Annotation

Книга посвящена исследованию отдельных теоретических и исторических аспектов Конституционного совещания 1993 г., завершившего подготовку и доработку ныне действующей Конституции Российской Федерации. Особое внимание посвящено вопросам правовой природы Конституционного совещания, истории его появления и деятельности, а также обсуждения на нем проблем социального государства, федерализма и конституционного правосудия, а также порядка принятия Конституции. Исследование проведено на основе широкого привлечения материалов Конституционного совещания, центральных и личных архивов. В научный оборот впервые вводится ряд документов, дневниковых и блокнотных записей автора. Издание предназначено для научных работников, аспирантов и студентов юридических и исторических учебных заведений, всех, кто интересуется проблематикой Российской Конституции.

- М. A. Митюков

- ПРЕДИСЛОВИЕ

- I. СТАТЬИ И ВЫСТУПЛЕНИЯ

- II. ИНТЕРВЬЮ, БЕСЕДЫ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ

- III. ИЗ ДНЕВНИКОВ КОНСТИТУЦИОНАЛИСТА164

- IV. ДОКУМЕНТЫ И ИНЫЕ МАТЕРИАЛЫ

- Об авторе

- Примечания

М. A. Митюков

Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России

Cтатьи, выступления, интервью, документы, дневниковые и блокнотные записи (1993–2012)

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

ПРЕДИСЛОВИЕ

Главными особенностями конституционного процесса 1990-х гг. явилась завершающая подготовка и доработка проекта Конституции Российской Федерации экстраординарным органом – Конституционным совещанием, созванным Президентом России, и принятие ее всенародным голосованием.

Эти особенности были объективно обусловлены спецификой острого противоборства Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, вызванного противоположными подходами к социально-экономическим и политическим преобразованиям в стране. Порожденная названным противоборством кризисная ситуация исключила возможность задействования в конституционном процессе предусмотренных прежним Основным законом 1978 года (с последующими изменениями) рычагов для создания и принятия новой Конституции для нового демократического государства. Этому способствовала и трехлетняя «пробуксовка» в представительных органах власти с проектом Конституционной комиссии^1.

Политическая значимость Конституционного совещания стала очевидной уже к середине 1993 г. Поиск наиболее приемлемого варианта Конституции привел к диалогу различные политические силы и давал определенные надежды на гражданское примирение, национальному согласию. Политолог Алексей Кива тогда заметил, что «Конституционное совещание, в котором принимают участие не только разнородные и разноуровневые государственные и общественные институты, а также многие известные политики, политологи, предприниматели, юристы, общественные деятели, журналисты, деятели культуры и т. д. в собственном лице, – это, если хотите, гражданское общество в миниатюре^2. Точнее говоря, модель его формирования». Он же видел «в Конституционном совещании, характере его работы, в первых итогах… зачатки того, что в конечном итоге может составить основу общественного договора»3.

Вполне обоснованно А. Кива полагал, что Конституционное совещание давало и «редчайший в истории шанс революционного по существу перехода от одного общественного строя к другому»4.

В меньшей степени повезло в нашей литературе юридическому, особенно конституционно-правовому, анализу Конституционного совещания. Стремясь внести скромную лепту в прояснение этого вопроса и в связи с 20-летним юбилеем Конституции Российской Федерации, автор подготовил настоящее издание, представляющее собой собрание некоторых его трудов 1993–2012 гг. о Конституционном совещании.

Опираясь на свой личный опыт члена Конституционной комиссии и участника Конституционного совещания, автор в ряде статей исследует правовую природу, организацию и деятельность Конституционного совещания и приходит к выводу, что этот институт, по существу, представлял собой подобие Учредительного собрания, выражающего практически все спектры политической жизни государства.

Конституционное совещание выполнило роль не столько «формального одобрителя» президентского проекта, которую ему предсказывала оппозиция, сколько содержательного развития и наполнения текста проекта, впоследствии внесенного на всенародное голосование. Этот аспект прослежен мною в нескольких статьях, интервью и выступлениях о проблемах конституционного закрепления социального государства, федеративного устройства и конституционного правосудия, а также роли главы государства, в том числе и в законодательном процессе. И наконец, что дала доработка проекта Конституции в Конституционном совещании, приведено в моем докладе на заседании Государственной палаты, воспроизведенном в настоящем сборнике.

В первом разделе сборника автор поместил наиболее значимые очерки и статьи по избранной тематике, оставив в стороне публикации, в которых вопросы Конституционного совещания затрагиваются мельком, «постольку поскольку» в связи с исследованием других конституционно-правовых вопросов^5. Но в то же время воспроизводится статья о последующем развитии Конституции Российской Федерации путем ее преобразования как оптимального варианта, обусловленного спецификой содержания и принятия Основного закона.

В следующем разделе собраны интервью, беседы и материалы круглых столов за период с момента опубликования президентского проекта Конституции (конец апреля 1993 г.) и до вынесения его на всенародное голосование (ноябрь 1993 г.), а также более поздних публикаций. Они отражают вопросы, не только касающиеся проекта и работы над ним, но и поиска оптимального варианта принятия Конституции, определенные колебания в этом вопросе, в том числе и автора, а также итоги доработки проекта Конституции на Конституционном совещании. Здесь и публикация об использовании Совета Федерации в ином формате, чем это предусматривалось в 1990 г., в целях приспособления субъектов Федерации к конституционному процессу. Завершается раз дел крупным интервью, данным мною итальянскому исследователю Ивану Марино во второй половине «нулевых» годов.

Мои дневниковые и блокнотные записи о ходе Конституционного совещания, некоторых событиях политического и юридического характера вокруг него и проекта Конституции, обсуждаемого и дорабатываемого совещанием, – предмет третьего раздела книги.

Последний раздел книги представляет собой приложения не которых документов и иных материалов, как предшествующих непосредственно совещанию, так и сопровождающих его, особенно на последнем сентябрьско-октябрьском этапе. Это документы, отражающие первую реакцию субъектов Федерации на «президентский проект Конституции», данные об организации Конституционного совещания и об экспертном составе, материалы Общественной и Государственной палат Конституционного совещания, сведения о его поправках, а также об устремлениях субъектов Федерации в этом направлении.

Предлагая эту книгу, автор осознает свою скромную задачу привлечь внимание будущих исследователей к проблеме истории Конституции Российской Федерации и немаловажной роли в ее рождении – Конституционного совещания 1993 года.

Профессор М. А. Митюков

Сентябрь 2013 г.

I. СТАТЬИ И ВЫСТУПЛЕНИЯ

Правовая природа, организация и деятельность Конституционного совещания 1993 г. 6

Десять лет жизни нашей Конституции – это миг в истории, но в нем, пожалуй, спрессованы многие десятки лет, столь необходимых в обычных условиях эволюционного развития страны. Результатом этого стал новый конституционный и экономический строй, внешняя политика и стратегические подходы к будущему России.

К Конституции 1993 года страна шла не простым путем, а через сложные политические, экономические противоречия, коллизии, многие из которых до сих пор не исчезли, а некоторые даже усложнились.

Необходимость в новой Конституции стала очевидной уже в конце 80-х – начале 90-х гг. прошлого века. К ней подвели не только объективные причины, связанные с кризисом социалистическою строя, но и субъективные, объясняемые начавшимся поиском государственно-правовой модели для развития зарождающегося в муках демократического правового государства.

Первые демократические выборы 1989 и 1990 гг. создали ту политическую трибуну, с которой была не только заявлена идея о новой Конституции, но и предприняты первые шаги к ее материализации. На первом Съезде народных депутатов РСФСР 16 июня 1990 г. была образована Конституционная комиссия во главе с Председателем Верховного Совета Б. Н. Ельциным. Естественно, что те исторические условия предопределили начало работы над проектом новой Конституции на основе Декларации от 12 июня 1990 года «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» и в рамках существовавшего тогда Союза ССР.

В 1990–1992 гг. работа над проектом Конституции фактически осуществлялась по двум направлениям. Первое из них реализовывалось под эгидой Верховного Совета созданной Конституционной комиссией, где в конечном итоге пытались придать легитимность политическим идеям Р. Хасбулатова и О. Румянцева, соединить прошлое – «советскую модель» с парламентской республикой. Эклектические варианты проекта Конституционной комиссии так и остались «памятниками» правовой мысли, породив сложные политико-юридические дискуссии. Однако нужно признать, что ряд положений, апробированных Конституционной комиссией, стал важным материалом для будущей Конституции.

Второе – практическое – направление отличалось стремлением создать новую Конституцию путем принятия серии кардинальных и концептуальных изменений и дополнений в действующую тогда Конституцию 1978 года. Его реализация осуществлялась стихийно, чаще всего под влиянием сиюминутных потребностей той или иной ветвей власти, в том числе амбициозных устремлений Верховного Совета. В Конституцию были внесены поправки: в 1990 г. – 53; в 1991 г. – 29 и в 1992 г. – около 300^7.

Результаты оказались весьма противоречивыми. С одной стороны, такие приобретения цивилизованного демократического государства, как закрепление путем поправок политического плюрализма, принципа разделения властей (в то время, конечно, весьма формального), учреждение института президента и проведение первых его выборов, создание Конституционного суда и основ для судебной реформы, включение в Конституцию содержания Декларации прав и свобод человека и гражданина и Федеративного договора; с другой стороны, большое количество изменений и дополнений в Конституцию привели к главному пороку – противоречию между старым и новым, возник серьезный дисбаланс законодательной и исполнительной властей. Конституционная декларация приверженности принципу разделения властей на практике сводилась на нет сохранением ст. 104 прежней Конституции РСФСР о полновластии Съезда народных депутатов. Все это ослабляло государственную власть, что ставило под сомнение самопродолжение строительства демократической российской государственности и судьбу реформ.

Каждое из названных направлений оказалось малопродуктивным. Первое в течение трех лет не могло выдать окончательный, одобренный Верховным Советом и субъектами Федерации, проект, а второе направление вело к углублению конфронтации между ветвями власти, к ее ослаблению и в конечном итоге к всеобщей безответственности.

Результаты апрельского референдума 1993 г. предопределили экономические и политические причины интенсивной подготовки проекта новой Конституции, концептуально отличающегося от тех подходов, которые господствовали в Конституционной комиссии и законодательной практике Верховного Совета.

29 апреля 1993 г. на совещании руководителей республик в составе Российской Федерации, глав администраций краев, областей, автономных образований и городов федерального значения Президент России Б. Ельцин среди политических причин, обусловливающих изменение хода работы над проектом Конституции, назвал следующие: «Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика мирным путем стала Российской Федерацией. Государство сменило не только свою «юридическую личность», но и общественный строй… а Конституция у нас пока старая, с большим количеством изменений и дополнений. Этот Основной закон тянет государство назад, в прошлое. С прошлым, понятно, порвать нельзя, историческую память нужно сохранять, но надо идти вперед, жить по новым нормам и правилам, конечно, если эти правила соответствуют действительности, внутри не противоречат друг другу, как это имеет место в действующей Конституции. Поэтому Российской Федерации нужен новый Основной закон»8.

Тогда же президентом, как председателем Конституционной комиссии, был представлен проект новой Конституции. Проект был комплексным, он вобрал в себя все лучшее из получивших политический резонанс конституционных проектов, в том числе и идеи проекта, поддерживаемого Съездом. Он уже фактически был частично действующим благодаря Федеративному договору. С точки зрения содержательной, как подчеркивал профессор С. С. Алексеев, главными в этом документе являлись общезначимые ценности цивилизации, апробированные и действующие в мире, такие как свобода, собственность, обеспеченность личности, ее защищенность. В этом аспекте существенное влияние на проект имели идеи А. Д. Сахарова. Пять главных положений пронизывали проект: человек, крепкая стабильная власть, экономическая свобода на основе закона, правосудие и действительная федерация^9.

В представленном президентом проекте Конституции РФ были интегрированы положения, содержащиеся в проектах, подготовленных: рабочей группой Конституционной комиссии, рабочей группой под руководством С. М. Шахрая (вариант «О»)10, международным фондом «Реформа» (А. А. Мишин, Ю. И. Скуратов)11 и рабочей группой РДДР (А. А. Собчак, С. С. Алексеев, Ю. Х. Калмыков, С. А. Хохлов и др.). Во всех этих проектах содержались положения о правах и свободах человека в России как демократическом, правовом, светском, федеративном государстве с республиканской формой правления. Эти базовые положения непосредственно отражены в «интегрированном» проекте. В нем в качестве исходного взят принцип президентской республики (в интерпретации А. А. Мишина и С. М. Шахрая). Непосредственно из проекта рабочей группы Конституционной комиссии в «интегрированный» документ включены преамбула, основные положения о народовластии и суверенитете, общие положения о правах и свободах (неотчуждаемость, равенство, пределы осуществления), положения о гражданстве, основных гарантиях прав и свобод, отдельных обязанностях граждан (защита Отечества, охрана окружающей среды), составе Российской Федерации и изменении границ между ее субъектами, положение о государственном языке, принципах правосудия.

Из проекта, подготовленного под руководством С. М. Шахрая, в «интегрированный» проект включены положения о защите прав и свобод, основные положения о государственном устройстве, правовой и судебной системах, местном самоуправлении. Использованы также главные положения о двухпалатном парламенте, порядке принятия федеральных законов, порядке выборов и полномочиях президента.

Проект международного фонда «Реформа» использован как основа для определения ряда прав и свобод граждан (презумпция невиновности, недопустимость обратной силы закона, устанавливающего ответственность, обеспечение образования граждан, свобода творчества, общие принципы избирательного права, запрет цензуры). Из этого проекта заимствованы схема формирования двухпалатного парламента, положения о статусе президента как главы государства, положение о компетенции высших судебных органов и принципах правосудия.

Проект РДДР использован при определении общих положений о президенте как главе государства, принципах разделения властей, характеристике России как светского государства, положений о частной собственности, свободном обращении товаров, недопустимости обременительных налогов, порядке формирования правительства и способах разрешения правительственного кризиса.

В «интегрированном» варианте проекта нашли отражение выводы и положения, предложенные на совещании юристов у Президента РФ 9 апреля 1993 г.12

Президентом была выдвинута идея подготовки проекта Конституции, его доработка в специально созданном широко представительном органе в Конституционном совещании. Эта идея во многом была необычна, ее эффективность и демократизм можно оценить уже сейчас, не дожидаясь оценки историков в будущем.

Первоначально, как известно, президент колебался в выборе организационной формы создаваемого института по доработке проекта Конституции. На одном из совещаний с юристами, состоявшемся в апреле 1993 г., он заинтересовался дореволюционным опытом разрешения кризиса, связанного с роспуском второй Государственной Думы (в либеральной до 1917 г. и в советской историографии именуемым «третьеиюньским государственным переворотом»). У него созрела мысль создать Конституционное собрание или Конституционное совещание, и в таком альтернативном варианте она была высказана 29 апреля 1993 г. Как вспоминает помощник президента Ю. Батурин, по его совету глава государства сделал акцент на более осторожный вариант – Конституционное совещание, дающее более широкий правовой простор для работы над проектом и последующих действий.

В отличие от Конституционной комиссии (в составе лишь 101 депутата) в Конституционном совещании над проектом Конституции работали по четыре представителя от каждого субъекта Российской Федерации, 65 представителей президента и правительства, 134 представителя федеральных органов государственной власти, в том числе 95 членов Конституционной комиссии, представители от каждой фракции народных депутатов Российской Федерации, 250 представителей местного самоуправления, политических партий, общественных организаций, массовых движений, профсоюзов, товаропроизводителей, предпринимателей, религиозных конфессий. В работе Конституционного совещания принимали участие представители Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генеральной прокуратуры, а также члены рабочей комиссии по доработке проекта Конституции Российской Федерации. В общей сложности в работе Конституционного совещания участвовало не более 765 человек^13. Таким образом, Конституционное совещание, по существу, представляло собой подобие Учредительного собрания, выражающего практически все спектры политической жизни государства^14.

Естественно, что вопрос о правовой природе Конституционного совещания является одним из дискуссионных в современном конституционном праве России. Президент РФ, открывая Конституционное совещание, подчеркивал его совещательно согласовательное назначение. Подобную позицию высказал в литературе и С. А. Авакьян^15. В. Л. Шейнис, полагая, что Конституционное совещание не могло быть не чем иным, как консультативным органом, в то же время отмечал его «позитивную роль» в устранении либо смягчении ряда дефектов «президентского» проекта Конституции^16. По мнению Н. В. Варламовой, созванное в июне 1993 г. Конституционное совещание рассматривалось как «промежуточная» стадия конституционного процесса (своего рода «предпринятие»), необходимая для легитимации президентского проекта. С точки зрения репрезентативности этот орган формировался на основе делегирования и являлся «искусственно сконструированным представительством». Историческим аналогом подготовки проекта Конституции Российской Федерации 1993 года, а затем его принятием является конституционный процесс во Франции 1958 г.17 А. Н. Медушевский считает Конституционное совещание «по существу, институирующей властью», сформированной исполнительной властью и находящейся в полной зависимости от нее. При этом автор не отрицает, что оно – аналог опыта подобных «институтов в разных странах Нового и Новейшего времени»18.

Легитимный характер Конституционному совещанию придавал не только его представительный характер, но и «мандат», данный президенту Всероссийским референдумом 25 апреля 1993 г. и Федеративным договором от 31 марта 1992 г. Порядок работы Конституционного совещания также имел под собой организационно-правовую основу в виде Регламента, утвержденного Указом Президента от 2 июня 1993 г. № 840, четко определившим работу в пленарных заседаниях и в группах представителей (таких групп было образовано – пять), а также в рабочей комиссии по доработке проекта Конституции^19.

