерации не предоставляется, если лицо: преследуется за действия (бездействие), признаваемые в Российской Федерации преступлением, или виновно в совершении действий, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций; привлечено в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда на территории Российской Федерации; прибыло из третьей страны, где ему не грозило преследование; прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека; прибыло из страны, с которой Российская Федерация имеет соглашение о безвизовом пересечении границ, без ущерба для права данного лица на убежище в соответствии с Законом Российской Федерации «О беженцах»; представило заведомо ложные сведения; имеет гражданство третьей страны, где оно не преследуется; не может или не желает вернуться в страну своей гражданской принадлежности или страну своего обычного местожительства по экономическим причинам либо вследствие голода или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Важное значение имеет также ст. 1 Декларации 1967 г., которая устанавливает, что оценка оснований для предоставления убежища лежит на предоставляющем это убежище государстве. Предоставляя политическое убежище, Российская Федерация предоставляет лицам, которым предоставлено политическое убежище, права и свободы и возлагает обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Лицу, которому предоставлено Российской Федерацией политическое убежище, а также членам его семьи, выдается свидетельство установленного образца. Этот документ и является документом, удостоверяющим личность для лиц, получивших политическое убежище в Российской Федерации.

Лицо может быть лишено предоставленного ему Российской Федерацией политического убежища по соображениям государственной безопасности, а также если это лицо занимается деятельностью, противоречащей целям и принципам Организации Объединенных Наций, либо если оно совершило преступление и в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

В соответствии с п. «в» ст. 89 Конституции РФ Президент награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания, высшие воинские и специальные звания, осуществляет помилование. Помилование – это высший акт гуманности в отношении конкретного физического лица, осужденного за преступления. Лицо освобождается от дальнейшего отбытия наказания либо наказание сокращается или заменяется более мягким наказанием.

В целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в Российской Федерации указом Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 учреждена должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, назначение на которую и освобождение от которой осуществляет Президент РФ.

Механизмы реализации и защиты основополагающих прав детей, таких как право на охрану здоровья и медицинскую помощь, на жилище, образование, социальное обеспечение в случае болезни, инвалидности, потери кормильца (ст. 39–41, 43 Конституции РФ), нашли свое отражение в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы^256, Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года^257, Концепции государственной семейной политики в Российской Федерации до 2025 года^258 и приоритетных национальных проектах «Здоровье» и «Образование», федеральных целевых программах.

Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка для выполнения возложенных на него обязанностей предоставляются следующие права:

– запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц;

– беспрепятственно посещать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации;

– проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от них соответствующие разъяснения;

– направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействиях) которых они усматривают нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов;

– привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся прав ребенка, научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе и на договорной основе.

В апреле 2013 г. был принят закон, регулирующий статус уполномоченных по защите прав предпринимателей. Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и его рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, обеспечивающим гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Российской Федерации.

Основными задачами Уполномоченного являются: защита прав и законных интересов российских и иностранных субъектов предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации и российских субъектов предпринимательской деятельности на территориях иностранных государств в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями; осуществление контроля за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления; содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности; взаимодействие с предпринимательским сообществом; участие в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности, защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.

В ходе рассмотрения жалобы Уполномоченный по правам предпринимателей вправе: запрашивать и получать от органов государственной власти, органов местного самоуправления и у должностных лиц необходимые сведения, документы и материалы; беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления при предъявлении служебного удостоверения; в целях защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, подозреваемых, обвиняемых и осужденных по делам о преступлениях, предусмотренных ст. 159–159.6, 160 и 165 Уголовного кодекса Российской Федерации, если эти преступления совершены в сфере предпринимательской деятельности, а также ст. 171–172, 173.1–174.1, 176–178, 180, 181, 183, 185, 185.2–185-4, 190–199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации, без специального разрешения посещать места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и учреждения, исполняющие уголовные наказания в виде лишения свободы; принимать с письменного согласия заявителя участие в выездной проверке, проводимой в отношении заявителя в рамках государственного контроля (надзора) или муниципального контроля; одновременно с обжалованием в судебном порядке ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, нарушающих права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности, выносить подлежащие немедленному исполнению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об общих принципах организации местного самоуправления, предписания о приостановлении их действия до вступления в законную силу судебного акта, вынесенного по результатам рассмотрения заявления Уполномоченного.

Руководители и иные должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления обязаны обеспечить прием Уполномоченного, направить ответ в письменной форме на обращение Уполномоченного, а также предоставить Уполномоченному запрашиваемые сведения, документы и материалы в срок, не превышающий пятнадцати дней со дня получения соответствующего обращения. Ответ на обращение Уполномоченного направляется за подписью должностного лица, которому оно непосредственно было адресовано.

В целях рассмотрения обращений Уполномоченного органы прокуратуры, правоохранительные органы, органы государственной власти по инициативе Уполномоченного могут создавать рабочие группы.

Мы обозначили только тот круг вопросов, которые в соответствии с Конституцией может решить только Президент. Обычно граждане обращаются к Президенту как к своей последней надежде для оказания воздействия на тех, кто должен был решить соответствующий вопрос. Рассмотренные средства, с помощью которых Президент РФ может защитить права и свободы личности, позволяют сделать вывод, что в его распоряжении есть эффективные правозащитные механизмы, активное использование которых позволяет выполнять конституционно закрепленную функцию защитника интересов личности, что вытекает из ч. 2 ст. 80 Конституции РФ.

2.3. Органы законодательной и исполнительной власти как субъекты защиты прав и свобод человека и гражданина

Для федеральных органов законодательной и исполнительной ветвей власти, а также законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление охраны и защита конституционных прав и свобод человека и гражданина не является основной функцией.

Согласно Конституции РФ, Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации и состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Несмотря на то, что Совет Федерации и Государственная Дума официально объединяются в один орган – Федеральное Собрание, на самом деле такого функционирующего в единстве органа не существует. С одной стороны, у них нет совместных организационных форм работы, с другой – палаты реально разобщены, в них заложены как бы не совпадающие политические и региональные интересы^259. Конституционный Суд РФ, рассматривая ст. 94 Конституции во взаимосвязи с ее ст. 1 и 5, полагает, что представительным и законодательным органом Российской Федерации именно как федеративного государства является парламент в целом, т. е. Совет Федерации и Государственная Дума, полномочия которых соответствующим образом сбалансированы^260. Народное представительство в деятельности Федерального Собрания реализуется путем проведения периодических и свободных выборов, направленных на выявление интересов различных социальных групп, учет федеративных отношений, обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей общества к другим на основе свободного волеизъявления избирателей.

Россия – федеративное государство. Будучи сложным государством, она состоит из государственных образований – субъектов, обладающих определенной политической и юридической самостоятельностью. Принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предопределяет в этом смысле не только организацию государственной власти в субъектах Российской Федерации, но и взаимодействие двух уровней единой федеративной системы – Федерации и ее субъектов в лице соответствующих органов.

Двухуровневая система органов государственной власти в Российской Федерации – федеральных и субъектов Федерации обусловливает необходимость разграничения предметов ведения и полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина между данными органами. В ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование прав национальных меньшинств (п. «в» ст. 71 Конституции РФ). Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72). Итак, прерогативой Российской Федерации является регулирование прав и свобод человека и гражданина, а к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится лишь защита прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, на Российской Федерации лежит ответственность за единую регламентацию прав и свобод на всей территории страны.

Федеральное Собрание РФ существенно отличается от Верховного Совета СССР по наименованию, внутренней структуре, порядку формирования палат, предметам их ведения, процедуре принятия законов, а также правовому статусу парламентария. Изменился конституционный статус законодательного и представительного органа государственной власти Российской Федерации. Если прежней конституцией высший орган государственной власти – Верховный Совет СССР – был «правомочен решать все вопросы, отнесенные настоящей Конституцией к ведению Союза ССР» [ст. 108 Конституции СССР, то же самое текстуально провозглашала Конституция РСФСР (ст. 104) по отношению к Верховному Совету РСФСР], то в новой Конституции перечень вопросов, подлежащих рассмотрению палатами Федерального Собрания, более ограничен. Федеральное Собрание РФ не имеет компетенции, которую палаты осуществляли бы на совместных заседаниях. Более того, согласно ст. 100 Конституции РФ, Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Палаты могут собираться совместно только для заслушивания посланий Президента РФ, Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Если раньше обе палаты обладали абсолютно одинаковыми полномочиями и на равных основаниях участвовали в принятии законов, то теперь каждая палата имеет собственную компетенцию, которая закреплена в Конституции РФ, и самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению. Так, например, Совет Федерации не имеет отношения к формированию Правительства РФ, принятию постановлений об амнистии, а Государственная Дума – к формированию высших судебно-прокурорских органов власти, решению вопроса об использовании воинских формирований России за рубежом.

Если раньше закон принимался большинством голосов членов палаты, то теперь он сначала принимается Государственной Думой, потом одобряется Советом Федерации, а уже затем передается Президенту РФ для подписания и обнародования^261.

Конституционные основы правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации представляют собой закрепленные в Конституции Российской Федерации исходные начала, составляющие основу для выстраивания правового статуса Федерального Собрания Российской Федерации. К ним относятся принципы: демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления [ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 2 и 3), 5 (ч. 2 и 3)], народного суверенитета (ч. 1 ст. 3), разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10), принцип участия граждан Российской Федерации в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32).

Важное значение для правового регулирования конституционно-правового статуса Федерального Собрания имеют решения Конституционного Суда, в которых содержатся: а) положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, необходимое для определения результатов голосования; б) положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно численности каждой палаты)262; в) процедуру обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона не позднее четырнадцати дней после его передачи Государственной Думой; квалификация федерального закона, не рассмотренного Советом Федерации в течение четырнадцати дней, как не одобренного Верхней палатой парламента^263; г) определение понятия «принятый федеральный закон» как закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации в соответствии с ч. 1–4 ст. 105 Конституции РФ; закон, повторно принятый Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ; закон, одобренный Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ^264.

К примеру, Положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции РФ, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы ст. 95 (ч. 3) Конституции РФ – 450 депутатов.

Положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащиеся в ст. 107 (ч. 3) и ст. 135 (ч. 2) Конституции РФ, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной ст. 95 (ч. 2 и 3) Конституции РФ^265.

Статьи 94–109 Конституции РФ являются развитием основ конституционного строя. Таким образом, статус Федерального Собрания в числе органов, осуществляющих государственную власть, также отнесен к основам конституционного строя и может быть изменен не иначе как в соответствии со ст. 135 и 136 Конституции РФ.

Конституционно-правовой статус Федерального Собрания характеризуется независимостью в системе органов государственной власти. Его законодательная деятельность ограничивается только Конституцией, а законодательное регулирование правового статуса российского парламента нашло отражение в системе федеральных законов. Существует два основных способа уточнения положений Конституции, определяющих статус Федерального Собрания. Во-первых, по спорным конституционным вопросам либо при восполнении пробелов в Конституции возможно толкование ее Конституционным Судом РФ в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции. Во-вторых, палаты Федерального Собрания могут самостоятельно решать большинство вопросов, относящихся к организации их работы, путем принятия регламентов палат, а в случае необходимости – и федеральных законов. Принятие федеральных законов необходимо, в частности, для решения ряда вопросов, связанных с определением статуса депутата палат Федерального Собрания, статуса и порядка деятельности комитетов и комиссий палат Федерального Собрания.

Федеральный парламент не вправе принимать законы, противоречащие Конституции РФ. Эта обязанность парламента предусмотрена ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, закрепляющей, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Правовым последствием нарушения данной обязанности является признание Конституционным Судом РФ федеральных законов не соответствующими Конституции РФ и утратившими силу (ч. 2 и ч. 6 ст. 125 Конституции РФ).

Отличается и порядок формирования палат Федерального Собрания. Так, согласно ст. 95 Конституции РФ в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти. С принятием Республики Крым и города Севастополя в состав Российской Федерации субъектов стало 85, а членов Совета Федерации – 170.

В России как федеративном государстве Совет Федерации имеет двойственную природу. С одной стороны, будучи палатой общенационального парламента, Совет Федерации призван осуществлять свою деятельность в интересах всего российского народа. С другой стороны, данная палата представляет интересы субъектов Российской Федерации. Это обусловливает наличие особых задач и функций у Совета Федерации, связанных с отражением интересов как Федерации в целом, так и субъектов Российской Федерации, с поиском баланса федеральных и региональных интересов. Двойственная природа Совета Федерации влияет на содержание его конституционно-правового статуса, под которым понимаются урегулированные нормами конституционного права принципы организации и деятельности, порядок формирования, полномочия, гарантии деятельности Совета Федерации; организационно-правовые взаимоотношения с иными государственными органами в Российской Федерации^266.

Конституция РФ отводит Совету Федерации в федеральном законодательном процессе особое место. Помимо того, что Совет Федерации обладает правом законодательной инициативы, он является еще и непосредственным участником законодательного процесса. В его полномочия входят рассмотрение федеральных и федеральных конституционных законов, принятых (одобренных) Государственной Думой, а также повторное рассмотрение федеральных законов после отклонения их Президентом РФ и (или) Советом Федерации. Самостоятельным полномочием является также участие Совета Федерации в процедуре рассмотрения и принятия поправок к Конституции РФ.

Законодательные полномочия Совета Федерации относятся к числу тех полномочий, которые он осуществляет самостоятельно, независимо, в частности от другой палаты Федерального Собрания – Государственной Думы^267.

Совет Федерации не имеет срока полномочий. Следовательно, у него нет и созывов. Эта палата – постоянно функционирующий орган парламента, состав которого меняется по ходу работы.

Государственная Дума – основная законодательная палата Федерального Собрания. Порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается Федеральным законом от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»268. Законодательство о выборах депутатов Государственной Думы основывается на Конституции Российской Федерации и состоит также из Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и других федеральных законов.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избранных в данный момент по спискам политических партий. Со следующих выборов депутатов седьмого созыва 225 депутатов будут избираться в территориальных избирательных округах по мажоритарной избирательной системе относительного большинства и 225 депутатов – по федеральным спискам партий и движений по пропорциональной избирательной системе. Государственная Дума избирается сроком на пять лет. Полномочия Думы прекращаются с момента начала работы Думы нового созыва (ч. 4 ст. 99 Конституции). Дума нового созыва приступает к работе, если она избрана в правомочном составе не менее чем двумя третями от общего числа депутатов (450), что обеспечивает преемственность законодательной власти. Основное направление деятельности Государственной Думы – принятие федеральных и федеральных конституционных законов. Для осуществления этих целей Государственная Дума собирается на сессии: весеннюю и осеннюю.

Сессия Государственной Думы состоит в проведении пленарных заседаний Совета Государственной Думы, заседаний ее комитетов и комиссий, парламентских слушаний, работы депутатов во фракциях, в депутатских группах, комитетах и комиссиях.

Парламентские слушания проводятся, как правило, открыто, на них обсуждаются: законопроекты, требующие широкого публичного обсуждения; международные договоры, представленные на ратификацию; федеральный бюджет; другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики.

В Государственной Думе создаются депутатские фракции.

Основными структурными подразделениями Государственной Думы являются комитеты. Комитет Государственной Думы – постоянно действующий орган Государственной Думы. Комитеты Государственной Думы по вопросам их ведения: осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой; осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы; в соответствии с решениями палаты подготавливают запросы в Конституционный Суд РФ; организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания; дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета; решают вопросы организации своей деятельности.

В Государственной Думе шестого созыва 30 комитетов: по конституционному законодательству и государственному строительству; по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству; по труду и социальной политике и делам ветеранов, по бюджету и налогам и т. д.

Комитеты Государственной Думы образуются на срок, не превышающий срока полномочий Государственной Думы данного созыва.

Рабочими органами Государственной Думы являются также комиссии. В отличие от комитетов – постоянно действующих органов палаты – деятельность комиссий ограничена определенным сроком или конкретной задачей, по мере выполнения которой они прекращают свою деятельность. Государственная Дума образует следующие комиссии: мандатную, по этике, для дачи заключения, предусмотренного ч. 2 ст. 93 Конституции РФ, и др. Мандатная комиссия Государственной Думы образуется на срок полномочий Государственной Думы данного созыва и имеет статус комитета.

Все депутаты Государственной Думы за исключением Председателя Государственной Думы, его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязаны состоять в одном из комитетов палаты. При этом депутат Государственной Думы может быть членом только одного комитета.

Основной формой работы комитетов и комиссий являются заседания, которые проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседания правомочны, если на них присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии.

Другой формой работы комитетов и комиссий являются парламентские слушания, конференции, совещания, семинары, проводимые в целях выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности, а также по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий.

Путем утверждения бюджета парламент определяет собственные расходы. Он сам устанавливает порядок своей работы, структуру аппарата, число и наименование комитетов и комиссий.

Парламент вправе решать вопрос о досрочном прекращении полномочий Президента РФ, доверии Правительству РФ. Ежегодно Государственная Дума заслушивает отчет о работе Правительства РФ, Счетной палаты РФ, заслушивает ежегодные отчеты и доклады Председателя ЦБ РФ о деятельности Банка России, Уполномоченного по права человека в Российской Федерации, Уполномоченного по правам ребенка в Российской Федерации, отдельных министров. Представители Федерального Собрания РФ могут привлекаться к работе правительственной комиссии по расследованию причин возникновения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.

В своей организации и деятельности Государственная Дума и Совет Федерации призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации – прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации. В связи с этим различна и их компетенция.

Как мы уже отмечали, Государственная Дума Федерального Собрания РФ реализует права и свободы, провозглашенные Конституцией РФ, посредством принятия законов, т. е. нормативных правовых актов высшей юридической силы. Однако она связана в этом процессе решением Совета Федерации Федерального Собрания РФ и согласием Президента РФ. Таким образом, в процессе принятия закона участвует Государственная Дума, Совет Федерации и Президент. В числе федеральных законов, регулирующих вопросы охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина и прав национальных меньшинств, следует назвать Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ (в ред. от 25 ноября 2013 г.) «Об актах гражданского состояния»269; Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ (в ред. от 5 апреля 2009 г.) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»270; законы Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 (в ред. от 25 ноября 2013 г.) «О вынужденных переселенцах»271; от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 (в ред. от 2 июня 2013 г.) «О беженцах»272 и др.

В настоящее время существует ряд проблем в законодательной деятельности, которые не позволяют эффективно защитить права и свободы личности. К ним относятся недостатки, имеющие место при разработке правовых актов, такие как: отсутствие логичной концепции законопроекта, ее нечеткое структурирование; определение цели в отрыве от объективных законов общественного развития; недостаточность и несоответствие средств реализации законопроекта его цели; множественность и фрагментарность законов; дублирование, противоречивость, параллелизм, хаотичность, отсутствие должного обоснования, правового регулирования общественных отношений; превалирование массива подзаконных актов над законами, приводящее в итоге к поспешному преобразованию подзаконных и даже ведомственных актов в законодательные (например, налоговые); отсутствие логичного прогноза действия будущего акта с четким определением планируемых изменений в регулируемой сфере^273; декларированность, казуистичность принимаемых законов, их целенаправленность на решение сиюминутных задач; игнорирование принципа историзма.

Большой вред наносят попытки законодателя не учитывать нормотворческий опыт советского государства, кстати, оказавший большое влияние на законодательство других государств, особенно европейских. Необходимо больше учитывать опыт законотворчества двух последних столетий развития Российского государства. Стремление к бездумному заимствованию иностранной законодательной техники усложняет процесс уяснения рядовыми гражданами способов защиты своих прав и свобод. Большинство законов сложны для восприятия, расплывчаты и многословны. Это позволяет чиновникам уточнять и разъяснять их ведомственными актами, чаще всего неизвестными неспециалисту. Прежде всего, игнорируется научная технология закона. Акты готовятся наспех, с ошибками, без экономических и финансовых расчетов, без предвидения и прогнозов последствий их действия. Зачастую законы оторваны от реальной социально-экономической ситуации в обществе, не просчитываются социальные последствия применения тех или иных законов. Все это создает негативный эффект для отдельного человека, общества в целом, государства, не способствует защите его прав и свобод. В целях усиления законодательной защиты прав граждан необходимо не только принимать новые акты, но и систематизировать действующее законодательство.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что законодатель часто пытается защитить лишь отдельные категории лиц, права которых наиболее значимы для государства (судьи, работники правоохранительных органов, старики, дети и т. д.). Однако сегодня в стране сложилась ситуация, требующая законодательного регулирования защищенности прав и свобод всего населения.

Полномочия законодательных органов в правозащитной сфере не исчерпываются лишь законотворчеством. Защита прав и свобод обеспечивается с помощью института парламентского контроля^274. Парламентский контроль в Российской Федерации – это вид политического контроля, сочетающего в себе черты государственного контроля и элемента народовластия, который заключается в осуществлении Федеральным Собранием Российской Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации как органами представительной демократии деятельности, урегулированной Конституцией Российской Федерации и иными федеральными законами, направленной на защиту прав и свобод граждан, а также обеспечение законности и правопорядка и состоящий в проверке соблюдения иными органами государственной власти этих прав, свобод и законных интересов, исполнения законов, а также выявления и устранения причин, препятствующих их исполнению^275. Эту функцию они реализуют через заслушивание отчетов правительства (администрации), депутатские запросы, парламентские расследования, а также создаваемые ими комитеты, комиссии, контрольно-счетные палаты.

Основными целями парламентского контроля являются: обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов; защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; укрепление законности и правопорядка; выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения; противодействие коррупции; изучение практики применения законодательства Российской Федерации, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации и повышение эффективности его исполнения.

В области контрольных функций парламент обладает правом контроля за исполнением Правительством федерального бюджета (п. 5 ст. 101). В бюджете отражены финансовые источники, за счет которых осуществляются права и свободы человека и гражданина. Однако финансовая поддержка Федеральным Собранием РФ реализации прав и свобод возможна лишь в том случае, если законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации (ч. 3 ст. 104).

В частности, ч. 5 ст. 101 Конституции гласит, что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату». Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему. Согласно Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ (ред. от 4 ноября 2014 г.) «О Счетной палате Российской Федерации» (5 апреля 2013 г.) в рамках задач, определенных законодательством Российской Федерации, Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена, в том числе в связи с роспуском Государственной Думы.

Парламентский контроль осуществляется гласно. Информация о нем должна быть открытой для общества и СМИ, в том числе через Интернет. Общее руководство организацией и проведением парламентского контроля возлагается на председателей палат Федерального Собрания РФ и их заместителей.

В системе защиты прав и свобод человека и гражданина важная роль принадлежит такой форме парламентского контроля, как парламентское расследование. Правовое регулирование парламентского расследования нашло отражение в Федеральном законе от 27 декабря 2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собрания» от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ (с изм.)276, где установлены предмет, основания, порядок проведения и организационные формы парламентского расследования. После принятия вышеназванного Федерального закона приняты аналогичные законы в некоторых субъектах Российской Федерации.

Целями парламентского расследования являются: защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; обеспечение палатами Федерального Собрания Российской Федерации контроля деятельности Правительства Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; выявление причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, информирование о них общества, а также оказание содействия в устранении таких причин и условий.

Парламентское расследование проводится на основе принципов законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, уважения чести и достоинства личности, равенства граждан перед законом, коллегиальности, объективности и гласности. Парламентское расследование не подменяет собой дознание, предварительное следствие и судопроизводство. Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются события, ставшие известными членам Совета Федерации или депутатам Государственной Думы и связанные с фактами и обстоятельствами, указанными в законе. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» основанием для возбуждения парламентского расследования является также предложение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина.

При поддержке инициативы возбуждения парламентского расследования и принятии решения о возбуждении парламентского расследования палаты Федерального Собрания на паритетных началах формируют комиссию, состоящую из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Комиссию возглавляют обладающие равными правами сопредседатели, избираемые палатами Собрания. К примеру, Федеральное Собрание РФ воспользовалось своим правом на проведение парламентского расследования, объектом которого явилась авария на Саяно-Шушенской ГЭС. В итоговом докладе парламентской комиссии среди причин аварии указаны недопустимо низкая ответственность эксплуатационного персонала и руководства станции, злоупотребление ими служебным положением^277.

Не подлежат парламентскому расследованию: деятельность Президента РФ; деятельность по осуществлению правосудия; деятельность органов дознания и предварительного следствия; установление виновности конкретных лиц в совершении преступления.

По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии, который направляется в палаты Федерального Собрания. Палаты Федерального Собрания в течение одного месяца рассматривают и утверждают итоговый доклад. В случае если итоговый доклад не утвержден хотя бы одной из палат, деятельность комиссии прекращается. В заседаниях палат Федерального Собрания России при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада вправе участвовать Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации.

Утвержденный палатами доклад направляется Президенту РФ и Правительству РФ, которое обязано рассмотреть его на своем заседании, затем он публикуется в установленном порядке, а также размещается в сети Интернет. После чего парламентское расследование считается завершенным.

Немаловажное значение в защите прав и свобод человека и гражданина играет исполнительная власть. Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции, Правительство Российской Федерации – орган, осуществляющий исполнительную власть Российской Федерации. Как видим, Конституция не называет Правительство Российской Федерации высшим органом исполнительной власти, но в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации»278 в заголовке ст. 1 Правительство Российской Федерации определяется как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Правительство России возглавляет единую систему органов исполнительной власти. Это означает, что Правительство России управляет деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам, отнесенным Конституцией России к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции России) и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72 Конституции России). По этим вопросам федеральные исполнительные органы и исполнительные органы субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Конституция РФ в ст. 114 возлагает на Правительство Российской Федерации полномочия по осуществлению мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. В соответствии со ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» на Правительство возлагается полномочие по осуществлению государственного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами. Закон определяет основные направления деятельности высшего органа исполнительной власти в сфере охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики, содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики, взаимодействует с общественными объединениями и религиозными организациями, разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы. В соответствии со ст. 19 вышеназванного закона полномочия Правительства в сфере защиты прав и свобод граждан достаточно большие. К наиболее важным из них можно отнести: участие в разработке и реализации политики в области безопасности личности; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности, общественного порядка, борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями. Правительство РФ принимает активное участие в реализации трудовых прав граждан; обеспечивает проведение программ по защите от безработицы и охране здоровья, принимает меры по защите прав малочисленных народов, защищает права граждан за рубежом и другие. Правительство должно проводить, прежде всего, разумную экономическую политику или осуществлять экономическую защиту прав каждой личности с помощью различных экономических рычагов и др. В этих целях Правительство вправе принимать постановления и распоряжения.

Обеспечивая реализацию законов и актов главы государства, органы исполнительной власти достаточно свободны в принятии оперативных управленческих решений. В их ведении сосредоточены колоссальные материальные ресурсы, им предоставлены широкие полномочия по кадровым вопросам, созданию собственных нормативных актов. Об этом свидетельствуют нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств.

При необходимости Правительство вносит предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Конституция наделяет Правительство РФ правом давать заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые из федерального бюджета. Правительство может направлять в Думу поправки к любым законопроектам, а также официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах.

В то же время следует иметь в виду, что отрицательное заключение Правительства на законопроект не препятствует принятию закона. Реализация этого права способствует более взвешенному подходу депутатов к принятию законов, препятствует принятию популистских законов. В качестве примера можно привести принятие Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ (с изм.), на реализацию которого не были выделены средства из государственного бюджета.