Несмотря на острую оппозицию идее Конституционного совещания со стороны руководства Верховного Совета и определенных политических сил, она была воспринята обществом. И уже по состоянию на 4 июня 1993 г. на опубликованный в печати проект Конституции, подлежащий рассмотрению и доработке на Конституционном совещании, поступило более 2 тыс. содержательных поправок, которые выражали интересы как противоборствующих политических сил, так и населения страны, объектив но заинтересованного в стабильном развитии государства. Это были также предложения от 15 республик, 63 краев и областей, депутатов, граждан России^20.

С открытием 5 июня 1993 г. пленарного заседания Конституционного совещания конституционная реформа вступила в решающую фазу. Началась работа над проектом Конституции, закрепляющим вошедшие в нашу жизнь такие политические и юридические институты, как частная собственность, Федеративный договор, президентская власть, конституционный контроль, многопартийность. Результатом этой работы, как тогда отмечалось на Конституционном совещании, должен был стать документ, гарантирующий единство страны и стабильность общественной жизни, ликвидирующий конституционную основу для политических кризисов. «Надо построить российскую государственность, – подчеркивалось Президентом на Конституционном совещании, – государственность свободы, государственность права, государственность процветания». Переходом к такой демократической государственности могли быть только конституционные реконструкции органов представительной власти, создание выверенного баланса между законодательной и исполнительной властью, реальный федерализм как важное условие единства Российского государства и широкое местное самоуправление как компонент стабильности.

Дальнейшая содержательная работа Конституционного совещания сначала проводилась, главным образом, в форме групп представителей:

1) федеральных органов государственной власти (координаторы В. С. Черномырдин и А. М. Яковлев);

2) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (координаторы С. М. Шахрай, В. А. Степанов, А. С. Тяжлов);

3) местного самоуправления (координаторы Ю. Ф. Яров и Б. А. Золотухин);

4) политических партий, общественных движений, профсоюзов и конфессий (А. А. Собчак, В. Л. Шейнис);

5) товаропроизводителей и предпринимателей (В. Ф. Шумейко и С. С. Алексеев)21.

Аналитическая деятельность, обобщающая результаты работы групп представителей, а также обсуждение концептуальных ключевых проблем проводились в рабочей комиссии по доработке проекта Конституции, возглавляемой С. А. Филатовым. Распоряжением Президента Российской Федерации от 26 мая 1993 г. № 386-рп в целях обеспечения своевременной подготовки материалов к Конституционному совещанию была образована оперативная группа по анализу и обобщению предложений и замечаний по проекту Конституции Российской Федерации во главе с заместителем начальника Государственно-правового управления Президента А. Я. Сливой. В состав группы вошли ученые (В. Е. Гулиев, И. П. Ильинский, Л. С. Мамут, В. А. Туманов, С. А. Хохлов, С. И. Шишкин) и специалисты Администрации Президента, Аппарата Правительства и Минюста Российской Федерации (А. В. Маслов, И. Г. Цыганенко, Н. А. Хованский)22.

В период деятельности Конституционного совещания с 5 июня по 10 ноября состоялось: пленарных заседаний Конституционного совещания – 5 (5, 10, 16, 26 июня и 12 июля), заседаний групп представителей – 63, заседаний комиссий по доработке Конституции – 34, Общественной палаты – 4, Государственной палаты – 1). Уже к середине июля в адрес Конституционного совещания поступило более 5 тыс. предложений и замечаний от граждан, их объединений, научных учреждений, федеральных, региональных и местных органов. В ходе работы Конституционного совещания к этому времени предложено еще свыше 500 поправок к проекту. Рабочей комиссии по итогам рассмотрения поправок изменено более 200 положений проекта и дополнительно включено в него 36 принципиально новых норм. Без изменений воспроизведены в доработанном документе только 3 (из 133) статьи первоначального текста. Таким образом, уже в начале июля Конституционным совещанием был создан новый вариант Основного закона^23.

Были выслушаны поправки, предложения, замечания, реплики, мнения и заявления 573 участников Конституционного совещания, большинство из которых выступали многократно^24. В числе их представители юридической науки: С. С. Алексеев, М. В. Баглай, А. М. Барнашов, Н. А. Богданова, Ф. М. Бурлацкий, Р. В. Васильев, А. Б. Венгеров, В. Т. Кабышев, А. И. Ковлер, В. Н. Кудрявцев, М. И. Кукушкин, О. Э. Лейст, И. И. Лукашук, A. В. Мицкевич, В. В. Невинский, И. Л. Петрухин, В. А. Рахмилович, В. М. Савицкий, Б. А. Страшун, Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов, В. Е. Чиркин, К. Ф. Шеремет, Л. М. Энтин, А. М. Яковлев и многие другие. Характерным являлось и вовлечение в процесс обсуждения проекта Конституции иностранных экспертов (М. Лесажа, Ст. Холмса и др.)25 и Венецианской комиссии^26.

В качестве «промежуточных» результатов деятельности Конституционного совещания в архивах ждет своих исследователей не менее семи редакций Конституции РФ (от 26 июня, 6 и 12 июля, 29 и 30 октября, 5 и 8 ноября 1993 г.), каждая из которых выражает определенный этап в многотрудных дискуссиях формирования окончательного текста Конституции^27.

Впервые в российской конституционной практике в доработке Конституции, в решении спорных юридических вопросов был применен институт конституционного арбитража, организованного распоряжением Президента Российской Федерации от 24 июня 1993 г. в виде специальной Комиссии конституционного арбитража Конституционного совещания, членами которой являлись видные российские ученые правоведы В. Н. Кудрявцев, Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов, Ю. А. Калмыков, А. М. Яковлев, B. Ф. Яковлев и многие крупные юристы практики, в том числе судьи Конституционного суда Российской Федерации, руководители Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Состоялось 17 решений Комиссии конституционного арбитража по проблемам способа принятия Конституции, толкования понятия «конституционный строй», пределов самостоятельности местного самоуправления, порядка назначения председателя правительства, полномочий президента в определении направлений внутренней политики, расширения круга субъектов законодательной инициативы, функций прокуратуры и др.28

Рекомендации Конституционного арбитража как высоко авторитетного органа, как правило, воспринимались Конституционным совещанием и Президентом РФ, хотя отдельными политиками ставились под сомнение решения этого органа. В частности, С. М. Шахрай в письме Б. Н. Ельцину (не позднее 7 июля 1993 г.) писал: «…рекомендации Конституционного арбитража не могут рассматриваться как «истина в последней инстанции», поскольку в основе своей (из-за участия в их заседаниях «московского» большинства) не учитывают многие принципиальные требования представителей республик и регионов»29.

Демократический способ доработки проекта Конституции дополнялся подобным же подходом к согласованию этого документа с законодательными (представительными) органами государственной власти и главами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 24 июля 1993 г. президент своим указом констатировал одобрение проекта Конституционным совещанием, счел необходимым провести его согласование с названными органами субъектов, а затем работой Комиссии по доработке проекта обобщить их позиции и рекомендовать соответствующие предложения^30.

Как известно, президент и Конституционное совещание в течение продолжительного времени не исключали возможности рассмотрения и принятия подготовленного проекта Основного закона Съездом народных депутатов РФ. Проект Конституции, одобренный Конституционным совещанием, был представлен в Верховный Совет Российской Федерации. Однако Верховный Совет блокировал принятие новой Конституции. Это предопределило необходимость использования новых организационно-правовых форм в конституционном процессе. В целях учета общественного мнения, согласования интересов различных социальных групп и слоев населения 24 сентября 1993 г. президентом было поддержано предложение участников Конституционного совещания, входящих в группы политических партий, профсоюзных организаций, религиозных конфессий, местного самоуправления, товаропроизводителей и предпринимателей об образовании Общественной палаты Конституционного совещания, объединивших эти группы. Позднее, 11 октября 1993 г., была образована Государственная палата Конституционного совещания. Обе палаты на завершающем этапе доработки Конституции внесли существенный вклад в названный документ. В частности, еще 28 октября 1993 г. на заседании Государственной палаты мною докладывалось, что и после 12 июля 1993 года (даты одобрения проекта Конституционным совещанием) продолжалось рассмотрение материалов и предложений по проекту, поступивших от 51 субъекта РФ, что было получено около 400 конкретных предложений и замечаний к 95 статьям проекта. Комиссией по доработке проекта Конституции внесены изменения в преамбулу и 58 статей. На этом этапе были более четко даны определения Российской Федерации, правовому статусу ее субъектов, сформулированы полномочия президента и Государственной Думы по вопросам назначения председателя правительства и принятия решения об отставке правительства. Фактически заседаниями палат 28–30 октября 1993 г., решениями Комиссии конституционного арбитража от 1 ноября и заседанием рабочей комиссии по доработке проекта 29 октября была в основном закончена работа над новой Конституцией. Созданная по поручению президента рабочая группа по доработке проекта Конституции Российской Федерации (в составе А. С. Белякова, Ю. М. Лужкова, В. Н. Степанова, Б. А. Золотухина, А. А. Собчака, С. М. Шахрая, М. А. Митюкова, Б. Н. Топорнина и др.) внесла в текст проекта последние изменения, которые касались редакции статей 11 (ч. 2), 66, 73 и 76^31.

По итогам Конституционного совещания Россия стала конституционной, а не конституционно-договорной федерацией: Федеративный договор перестал быть непосредственной составной частью Конституции; закреплялось равноправие всех субъектов Федерации независимо от их типа; устанавливался демократический баланс в полномочиях палат Федерального Собрания (первоначально в проекте преобладающая часть парламентских полномочий сосредоточивалась в Совете Федерации); учреждались институты контроля – Счетная палата и Уполномоченный по правам человека; ограничивались основания роспуска Государственной Думы; вводилась норма об издании указов и распоряжений главы государства при условии непротиворечия их Конституции и законам; исключалась возможность учреждения над судебного органа в виде Высшего судебного присутствия. Окончательный вариант проекта, подготовленный и предложенный Конституционным совещанием для вынесения на референдум, как обоснованно считают многие ученые, значительно отличался от исходных, так называемых президентского и парламентского проектов^32.

Оставалось стилистическое и технико-юридическое редактирование документа. 5 ноября 1993 г. эту задачу президент возложил на образованную им группу по редактированию проекта Конституции РФ (в состав ее вошли крупные ученые-филологи Ю. Н. Караулов, В. П. Нерознак, Э. И. Хан Пира, ученые-юристы Р. М. Цивилев, Е. Б. Абросимова, Н. К. Воеводенко). 6–7 ноября 1993 г. была осуществлена работа по редактированию (судя по отметке С. А. Филатова на титульном листе проекта эта работа завершена в 0.30 8 ноября 1993 г.), и в этот же день проект Конституции был представлен президенту, который внес уточняющие поправки в несколько статей и в 15 ч 15 мин скрепил своей подписью проект^33.

Учредительный характер подготовки проекта Конституции дополнялся демократической процедурой принятия Конституции. Голосование по проекту было всенародным. Но и референдарный порядок, по существу, был обусловлен конституционным кризисом, неспособностью парламента завершить объявленную им же конституционную реформу, а затем заблокированную в результате конфронтации с исполнительной властью, вылившейся в октябрьские события 1993 г.

12 декабря 1993 г. всенародным голосованием была принята новая Конституция и тем самым de jure был закреплен новый конституционный строй. В течение этих лет практически заново созданы все предусмотренные Конституцией государственные институты, болезненно, но последовательно учреждается принцип разделения властей и обеспечивается стабильность в государстве, созданы предпосылки для общественного согласия. Фактически Конституция 1993 года сейчас принята большинством населения, по ней живут и те, кто подвергал ее остракизму и ставил под сомнение легитимность ее принятия. Парадокс настоящего времени в том, что те, кто вчера выступал за пересмотр Конституции РФ, сегодня ее защищают. А те, кто отстаивал незыблемость Основного закона, сейчас активно его преобразуют через изменения и дополнения федеральных законов, устанавливающих общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Это противоречие, вероятно, обусловлено не только социально-экономическими и политическими противоречиями в обществе, но и процедурными особенностями принятия в недавнем прошлом ныне действующей Конституции Российской Федерации.

Конституционное совещание 1993 г.:

дискуссии о социальном государстве^34

1. Проблема социального государства не нова. Ее идеологические истоки в зарубежном и российском государствоведении имеют глубинные корни. В частности, в Германии они появились задолго до политики Людвига Эрхарда и, естественно, Основного закона ФРГ 1949 г. Следует отметить, что фактически идея социального государства в Германии в некоей мере связывается уже с политикой Бисмарка. «С целью противодействовать социалистской пропаганде, – свидетельствовал еще французский автор Ш. Сеньобос, – Бисмарк старался сделать империю популярной; он побудил парламент устроить имперское страховое учреждение для улучшения материального положения рабочих. Эти меры и получили название социальной помощи^35, идея которой затем поддерживалась либо трансформировалась в «государственный социализм», «христианский социализм» и, наконец, в «социальное государство». В научный же оборот понятие «социальное государство» было введено в середине XIX в. немецким ученым Л. Штайном^36.

В России идея социального государства объективно обусловлена многими историческими аспектами государственной и общественной жизни, а именно извечным противостоянием общества и государства, патерналистской функцией Российского государства в прошлом, восприятием его «батюшкой государем государством», главным двигателем политической истории.

Патерналистское государство в качестве идеологических концепций в российской истории корнями имела сначала самодержавие и православие, впоследствии «социализм», а сейчас симбиоз либеральных и социалистических идей. Отсюда различия в политической психологии социальных групп в России и в развитых странах, полярные взгляды на роль государства в экономике и социальном развитии населения. Трактовка социального государства в России, как ни странно, возникла на стыке российского либерализма и так называемого ревизионистского марксизма и, естественно, западного опыта. Социальное государство – социально-правовое государство, или, по другому, социально-справедливое государство. Такое понимание государства впервые прозвучало в русском ревизионистском марксизме, видными представителями которого были П. Б. Струве, А. С. Изгоев, Б. А. Кистяковский. Формулу «социалистическое правовое государство» он впервые употребил в 1909 г. в работе под аналогичным названием^37. В русской либеральной философии через идею «права на достойное существование» к этому впервые подошли Вл. Соловьев, теоретики партии кадетов П. И. Новгородцев, Л. Петражицкий, С. Гессен^38.

Переплетение социальных и либеральных начал в развитии государств в первой четверти XX в. вызвал серьезный спор в отечественной и иностранной юридической литературе, сутью которого было выявление, интересам какого сословия или класса в большей мере соответствуют принципы правового государства и насколько они могут быть положены в основу социальных реформ и согласовываться с идеей социального государства. Б. А. Кистяковский в работе «Социальные науки и право» полагал, что правовое государство – это социальное государство. Известный русский цивилист П. А. Покровский в книге «Основные проблемы гражданского права» (М., 1916), а также один из теоретиков – немецких социалистов Шумппетер (1921 г.) доказывали, что социалистические идеи (тогда напрямую отождествляемые с социальными) в корне противоположны началам правового государства, они ближе к принципам полицейского абсолютизма, чем современного для того времени конституционного строя.

Аналогичные «смятения» и юридические «качели» свойственны рассуждениям П. И. Новгородцева («Кризис современно го правосознания»), Н. М. Тоцкого («Кризис науки государственного права»), работам Острогорского и Ратенау («Новое государство»)39. Поэтому, на наш взгляд, для того времени одной из актуальных теоретических и практических проблем была оценка и обеспечение соответствия предпосылок конституционного строя (разделение властей, парламентаризм, народный суверенитет) принципам социальной солидарности и справедливости даже в тех случаях, если их не трактовали в сугубо «социалистическом» аспекте. Все это нашло отражение в некоторых конституциях того времени (Веймарской Германии 1919 г., Чехословакии 1920 г.). Интересно, что уже эти конституции (например, ст. 151 и раздел 5 Германской конституции) формально провозглашали принцип права на достойное существование, о котором у нас в начале прошлого века писали Покровский и Новгородцев. Этим, как справедливо заметил А. Ладыженский, существенно дополнялась Французская декларация 1789 г. Но и на собственность комментируемая конституция смотрит не только как на право, но и как на обязанность. Собственность, выражаясь языком Дюги, является социальной функцией. «Собственность обязывает, а потому пользование ею должно быть в то же время служением общему благу», – гласит Веймарская конституция. Она же предусматривала при определенных условиях обобществление собственности за справедливое вознаграждение и предполагала при определенных условиях обеспечить сотрудничество всех производительных сил населения. Таким образом, создавались основы для социализации государства.

Впоследствии в западной политологии сформировалась концепция выделения трех основных типов социального государства: либерального, консервативного, социал-демократического с соответствующими теоретическими обоснованиями^40.

Российский опыт как того времени, так и других периодов, в том числе и мрачных, тоже изобилует примерами поиска социальной поддержки государства. В этом плане, как пишет группа авторов во главе с B. C. Нерсесянцем, «в поисках социальной справедливости государство декларировало в позитивном законе социальные права, желая иметь респектабельный ореол заботы о правах граждан. Достаточно вспомнить весьма обширный раздел о правах в Основных законах от 26 апреля 1906 г., в Конституциях СССР 1936 и 1977 годов, да и в Конституции Российской Федерации 1993 года. Но опыт показывает, что многие попытки придания государству статуса «социального» оказывались декларативными либо демагогическими»41. В связи с этим не оправдали себя и достаточно широкие идеологические исследования социальной политики, осуществляемые в 70—80-х гг. в партийной литературе^42. Поэтому в исторической перспективе мы лишь у истоков «наполнения» термина «социальное государство» достойным реальным политико-экономическим содержанием, в то время как во многих западных странах уже рассуждают о глобализации социального государства^43.

2. Идея социального государства в прямой либо косвенной формах была выражена практически во всех проектах Конституции Российской Федерации 1993 года. Различия же в этой идее состояли в ее конкретном содержании и в терминологической технике изложения. Например, в проекте, подготовленном Конституционной комиссией Съезда народных депутатов, ст. 9 под названием «Социальное государство» определяла социальные задачи Российской Федерации, общие вопросы охраны труда и здоровья людей, социальной поддержки и защиты, пенсионного обеспечения, демографической политики, экологической безопасности и рационального природопользования^44. В проекте, подготовленном по решению Политсовета РДДР, социальный аспект был выражен менее внятно (ст. 13 и 14), хотя по своему содержанию мало чем уступал предыдущему проекту^45. При отсутствии термина «социальное государство» проект группы на родных депутатов Российской Федерации левой ориентации практически сохранял гл. 3 «Социальная политика» прежнего патерналистского содержания.

Естественно, что поиск решения проблемы социального государства развернулся вокруг опубликованного 30 апреля 1993 г. в газете «Известия» проекта Конституции (Основного закона) Российской Федерации, именуемого сейчас условно «президентским проектом». Слабостью этого проекта явилось отсутствие в нем понятия «социальное государство», хотя многие вопросы самой социальной политики страны в проекте предусматривались. Все это вызвало определенную полемику на Конституционном совещании по проблеме социального государства. По состоянию на 3 июня 1993 г. появились предложения о дополнении ст. 1 проекта Конституции после слова «демократическое» термином «социальное» государство. Авторами предложения были профессора С. В. Поленина, Б. А. Страшун, а также администрации Пермской, Астраханской областей, Тверской Областной совет^46. Оно было также поддержано на заседании групп представителей региональных органов государственной власти по доработке проекта Конституции Российской Федерации. В частности, на заседании 7 июня 1993 г. профессор В. В. Невинский в связи с обсуждением основ конституционного строя предложил сформулировать ст. 1 проекта Конституции Российской Федерации в редакции: «Российская Федерация, Россия есть суверенное, демократическое, правовое, светское и социальное государство, высшими ценностями которого признаются достоинство и неотъемлемые права и свободы человека». Причем ученый предложил каждый из названных принципов наполнить конкретным содержанием, ссылаясь на «европейское государственное конституционное право» и соглашаясь с формулировкой, выработанной в проекте Конституционной комиссии^47.

Вокруг предложения В. В. Невинского на этом заседании разгорелся спор. Один из экспертов, фамилия которого, к сожалению, не оказалась зафиксированной в стенограмме, возразил против дополнения ст. 1 проекта словом «социальное», мотивируя тем, что оно «вытекает по сути… из всех остальных статей». С ним согласился С. Н. Кожевников. Но ряд участников Конституционного совещания (Л. A. Коршунов и др.) не разделили такую позицию, проводя различие между понятиями «правовое» государство и «социальное» государство, требовали упоминания в Конституции «о социально-правовой государственности», поскольку «социальное» означает, что государство социально-ориентированное, имеет своей целью осуществлять цели социальной справедливости, ведет социальные программы, помогает бедным, осуществляет широкую социальную политику по мере возможности. Вот какой смысл заложен в понятие «социальное правовое государство», заявлял один из оппонентов. В результате разногласий проблема потребовала дополнительной экспертной проработки^48.

Аналогичная дискуссия по поводу социального государства развернулась 7 июня 1993 г. на Конституционном совещании и в группе представителей местного самоуправления по доработке Конституции Российской Федерации. Участник совещания Е. М. Марков полагал, что «введение предполагаемого термина усилит социальную направленность государства». Другой участник этого совещания, председатель горсовета Рязани С. В. Вобленко, возражал против такой постановки вопроса по двум причинам. В «Конституции, – заявил он, – во-первых, должны быть записаны только те термины, которые в юридической практике вообще могут быть истолкованы однозначно. Слово «социальное» в данном случае дает возможность давать любую трактовку и предъявлять любые претензии властям только потому, что кому-то кажется, что это не «социальное»… И второе. Социальное государство является итогом определенного исторического развития, определенного его этапа, и итогом борьбы совершенно разных политических, экономических и прочих сил». А поскольку такого итога пока нет, то, по мнению С. В. Вобленко, преждевременно включать в Конституцию положение о социальном государстве.

С позиции полярного понимания «социального государства» и «демократического государства» к возникшей проблеме подошел и участник совещания Н. В. Быков (Ассоциация районных Советов городов Сибири и Дальнего Востока). Он прямо заявил, что «демократическое и социальное государство не могут рядом стоять, так как, по сути, несут совершенно разную направленность по отношению к человеку, обществу, государству. Демократическое предполагает некоторые ограничения, а социальное – это без всяких ограничений, ближе к какому-то коммунистическому обществу… Социальное государство противопоставляется либеральному государству. Либеральному государству, которому безразлично проведение социальных реформ, а современные западные государства, как правило, социальные».

Как видно из процитированных мною мнений, и в этой группе Конституционного совещания на первом заседании идея закрепления в Конституции термина «социальное государство» не получила поддержки^49.

Весьма оживленно проблема социального государства в тот же день обсуждалась в третьей группе Конституционного совещания – представителей политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и конфессий, на которой председательствовал А. А. Собчак.

Участник совещания С. Н. Красавченко (Вольное экономическое общество России) предложил снять поправку о включении в ст. 1 проекта термина «социальное государство», ссылаясь на то, что это сугубо «социалистическое выражение типа «социально-ориентированная экономика», но у нас нет никакой экономики, ориентированной на все общество. Против такой точки зрения категорически возразил профессор М. В. Баглай: «Это совершенно неверно, что тут попахивает каким-то социализмом… Эта концепция, которая принята в западном мире, во всей мировой конституционной теории, воплощена в тексты конституций послевоенных Франции, Италии, Германии, Испании, означает обязанность государства заботиться о своих гражданах. Большая и очень мудрая концепция. Поэтому обязательно это должно остаться как характеристика нашего государства». М. В. Баглая поддержали Л. H. Завадская (Союз женщин России) и А. С. Алексеев (Конфедерация свободных профсоюзов России), М. В. Сеславинский (Российский творческий союз работников культуры), О. В. Соколов (Молодежное движение в поддержку народной партии «Свободная Россия»).

Однако убедительные аргументы М. В. Баглая и других названных участников совещания неожиданно придали дискуссии более ожесточенный идеологический подтекст. Н. В. Соловьев (Российская конфедерация свободных профсоюзов) заявил: «Под видом социального государства… протаскивается тоталитарное государство, которое хватает человека и в общем-то не отпускает на самостоятельную жизнь, якобы заботясь о нем». К сожалению, такая позиция была поддержана А. А. Собчаком, который привел «исторический аргумент» о том, что якобы слово «социальный» появилось в Конституции вначале у национал-социалистских режимов, затем оно было включено в соответствующие конституции как результат компромисса. «Так возникло понятие «социальное государство», – заявил А. А. Собчак^50.

Но при этом он подчеркнул, что «в принципе… концепция социального государства имеет право на существование, и она реализуется в определенном плане – в гуманном, гуманитарном. Но здесь есть одна проблема… Когда мы говорим о социальном государстве, мы говорим о приоритете общества. Социальный – это общественный, когда господствует приоритет общественных интересов над личными, над индивидуальными. И всегда это понятие «социальное» можно использовать для того, чтобы вторую часть – приоритет личных интересов – отмести в сторону и вернуться к нашему прежнему, советскому, социалистическому принципу, что коллективное, социальное, государственное всегда выше индивидуального, личного, человеческого»51.

Естественно, что придание проблеме «социального» государства идеологической окраски не способствовало положительному решению вопроса об обсуждаемой поправке и на этом заседании.

На последующих заседаниях первого этапа Конституционного совещания его участники подходили к проблеме социального государства уже через ракурс конституционного закрепления в проекте положения о проведении государством социальной политики, обеспечивающей необходимые возможности для развития личности и направленной на достижение благосостояния человека и общества (ст. 10). Но и такой подход вызвал определенную критику. В частности, председатель Свердловского областного совета А. В. Гребенкин утверждал: «Дело в том, что социальное государство, которое мы провозгласили в первой главе, далеко не то, что социалистическое государство. И эту разницу надо чувствовать. Введением статьи десятой мы делаем в этом разделе Конституции некоторый перекос в патернализм, в такую всеобъемлющую заботу государства над человеком». Чтобы этот перекос устранить, А. В. Гребенкин предложил упростить ст. 10 проекта и записать: «Государство не препятствует экономической свободе, активности предпринимательской инициативы граждан по обеспечению экономического благополучия для себя и своей семьи». Тем самым, считал участник совещания, мы достигнем две цели. Во-первых, подтвердим приверженность социальному государству. Во-вторых, обозначим значение экономической свободы личности гражданина Российской Федерации. С такой интерпретацией спорил С. А. Каронков (Вологодская область), полагая, что ст. 10 развивает термин «социальное государство», являющийся элементом социал-демократической идеи, которая предложением А. В. Гребенкина «уравновешивается идеей либеральной». Но и этот подход является идеологизацией государства, с чем в принципе нельзя согласиться^52. Однако позицию С. А. Каронкова участники совещания не разделили и, дополнив оспариваемую ст. 10 проекта рядом положений, практически сформулировали предварительный подход к содержанию понятия «социальное государство»53.

А уже на заседании группы представителей региональных органов государственной власти 13 июня 1993 г. члены совещания констатировали: «На данном этапе мы закрепляем статью 1 (в которой давалось определение понятия нашего государства. – M. M) в следующей редакции: «Российская Федерация – Россия есть суверенное, демократическое, федеративное, правовое, светское, социальное государство с республиканской формой правления»54. Это являлось прогрессивным шагом в продолжающейся дискуссии, несмотря на необъяснимую связь понятий «светское» и «социальное».

Но в другой группе Конституционного совещания – в группе товаропроизводителей и предпринимателей – П. Б. Щелищ (Союз потребителей Российской Федерации) предложил иную интерпретацию характеристики государства, заключающуюся в том, чтобы заменить слова «свободное, правовое, светское» на «демократическое, правовое и социальное». Весьма близка к этому была и точка зрения судьи Конституционного суда Российской Федерации Б. С. Эбзеева. «Мы, – изначально заявил он, – утверждаем и закладываем мысль, что во всяком случае… наше государство является не только демократическим, но и социальным государством. Проблема социального… касается всех и каждого». Этим тезисам вновь возражал председательствующий А. А. Собчак. «Слова «социальное», – заметил он, – бояться не нужно, но слово «социальное» в применении к государству – более или менее бессмысленное понятие». И предложил включить в проект Конституции положение о том, что государство» проводит определенную сильную социальную политику, направленную на…»55.

Однако, по выражению С. М. Шахрая, Конституционному совещанию «никуда не деться от дискуссии по поводу характеристики России как социального государства. Все наши попытки в группе (представителей субъектов Российской Федерации. – М. М.) это отбить как-то – мы приглашали и экспертов, и теоретиков, и объясняли, что это будет социально-ориентированная рыночная экономика, – не удались». Несмотря на это заявление, член совещания Ф. В. Шелов-Коведяев требовал не вносить понятие «социальное государство» в Конституцию, «не… поддаваться постоянному диктату одной из групп». Его поддержал С. В. Вобленко (Межрегиональная ассоциация областей и городов Центрального района России), утверждая: «Социальное государство, социально-ориентированная рыночная экономика – это все неконституционные нормы. Это результат определенного пути развития, это чисто теоретическая абстракция. Если в Конституции записаны определенные социальные гарантии и они реализуются, то результатом их реализации и будет социальное государство, социальная рыночная экономика». Такой позиции придерживался и ряд других членов Конституционного совещания: А. Г. Воронин, М. Е. Салье и др.56 В результате 18 июня 1993 г. рабочая комиссия по доработке проекта Конституции Российской Федерации большинством голосов отвергает предложение о добавлении слова «социальное» в определение характеристики Российской Федерации (ст. 1).

После голосования А. А. Котенков (ГПУ Администрации Президента Российской Федерации) напомнил, «что у большинства так называемых цивилизованных государств, на которые мы привыкли ссылаться, это слово присутствует в названии. И в Испании, и в Германии, и во Франции. Это – социальное государство. И я боюсь, что если чисто политически мы этот термин выбросим, то дадим противнику мощный козырь против этой Конституции».

Отклонив новое предложение С. В. Вобленко «хотя бы не включать данный термин в «Основы конституционного строя», рабочая комиссия по доработке проекта Конституции наметила дальнейшие подходы переноса положения о социальном государстве в ст. 10 проекта (в последующем – ст. 7 Конституции Российской Федерации 1993 г.)57.

На пленарном заседании Конституционного совещания 26 июня 1993 г. М. В. Баглай критически отнесся к тому, что по результатам предыдущего обсуждения из ст. 1 (проекта Конституции) исключено упоминание о социальном государстве, которое фигурирует в конституциях всех западных стран и которое четко легло бы в основу, безусловно, всей концепции деятельности государства в социальной области». Оратор призвал совещание вернуться к проблеме социального государства^58.

Позицию М. В. Баглая (тогда еще не являвшегося судьей Конституционного Суда) поддержал этот суд, представивший на рассмотрение Конституционного совещания новые развернутые письменные поправки к уже почти доработанному тексту проекта Конституции. Конституционный Суд полагал, что в части первой ст. 1 проекта, в которой дается развернутое определение понятия «Российская Федерация» после слова «правовое» следовало бы добавить «и социальное». «Они, по мнению суда, указывают, что социальный характер Российского государства со всей очевидностью вытекает из положений ст. 7 проекта, а также из содержания некоторых других статей. Указание на социальный характер государства представляет собой господствующую тенденцию в современных конституциях».

Предложение Конституционного Суда Российской Федерации породило следующий виток споров вокруг концепции социального государства. Не возражая против этой идеи, народный депутат Российской Федерации B. Л. Шейнис подчеркнул, что в контексте проекта слово «социальное» совершенно определенно означает ответственность государства за судьбы граждан, в том числе тех граждан, которые не могут сами себе помочь». М. В. Масарский, президент Международной ассоциации руководителей предприятий, предложил компромисс: «Заменить понятие «социальное государство» словами «социальная политика». В обоснование этого он заявил: «Социальное государство поощряет неконкурентный тип поведения. Социальное государство обязательно сопровождается всеобъемлющей государственной собственностью как источником существования этого социального государства».

Народный депутат Российской Федерации Б. А. Золотухин и судья Конституционного Суда Российской Федерации Т. Г. Морщакова, возражая предыдущему оратору, убедительно доказывали, что «термин «социальное государство» не означает наличие господствующей государственной собственности… Он действительно означает особую заботу государства о незащищенных слоях населения, граждан», а поэтому поправку следует поддержать.

Народный депутат В. К. Варов, наоборот, утверждал, что в «мировой конституционной практике… превалирует концепция отхода от терминов «социальное, светское, правовое», и их надо доказывать не включением в конституционные тексты, а государственной практикой.

Наконец, в качестве определенного компромисса с учетом перегрузки терминами ст. 1 проекта Конституции Т. Г. Морщакова предложила указать, «что признаем социальное государство, ориентированное на определенные социальные цели», но только в ст. 7 проекта, в которой идет речь о социальной политике государства. И это предложение было принято за основу в редакции: «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на обеспечение равных условий и возможностей для развития личности…» На заседании рабочей комиссии по доработке проекта Конституции был одобрен вариант части первой ст. 7 такого содержания: «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на удовлетворение духовных и материальных потребностей личности, обеспечение благосостояния человека и общества». Эта же формулировка была окончательно зафиксирована в проекте Конституции Российской Федерации по состоянию на 12 июля 1993 г., т. е. к окончанию первого этапа Конституционного совещания»59.

После известных сентябрьско-октябрьских событий 1993 г. накал дискуссии по проблеме социального государства получил новый импульс, хотя по своим аргументам и мотивам она не очень существенно отличалась от споров на первом этапе Конституционного совещания. На заседании рабочей комиссии по доработке проекта Конституции 15 октября 1993 г. чл. – корр. АН РАН С. С. Алексеев «появление социального государства» в проекте квалифицировал как «известный просоветский элемент», «идеологический подход, потому что социальное государство представляет собой социал-демократическое видение всей этой материи». Ему возражал судья Конституционного Суда Российской Федерации Б. С. Эбзеев, заявивший, что «…любая гипертрофия – либо индивидуального, либо коллективного начала – односторонняя и чревата чрезвычайно негативными альянсами… В этом контексте я лично расцениваю идею социального государства, которая получила свое выражение в проекте Конституции. В идее социального государства, в той форме, в какой она получила свое выражение… нет ни социализма, ни капитализма, ни какого-либо иного «изма». Идея социального государства является, по существу, не чем иным, как выражением коллективного начала в организации нашего общества, является не чем иным, как выражением социальной роли государства. И эта идея и форма ее воплощения, выражения в Конституции имеет достаточно четкое и определенное нормативное и юридическое содержание… Более того…. эта идея является чрезвычайно важным выражением демократической направленности проекта Основного закона…»60.