Если на федеральном уровне исполнительную власть осуществляет Правительство РФ, которое в этой связи и издает нормативные акты, то для их применения создаются федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Федеральные министерства разрабатывают государственную политику и обеспечивают нормативное правовое регулирование ее реализации в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральные агентства осуществляют функции по оказанию государственных услуг, т. е. предоставляют непосредственно или через подведомственные им учреждения, иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуги гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты и в других, установленных федеральными законами областях, и управлению государственным имуществом. Федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности; осуществляют действия по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ и действующими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения и т. д.

Граждане Российской Федерации реализуют свое конституционное право на подачу различного рода обращений, к примеру, в отдел по работе с обращениями граждан Аппарата Правительства Российской Федерации. Можно привести следующие статистические данные. В декабре 2014 г. в адрес Правительства Российской Федерации поступило 9851 обращений, в том числе 303 коллективных, под которыми поставили подписи 65 936 чел. Всего за 2014 г. в Правительство Российской Федерации поступило 97 179 писем, из них 2922 коллективных с подписями 198 406 граждан.

В форме электронного документа на официальный сайт Правительства Российской Федерации поступило свыше 6,5 тыс. обращений. За год их число составило приблизительно 64 тыс.

В декабре 2014 г. лидирующие позиции по количеству поступившей корреспонденции занимали вопросы жилищно-коммунального характера. Также авторы активно направляли в адрес Правительства Российской Федерации обращения, затрагивающие проблему роста курса иностранной валюты по отношению к российскому рублю. Граждане, взявшие ипотечные валютные кредиты, просили оказать содействие в рефинансировании займов. Акцент делался на необходимости разработки механизма защиты клиентов банков в подобной ситуации. Также тревога авторов была обусловлена ростом цен на товары первой необходимости и их возможным дефицитом после новогодних праздников. В поступающей корреспонденции заявители выступали с критикой предложения о промышленной добыче дальневосточных тюленей.

В федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения направлено 2591 обращение, в региональные органы исполнительной власти – 2356 заявлений. В органы местного самоуправления, органы прокуратуры и другие организации переадресовано по принадлежности 4022 письма. На контроль взято 418 обращений^279.

Как мы уже отмечали в отношении органов исполнительной власти, защита конституционных прав граждан не определена в качестве приоритета деятельности, в их деятельности преобладают вопросы административно-хозяйственного характера. Практика свидетельствует, что исполнительная власть не свободна от ошибок, а нередко и злоупотреблений при решении вопросов, касающихся прав и свобод личности. Отсутствие четкой правовой регламентации деятельности государственных органов и отдельных чиновников лишает граждан возможности защищать свои права, создает условия для коррупции и произвола чиновников. Поэтому ряд авторов считает, что в России необходима дополнительная система защиты прав и свобод граждан от нарушений со стороны органов исполнительной власти, т. е. административная юстиция. Подобные органы должны быть независимы от органов государственной администрации и общих судов^280. Создание административной юстиции повлечет за собой не только улучшение защиты прав и свобод личности, но и позволит повысить качество работы государственных и местных органов.

Не вызывает сомнения, что степень защищенности прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и ее субъектах зависит от совершенства правовых механизмов их обеспечения, от экономического потенциала нашего общества. На современном этапе все это может быть осуществлено путем обеспечения первоочередности решения проблем законодательного регулирования конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, средств и условий их обеспечения; совершенствования состава действующих конституционных прав и свобод человека и гражданина; развития системы конституционного надзора за созданием и реализацией государственными органами, должностными лицами и гражданами условий и средств обеспечения действия прав и свобод человека и гражданина в государстве. Реализация усилий и мер государственно-правового характера с учетом этих направлений деятельности позволит сформулировать надежный и многоуровневый организационно-правовой механизм обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина как в Российской Федерации в целом, так и в ее субъектах^281. И как мы только что обосновали, в решении этих задач существенная роль принадлежит органам законодательной и исполнительной власти.

Как известно, эффективность деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации очень во многом зависит от правильной организации законопроектной деятельности. Однако пока в этом направлении приходится констатировать наличие слишком многих недостатков. Снижают качество подготавливаемых проектов поспешность, слабость информационной базы, нехватка аналитических материалов и прогнозов, несогласованность между разными субъектами законодательной инициативы и разработчиками.

2.4. Особенности участия государственных органов субъектов Российской Федерации в защите прав и свобод человека и гражданина

Защита прав и свобод человека и гражданина осуществляется и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации 1993 г. (ст. 5, 76) существенно перераспределила законодательные полномочия между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами, в результате субъекты Российской Федерации получили большие возможности не только для принятия законов, но и создания правовой основы для законодательного процесса. Однако здесь следует иметь в виду, что деятельность законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации ограничена их территорией и организационно не связана с Парламентом Российской Федерации. Поэтому существует лишь одна возможность их взаимодействия, которая проявляется в установлении федеральным законодательством правовых форм участия регионов в законотворчестве Парламента Российской Федерации. Так, ст. 104 Конституции Российской Федерации наделяет законодательные органы субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы общего характера по любым вопросам, являющимся предметом федерального законодательного регулирования, наравне с Президентом РФ, Советом Федерации, членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы и Правительством РФ. При этом не предусматриваются какие-либо ограничения по внесению законодательных инициатив с точки зрения содержания проектов законов. Таким образом, субъекты Российской Федерации пользуются универсальным правом законодательной инициативы, что свидетельствует об их значительном потенциале в определении федеральной законодательной политики.

В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации принадлежит право осуществления законодательной инициативы от имени субъекта Федерации. Участие регионов в законодательном процессе на уровне Российской Федерации имеет большое значение для создания единой правовой основы российского государства.

Положительный эффект заключается в том, что законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации могут использовать предоставленное право для наиболее полного отражения в федеральном законодательстве специфических экономических, природных, демографических, национальных и иных условий регионов. К таким нормам, например, могут относиться: порядок взимания федеральных налогов, основы ценовой политики, отношения в сфере собственности и другие. Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные гарантии прав и свобод человека и гражданина, и такие возможности нередко прямо предусматриваются федеральными законами. Например, Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (в ред. от 2 декабря 2013 г.) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»282; от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 г. и с изменениями, вступившими в силу с 1 января 2014 г.) «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»283 и др. Субъекты Российской Федерации, создавая правовые нормы, устанавливающие процедуру осуществления законодательной инициативы, должны согласовывать их с федеральными нормами, установленными Регламентом Государственной Думы.

От степени соответствия регионального нормативного регулирования осуществления законодательной инициативы законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации федеральному законодательству зависит эффективность осуществлении самого предоставленного права. В субъектах Российской Федерации, так же, как и в Федерации, запрещено издавать законы, иные правовые акты, а также осуществлять иные действия (бездействия), отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Такой запрет содержат, например, в конституции Алтая (ст. 25), Чувашии (ч. 3 ст. 14), уставы Забайкальского (ч. 3 ст. 109) и Камчатского (ч. 5 ст. 2) краев, Иркутской (ч. 5 ст. 1), Тверской (ст. 44) и др. областей.

Поскольку субъекты Российской Федерации наиболее тесно связаны с процессами реализации федерального законодательства, то они всегда значительно раньше федеральных органов обнаруживают нормы, которые фактически утратили силу, препятствуют развитию прогрессивных отношений в обществе, а также малоэффективные правовые средства: жесткие или слишком мягкие санкции, отсутствие должных стимулов правомерного поведения^284.

В. Т. Кабышев сформулировал ряд правил, формально определяющих объем законодательства субъектов в сфере прав и свобод человека, которые заключаются в следующем: недопустимость двойного федерального и регионального правового регулирования схожих общественных отношений, возможность установления субъектом Федерации дополнительных прав и свобод личности за счет собственных ресурсов, в том числе прав и свобод личности, обусловленных региональными особенностями климатического, техногенного, национально-этнического, социального характера^285.

О том, что соблюдение прав и свобод человека и гражданина определяет смысл, содержание и применение законов края, деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления и обеспечивается правосудием, подчеркивается в ст. 2 Устава Приморского края. Аналогичны гл. II Устава Вологодской области, разд. 1 и гл. 13 Устава Воронежской области, ст. 5 и 74 Устава Калининградской области, ст. 3 Устава Костромской области, разд. 1 и ст. 87 Устава Курской области, ст. 10, 14 и гл. III Устава Самарской области, гл. III Устава Саратовской области, ст. 10 и 74 Устава Смоленской области, ст. 8 Устава Ненецкого автономного округа. Многие другие положения уставов субъектов России также прямо или косвенно касаются прав и свобод человека и гражданина.

В конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации содержатся нормы, посвященные контрольным полномочиям, которые обусловлены его назначением и функциями. В ряде субъектов приняты и в этой сфере действуют специальные законы: в Сахалинской области действует Закон Сахалинской области «О контрольной деятельности Сахалинской областной Думы»286. В Хабаровском крае – Закон «Об осуществлении Законодательной Думой Хабаровского края контроля за соблюдением и исполнением законов Хабаровского края»287. В качестве примера можно привести Устав города Москвы, определяющий, что Московская городская Дума осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы, исполнением бюджета города Москвы, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов города Москвы, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью города Москвы (ст. 38). Устав Псковской области (ст. 32) и другие конституции (уставы) включают аналогичную норму. Статья 45 Устава Вологодской области содержит еще больший перечень направлений, по которым законодательное собрание области осуществляет контрольные полномочия. Так, Законодательное Собрание области самостоятельно или через создаваемые им органы осуществляет контроль за: соблюдением и исполнением законов и постановлений Законодательного Собрания области; исполнением областного бюджета, использованием кредитных ресурсов и ассигнований из федерального бюджета; исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; использованием органами местного самоуправления средств областного бюджета в соответствии с действующим законодательством; выполнением программ социально-экономического развития области; соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью области; исполнением договоров, заключенных от имени области как субъекта Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ неоднократно признавал неконституционность положений законов ряда субъектов Федерации, нарушающих принцип равноправия граждан и ограничивающих их права и свободы. В постановлении Конституционного Суда РФ от 21 июня 1996 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 20 Закона Республики Башкортостан “О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан» подчеркивается, что введение субъектами Российской Федерации дополнительных по сравнению с федеральным законом требований, ограничивающих права граждан, проживающих на территории данного субъекта, ставит граждан в неравные условия с гражданами других субъектов Российской Федерации, что не соответствует ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина^288. В определении от 3 февраля 2000 г. «По жалобе гражданки Медиковой Нины Петровны на нарушение ее конституционных прав положениям части первой статьи 16 Закона Краснодарского края “Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае”» Конституционный Суд РФ еще раз указал на недопустимость установления законами субъектов Российской Федерации оснований ограничения или условий реализации конституционных прав граждан^289.

К сожалению, в правотворческой и правоприменительной практике нередки случаи нарушения принципа равенства прав и свобод. Так, например, федеральное законодательство предусматривает определенные гарантированные государством социальные услуги, оказываемые гражданам пожилого возраста и инвалидам. В то же время Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» не закрепляет набор социальных услуг, оказываемых данной категории граждан. Перечень гарантируемых государством социальных услуг утверждается региональными органами исполнительной власти с учетом потребностей населения, проживающего на территории субъектов^290.

Как показывает анализ, в регионах нет единообразия в решении вопросов транспортировки граждан, не имеющих способности передвигаться самостоятельно. В постановлении Правительства Саратовской области «Об утверждении Перечня гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в Саратовской области» закреплена обязанность государственных учреждений предоставлять транспорт при необходимости перевоза клиентов стационарных учреждений социального обслуживания в учреждения для лечения, обучения, участия в культурных мероприятиях, если по состоянию здоровья или условиям пребывания им противопоказано пользоваться общественным транспортом^291. Аналогичная норма установлена в постановлении Правительства Удмуртской Республики «Об утверждении Перечня гарантированных социальных услуг, предоставляемых государственными учреждениями социального обслуживания»292. В постановлении Администрации Смоленской области «Об утверждении перечня гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам в областной государственной системе социальных служб» подобная социальная услуга вообще не предусматривается^293. Отсутствие повсеместно установленной обязанности органов власти осуществлять транспортировку лиц, не имеющих способности самостоятельно передвигаться, – справедливо отмечает К. А. Ишеков, – ставит под сомнение соответствие законодательства субъектов конституционному принципу равенства субъективных прав граждан, относящихся к одной категории, но проживающих в разных субъектах Российской Федерации. Решение проблемы он видит в закреплении на федеральном уровне единого перечня гарантий прав граждан пожилого возраста и инвалидов, включая предоставление услуг по передвижению данной категории лиц в случае необходимости^294.

Всеохватывающий характер и непосредственное действие конституционной регламентации в регионах проявляется в том, что предписания их основных законов общеобязательны для граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории субъекта Федерации. Нормы региональных конституций и уставов обязательны для исполнения органами публичной власти, их должностными лицами, представителями неправительственных объединений. Лица, нарушившие региональные правовые нормы, несут юридическую ответственность по действующему законодательству. Физические и юридические лица вправе обращаться в государственные, в том числе судебно-прокурорские органы, муниципалитеты, непосредственно ссылаясь на нормы конституций и уставов субъектов Федерации. Всем участникам правоотношений обеспечивается защита от произвола и правонарушений.

Прямое действие региональных основных законов пересекается с прямым действием федеральной конституции. Приоритет федеральной конституции неоспорим. Федеральные нормативные правовые акты принимаются по вопросам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов. Их действие не может быть приостановлено субъектами Федерации. Что же касается предметов исключительного ведения субъектов, акты, принятые по этим вопросам, имеют в регионах высшую юридическую силу^295.

В преамбулах конституций и уставов субъектов Российской Федерации и главах, посвященных основам конституционного строя, закрепляются положения о приоритете личности, ее социальной ценности (конституции Башкортостана, Бурятии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии – Преамбула, ст. 2; Дагестана – Преамбула, ст. 3; Северной Осетии – Алании – ст. 2; Чеченской республики – ст. 3; уставы краев: Алтайского – Преамбула, ч. 1 ст. 9; Забайкальского – Преамбула, ст. 8; Камчатского и Пермского – Преамбула, ст. 2; областей: Иркутской – Преамбула, ст. 1; Новосибирской – Преамбула, ст. 2; городов: Москвы – Преамбула, Санкт-Петербурга – ст. 3 и др.).

В большинстве конституций и уставов субъектов Федерации правам и свободам человека и гражданина посвящены самостоятельные разделы (главы). Например, конституции Саха (Якутия), Северной Осетии – Алании, Хакасии (гл. 2 – «Права, свободы и обязанности человека и гражданина»; Мордовии, Дагестана, Карачаево-Черкесии, Чеченской Республики (гл. 2); Алтая (Преамбула, ст. 3 и разд. 2 «Правовой статус человека и гражданина»); уставы Тамбовской, Тверской и Тульской областей (разд. 2 «Человек, гражданин и государственная власть»); Приморского края (гл. 2 Устава – «Человек и власть») и др. Разделы (главы) региональных основных законов, посвященные правам и свободам человека и гражданина, практически воспроизводят комплекс аналогичных федеральных конституционных норм. В то же время в ряде региональных основных законов (уставы Забайкальского, Краснодарского и Пермского краев; Астраханской, Иркутской, Ленинградской, Ульяновской областей, г. Москвы и др.) отсутствуют разделы (главы), посвященные правам и свободам личности. В этих актах имеются отдельные статьи, констатирующие, что на территории соответствующего субъекта без всяких ограничений и изъятий действуют права и свободы человека и гражданина, установленные Конституцией Российской Федерации (уставы Забайкальского края – ст. 8, Сахалинской области – ст. 8, г. Санкт-Петербурга – ст. 3, Еврейской автономной области – ст. 8 и др.)296.

На наш взгляд, субъекты Федерации как минимум вправе воспроизводить федеральные нормы о правах и свободах в своих актах, а также регулировать права и свободы в режиме делегирования, когда федеральное законодательство предусматривает принятие региональных актов в обсуждаемой области. Скажем, федеральное законодательство о судебной системе предусматривает принятие законов субъектов Федерации о конституционных (уставных) судах. Тем самым Федерация делегирует субъектам Федерации правомочия о регулировании прав граждан в сфере отправления конституционного (уставного) правосудия.

Однако представляется, что субъекты Федерации вправе осуществлять и первичное регулирование прав и свобод. Нам здесь близка точка зрения О. О. Маленко. Суть ее позиции такова: принцип естественного характера прав и свобод (п. 2 ст. 17 Конституции РФ); принцип открытого перечня прав и свобод человека и гражданина (п. 1 ст. 55 Конституции РФ) – дают основание полагать, что федеральная конституция формулирует презумпцию неограниченности субъектов, «творящих» права и свободы, фиксируя лишь приоритет Российской Федерации в установлении пределов допустимых ограничений прав и свобод человека и гражданина^297. Одним словом, к исключительному ведению Российской Федерации относится не вся вообще сфера правового регулирования прав и свобод, а только установление ограничений последних. Субъекты Федерации вправе в рамках федерального законодательства регулировать права и свободы, вправе вводить дополнительные по отношению к федеральным гарантии прав и свобод. Они не вправе только вводить ограничения прав и свобод, если иное не вытекает из федерального законодательства.

Конституционное законодательство федерального уровня основной упор сделало на естественно-правовую теорию прав и свобод человека, сохраняя при этом и позитивистский подход, характерный для советских конституций. В основу конституционной теории, получившей свою реализацию в конституциях республик, также положена естественно-правовая и позитивистская доктрина прав и свобод человека и гражданина.

В качестве примера приведем Конституцию Республики Карелия^298, которая исходит из позитивистской трактовки прав и свобод человека и гражданина. В ней отсутствует указание на то, что основные права и свободы неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения, и подчеркивается, что в Республике признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права (ст. 16 Конституции Республики Карелия). В то же время перечень прав и свобод человека и гражданина, содержащийся в гл. 2 Конституции Республики Карелия, не является исчерпывающим. Следовательно, государство признает и другие права и свободы, не учрежденные им. В Конституции Республики провозглашаются лишь некоторые социально-экономические и культурные права, а также ряд политических прав.

Основные права и свободы личности по своему назначению есть, прежде всего, конституционно-правовой институт. Он должен был дать толчок для своего развития в основных законах – уставах субъектов Федерации. Вместе с тем, в одних уставах права и свободы достаточно широко закреплены и гарантированы, в других же они вообще не упоминаются. В последних, видимо, законодатели не оценили степень значимости и приоритет этого конституционно-правового института. Как представляется, институт прав, свобод и обязанностей человека и гражданина должен найти свое воплощение в уставах субъектов Российской Федерации в той же степени, как и в конституциях республик.

В уставах Воронежской^299, Ленинградской^300, Новгородской^301, Тюменской^302 областей отсутствуют правовые нормы, относящиеся к институту прав и свобод человека и гражданина. Признание, соблюдение и гарантии защиты прав и свобод в данных субъектах Федерации вытекают из других правовых норм их уставов. Например, первые статьи уставов названных областей указывают, что они являются равноправными субъектами Российской Федерации. Следовательно, на их территории признается верховенство Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Кроме того, ст. 15 Конституции Российской Федерации указывает на ее высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории России. Из сказанного можно заключить, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, гарантированные российской Конституцией, являются и обязанностью названных субъектов Российской Федерации.

В некоторых уставах субъектов Российской Федерации правам и свободам посвящены одна-две статьи, правовые нормы которых носят основополагающий учредительный характер. К тому же их можно скорее отнести не столько к институту прав и свобод человека, сколько к институту основ конституционного строя. Так, Уставом Иркутской области^303 признаются и гарантируются все коллективные и индивидуальные гражданские, политические, социальные, экономические и культурные права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 1).

Устав Волгоградской области^304 подчеркивает такие основополагающие конституционно-правовые акты в сфере прав и свобод человека, как их непосредственное действие, соблюдение и защита со стороны органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц (ст. 2).

Устав Пензенской области^305 закрепляет положение о том, что на территории области гарантируются защита и осуществление всех прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации (ст. 5).

Устав Белгородской области^306 не только гарантирует на своей территории защиту общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, но и указывает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны защищать жизнь, честь, достоинство, имущественные и иные права лиц, находящихся на территории области (ст. 2, 3).

Такой же подход к институту прав и свобод человека и гражданина характерен для уставов Липецкой (ст. 2)307, Сахалинской (ст. 8)308, Смоленской (ст. 2)309, Челябинской (ст. 2)310, Ярославской^311 (ст. 3) областей, города Москвы (ст. 3)312. В названных выше уставах не только признаются права и свободы человека и гражданина как высшая ценность, но и обращено внимание на другие основополагающие нормы, усиливающие эту норму-декларацию. Например, Устав Челябинской области признает основные права и свободы человека неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения. Осуществление их не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3, 4 ст. 2). Устав Сахалинской области обращает внимание на тот факт, что права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ч. 2 ст. 8).

Анализ данной группы уставов субъектов Российской Федерации показывает, что в них не содержатся правовые нормы, предоставляющие и гарантирующие конкретные права и свободы человека. Правовые нормы в этой сфере носят абстрактный характер и напрямую вытекают из Конституции Российской Федерации. Уставы перечисленных субъектов Российской Федерации:

– признали и гарантировали осуществление всех прав и свобод человека и гражданина в соответствии с федеральной конституцией;

– подчеркнули их непосредственное действие;

– указали на защиту прав и свобод со стороны органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц;

– подчеркнули равноправие граждан.

Следующую группу уставов можно выделить по тому признаку, что в них акцент сделан не столько на признании прав и свобод человека и гражданина, сколько на обязанности государства гарантировать и обеспечивать эти права и свободы. Такой подход, вытекающий из Конституции Российской Федерации, характерен для уставов Красноярского края^313, Архангельской^314, Калининградской^315, Калужской^316, Костромской^317, Свердловской^318 областей. В частности, ст. 2 Устава Красноярского края обязывает государственную власть создавать условия для беспрекословного и беспрепятственного осуществления на территории края основных прав и свобод человека и гражданина. Такая же правовая норма введена в Устав Архангельской области (ч. 1 ст. 3): «Права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции Российской Федерации, действуют на территории Архангельской области непосредственно и не могут быть ограничены Уставом Архангельской области, областными законами и иными нормативными правовыми актами Архангельской области».

Устав Костромской области, как и уставы перечисленных выше субъектов Российской Федерации, в сфере прав и свобод включил только правовые нормы, касающиеся соответствующих обязанностей государства. В нем прослеживается комплексный подход к этой проблеме, состоящий из нескольких взаимосвязанных положений. Во-первых, органы государственной власти и местного самоуправления обязаны создавать на своей территории условия для беспрепятственного и действенного осуществления гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами Воронежской области. Во-вторых, органам государственной власти области запрещено принимать нормативные правовые акты, ограничивающие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, нормами международного права и иными нормативными правовыми актами. В-третьих, все государственные органы и должностные лица при решении вопросов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина, должны совершать действия в форме и в порядке, предусмотренном федеральным и областным законодательством (ст. 2).

Среди уставов субъектов Российской Федерации выделяются те уставы краев, областей, автономных округов, в которых, как и в республиканских конституциях, права и свободы человека и гражданина выделяются в отдельную главу, что, с точки зрения теории права, дает возможность наглядного представления прав и свобод человека и гражданина в виде отдельного конституционно-правового института. Таковыми являются уставы Пермского^319, Приморского^320 и Ставропольского^321 краев, Ханты-Мансийского автономного округа^322, а также Брянской^323, Вологодской^324, Ивановской^325, Курской^326, Оренбургской^327, Самарской^328, Саратовской^329 областей. В них, как правило, не рассматриваются, как в Конституции Российской Федерации и в конституциях республик, права и свободы человека и гражданина по их отдельным группам. Зато они содержат основополагающие конституционно-правовые нормы, которые в силу их большой общественной значимости могут быть отнесены к нормам-принципам.

В Уставе Приморского края такими нормами-принципами являются права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции Российской Федерации, а также другие права и свободы человека, принадлежащие каждому от рождения и не подлежащие отчуждению.

Устав Ставропольского края содержит расширенную трактовку прав и свобод. К указанным выше нормам-принципам здесь добавлена норма, обеспечивающая равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от пола, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств (ст. 13).

Устав этого края, также как и Устав Приморского края, перечисляет некоторые политические права и свободы, которые существенно расширены за счет права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, равного права на доступ к государственной и муниципальной службам, прав на объединение, на собрания, митинги, шествия, пикетирования.

Раздел Устава Курской области, посвященный правам и свободам человека и гражданина, содержит только нормы-принципы указанного конституционно-правового института: признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения и т. д. (гл. 1). Кроме того, до внесения изменений от 12 марта 2002 г., в Уставе Курской области содержалась и такая правовая норма, как провозглашение единства прав и обязанностей (ст. 5). Включение данной правовой нормы в устав области шло вразрез с современным пониманием свободы как возможности человека действовать по своему усмотрению, совершать или не совершать определенные действия в рамках дозволенного. Если Конституция Российской Федерации провозглашает право каждого на объединение, то на территории Курской области это право могло стать и обязанностью; право на труд – обязанностью трудиться и т. п. Между тем труд в Российской Федерации свободен. Отсюда следует, что человек вправе как работать, так и не работать. Исключение указанного положения из текста Устава следует оценить положительно, поскольку единство прав и обязанностей, введенное в Курской области, не только противоречило федеральной конституции, но и являлось пережитком советской эпохи, возводившей единство прав и обязанностей советских людей в основной принцип государственного права.

Устав Оренбургской области дополняет нормы-принципы института прав и свобод человека и гражданина указанием на их непосредственное действие (ст. 21). Не перечисляя основные права и свободы, этот устав рассмотрел их через призму отношений человека и государственной власти, включив основы конституционного строя, связанные с учреждениями демократии. При этом права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Также необходимо отметить, что в Пермском крае, а также в Ивановской и Брянской областях были приняты новые уставы, в которых права и свободы человека выделены в отдельные главы.

Можно приводить и другие примеры.

Итак, в конституциях республик, в уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов содержится ряд правовых норм, касающихся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Причем если сравнить конституционное и уставное законодательство субъектов, то можно отметить, что в конституциях республик имеются специальные главы, содержащие весь спектр прав, свобод и обязанностей, закрепленных в федеральной конституции.

При изучении уставов субъектов Российской Федерации убеждаешься в том, что есть субъекты Российской Федерации, в уставах которых вообще отсутствуют нормы о правах и свободах человека и гражданина. В ряде субъектов Федерации права и свободы хотя и выделены в отдельную главу, но в ней представлены только основополагающие нормы-цели, нормы-задачи и нормы-принципы.

Права и свободы человека и гражданина находят свое отражение в конституциях республик, в уставах краев, областей, городов федерального значения, автономных образований.

В ст. 2 Конституции Республики Адыгея закреплено: «Власть в Республике Адыгея принадлежит ее многонациональному народу. Народ Республики Адыгея осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Никто не может присваивать власть в Республике Адыгея. Захват власти или присвоение властных полномочий являются тяжким преступлением и преследуются по закону»330.

Аналогичные формулировки содержатся в Конституции Республики Башкортостан^331. Так, в четвертом абзаце ст. 3 Конституции подчеркивается: «Государственная власть в Республике Башкортостан осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящей Конституцией».

Такими же по содержанию являются ч. 1–3 ст. 3 Конституции Республики Марий Эл^332.

Конституция Республики Мордовия^333 источником власти называет многонациональный народ Российской Федерации. Народ выражает свою власть непосредственно, а также через систему органов государственной власти Республики Мордовия и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ст. 2).

Согласно Конституции Республики Крым^334 источником власти в Республике Крым является ее народ, являющийся частью многонационального народа Российской Федерации. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Присвоение властных полномочий или захват власти недопустимы. Ответственность за присвоение властных полномочий или захват власти устанавливается федеральным законом (ст. 2).