Несмотря на эту полемику, на одном из последних заседаний рабочей комиссии по доработке проекта Конституции 22 октября 1993 г. окончательно на обсуждение членов совещания были представлены четыре варианта определения понятия социального государства.

1. «Российская Федерация – социальное государство, приоритеты которого направлены на создание условий, обеспечивающих реальное осуществление экономических, социальных и культурных прав и свобод граждан» (вариант проф. Л. C. Мамута);

2. «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих благо состояние общества, достойную жизнь и свободное развитие человека»;

3. «Российская Федерация – социальное государство: политика государства направлена на осуществление необходимых для свободного развития личности прав в экономической, социальной, культурной сфере, обеспечение достойного уровня жизни для каждого гражданина и его семьи, включая охрану труда и здоровья, справедливое вознаграждение за труд, медицинское обслуживание, социальное обеспечение, иные социальные гарантии, установленные законом»;

4. «Российская Федерация – социальное государство. Политика государства направлена на обеспечение каждому гражданину и его семье жизненного уровня, необходимого для достойного существования, включая охрану труда и здоровья, справедливое вознаграждение за труд, медицинское обслуживание, социальное обеспечение и иные социальные гарантии, установленные законом» (два последних варианта принадлежат Л. H. Pay).

В результате обмена мнениями характеристика социального государства сложилась из симбиоза позиций Л.С Мамута (первая часть «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих…»), предложений ряда членов совещания (Л. H. Pay, С. А. Филатова и др.) и второго варианта, предложенного на обсуждение («…достойную жизнь и свободное развитие человека»)61. В этой редакции ст. 7 опубликована в окончательном тексте проекта Конституции Российской Федерации для всенародного голосования 12 декабря 1993 г. и принята референдумом^62.

Таким образом, в весьма обширной и конструктивной дискуссии на Конституционном совещании на основе компромисса социалистических, либеральных и консервативных подходов к пониманию социального государства, выработанных мировой практикой, была создана в общих чертах отечественная концепция социального государства. Естественно, что последняя требует законодательного и институционального развития, которое во многом зависит от социально-политической и экономической ситуации в нашей стране.

3. Современные юридические проблемы социального государства: реальность, декларация и ориентиры. Как известно, ст. 7 Конституции Российской Федерации 1993 года не дает развернутого понятия «социальное государство», но определяет его базовые параметры в виде презюмируемой конкретной социальной политики, материальных и юридических гарантий труда, здоровья, семьи и социальной защиты, которые обозначены в нормах упомянутой статьи. Теоретические разработки концепции социального государства в отечественном государствоведении, к сожалению, находятся в зачаточном состоянии, хотя уже имеется ряд комментариев к ст. 7 Конституции, некоторые суждения в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, весьма осторожно подбирающегося к этой проблематике через решение вопросов социального обеспечения и пенсий^63. Появились первые диссертации (политологические, социологические и юридические), научно разрабатывающие доктрину социального государства^64, а также ряд теоретических исследований, в основном статей из журналов и сборников социально-политического содержания^65.

Если суммировать все выработанное скромными усилиями наших ученых и практиков, не затрагивая по этическим соображениям «политику», а прежде всего «благостную» патернистскую позицию, то можно констатировать:

1) необходимо отчетливо обозначать и подкреплять идею социального государства конкретными законодательными действиями;

2) социальное государство – это такое государство, которое в качестве главной цели провозглашает достижение блага для всего общества и его граждан, т. е. прежде всего обеспечение мира, справедливости и других необходимых материальных и духовных условий достойного существования;

3) государственная власть в лице всех трех ветвей призвана реализовывать эти нелегко достижимые и благородные цели с непременной опорой на авторитет моральных заповедей и на своих чиновных помощников, действующих на основе и при строгом соблюдении существующих законов. Гражданин социального государства вправе рассчитывать на содружество и взаимодействие с государством в деле пользования правами и гарантиями личной свободы, благосостояния, тайны частной жизни, равенство перед законом, а также правом на достойное существование в качестве физического, морального и политического существа.

Каждая норма, регулирующая право на достойное существование, должна иметь не только технико-организационное, либерально эгалитаристское измерение (с гарантированным наказанием за превышение властных полномочий или злоупотреблений ими), но также измерение и толкование моральное (B. C. Нерсесянц, Е. А. Скрипилев и др.).

Более реалистично рассматривает положение о социальном государстве В. Е. Чиркин. Он считает его ключевым положением современного конституционного права (хотя и не видит пока результатов его реализации). Тем не менее это положение, по его мнению, имеет «ориентирующий характер» как для государства, так и для его граждан. Оно созвучно идеям социальной солидарности, социальной справедливости, социальной поддержки (кстати, эти принципы в качестве аналогов «социального государства» используются конституциями многих, в том числе и западных государств). «Многие из этих норм, – пишет ученый, – особенно в условиях российской действительности, будут иметь лозунговый характер, но это необходимые, «ориентирующие» лозунги… Такие нормы необходимы в качестве целевых задач органам государства. Юридическая сторона проблемы заключается в том, как их сформулировать»66. К этой позиции примыкает мнение Ж. Х. Македонской о том, что «признание нашего государства социальным на сегодняшний день надлежит рассматривать скорее не как реальность или состоявшееся явление, а как одну из первостепенных задач, которую предстоит решить в ходе реформирования России». Тем более она оптимистически полагает, что возрастает роль Российского государства в формировании и реализации социальной политики. К положительным моментам исследования этого автора следует отнести и ее своеобразный взгляд на развитие идеи социального государства в мировом аспекте через нарастание мощностей реализации им социальных функций. Она выделяет пять этапов в истории социального государства: 1) контроль за бедностью (XVII–XVIII вв.); 2) социальное страхование для рабочих, объединенных в профсоюзы; 3) развитие социальных услуг как элемент гражданства (1918–1960 гг.); 4) улучшение качества жизни (1960–1975 гг.); 5) замедление в развитии социального государства, характеризуемое новым смешением государственной ассоциативной и частной ответственности^67.

4. Конституционные основы и правовой механизм социального государства. Для социального государства существуют одно корневые (аналогичные) основы, что и для правового демократического государства: верховенство Конституции, разделение властей, свобода собственности, приоритет прав и свобод человека и гражданина, конституционное правосудие. Попытка отдельных ученых разделить эти основы на несколько компонентов – политические, социальные, материальные, конкретные социальные права и свободы – малопродуктивна, поскольку «социальное» в государстве находится в неразрывной скрепе с понятиями «правовое» и «демократическое». Последние явления комплексные и могут участвовать только в неразрывной связи: не может быть «социального государства», не являющегося «правовым», не может быть «демократического государства», не представляющего собой «социального государства».

Конституционное совещание: дискуссии в группах о соотношении Конституции и Федеративного договора^68

(по материалам стенограмм по состоянию на 7 июня 1993 г.)

На первом заседании группы представителей федеральных органов государственной власти по доработке Конституции РФ возникли дебаты по вопросу является ли Федеральный Договор неизменной частью Конституции либо он лишь содержательно должен стать ее частью. Сторонники второго подхода стремились Конституцию и ее значение, по выражению одного из спорщиков, «поставить намного выше, чем документ, который называется Федеративным договором».

Дискуссия вызвана обсуждением поправок к ст. 2 президентского проекта. Ее текст: «Россия является федеративным государством – Российской Федерацией, объединяющей субъекты Федерации на основе Конституции и Федеративного договора как ее неотъемлемой части». Администрации Астраханской и Ярославской областей предложили уточняющую редакцию этой статьи, исключающую ссылку на Федеральный Договор. Верховный Совет и Правительство Кабардино-Балкарской Республики, УВД Мурманской области, наоборот, потребовали в указанной статье поставить на первое место Федеральный Договор, а затем Конституцию РФ.

Против первой поправки выступил А. И. Казанник, полагающий, что «стоит нам из второго раздела Конституции убрать договоры о распределении полномочий, как… на местах появятся такие националистически мыслящие меньшинства, которые поставят вопрос о выходе субъектов из состава России». Возражая ему, С. Ф. Засухин заявил, что «совещание собрано не в угоду национальным меньшинствам, а как раз для того, чтобы найти согласие среди большинства. Поэтому я поддерживаю эту поправку».

Включаясь в полемику, Э. А. Паин подчеркнул: «Федеративный договор является единственным на сегодняшний день конкретным продуктом согласия, никакого другого инструмента согласия в нашем обществе не было, кроме Федеративного договора. Поэтому сохранить этот, так сказать, документ согласия и учесть просьбу президента, который сказал о том, что Федеративный договор не должен подвергаться ревизии». Ю. С. Сергеев, соглашаясь в принципе с предыдущей политической оценкой Федеральный Договор, все-таки высказался, что его положения нужно перенести в содержание Конституции, но совершенно не обязательно «на каждой странице Конституции… упоминать, что право не должно противоречить Конституции и Федеративному договору».

Отдельные участники обсуждения не исключают любой альтернативы структурного и содержательного соотношения Конституции и Федеральный Договор. В частности, красноярец Ю. Н. Москвич высказался, что «если на то будет воля этого собрания, он (Федеративный договор. – М. М.) может быть частью или, может, составной частью, войти, так сказать, инкорпорировано. Но в первых статьях, мне кажется, нужно особо подчеркнуть только одно слово – «Конституция». Помимо этого, не которые участники совещания, ссылаясь на «принципиальные юридические ошибки» в тексте Федеральный Договор, согласились учесть его содержание «с учетом исправления ошибок».

Судья Конституционного Суда РФ Б. С. Эбзеев, утверждая, что Федеральный Договор «не начал работать», его нельзя связывать только с многонациональным составом населения, другой его аспект – рационализация власти, поэтому следует подчеркнуть значимость Федеральный Договор, интегрировав его в качестве документа, «составляющего неотъемлемую часть либо входящего в текст Конституции».

В дискуссии подчеркнуто, что Федеральный Договор является «результатом консенсуса». Противники утверждали, что исключение Федеральный Договор «принципиального значения не имеет», а главное – исходить из «общего конституционного равноправия субъектов». Однако, возражая этому, прагматики предупреждают: «Стоит нам убрать Федеративный договор из текста этой статьи, упоминание о нем, как отдельные субъекты Федерации… эту Конституцию отвергнут. Они скажут: эта Конституция нас не касается».

Поправка об исключении из оспариваемой статьи проекта слов «…и Федеративного договора как ее неотъемлемой части» не была поддержана.

На заседании группы представителей органов государственной власти субъектов РФ по доработке проекта Конституции некоторые участники совещания вообще предложили «не разыгрывать карту» Федеральный Договор, поскольку это затронет проблему политических прав краев, областей и республик. Председательствующий в этой группе С. М. Шахрай заявил, что в ст. 2 проекта «не должно быть… упоминания о Федеративном договоре. Федеративный договор – это самостоятельный правовой акт, который принимается в развитие Конституции… Конституция это – Основной закон. Это константа, хребет, а все остальное – договоры, соглашения… идут в развитие Конституции. Другое дело, в Конституцию нужно заложить основные понятия, принципы, вытекающие из Федеративного договора. Ведь Федеративный договор может сменяться значительно чаще, чем Конституция».

Нюансы в обсуждение внесли представители республик. Ю. А. Гаврюсов (Коми): «…полагаю, что наша Конституция должна соответствовать Федеративному договору…». Его поддержал Ю. Х. Маиров (КБР): «…основы конституционного строя разработать с учетом Федеративного договора и Декларации о государственном суверенитете России, потому что там заложены основы конституционного строя».

В результате конкретного решения группа по обсуждаемому вопросу не приняла, проголосовав за то, чтобы содержание этого раздела, этой главы выработали эксперты, юристы.

На заседании группы представителей местного самоуправления по доработке проекта Конституции РФ поправки к статье 2 проекта не были одобрены.

Интересно прошло обсуждение в группе представителей политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и конфессий. Некоторые демократические деятели (А. А. Собчак, В. Л. Шейнис и др.) заявили, «что нельзя рушить Федеративный договор», несмотря на то, что многое в нем «не нравится». Но при этом надо «особое качество республик по отношению к другим субъектам Российской Федерации… отвергать без специального обсуждения».

В связи с поправкой к ст. 2 проекта, в которой, по словам А. А. Собчака, «выброшен Федеративный договор как основа объединения субъектов Федерации», Ш. Д. Дзоблаев (Ассамблея демократических сил Северного Кавказа) заявил, что Федеральный Договор «в природе не существует. Есть три отдельных документа, слабо связанных между собой и противоречащих друг другу… даже права разных субъектов неравноправны по этому документу… Это больше философский, демагогический трактат. Однако надо иметь в виду, что руководители ныне существующих республик, входящих в Российскую Федерацию, усиленно защищают этот договор… Мне кажется, юридически не совсем корректным полное включение этого договора (в Конституцию – М. М.). И если иметь в виду новую Конституцию и Федеративный договор, то и Конституция, и Федеративный договор становятся равными документами». Иную позицию высказал Ю. Э. Андреев (Фонд экономических реформ России), который полагал, что Федеральный Договор не может быть отдельным разделом Конституции, а также поставлен «на один уровень», так как договор является временным документом, имеющим ограниченный срок действия… А Конституция имеет… долговременное установление взаимоотношений в обществе». О том, что «Федеративный договор не может быть равноправен Конституции», говорил и А. А. Сергеев (Независимый профсоюз горняков России). Поддержал поправку к ст. 2 проекта также и А. В. Чуев (РХДП), предложив придать Федеральный Договор статус федерального конституционного закона.

A. А. Собчак считал также, что «Федеративный договор нельзя включать в такой формулировке в состав Конституции. потому что Федеративный договор был подписан несколькими субъектами Федерации с оговорками, которые стали неотъемлемой частью Федеративного договора, тем самым автоматически становятся неотъемлемой частью Конституции».

М. В. Сеславинский, призывая «не заигрывать с республиками», предложил поддержать поправку администраций Астраханской и Ярославской областей. В. Л. Шейнис вновь подтвердил свое неприятие концепции договорной Федерации, к которой, по его мнению, подталкивает упоминание Федеративного договора наряду с Конституцией в ст. 2 проекта.

По результатам голосования принимается предложение ст. 2 изложить в редакции: «Россия является федеративным государством, Российской Федерацией, объединяющей субъекты Федерации на основе Конституции».

Ставится на голосование второй, более мягкий вариант: исключить из ст. 2 слова «как ее неотъемлемой части», в итоге бы Федеративный договор в тексте статьи оставался, но не подчеркивался бы его характер составной части Конституции. Это придало дискуссии второе дыхание.

B. Л. Шейнис увидел, что «в этой формулировке все-таки Конституция уравнивается с Федеративным договором… Источником легитимности Российской Федерации Федеративный договор объявляется наравне с Конституцией».

А. Ф. Басаргин в такой редакции названной статьи обнаружил намек на превращение России в конфедерацию. А. А. Собчак не согласился с ним, считая, что указание просто на Федеральный Договор – «это дополнительная легитимность, дополнительный источник легитимности…».

Решено по процедурным мотивам по «мягкому» варианту не голосовать.

Но вечером на заседании рабочей комиссии по доработке проекта Конституции А. А. Собчак проинформировал: «…мы исключили из текста проекта указание на Федеративный договор как неотъемлемую часть Конституции… по очень глубокому соображению. Потому что таким образом вводится двойной по рядок изменения Конституции. Если Федеративный договор – неотъемлемая часть, а субъекты Российской Федерации Федеративный договор меняют в особом порядке, путем заключения между собой соглашения^69, то одновременно устанавливается еще и особый порядок изменения или внесения дополнений в Конституцию через парламент. И возникают параллельные и не очень совместимые друг с другом два подхода к изменению Конституции».

Далее Собчак отметил, что, вычеркнув из текста упомянутые слова, «мы… тем самым исключили двойной стандарт в подходе к Конституции».

На заседании группы представителей товаропроизводителей и предпринимателей тон обсуждению темы соотношения Конституции и Федеративного договора задал К. Ф. Затулин (президент Международного биржевого и торгового совета). Он заявил, что Федеральный договор, по существу, является детищем Хасбулатова и «вошел составной частью в проект Конституции. По-моему глубокому убеждению, Федеративный договор… является своего рода миной замедленного действия, которая способна просто напросто развалить Российскую Федерацию…». С. С. Алексеев не согласился с такой оценкой Федеративного договора, утверждая: «То, что сделано с Федеративным договором… это оптимально». В какой-то мере с этой позицией солидарен и С. И. Родоманов (гендиректор международной ассоциации «Восточно-европейское сотрудничество и торговля»), считающий Федеративный договор «совершившейся реальностью».

При обсуждении уже упомянутых поправок М. В. Масарский заявил, что слова «Федеративный договор как неотъемлемая часть» Конституции имеет пропагандистский характер, поэтому не следует его упоминать наряду с Конституцией как основание нашей федерации. В. Ф. Шумейко такое предложение счел не приемлемым, так как «мы потеряем второй раздел, где расписаны все эти компетенции, все уровни». «Я Масарского здесь прекрасно понимаю, – сказал он, – это может быть даже в политических целях записано, что вот у нас Федеративный договор входит как неотъемлемая часть Конституции, то есть мы добивались согласия с субъектами Федерации…».

В поддержку Шумейко выступил С. С. Алексеев: «Так уж сложилось, и в мировой практике такое принято, что разграничение компетенции между составными частями единого Федеративного договора – государствами – может осуществляться на договорных началах, не сверху, а в соответствии с принципами общественного договора между ними. Вот это фиксируется Федеративным договором и включается в качестве составной части Конституции…».

Однако в результате голосования слова «Федеративный договор как ее неотъемлемая часть» исключена из обсуждаемой статьи. Посчитали, что второй раздел Конституции нужен, но сохранив суть самого Федеративного договора, не включать его туда как договор, а оформить в виде статей в соответствии с требованиями юридической техники, предъявляемыми к структуре текста Конституции.

Конституционное совещание 1993 г.:

дискуссии о конституционном правосудии^70

Вводные замечания

Несомненно, что одним из реальных демократических приобретений России является учреждение в 1991 г. Конституционного Суда (далее – КС). После непродолжительного функционирования этот институт оказался под огнем критики, а его будущее стало проблематичным. Во многом это обусловливалось активным участием суда в политической борьбе тех лет вопреки его предназначению.

Судьба КС предопределялась на Конституционном совещании (29 апреля – 10 ноября 1993 г.) при рассмотрении и доработке проекта ныне действующей Конституции, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г. На совещании дискутировались вопросы: необходим ли судебный конституционный контроль в стране и в каких организационно-правовых формах он должен осуществляться; соотношение конституционного и других форм судопроизводства; правовая природа КС и пределы его компетенции; формы, юридическая сила и механизм реализации судебных решений; порядок формирования КС и несменяемость его судей. Была обозначена и проблема конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Многие современные конституционные проблемы, обсуждаемые в литературе и на заседаниях КС, корнями уходят к дискуссиям на этом совещании. Его материалы, а это двадцать томов, изданных в 1995–1996 гг.71, малоизученный источник науки конституционного права, хотя в нем можно найти объяснения тем или иным конституционно-правовым решениям, по поводу которых существуют научные и политические споры, излагаются диаметрально противоположные взгляды, а иногда трактуются как требующие официального толкования норм Конституции ввиду якобы их неопределенности.

В работе Конституционного совещания, как известно, участвовали не только государственные, общественные и политические деятели федерального и регионального масштаба и судьи, но и многие известные ученые-юристы почти всех ведущих научных центров страны, а поэтому споры нередко были достаточно аргументированными с научных позиций, что придает материалам совещания и определенную научную ценность как отражение современных конституционно-правовых идей и доктрин.

§ 1. Об организационно-правовой форме конституционного правосудия

Главным в дискуссиях о конституционном правосудии на совещании был вопрос об организационно правовой форме конституционного правосудия в стране: сохранить либо упразднить КС как орган конституционного контроля; разделить ли функции конституционного правосудия между ним и проектируемым Высшим судебным присутствием либо передать их Верховному суду, создав в последнем конституционную палату или коллегию, как это предполагал в свое время проект Конституции А. Д. Сахарова^72. Причем накал и содержание дискуссии по этой проблеме по своим аргументам и мотивам различался до и после известных сентябрьско-октябрьских событий 1993 г. Первоначально для многих была бесспорна необходимость сохранения КС и продолжения им правосудия с момента вступления новой Конституции в силу в соответствие с законодательством, действовавшим до ее принятия и не противоречащим ей, что и было запланировано в «президентском проекте» Конституции, опубликованном 30 апреля 1993 г. (т. 1, с. 65). Он был подготовлен группой ведущих юристов страны, перед которыми была поставлена задача объединить все лучшее из наиболее известных проектов того времени, сделать его достаточно лаконичным, понятным и гибким на основе единой концепции (т. 2, с. 10).

Но уже к первому пленарному заседанию Конституционного совещания профессором А. М. Яковлевым была поставлена под сомнение необходимость в специализированном органе конституционного правосудия. В его поправке к проекту Конституции предлагалось передать полномочия КС Верховному Суду, основываясь при этом на упомянутой идее А. Д. Сахарова о едином суде (т. 1, с. 447–448). Эта позиция подверглась критике С. С. Алексеевым, заявившим, что «уже конституционными и позитивными достижениями являются существующие три суда. Надо упрочить их статус и их положение» (т. 2, с. 20).

Другими немаловажными факторами, требовавшими сохранения института КС, являлись международно-правовой аспект, необходимость укрепления авторитета новой российской государственности, подчеркивание необратимости процессов демократического правового развития. Наиболее ярко этот момент отражен участником совещания К. А. Бендукидзе. В его эмоциональной речи звучало: «Безусловно, возможно создание одно го верховного или высшего суда и ничего страшного в этом нет, есть многие страны, в которых это именно так и установлено. Но в данном случае получается, что этой Конституцией будет отменен Конституционный Суд России. Я считаю, что страна, которая позволяет себе не только часто принимать Конституцию, но и периодически отменять конституционные суды, недостойна уважения… Конституционный Суд – это орган, который будет проходить сквозь разные Конституции, разных президентов, разные правительства. Нет возможности вот так, по мановению волшебной палочки, голосованием его то отменять, то назначать снова…» (т. 9, с. 385).

К середине своего первого этапа Конституционное совещание четко определилось в необходимости сохранения КС. На заседании одной из групп по доработке проекта Конституции С. С. Алексеев объявил: «Коль скоро мы сохраняем Конституционный Суд, так давайте сделаем, чтобы его решение было окончательным, чтобы его полномочия были широкими, чтобы он занял достойное место» (т. 9, с. 383). Эта позиция в основных чертах была отражена в проекте, одобренном совещанием 12 июля 1993 г. (т. 17, с. 386, 391–392).

Однако после осенних событий 1993 г. на втором этапе Конституционного совещания возобновилось обсуждение вопроса о сохранении КС как самостоятельного института судебной власти. Одним из поводов для этого послужил Указ Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г. «О Конституционном суде Российской Федерации», которым констатировалась невозможность деятельности суда в неполном составе и рекомендовалось не созывать его заседание до выхода из кризисной ситуации, а Конституционному совещанию предлагалось проработать вопрос об организационно правовых формах осуществления конституционного правосудия, в том числе и идею о создании вместо этого суда Конституционной коллегии Верховного Суда РФ^73. Эту идею поддержал Исследовательский центр частного права, который в целях единства судебной системы предложил объединить Конституционный суд, Верховный суд и Высший арбитражный суд под «общим названием» Верховный Суд. Каждый из высших судов входит в него в качестве самостоятельных подразделений и решения их окончательны. Объединение может осуществляться путем создания Пленума Верховного суда, который «в крайних случаях по представлению определенных органов» осуществляет пересмотр тех решений, которые вызывают сомнение с точки зрения общих начал конституционности и единства судебной системы, а также определенные организационные полномочия (т. 18, с. 337–338).

Ряд участников совещания и экспертов выступили против этой идеи. По мнению профессора И. Л. Петрухина, Конституционная коллегия Верховного суда не сможет быть независимым органом конституционного контроля, поскольку над ней станут надзорные инстанции и это принизит значение конституционного правосудия (т. 18, с. 276). В предложениях КС от 20 октября 1993 г. также были приведены аргументы, направленные на сохранение его как самостоятельного органа судебной власти. Этого, как указывалось в предложениях, требует прежде всего особая компетенция суда: проверка законов на соответствие Конституции. При создании же Конституционной коллегии в составе Верховного Суда данная функция будет значительно ослаблена. Использование КС в определенных политических целях может быть исключено путем изменения компетенции и отказа от принципа несменяемости судей, расширением и обновлением состава судей, совершенствованием организационной структуры суда и возможностью пересмотра его решений на пленарном заседании с целью предупреждения возможных ошибок (т. 18, с. 338–341).

В ходе дальнейшего обсуждения были высказаны и другие противоположные по своему содержанию предложения. В частности, предоставить право Верховному Суду по первой инстанции рассматривать те дела, которые по проекту Конституции являются прерогативой КС, либо переименовать последний в Конституционный арбитраж (т. 19, с. 144, 305). Какой-либо заметной поддержки эти предложения, как и идея президента о создании Конституционной коллегии Верховного Суда, не получили, и совещание склонилось к необходимости в КС как самостоятельном институте судебной власти. В моем докладе на заседании Государственной палаты Конституционного совещания 28 октября 1993 г. констатировалось: «Почти единодушно было отмечено, что этот институт (Конституционный Суд – М. М.), в сущности, демократический институт конституционного правосудия, над лежит сохранить и поставить его в четко определенные рамки конституционного характера»74.

В президентском проекте Конституции первоначально предполагалось, что традиционные функции судебного конституционного контроля будут распределены между КС и Высшим судебным присутствием, формируемым из руководителей трех высших судов страны и нескольких федеральных судей, назначаемых президентом. Предполагалось, что Высшее судебное присутствие будет толковать Конституцию, давать заключения о наличии оснований для отрешения президента от должности, рассматривать дела о конституционности судебной практики, разрешать споры по подведомственности дел судам Российской Федерации и т. д. (т. 1, с. 43–44).

Теоретическое обоснование Высшему судебному присутствию дали С. С. Алексеев, А. Б. Венгеров, Н. В. Витрук, В. М. Савицкий. Первый из них считал, что «это была альтернатива, которая позволяла как-то скоординировать действия всех высших судов, придать им более мощную силу…» (т. 9, с. 384). В. М. Савицкий видел необходимость в существовании Высшего судебного присутствия как «системы сдержек, противовесов» внутри самой судебной системы. Помимо этого, он полагал, что проблемы импичмента президента и толкования Конституции комплексными, требующими учета мнения судей всех высших судов, а не стать областью «корпоративных» и «ведомственных» интересов КС (т. 11, с. 10, 17). Н. В. Витрук утверждал, что имеется «перекрещивание» компетенции КС с полномочиями других судов, обусловленное оценкой им конституционности правоприменительной практики. Поэтому для решения противоречий между ветвями судебной власти и необходимо Высшее судебное присутствие (т. 11, с. 9). Эту позицию разделял и Верховный Суд РФ (т. 11, с. 18–19). Отдельные участники совещания, не отрицая необходимости создания Высшего судебного присутствия, в то же время выступали за ограничение его полномочий в пользу КС – передаче последнему права толкования Конституции (т. 1, с. 448–451). Были и предложения противоположного характера: наделить Высшее судебное присутствие дополнительными полномочиями (в частности, дачей заключения, являющегося основанием для досрочного роспуска Президентом Федерального Собрания) (т. 1, с. 336, 401).

Вместе с тем идея создания Высшего судебного присутствия получила на совещании мощную оппозицию. Судьи КС Т. Г. Морщакова и Ю. Д. Рудкин выступили против нового «надсудебного» органа, наделенного, по их мнению, противоречивыми, в том числе административными, функциями, подменяющими органы судейского сообщества или судейской корпорации (т. 11, с. 11). Министр печати и информации РФ М. А. Федотов заявил, что Высшее судебное присутствие не нужно, поскольку под ним нет специальной функции, а те полномочия, которыми предполагается его наделить, являются предметом конституционного правосудия либо должны принадлежать судам общей юрисдикции или иным органам (т. 11, с. 16). Народный депутат РФ Ю. С. Сергеев также высказался, что Высшее судебное присутствие фактически будет решать конституционно-правовые вопросы, а профессор Б. А. Страшун отметил, что созданием названного органа у КС «отсекается» функция проверки конституционности правоприменительной практики (т. 9, с. 61–62). Против Высшего судебного присутствия выступил и доктор исторических наук В. А. Никонов, считающий, что это «совершенно искусственный орган…. беспрецедентный…», созданный в целях нарушения принципа несменяемости судей (т. 9, с. 386–387). Многочисленные участники совещания – народные депутаты РФ и Международное неправительственное объединение «Союз юристов» подчеркивали, что Высшее судебное присутствие является «искусственной надстройкой судебной системы, последствием которой может быть ослабление роли Конституционного Суда» (т. 1, с. 448–449). Администрации и представительные органы ряда российских регионов также отрицательно прореагировали на попытку конституирования еще одного высшего судебного органа (т. 1, с. 302–303). Самую резкую оценку этому институту дал В. Д. Зорькин, назвав Судебное присутствие монстром, «намордником на судебную власть под видом единства системы»75.

В результате дискуссий четыре из пяти групп, а также рабочая комиссия по доработке проекта Конституции Конституционного совещания пришли к мнению отказаться от учреждения Высшего судебного присутствия, тем самым еще в зародыше был устранен один из главных конкурентов Конституционного Суда в сфере конституционного контроля (т. 13, с. 125–126). Как вспоминает Т. Г. Морщакова, Б. Н. Ельцин «нашел время встретиться с судьями КС, возражавшими против этого (Высшего судебного присутствия. – М. М.), и согласился с нашими доводами»76.

Принцип прямого применения Конституции обусловил остроту проблемы непосредственного либо косвенного участия в конституционном контроле судов общей и арбитражной юрисдикции. Начало дискуссии положили некоторые предложения о поправках к «президентскому проекту» Конституции. Среди них предложение Верховного Суда и Совета судей Российской Федерации предусмотреть в соответствующей статье Конституции норму: «Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие закона или правового акта государственного или иного органа Конституции, принимает решение на основании Конституции…» (т. 1, с. 296–297). Еще определённее звучала инициатива Тамбовского областного Совета о дополнении проекта Основного закона положением: «Если суд усмотрит, что нормативный акт, не являющийся законом, противоречит Конституции, он отменяет его в пределах своей компетенции» (т. 1, с. 444). Введение подобных правил означало бы наделение судов общей юрисдикции правом осуществлять конституционный контроль и создавало бы конкуренцию КС и в какой-то степени вообще ставило вопрос о его необходимости либо о существовании «смешанной» системы конституционного правосудия.

Отдельными участниками совещания не отрицалось участие в конституционном контроле судов общей юрисдикции. В частности, А. М. Яковлев вполне обоснованно утверждал, что «элементы конституционного надзора применительно к конкретными делам, может быть, будет осуществлять и Верховный Суд Российской Федерации» (т. 13, с. 6).

В дискуссиях эта проблема свелась к обсуждению нескольких моментов: вправе ли суды применять акты, несоответствующие закону, Конституции, либо должны в таких случаях непосредственно руководствоваться Конституцией; каким образом они должны поступать, установив подобный акт, – откладывать рассмотрение дела и обращаться в обязательном порядке в КС либо принимать решение в соответствии с Конституцией, а затем по своему усмотрению решать вопрос о необходимости запроса в Конституционный суд.

Что касается подзаконных актов, этот вопрос не вызвал серьезных разногласий. Т. Г. Морщакова, например, заявила, что «конечно, натолкнувшись на несоответствие подзаконного акта закону, суд не должен применять подзаконный акт». Однако когда закон противоречит Конституции, то решение этой проблемы в компетенции КС и суд общей юрисдикции не может принимать окончательное решение о судьбе закона (т. 9, с. 82–85). Но должен ли суд, встретившись с несоответствием закона Конституции, сам применять Конституцию, откладывая закон, или предварительно обращаться в Конституционный суд непосредственно или через высший суд, по этому вопросу возникла дискуссия. Т. Г. Морщакова полагала, что в подобном случае суд должен откладывать дело и обращаться в КС. «Иначе у нас полномочиями… осуществления конституционного надзора… наделяются все суды. Хотим ли мы этого?» – риторически заключала она (т. 9, с. 84). И. Л. Петрухин, соглашаясь с этим, говорил, что если судья видит, что подлежащий применению закон противоречит Конституции, то он должен представлять соответствующие материалы в КС (т. 15, с. 257). Этой же позиции придерживались и эксперты – профессор Р. Ф. Васильев и доцент А. М. Барнашов (т. 13, с. 384–385). Высказывалась и точка зрения, что суд, обращаясь в КС, тем самым выполняет не «частный» вопрос, а «чистку» нормативной базы для всех, а также обеспечивает некий элемент контроля при столкновении законов (т. 13, с. 390).

Первый заместитель Председателя Верховного Суда В. И. Радченко, возражая названной точке зрения, утверждал, что суды на практике эти вопросы уже решили, непосредственно применяют Конституцию в случае несоответствия законов ей (т. 9, с. 84). Поддерживая В. И. Радченко, профессор А. Б. Венгеров сослался на то, что Конституция является непосредственно действующим правом. «Стало быть, Конституция может непосредственно применяться и учитываться любыми судами» (т. 9, с. 85). Солидарен с такой позицией был и А. В. Бушуев, считая, что нормы Конституции действуют непосредственно и для их применения нет необходимости в решениях КС. Ибо противоположный подход затянет судебную процедуру (т. 13, с. 383–384). Позже на совещании в качестве компромиссного предлагалось мнение, что любой суд не вправе применять закон, противоречащий Конституции; это же показывает единство всей судебной системы. А как он должен действовать – приостановить дело, обратиться в КС; это уже не материал Конституции (т. 11, с. 111). Выдвигалось и такое предположение: любой суд может признать недействительным закон субъекта Федерации, а если речь идет о конституционности федерального закона, то суд приостанавливает дело и обращается в КС (т. 13, с. 384–385).

Результаты обсуждения проблематики участия других судов в конституционном контроле в конечном итоге свидетельствуют, что участники совещания поддержали идею о том, что суды общей юрисдикции не вправе применять закон, противоречащий Конституции (т. 9, с. 86). Вместе с тем не были одобрены поправки к проекту Конституции о том, если суд усмотрит, что закон, который подлежит применению, противоречит Конституции, то суд откладывает рассмотрение и обращается с ходатайством в Конституционный Суд (т. 12, с. 194; т. 13, с. 342). Возобладала позиция, что судам нет необходимости обращаться в КС для отмены незаконных правовых актов, которые противоречат Конституции. Они могут сами применять любую норму Конституции. Суд, установив несоответствие закона или правового акта государственного или иного органа Конституции, принимает решение на основе Конституции (т. 13, с. 389)77.