В ст. 1 Конституции (Основном Законе) Республики Саха (Якутия)335 закреплено: «Республика Саха (Якутия) является демократическим правовым государством, основанном на праве народа на самоопределение… Источником государственной власти в республике является ее народ, состоящий из граждан всех национальностей. Никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут присвоить себе право осуществления государственной власти. Народ выражает свою суверенную волю через представительные органы или непосредственно».

Непосредственным выражением власти народа характеризуется референдум и свободные выборы в ст. 3 Устава Приморского края.

Источником власти в Ставропольском крае является его население. Население Ставропольского края осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Непосредственным выражением власти населения Ставропольского края являются референдум Ставропольского края и свободные выборы (ст. 4).

На территории Ставропольского края признаются и обеспечиваются неотъемлемые права проживающих в нем народов, казачества, малочисленных этнических общностей на сохранение самобытности, культуры, языка, обычаев и традиций (ст. 3 Устава края).

В ст. 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»336 предусматривается, что законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, а также дополнительные гарантии.

В названном законе также закреплено, что если законы субъектов Российской Федерации противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы федерального закона.

В законе определены следующие принципы участия граждан в выборах и референдумах: всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, свободного и добровольного участия граждан в выборах и референдумах, обладания всей полнотой избирательных прав гражданами Российской Федерации, проживающими за ее пределами, запрета на проведение выборов одновременно с проведением референдума Российской Федерации. Проведение выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, выборы в органы местного самоуправления одновременно с проведением референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума регулируется законами субъекта Российской Федерации.

В ст. 9 этого закона одной из гарантий избирательного права установлена обязательность проведения выборов в сроки, установленные соответствующими законодательными актами, предусмотрена возможность проведения выборов в субъектах Российской Федерации при отсутствии закона субъекта Федерации о выборах. В этом случае выборы органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления проводятся на основе федерального закона. Действующее законодательство в числе гарантий избирательного права предусматривает ответственность за нарушение избирательных прав граждан: лица, препятствующие реализации избирательных прав граждан, несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами.

В большинстве субъектов Российской Федерации приняты региональные законы о выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако только в двух субъектах Федерации – Ивановской и Курганской областях – приняты законы о реализации избирательных прав граждан. Другие субъекты Федерации посчитали возможным ограничиться законами, регламентирующими организацию и порядок проведения соответствующих выборов. Последнее законодательство имеет несколько иной предмет правового регулирования. Он тесно связан с реализацией данного конституционного права граждан. В первом случае основное внимание уделяется порядку проведения выборов, во втором – правам граждан на участие в выборах.

В ряде субъектов Российской Федерации приняты избирательные кодексы, в которых предусмотрены не только гарантии избирательных прав граждан, но и определен порядок организации и проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 31 Конституции РФ правом собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование обладают только граждане Российской Федерации. Иностранцы и лица без гражданства такого права не имеют.

После принятия Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»337, который установил общие понятия, принципы и процедуру проведения публичных мероприятий, законодательство субъектов Российской Федерации пошло по другому пути развития. Так, согласно ч. 2 ст. 7 данного закона порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации.

Важным политическим правом в субъектах Российской Федерации является право на объединение.

По своему содержанию право человека на объединение может быть как публичным, так и частноправовым. Если публичное содержание права на объединение обеспечивает демократичность институтов государственной власти, свободу деятельности институтов гражданского общества, то частноправовое содержание права на объединение обеспечивает защиту прав конкретных граждан и частных собственников. Тем самым обнаруживается определенная степень единства публичного и частноправового содержания права на объединение.

Право на объединение тесно связано с рядом других конституционных прав и свобод. Нередко объединения действуют через собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31), которые выступают в качестве мероприятий организационного (коллективного) волеобразования.

Право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст. 32) может реализоваться через объединения граждан, обладающих самостоятельным, только им присущим статусом политического общественного объединения. Право на объединение связано со свободой массовой информации, мысли и слова (ст. 29). Наличие этих прав является непременным условием реализации права на объединение^338.

Право на объединение – важнейшая предпосылка становления институтов гражданского общества, что наглядно проявляется в признании идеологического многообразия и политического плюрализма, предполагающих качественные изменения в обществе^339.

Изложенное выше подтверждает, что право на объединение непосредственно связано с реализацией важнейшего конституционного принципа – народовластия и потому является достаточно сложным и противоречивым процессом^340.

В Конституции Республики Марий Эл, в соответствии с ч. 1 ст. 29 Конституции РФ, свобода мысли и слова гарантируется каждому.

Свободу слова и информационного обмена гарантирует ст. 13 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия).

В ст. 23 Устава Приморского края закреплено: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять любым законным способом информацию о деятельности органов государственной власти края, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц.

Органы государственной власти края и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено федеральным законом».

В условиях политического и экономического реформирования современного российского общества граждане нуждаются во всемерном совершенствовании механизмов защиты своих прав и законных интересов, в выработке эффективной системы взаимоотношений с представителями различных ветвей власти, в расширении возможности воздействия на их деятельность.

Базовым законом, регулирующим данную сферу общественной жизни, стал Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»341. Согласно п. 2 ст. 2 указанного акта законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом.

Правовые акты об обращениях граждан приняты в отдельных регионах.

В частности, Закон Республики Башкортостан от 7 апреля 1997 г. «Об обращениях граждан в Республике Башкортостан» (ред. от 2 декабря 2013 г.) определил, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе общественных, религиозных объединений, юридических лиц, в государственные органы Республики Башкортостан, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные учреждения Республики Башкортостан, муниципальные учреждения и иные организации в Республике Башкортостан, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

Закон Алтайского края «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края»342, в отличие от соответствующего закона Республики Башкортостан, устанавливает принципы рассмотрения и разрешения обращений граждан органами, организациями и их должностными лицами. Среди них – обязательность их рассмотрения, законность, демократизм, гласность, контроль за своевременностью рассмотрения обращений граждан, возможность обжалования соответствующих решений, действий (бездействия) государственных органов Алтайского края, органов местного самоуправления и должностных лиц, а также государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностных лиц.

В ст. 7 указанного Закона Алтайского края содержатся требования, предъявляемые к письменным обращениям граждан: гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.

В субъектах Российской Федерации законодательство, регулирующее государственную гражданскую службу, принималось на основе Конституции РФ и Федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации»343 и «О государственной гражданской службе Российской Федерации»344.

Аналогичные нормативно-правовые акты существуют во многих субъектах Российской Федерации. Законодательство о государственной службе имеется в республиках Удмуртия, Хакасия, Чувашия, в Алтайском, Красноярском, Приморском, Ставропольском краях, в Амурской, Астраханской, Белгородской, Брянской, Волгоградской, Вологодской, Кировской, Костромской, Курганской, Курской, Липецкой, Московской, Нижегородской, Орловской, Псковской, Ростовской, Рязанской, Тверской, Томской, Тюменской, Ульяновской, Челябинской областях, в городе Москве, Санкт-Петербурге, в Ханты-Мансийском автономном округе и т. д. Значение этого законодательства состоит в том, что оно раскрывает начала, заложенные в федеральных нормативно-правовых актах, что необходимо для реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе.

Участие граждан России в отправлении правосудия долгое время имело форму выборов народных судей и народных заседателей либо участия в работе суда в качестве судей или народных заседателей.

В октябре 1991 г. Верховный Совет Российской Федерации одобрил представленную Президентом РФ концепцию судебной реформы, предусматривающую, в частности, учреждение суда присяжных заседателей. 16 июля 1993 г. был принят закон, который дополнил действующее законодательство системой норм, регулирующих организацию и функционирование суда присяжных.

До 1 января 2010 г. институт суда присяжных был ограничен территориально (введен лишь в некоторых субъектах Федерации).

Относительно его эффективности существуют противоречивые мнения. Во всяком случае, то, что возможность по своему выбору предстать перед судом присяжных имеют лишь лица, совершившие особо тяжкие уголовные преступления, а другие обвиняемые такой возможности не имеют, не соответствует принципу равного суда для всех.

Закон «О судебной системе Российской Федерации» предусматривает создание института мирового судьи, который в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции (ст. 28). В ч. 5 ст. 32 Конституции Республики Марий Эл записано: «Граждане Республики Марий Эл имеют право участвовать в отправлении правосудия». Аналогичная ст. 32 записана в Конституции Республики Дагестан и ст. 33 в Республики Коми.

Право на судебную защиту граждан, квалифицированную юридическую помощь закреплена в Уставе Кемеровской области (ч. 1 ст. 17). В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно (ч. 2 ст. 17).

В недавнем прошлом довольно часто законодательные (представительные) органы государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации принимали акты, выходящие за пределы их компетенции, и тем самым нарушали нормы Конституции РФ и федеральных законов. При принятии конституций (уставов) и других нормативных актов ряда субъектов Российской Федерации имели место многочисленные нарушения и необоснованные ограничения конституционных прав и свобод граждан. Встречались изъятия из установленного федеральной конституцией перечня прав и свобод человека и гражданина, отдельных прав (например, запрет права на частную собственность в Конституции Республики Тыва). За гражданами закреплялись дополнительные обязанности, не предусмотренные российской Конституцией, например: обязанность граждан участвовать в общественных работах по ликвидации и преодолению последствий стихийных бедствий (Конституция Республики Алтай), обязанность участвовать в осуществлении правосудия (Конституция Республики Башкортостан).

Имели место попытки выделить права лиц, относящихся к «титульным», или коренным, национальностям. Так, ст. 31 Конституции Республики Тыва установила, что «порядок приобретения гражданства определяется с учетом демографической ситуации в республике и способствует обеспечению устойчивого преобладания коренной нации, защите ее этнического, культурного и духовного наследия и состояния». Этнические тывинцы, проживающие за рубежом, имели по Конституции республики преимущественное право в приобретении гражданства по сравнению с другими иностранцами.

Нарушение принципа равенства прав и свобод человека и гражданина в региональном законодательстве было массовым. В частности, права и свободы человека и гражданина увязывались со статусом гражданина республики или «жителя» края, области, города, с постоянным проживанием на территории субъекта Федерации в течение определенного срока; устанавливались ограничения на свободу передвижения и выбор места жительства^345. Так, в конституциях республик Башкортостан, Дагестан, Коми, Саха (Якутия), Хакасия, в нормативных правовых актах республик Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Калмыкия, Карелия, Марий Эл, Саха (Якутия), Тыва, Хакасия, Алтайского, Хабаровского краев, Калужской, Калининградской, Камчатской, Мурманской, Новгородской, Орловской, Пермской, Самарской, Сахалинской областей, Агинского, Бурятского, Эвенкийского автономных округов были нарушены гарантии избирательного права, закрепленные ч. 2 ст. 32 Конституции РФ за всеми гражданами Российской Федерации. Например, активное избирательное право предоставлялось только гражданам вышеназванных республик. Правом быть избранными главой государства и законодательного органа наделялись исключительно граждане республик. Законодательно вводились возрастной ценз и ценз оседлости для осуществления пассивного избирательного права, иммиграционные квоты, не соответствующие федеральному законодательству.

В уставах субъектов Российской Федерации часто фигурировала категория «житель», правовой статус которого отличался от правового статуса гражданина, не проживающего постоянно на территории субъекта Российской Федерации. Так, в Уставе Ставропольского края целая глава была посвящена особым правам и свободам его жителей. Только им на территории края гарантировались конституционные права и свободы граждан России. Согласно уставам Москвы и Московской области только их жители наделялись избирательными правами: только они могли участвовать в региональных референдумах и в деятельности представительных органов власти, избираться в качестве присяжных, народных заседателей судов, третейских судов; проводить митинги, уличные шествия, демонстрации, пикетирование. Устав Смоленской области разрешал органам государственной власти и органам местного самоуправления области предоставлять дополнительные права гражданам и возлагать на них дополнительные обязанности при условии постоянного проживания их на территории области. В настоящее время практически все конституции и уставы субъектов Российской Федерации соответствуют Конституции РФ.

Как известно, эффективность деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации очень во многом зависит от правильной организации законопроектной деятельности. Однако пока в этом направлении приходится констатировать наличие слишком многих недостатков. Снижают качество подготавливаемых проектов поспешность, слабость информационной базы, нехватка аналитических материалов и прогнозов, несогласованность между разными субъектами законодательной инициативы и разработчиками.

К недостаткам правотворческой работы в субъектах Российской Федерации следует отнести перегруженность планов правотворческой деятельности, поспешность в работе по подготовке проектов новых законов, отсутствие тех или иных необходимых этапов работы (например, подготовки справок о действующей правовой регламентации, об опыте других субъектов, о зарубежном законодательстве, разработки научной концепции проекта, необходимых финансовых выкладок и т. д.)346.

На наш взгляд, для преодоления отмеченного несовершенства законотворческого процесса, осуществляемого региональными парламентскими структурами, целесообразно внедрить в их деятельность комплекс мер, обеспечивающих рациональное планирование законодательной деятельности. Основными мерами, входящими в этот комплекс, могли бы быть следующие.

Во-первых, переведение законодательной деятельности региональных парламентских институтов на рельсы долгосрочных и краткосрочных программ. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут утверждать ежегодные и перспективные программы законодательных работ.

Во-вторых, введение четких, согласованных с Регламентами законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации процедур участия в законодательном процессе органов исполнительной власти и др. Именно эти органы призваны готовить большую часть законопроектов. Особое внимание следует уделить процедуре использования права законодательной инициативы ее субъектами.

В-третьих, расширение информационной базы законодательной деятельности за счет подготовки аналитических, расчетных и прогнозных материалов к законопроектам, более полного использования предложений научных институтов.

В-четвертых, поддержание регионального законодательства в «контрольном состоянии», предполагающем своевременную отмену и изменение устаревших актов.

В-пятых, придание законодательству в субъектах Российской Федерации характера доступности для обозрения и использования. В этом могли бы помочь специальные сборники законов, комментарии, пособия, иная правовая информация.

Кроме того, не вызывает сомнения тезис о том, что субъектам Российской Федерации при формировании собственных нормативных систем необходима четкая, обоснованная программа, которая бы давала конкретные ориентиры законодательной деятельности. Считается, что законодательная программа субъекта Российской Федерации должна исходить из следующих положений^347:

1) по своей структуре программа, рассчитанная на 1–2 года, могла бы состоять из двух частей: первая – собственная законотворческая работа в регионе, вторая – предложения, с которыми регион как субъект права законодательной инициативы выходит на федеральный уровень;

2) объективность отражения тенденций развития субъекта Российской Федерации, исключение механического копирования заголовков федеральных законов на данную тему;

3) соответствие компетенции издающего органа;

4) выделение приоритетных законодательных актов, требующих внеочередного принятия.

Однако на практике приходится с сожалением признавать, что реальная ситуация в сфере регионального законодательства зачастую складывается так, что во многих случаях планы законотворческой деятельности остаются лишь планами.

В юридической литературе выделяется масса других дефектов законодательства: противоречивость, мелкотемье, излишняя литературность, коррупциогенность (как дефект, включающий в себя все вышеуказанные недостатки в совокупности, которые используются для злоупотребления конкретными должностными лицами) и другие. Основными причинами, препятствующими качественному улучшению регионального законодательства, является отсутствие в ряде субъектов Российской Федерации квалифицированных профессиональных кадров, способных осуществлять законотворчество. Преодоление данных тенденций в ближайшее время, к сожалению, вряд ли возможно^348.

На наш взгляд, причины этого кроются в следующем: а) пробелы федеральной правовой системы; б) отсутствие финансового обеспечения законов; в) недостаток опыта законотворческой деятельности на областном уровне субъекта Российской Федерации.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод: значимость и удельный вес законодательства субъектов Российской Федерации стремительно возрастает, заполняет своеобразный правовой вакуум. Однако, имея определенное количественное накопление, нельзя забывать и о его качестве.

Исходя из этого, мы считаем, что одним из условий повышения эффективности законодательства субъектов Российской Федерации могло бы стать принятие Федерального закона «О законах и иных нормативно-правовых актах субъектов РФ», который упорядочил бы процесс правотворчества и правореализации, устранил бы имеющиеся противоречия.

Данный закон, по нашему мнению, должен содержать следующие основные положения.

1. Федеральный закон «О законах и иных нормативных правовых актах субъектов РФ» необходимо рассматривать как акт прямого действия для законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

2. В данном акте должна содержаться классификация видов правовых актов, принимаемых на территории субъекта Российской Федерации, с разграничением их по содержанию, юридической силе и другим критериям.

3. В целях укрепления верховенства закона в системе иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации следует установить круг отношений, которые могут регулироваться только законом субъекта Российской Федерации.

4. В предлагаемом законе важно определить процедуру взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в плане принятия законодательных актов в порядке реализации ст. 72 Конституции РФ. Отсутствие федерального закона по предметам совместного ведения не должно являться препятствием для урегулирования данного вопроса законом субъекта Российской Федерации. Если же изданным позже федеральным законом по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов будет установлено иное правило, чем ранее принятым законом субъекта Российской Федерации, то с момента вступления в силу федерального закона действуют положения федерального закона.

5. Рассматриваемый акт должен содержать нормы, регламентирующие соотношение федеральных правовых актов и законодательных актов субъекта Российской Федерации, а также устанавливающие порядок разрешения коллизий, возникающих между внутренними актами субъекта Федерации.

6. Важное место в законе должны занимать нормы, определяющие процедуру подготовки, принятия и действия нормативных правовых актов субъекта Федерации. Эти вопросы применительно к законам следовало бы урегулировать отдельно в соответствующих правилах^349.

В ряде субъектов законы о правовых актах приняты. Так, в соответствии со ст. 78 Закона Свердловской области от 10 марта 1999 г. № 4-ОЗ «О правовых актах в Свердловской области» этап подписания губернатором закона Свердловской области, принятого Законодательным Собранием и направленного губернатору для подписания и официального опубликования, начинается с момента регистрации закона в администрации губернатора Свердловской области и завершается в момент его официального опубликования. Схожие требования к нормотворческой деятельности законодательного (представительного) органа закреплены в аналогичных законах и других субъектов Уральского федерального округа.

В то же время Закон Челябинской области от 30 мая 2002 г. № 87-ЗО «О нормативных правовых актах Челябинской области»350 лишь в общих чертах закрепляет вопросы нормотворческого процесса, что следует расценивать как недостаток законодательной техники. Пример Челябинской области является показательным в плане того, что, к сожалению, во многих законах субъектов Российской Федерации о правотворчестве до сих пор нет основных положений о нормотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации^351.

При разработке текста закона важно соблюдение лексических, орфографических и синтаксических правил современного русского языка. Содержание нормативного правового акта должно быть понятно максимальному числу должностных лиц и граждан, независимо от их образования и профессии. Следовательно, для всестороннего и обстоятельного анализа текста требуется специальное исследование с участием представителей различных отраслей права, а также лингвистов и специалистов формальной логики.

Таким образом, все эти, а также приведенные выше меры по обеспечению качественного юридического оформления принимаемых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов при условии своего внедрения в повседневную практику региональных парламентских институтов должны, по нашему убеждению, способствовать реальному повышению эффективности деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, позволить упорядочить нормотворческий процесс в субъектах Российской Федерации, что благоприятно скажется на всем правовом пространстве России.

Исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляют меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина. Об этом говорится, к примеру, в конституциях: Хакасии (п. «а» ст. 94), Чувашии (п. 3 ч. 1 ст. 88); уставах Краснодарского края (п. «а» ч. 2 ст. 40), Калининградской области (п. «а» ч. 2 ст. 46).

В конституциях, уставах большинства субъектов подчеркивается особая роль высшего должностного лица в механизме защиты прав и свобод. Как и Президент РФ, высшее должностное лицо субъекта провозглашается гарантом прав и свобод. Высшее должностное лицо субъекта Федерации принимает меры по защите прав и свобод человека и гражданина.

Обязанность высшего должностного лица субъекта Федерации охранять права и свободы человека и гражданина вытекает из клятвы главы субъекта, которую он приносит при вступлении в должность (ст. 80 Конституции Кабардино-Балкарии, ч. 3 ст. 60 Устава Иркутской области).

2.5. Осуществление правосудия в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина

Статья 46 Конституции РФ гарантирует право каждого человека на судебную защиту, ценность которой – как важнейшей конституционной гарантии всех других прав и свобод – обусловлена, прежде всего, особым местом судебной власти в системе разделения властей, которая выражается в ее исключительном праве осуществления правосудия. Судебная власть призвана обеспечивать непосредственное действие Конституции РФ во всех сферах законодательной и правоприменительной деятельности.

Конституционная самостоятельность судебной власти обеспечивается механизмом самоорганизации и самоуправления, а также путем конституционного закрепления социальных и материальных гарантий независимости судей. При этом из трех ветвей власти только судебная власть формируется не на политической, а на профессиональной основе и призвана не только гарантировать реальность прав и свобод человека и гражданина, но и обеспечить действие других ветвей власти – законодательной и исполнительной – в рамках конституционно-правового пространства. Судебная власть в Российской Федерации осуществляется на основе общих для всех видов судопроизводства принципов, включая независимость судей, их подчинение только Конституции Российской Федерации и федеральному закону, несменяемость судей, их неприкосновенность, состязательность и равноправие сторон. Гарантирование судебной защиты прав и свобод человека и гражданина выражается: в установлении системы судов в России; в четком определении компетенции судов по защите прав и свобод граждан и других лиц; в установлении гарантий их независимости и самостоятельности; в определении видов судопроизводства и его принципов: равенство всех перед законом и судом; недопустимость действия обратной силы закона, устанавливающего или отягчающего ответственность либо отменяющего или умаляющего права и свободы человека и гражданина; презумпция невиновности; освобождение обвиняемого от бремени доказательства своей вины; истолкование сомнений в пользу обвиняемого; в обеспечении каждому возможности обращения в суд за защитой своих прав и свобод, обжалования судебных решений и т. д. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод и осуществление правосудия только судом на основе принципов верховенства права, юридического равенства и справедливости.

Обеспечение прав и свобод человека и гражданина правосудием возвышает суды как органы государственной власти, придает им особое значение в ряду других органов. Но это требует от них оперативной, эффективной деятельности по претворению в жизнь конституционных положений.

Российская Федерация обязана обеспечивать эффективную защиту прав и свобод человека и гражданина посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости, на основе законодательно закрепленных критериев, которые в нормативной форме (в виде общих правил) предопределяют, в каком суде и по какой процедуре подлежит рассмотрению конкретное дело, что позволяет суду (судье), сторонам, другим участникам процесса, а также иным заинтересованным лицам избежать правовой неопределенности в данном вопросе (определение от 4 июня 2013 г. № 882-О)352. В приведенном определении Конституционного Суда сказано, что именно судебная власть, независимая и беспристрастная по своей природе, играет решающую роль в государственной защите прав и свобод человека и гражданина, и именно суд окончательно разрешает спор о праве, чем предопределяется значение судебных решений как правовых актов, выносимых именем Российской Федерации и имеющих общеобязательный характер. Данная правовая позиция высказывалась Конституционным Судом в определениях от 24 сентября 2012 г. № 1712-О; от 4 октября 2012 г. № 1912-О; от 18 октября 2012 г. № 1946-О; от 22 ноября 2012 г. № 2150-О; от 28 мая 2013 г. № 769-О и других.

Конституционное право на судебную защиту, обеспечение прочных гарантий его осуществления с точки зрения как доступности для каждого, так и демократических начал самого судопроизводства во всех предусмотренных ч. 2 ст. 118 формах его реализации (конституционного, гражданского, административного, уголовного), является основополагающей категорией и основным фактором осуществления модернизационных процессов в судебно-правовой сфере^353. Разъясняя конституционное содержание права на судебную защиту, Конституционный Суд неоднократно отмечал его неотчуждаемый характер. Закрепляющие данное право положения Конституции Российской Федерации находятся в неразрывном единстве с положениями, возлагающими на государство обязанность охранять достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав (постановления от 30 ноября 2012 г. № 29-П; от 25 июня 2013 г. № 14-П; определение от 17 сентября 2013 г. № 1336-О).

Признавая право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, Конституция Российской Федерации гарантирует государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод, возможность обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц. Право на судебную защиту в полной мере распространяется на выборных должностных лиц местного самоуправления, которые должны иметь доступ к правосудию в целях обеспечения беспрепятственной в течение всего срока полномочий реализации возложенных на них публичных функций, связанных с решением от имени и в интересах населения вопросов местного значения. Данный вывод согласуется с ранее выраженной Конституционным Судом правовой позицией, в силу которой использование судебной процедуры в случаях досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления в установленных законом случаях во многом предопределяет уровень защищенности конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Соответственно, федеральный законодатель, обладающий достаточно широкой свободой усмотрения при создании конкретных процессуальных механизмов судебной защиты права на участие в осуществлении местного самоуправления, в том числе при решении вопроса о порядке замещения должности главы муниципального образования, удаленного в отставку, при регулировании всей системы общественных отношений, складывающихся после удаления главы муниципального образования в отставку, должен учитывать необходимость обеспечения своевременной и эффективной судебной защиты, включая реальную возможность принудительной реализации принимаемых судебных решений.

В механизме защиты прав и свобод человека и гражданина важная роль отводится Конституционному Суду РФ. Именно Конституционный Суд РФ обеспечивает единство законодательной и судебной практики в защите прав и свобод человека и гражданина. Согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от 12 марта 2014 г. № 5-ФКЗ) (ст. 3) защита основных прав и свобод гражданина представляет собой его ключевую функцию. Конституционное право на судебную защиту интерпретировано в решениях Конституционного Суда как не подлежащее ограничению. Так, Конституционный Суд неоднократно подтверждал право на доступ к суду на всех стадиях судопроизводства, на обжалование различных актов органов расследования. Обеспечение справедливого правосудия и эффективного восстановления в правах по суду интерпретировано им как включающее, в том числе, и своевременность судебной защиты. Во многих случаях правовые позиции Конституционного Суда, обязывающие органы судопроизводства толковать действующий процессуальный закон в духе Конституции, возвращали практику применения процедурных правил в конституционное русло без признания обжалованной нормы неконституционной. Существенное значение имеет и признание Конституционным Судом обязанности государства гарантировать права и свободы человека и гражданина от их умаления ошибочными судебными актами. Таким образом, решения Конституционного Суда оказывают значительное влияние на обеспечение исполнения конституционных прав граждан при осуществлении правосудия.

Защиту прав и свобод человека и гражданина Конституционный Суд РФ осуществляет при реализации практически всех полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ и Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ», в том числе: при разрешении дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; при разрешении споров о компетенции между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации; при проверке конституционности законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, при поступлении в суд соответствующей жалобы на нарушение прав и свобод граждан или запроса суда; при даче толкования Конституции Российской Федерации.

Деятельность конституционного правосудия нацелена на обеспечение единства законодательной и судебной практики в защите прав и свобод человека и гражданина. Права и свободы выступают как основополагающий критерий оценки Конституционным Судом соответствия законов и других нормативных актов, в том числе субъектов Российской Федерации, Конституции РФ и федеральному законодательству. Осуществляя эти функции, Конституционный Суд оказывает большое влияние на совершенствование российского законодательства, на приведение его в соответствие с международными стандартами защиты прав человека.

Права на судебную защиту являются личными неотчуждаемыми правами каждого человека и не зависят от наличия у него гражданства какого-либо государства, и, следовательно, должны гарантироваться иностранным гражданам и лицам без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации^354.