В Конституции РФ 1993 года итоги этого обсуждения концентрированно выражены нормой: «Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом» (ст. 120 ч. 2). Подобное положение в принципе не является препятствием для развития наметившейся в стране тенденции активного участия судов общей и арбитражной юрисдикции в конституционном контроле. Это осуществляется в косвенной форме, путем «отложения в сторону» неконституционного акта, в том числе и закона, и в большей мере имеет признаки конституционного надзора. В какой-то мере сдерживающими факторами этой тенденции является постановление КС РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ.

§ 2. О правовой природе и порядке формирования Конституционного суда

Немало времени участники и эксперты Конституционного совещания затратили на уяснение правовой природы и предназначения КС, объективной необходимости выделения самостоятельной формы судопроизводства – конституционного. Естественно, что, придя к определенным решениям о самостоятельности специализированного судебного органа конституционного правосудия и его исключительных полномочиях, нельзя было проигнорировать процессуальный аспект этой деятельности.

Обсуждаемый на совещании «президентский проект» Конституции не конкретизировал, в каких формах осуществляется правосудие. Верховный Суд РФ предложил включить в ст. 113 проекта новую часть о том, что судебная власть реализуется по средством конституционного, гражданского, уголовного, административного и хозяйственного судопроизводства (т. 1, с. 293). Первоначально эта поправка была отвергнута в большинстве групп совещания как излишняя детализация, подлежащая регулированию в соответствующих кодексах (т. 4, с. 238–239; т. 13, с. 69). Позднее по инициативе Председателя Верховного Суда В. М. Лебедева вернулись к этому вопросу и поддержали идею о самостоятельных формах судопроизводства (за исключением хозяйственного) (т. 13, с. 68, 77), что и воспроизведено сейчас в ст. 118 ч. 2 Конституции Российской Федерации.

Велик был разброс мнений о правовой природе КС. Ему предлагалась одна из следующих характеристик: «высший судебный орган», «орган высшего конституционного контроля», «орган высшего конституционного надзора», «высший судебный орган и орган высшего конституционного контроля», «высший судебный орган по рассмотрению вопросов о соответствии Конституции», «высший судебный орган по защите Конституции» и др. (т. 1, с. 298; т. 11, с. 21–23; т. 16, с. 169). В. М. Савицкий и М. А. Федотов предлагали в качестве компромисса использовать формулировку ст. 165 действовавшей тогда Конституции (в ред. от 21 апреля 1992 г.) и дать определение: «Конституционный Суд – высший орган по защите конституционного строя» (т. 11, с. 22–25)78. Позднее эту точку зрения разделила Л. В. Побединская (Мурманская область) (т. 19, с. 277–278). Против данной позиции выступил А. П. Венгеров, ссылаясь на то, что не только КС, но и «все другие суды защищают конституционный строй» (т. 11, с. 22).

Характеристика КС как высшего судебного органа, внесенная на рассмотрение совещания Советом судей Российской Федерации и Н. В. Витруком, а затем и Конституционным Судом, была подвергнута критике. Сначала она была выражена в форме сомнения А. М. Яковлевым, который заметил: «Конституционный Суд по уровню является таким же высшим, как и Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд. Но может быть, все-таки термин «высший» относится к той судебной системе, где есть и низшие суды, чем Конституционный Суд не обладает…» (т. 11, с. 4–5). Более категоричным был профессор В. А. Туманов, будущий Председатель КС. «Конституционный Суд, – утверждал он, – не должен быть высшим органом судебной власти… у нас вообще нет других судебных инстанций по защите прав граждан и конституционного строя, он – единственная такого рода инстанция…» (т. 11, с. 21). Н. В. Витрук, возражая против подобной аргументации, подчеркивал, что нельзя связывать статус КС с наличием судебных инстанций, что его правовая природа как высшего судебного органа обусловлена спецификой полномочий (т. 11, с. 5). Заместитель Председателя Правительства Ю. Ф. Яров также полагал, что КС является высшим судебным органом «по вопросам, которые отнесены к его ведению» (т. 4, с. 241).

Т. М. Морщакова высказала мнение, что хотя КС – орган высшего конституционного надзора, но его нельзя назвать высшим судебным органом, потому что этот термин как бы ставит названный суд над системой других судов, что не вполне соответствует действительности. А система конституционных судов республик не может рассматриваться как стоящая под Конституционным судом: их компетенция не перекрещивается (т. 11, с. 5–6). Другой Судья КС – Б. С. Эбзеев – возразил, что пользоваться понятием «Конституционный Суд – орган надзора» неверно по существу. КС может быть только органом конституционного контроля. Его правовая природа заключается в том, что, будучи судом, органом конституционного контроля, он в любом государстве является одновременно «одним из высших органов государственной власти». По этой причине, по мнению Б. С. Эбзеева, КС должен характеризоваться двумя формулами: «высший судебный орган» и «орган конституционного контроля» (т. 11, с. 6–7).

Однако по указанной проблеме не было достигнуто согласованного решения, и, как следствие, действующая Конституция Российской Федерации не содержит определения понятия «Конституционный Суд РФ» (в отличие от других высших судов). Оно дано в статье 1 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года «О Конституционном Суде Российской Федерации», в формулировке, сложившейся под влиянием дискуссий на Конституционном совещании, а затем в палатах Федерального Собрания Российской Федерации^79.

Правовая природа КС предопределяет назначение и роль этого органа в стране. Участники совещания и эксперты различали политические и юридические аспекты этой проблемы. Многие из них видели в суде «третий балансир в системе разделения властей как по горизонтали, так и по вертикали между правительством и парламентом, между федеральными и местными властями», «стабилизатор политического равновесия в государстве», защитника прав человека через признание неконституционной правоприменительной практики (т. 11, с. 33; т. 18, с. 223; т. 19, с. 390). Некоторые участники совещания, в частности посол РФ в США В. П. Лукин, подчеркивали роль КС как гаранта Конституции и в этом аспекте ставили под сомнение монополию президента на обеспечение и охрану Конституции. Профессор В. Е. Чиркин, соглашаясь в принципе с такой позицией, акцентировал внимание на том, что конституционные суды и советы выполняют функции гаранта Конституции иным образом, чем глава государства, и нередко последний обеспечивает их при помощи передачи законов на рассмотрение органов конституционного контроля (т. 6, с. 56). В подобных случаях, на наш взгляд, оба института государства – президент и Конституционный Суд – солидарно выполняют функцию гаранта Конституции.

Вместе с тем юридическое предназначение КС в одном единственном, ради чего он создан, – выносить решение по вопросу соответствия Конституции актов или действий должностных лиц. «И никакой политической окраски, никаких политических условий… И только по соображениям юридического, но не политического характера», – подчеркивал на совещании А. А. Собчак (т. 18, с. 223). Таким образом, был заложен один из важных принципов конституционного правосудия: КС решает только правовые вопросы. Позднее он нашел свое нормативное закрепление в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 3).

Логическим развитием этого принципа явилась рекомендация совещания об исключении права КС по собственной инициативе возбуждать и рассматривать вопросы и споры, относящиеся к его компетенции. Этот вопрос неоднократно обсуждался. Несмотря на то что отдельные участники совещания, например Е. В. Савостьянов (Москва), полагали, что КС мог бы рассматривать вопросы и по своей инициативе, «когда он сталкивается с законом… противоречащим Конституции, особенно если это связано с нарушением конституционных прав и свобод граждан» (т. 19, с. 390), большинство высказалось против этого (т. 9, с. 133; т. 19, с. 283). Член Президентского совета Л. В. Смирнягин заявил, что КС «самочинно» не должен решать конституционные споры. «Он просыпается, так сказать, у себя на Олимпе только в случае, если к нему обращаются снизу…» (т. 7, с. 40). Эта рекомендация была использована в ныне действующем ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Самостоятельность и независимость КС в определенной мере зависит от порядка его формирования, причастности к этому процессу других ветвей власти, степени распространения на судей принципа несменяемости, количественного состава судей, позволяющего создать эффективную организационную структуру по осуществлению полномочий конституционного правосудия. Все эти вопросы оживленно и остро обсуждались на совещании.

В альтернативу предложенного президентом варианта назначения судей КС, который вследствие был зафиксирован в ныне действующей Конституции (с. 128, ч. 1), высказывались мнения избирать судей тайным голосованием непосредственно избирателями или коллегией выборщиков (т. 1, с. 147–148); формировать КС на паритетных началах президентом и обеими палатами парламента (т. 1, с. 451); передать назначение судей некоему Генеральному судебному совету, либо чтобы Совет Федерации назначал их по представлению Высшего судебного присутствия (т. 9, с. 332–333; т. 13, с. 120–123); заменить назначение судей их избранием тем же Советом Федерации по представлению президента (т. 1,с. 266). Эти идеи не получили какой-либо широкой поддержки у участников и экспертов совещания.

Наиболее обстоятельно дискутировалось предложение об избрании судей. Оно подверглось критике с позиции понимания как ограничения полномочий президента. Заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда О. В. Бойков заявил, что если парламент будет избирать, а не назначать судей, то у него появится право требовать от главы государства представления не одной, а нескольких кандидатур для того, чтобы иметь право выбора из какого то круга лиц, а это уже не что иное, как ограничение полномочий президента. «Это будет уже не та идея, которая закладывается в функции президента, – подчеркнул О. В. Бойков, – он как раз определяет, кого он будет представлять, а парламент окончательно высказывается – да или нет (т. 8, с. 430). То, что содержащееся в проекте Конституции слово «назначает» более точно в целом соответствует ее концепции, считал и народный депутат РФ Б. А. Золотухин (т. 4, с. 219).

Обстоятельно анализировались и утверждения заместителя Председателя Верховного Совета Н. Т. Рябова и народного депутата В. Л. Шейниса о том, что устранение Государственной Думы от формирования высших российских судов, в том числе и КС, «принципиально неверный подход». Возражая им, С. А. Филатов, М. В. Масарский обосновывали, что Совет Федерации также представляет государство и назначение им судей позволяет учесть интересы субъектов Федерации (т. 16, с. 118–120). А. М. Яковлев считал, что назначение федеральных судей в Совете Федерации созвучно тенденции эволюции нашей судебной системы, а также больше соответствует его роли. А. Я. Слива полагал, что передача Госдуме функции назначения судей поставит этот вопрос в зависимость от партийных и групповых пристрастий депутатов и в большей мере окажет влияние на их независимость (т. 16, с. 119–120).

Промежуточное предложение А. А. Котенкова поделить на значение судей высших судов между палатами Федерального Собрания также было отвергнуто со ссылками на равенство ветвей судебной власти (т. 16, с. 119).

Вопрос несменяемости судей полемизировался прежде всего в ракурсе общей проблемы для всей судебной системы страны, и в частности для судей КС. Обсуждались варианты: 1) исходя из единства правового статуса судей, для них устанавливается тот же порядок, «какой существует для судей других судов»; 2) судьи КС могут быть сменяемы при возможности назначения на повторный срок; 3) принцип несменяемости должен оцениваться только с точки зрения, насколько он гарантирует судьям независимость, и судья КС должен назначаться только на ограниченный законом срок, по истечении которого не может претендовать на повторное избрание (т. 18, с. 364).

Многие участники совещания высказывались за несменяемость судей, в том числе КС. Правда, некоторые из них допускали, на наш взгляд, правильные оговорки, что этот принцип не исключает прекращения полномочий судьи при строго определенных условиях (т. 20, с. 375). После октябрьских событий 1993 г. дискуссия о принципе несменяемости судей КС приобрела политическую окраску. А. А. Собчак предложил «изъять эту статью» из проекта Конституции (т. 18, с. 298). В. М. Рогожин категорически заявил: «Конституционный Суд уже показал несостоятельность этого тезиса («Судьи несменяемы». – М. М.) и поэтому не стоит снова повторять ошибки»80 (т. 20, с. 340).

Но спор перешел из плоскости обсуждения принципа несменяемости судей к весьма утилитарному вопросу: должны ли быть прекращены полномочия судей КС, избранных в 1991 г., или они должны осуществлять правосудие в соответствии с их полномочиями, установленными новой Конституцией. Необходимость переизбрания КС в полном составе обосновал Н. В. Витрук тем, что названный суд фактически не избирался пожизненно, «не все судьи отвечают высоким требованиям звания судьи» и «доизбрание определенного количества судей не меняет существенно положения в Конституционном Суде» (т. 20, с. 203). Солидную теоретическую базу подвела под это предложение Т. Г. Морщакова. Основаниями для переизбрания всего состава суда, по ее мнению, являются: изменение компетенции и принятие нового закона о Конституционном Суде; изменение количества судей и порядка их назначения; возможные различия в статусе прежних и вновь избранных судей, что нарушит принцип равенства судей (т. 20, с. 126–133). С этими доводами согласился Б. А. Страшун (т. 20, с. 127–128). Выдвигались и политические аргументы в пользу обновления всего состава КС. В частности, бывший народный депутат РФ С. В. Засухин объяснял это принятием новой Конституции, сменой политической ситуации, которая дает «возможность сегодня сформировать абсолютно другие высшие суды государства» (т. 20, с. 128–129).

Профессора М. И. Кукушкин и М. К. Юков возражали против подобного аргумента, ссылаясь на то, что на судей КС распространяется Закон о статусе судей и предложение об их переизбрании создает опасный прецедент сменяемости судей в случае, если изменяется компетенция судебного органа, дезорганизует судебную систему (т. 20, с. 128–129). Подобную точку зрения высказал и первый заместитель Председателя Верховного Суда В. И. Радченко. Более категоричным был А. А. Котенков. «Если мы только попробуем посягнуть на один из основополагающих принципов судебной реформы, которую мы с таким трудом проводим, как несменяемость судей… нам никто впредь верить не будет» (т. 20, с. 201). С. А. Филатов, соглашаясь с этим, полагал, что нет ничего страшного в том, что одни из судей будут избраны по другим правилам. В условиях нового Закона «О Конституционном суде», измененных полномочий, организации и численности суда они будут подчиняться этому закону (т. 20, с. 133).

В итоге дискуссии была поддержана точка зрения, изложенная в «президентском проекте» Конституции, что после вступления ее в силу судьи всех судов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они избраны, и только вакантные должности замещаются в порядке, установленном новой Конституцией (п. 5 Заключительных и переходных положений Конституции РФ 1993 года).

Немаловажное место в дискуссиях занимал вопрос о численном составе КС. В обсуждаемом проекте Конституции он не был обозначен. В связи с этим возник вопрос: должен ли этот состав определяться Конституцией либо он может быть решен Законом «О Конституционном Суде»? Доминирующей стала точка зрения, что данный вопрос – предмет конституционного регулирования. Причем она обосновывалась уже сложившейся традицией (т. 11, с. 36). Лишь Б. С. Эбзеев ставил под сомнение необходимость определения в Конституции числа судей КС, при этом он указывал, что численность других высших судов в нем не названа (т. 13, с. 127). Что же касается конкретного числа судей КС, то возник громадный разброс мнений. Прежде всего С. С. Босхоловым в целях исключения «политических страстей» предлагалось сохранить обозначенное в действовавшей Конституции количество судей – 15 (т. 15, с. 187). Выдвигались и предложения иметь в составе КС 18, 19, 21, 25 судей. Сторонники увеличения числа судей аргументировали «сегодняшней практикой», большим числом обращений в суд, необходимостью создания в нем двух трех коллегий для разрешения дел (т. 11, с. 24–38; т. 14, с. 187–189; т. 17, с. 139; т. 19, с. 347; т. 29, с. 203, 347). В представленном президенту доработанном проекте Конституции в ст. 121 ч. 1 было указано число судей – 21. Глава государства скорректировал это число на 19 (т. 20, с. 56).

Как вспоминает бывший руководитель Администрации Президента С. А. Филатов: «после длительных переговоров родилась договоренность пополнить состав КС новыми судьями и создать в нем три секции. В проекте Конституции было определено количество судей – 21 человек. Борис Николаевич перечеркнул эту цифру и написал «18». Ломалась задуманная структура. Я не сдержался и начал разъяснять ему ситуацию. Выслушав меня, он решил, ни вам, ни мне – и написал «19»81.

Изменения в статусе КС обусловили немаловажную проблему, которая сводилась к ответу на вопрос: вправе ли суд выполнять полномочия в соответствии с новой Конституцией, пока не будет принят Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» и дополнен состав судей? Большинство участников совещания и экспертов, мотивируя тем, что существенно изменилась компетенция, организация и число судей, а потому не может применяться Закон о Конституционном Суде 1991 г., а следовательно, до обновления законодательной базы и состава суда он не может приступить к осуществлению новых конституционных полномочий (т. 20, с. 128–136). Было высказано и противоположное мнение. Е. А. Данилов и А. В. Дубинин полагали, что поскольку прежнее законодательство будет действовать в части, не противоречащей Конституции, то КС в соответствующей части может осуществлять полномочия, возложенные на него новой Конституцией (т. 20, с. 130–131). Хотя по этой проблеме не было принято решение для заключительных и переходных положений проекта Конституции, последующая практика придерживалась позиции большинства участников совещания. КС возобновил свою судебную деятельность лишь после принятия Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и назначения новых судей на дополнительные вакантные должности.