Интересным с точки зрения правовой позиции представляется определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2014 г. № 628-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Китайской Народной Республики Чжэн Хуа на нарушение его конституционных прав частью 1.1 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», в котором Суд указал, что Российская Федерация – правовое государство, и в ней иностранные граждане, лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с ее гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ст. 1, ч. 1; ст. 62, ч. 3 Конституции Российской Федерации)355. Согласно решениям Конституционного Суда Российской Федерации (постановление от 17 февраля 1998 г. № 6-П, определения от 30 сентября 2010 г. № 1244-О-О, от 4 июня 2013 г. № 902-О и др.) из Конституции Российской Федерации (ст. 62, ч. 3, в ее взаимосвязи со ст. 17, ч. 2 и другими положениями, касающимися прав и свобод человека и гражданина) следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно гражданина Российской Федерации, т. е. возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами. Предусматривая, в частности, право каждого на свободный выезд за пределы Российской Федерации, Конституция Российской Федерации только за российскими гражданами признает право на беспрепятственный в нее въезд (ст. 27, ч. 2), а кроме того, гарантирует право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства на территории Российской Федерации только тем, кто законно на ней находится (ст. 27, ч. 1). Это соотносится с положениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в том числе со ст. 3 и 8, а также с п. 1 ст. 2 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (принята Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 1985 г.), закрепляющим, что ее нормы не должны толковаться как ограничивающие право государства принимать законы и правила, касающиеся въезда иностранцев и условий их пребывания, или устанавливать различия между его гражданами и иностранцами и как узаконивающие незаконное проникновение иностранца в государство или его присутствие в государстве (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 июня 2013 г. № 902-О)356.

Эффективная деятельность Конституционного Суда Российской Федерации содействует воспитанию уважения основных прав и свобод человека и гражданина со стороны властей, государства, всех его органов и должностных лиц. Такая защита выступает гарантией равноправных отношений государства и личности, реального существования взаимных обязательств государства и личности, дополнительным средством обеспечения выполнения государством его обязанности по защите прав и свобод граждан и других лиц^357. В сфере защиты конституционных прав и свобод личности Конституционным Судом Российской Федерации можно выделить следующие основные направления его деятельности:

– защита экономических и имущественных прав граждан;

– защита социальных и трудовых прав граждан;

– защита личных прав и свобод;

– защита политических прав и свобод.

Выделение данных направлений деятельности ни в коем случае не означает умаления роли органов конституционного правосудия в защите иных прав граждан. Однако считаем, что данные вопросы являются приоритетными.

Защита экономических и имущественных прав граждан. Закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 г. таких основных прав человека и гражданина, как право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34), право частной собственности (ст. 35, 36), право свободно распоряжаться своими способностями к труду (ст. 37), право на свободное передвижение и выбор места жительства (ст. 27), право на свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств (ст. 8), право на интеллектуальную собственность (ст. 44), право на возмещение государством вреда (ст. 53), послужило основанием для обращения граждан в Конституционный Суд Российской Федерации.

Все разнообразные дела, в рамках которых проверялась конституционность норм гражданского, предпринимательского законодательства, можно весьма условно разбить на следующие группы:

– решения, основанные на применении конституционных норм о неприкосновенности права частной собственности;

– решения, направленные на защиту права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности;

– решения, раскрывающие содержание конституционной свободы договора;

– решения о необходимости эффективной судебной защиты субъектов экономических отношений;

– решения, связанные с реализацией жилищных и иных прав граждан^358.

К первой группе относятся: постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. о порядке взыскания недоимок, пеней и штрафов органами налоговой полиции, два постановления по проверке нормы Таможенного кодекса (от 20 мая 1997 г. и от 11 марта 1998 г.), постановление от 21 марта 1997 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. “Об основах налоговой системы в Российской Федерации”», постановление от 16 мая 2000 г. по делу о проверке конституционности п. 4 ст. 104 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»; постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и постановления Правительства Российской Федерации “О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти” в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО “Хабаровскэнерго”»359.

К этой же группе следует отнести постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 января 2011 г. № 1-П, которым было оглашено решение о том, что арест имущества в рамках уголовных дел должен быть ограничен правилами о защите собственности. В частности, нельзя арестовывать имущество, заложенное по долгам фигурантов уголовных дел, а также имущество компаний, находящихся в процессе банкротства^360; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2011 г. № 6-П, в котором Конституционный Суд признал незаконной конфискацию имущества, если оно не является собственностью нарушителя^361.

Вторую группу составляют: постановления Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности ст. 3 Федерального закона от 18 июля 1995 г. “О рекламе”», от 24 февраля 1998 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 г. “О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год” в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов», от 12 мая 1998 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого ст. 6 и абзаца второго части первой ст. 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 г. “О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением” в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан».

К третьей группе можно отнести такие решения, как постановление от 23 февраля 1999 г. о процентных ставках по банковским вкладам граждан, постановление от 6 июня 2000 г. по делу о проверке ст. 77 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» и др.

Четвертую группу составляют: постановления от 12 марта 2001 г. о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», касающихся возможности обжалования определений, выносимых арбитражным судом по делам о банкротстве, иных его положений, ст. 49 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»; от 3 июля 2001 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 13 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций»: постановление Конституционного Суда РФ от 26 февраля 2010 г. № 4-П, в котором Конституционный Суд постановил, что суды общей юрисдикции не вправе уклоняться от пересмотра гражданских дел на основании решений Европейского суда по правам человека в Страсбурге и что решение ЕСПЧ должно быть основанием для пересмотра дел по вновь открывшимся обстоятельствам^362.

Пятую группу составляют постановление от 25 апреля 1995 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л. Н. Ситаловой», от 23 июня 1995 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности части первой и пункта 8 части второй статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР в связи с запросом Муромского городского народного суда Владимирской области и жалобами граждан Е. Р. Такновой, Е. А. Оглоблина, А. Н. Ващука», от 15 июня 1998 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности положений статей 2, 5 и 6 Закона Российской Федерации от 2 июля 1993 г. “О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации” в связи с жалобами ряда граждан».

Защита социальных и трудовых прав граждан. Конституционный Суд Российской Федерации, по справедливому мнению Н. Бондаря, «твердо стоит на позициях, заключающихся в том, что провозглашенные в Конституции цели политики Российской Федерации как социального государства (ч. 1 ст. 7) предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности, и если в силу возраста, состояния здоровья, по другим, независящим от него причинам, человек трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества. Через гарантирование, последовательное обеспечение и использование различных механизмов, включая судебные, защиты социальных прав граждан становится возможным и преодоление, в конечном счете, противоречий между конституционными ценностями правового государства, с одной стороны, и социального государства – с другой. Активная роль Конституционного Суда Российской Федерации в решении этих проблем несомненна»363. В качестве примера можно привести постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2013 г. № 9-П в связи с жалобой гражданки Н. М. Моренко, в котором Суд обязал федерального законодателя – исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в том числе в указанном постановлении, внести необходимые изменения в правовое регулирование финансового обеспечения меры социальной поддержки неработающих граждан, получающих трудовую пенсию или пенсию по государственному пенсионному обеспечению, в виде компенсации расходов, связанных с их выездом из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

Правоприменительные решения, вынесенные в отношении гражданки Моренко Нины Матвеевны на основании п. 4 ст. 26 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.

Защите социальных прав граждан было посвящено постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2007 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 15 Федерального закона “О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год” в связи с жалобой гражданки Т. А. Баныкиной», в котором Суд признал норму о максимальном размере пособия по беременности и родам, в той мере, в какой данной нормой – в системе действующего правового регулирования – несоразмерно ограничивается размер пособия по беременности и родам для застрахованных женщин, чей средний заработок превышает предусмотренную в ней предельную сумму^364.

Анализ практики деятельности Конституционного Суда Российской Федерации свидетельствует о весьма активном влиянии конституционных судов на разрешение социальных противоречий. Социальные вопросы в той или иной мере получают отражение во многих решениях Суда, в которых, в частности, интерпретировались конституционные положения, касающиеся:

– социального обеспечения (в связи с необходимостью гарантирования гражданам минимального материального обеспечения государственными пособиями гражданам, имеющим детей, выплатами и социальными льготами для граждан;

– пенсионной системы (в части дифференциации прав на получение пенсии мужчинами и женщинами; недопустимости установления неравного статуса пенсионеров в зависимости от вида получаемой ими пенсии; необоснованного ограничения права осужденного на пенсию; права на трудовую пенсию граждан, выехавших на постоянное жительство за пределы Российской Федерации;

– возмещения вреда, ущерба и расходов в связи с: незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, включая судебное решение; техногенными катастрофами и экологическими бедствиями; политическими репрессиями;

– права на жилище (недопустимость его ограничения в зависимости от регистрации и в случае временного отсутствия нанимателя, перевода жилого помещения в нежилое; судебная защита права на жилище при выселении в административном порядке; жилищные субсидии гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера, и т. д.);

– права на образование (по поводу пределов гарантированного получения бесплатного высшего образования, соотношения права на высшее образование и обязанности нести военную службу, способов реализации права на получение высшего образования);

– труда и статуса безработных (в связи с возрастными ограничениями права на труд, судебной защитой этого права; ограничениями права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; выплатой пособия по временной нетрудоспособности и предоставлением защиты от безработицы и т. д.).

Этот перечень социальной проблематики в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации можно было бы продолжить.

Особое внимание в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации уделяется защите личных прав и свобод. По ряду конкретных дел были вынесены решения, которые отменили положения законов, умаляющие или нарушающие личные права и свободы:

– право на жизнь (постановление от 2 февраля 1999 г.; определение Конституционного Cуда Российской Федерации от 19 ноября 2009 г. № 1344-О-Р, которым Конституционный Суд продлил мораторий на смертную казнь до того момента, пока Россия либо ратифицирует протокол № 6 к Европейской конвенции об отмене высшей меры наказания, либо откажется от взятых на себя обязательств по его исполнению^365;

– право на свободу и личную неприкосновенность, в соответствии с которым человек не может быть лишен свободы и заключен под стражу по произволу властей. Так, Конституционный Суд РФ, оглашая свое решение по жалобе бывшего главы «Менатеп» Платона Лебедева, подтвердил законность норм УПК РФ, определяющих порядок заключения обвиняемых под стражу после поступления уголовного дела в суд, но дал им толкование: при принятии решения о продлении срока содержания под стражей обязательно должны приводиться конкретные доказательства наличия основания для содержания под стражей^366. К этой же группе можно также отнести: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 апреля 2006 г. № 3-П по «делу Ульмана», согласно которому военные суды могут рассматривать без присяжных дела по особо тяжким преступлениям, совершенным российскими военными на территории Чечни; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2007 г. № 13-П, в котором Суд признал незаконным ограничение прав людей, подвергшихся принудительному психиатрическому лечению. Речь шла о нормах УПК РФ, не позволявших таким людям лично знакомиться с материалами уголовного дела, участвовать в судебном заседании при его рассмотрении и обжаловать принятые судебные решения^367; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2010 г. № 8-П, в котором Конституционный Суд признал конституционными поправки к УПК РФ, которыми в 2008 г. дела о терроризме и ряде других тяжких преступлений были выведены из компетенции суда присяжных^368;

– право на защиту своей чести и доброго имени (постановления от 3 мая 1995 г., от 20 февраля, 16 мая, 13 июня 1996 г., от 2 июля 1997 г., от 2 июля 1998 г.);

– право на свободу передвижения и выбор места жительства, выезда из страны и въезда в страну. Свобода составляет элемент самоопределения личности и может быть ограничена только при наличии конституционных оснований и федеральным законом^369 (постановления от 24 ноября и 20 декабря 1995 г., от 4 апреля 1996 г., от 2 июля и 1 декабря 1997 г., от 15 января, 2 февраля и 7 октября 1998 г.).

Значительное место занимает также защита Конституционным Судом политических прав и свобод личности: право на гражданство, право на объединение, на участие в местном самоуправлении, свобода мысли и слова, свобода средств массовой информации; право на информацию (постановление от 16 мая 1996 г.; постановления от 3 апреля, 19 мая 1998 г.; постановления от 30 мая 1996 г., от 16 октября 1997 г., от 15 мая 1998 г.; постановление от 31 июля 1995 г. – право на информацию; постановление от 31 июля 1995 г. и др.; право участвовать в управлении делами государства; постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2012 г. № 12-П: постановление Конституционного суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. № 4-П; постановление Конституционного Суда от 18 июля 2012 г. № 19-П).

Не ставя перед собой задачу проанализировать все выше приведенные решения Конституционного Суда РФ, так как это самостоятельная тема исследования, в качестве примера рассмотрим некоторые из них, касающиеся исследуемой нами проблемы. Так, в постановлении от 16 мая 1996 г., рассматривая запрос, касающийся права на гражданство, Конституционный Суд определил, что оно не утрачивается в силу одного только факта проживания за пределами Российской Федерации; постановлением от 29 ноября 2010 г. № 20-П Конституционный Суд запретил администрациям СИЗО подвергать необоснованной цензуре переписку заключенных с адвокатами^370.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в связи с жалобами ряда граждан» Конституционный Суд подтвердил конституционность принятого по инициативе Президента РФ закона о новом порядке назначения высших должностных лиц субъектов Российской Федерации законодательными органами по представлению Президента^371.

В июле 2012 г. Конституционный Суд огласил определение по делу о проверке конституционности Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В нем суд разъяснил, что органы власти обязаны привести веские доводы в пользу того, что проведение мероприятия невозможно в связи с необходимостью защиты публичных интересов. При этом может быть предложен лишь такой альтернативный вариант для проведения публичного мероприятия, который позволял бы реализовать его цели^372.

Приведем и другие примеры. Так, заявителем оспаривались законоположения, согласно которым Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» регулируются отношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, предусматривается право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Были оспорены также нормативные положения, согласно которым отношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются Конституцией Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, данным Федеральным законом и иными федеральными законами, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные данным Федеральным законом^373.

Представляет интерес и постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2012 г. № 12-П, в котором заявителем оспаривались законоположения, устанавливающие административную ответственность за нарушение порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, а также закрепляющие обязанность организатора публичного мероприятия обеспечивать соблюдение условий его проведения, указанных в уведомлении или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, притом что в уведомлении о проведении публичного мероприятия указывается предполагаемое количество его участников, что позволяет привлекать организатора публичного мероприятия к административной ответственности в случае, если фактическое количество его участников превысило заявленное в уведомлении о проведении публичного мероприятия.

Согласно вынесенному Конституционным Судом решению оспариваемые нормы позволяют рассматривать несоответствие реального количества участников публичного мероприятия предполагаемому их количеству, указанному в уведомлении о проведении данного публичного мероприятия, в качестве основания привлечения его организатора к административной ответственности за нарушение установленного порядка проведения публичного мероприятия только в том случае, если будет установлено, что именно это несоответствие, возникшее по вине организатора публичного мероприятия, создало реальную угрозу для общественного порядка и (или) общественной безопасности, безопасности участников данного публичного мероприятия, равно как и лиц, в нем не участвовавших, причинения ущерба имуществу физических и юридических лиц^374.

Большое внимание в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации уделяется защите избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации. Так, своим решением Конституционный Суд признал подп. «а» п. 32 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой установленное им в отношении граждан Российской Федерации, осужденных к лишению свободы за тяжкие и (или) особо тяжкие преступления, ограничение пассивного избирательного права, не являющееся уголовным наказанием, может применяться в механизме общеправовых последствий осуждения без специального указания в приговоре в качестве установленного на определенный срок конституционно-правового дисквалифицирующего препятствия для занятия такими лицами выборных публичных должностей после отбытия ими наказания.

Названное нормативное положение в то же время признано не соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой им установлено бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного избирательного права в отношении указанной категории граждан^375.

Одной из задач Суда является укрепление правопорядка и воспитание в должностных лицах и гражданах уважения к Конституции Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде Российской Федерации является обращение в Конституционный Суд в форме запроса, ходатайства или жалобы, отвечающее требованиям закона^376. Жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если: 1) закон затрагивает конституционные права и свободы граждан; 2) закон применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, при этом жалоба должна быть подана в срок не позднее одного года после рассмотрения дела в суде (п. 2 в ред. Федерального конституционного закона от 4 июня 2014 г. № 9-ФКЗ).

Обращение направляется в Конституционный Суд Российской Федерации в письменной форме и подписывается управомоченным лицом (управомоченными лицами).

Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции:

а) между федеральными органами государственной власти;

б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.

Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Совета Федерации дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (ч. 2 ст. 125 Конституции).

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» утверждает за актами (решениями) высшего органа конституционной юстиции свойства окончательности, непосредственности действия, общеобязательности, непреодолимости (ст. 79), – как характерные именно для источников права, хотя бы и особого рода актов нормоустановительного характера^377. Юридическая сила таких решений (актов) превосходит юридическую силу любого закона. Именно благодаря этим свойствам правовые акты или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом РФ неконституционными, утрачивают силу (ч. 6 ст. 125 Конституции РФ).

Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 г. № 7-ФКЗ существенно обновлено понимание конституционной жалобы граждан и участия Суда в ее разрешении. В частности, Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле, о чем мы уже говорили, что же касается конституционности закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле, оно проверяется только по запросам судов.

Как справедливо обращает внимание С. А. Авакьян, ранее и частные лица, и суды были вправе оспорить конституционность как подлежащего применению, так и примененного в конкретном деле закона. Теперь же ситуация изменилась: частные лица не могут оспорить конституционность закона, подлежащего применению в конкретном деле; они могут оспорить только уже примененный закон, значит, они должны пройти по разным инстанциям и лишь после этого обратиться в Конституционный Суд. Изменилась ситуация и для судов. Формально уже с первого судебного процесса можно говорить о применении закона в конкретном деле (оно ведь разрешается на основе данного закона). Допустим, у первой инстанции не возникло желания обратиться в Конституционный Суд, но как быть последующим судебным инстанциям, если они это захотели сделать, а закон не «подлежит применению» и уже применен в конкретном деле нижестоящим судом? По формальному основанию им можно отказать, – полагает С. А. Авакьян^378.

Закон допускает разрешение дела по жалобе гражданина или запросу суда без проведения слушаний, если придет к выводу о том, что вопрос о конституционности нормативного правового акта может быть разрешен на основании содержащихся в ранее принятых постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации правовых позиций и проведение слушания не является необходимым для обеспечения прав заявителя – гражданина или объединения граждан (часть первая в ред. Федерального конституционного закона от 4 июня 2014 г. № 9-ФКЗ). Предусмотрена возможность заявления ходатайств против применения процедуры разрешения дела без проведения слушания, правом на которые наделены орган государственной власти, принявший акт, конституционность которого должна проверяться, и заявитель. По итогам разрешения Судом дела без проведения слушания выносится постановление.

Конкретный контроль по жалобе гражданина возможен не только в связи с судебным делом, но и в том случае, если оспариваемый закон применяется другим уполномоченным на то органом государства или должностным лицом. Следовательно, подача жалобы возможна на любой стадии рассмотрения дела в суде или ином органе, применяющем закон^379.

Для признания жалобы допустимой не имеет значения, каково содержание решений, принятых по конкретному делу судами общей юрисдикции, и рассмотрено ли оно всеми судебными инстанциями. В Конституционный Суд можно обжаловать примененный закон даже в случае вынесения для заявителя положительного правоприменительного решения. Конституционный Суд не проверяет судебные решения, их обоснованность и законность^380.

Т. Я. Хабриева считает, что для разрешения дел по жалобам граждан обязательно обращение Конституционного Суда к конституционным нормам, обязательно разъяснение их содержания, поскольку сама жалоба подается на нарушение законом конституционных прав и свобод. В противном случае жалоба просто не допускается^381. Однако, как справедливо отмечает М. В. Баглай, «конституционные права и свободы – это не все права и свободы, которыми обладает человек, а только основные, или фундаментальные. Почти все демократические конституции при самом полном перечислении прав и свобод в заключение признают, что перечень не является исчерпывающим, т. е. что за человеком и гражданином остаются и другие права и свободы. В Конституции Российской Федерации по этому поводу говорится (ч. 1 ст. 55): “Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина”. Ясно, что если бы эти “другие”, да еще общепризнанные, права и свободы были законодателю известны, то они должны были бы попасть в перечень конституционных. А раз этого нет, то данную формулировку можно толковать только как признание неисчерпаемости свободы и как уважение многогранных прав и свобод, которые при всей их важности не относятся к категории основных»382.

Несомненно, огромное значение для обеспечения исполнения конституционных прав и свобод граждан имеет рассмотрение Конституционным Судом Российской Федерации индивидуальных и коллективных жалоб, однако защита конституционных прав и свобод граждан достигается также путем осуществления всех иных полномочий Конституционного Суда Российской Федерации. Вопросы обеспечения прав человека могут возникнуть при разрешении Конституционным Судом дел, касающихся конституционности договоров между органами государственной власти Российской Федерации и аналогичными органами ее субъектов, а также договоров между органами государственной власти последних. Права человека зачастую становятся предметом обсуждения и защиты при рассмотрении Судом конституционности не вступивших в силу международных договоров России, при толковании Конституции Российской Федерации, при проверке конституционности в порядке абстрактного контроля всех видов законов и других нормативных актов^383.

В качестве примера можно привести постановление Конституционного Суда по так называемому «чеченскому делу»384, которым были установлены обязанности Президента Российской Федерации принимать меры по охране суверенитета, независимости, безопасности и целостности государства, а также определено право на использование Вооруженных Сил для защиты национального единства и территориальной целостности государства.

Одновременно Конституционный Суд констатировал, что в 1991–1994 гг. на территории Чеченской республики имело место массовое нарушение прав человека. В связи с этим Президент и Правительство Российской Федерации предприняли меры (включая использование Вооруженных Сил), направленные на сохранение государственной целостности России, на обеспечение и защиту прав и свобод граждан. Однако в ходе реализации указанных мер подчас не соблюдались правила Дополнительного протокола к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающиеся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации содержащиеся в постановлении Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. положения о выдворении за пределы Чеченской республики лиц, представлявших угрозу общественной безопасности и личной безопасности граждан^385.

Следовательно, под конституционными правами и свободами понимаются наиболее важные права и свободы человека и гражданина, раскрывающие естественное состояние свободы и получающие высшую юридическую защиту.

О. Тиунов верно полагает, что «в современный период при одном и том же объекте регулирования наблюдается неуклонное сближение содержания ряда международно-правовых и конституционно-правовых институтов. В первую очередь это имеет место в сфере прав и свобод человека, что учитывается Конституционным Судом при вынесении им соответствующих решений. Тем более что Конституционный Суд в своем постановлении от 31 июля 1995 г. особо отметил, что органы власти государства в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом»386.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращался к нормам международного права, рассматривая дела, касающиеся нарушения прав и свобод граждан. «Применение общепризнанных принципов и норм международного права Конституционным Судом Российской Федерации, – справедливо обращает внимание М. С. Саликов, – стало обычной практикой. Суд активно использует широкий спектр международно-правовых инструментов при разрешении дел по жалобам граждан. Последние получают, таким образом, дополнительные, заложенные не только в российском, но и в международном праве, гарантии полноценной и эффективной реализации своих основных прав и свобод»387.

Конституционный Суд проверяет конституционность закона и вправе признать закон или отдельные его положения не соответствующими Конституции (под законами понимаются федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Кроме того, постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2001 г.388 понятие закона было расширено. Конституционный Суд признал подлежащими контролю наравне с законами постановления Государственной Думы об амнистии). Однако возможны случаи, когда по вопросам, затрагивающим права и свободы граждан, принимаются не только законы, но и другие нормативные акты органов государственной власти. По справедливому замечанию В. Маевского, «именно в нормативных актах и постановлениях федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления содержится подавляющая часть нарушений прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией Российской Федерации»389.

В случае если в конкретном деле подлежит применению не закон, а иной нормативный акт федерального органа государственной власти (например, указ Президента, постановление Правительства), нарушающий то или иное конституционное право или свободу гражданина, жалоба гражданина на несоответствие данного акта закону не будет рассматриваться Конституционным Судом Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации, суд, рассматривающий конкретное дело, обнаружив несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. Если же подзаконный нормативно-правовой акт противоречит Конституции Российской Федерации, а закон, регулирующий такие правоотношения, отсутствует, суд, рассматривающий дело, должен решить его путем прямого применения соответствующих конституционных норм.

Однако, отказавшись, в соответствии с требованиями Конституции, от применения указа Президента или постановления Правительства Российской Федерации, как не соответствующих закону, суды, тем не менее, не могут признать такие акты неконституционными.

Суды общей юрисдикции не обладают полномочием признавать нормативные правовые акты, противоречащие федеральному закону, недействительными, утрачивающими юридическую силу. Решение суда означает лишь признание закона недействующим, т. е. не подлежащим применению с момента вступления решения суда в силу. Лишение акта юридической силы возможно только в рамках законодательного процесса либо в рамках конституционного судопроизводства^390.

Признание правового акта неконституционным имеет обратную силу в отношении дел граждан, обратившихся в Конституционный Суд, а также в отношении неисполненных правоприменительных решений, вынесенных до принятия соответствующего решения Конституционным Судом. Дела, которые послужили для заявителей поводом для обращения в Конституционный Суд, во всяком случае, подлежат пересмотру компетентными органами. Пересмотр осуществляется безотносительно к истечению сроков обращения в эти органы и независимо от того, имеются или отсутствуют иные основания для пересмотра (определение от 10 октября 2013 г. № 1496-О).

Несмотря на то, что решения Конституционного Суда Российской Федерации принимаются по конкретному делу, они не могут приниматься Судом по его собственной инициативе, Конституционный Суд Российской Федерации ограничен предметом и пределами, заявленными обратившимися к нему субъектами требований, решения органов конституционного контроля распространяют свое действие на неопределенный круг лиц, носят нормативный характер.

В связи со сказанным возникает вопрос, необходимо ли осуществлять пересмотр всех вступивших в законную силу судебных решений, в основу которых был положен закон, признанный в результате обращения граждан в Конституционный Суд Российской Федерации неконституционным?

Норма, содержащаяся в ст. 100 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», дает нам основание полагать, что решения Конституционного Суда Российской Федерации не распространяют свое действие на отношения, возникшие до их принятия, за исключением тех случаев, когда граждане способствовали началу процесса конституционного судопроизводства, в ходе которого эти акты были признаны неконституционными. Для этих лиц решения Конституционного Суда обладают обратной силой.

Вступление итогового решения Конституционного Суда в силу означает, что с этого момента данному решению придается юридическая сила, превышающая юридическую силу нормативных правовых актов, являвшихся предметом проверки, в результате которой было принято данное решение, а осуществляемая в процессе конституционного судопроизводства казуальная интерпретация положений Конституции Российской Федерации, на которых оно основано, по своей силе превышает любую ее интерпретацию любым другим органом, притом что пределы действия решения Конституционного Суда (в том числе установленные в самом решении пределы его ретроспективного действия) обусловлены целями обеспечения стабильности конкретных правоотношений, которая имеет самостоятельную конституционную ценность, а также предметом рассмотрения и выраженной в решении правовой позицией Конституционного Суда (постановление от 8 ноября 2012 г. № 25-П).

Законом о Конституционном Суде (ст. 80) предусмотрена обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации.

Следует указать и на ту роль, которую играют в развитии законодательства и совершенствовании правовой системы страны правовые позиции Конституционного Суда, формулируемые им при обосновании своих решений. Правовые позиции содержатся во всех решениях Конституционного Суда: постановлениях, определениях, заключениях. Так как защита прав и свобод граждан является приоритетным направлением в деятельности органов конституционного правосудия, то и правовые позиции в данной сфере занимают значительное место в принимаемых судом актах. Эти правовые позиции неизбежно учитываются в дальнейшем не только правоприменительными органами, но и законодателем. В результате они оказывают влияние на общее развитие права, формирование новых правовых норм и институтов, содействуют реализации и защите конституционных прав и свобод личности.