§ 3. О полномочиях Конституционного суда

В «президентском проекте» Конституции, предложенном для доработки Конституционному совещанию, была кратко определена компетенция КС. Этим конституционно-правовой статус существенно отличался от других высших судов страны и дал основание для С. Н. Красавченко (Вольное экономическое общество России) и Г. В. Тюрина (правозащитная ассоциация «Отцы и дети») утверждать, что проект возвышает КС по сравнению с другими высшими судами, тогда как они должны быть равными. Весьма квалифицированно им возражал Г. С. Бондарев: «Конституционный Суд – это единственный суд, который имеет дело с Конституцией, он ее толкует, он выносит вердикты. По этому это единственный и самый важный довод в пользу того, чтобы его функции четко очертить в Конституции. Нельзя это доверять тем законодателям, которые будут принимать Закон о Конституционном Суде. Это должно быть установлено в Конституции» (т. 12, с. 183–184). Поэтому участвующих в совещании ученых юристов беспокоил главным образом другой аспект, а именно: достаточно ли сжатого изложения компетенции КС в проекте либо надо «подробнее раскрыть его функции» (т. 11, с. 4). Именно в этом направлении, через уточнение полномочий КС, объектов нормоконтроля и субъектов обращения в суд, продолжалось обсуждение его компетенции на совещании.

Прежде всего дискутировался вопрос, должна ли эта компетенция исчерпывающим образом определяться в Конституции либо в какой-то мере регулироваться и другими законодательными актами. Б. С. Страшун предложил взять из действующей Конституции формулу, что КС «рассматривает иные дела, если это предусмотрено федеральным законом и не противоречит его юридической природе». Против этого высказывались С. А. Филатов и А. М. Яковлев, считая, что данное предложение – «лазейка… для различных манипуляций», поскольку термин «юридическая природа» не является устоявшимся и определенным (т. 13, с. 107–108). В. М. Савицкий также заявил, что полномочия КС должны быть установлены только Конституцией и «нигде больше» (т. 11, с. 25). К сожалению, этот сюжет дискуссии не был доведен до конца. Закрепленное в ст. 128 ныне действующей Конституции правило о том, что полномочия, порядок образования и деятельности КС устанавливаются федеральным конституционным законом, позволило через систему подобного рода законов расширять его компетенцию за пределы, обозначенные в ст. 125 Конституции Российской Федерации. Еще более широкие возможности расширения полномочий КС были установлены ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (п. 7, ст. 3, ч. 1).

В «президентском проекте» предусматривалось, что КС будет рассматривать вопросы соответствия Конституции законов и постановлений Федерального Собрания, указов президента, актов иных федеральных органов, конституций республик и уставов краев, областей, иных правовых актов субъектов Федерации, внутрифедеральных и международных договоров. К полномочиям суда было отнесено и разрешение споров о компетенции между федеральными государственными органами; между федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Федерации; между государственными органами субъектов Федерации. Очевидно, что предлагаемая компетенция КС утратила ряд полномочий, предусмотренных в действовавшей тогда Конституции, нечетко определяла объекты нормоконтроля, что позволяло проверять на соответствие Конституции как нормативные акты, так и акты любого федерального органа, и, наконец, в ней отсутствовал круг субъектов обращения в Конституционный Суд.

Названные недостатки проекта позволили участникам и экспертам совещания открыть дискуссию по нескольким направлениям, касающимся полномочий КС. Естественно, что главным вопросом стал объем компетенции суда. Здесь столкнулись три взгляда: 1) наделить суд в полном объеме теми полномочиями, которыми он уже обладает; 2) урезать предложенную проектом компетенцию; 3) расширить полномочия суда за счет Высшего судебного присутствия и других институтов власти.

Ряд ораторов (В. М. Савицкий, Б. А. Страшун, Т. Г. Морщакова и др.) предложили «сделать компетенцию… такой, как она сейчас существует, то есть дополнить ее вопросом о признании конституционности политических партий и общественных организаций и… вопросами, по которым Конституционный Суд наиболее эффективно проявил себя – по конституционности правоприменительной практики…» (т. 11, с. 25–27). Была предпринята и попытка воспроизвести в обсуждаемом проекте нормы абзаца третьей части первого ст. 161^1 действовавшей тогда Конституции о даче КС заключений: 1) о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия; 2) о наличии оснований для отрешения от должности соответствующих должностных лиц федерации и ее субъектов (т. 13, с. 403–407).

Идея проверки КС конституционности политических партий и других общественных объединений не была поддержана участниками совещания как по политическим, так и по правовым соображениям. Судья КС Э. М. Аметистов высказался против внесения в компетенцию суда этого полномочия, обосновывая тем, что рассмотрение этих дел сопряжено с «политическими страстями, интриганством» (т. 18, с. 353). А. Б. Венгеров утверждал, что «конституционность» партий и объединений очень размытый критерий, исключающий возможность его применения (т. 11, с. 31). С. А. Хохлов и А. В. Маслов полагали, что наделение КС этим полномочием влечет раздвоение компетенции: вопрос конституционности партии решает Конституционный Суд, а ликвидации – Верховный Суд по представлении Министерства юстиции (т. 18, с. 354; т. 19, с. 267). Н. В. Витрук и А. М. Яковлев утверждали, что проверка конституционности партий связана с установлением фактических обстоятельств дела, что не свойственно органу конституционного контроля (т. 11, с. 33; т. 16, с. 176). И как бы завершало полемику по данной проблеме выступление первого заместителя Председателя Верховного Суда В. И. Радченко о том, что вопрос о конституционности политических партий вряд ли имеет материю для рассмотрения в КС, поскольку в основном уходит в сферу либо уголовной, либо административной юрисдикции (т. 11, с. 32).

Бурные и продолжительные споры были связаны и с проблемой рассмотрения КС конституционности правоприменительной практики. Сторонники сохранения за ним этого полномочия доказывали, что оно «единственная возможность у граждан оспорить не конституционность закона – через оспаривание не конституционности практики, складывающейся на основе закона…» (т. 11, с. 16–29, с. 33–34). Т. Г. Морщакова убеждала участников совещания: «Это может быть одна из главных функций Конституционного Суда, которая позволяет быть Конституции реальной и которая позволяет Конституционному Суду выступать не буфером в политической сфере, в области споров между органами власти, а позволяет ему выступать в роли действительного органа правосудия» (т. 19, с. 283–284).

Противники названной позиции доказывали, что КС должен заниматься только актами», а не правоприменительной практикой. С. А. Хохлов поставил вопрос об ограничении «нынешней компетенции Конституционного Суда», исключив из его полномочий «надзор за правоприменительной практикой» (т. 18, с. 337–338). В целях избежания «смешения функций общих судов и Конституционного Суда» Верховный Суд поддержал такой подход. Осуществление КС названного полномочия, по мнению В. И. Радченко, «дискредитирует» общие суды, так как признается неконституционной судебная практика при оставлении в действии законов, на которых она основана. Это нарушает стабильность судебной практики и конституционный принцип равенства прав человека перед законом, так как постановление КС является основанием для пересмотра судебного решения лишь по конкретному делу (т. 11, с. 32; т. 18, с. 345–346). Кроме того, посредством этого полномочия «Верховный Суд целиком по падает в полном объеме под контроль Конституционного Суда» (т. 14, с. 108).

Соглашаясь со справедливыми аргументами Верховного Суда, Т. Г. Морщакова предложила вместо нечеткого и противоречивого полномочия проверки конституционности правоприменительной практики, наделить КС правом по индивидуальным жалобам и запросам любого суда рассматривать конституционность закона, примененного либо подлежащего применению в конкретном деле. «Вот тогда мы с вами получим орган, который уйдет от политических разборок… и будет заниматься действительно своим делом», – заявила Т. Г. Морщакова. Б. С. Эбзеев, разделяя в принципе эту точку зрения, считал, что она осуществима через абстрактный нормоконтроль при условии наделения судов правом запроса в КС. Поэтому он полагал, что нет необходимости в закреплении специального полномочия суда о проверке конституционности законов в связи с конкретными делами. Возражая Б. С. Эбзееву, Т. Г. Морщакова подчеркнула, что ее предложение не укладывается в формулу абстрактного нормоконтроля, поскольку последняя исключает «право гражданина пожаловаться на закон» и в отношении запроса суда о конституционности закона возникает не во всех случаях (т. 18, с. 351–353).

Предложение Т. Г. Морщаковой после основательного критического анализа было одобрено при условии разработки в будущем федеральном законе процедуры рассмотрения конституционной жалобы и запроса суда, «непременным условием» которой должно быть прохождение всех иных инстанций (т. 19, с. 342–344, с. 382–383). Таким образом, в дискуссии о возможности рассмотрения конституционности правоприменительной практики родился новый институт конституционной жалобы и запроса суда о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, закрепленный ныне в ст. 125 ч. 4 Конституции РФ.

В связи с нечеткостью ст. 125 ч. 2 проекта Конституции (в ред. от 12 июля 1993 г.) возник вопрос: вправе ли КС рассматривать споры о компетенции органов государственной власти субъектов Федерации? Представители ряда республик, ссылаясь на Федеративный договор, настаивали на том, чтобы к компетенции федерального КС относилось лишь разрешение споров между федерацией и субъектами. Споры же о компетенции между органами республик не решались в этом суде. Б. А. Страшун полагал, что КС должен разрешать такие споры только между органами различных субъектов Федерации. С. А. Филатов считал, что категоричность формулировки проекта «между государственными органами субъектов Федерации» как бы предотвращает возможность самих республик рассматривать эти вопросы, относя их к компетенции КС. Л. С. Мамут вообще видел, что предлагаемая формулировка позволит государственным органам различных уровней обращаться в КС (т. 18, с. 342). Поэтому в тексте проекта Конституции, внесенном на референдуме 12 декабря 1993 г., было уточнено, что Конституционный Суд разрешает споры о компетенции между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации (п. «в», ст. 125, ч. 3).

Против проверки КС нормативных актов республик (кроме конституций) выступил представитель Республики Коми Ю. В. Гаврюсов, а Е. М. Ларионов (Республика Саха (Якутия) настаивал на формулировке, что названный суд проверяет конституционность конституций, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеративным договором. Их в какой-то мере поддержал Б. С. Эбзеев, обосновывая, что КС не может проверять конституционность региональных нормативных актов, поскольку президент наделяется полномочием приостановки актов органов исполнительной власти субъектов РФ с последующим обращением в суд. Поэтому здесь должна быть взаимосвязь действий двух институтов государства (т. 18, с. 345–347).

Понимая сложность проблемы и уязвимость проекта с позиции федерализма, Э. М. Аметистов предложил уточнить, что региональные акты могут быть объектом федерального конституционного контроля, если они изданы «по вопросам исключительной компетенции федерации и совместной компетенции федерации и республик» (т. 18, с. 349). Эта поправка была поддержана представителями республик и нашла отражение в проекте Конституции, внесенном на рассмотрение референдума (п. «б», ст. 125, ч. 2) (т. 19, с. 269).

Отвергнув идею Высшего судебного присутствия, участники совещания дискутировали, передавать ли полномочие толкования Конституции КС. Некоторые полагали, что этим должно заниматься Федеральное Собрание либо одна из его палат – Государственная Дума (т. 6, с. 443; ст. 11, с. 14–15; т. 13, с. 130). Они считали, что КС не вправе толковать Конституцию, поскольку он ее не принимал. «Судьи Конституционного Суда, – подчеркивал один из участников совещания, – не знали, какие цели преследовал законодатель, когда разрабатывал законопроект, какова была его стратегическая цель…» Р. М. Цивилев утверждал, что наделение КС правом толкования Конституции предаст ему «не судебную функцию» (т. 18, с. 358–360). Е. А. Данилов заявлял, что толкование Конституции судом означает издание правовых актов вместо парламента, а это все равно что дать ему возможность писать Конституцию (т. 19, с. 284).

Оппоненты этой точки зрения мотивировали тем, что толковать Конституцию парламентом означает быть судьей в своем деле, и поэтому во многих странах это полномочие принадлежит Конституционному Суду, что процесс толкования поддается судебной процедуре и может осуществляться с приглашением сторон, экспертов. Подчеркивалось, что принятие Конституции референдумом лишает парламент возможности давать ее нормам аутентичное толкование. Отмечались и политические достоинства осуществления толкования Конституции КС: его нейтральность, неполитизированность и объективность (т. 11. с. 14–29; т. 18, с. 284, с. 358–361; т. 19, с. 285). Вместе с тем сторонники толкования Конституции КС высказывались за то, что бы в самой Конституции был определен достаточно узкий круг субъектов обращения с запросом в суд по этому вопросу (Президент, палаты Федерального Собрания, высшие суды страны) и подчеркивалась общеобязательность толкования (т. 13, с. 403; т. 18, с. 356–357; т. 19, с. 285). Эти предложения в своей основе были учтены в окончательном варианте проекта Конституции 1993 года (ст. 125 ч. 5).

Дискуссия участников Конституционного совещания затронула и проблему объектов конституционного нормоконтроля. Как известно, ст. 165^1 предыдущей Конституции предоставила КС право проверки в процедуре абстрактного нормоконтроля не только нормативных, но и ненормативных актов. Это чрезмерно расширяло круг объектов проверки, обусловливало перекрещивание различных оснований внутри компетенции Конституционного Суда, а также с полномочиями других судов. Поэтому рядом участников совещания было предложено ограничить абстрактный нормоконтроль КС лишь нормативными актами. А ненормативные акты должны проверяться судами общей и арбитражной юрисдикции (т. 18, с. 343; т. 19, с. 270–272). Возражая против этой точки зрения, Б. С. Эбзеев, Б. Н. Топорнин утверждали, что в науке отсутствует четкий критерий нормативности актов и проверка только последних оставит значительный массив решений высших органов государственной власти вне конституционного контроля. Контраргументы М. К. Юкова и Т. Г. Морщаковой сводились к тому, что хотя понятие нормативности актов в теории действительно размыто, но критерии определения его имеются, а наделение КС правом проверять конституционность всех актов означает объединение складывающейся административной юстиции с конституционным правосудием (т. 19, с. 273–281).

Другой аспект дискуссии об объектах конституционного нормоконтроля касался международных договоров: могут ли они проверяться КС и когда – до ратификации или после нее. Ю. А. Рыжов вообще считал, нельзя давать КС полномочие рассматривать конституционность международных договоров, так как они в известных случаях могут противоречить Конституции, ратифицированные становятся частью нашей правовой системы. Некоторые из участников совещания полагали, что КС может давать только заключения о конституционности между народного договора «без каких либо правовых последствий», а законодательный орган и правительство «должны подумать, что делать с этим договором» (т. 13, с. 101–103). Была выдвинута идея о предварительном конституционном контроле международных договоров, и по предложению Э. М. Аметистова на совещании было одобрено предложение о том, чтобы КС проверял конституционность лишь не вступивших в силу международных договоров, иначе пересмотр уже действующих договоров может привести «к хаосу в международном плане». Необходимость предварительного контроля международных договоров обосновывалось и тем, что они становятся частью национальной правовой системы, а поэтому требуется предварительная правовая экспертиза их с точки зрения соответствия Конституции (т. 13, с. 403–408; т. 18, с. 350–356).

Одним из серьезных недостатков президентского проекта Конституции являлось отсутствие в нем нормы о субъектах обращения в КС с запросами о проверке соответствия нормативных актов Конституции, что отмечалось и в экспертизе Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия)82. Поэтому на совещании оживленно обсуждался вопрос о круге этих субъектов, в частности о включении в него депутатов Госдумы и членов Совета Федерации, Генерального Прокурора, Уполномоченного по правам человека, соответствующих органов субъектов Российской Федерации. Предложения о субъектах обращения в КС были сформулированы самим судом. В них значилось, что инициаторами запроса о проверке конституционности нормативного акта могут быть 1/3 депутатов Государственной Думы или 1/3 членов Совета Федерации^83. Эта «немыслимая цифра» была подвергнута критике. С. А. Филатов и М. А. Митюков предложили уменьшить ее до 1/5 в целях обеспечения права любой наиболее крупной фракции депутатов обратиться в КС с оспариванием конституционности того или иного акта. Поддержав это предложение, участники совещания отвергли инициативу Б. С. Эбзеева о праве Генерального Прокурора и Уполномоченного по правам человека обращаться в КС в процедуре абстрактного нормоконтроля (т. 19, с. 324–329, с. 390).

В президентском проекте Конституции первоначально не предполагалось участие КС в процедуре отрешения президента от должности. Однако уже поправкой Ю. В. Ярмагаева предложено, чтобы этот суд подтверждал своим заключением выдвинутое против главы государства обвинение (т. 1, с. 252). Против такого предложения выступили некоторые из участников совещания, полагая, что рассмотрение КС этого вопроса нарушало бы принцип разделения властей, втягивало бы суд в политический процесс (т. 9, с. 212–215). Затем обсуждение пошло по пути выработки оптимального решения о форме участия КС в указанной процедуре и каким образом при этом должны быть распределены функции между ним и Верховным Судом. По мнению В. М. Савицкого, вопрос, совершил ли президент уголовное преступление, должен быть в компетенции Верховного Суда, но и Конституционный Суд не должен «стоять в стороне от решения вопроса об отрешении от должности» (т. 11, с. 56). В. А. Туманов полагал, что КС должен вынести решение: соответствует ли Конституции обвинение, предъявленное Государственной Думой (т. 14, с. 84). Но в связи с тем что многие участники совещания склонялись к тому, что основанием импичмента президента может быть лишь государственная измена и иное особо тяжкое преступление, то под сомнение была поставлена возможность дачи заключения КС о том, имеется ли состав преступления в действиях президента. Народный депутат РФ Л. Б. Волков заявил: «Конституционный Суд вряд ли здесь компетентен» (т. 7, с. 61).