Важность решений органов конституционного правосудия в деле защиты прав граждан трудно переоценить. Как отмечает Л. М. Карапетян, «главное значение решения Конституционного Суда Российской Федерации состоит в том, что оно имеет окончательное правовое последствие: признание им неконституционным рассматриваемого акта или его части приводит к их аннулированию, а толкование закона получает общеобязательную силу. Контроль за конституционностью законов и иных нормативных актов выполняет и другие сопутствующие функции. Он способствует умиротворению политической жизни и обладает средством обеспечения уважения конституционных установлений. Тем самым судебный конституционный контроль упреждает возможность нарушения конституционного равновесия и усиливает сплоченность общества»391.

Возникает вопрос, для кого будет обязательным решение Конституционного Суда, принятое по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан? Несомненно, это решение прежде всего обязательно для сторон конкретного спора. Однако оно будет обязательно и для других субъектов правоотношений, которым придется столкнуться с этим решением. Иными словами, субъекты, не участвовавшие в рассмотрении дела, обязаны будут ссылаться на решение Конституционного Суда в процессе своей правоприменительной деятельности. Так, после признания той или иной нормы уголовно-процессуального законодательства не соответствующей Конституции Российской Федерации, органы дознания, предварительного следствия, а также судебные органы не вправе применять ее в своей работе^392 (см., напр., постановление от 3 мая 1995 г. по делу о проверке конституционности ст. 2201 и 2202 УПК РСФСР в связи с жалобой гражданина В. А. Аветяна^393, постановление от 13 ноября 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 5 ст. 209 УПК РСФСР в связи с жалобами граждан Р. Н. Самигулиной и А. А. Апанасенко^394 и др.). При этом каждый раз они вынуждены ссылаться на решение Конституционного Суда, которым данная норма признана неконституционной. Еще один пример. В июле 2011 г. Конституционный Суд признал неконституционными положения ст. 24 и 254 Уголовно-процессуального кодекса (УПК), касающиеся закрытия дел в связи со смертью подозреваемых. Жалобу на эти нормы закона подавал в том числе и адвокат Игорь Трунов. Он представлял интересы семьи Ольги Александриной – водителя, скончавшегося в 2010 г. в ДТП на Ленинском проспекте с участием автомобиля компании ЛУКОЙЛ. Авария унесла жизни двоих человек, в том числе и предполагаемой виновницы аварии Ольги Александриной. Из-за ее смерти было прекращено уголовное дело. Отец погибшей жаловался, что его не спросили, хочет ли он прекратить дело или будет ждать суда, который скажет, виновна его дочь или нет. По его мнению, это нарушает и презумпцию невиновности, и право гражданина на справедливый суд, и право на защиту чести и доброго имени – суд с этим мнением согласился. По итогам рассмотрения жалобы Конституционный Суд поручил госорганам конкретизировать в УПК перечень лиц, которые могут настаивать на закрытии или незакрытии уголовного дела против погибшего, их правовой статус, особенности предварительного расследования и судебного разбирательства в случае смерти подозреваемого, обвиняемого или подсудимого и прочее. Кроме дела о ДТП под рассмотренные Конституционным Судом нормы попадают, например, дела, касающиеся авиакатастроф, в которых погибали пилоты, или дела, возбуждаемые после техногенных катастроф.

Как правило, задержка связана с тем, что ветви власти не могут прийти к общему мнению по поводу внесенных поправок

Правительство внесло в Государственную Думу поправки в УПК на 30 страниц, которые депутаты не могут принять уже два с половиной года: законопроект завис после первого чтения. Несмотря на это, суды и следствие предписания Конституционного Суда исполняют. Но это не значит, что закон теперь не нужен. Из-за его отсутствия решения Конституционного Суда трактуются двояко. Следствие и суды либо считают, что необходимо получить непосредственное разрешение на прекращение дела у родственников погибшего, либо что «отсутствие возражений и есть согласие». Кроме того, в УПК на данный момент нет определения статуса близких родственников. «В результате суды на процессах дают им разные статусы: иногда близкие родственники – это представители погибшего, иногда суды представляют их свидетелями»395.

Закрепляя и конкретизируя принцип обязательности решений Конституционного Суда РФ, Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ» устанавливает: решение Конституционного Суда РФ окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения; решение Конституционного Суда РФ подлежит исполнению немедленно после опубликования либо вручения его официального текста, если иные сроки специально в нем не оговорены; неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда РФ влечет ответственность, установленную Федеральным законом; решение Конституционного Суда РФ действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами; юридическая сила постановления Конституционного Суда РФ о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта; признание нормативного акта или договора либо отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на нормативном акте или договоре, признанном неконституционным, либо воспроизводящих его или содержащих такие же положения, какие были предметом обращения. Нормативные положения этих источников права не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами; толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом РФ, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Вместе с тем, говоря об окончательности решений Конституционного Суда РФ, В. Д. Зорькин справедливо подчеркивает, что Суд не связан формулировками своих правовых позиций. Применяя и истолковывая Конституцию РФ, Суд выявляет не только букву, но и дух конституционных положений на новых этапах общественного развития, и тем самым приспосабливает Конституцию РФ к меняющимся отношениям в обществе («живое право»). Изменение жизненных реалий может приводить и к отступлению Суда от ранее сформулированных им правовых позиций, однако такая корректировка не означает отмены ранее принятого решения и не приводит к пересмотру в целом практики Конституционного Суда РФ. Его решение сохраняет юридическую силу и не подлежит пересмотру. Сохраняет свою силу и сформулированная в нем правовая позиция. «Однако ее применимость не является абсолютной и определяется Конституционным Судом РФ каждый раз в сходной ситуации с учетом единства буквы и духа этой позиции в конкретно-исторических обстоятельствах»396.

Некоторые вопросы, поднятые Конституционным Судом, законодатели решают оптом: приняв одно решение, которое, как им кажется, в полной мере отвечает требованиям основного закона и нескольким постановлениям сразу. Например, по мнению Конституционного Суда, Думой до сих пор не поправлен оспоренный еще в 2012 г. закон о митингах, ужесточающий ответственность за его нарушения. Жалобу на этот закон подавали 102 депутата Государственной Думы и писатель Эдуард Лимонов, трижды оштрафованный по этому закону на момент подачи жалобы. Заявители обращали внимание на то, что закон был принят с многочисленными нарушениями, и требовали оспорить ряд норм: о разрешительном порядке проведения митингов, о штрафах и чрезмерном наказании. Суд большинство претензий заявителей отверг, но по нескольким пунктам постановил закон изменить: в частности, было признано неконституционным наказание в виде обязательных работ, в случае если нарушение не принесло ощутимого ущерба; высокие штрафы для заявителей и организаторов; создание так называемых гайд-парков в регионах – специально отведенных региональными властями мест для митингов. Законопроект был внесен в Государственную Думу в марте 2013 г. и в декабре принят в первом чтении. С тех пор к документу депутаты не возвращались^397.

Согласно Конституции Российской Федерации каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации, являющимися составной частью ее правовой системы, обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Ратифицировав Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Российская Федерация признала ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях их предполагаемого нарушения Российской Федерацией. Решается эта задача посредством рассмотрения дел по индивидуальным жалобам, что закреплено в ст. 34 Конвенции^398.

Статья 34 устанавливает право Европейского суда по правам человека принимать индивидуальные жалобы от лиц или группы лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения их прав со стороны одного из государств – участников Конвенции. Разбирательство дел в Суде делится на две стадии – решение о приемлемости и рассмотрение по существу. Условия приемлемости содержатся в ст. 34 и 35 Конвенции. Суд может принимать дело к рассмотрению только после исчерпания всех внутренних средств правовой защиты и в течение шести месяцев с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу. Если решение не было публичным, – с момента, когда заявитель или его адвокат узнали о принятом решении. В случаях, когда заявитель не мог использовать средства внутренней правовой защиты, срок будет отсчитываться с момента нарушения права или с момента, когда заявитель или его представитель узнал о нарушении.

Когда по делу собрана достаточная для рассмотрения информация, назначается судья-докладчик. Большинство дел рассматривается комитетом из трех судей, которые единогласно принимают решение о неприемлемости дела. Такое решение является окончательным и не подлежит пересмотру. В случаях, когда по делу встают достаточно серьезные вопросы и для решения о приемлемости недостаточно только информации со стороны заявителя, палата Суда в составе семи судей или Большая палата в составе семнадцати судей направляет сообщение соответствующему представительству и просит его представить свои замечания по приемлемости и по существу жалобы.

Если после признания жалобы приемлемой не достигнуто мирного урегулирования и оно не вычеркнуто из списка, Суд принимает решение по существу. Для этого Суд может провести слушание или принять решение на основе письменных представлений сторон.

Постановления Европейского суда завершаются выводами о нарушении (отсутствии нарушения) соответствующих норм Конвенции и о присуждаемой справедливой компенсации (либо отклонении требования). В основном тексте постановления юридическая характеристика предполагаемых нарушений Конвенции включает в себя оценку права и правоприменительной практики государства-ответчика, ориентирующую государство на пересмотр или корректировку правил законодательства и действий правоприменительных органов.

Для Российской Федерации Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод вступила в силу 5 мая 1998 г. С этого дня положения Конвенции становятся частью отечественной правовой системы, а решения Европейского суда обретают обязательную силу. Страсбургский контрольный механизм стал реальным фактором системы защиты прав и свобод человека в нашей стране.

На рассмотрении Европейского суда по правам человека находится большое количество жалоб против Российской Федерации. Впрочем, по количеству подаваемых в ЕСПЧ жалоб в расчете на численность населения Россия из 47 стран Совета Европы стабильно находится лишь на 20-м месте. В абсолютном выражении Российская Федерация также уже не является «лидером». Мы занимаем лишь третье место после Украины и Италии, численность населения которых не идет ни в какое сравнение с Российской Федерацией.

Однако важнее другое – за последние два года существенно, фактически в четыре раза, сократилось количество «российских» жалоб в ЕСПЧ. По состоянию на 1 января 2012 г. их количество составляло 40,3 тыс., а по состоянию на 1 декабря 2014-го – уже 9,9 тыс. По мнению министра юстиции А. Коновалова, это происходит в том числе и благодаря приближению правоприменения в России к европейским стандартам^399.

Первое решение против Российской Федерации Европейский суд по правам человека вынес 7 мая 2002 г. Это решение было принято по жалобе российского гражданина Бурдова на неисполнение судебных решений о выплате ему компенсации как ликвидатору аварии на Чернобыльской АЭС. Неисполнение решений обосновывалось отсутствием у государства необходимых средств. Европейский суд по правам человека признал, что Российская Федерация, допустив длительное неисполнение судебных актов, нарушила п. 1 ст. 6 Европейской конвенции (право на справедливое судебное разбирательство), а также ст. 1 Протокола № 1 к ней (право беспрепятственного пользования своим имуществом).

В российской практике сложилось следующее положение: суды выносят решения, лица, добившиеся судебного решения в свою пользу, обращаются в службу судебных приставов, возбуждается исполнительное производство. Однако зачастую судебное решение остается неисполненным по различным причинам от трех до пяти лет. В качестве примера можно привести постановление ЕСПЧ вынес по делу «Глебов и Глебова против Российской Федерации» 29 ноября 2007 г. Европейский суд отметил, что решения суда от 25 января 2001 г. были полностью исполнены 19 октября 2006 г., таким образом, они оставались неисполненными более пяти лет. Принимая во внимание прецеденты, имеющиеся по данном вопросу, Европейский суд признал, что, не исполняя вступившие в силу решения суда в пользу заявителей в течение нескольких лет, национальные власти нарушают право заявителей на доступ к правосудию и воспрепятствуют им в получении денежных средств, которые они имеют право получить^400. Отсутствие эффективного механизма исполнения судебного решения по имущественному спору, как было отмечено в постановлении Европейского суда, превращает право на судебную защиту в иллюзию и ведет к ситуациям, несовместимым, по мнению Суда, с принципом господства права^401.

Следует иметь в виду, что даже наличие действенного механизма контроля за исполнением решений не гарантирует быстрого результата. Известны случаи, когда ЕСПЧ приходилось возвращаться к, казалось бы, решенным проблемам. В качестве примера можно привести принятие в России комплекса законодательных инициатив, направленных на создание эффективного средства правовой защиты в случае нарушения права на рассмотрение дела и исполнение судебного акта в разумный срок^402. Принятые меры носили частичный характер, они не решают проблем, связанных с неисполнением судебных актов, которые не предусматривают обращения взыскания на бюджетные средства (например, взыскание средств с государственных или муниципальных предприятий, исполнение судебных актов по неденежным обязательствам государства^403.

Итак, ЕСПЧ не является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к национальным судам. Решения Европейского суда не могут содержать указания государству о необходимости изменения законодательства. В противном случае это будет являться нарушением его суверенитета, что явно выходит за пределы его компетенции.

В качестве примера можно привести решение по делу «Анчугов и Гладков против России». В рамках данного дела правовая позиция заявителей заключалась в том, что ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, запрещающая лицам, осужденным к лишению свободы, участвовать в выборах, противоречит ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в которой закреплено право на свободные выборы. Тот факт, что Россия присоединилась к Конвенции, по мнению заявителей, свидетельствует о том, что данном случае применению подлежит напрямую норма Конвенции, так как в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Представляется, что такое решение посягает на независимость российского государства в установлении правовых отношений внутри государства. Конституция РФ не должна подвергаться изменениям из-за правовых позиций Европейского суда. Поэтому решения Европейского суда должны учитываться только в той мере, в которой они не противоречат Конституции РФ.

Статьей 22 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» установлен особый порядок выражения согласия для Российской Федерации международных договоров, согласно которому в случае, если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений в установленном порядке. Это дает основание говорить о том, что Основной Закон Российской Федерации имеет приоритет перед нормами международного права и, соответственно, российские суды не обязаны учитывать правовые позиции ЕСПЧ в коллизионных случаях. Что касается отдельных решений ЕСПЧ, которые у всех на слуху, – скажем, по делу Катана, а также о выплате компенсации компании «ЮКОС», – в этих решениях ЕСПЧ допустил как превышение своей компетенции, так и существенное отступление от собственной прецедентной практики. Системные юридические ошибки, лежащие в основе этих решений, ставят под большой вопрос перспективы признания последних Российской Федерацией.

Может возникнуть вопрос о том, обеспечивается ли Российской Федерацией исполнение постановлений Европейского суда по правам человека? Сошлемся на интервью министра юстиции Российской Федерации А. Коновалова, данное им «Российской газете» 31 декабря 2014 г., где он отметил, что «данная работа осуществляется как путем максимально широкого распространения постановлений ЕСПЧ и изучения выработанных им правовых позиций, так и путем внесения необходимых корректив в российское законодательство и правоприменительную практику.

С учетом анализа практики ЕСПЧ в качестве главного приоритета определена задача решения проблем, которые признаны для России носящими устойчиво повторяющийся или системный характер. В том числе путем создания эффективных внутригосударственных средств правовой защиты от соответствующих нарушений.

Например, в рамках реализации Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года и исполнения “пилотного” постановления ЕСПЧ по жалобе “Ананьев и другие против России” подготовлен и реализуется комплексный план действий по решению проблемы ненадлежащих условий содержания в следственных изоляторах. В свое время именно по рекомендации ЕСПЧ была предусмотрена выплата российским гражданам компенсации за затянутое, неэффективное правосудие»404.

В соответствии с неоднократно обозначенной Конституционным Судом позицией не только Конвенция, но и решения Европейского суда по правам человека – в той мере, в какой ими исходя из общепризнанных принципов и норм международного права дается толкование содержания закрепленных в Конвенции прав и свобод, включая право на доступ к суду и справедливое правосудие, – являются составной частью российской правовой системы, а потому должны учитываться федеральным законодателем при регулировании общественных отношений и правоприменительными органами при применении соответствующих норм права^405. Конституционный Суд РФ констатировал отсутствие нарушения ими конституционных прав заявителя в конкретном деле, в случае если суд придет к выводу о невозможности исполнения постановления ЕСПЧ без признания таких законоположений не соответствующими Конституции РФ.

Имплементация положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод и решений ЕСПЧ осуществляется также Конституционным Судом Российской Федерации. Конституционный Суд последовательно формулировал позиции по важнейшим проблемам российской правовой системы, выявленным Европейским судом. Активно используя в своей аргументации ссылки на нормы Конвенции и их толкование Европейским судом, Конституционный Суд тем самым внедряет их непосредственно в российскую правовую систему. В частности, объемные правовые позиции были сформулированы Конституционным Судом по вопросам процессуальных гарантий, применяемых при лишении и ограничении свободы лица в разных формах, ответственности государства за вред, причиненный государственными органами, должностными лицами и иными публичными субъектами; процессуальных гарантий как в уголовном, так и в гражданском и административном судопроизводстве; обжалования судебных актов и деятельности вышестоящих судебных инстанций и многим другим^406.

Решения Европейского суда могут приводить к пересмотру конкретных дел высшими судами Российской Федерации, что подтверждается решением Конституционного Суда Российской Федерации^407.

Вместе с тем необходимо отметить, что в решении по делу Маркина^408 Конституционный Суд указал, что только он может разрешить вопрос о применимости законодательных норм, которые препятствуют исполнению постановления Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), но не были ранее признаны неконституционными.

14 июля 2015 г. Конституционный Суд РФ провозгласил постановление по делу об обязательной силе решений ЕСПЧ на территории России^409. Проверке на конституционность подлежали нормы российского процессуального законодательства, которые называют основанием для пересмотра судебного решения, вступившего в законную силу, – установление Европейским судом по правам человека нарушения положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом конкретного дела, в связи с принятым решением по которому заявитель обращался в Европейский суд по правам человека.

В постановлении Конституционного Суда сказано, что Россия в 1996 г. признала юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней. Однако решения ЕСПЧ, которые содержат оценку национального законодательства либо касаются необходимости изменения его положений, подлежат применению лишь в случае, когда они не противоречат Конституции РФ^410.

Постановлением Конституционного Суда РФ установлено, что спорные процессуальные нормы о пересмотре судебного решения, вступившего в законную силу, соответствуют Конституции РФ, обеспечивают исполнение постановлений ЕСПЧ.

При пересмотре судебного решения по причине предполагаемого ЕСПЧ нарушения Конвенции о защите прав человека суды общей юрисдикции и арбитражные суды обязаны приостановить производство по делу, обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности примененного закона. В случае если примененный закон будет признан соответствующим Конституции РФ, то постановление ЕСПЧ не будет исполняться.

В заключение можно сделать вывод, что только наличие в правовой системе института судебной защиты права, основанного на принципе «всякое нарушенное право подлежит судебной защите», является необходимым условием признания такой правовой системы подлинно демократической.

2.6. Место и роль Уполномоченного по правам человека в механизме охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

Институт Уполномоченного по правам человека под разными названиями известен с давних времен. Во всем мире он занимает важное место в системе органов, эффективно защищающих права и свободы личности. В настоящее время существует около ста подобных институтов в различных странах мира. При этом во многих странах установлено собственное наименование этого института: Уполномоченный по гражданским правам – в Польше, Защитник народа – в Испании, Коллегия народной правозащиты – в Австрии, в Греции – Защитник граждан, в Великобритании – Парламентский комиссар по администрации, в Дании – Парламентский омбудсмен, в Нидерландах – Национальный омбудсмен, в Молдове – Парламентский адвокат, во Франции – Медиатор и другие. Впервые такая должность была введена в 1809 г. в Швеции и носила наименование «парламентский омбудсмен». Поэтому можно утверждать, что специфические условия каждой страны и государственно-правовые преобразования предопределили ту или иную модификацию классического скандинавского омбудсмена^411.

В государственно-правовом смысле «омбудсмен» понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав и свобод личности и имеющее надзорные полномочия за всеми государственными органами и должностными лицами. С точки зрения отдельного человека – это, прежде всего, должностное лицо, к которому можно обратиться в случаях нарушения органами власти отдельных прав личности. Широкие функции омбудсмена и его активная и полезная деятельность определили высокий авторитет этого института и признание его мировой общественностью.

Для Российской Федерации институт Уполномоченного по правам человека является относительно новым. Идея введения в России подобного института возникла в 1990 г. и получила впервые юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина^412, принятой 22 ноября 1991 г. В п. 3 ст. 40 Декларации, в частности, указывалось, что «полномочия Парламентского Уполномоченного по правам человека и порядок их осуществления устанавливаются законом».

Должность Уполномоченного учреждается в соответствии с Конституцией РФ (п. «д» ч. 1 ст. 103) в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Он назначается на должность Государственной Думой и действует в соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г.413 Уполномоченный не принадлежит ни к одной ветви власти, хотя постоянно с ними контактирует. Примечателен тот факт, что учреждение должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации связано с приоритетом защиты прав граждан от неправомерных и нецелесообразных действий прежде всего органов самой государственной власти и органов местного самоуправления. Это и есть то, что можно назвать системой сдержек и противовесов в механизме функционирования государственного аппарата^414. В. В. Эмих указывает, что по содержанию деятельности уполномоченные по правам человека выступают в качестве специализированных контрольных органов, осуществляющих отдельный вид государственного контроля, предметом которого является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, и присоединяется к тем ученым, которые считают, что надзор есть контроль за соблюдением правовых норм, контроль в свою очередь включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций, в связи с чем деятельность уполномоченных по правам человека рассматривается как контрольная^415.

Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Важным моментом функционирования данного института является то, что Уполномоченный в своих действиях независим и неподотчетен государственным органам и должностным лицам, руководствуется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», общепризнанными нормами и принципами международного права, международными договорами Российской Федерации. Независимость Уполномоченного по правам человека при осуществлении своей деятельности обеспечивается его неприкосновенностью. Он не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления. Причем следует иметь в виду, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод гражданин, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Уполномоченный не может быть депутатом, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной, либо иной творческой деятельностью. Он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели.

На должность Уполномоченного может быть назначено лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт их защиты. Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека могут вноситься в Государственную Думу Президентом РФ, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и фракциями. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд. При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу следующего содержания: «Клянусь защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести». Присяга приносится на заседании Государственной Думы непосредственно после назначения Уполномоченного на должность. Уполномоченный считается вступившим в должность с момента принесения присяги.

Уполномоченный в целях охраны прав и свобод личности наделяется обширной компетенцией. К компетенции Уполномоченного относится рассмотрение жалоб граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, возбуждает производство в соответствующих государственных органах в интересах заявителя, анализирует состояние дел в правозащитной области, разрабатывает предложения по устранению нарушений прав и свобод человека.

Закон определяет жалобу как просьбу гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц^416. Жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих рассматриваются заявителем, если ранее последний обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Жалоба должна быть подана Уполномоченному не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Можно привести такие цифры. За четыре года с 2009 по 2013 г. к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации поступило более 130 тыс. жалоб, по большей части которых либо удалось добиться восстановления прав заявителей, либо были предложены пути разрешения проблемы с подробными разъяснениями.

Уполномоченный по правам человека не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе: беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения; запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

По окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации и Председателю Следственного комитета Российской Федерации. Нормы закона закрепляют лишь обязанность Уполномоченного подготовить ежегодный доклад, но не устанавливают требований к содержанию доклада. В законе не отмечается, каким образом адресаты доклада должны реагировать на этот доклад. Изучив доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за предыдущие годы, можно отметить, что в них содержатся сведения о наиболее важных общих вопросах, связанных с гражданскими, политическими, экономическими, социальными и культурными правами человека; анализ действующего законодательства России и ее субъектов в области прав и свобод человека и гражданина и практики его применения на соответствие общепризнанным стандартам и международным обязательствам Российской Федерации; о проблемах по защите и восстановлению прав человека; о деятельности Уполномоченного по рассмотрению обращений и жалоб граждан на решения или действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц и др. Целью доклада омбудсмена РФ является информирование общественности, органов государственной власти, высших должностных лиц о состоянии и динамике дел, связанных с обеспечением и защитой законных прав и свобод человека и гражданина, и о результатах деятельности Уполномоченного по правам человека в указанной сфере. Доклад Уполномоченного включает в себя мотивационные предложения и рекомендации по защите и восстановлению конституционных прав человека^417.

Согласно ст. 31 Федерального конституционного закона по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур. По результатам рассмотрения жалоб при установлении факта нарушения прав и свобод граждан со стороны государственного органа или должностного лица Уполномоченный составляет заключение, в котором содержатся рекомендации с возможными и необходимыми мерами, в некоторых случаях подобные заключения публикуются в СМИ. Иногда органы государственной власти сами обращаются к Уполномоченному Российской Федерации с просьбой о подготовке заключения, например в октябре 2012 г. судья – докладчик Конституционного Суда Российской Федерации обратился к Уполномоченному с просьбой о подготовке экспертного заключения по жалобе П., уволенной с должности начальника отдела кадров администрации главы Республики Ингушетия якобы за прогул, в то время как на самом деле она отсутствовала по причине ухода за сыном-инвалидом, и она также была беременна. Суды кассационной и надзорной инстанций требования П. о восстановлении на работе отклонили по причине того, что гарантии нерасторжения по инициативе работодателя трудового договора с беременными женщинами, установленные ч. 1 ст. 261 ТК РФ, не распространяются на государственных гражданских служащих по той причине, что исчерпывающий перечень оснований, запрещающих их увольнять с государственной службы, регламентирован ч. 3 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Федеральный омбудсмен в своем заключении указал, что осуществление социальной политики государства, предусматривающей предоставление гарантий беременным женщинам, не допускает дискриминации по должностному признаку или роду деятельности. Конституционный Суд согласился с его позицией и в своем постановлении от 6 декабря 2012 г. № 31-П признал не соответствующими Конституции Российской Федерации нормы, допускающие увольнение беременной женщины, не находящейся в отпуске по беременности и родам, с государственной гражданской службы^418.

Закон устанавливает, что по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный может направлять в Государственную Думу специальные доклады (п. 2 ст. 33). Неоднократно в своей деятельности Уполномоченный реализовывал предоставленное ему законом право. Специальные доклады посвящены тем сферам жизни, где имеются существенные нарушения прав человека. В них обобщены типичные и носящие массовый характер нарушения прав граждан, отражена деятельность федерального Уполномоченного по восстановлению нарушенных прав, предложен комплекс законодательных, экономических, организационных, воспитательных и иных мер для искоренения этих негативных явлений. В качестве примера можно привести Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 6 декабря 2007 г. «О практике изъятия российских паспортов у бывших граждан СССР, переселившихся в Российскую Федерацию из стран СНГ»419.

Специальные доклады Уполномоченного по правам человека были посвящены: защите прав потребителей от преступлений; обеспечению и защите экологических прав граждан, нарушениям уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности. Это позволяет наладить контакт с населением и дает законодательному органу возможность владеть наиболее полной и достоверной информацией о состоянии дел с правами человека в государстве, а также законодательным путем способствовать устранению негативных тенденций в этой сфере^420.

Широкие полномочия предоставлены Уполномоченному по правам человека в области судебной защиты. Он вправе знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, и с прекращенными производствами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. Тем самым Уполномоченный наделяется некоторыми контрольными полномочиями за судебными органами. Однако, в отличие от них, он не связан формально-юридическими требованиями и руководствуется соображениями не только законности, но и собственными представлениями о справедливости и гуманизме. Именно поэтому личность Уполномоченного не должна вызывать никаких сомнений в его честности, беспристрастности и порядочности. Несмотря на то, что Уполномоченный имеет право изучать уголовные и иные дела, он не может их официально затребовать, что накладывает определенные сложности в его работе.

Вышеперечисленные направления деятельности Уполномоченного в той или иной мере соотносятся с развитием институтов несудебной защиты прав человека. В последнее время в соответствии с рекомендациями Организации Объединенных Наций в нашей стране им уделяется повышенное внимание.

К сожалению, Конституция РФ не наделила Уполномоченного правом законодательной инициативы. В ст. 31 Закона «Об Уполномоченном по правам челoвека в Российской Федерации» говорится o тoм, что, изучая, анализируя и обобщая информацию о нарушениях прав и свобод человека, Уполномоченный вправе принимать непосредственное участие в сoвершенствовании законодательства как федерального уровня, так и законодательства субъектов Российской Федерации путем обращения в установленных законом случаях к субъектам права законодательной инициативы с соответствующими предложениями. Как видим, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не имеет возможности напрямую влиять на правотворчество, инициировать реформы в сфере прав человека, поскольку не обладает правом законодательной инициативы.

Содержащейся в законе нормы о праве Уполномоченного обращаться к субъектам законодательной инициативы с предложениями об изменении законодательства явно недостаточно. Возможность обращения в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан не восполняет данный пробел.

Вполне понятно, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и его аппарат (сколь бы многочисленным он ни был) объективно не в состоянии не только отреагировать на каждое нарушение прав человека, но даже отследить ситуацию в этой области. Федеративное устройство России и огромная территория страны требуют существования единой системы уполномоченных по правам человека, включающей Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его аппарат, а также уполномоченных по правам человека и их аппаратов в субъектах Российской Федерации.

Исходя из федеративного государственного устройства, в Российской Федерации закреплена двухуровневая модель Уполномоченного по правам человека. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации является федеральным государственным органом, создание которого обязательно в силу Конституции Российской Федерации. Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации являются государственными органами субъектов, и вопрос об их учреждении решается непосредственно субъектами Российской Федерации^421.

Согласно Федеральному конституционному закону правовыми основами деятельности аппарата Уполномоченного в субъектах Российской Федерации являются: Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, предметом которых являются права и свободы человека и гражданина, федеральное законодательство, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации. В соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации может учреждаться специальными законами в соответствии с Конституцией (уставом) данного субъекта.

Непросто шел процесс становления института Уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Федеральный закон об Уполномоченном по правам человека предоставил право субъектам Федерации учреждать у себя аналогичную должность^422. В субъектах Российской Федерации, имеющих институт региональных Уполномоченных, можно выделить три подхода к обозначению юридической природы данного института и, соответственно, выделились три группы субъектов Российской Федерации: к первой группе следует отнести те субъекты Российской Федерации, в законодательстве которых Уполномоченный по правам человека (вместе с аппаратом или без такового) относится к государственным органам [Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Саха (Якутия), Республика Татарстан, Республика Тыва, Алтайский, Краснодарский, Приморский, Ставропольский края, а также Амурская, Архангельская, Астраханская, Волгоградская, Калужская, Кемеровская, Липецкая, Московская, Самарская, Саратовская, Смоленская области]; вторую группу составляют субъекты Российской Федерации, в которых Уполномоченный по правам человека признается должностным лицом (Республика Калмыкия, Республика Башкортостан); третья группа субъектов представлена субъектами, которые рассматривают Уполномоченного одновременно в качестве государственного органа и должностного лица (г. Санкт-Петербург, Калужская обл.)423.

Интеграция института Уполномоченного по правам человека в региональный механизм защиты прав и свобод человека и гражданина происходила противоречиво. Так, в Архангельской области после 8 месяцев деятельности Уполномоченного по правам человека он был смещен с данной должности, а аппарат Уполномоченного распущен. В Хабаровском крае и Мурманской области высшими должностными лицами было наложено «вето» на принятые депутатами законы об Уполномоченных по правам человека^424. В настоящее время институт Уполномоченного по правам человека учрежден в большинстве субъектов Российской Федерации. Как подчеркивает в своем докладе бывший Уполномоченный по правам человека В. П. Лукин, омбудсмен задуман как составная часть системы государственной защиты прав человека, поэтому система оказывается неполной при его отсутствии^425.

Компетенция и порядок деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах регулируется специальными законами [например, законы «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Марий Эл» от 21 сентября 2000 г. № 44-З (в ред. от 21 марта 2012 г.); «Об Уполномоченном по правам человека в Алтайском крае» от 11 ноября 2002 г. № 70 (в ред. от 27 мая 2012 г.; «Об Уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае» от 31 июля 2006 г. № 44 (в ред. от 28 марта 2012 г.); «Об Уполномоченном по правам человека в Воронежской области» (от 30 июня 2010 г. № 66-ОЗ и др.].

Так, в соответствии со ст. 5 вышеназванного закона Воронежской области Уполномоченный назначается на должность Воронежской областной Думой по представлению губернатора Воронежской области. Предложения по кандидатурам на должность Уполномоченного могут вноситься губернатору Воронежской области политическими партиями, иными общественными объединениями, депутатами Воронежской областной Думы. Решение о назначении на должность Уполномоченного принимается большинством голосов от установленного числа депутатов Воронежской областной Думы путем проведения тайного голосования.

Уполномоченные по правам человека почти во всех субъектах Российской Федерации обладают также высокой степенью независимости, которая выражается, прежде всего, в достаточно усложненной процедуре отставки. Например, в законе Челябинской области (ст. 9) указано, что досрочное освобождение Уполномоченного по правам человека в Челябинской области от должности производится Законодательным Собранием при письменном заявлении омбудсмена о сложении своих полномочий; несоблюдения ограничений и запретов, установленных законодательством; утраты омбудсменом гражданства Российской Федерации или выезда его за территорию Челябинской области на постоянное место жительства; неспособности Уполномоченного по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного либо судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского характера; решения суда об ограничении дееспособности либо о признании его недееспособным; о признании Уполномоченного по правам человека безвестно отсутствующим или об объявлении его умершим; смерти Уполномоченного по правам человека. Подобные запреты существуют практически во всех законах, регулирующих деятельность Уполномоченных в отдельных субъектах Российской Федерации. Поэтому на период своих полномочий региональный Уполномоченный не может быть отстранен ни по желанию губернатора или Президента, ни по решению Законодательного Собрания, основанием которых, к примеру, может быть недовольство работой обсуждаемого органа.

Наряду с рассмотрением дела на основе поданной жалобы или заявления во всех законах субъектов Российской Федерации об уполномоченных предусмотрено инициирование рассмотрения дела по его собственной инициативе. К примеру, в п. 13 ст. 10 Закона об Уполномоченном Оренбургской области закреплено: «при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции». В ст. 11 Закона Краснодарского края «Об Уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае» сказано, что омбудсмен осуществляет проверку по обращению законодательного органа или главы исполнительного органа государственной власти Краснодарского края поступивших сведений о представляющих общественную опасность нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина, т. е. по собственной инициативе.

Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств бюджета субъекта (ч. 2 ст. 5 названного закона). Практика деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации показывает, что финансирование Уполномоченного и его аппарата в бюджете не всегда прописывается отдельной строкой. Закрепив возможность создания такого института в субъектах Федерации и определив источник его финансирования, Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» оставил в стороне такие вопросы, как порядок выдвижения кандидатов на должность Уполномоченного и его избрание, компетенция и др. на откуп региональным властям^426. Не каждый глава субъекта Российской Федерации захочет иметь у себя дополнительного «контролера», да и законодательный орган субъекта не всегда готов к учреждению такой должности. Зачастую это не дает возможности уполномоченным по правам человека полностью реализовывать свои полномочия.

Как справедливо отмечает Е. В. Середа, региональные законы об уполномоченных по правам человека содержат достаточное количество спорных и неоднозначных положений, наличие которых препятствует полноценному исполнению государственными защитниками прав человека своих полномочий. По ее мнению, назрела необходимость принятия Основ законодательства об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, закрепив в них базовые принципы формирования и деятельности региональных уполномоченных по правам человека^427.

Особенность становления и развития института Уполномоченного по правам человека в настоящее время получили распространение специализированные уполномоченные (по правам ребенка, по правам пенсионеров, по защите прав предпринимателей). Легального понятия «специализированный уполномоченный» нет. В юридической литературе на сей счет существуют различные точки зрения. Так, по мнению А. А. Багаевой, специализированный институт Уполномоченного – это орган защиты прав человека, представляющий и устанавливающий интересы лиц, принадлежащих к этническим, языковым и религиозным меньшинствам, а также коренного населения, людей других национальностей, женщин, детей и иных уязвимых групп^428. Оставляя в стороне дискуссию о «специализированном уполномоченном», отметим, что мы разделяем точку зрения З. М. Шабановой, которая под «специализированным уполномоченным» понимает независимый государственный институт, учрежденный с целью обеспечения государственной защиты прав и законных интересов лиц, принадлежащих к уязвимым социальным слоям и группам (детей, молодежи, инвалидов, женщин, военнослужащих, этнических, языковых и религиозных меньшинств или же коренного населения), их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами^429. Практика реализации закона об Уполномоченном по правам человека показывает, что предметом деятельности специализированных уполномоченных в правозащитной сфере являются правоотношения, направленные на защиту прав и свобод определенной группы лиц. В Красноярском крае Закон Красноярского края «Об Уполномоченном по правам человека» предусмотрел создание Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов в Красноярском крае^430. В некоторых субъектах Российской Федерации обсуждаются вопросы о введении уполномоченных по правам инвалидов, пенсионеров.

Отметим, что учреждение специализированных уполномоченных не является новшеством, такая практика весьма распространена в зарубежных странах, где помимо детских омбудсменов действуют омбудсмены по прессе, по вопросам равноправия мужчин и женщин, по защите прав инвалидов (Швеция), пенсионный омбудсмен (Великобритания) и другие. В этих случаях омбудсменами называют тех должностных лиц, которые назначаются правительством (Швеция) или Президентом (Россия) и ответственны за отдельные наиболее проблемные социальные или политические сферы жизни. Как отмечает З. М. Шабанова, действуя в рамках своей компетенции, специализированные омбудсмены расследуют случаи дискриминации, нарушений прав и законных интересов отдельных лиц этой группы или группы в целом, их полномочия имеют более «адресный» характер, поэтому они имеют возможность оказывать поддержку лицам, принадлежащим к «слабым» социальным меньшинствам в реализации их прав. Помимо правовосстановительной функции специализированные омбудсмены осуществляют функцию выработки и обеспечения проведения государственной политики, направленной на защиту отдельных социальных групп^431.

В субъектах Российской Федерации при формировании института Уполномоченного по правам ребенка используются различные способы: в одних субъектах он включен в аппарат Уполномоченного по правам человека. В других функции Уполномоченного по правам ребенка возложены на руководителя того или иного ведомства в структуре органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В третьих функции Уполномоченного по правам ребенка выполняются на общественных началах, что не обеспечивает возможность выполнять свою работу качественно, своевременно и эффективно.

Как Региональный Уполномоченный по правам человека, так и Уполномоченные по правам ребенка и по правам предпринимателей в субъектах Федерации осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами публичной власти на территории субъекта; содействуют восстановлению нарушенных прав; участвуют в разработке нормативно-правовых актов о правах и свободах человека и гражданина; взаимодействуют с неправительственными правозащитными организациями; участвуют в правовом просвещении населения и др.

Действуя в установленных законом целях, омбудсмен осуществляет взаимодействие с различными органами государственной власти, общественными организациями, для которых защита прав человека является если не основной, то сопутствующей функцией.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Современный этап конституционного развития России характеризуется совершенствованием механизма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Конституция Российской Федерации определила особое место этого института в системе конституционных отношений, закрепив его в качестве основополагающего принципа, действующего в государстве и являющегося базой для развертывания текущего отраслевого законодательства. Конституция РФ 1993 г. создала легитимную основу государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, построенную на демократических принципах, общеобязательных для всех органов государственной власти. Концептуальной основой российской Конституции признано закрепление прав и свобод человека в качестве высшей ценности. От обеспечения и заложенных в Конституции принципов зависит не только надежная защита прав и свобод личности, но и процесс формирования гражданского общества и правового государства.

Расширен доступ к участию граждан в деле защиты прав и законных интересов, возможности обжалования в суд действий и решений должностных лиц. Важное место и позитивная роль в охране и защите прав и свобод человека и гражданина России принадлежит Президенту РФ, органам законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуре, Уполномоченному по правам человека, общественным организациям и другим институтам гражданского общества.

Государственная охрана и защита прав и свобод человека и гражданина регулируется внутренним законодательством. Признание основных принципов и норм международного права стало частью правовой системы Российской Федерации, позволяет осуществлять защиту прав и свобод личности в соответствии с общепризнанными мировыми и европейскими стандартами в области прав и свобод человека.

Механизм государственной охраны и защиты прав и свобод – важнейшее средство, характеризующее правозащитную деятельность государства и его органов. Государственная защита прав и свобод личности осуществляется всеми государственными органами, располагающими различными средствами защиты, и выступает главным способом защиты прав и свобод во всем конституционном механизме защиты.

Механизм государственной защиты по своей сущности составляет значительную часть конституционного механизма, так как государство (его органы) выступает единственным гарантом защиты прав и свобод личности. Государство использует систему национальных и международных стандартов, обеспечивающих защиту прав и свобод каждой личности, независимо от социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Особыми полномочиями по охране и защите прав и свобод человека и гражданина наделяются Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Деятельность Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина осуществляется в условиях действия принципа разделения властей, особенностей распределения компетенции между судебными органами, сложившимися традициями, уровнем правовой культуры и многими другими факторами.

Анализируя правозащитную деятельность государственных органов, можно сделать вывод, что сегодня государство не полностью справляется со своей главной конституционной обязанностью – защитой прав и свобод человека и гражданина. Существенными недостатками, влияющими на результативность правозащитной деятельности в Российской Федерации, являются: противоречивость и несовершенство законодательства; непрофессиональное отношение государственных структур к защите прав и свобод личности. Уровень качества государственной защиты всецело зависит также от ряда экономических, социальных, духовных и других причин.

Соблюдение, охрана и защита прав, свобод человека и гражданина напрямую зависит от строгого исполнения всеми государственными органами и их должностными лицами, органами местного самоуправления, общественными и политическими организациями и гражданами Конституции РФ, законов и других нормативных актов, призванных охранять и защищать права, свободы.

Гарантии государственной охраны и защиты позволяют каждому реализовать свое право на государственную защиту.

Есть все основания предполагать, что в ближайшей и более отдаленной перспективе, пусть медленно и с преодолением многочисленных трудностей, Российское государство будет продолжать развивать и расширять разнообразные гарантии в интересах более полной защиты прав и свобод человека и гражданина.

ОБ АВТОРЕ

Лебедев Валериан Алексеевич – известный российский ученый, профессор, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ, почетный работник высшего профессионального образования РФ, академик РАЕН, член общественного научно-методического и консультативного совета при ЦИК России.

Автор более 170 работ, в том числе более 10 монографий. Под научным руководством защитили диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук более 70 аспирантов и соискателей, подготовлен один соискатель ученой степени доктора юридических наук.

Главный редактор Международного правового журнала «Проблемы права» (журнал включен в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук).

Награжден почетным знаком Уполномоченного по правам человека в России «За защиту прав человека» за вклад в просвещение и образование по вопросам прав человека (2002 г.); в 2003 г. награжден медалью «В память 200-летия Минюста России» за подготовку юридических кадров; награжден грамотой губернатора Челябинской области за многолетнюю плодотворную научно-педагогическую деятельность (2006 г.); в 2008 и 2009 и в 2011 гг. награжден дипломами лауреата Всероссийского конкурса на лучшую научную книгу года по юридическим наукам.

В 2013 г. награжден дипломом победителя Всероссийского конкурса на лучшую научную книгу года по юридическим наукам 2012 г.

В 2015 г. награжден региональной юридической премией «Юрист года 2015» в номинации «Развитие законодательства».

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Ленин В. И. VII Всероссийский съезд Советов. Заключительное слово по докладу ВЦИК и Совнаркома. 6 дек. // ППС. Т. 39. С. 424.

2 Ленин В. И. ППС. Т. 38. С. 294.

3 Ленин В. И. Там же. Т. 39. С. 425.

4 Эбзеев Б. С. Введение в Конституцию России: монография / Б. С. Эбзеев. М.: Норма; ИНФРА-М, 2013.

5 Конституционное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В. И. Фадеев. М.: Проспект, 2013.

6 Шершеневич Г. Ф. Общая теория права: Часть теоретическая. М., 1910. С. 25.

7 См.: Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб., 1909. С. 93.

8 См.: Новгородцев П. И. Сочинения. М., 1995. С. 6.

9 См.: Алексеев Н. Н. Общее учение о праве. Симферополь, 1919. С. 13.

10 Чиркин В. Е. Российская Конституция и международный опыт // Государство и право. 1998. № 12. С. 11–12.

11 Собрание узаконений РСФСР. 1918. № 15. Ст. 582.

12 Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1924. № 2. Ст. 24.

13 См.: Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283. 6 дек.

14 ВВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

15 Конституционное право России: учебник / отв. ред. А. Н. Кокотов и М. И. Кукушкин. М.: Юристъ, 2003. С. 113.

16 Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.: Норма; ИНФРА-М, 2011. С. 41.

17 См.: Конституционное право: учебник для бакалавров / отв. ред. В. И. Фадеев. М.: Проспект, 2014. С. 186, 188.

18 Виноградов О. В. Источники отрасли конституционного права Российской Федерации: общесистемная характеристика // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2009. № 2 (42). С. 43–51.

19 С принятием Декларации прав и свобод человека и гражданина в России произошел поворот правовой системы к признанию и гарантированию прав и свобод человека и гражданина. В апреле 1992 г. положения Декларации включаются в Основной Закон, что повлекло за собой полное обновление разд. 2 Конституции РФ 1978 г. «Государство и личность».

20 Лебедев В. А. Конституционное право Российской Федерации: курс лекций: в 2 ч. Ч. 1. Челябинск: Изд-во Челяб. гос. ун-та, 2012. С. 142–143.

21 Соотношение понятий «право» и «свобода» характеризуется, прежде всего, тем, что в значительной степени это синонимы; то и другое – субъективное право любого человека или только гражданина Российской Федерации. Но иногда между этими понятиями проводится различие. Иногда «правом» называют юридическую возможность требовать чего-то от властей и других лиц, а «свободой» – возможность действовать без государственного вмешательства. Нередко термином «свобода» обозначаются более широкие возможности индивидуального выбора без указания на его конкретный результат. Такое указание предоставляло бы уже «право». При этом «право» может самой Конституцией включаться в состав «свободы». Нередко «свободами» называют только политические права или другие группы прав, признаваемые наиболее важными.

22 Лебедев В. А. Идеологическое многообразие и российская многопартийность: размышление о судьбах ст. 13 Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 11. С. 2–6; Михайличенко И. В. Конституционно-правовое значение категории «партийная система» // Проблемы права. 2011. № 1. С. 97–99.

23 Лебедев В. А. Идеологическое многообразие и российская многопартийность: размышление о судьбах ст. 13 Конституции Российской Федерации. С. 2–6.

24 Лебедев В. А. Конституционный идеал и политическая реальность: парадоксы российской многопартийности // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 8. С. 23–27; Он же. Роль политических партий в становлении современного конституционализма в России // Проблемы права. 2012. № 4. С. 10–21.

25 Уваров А. А. Конституционно-правовые основы становления и развития гражданского общества в России. М., 2010. С. 20.

26 В научной литературе справедливо отмечается, что в ХХ столетии Россия неоднократно оказывалась на перепутье общественного развития, но так и не смогла возвысить человека, его интересы и права до признания их высшей ценностью, целью государства. См.: Общая теория прав человека / отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1996. С. 79.

27 Лебедев В. А. Человек, его права и свободы как высшая конституционная ценность // Проблемы права. 2013. № 4. С. 8–18; Он же. Российское законодательство и советские конституции о правах и свободах человека и гражданина // Проблемы права. 2004. № 3. С. 28–40.

28 Таева Н. Е. Нормы Конституции Российской Федерации как форма выражения социальных ценностей // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 5. С. 4.

29 Чиркин В. Е. Современная модель Конституции: прежние и новые приоритеты // Правоведение. 2003. № 2. С. 57.

30 Бондарь Н. С. Конституционные ценности – категория действующего права (в контексте практики Конституционного Суда России) // Журнал конституционного правосудия. 2009. № 6. С. 1.

31 Ереклинцева Е. В. Суверенитет и демократия как конституционные ценности современной России: дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2010. С. 29.

32 Крусс В. И. Российская конституционная аксиология: актуальность и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 2 / СПС «КонсультантПлюс». База «Комментарии законодательства».

33 Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России: понятие, содержание, вопросы становления. М., 1994. С. 39–41.

34 Мальцев Г. В. Понимание права: подходы и проблемы. М., 1999. С. 265–267.

35 Снежко О. Правовая природа конституционных ценностей современной России / О. Снежко. Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 2. С. 15.

36 Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. С. 418.

37 См., напр.: Лукашева Е. А. Права человека и правовое государство // Общая теория прав человека. М., 2003; Баглай М. В. Конституционализм и политическая система в современной России // Журнал российского права. 2003. № 11; Зорькин В. Д. Россия и ее Конституция // Журнал российского права. 2003. № 11.

38 Гаджиев Г. А. Цели, задачи и предназначение Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного права. 2008. № 1. С. 12.

39 Витрук Н. В. Общая теория правового положения личности. М.: Норма, 2008. С. 91–92.

40 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова» // СЗ РФ. 2003. № 4. Ст. 4358.

41 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23 декабря 2004 г. «По делу о проверке конституционности подпункта 8 пункта 1 статьи 238 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с коллективной жалобой граждан А. И. Березова, Г. А. Васютинской, В. П. Крайнюкова, С. П. Молдашева, С. Н. Панина, В. Н. Потапова, А. И. Пудовкина и В. Н. Юнды, а также жалобой гражданки Л. А. Галаевой» // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. III). Ст. 5585.

42 Лебедев В. А. Проблемы развития концепции прав человека в современной России: конституционные идеи и социальные ценности // Личность, власть, экономика: правовые проблемы. СПб., 2012. С. 32; Он же. Права человека в современной России // Проблемы права. 2012. № 6. С. 9–14.

43 Лебедев В. А. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в теории и практике государственного строительства. М.: Проспект, 2015. С. 153.

44 Лебедев В. А., Анциферова О. В. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2005. С. 38.

45 Лебедев В. А. Роль международно-правовых стандартов в формировании отечественной концепции прав и свобод человека и гражданина // Проблемы права. 2015. № 2. С. 9–18.

46 Тиунов О. И. Международно-правовые стандарты прав человека: развитие и характерные черты // Рос. юрид. журнал. 2001. № 4. С. 48; Мальцев Г. В. Социалистическое право и свобода личности: теоретические вопросы. М., 1968. С. 29–30.

47 Глухарева Л. И. Права человека. Гуманитарный курс: учебное пособие. М.: Логос, 2002. С. 154.

48 Карташкин В. А. Как подать жалобу в Европейский суд. М., 1998. С. 4.

49 Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия. М., 1998. С. 491.

50 Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В. В. Лазарев. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Спарк, 2001. С. 100.

51 Марченко М. Н. Источники права: учебное пособие. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. С. 327.

52 Там же. С. 329.

53 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма, Инфра-М, 2011. С. 159.

54 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотр. М.: Норма, Инфра-М, 2011. С. 158.

55 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 18–20.

56 Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С. 50–51.

57 Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. С. 101.

58 БВС РФ. 2003. № 12.

59 Лукашук И. И. Нормы международного права. М.: Спарк, 1997. С. 93.

60 Международное право / под ред. Г. И. Тункина. М., 1994. С. 106.

61 Комментарий к Конституции Российской Федерации. С. 160, 162.

62 См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. В. Д. Карповича. М.: Юрайт-М.: Новая Правовая культура, 2002.

63 Бюллетень международных договоров. 1995. № 1.

64 Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. С. 51.

65 Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств ETS № 157 (Страсбург, 1 февраля 1995 г.) // СЗ РФ. 1999. № 11. Ст. 1256.

66 Буханова А. С. Коллизия принципов самоопределения народов, территориальной целостности государств и возможные пути ее решения // Право и управление: XXI век. 2011. № 4 (21). С. 67–71.

67 Зорькин В. Д. Кризис международного права: современный контекст // РГ. 2014. 20 июня.

68 Стенограмма встречи Президента РФ с Советом по развитию гражданского общества и правам человека. URL: http://president-sovet.ru/news/7232/.

69 Бекназар-Юзбашев Т. Б. Права человека и международное право. М., 1966. С. 121–137.

70 Международные избирательные стандарты: Сборник документов и материалов: Выпуск третий / отв. ред. В. И. Лысенко. М.: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, 2013. С. 27.

71 Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. // ПСЗ. Собр. 3-е. СПб. Т. 25. № 26662.

72 Баженова Т. М. Первый российский парламент (К истории Государственной думы) // Рос. юрид. журнал. 1995. № 2 (6). С. 129. С. 129.

73 Основные государственные законы, Высочайше утвержденные 23 апреля 1906 г. // Свод законов Российской империи. СПб., 1906. Т. 1. Ч. 1.

74 См., напр.: Кравец И. А. Конституционализм и российская государственность в начале ХХ века. М., 2000. С. 5.

75 Ленин В. И. Лучше меньше, да лучше // ППС. Т. 45. С. 391.

76 Ленин В. И. VIII съезд РКП(б). Доклад о партийной программе. 19 марта // ППС. Т. 38. С. 151–173.

77 Портнов В. П., Славин М. М. Становление и развитие конституционного законодательства советской России (1917–1970 гг.). М., 1987. С. 170.

78 Ленин В. И. В. М. Молотову для членов Политбюро ЦК РКП(б) 23, 24 января 1922 года // ППС. Т. 54. С. 136.

79 Курицын В. М. Развитие прав и свобод в советском государстве. М., 1983. С. 3.

80 Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 54.

81 Голунский С. А. Проблемы уголовной политики. Кн. 4. М., 1936. С. 59–60; Тадевосян В. С. К вопросу об установлении материальной истины // Сов. государство и право. 1948. № 6. С. 69–72.

82 Полянский Н. Н. Очерк развития советской науки уголовного процесса. М., 1960. С. 57.

83 Правовые гарантии законности в СССР / под ред. М. С. Строговича. М., 1962. С. 52–53.

84 Партийная жизнь. 1957. № 4. С. 68; ВВС СССР. 1957. № 4. С. 86.

85 Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. С. 86–87.

86 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и ВВС СССР. 1988. № 49. Ст. 727, 729.

87 ВВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303.

88 Там же. Ст. 1304.

89 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВВС РСФСР. 1990. № 29. Ст. 395.

90 Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс: в 2 т. М.: Норма, Инфра-М, 2014. С. 313.

91 Там же. С. 660.

92 Существуют и другие классификации. Так, ряд ученых классифицирует права и свободы человека и гражданина на личные права и свободы, политические, экономические, социально-культурные (Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996. С. 67; Стрекозов В. Г., Казанцев Ю. Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М., 1995. С. 95–102; Они же. Конституционное право. М., 2001. С. 128). Другие выделяют политические, личные, социально-экономические, культурные. См.: Общая теория государства и права: в 2 т. Т. 1. Теория государства / отв. ред. М. Н. Марченко. М., 1998. С. 272–275). По характеру образования права и свободы человека и гражданина классифицируют на основные (конституционные) и дополнительные (конкретизирующие). В зависимости от вида субъекта – на индивидуальные и групповые (коллективные). Права и свободы классифицируют также на естественные (прирожденные) и производные от них, т. е. содержащиеся в нормативных актах. Выделяют права, обеспечивающие судебную защиту: право на судебную защиту, в том числе на рассмотрение дела судом присяжных, право на юридическую помощь, право не свидетельствовать против самого себя, охрану прав потерпевших и др. (Лебедев В. А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России (теория и практика современности). М.: Изд-во Моск. ун-та, 2005. С. 11–12; Он же. Система прав и свобод человека и законодательство Российской Федерации // Правовое государство: теория и практика. 2006. № 4. С. 9–12). Б. С. Эбзеев считает, что Конституция Российской Федерации закрепила и получившую признание типологию прав человека на три поколения: 1) гражданские и политические права, провозглашенные буржуазными революциями и закрепленные в первых конституционных актах; 2) экономические, социальные и культурные права, в основе которых различные социалистические теории и конституционная практика социалистических государств; 3) коллективные права, провозглашенные главным образом государствами, освободившимися от колониальной зависимости (право на мир, на благоприятную окружающую среду и др.) (Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М.: Проспект, 2013. С. 176).

93 Авакьян С. А. Конституционное право России. С. 660.

94 Черданцев А. Ф. Теория государства и права. М., 2001. С. 110.

95 Глухарева Л. И. Права человека в современном мире (социально-философские основы и государственно-правовое регулирование). М., 2003. С. 46.

96 Рудинский Ф. М., Гаврилова Ю. В., Крикунова А. А., Сошникова Т. А. Экономические и социальные права человека и гражданина: современные проблемы теории и практики / под общ. ред. Ф. М. Рудинского. М.: Права человека. 2009. С. 11.

97 Лебедев В. А. Конституционный статус человека и гражданина в Российской Федерации // Проблемы права. 2011. № 5. С. 10–23.

98 Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию // Комсомольская правда. 1990. Сент. (спецвыпуск). С. 9.

99 Бондарь Н. С. Местное самоуправление и права человека в Российской Федерации. Ростов н/Д, 1998. С. 8.

100 Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1988. С. 357.

101 Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 67.

102 Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997. С. 49.

103 Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву: Материалы круглого стола // Государство и право. 2008. № 7. С. 24.

104 Мордовец А. С. Социально-юридический механизм обеспечения прав человека и гражданина. Саратов, 1997. С. 17.

105 Конституционное право: словарь / отв. ред. В. В. Маклаков. М., 2001. С. 302.

106 Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2003. С. 88.

107 См.: Постановление Европейского суда по правам человека от 26 апреля 1979 г. «“Санди Таймс” (The Sunday Times) против Соединенного Королевства» // Европейский суд по правам человека. Избранные решения. М.: Норма, 2000. Т. 1. С. 198–230.

108 Лучин В. О., Доронина О. Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М., 1998. С. 51.

109 Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. С. 189.

110 Краснов М. А. Некоторые аспекты проблемы ограничения конституционных прав (на примере экономических прав) // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 1. С. 90–91.

111 Лапаева В. В. Конституция РФ об основаниях и пределах ограничения прав и свобод человека и гражданина // Законодательство и экономика. 2005. № 1. С. 11–17.

112 Кондрашов А. А. Ограничения конституционных прав в Российской Федерации: теоретические подходы и политико-правовая практика // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 7. С. 41.

113 Беломестных Л. Л. Ограничения прав человека. М., 2003. С. 8–9.

114 Лапаева В. В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления) // Журнал российского права. 2005. № 7. С. 13–23.

115 Зорькин В. Д. Конституционно-правовое развитие России. М.: Норма, Инфра-М, 2011. С. 73.

116 Гаджиев Г. А. Основные экономические права (сравнительно-правовое исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных стран): дис. … д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 267–268.

117 Эбзеев Б. С. Ограничения конституционных прав: понятие и пределы // Теория и практика ограничения прав человека по российскому законодательству и международному праву. Ч. 1. Н. Новгород, 1998. С. 7–8.

118 Лапаева В. В. Право граждан Российской Федерации на объединение в политическую партию: основания и пределы ограничения // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 1. С. 1–8; Смирнов А. В. К вопросу о критериях ограничения конституционных прав и свобод: принцип компенсации // Журнал конституционного правосудия. 2010. № 1. С. 15–21.

119 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1998 г. № 86-О «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об оперативно-розыскной деятельности” по жалобе гражданки И. Г. Черновой» // СЗ РФ. 1998. № 34. Ст. 4368.

120 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с запросами группы депутатов Государственной Думы по жалобам граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова» // СЗ РФ. 2003. № 44. Ст. 4358.

121 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности части пятой статьи 97 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В. В. Шелухина» // СЗ РФ. 1996. № 26. Ст. 3185.

122 Постановление Конституционного Суда от 18 февраля 2000 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана» // СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1066.

123 Стародубцева И. А. Показатели конституционности ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Теория и практика российского конституционализма: сборник докладов научно-практической конференции, посвященной 75-летию со дня рождения академика О. Е. Кутафина, 26 июня 2012 г. / отв. ред. В. И. Фадеев. М.: Изд. центр Ун-та им. О. Е. Кутафина (МГЮФ), 2013. С. 203.

124 Подмарев А. А. Конституционные основы ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: дис… канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 39.

125 СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3427.

126 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2011 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона “О государственной гражданской службе Российской Федерации” и статьи 20.1 Закона Российской Федерации “О милиции” в связи с жалобами граждан Л. Н. Кондратьевой и А. Н. Мумолина» // СЗ РФ. 2011. № 28. Ст. 4261.

127 СЗ РФ. 2004. Ст. 3215.

128 Определение Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2009 г. № 472-О-О. Текст определения официально опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

129 Кокотов А. Н. Конституционное право России. Курс лекций: учебное пособие. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 231.

130 См. подробнее: Авакьян С. А. Конституционное право России. С. 189–191.

131 Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. С. 194.

132 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 773.

133 СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.

134 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для вузов. М., 2001. С. 167–168.

135 СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.

136 Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1996; Ковачев Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства. М., 1977; Нурпеисов И. К. Механизм формирования правомерного поведения личности: автореф: дис… канд. юрид. наук. М., 1980; Мордовец А. С. Указ. соч.; Байтин М. И. Механизм государства // Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 1997. С. 95–104; Бутнев В. В. Механизм защиты субъективных прав граждан. Ярославль, 1990; Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997 и др.

137 Словарь русского языка. Т. 2. М., 1989. С. 262.

138 Охранительный механизм в правовой системе социализма. Красноярск, 1989; Масликов И. С. Судебная власть в государственном механизме Российской Федерации: автореф: дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 10 и др. работы.

139 Права человека: учеб. для вузов / под ред. Е. А. Лукашевой. М., 1999. С. 4; Защита прав человека в современном мире: сб. статей / под ред. И. А. Ледях. М., 1993. С. 2; Карташкин В. А. Механизм защиты прав человека // Ежегодник российского права (1999). М., 2000. С. 340.

140 Дмитриев Ю. А., Златопольский А. А. Гражданин и власть. М., 1994. С. 70; Ростовщиков И. В. Права и личность в России: их обеспечение и защита органами внутренних дел. Волгоград, 1997. С. 59–77.

141 Синюкова Т. В. Юридические гарантии реализации прав и обязанностей советских граждан (вопросы теории): автореф: дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1986. С. 12–18.

142 Толкачев К. Б., Хабибулин А. Г. Органы внутренних дел в механизме обеспечения личных конституционных прав и свобод граждан. Уфа, 1991; Мордовец А. С. Указ. соч.

143 См.: Анохин Ю. В. Механизм государственно-правового обеспечения прав и свобод личности: на материалах Российской Федерации: дис… д-ра юрид. наук. Саратов, 2007.

144 Киричек Е. В. Организационно-правовой механизм обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: общетеоретические и практические проблемы. М.: «Типография ТЕЛЕР», 2014.

145 Гойман В. И. Механизм обеспечения реализации законов в современных условиях // Государство и право. 1991. № 12. С. 12–13.

146 Рыбак С. В. Органы внутренних дел в механизме обеспечения прав и свобод гражданина: автореф: дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 1998. С. 14–16.

147 Хафизов Э. Д. Социальный и правовой механизмы в практике обеспечения прав и свобод гражданина // Идеалы всеобщей декларации прав человека и современный мир: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 50-летию со дня принятия ООН Всеобщей декларации прав человека. Уфа, 1999. С. 206.

148 Мордовец А. С., Магомедов А. А., Симентьева Л. В., Чинчиков А. А. Права человека и деятельность органов внутренних дел. Саратов, 1994. С. 47.

149 Глущенко П. П. Социально-правовая защита конституционных прав и свобод граждан (теория и практика). СПб., 1998. С. 59.

150 Мордовец А. С. Указ. соч. С. 8.

151 Там же. С. 8, 85.

152 Морозова Л. А. Проблемы современной российской государственности: учебное пособие. М., 1998. С. 168–169.

153 Термин «правообеспечительный механизм» в указанном А. С. Мордовцом аспекте применил Н. И. Матузов. См.: Матузов Н. И. Возможность и действительность в правовой сфере // Правоведение. 2000. № 3. С. 22.

154 Капицын В. М. Права человека и механизмы их защиты: учебное пособие. М., 2003. С. 139.

155 Там же. С. 139.

156 Флейнер Т. Что такое права человека. М., 1997. С. 129.

157 Права человека в истории человечества и в современном мире / под ред. Е. А. Лукашевой. М., 1989; Эбзеев Б. С. Конституция. Демократия. Права человека. М., 1992; Права человека накануне XXI века. М., 1994; Права человека: история, теория, практика. М., 1996; Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995; Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997; Институт прав человека в России. Саратов, 1998.

158 Григорян Л. А. Конституции СССР – правовая основа организации и деятельности органов внутренних дел // Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов внутренних дел: труды Академии МВД СССР. М., 1982. С. 13–14.

159 Боброва Н. А. Гарантии реализации государственно-правовых норм. Воронеж, 1984. С. 95; Ростовщиков И. В. Указ. соч. С. 77–92.

160 Воеводин Л. Д. Конституционные права и обязанности советских граждан. М., 1972. С. 111; Корешкова И. Н. Конституционные права и свободы советских граждан и их развитие в текущем законодательстве: автореф: дис. … канд. юрид. наук. М., 1981. С. 18–22; Тихонова Б. Ю. Субъективные права советских граждан, их охрана и защита: автореф: дис. … канд. юрид. наук. М., 1972. С. 11–15.

161 Конституционный статус личности в СССР. М., 1980. С. 202.

162 Красавчикова Л. О. Личная жизнь граждан под охраной закона. М., 1983. С. 33.

163 Тархов В. А. Советское гражданское право. Саратов, 1978. Ч. 1. С. 103–104.

164 Ардашкин В. Д. Правоохранительный механизм: понятие, научный инструментарий // Охранительный механизм в правовой системе социализма: Межвуз. сб. / под ред. Н. В. Витрука. 1989. С. 8.

165 Кожевников С. Н. Восстановительные меры по советскому законодательству // Научные труды. Вып. 42. Свердловск, 1975. С. 9; Петрухин И. Л. Свобода личности и уголовно-процессуальное принуждение. М., 1985. С. 58–59.

166 Витрук Н. В. Процессуальные формы реализации и охраны прав и обязанностей граждан // Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М., 1976. С. 220.

167 Сапун В. А. Охранительные правовые средства в обеспечении реализации советского права // Охранительный механизм в правовой системе социализма: Межвуз. сб. / под ред. Н. В. Витрука. 1989. С. 198–199; Николаева Л. А. Рассмотрение трудовых споров как форма защиты трудовых прав граждан // Сов. гос. право. № 8. 1973. С. 49–50.

168 Бутылин В. Н. Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан // Журнал рос. права. 2001. № 12. С. 83.

169 Общая теория прав человека. М., 1997. С. 169.

170 Капицин В. М. Указ. соч. С. 140.

171 Бутылин В. Н. Указ. соч. С. 83.

172 Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М., Наука, 1979. С. 203.

173 Витрук Н. В. Юридический механизм реализации прав личности // Реализация прав граждан в условиях развитого социализма. М., 1983. С. 100.

174 Ростовщиков И. В. Указ. соч. С. 65.

175 Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 130–131.

176 Полянский В. В. Институт Уполномоченного по правам человека и административное право // Институты административного права России. М., 1999. С. 207; Матвеев С. Н. Конституционно-(уставно) – правовые основы статуса Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: автореф: дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2004.

177 Воробьев С. М. Конституционные основы ограничений личных неимущественных прав в деятельности органов внутренних дел: автореф: дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 3.

178 Пиголкин А. С. Понятие правоприменения и его место в механизме социального регулирования // Правоприменение в сов. государстве. М., 1985. С. 9.

179 Витрук Н. В., Копейчиков В. В. Реализация прав и свобод граждан в условиях развитого социализма. М., 1983. С. 50.

180 Лебедев В. А., Маркина Е. А. Теория государства и права. Курс лекций: учебное пособие. М., 2003. С. 154.

181 Конституционный Суд РФ. Постановления. Определения. 1992–1996. С. 281–285.

182 СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2860.

183 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4692.

184 СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2579.

185 СЗ РФ. 1999. № 44. Ст. 5383.

186 СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6363.

187 Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1986. С. 420.

188 Хропанюк В. Н. Теория государства и права. М., 1993. С. 244–245.

189 Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права (курс лекций). М., 1997. С. 621.

190 Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984. С. 17, 83, 84 и сл.; Калмыков Ю. Х., Баринов Н. А. Правовые средства обеспечения имущественных потребностей граждан // Гражданское право в сфере обслуживания. Свердловск, 1984. С. 49–51.

191 Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. М., 1997. С. 621.

192 Алексеев С. С. Теория права. М., 1994. С. 151.

193 Матузов Н. И., Малько А. В. Указ. соч. С. 631.

194 Сапун В. А. Механизм реализации советского права // Правоведение. 1988. № 1. С. 5.

195 Малько А. В. Указ. соч. С. 105.

196 Сергеева А. П., Толстой Ю. К. Гражданское право. М., 1997. С. 270.

197 Коренев А. П. Административное право России. М., 1996. С. 193.

198 Борисов В. В. Советская социалистическая законность и ее гарантии: автореф: дис. … канд. юрид. наук. М., 1961; Правовые гарантии законности в СССР / под ред. М. С. Строговича. М., 1962; Рабинович П. М. Проблемы теории законности развитого социализма. Львов, 1979; Боброва Н. А. Организационно-правовые гарантии государственно-правовых норм: автореф: дис. … канд. юрид. наук. М., 1980; Просвирин Ю. Г. Правовые гарантии деятельности народных депутатов: автореф: дис. … канд. юрид. наук. М., 1980; Шафир М. А. Правовая охрана Конституции // Теоретические основы советской Конституции. М., 1981. С. 176–180; Еременко Ю. П. Советская Конституция и законность. Саратов, 1982; Лебедев В. А. Конституционные юридические гарантии социалистической законности: автореф: дис. … канд. юрид. наук. М., 1983 и др.

199 Лебедев В. А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России (теория и практика современности). С. 150.

200 Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 8.

201 Толкачев К. Б., Хабибулин А. Г. Личные конституционные права и свободы граждан СССР: Система, характеристика, особенности реализации. Уфа, 1990. С. 46.

202 Лучин В. О. Конституционные институты. Современный конституционализм. М., 1990. С. 35.

203 Мицкевич А. В. О гарантиях прав и свобод советских граждан в советском социалистическом государстве // Советское государство и право. № 8. 1963. С. 24; Воеводин Л. В. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 37.

204 Иванов А. П. Гарантии конституционных прав и обязанностей советских граждан // Уч. зап. Саратовского юрид. ин-та. Вып. 19. Ч. 1. Саратов, 1968. С. 112; Регитский В. В. Конституционные гарантии права граждан СССР на участие в управлении государственными и общественными делами: автореф: дис… канд. юрид. наук. Харьков, 1983. С. 9–10.

205 Лебедев В. А. Конституционные юридические гарантии социалистической законности. С. 3; Комаров С. Н. Личность в политической системе российского общества (политико-правовое исследование). Саранск, 1995. С. 43–44.

206 Мицкевич А. В. О гарантиях прав и свобод советских граждан в общенародном социалистическом государстве // Сов. государство и право. 1963. № 8. С. 28.

207 Мордовец А. С. Указ. соч.; Права личности в социалистическом обществе. М., 1981; Основы теории правового статуса личности в социалистическом обществе. М., 1979; Проблемы правовой защищенности личности. Ярославль, 1991; Вопросы теории государства и права. Саратов, 1991.

208 П. М. Рабинович речь ведет о содержании юридических гарантий законности, но суть его подхода к исследуемой проблеме юридических гарантий сохранена полностью. См.: Рабинович П. М. Упрочение законности – закономерность социализма. Львов, 1974. С. 237.

209 Права личности в социалистическом обществе. С. 178, 204; Общая теория права: курс лекций. Н. Новгород, 1993. С. 532.

210 Общая теория права и государства: учеб. / под ред. В. В. Лазарева. М., 1994. С. 187–192.

211 Гавриленко В. И. Институты гражданского общества: проблемы становления и развития // Конституционное развитие России. Саратов, 1996. С. 79.

212 Матвеева Т. Д. Неправительственные организации в механизме защиты прав человека. М., 1997. С. 15.

213 Туманов В. А. Европейский Суд по правам человека. Очерк организации и деятельности. М., 2001. С. 40.

214 Матвеева Т. Д. По зову сердца, а не по долгу службы… // Неправительственные организации в защите прав человека: международная практика и опыт России. М., 1998.

215 Послание Президента Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г. // РГ. 2004. 27 мая.

216 «Иностранный агент» или «нежелательная организация» – в чем разница? // РГ. 2015. 18 июня.

217 Чеботарев Г. Н. Особенности реализации конституционного принципа разделения властей в Российской Федерации на современном этапе // Вестник Тюменского гос. ун-та. 2009. № 2. С. 18.

218 РГ. 2014. 23 июля.

219 Конституционное право России: учеб. / отв. ред. И. В. Выдрин. М.: Юрлитинформ, 2015. С. 258.

220 Конституционное право России: учеб. / отв. ред. И. В. Выдрин. С. 445.

221 О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1 (с изм. и доп. от 21 июля 2014 г.).

222 См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры в 2013 г.: информационно-аналитическая записка. М., 2014. С. 41.

223 Определение Конституционного Суда от 16 декабря 2004 г. № 394-О «По жалобе Генерального прокурора Российской Федерации на нарушение конституционных прав граждан пунктом 3 статьи 26 Федерального закона “Об органах судейского сообщества в Российской Федерации”» // ВКС РФ. 2005. № 2.

224 Конституционное право России: учеб. / отв. ред. И. В. Выдрин. С. 460–461.

225 Международные акты о правах человека: сб. документов. М., 1998. С. 117.

226 Снежко О. А. Конституционные основы государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: автореф: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 2–3.

227 Чаще всего понятие «системы» определяется как совокупность каких-либо элементов, объединенных по общему признаку (Словарь русского языка. Т. IV. М., 1989. С. 99). Толковый словарь В. И. Даля уточняет данное определение и обозначает систему (от греч. «план») как порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо в последовательном связном порядке (Даль В. И. Толковый словарь. М., 1980. С. 188).

228 Лебедев В. А. Российская демократия: национальные особенности, проблемы и решения в глобализирующемся мире // Гражданин. Выборы. Власть. Приложение к журналу «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации». 2014. № 2 (май – авг.). С. 92–102; Он же. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия демократического государства и политических партий // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 11. С. 2–6.

229 Лебедев В. А., Киреев В. В. Суверенная демократия: проблемы партийного строительства в России ХХI века. Челябинск: Изд-во ИИУМЦ «Образование», 2009. С. 13–14.

230 Чиркин В. Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5. С. 15.

231 Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 448.

232 Кутафин О. Е. Глава государства. М.: Проспект, 2013. С. 321; Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996; Чиркин В. Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. № 5.

233 Конституционное право России: учеб. / отв. ред. А. Н. Кокотов и М. И. Кукушкин. С. 333.

234 Авакьян С. А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1998. № 1. С. 25.

235 Постановление Конституционного Суда от 12 февраля 1993 г. «По делу о проверке конституционности указа Президента Российской Федерации от 28 октября 1992 г. “О мерах по защите конституционного строя Российской Федерации”» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и ВВС РФ от 4 марта 1993 г. № 9. Ст. 344.

236 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации” и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» // ВКС РФ. 1996. № 3. С. 15–28.

237 Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт “г”), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации» // РГ. 1999. 10 февр.

238 Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 г. № 1709 “О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ. 2001. № 27. Ст. 2804.

239 Белкин Е. В. Откровения Кремлевского Штирлица // Независимая газета. 2000. 21 окт.

240 Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 464.

241 Формула «президент – глава государства» наиболее часто встречается в конституциях государств, находящихся на пути демократических преобразований. Причем ряд авторов приводит самые разнообразные аргументы в пользу того, что в странах, только стоящих на пути демократических реформ, просто необходимо конституционное закрепление формулы «президент – глава государства». В частности, можно привести соответствующие выдержки из Комментария к Конституции Российской Федерации под ред. Б. Н. Топорнина, из которых следует, что «если же охарактеризовать президента как высшее должностное лицо, то это создает видимость, будто президент является только первым чиновником государства, и не более того. В странах же с неразвитыми демократическими традициями, к которым, к сожалению, пока относится и Россия, такое определение статуса Президента вольно или невольно провоцировало бы конкуренцию руководителей разных ветвей власти. Тем более что термин “высший” необязательно означает “верховный”, “самый высокий” и вполне допускает существование в одном государстве нескольких высших должностных лиц». См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М.: Юридическая литература, 1994. С. 398. Следует согласиться, что в политико-правовом плане естественность титула главы государства для Президента объяснима, поскольку «политическая необходимость этой фигуры вытекает прежде всего из потребности обеспечить устойчивость сложной системы управления государственными делами». См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В. В. Лазарев. 2-е изд., доп. и перераб. М., 2001. С. 406.

242 Авакьян С. А. Президент Российской Федерации: эволюция конституционно-правового статуса. С. 10.

243 Лучин В. О. Указ. соч. С. 465.

244 Скуратов Ю. И. Отдельные проблемы участия Президента Российской Федерации в правотворческом процессе / под ред. С. А. Авакьяна. М.: Юристъ, 2007. С. 93.

245 Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации. М.: Изд. ИГиП РАН, 1996. С. 115.

246 СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4916.

247 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

248 СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1842.

249 СЗ РФ. 2014. № 26. Ст. 3378.

250 Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. // РГ. 2012. 13 дек.

251 Смородина О. С. Современные конституционные идеи как элемент российского конституционализма. Челябинск, 2012. С. 80.

252 СЗ РФ. 2014. № 17. Ст. 2036.

253 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601; 2007. № 31. Ст. 4020.

254 Авакьян С. А. Конституционное право России. С. 716.

255 Шахрай С. М., Клишас А. А. Конституционное право России. М.: ОЛМА Медиа Групп, 2010. С. 267.

256 Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 // СПС «КонсультантПлюс».

257 Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 // СПС «КонсультантПлюс».

258 Распоряжение Правительства РФ от 25 августа 2014 г. № 1618-р // СПС «КонсультантПлюс».

259 Уместно напомнить историю учреждения Совета Федерации. Первоначально, до принятия Конституции РФ 1993 г., Совет Федерации был создан как координационный орган для подготовки Федеративного договора между РСФСР и ее субъектами. В постановлении Президиума Верховного Совета РСФСР «О Федеративном договоре» от 17 июля 1990 г. было запланировано его создание как самостоятельного органа, но не как палаты Федерального Собрания. 30 января 1991 г. Президиум Верховного Совета РСФСР принял постановление «О Положении Совета Федерации РСФСР». В нем отмечалось: Совет Федерации является координационным органом. В состав его входили: председатель Верховного Совета РСФСР (председатель Совета Федерации), председатели Верховных Советов республик, входящих в состав РСФСР, председатели Советов народных депутатов автономных областей и округов, краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов. Наконец, в печально известном указе Президента РФ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» было сказано: «Прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ – и учредить новый двухпалатный парламент – Федеральное Собрание, состоящий из Совета Федерации и Государственной Думы».

260 Постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П.

261 Михалева Н. А. Парламентские и президентские выборы в России (в вопросах и ответах). М.: ЮРКОМПАНИ, 2012. С. 257.

262 Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3), 135 (часть 2) Конституции РФ» // СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.

263 Постановление Конституционного Суда от 23 марта 1995 г. № 1-П «По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 13. Ст. 1207.

264 Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.

265 Постановление Конституционного Суда от 12 апреля 1995 г. «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 16. Ст. 1451.

266 См.: Векшин А. А. Конституционно-правовой статус Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений: автореф: дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 8.

267 Совет Федерации: эволюция статуса и функций / отв. ред. Л. В. Смирнягин. М.: Институт права и публичной политики, 2003. С. 292.

268 РГ. 2014. № 6317. 26 февр.

269 СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340; 2013. № 48. Ст. 6165.

270 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2208; 2009. № 14. Ст. 1575.

271 СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110; 2013. № 48. Ст. 6165.

272 Ведомости съезда народных депутатов и ВВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425; СЗ РФ. 2013. № 27. Ст. 3447.

273 См.: Кузьменко И. Ю. Федеральное конституционно-правовое законодательство России: проблемы эффективности: автореф: дис… канд. юрид. наук. М., 2009. С. 24–25; Уваров А. А. Проблемы совершенствования законодательства в сфере компетенции органов местного самоуправления // Современная российская государственность: теоретические и конституционно-правовые аспекты. Саранск, 2007. С. 333; Чепус А. В. Конституционное законодательство Российской Федерации: генезис, современное состояние и основные тенденции развития: дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 133–134.

274 Порядок и формы парламентского контроля в России установлены Федеральным законом от 7 мая 2013 г. «О парламентском контроле», субъектами которого являются Совет Федерации и Госдума, их комитеты и комиссии, члены СФ и депутаты, Счетная палата РФ, а также парламентская комиссия по расследованию соответствующих фактов и обстоятельств.

275 Плюто Ю. В. Конституционно-правовые основы парламентского контроля в Российской Федерации: автореф: дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2012. С. 10.

276 СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 7; 2013. № 19. Ст. 2304.

277 Шкель Т. Дума на экваторе // РГ. 2009. 28 дек. С. 2.

278 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 2013. № 19. Ст. 2294.

279 Об обращениях граждан, поступивших в Правительство Российской Федерации (электронный ресурс) // Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://government.ru/letters/ (дата обращения: 29 января 2015 г.).

280 Четот Д. М. Административная юстиция. Л., 1973. С. 5; Салищева Н. Г. Гражданин и административная юстиция в СССР. М., 1970. С. 15; Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 132.

281 Киричек Е. В. Конституционные права и свободы человека и гражданина в России: теория и практика, история и современность, проблемы и перспективы. Тюмень: филиал Московского ин-та государственного управления и права в Тюменской области, 2014. С. 209–210.

282 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3802; 2013. № 49 (Ч. 1). Ст. 6329.

283 СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3122; 2013. № 52 (Ч. 1). Ст. 6961.

284 См.: Сырых В. М. Законодательная инициатива субъектов Российской Федерации // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995. С. 204–205; Буяков А. Г. Механизм согласования правотворчества Российской Федерации и ее субъектов // Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции (26–27 ноября 1997 г.). Саратов, 1991. С. 47–48.

285 Конституционное право субъектов Российской Федерации / отв. ред. В. А. Кряжков. М., 2002. С. 224.

286 О контрольной деятельности Сахалинской областной Думы: Закон Сахалинской области от 18 октября 2002 г. № 366 // Губернские ведомости. 2002. 23 окт.

287 Об осуществлении Законодательной Думой Хабаровского края контроля за соблюдением и исполнением законов Хабаровского края от 30 мая 2007 г. № 121 // СЗ Хабаровского края. 2003. № 4.

288 СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3344.

289 СЗ РФ. 2000. № 18. Ст. 2020.

290 Ишеков К. А. Реализация конституций и уставов субъектов Российской Федерации органами государственной власти: конституционно-правовое исследование. М.: РПА Минюста России, 2013. С. 56.

291 См.: Об утверждении Перечня гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в Саратовской области (Электронный ресурс): постановление Правительства Саратовской области от 20 декабря 2004 г. № 283-П. Документ опубликован не был. Доступ из справ. – правовой системы «КонсультантПлюс».

292 См.: Об утверждении Перечня гарантированных социальных услуг, предоставляемых государственными учреждениями социального обслуживания: постановление Правительства Удмуртской Республики от 11 апреля 2005 г. № 53 (в ред. от 22 июня 2009 г.) // Известия Удмуртской Республики. 2005. 26 апр.; Удмуртская правда. 2009. 22 июня.

293 См.: Об утверждении перечня гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам в областной государственной системе социальных служб: постановление Администрации Смоленской области от 17 июня 2005 г. № 166 // Смоленская газета. 2005. 23 июня.

294 Ишеков К. А. Указ. соч. С. 56.

295 Михалева Н. А. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). М.: ЮРКОМПАНИ, 2013. С. 318.

296 Там же. С. 250.

297 Маленко О. О. Конституционное (уставное) закрепление прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации: автореф: дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2002. С. 8.

298 Конституция Республики Карелия (принята ВС КАССР 30 мая 1978 г., изложена в новой редакции Законом РК от 12 февраля 2001 г. № 473-ЗРК) (ред. от 5 июня 2014 г.) // СЗ Республики Карелия. 2001. № 2. С. 11–27.

299 Устав Воронежской области от 7 июня 2006 г. (ред. от 27 мая 2014 г.) «Устав Воронежской области» (принят Воронежской областной Думой 24 мая 2006 г.) // Коммуна. 2006. № 87–88. 10 июня.

300 Закон Ленинградской области от 27 октября 1994 г. № 6-ОЗ (ред. от 27 декабря 2013 г.) «Устав Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области. 1995. № 1.

301 Устав Новгородской области от 3 сентября 1994 г. № 2-ОЗ (принят Постановлением Новгородской областной Думы от 31 августа 1994 г. № 65-ОД) (ред. от 12 февраля 2013 г.) // Новгородские ведомости. 1994. № 139. 16 сент.

302 Устав Тюменской области от 30 июня 1995 г. № 6 (принят Тюменской областной Думой 15 июня 1995 г.) (ред. от 2 июня 2014 г.) // Тюменские известия. 1995. № 133. 15 июля.

303 Устав Иркутской области от 17 апреля 2009 г. № 1 (принят Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 15 апреля 2009 г. № 9/5-ЗС) (ред. от 30 мая 2014 г.) // Ведомости ЗС Иркутской области. 2009. № 9. 14 мая.

304 Устав Волгоградской области от 24 февраля 2012 г. № 1-ОД (ред. от 9 апреля 2014 г.) (принят Волгоградской областной Думой 14 февраля 2012 г.) // Волгоградская правда. 2012. № 35. 29 февр.

305 Устав Пензенской области (принят ЗС Пензенской обл. 10 сентября 1996 г.) (ред. от 3 апреля 2014 г.) // Пензенские вести. 1996. № 133–134. 13 сент.

306 Закон Белгородской области от 31 декабря 2003 г. № 108 (ред. от 6 июня 2014 г.) «Устав Белгородской области» (принят Белгородской областной Думой 24 декабря 2003 г.) (ред. от 6 июня 2014 г.) // Белгородские известия. 2004. № 4–5. 10 янв.

307 Устав Липецкой области от 9 апреля 2003 г. № 46-ОЗ (принят постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 27 марта 2003 г. № 222-пс) (ред. от 5 июня 2014 г.) // Липецкая газета. 2003. № 71. 17 апр.

308 Устав Сахалинской области от 9 июля 2001 г. № 270 (принят Сахалинской областной Думой 28 июня 2001 г.) (ред. от 23 сентября 2013 г.) // Губернские ведомости. 2001. № 126 (1279). 11 июля.

309 Закон Смоленской области от 15 мая 2001 г. № 37-з (ред. от 24 апреля 2014 г.) «Устав Смоленской области» (принят Смоленской областной Думой 26 апреля 2001 г.) // Рабочий путь. 2001. № 116–117. 24 мая.

310 Закон Челябинской области от 25 мая 2006 г. № 22-зо «Устав (Основной Закон) Челябинской области» (подписан Губернатором Челябинской области 9 июня 2006 г.) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Уральскому федеральному округу 5 июля 2006 г. № RU74000200600133) (ред. от 29 мая 2014 г.) // Южноуральская панорама. 2006. № 114–115. 16 июня.

311 Закон ЯО от 1 октября 2010 г. № 30-з (ред. от 31 октября 2012 г.) «Устав Ярославской области» (принят Ярославской областной Думой 28 сентября 2010 г.) // Документ-Регион. 2010. № 79. 14 окт.

312 Закон г. Москвы от 28 июня 1995 г. (ред. от 19 декабря 2012 г.) «Устав города Москвы» // Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 8. 14 сент. Ст. 130.

313 Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777 (ред. от 4 апреля 2013 г.) (подписан Губернатором Красноярского края 10 июня 2008 г.) // Краевой вестник. 2008. № 1 (спецвыпуск). 11 июня (приложение к газете «Вечерний Красноярск»).

314 Устав Архангельской области (принят Архангельским областным Собранием депутатов 23 мая 1995 г.) (ред. от 14 февраля 2014 г.) // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва. 2001. № 4.

315 Закон Калининградской области от 18 января 1996 г. № 30 «О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области» (принят Калининградской областной Думой 28 декабря 1995 г.) (ред. от 25 апреля 2013 г.) // Янтарный край. 1996. № 20. 26 янв.

316 Устав Калужской области (утв. Постановлением Законодательного Собрания Калужской области от 27 марта 1996 г. № 473) (ред. от 30 сентября 2013 г.) // Губернский вестник. 2001. № 3. 11 дек.

317 Закон Костромской области от 24 апреля 2008 г. № 300-4-ЗКО (ред. от 27 июня 2014 г.) «Устав Костромской области» (принят Костромской области Думой 17 апреля 2008 г.) (ред. 27 июня 2014 г.) // СП – нормативные документы. 2008. № 17 (141). 30 апр.

318 Устав Свердловской области от 23 декабря 2010 г. № 105-ОЗ (ред. от 30 июня 2014 г.) (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 30 ноября 2010 г.) // Областная газета. 2010. № 466–467. 24 дек.

319 Устав Пермского края от 27 апреля 2007 г. № 32-ПК (ред. от 27 ноября 2012 г.) (принят ЗС ПК 19 апреля 2007 г.) // СЗ Пермского края. 2007. № 5. I часть. 10 мая.

320 Устав Приморского края от 6 октября 1995 г. № 14-КЗ (принят Думой Приморского края 12 сентября 1995 г.) (ред. от 12 мая 2014 г.) // Устав Приморского края. 1995. 16 окт.

321 Закон Ставропольского края от 12 октября 1994 г. № 6-кз (ред. от 1 ноября 2013 г.) «Устав (Основной Закон) Ставропольского края» (принят Государственной Думой Ставропольского края 29 сентября 1994 г.) // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1994. № 4. Ст. 41.

322 Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 26 апреля 1995 г. № 4-оз (принят Думой Ханты-Мансийского автономного округа 26 апреля 1995 г.) // Новости Югры. 2005. № 44. 23 апр.

323 Устав Брянской области от 20 декабря 2012 г. № 91-З (принят Брянской областной Думой 20 декабря 2012 г.): с изм. и доп. на 3 апреля 2014 г. // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 2012. № 20. 21 дек.

324 Устав Вологодской области от 18 октября 2001 г. № 716-ОЗ (ред. от 13 января 2014 г.) (принят Постановлением ЗС Вологодской области от 3 октября 2001 г. № 481) // Красный Север. 2001. № 202–203. 23 окт.

325 Закон Ивановской области от 18 февраля 2009 г. № 20-ОЗ (ред. от 6 мая 2014 г.) «Устав Ивановской области» (принят Ивановской областной Думой 29 января 2009 г.) // Законы Ивановской области, постановления Ивановской областной Думы, иная официальная информация. 2012. № 18 (361). 28 нояб.

326 Закон Курской области от 2 октября 2001 г. № 67-ЗКО (ред. от 16 сентября 2013 г.) «Устав Курской области» (принят Курской областной Думой 27 сентября 2001 г.) // Курская правда. 2001. № 161. 05 окт.

327 Закон Оренбургской области от 20 ноября 2000 г. № 724/213-ОЗ (ред. от 6 марта 2014 г.) «Устав (Основной Закон) Оренбургской области» (принят решением Законодательного Собрания Оренбургской области от 25 октября 2000 г. № 724) (Зарегистрировано в ГУ Минюста России по Приволжскому федеральному округу 10 августа 2001 г. № RU56000200000060) // Южный Урал. 2000. № 243. 22 дек. С. 2–4.

328 Устав Самарской области от 18 декабря 2006 г. № 179-ГД (ред. от 10 октября 2012 г.) (принят Самарской Губернской Думой 5 декабря 2006 г.) // Волжская коммуна. 2006. № 237 (25790). 20 дек.

329 Закон Саратовской области от 2 июня 2005 г. № 46-ЗСО (ред. от 25 апреля 2014 г.) «Устав (Основной Закон) Саратовской области» (принят Саратовской областной Думой 24 мая 2005 г.) // Неделя области. 2005. № 38 (156) (спецвыпуск). 4 июня.

330 Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. (ред. от 20 марта 2014 г.) [принята сессией ЗС (Хасэ) – Парламента РА 10 марта 1995 г.] // Ведомости ЗС (Хасэ) – Парламента РА. 1995. № 16. Март.

331 Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. № ВС-22/15 (ред. от 4 марта 2014 г.) // Республика Башкортостан. 2002. № 236–237 (25216–25217). 06 дек.

332 Конституция Республики Марий Эл от 24 июня 1995 г. (ред. от 27 августа 2012 г.) // Марийская правда. 1995. 7 июля.

333 Конституция Республики Мордовия (принята Конституционным собранием РМ 21 сентября 1995 г.) (ред. от 5 марта 2014 г.) // Известия Мордовии. 1995. № 180. 22 сент.

334 Конституция Республики Крым (принята Государственным Советом Республики Крым 11 апреля 2014 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

335 Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) (ред. от 8 июня 2012 г.) [принята на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Саха (Якутия) двенадцатого созыва постановлением от 4 апреля 1992 г. № 908-XII] [Текст Конституции (Основного закона) РС (Я) утвержден Законом РС (Я) от 17 октября 2002 г. 54-З № 445-II] // Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1992 г. Ст. 90.

336 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 4 июня 2014 г.) // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

337 Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ (ред. от 8 июня 2012 г., с изм. от 13 мая 2014 г.) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.

338 Лебедев В. А. Актуальные проблемы народного представительства в Российской Федерации // Конституция, конституционализм, конституционализация правовых систем: актуальное соотношение понятий и трендов: сб. материалов по итогам научно-практической конференции, посвященной 20-летию Конституции РФ, Тверь, 17–18 мая 2013 г. / под общ. ред. В. И. Крусса. Тверь: Тверской гос. ун-т, 2013. С. 200–208.

339 Лебедев В. А. Идеологическое многообразие и российская многопартийность: размышление о судьбах ст. 13 Конституции Российской Федерации. С. 2–6; Он же. Конституционный идеал и политическая реальность: парадоксы российской многопартийности. С. 23–26; Он же. Реализация конституционных принципов идеологического и политического многообразия парламентской деятельности политических партий // Проблемы применения норм права в условиях модернизации Российского общества и государства: сборник статей Международной научно-практической конференции, посвященной 20-летию юридического факультета ЧелГУ. Челябинск, 2011. С. 28–36.

340 Лебедев В. А., Киреев В. В. К вопросу о роли политических партий в обеспечении независимости Российского народовластия // Проблемы права. Международный правовой журнал. 2009. № 3. С. 6–13.

341 Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

342 Закон Алтайского края от 29 декабря 2006 г. № 152-ЗС «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края» (ред. от 19 июня 2014 г.) (принят постановлением АКСНД от 27 декабря 2006 г. № 742) // Алтайская правда. 2007. № 8–9. 18 янв.; СЗ Алтайского края. 2006. № 128. Ч. 2. С. 36.

343 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

344 Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 2 апреля 2014 г.) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

345 Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России: в 3 т. Т. 3. М., 2001. С. 386.

346 Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации: научно-методическое пособие. М., 1998. С. 48.

347 Подробнее см.: Конституция, закон, подзаконный акт. М., 1994. С. 73.

348 Личичан О. П. Современные тенденции развития региональных правовых систем // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 10.

349 Лебедев В. А., Анциферова О. В. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации. С. 104.

350 О нормативных правовых актах Челябинской области: закон Челябинской области от 30 мая 2002 г. № 87-ЗО (ред. от 29 апреля 2010 г.) // Южноуральская панорама. 2002. 15 июня.

351 Лукьянчикова Е. Ф. Особое нормотворчество законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 9. С. 10.

352 Определение Конституционного Суда РФ от 4 июня 2013 г. № 882-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о проверке конституционности положений пункта 2 части первой статьи 26, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статьи 5 Закона Ростовской области “Об охране зеленых насаждений в населенных пунктах Ростовской области”» // ВКС РФ. 2014. № 1.

353 Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.: Норма, Инфра-М, 2011. С. 451.

354 Конституционный судебный процесс: учеб. / отв. ред. М. С. Саликов. М., 2003. С. 272.

355 Определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2014 г. № 628-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Китайской Народной Республики Чжэн Хуа на нарушение его конституционных прав частью 1.1 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

356 Определение Конституционного Суда РФ от 4 июня 2013 г. № 902-О «По жалобе гражданина Республики Молдова Х. на нарушение его конституционных прав положениями частей третьей, четвертой и седьмой статьи 25.10 Федерального закона “О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию”».

357 Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991–2001 гг.): Очерки теории и практики. М., 2001. С. 232.

358 Лебедев В. А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России (теория и практика современности). С. 201.

359 Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и Постановления Правительства Российской Федерации “О порядке исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти” в связи с жалобами граждан Э. Д. Жуховицкого, И. Г. Пойма, А. В. Понятовского, А. Е. Чеславского и ОАО “Хабаровскэнерго”» // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. II). Ст. 3199 (Постановление).

360 Постановление Конституционного Суда РФ от 31 января 2011 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности положений частей первой, третьей и девятой статьи 115, пункта 2 части первой статьи 208 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и абзаца девятого пункта 1 статьи 126 Федерального закона “О несостоятельности (банкротстве)” в связи с жалобами закрытого акционерного общества “Недвижимость-М”, общества с ограниченной ответственностью “Соломатинское хлебоприемное предприятие” и гражданки Л. И. Костаревой» // СЗ РФ. 2011. № 6. Ст. 897.

361 Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2011 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 3.7 и части 2 статьи 8.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью “СтройКомплект”» // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2769.

362 Постановление Конституционного Суда РФ от 26 февраля 2010 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А. А. Дорошка, А. Е. Кота и Е. Ю. Федотовой» // СЗ РФ. 2010. № 11. Ст. 1255.

363 Бондарь Н. С. Социальная защита граждан: конституционная «рихтовка» законов и правоприменительной практики // Рос. юстиция. 2002. № 6. С. 11; Он же. Конституция, конституционный контроль и социальные противоречия современного общества // Журнал рос. права. 2003. № 11. С. 62.

364 Постановление Конституционного Суда РФ от 22 марта 2007 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 15 Федерального закона “О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год” в связи с жалобой гражданки Т. А. Баныкиной» // СЗ РФ. 2007. № 14. Ст. 1742.

365 Постановление Конституционного Суда РФ от 19 ноября 2009 г. № 1344-О-Р О разъяснении пункта 5 резолютивной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1999 года № 3-П по делу о проверке конституционности положений статьи 41 и части третьей статьи 42 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, пунктов 1 и 2 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 16 июля 1993 года О порядке введения в действие Закона Российской Федерации О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР О судоустройстве РСФСР, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5867 (Определение).

366 Постановление Конституционного Суда РФ от 22 марта 2005 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, регламентирующих порядок и сроки применения в качестве меры пресечения заключения под стражу на стадиях уголовного судопроизводства, следующих за окончанием предварительного расследования и направлением уголовного дела в суд, в связи с жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2005. № 14. Ст. 1271.

367 Постановление Конституционного Суда РФ от 20 ноября 2007 г. 13-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 402, 433, 437, 438, 439, 441, 444 и 445 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан С. Г. Абламского, О. Б. Лобашовой и В. К. Матвеева» // СЗ РФ. 2007. № 48 (2 ч.). Ст. 6030.

368 Постановление Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2010 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части второй статьи 30 и части второй статьи 325 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Р. Р. Зайнагутдинова, Р. В. Кудаева, Ф. Р. Файзулина, А. Д. Хасанова, А. И. Шаваева и запросом Свердловского областного суда» // СЗ РФ. 2010. № 18. Ст. 2276. В то же время следует отметить, что у двоих судей Конституционного Суда были по этому вопросу особые мнения: Гадис Гаджиев говорил о «деконституционализации» прав граждан на судебную защиту, а Владимир Ярославцев счел оспоренные нормы УПК «необоснованными, произвольными, неразумными и опасными», «фактически подталкивающими профессиональные суды к участию в антитеррористической борьбе».

369 Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991–2001 гг.). С. 247.

370 Постановление Конституционного Суда РФ от 29 ноября 2010 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности положений статей 20 и 21 Федерального закона “О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений” в связи с жалобами граждан Д. Р. Барановского, Ю. Н. Волохонского и И. В. Плотникова» // СЗ РФ. 2010. № 50. Ст. 6808.

371 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в связи с жалобами ряда граждан» // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336. Как пояснял позднее Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин, это была временная мера, принятая для того, чтобы устранить «купленные выборы».

372 Постановление Конституционного Суда РФ от 14 февраля 2013 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона “О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э. В. Савенко» // СЗ РФ. 2013. № 8. Ст. 868. Судья Анатолий Кононов выступил с особым мнением по этому делу, в котором указал, что Конституционный Суд «уклонился от своей главной обязанности – защиты конституционных прав и свобод граждан», поскольку оспариваемая норма «провоцирует повсеместные и массовые нарушения свободы мирных собраний». Кононов отметил также, что неопределенность понятий «мотивированное предложение» и «согласование» приводит к «циничному и ничем не ограниченному произволу исполнительной власти».

373 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации” в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // СЗ РФ. 2012. № 31. Ст. 4470.

374 Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2012 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 3 части 4 статьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7 Федерального закона “О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях” в связи с жалобой гражданина С. А. Каткова» // СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2921.

375 Постановление Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 г. № 20-П «По делу о проверке конституционности подпункта “а” пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г. Б. Егорова, А. Л. Казакова, И. Ю. Кравцова, А. В. Куприянова, А. С. Латыпова и В. Ю. Синькова» // СЗ. 2013. № 43. Ст. 5622.

376 Ходатайствами называются обращения о разрешении споров о компетенции между органами государственной власти. Жалобами – обращения граждан и их объединений. Все остальные обращения именуются запросами.

377 См.: Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.: Норма, Инфра-М, 2011. С. 118–120 и др.

378 Авакьян С. А. Конституционное право России. С. 753.

379 Кравец И. А. Конституционная жалоба: традиции и новации в механизме гарантий прав и свобод личности // Журнал рос. права. 2003. № 8. С. 24.

380 Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991–2001 гг.). С. 239.

381 Хабриева Т. Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. М., 1998. С. 206.

382 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учеб… М., 1997. С. 157.

383 Тиунов О. И. О решениях Конституционного Суда Российской Федерации в связи с жалобами граждан на нарушение их конституционных прав и свобод // Рос. юридический журнал. 1996. № 2. С. 49.

384 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. // ВКС РФ. 1995. № 4–5.

385 Витрук Н. В. Конституционное правосудие в России (1991–2001 гг.). С. 243.

386 Тиунов О. Решения Конституционного Суда и международное право // Рос. юстиция. 2001. № 10. С. 15.

387 Саликов М. С. Международное право и защита прав человека российским Конституционным Судом // Проблемы права. 2003. № 1. С. 82.

388 По делу о проверке конституционности Постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 г. «О внесении изменения в Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации “Об объявлении амнистии в связи с 55-летием победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов” в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2001 г.» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 3059.

389 Маевский В. Страсти по судебной реформе // Рос. юстиция. 2001. № 11. С. 8.

390 Котов О. Ю. Влияние решений Конституционного Суда России на гражданское судопроизводство. М., 2002. С. 39.

391 Карапетян Л. М. Гарантии независимости органа конституционного контроля // ВКС РФ. 1997. № 2. С. 64–70.

392 Гаджиев Х. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации как источник права // Право и жизнь. 2000. № 26.

393 ВКС РФ. 1995. № 2–3.

394 ВКС РФ. 1995. № 6.

395 Сурначева Е., Никольская П. Почему депутаты не спешат вносить изменения в законы на основании решений Конституционного Суда // Коммерсант. 2015. 22 июня.

396 Зорькин В. Д. Конституционно-правовое развитие России. С. 164.

397 Сурначева Е., Никольская П. Указ. соч.

398 Конвенция о защите прав человека и основных свобод: заключена в Риме 4 ноября 1950 г. (с изм. от 13 мая 2004 г.) (вместе с Протоколом № 1: подписан в г. Париже 20 марта 1952 г. Протоколом № 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию, и первый протокол к ней: подписан в г. Страсбурге 16 сентября 1963 г. Протоколом № 7: подписан в Страсбурге 22 ноября 1984 г.) // СПС «КонсультантПлюс».

399 Александр Коновалов: об итогах года уходящего и перспективах наступающего // РГ. 2014. 31 дек.

400 Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2009. № 1.

401 Постановление Европейского суда по данному делу опубликовано: РГ. 2002. № 120 (2988). 4 июля.

402 Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».

403 Постановление Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 декабря 2010 г. № 30/64 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсаций за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».

404 Александр Коновалов: об итогах года уходящего и перспективах наступающего // РГ. 2014. 31 дек.

405 См.: Информация Конституционного Суда Российской Федерации «Развитие судебной системы Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты» (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2012–2013 гг.) (подготовлена Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации; одобрена решением Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2014 г.) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.02.2015).

406 См.: Шуберт Т. Э. Проблемы имплементации правовых позиций Европейского суда по правам человека в национальное законодательство // Конституционное и муниципальное право. Материалы секции конституционного и муниципального права 6-й Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» – «Гармонизация российской правовой системы в условиях международной интеграции» / отв. ред. В. И. Фадеев. М.: Проспект, 2014. С. 151–152.

407 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 26 февраля 2010 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан А. А. Дорошка, А. Е. Кота и Е. Ю. Федотовой» // СЗ РФ. 2010. № 11. Ст. 1255.

408 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2013 г. № 27-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 11 и пунктов 3 и 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом президиума Ленинградского окружного военного суда» // СЗ РФ. 2013. № 50. Ст. 6670.

409 См.: постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона “О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней”, пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона “О международных договорах Российской Федерации”, частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // РГ. 2015. 27 июля.

410 Отказ от обязательного исполнения решений ЕСПЧ закреплен в правовых позициях конституционных судов некоторых европейских стран: Германии, Италии, Австрии, Англии. Основным условием применения решения ЕСПЧ является соответствие последнего конституции государства, а в случае Англии – также основополагающим материальным и процессуальным нормам национального права.

411 Бойцова В. В. Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государства и гражданского общества: автореф: дис. … д-ра юрид. наук. М., 1995. С. 6.

412 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.

413 СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011 (в ред. Федерального конституционного закона от 12 марта 2014 г. № 5-ФКЗ).

414 Малько А. В. Права, свободы и законные интересы: проблемы юридического обеспечения. М.: Норма, Инфра-М, 2010. С. 139.

415 Эмих В. В. Компетенция уполномоченных по правам человека в РФ: конституционно-правовое исследование: автореф: дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2008.

416 Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Парламентская газета. 2006. № 70–71. 11 мая. С. 4.

417 Лагун И. В., Юдина А. Б. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» / под ред. Е. Г. Маркеловой. Система «Гарант». 2009.

418 Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2012 год // РГ. 2013. Март.

419 РГ. 2008. № 4573. 26 янв.

420 Хаманева Н. Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 1997. № 9. С. 25.

421 Эмих В. В. Компетенция уполномоченных по права человека в Российской Федерации. Екатеринбург: УрО РАН, 2010. С. 57.

422 Еще до принятия данного закона в Республике Башкортостан и Свердловской области были приняты законы и назначены уполномоченные по правам человека.

423 Матвеев С. Н. Указ соч. С. 11.

424 Сунгуров А. Ю. Государственные правозащитные организации и структуры в России: состояние и перспективы развития // Вестник прав человека. 2001. № 1. С. 8.

425 Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год // РГ. 2009. № 4892. 17 апр.

426 Середа Е. В. К вопросу о функционировании института уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации // Теория и практика российского конституционализма: сборник докладов научно-практической конференции, посвященной 75-летию со дня рождения академика О. Е. Кутафина, 26 июня 2012 г. / отв. ред. В. И. Фадеев. М.: Изд. центр Ун-та им. О. Е. Кутафина (МГЮА), 2013. С. 196.

427 Там же. С. 199.

428 Багаева А. А. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 226.

429 Шабанова З. М. Специализированные уполномоченные по правам человека в России и зарубежных странах: автореф: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 189.

430 Об уполномоченном по правам человека в Красноярском крае. Закон Красноярского края от 25 октября 2007 г. // Краевой вестник. 2007. № 193.

431 Шабанова З. М. Указ. соч. С. 1.

Table of Contents

В. А. ЛЕБЕДЕВ КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: КОНЦЕПЦИЯ, ОГРАНИЧЕНИЯ, МЕХАНИЗМ ОХРАНЫ И ЗАЩИТЫ МОНОГРАФИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1 ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА КАК ЭЛЕМЕНТ ОТЕЧЕСТВЕННОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА

1.1. Концепция прав и свобод человека и гражданина как элемент отечественного конституционализма

1.2. Роль международно-правовых стандартов в формировании отечественной концепции прав и свобод человека и гражданина

1.3. Особенности конституционно-правового выражения отечественной концепции прав и свобод человека и гражданина: история и современность

1.4. Конституционные основы ограничений прав и свобод человека и гражданина в современной России

Глава 2 ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОХРАНЫ И ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

2.1. Методологические, понятийные и структурные основы конституционно-правового механизма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина в современной России

2.2. Гарантирующая роль Президента РФ в механизме охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина

2.3. Органы законодательной и исполнительной власти как субъекты защиты прав и свобод человека и гражданина

2.4. Особенности участия государственных органов субъектов Российской Федерации в защите прав и свобод человека и гражданина

2.5. Осуществление правосудия в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина

2.6. Место и роль Уполномоченного по правам человека в механизме охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ОБ АВТОРЕ

ПРИМЕЧАНИЯ