Т. Г. Морщаковой была предложена оптимальная модель участия обоих судов в процедуре отрешения президента от должности: Верховный Суд дает заключение о наличии признаков состава преступления, а Конституционный Суд – о соблюдении или о соответствии процедуры Конституции (т. 14, с. 97). Эта идея, несколько уточненная, и была реализована в ст. 93 и в ст. 125 ч. 7 Конституции РФ.

Прорабатывалась на Конституционном совещании и версия возможного участия КС в роспуске парламента в случае политического кризиса, если такое основание будет закреплено в Конституции. Но она подверглась острой критике. Н. В. Витрук заявил, что расширение полномочий судебной инстанции в решении политических конфликтов «принципиально неверно», «современная практика показывает, что это приводит к негативным последствиям. Суд должен заниматься своим делом, а не давать предварительные санкции на решение политических конфликтов». В. Е. Чиркин поддержал Н. В. Витрука, утверждая, что ни в одной стране мира КС и другие суды не решают вопроса о роспуске парламента (т. 6, с. 52–53). А. А. Котенков высказал опасение, что «мы вовлекаем Конституционный Суд в политические игры» (т. 12, с. 341). В. К. Варов счел невозможным участие КС в процедуре роспуска парламента, поскольку речь в данном случае идет не о праве, а об оценке политического явления, имеется ли политический кризис власти (т. 12, с. 344).

В итоге обсуждения в проекте Конституции не нашлось основания для роспуска президентом парламента по мотивам кризиса, и, соответственно, для участия в этой процедуре КС.

Обсуждаемый на Конституционном совещании президентский проект Конституции исходил из того, что суды и прокуратура, являясь правоприменительными органами, не должны обладать правом законодательной инициативы. Но уже в первых поправках к статье 101 проекта наметилась тенденция сломать эту концепцию и наделить высшие суды, а в числе их – КС, на званным правом в полном объеме либо только по вопросам, входящим в их компетенцию (т. 1, с. 272, 419).

Противники наделения КС правом законодательной инициативы ссылались на международный опыт и на то, что суд, обладая таким правом, «может быть поставлен в ложное положение: он должен рассмотреть вопрос о конституционности закона, являющегося собственным детищем». Утверждалось также, что использование КС законодательной инициативы противоречит его главным функциям и является «вмешательством судебной власти в систему разделения властей» (т. 8, с. 38–39; т. 12, с. 129). По мнению А. М. Яковлева, отсутствие у КС права законодательной инициативы не ущемляет его компетенции, а, наоборот, подчеркивает его независимость и «развязывает… руки для свободной оценки любого закона» (т. 13, с. 6).

В качестве альтернативы авторами подобных взглядов, в частности Т. Г. Морщаковой, предлагалось право законодательной инициативы заменить правом законодательного почина, предоставить КС возможность указывать законодательным органам «на пробелы в законодательстве, подлежащие устранению». А. М. Яковлев, соглашаясь с этой идеей, полагал, что она должна решаться не в Конституции, а в законе о Конституционном Суде (т. 13, с. 6).

Однако изложенные взгляды подверглись аргументированным возражениям. Академик Б. Н. Топорнин указал на то, что проект Конституции по обсуждаемому вопросу ухудшает положение КС, уже обладающего правом законодательной инициативы. Ю. А. Рыжов, ссылаясь на то, что в судах скапливается информация о правоприменительной практике в государстве, а «поэтому нежелательно, чтобы… высшие суды… не имели права законодательной инициативы… как источник этого экспериментального материала» (т. 8, с. 38). В. Ф. Яковлев подчеркнул, что «авторство проекта не превращает этого автора в автора самого закона. Закон принимается не судебными органами, а законодательными органами…» (т. 13, с. 6).

Этот спор по запросу президента был решен Комиссией Конституционного арбитража Конституционного совещания, который высказался за предоставление высшим судам, в том числе и КС, права законодательной инициативы в пределах их компетенции (т. 16, с. 9). Позднее в тексте проекта Конституции было уточнено, что они обладают правом законодательной инициативы «по вопросам их ведения». Эта формулировка вызвала серьезные замечания В. М. Савицкого, А. Б. Венгерова, Б. С. Эбзеева, считавших, что она ставит суды в неравное положение с другими субъектами законодательной инициативы, что ошибочно говорить о предметах ведения судов – они обладают лишь определенной юрисдикцией (т. 17, с. 49–50).

Таким образом, дискуссия на Конституционном совещании во многом предопределила облик будущего обновленного конституционного правосудия в стране, по крайней мере на ближайшее десятилетие.

Выступление на совместном заседании палат Верховного Совета Российской Федерации 20 мая 1993 г.84

Митюков М. А., председатель Комитета Верховного Совета Российской Федерации по законодательству:

Уважаемые коллеги! Конституционный процесс, осуществляемый нами и Конституционной комиссией, заведен в тупик. Надо честно сказать, что созданный Конституционной комиссией проект громоздкий, эклектичный, до абсурда наукообразный. Почти два года затрачено на обсуждение того, включать ли Федеративный договор отдельным разделом в Конституцию или не включать. Трехлетние дискуссии привели к тому, что конституционный процесс в республиках опережает этот процесс в центре. Все это в какой-то мере (а не только козни президента, как полагают некоторые) породило параллелизм в разработке Конституции. Сейчас перед нами дилемма: участвовать ли в доработке проекта на основе двух проектов – проекта Конституционной комиссии и проекта, представленного президентом, или игнорировать этот процесс, упершись в проект Конституционной комиссии.

На мой взгляд, если Верховный Совет желает быть на обочине истории российского парламентаризма, если Верховный Совет не желает учесть общественное мнение, то он может проигнорировать Конституционное совещание.

Но есть другая альтернатива. Если не взять инициативу в свои руки, то хотя бы по крайней мере занять решающее место в до работке Конституции, согласовании ее с субъектами. Эта альтернатива заключается в участии в Конституционном совещании.

Сегодня это единственный путь к согласию, а не к дальнейшему нагнетанию конфронтации.

Здесь оппоненты утверждают, что появление Конституционного совещания нарушает Конституцию. Смею заявить, что если это совещание наделяется функциями доработки, согласования текста проекта с субъектами, то это не нарушает Конституцию. И право Съезда – принять Конституцию или вынести ее на референдум. Если не воспользоваться идеей широкого участия политических и общественных сил в доработке Конституции, то процесс принятия Конституции потонет в монотонных процедурах при обсуждении проекта на Съезде. Участие Верховного Совета в Конституционном совещании позволит обеспечить достойное место парламентаризма в будущей Конституции, устранить присутствующие в ней элементы авторитаризма…

Как принимать Конституцию? 85

Выступление на круглом столе в редакции журнала «Народный депутат» (не позднее 26 мая1993 г.)86

М. Митюков: Принятие новой Конституции осложнено тем, что мы находимся в переходном периоде, когда один общественно-политический строй меняется на другой. Дополнительно этот период осложнен многими социально-политическими потрясениями, ожесточенной идеологической и политической борьбой. Принятие нового Основного закона в таких условиях весьма проблематично.

Поэтому не случайно конституционный процесс пошел по пути обновления действующей Конституции, в которую внесены существенные дополнения о разделении государственной власти, об институте президента, о Декларации прав человека и гражданина, положения, позволяющие осуществлять судебную реформу.

Критика в адрес действующей Конституции отчасти справедлива, но в целом она обусловлена реалиями сегодняшней политической борьбы, в большей мере идеологической. Конституция становится полем, на котором идут политические баталии, хотя нынешний Основной закон в корне отличается даже от Конституции 1989 года.

В то же время заманчиво принять сразу новую Конституцию, которая определила бы и новые государственные институты, закрепила экономические условия. Я в принципе сторонник такого акта, но пока не вижу, к сожалению, достаточных политических и правовых возможностей реализовать эту идею. Правда, во многом успех этой идеи зависит от избранного для ее реализации пути. Меня, как юриста, всегда привлекает процесс, осуществляемый в рамках Конституции, конституционных преобразований. Я противник силовых и иных антиконституционных мер.

Конституционный путь предполагает наличие права принимать Основной закон у того, кто это делает. Ясно, что по закону это прерогатива Съезда народных депутатов. Иной путь может быть определен в том случае, если Съезд или Верховный Совет передадут этот вопрос на референдум. В принципе и сам Съезд вправе решить, что Основной закон может приниматься каким-то другим образом. Однако все должно исходить от носителей конституционной власти – народа, Съезда. Идти, минуя волю избирателей, волю Съезда, на созыв Учредительного собрания или Конституционной ассамблеи означало бы противоречить закону.

Если рассмотреть сугубо практическую сторону дела, то те, кто думает, что Конституцию легче принять через Учредительное собрание или Ассамблею, живут иллюзиями. Эти учреждения не будут лучше Съезда, более того, я убежден, они будут хуже отражать ту реальность, ту ситуацию в соотношении политических сил, которая существует в обществе сегодня.

Что касается усиления или расширения Съезда за счет представителей каких либо общественных объединений, то возможные достоинства здесь тоже во многом, думаю, мнимые. Сам Съезд народных депутатов, при всем к нему уважении, нынешним реалиям не соответствует. Он скорее митинговое мероприятие, где трудно решать проблемы. Если его еще дополнить представителями такого же рода, то отмеченные недостатки только усугубятся.

Какой же выход из образовавшегося своего рода конституционного замкнутого круга? Их несколько, причем все конституционные. Съезд сам может принять новую Конституцию или вынести на решение референдума вопрос о том, каким путем это сделать.

Есть и другой путь, он тоже зависит от Съезда, который в состоянии дополнить Конституцию, определив, каким путем она должна приниматься.

Может ли президент вне норм нынешней Конституции организовать процесс принятия нового Основного закона? Победа президента на референдуме не означает, что президент в последующем может действовать вопреки Конституции. Другое дело, что в такой ситуации Съезд, Верховный Совет должны считаться с реалиями.

Если в действующий Основной закон будут внесены изменения, уточняющие институт президентства и изменяющие структуру высших органов государственной власти, то может отпасть сама необходимость новой Конституции. Да и политическим силам она может уже не понадобиться. Нельзя, однако, исключить и неконституционную перспективу, которая нанесет сильный удар по идее правового государства, по идее демократии, по авторитету самой власти, с которой в этой ситуации могут и не считаться на местах. Но не будем думать о худшем.

В любом случае тот проект, который будет принят, должен содержать все положения, обязательные для современного развитого, правового государства. Наша беда не в увлечении демократическими учреждениями и нормами. Это скорее достижение политического процесса последних лет. Беда в том, что при реализации демократических институтов мы непоследовательны, нередко идем бунтарским, нецивилизованным путем.

Материал подготовил В. Ивановский.

О результатах работы Комиссии по доработке проекта Конституции^87

Доклад на заседании Государственной палаты Конституционного совещания 28 октября 1993 года (Москва, Кремль)

М. А. Митюков, председатель Комиссии законодательных предположений при Президенте Российской Федерации:

Уважаемая Государственная палата Конституционного совещания! Комиссия Конституционного совещания с широким участием представителей субъектов Федерации и экспертов рассмотрела поправки к одобренному Конституционным совещанием проекту Конституции Российской Федерации, поступившие после 12 июля 1993 года. Этой работе было посвящено 12 заседаний, с 15 по 28 октября, и работа продолжается. На 12 октября поступили материалы и предложения по проекту Конституции от 51 субъекта Российской Федерации, в том числе от 12 республик, 35 краев и областей, 7 автономных округов.

В этих замечаниях и предложениях высказаны различные оценки проекта Конституции: от «принять к сведению» до «не возможности его одобрения». Ряд субъектов Федерации, а таких значительное число, не высказал какой либо определенной оценки проекта, указав лишь на необходимость его доработки.

Одновременно получено около 400 конкретных замечаний и предложений к 95 статьям проекта Конституции. Среди этих замечаний были предложения о введении должности вице президента, о компетенции президента по вопросам определения основных направлений внутренней и внешней политики государства, формировании Администрации Президента, его права назначать референдум, а также по вопросам, касающимся оснований отрешения президента от должности, и ряд других.

По существу фундаментальных предложений, касающихся основных положений Конституции, фактически не поступило. Замечу, что многие предложения поступили задолго до октябрьских событий, которые явились коренным переломом в сложившейся ситуации в государстве. Комиссия подвергла серьезному политическому и юридическому анализу предложения и поправки к проекту Конституции, по существу, заново проведя серьезную доработку всего текста проекта. Отправными моментами в нашей работе были два ключевых положения. Первое, по поправкам субъектов Федерации: уважительное, но в то же время достаточно критическое отношение к этим поправкам с учетом общегосударственных интересов и прежде всего необходимости укрепления единого федеративного государства и региональных, в том числе национальных, интересов.

Второе, по поправкам, определенным октябрьскими событиями в Москве, которые обнажили суть опасной конфронтационной политики, навязываемой руководством Верховного Совета, частью депутатского корпуса нашей стране, ее регионам с тайной и явной надеждой на существующую якобы широкую поддержку субъектов Федерации. В этом аспекте становится возможным отказ от некоторых компромиссов, навязанных проекту Конституции до октябрьской ситуации.

Комиссия рассмотрела преамбулу и девять глав первого раз дела и остановилась на третьем разделе. Рассмотрено 136 статей, внесены изменения в преамбулу и 58 статей. Причем более половины изменений носит в основном редакционный характер, остальная часть – принципиальный.

Общая картина такова. В главе 1 «Основы конституционного строя» из шестнадцати статей в одиннадцать внесены изменения, в основном редакционные. В главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» из 48 статей в треть статей предлагается внести также в основном редакционные изменения. В главе 3 «Российская Федерация» и главе 4 «Президент Российской Федерации» подвергнута изменению половина статей. Здесь есть изменения принципиального характера. Такие изменения внесены и в главы о Федеральном Собрании, Правительстве Российской Федерации, о судебной власти и местном самоуправлении.

Таким образом, грубо говоря, перелопачены все главы и почти 40 процентов всех статей проекта Конституции. Все изменения вы видите в сводной таблице, которая у вас имеется.

Какие же главные содержательные изменения предлагает рабочая группа Конституционного совещания? Прежде всего в целях укрепления единства демократического федеративного государства мы намечаем осторожный совместный отход России и субъектов Федерации от понятия «суверенный» в определении Российской Федерации и субъектов Федерации к более четкому определению правового положения субъектов, их равенства в отношениях с центром. Это статьи 1, 5, 6, 11 проекта.

К сожалению, слово «суверенитет», вопреки желаниям многонационального народа Российской Федерации, нередко становится знаменем как для национального, так и регионального сепаратизма и проявления великодержавного шовинизма. И нам в Основном законе надо занять четкую позицию – укрепление нашего федеративного, многонационального государства. Иная позиция – путь к развалу страны.

Серьезные изменения предложены в конституционном регулировании отношений: президент – правительство – Государственная Дума. Специально подчеркнуто в статье 80, что президент определяет основные направления внутренней и внешней политики только в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Более четко предлагается сформулировать в статье 83 полномочия президента и Государственной Думы по вопросам назначения Председателя Правительства и принятия решения об отставке правительства.

В этой же статье рабочая группа предлагает предусмотреть норму о том, что президент возглавляет Совет безопасности Российской Федерации, структура и функции которого определяются федеральным законом.

В статье 84 уточняется осуществление президентом обязанности обращаться к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.

В статьях 87 и 88 устанавливается, что президент в случае введения на территории страны или в отдельных местностях военного либо чрезвычайного положения незамедлительно сообщает об этом не только Совету Федерации, как это было указано в проекте, но и Государственной Думе.

Четко предлагается в проекте определить и тот круг полномочий, который не вправе осуществлять исполняющий обязанности президента (статья 92). Несколько уточняется и процедура отрешения президента от должности. Ее предлагается дать самостоятельной статьей. Предлагается уточнить статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа (статья 98). Уточнены отдельные полномочия Совета Федерации и Государственной Думы, корреспондирующиеся с полномочиями Президента Российской Федерации (статьи 101, 104), а также касающиеся процедуры принятия законов, их обнародования. Более конкретно прописываются процедуры назначения Председателя Правительства (статья 111), принятия решения об отставке правительства, любого члена правительства, а в связи с этим и о возможном роспуске Государственной Думы.

Вводится в статью 116 новое положение о том, что правительство слагает полномочия перед вновь избранным президентом.

Обсуждалось в рабочей группе Конституционного совещания еще несколько проблем. Остановлюсь на трех. Это – Конституционный Суд, прокуратура и местное самоуправление. Была детально и более четко расписана компетенция Конституционного Суда (в статье 118). Почти единодушно было отмечено, что этот институт, в сущности демократический институт конституционного правосудия, надлежит сохранить и поставить его в четко определенные рамки конституционного характера.

Определено, что акты или отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

Что касается прокуратуры, признано необходимым отметить в проекте, что она образует единую, централизованную систему, что ее положение определяется Конституцией и федеральным законом. Внесены редакционные изменения в главу о местном самоуправлении и в главу, касающуюся пересмотра и изменений Конституции.

Мы также серьезно затрагивали проблему, связанную с нынешней ситуацией, допускающую избрание в Государственную Думу министров, а в Совет Федерации – глав представительных и исполнительных органов. Мы пришли к выводу, что эта ситуация не должна находить закрепление в Конституции. Но в то же время высказались за то, что это необходимо отразить в «Переходных положениях» Конституции. Почему? Потому что абстрактное проведение принципа разделения властей, доведение его до абсурда обусловило взаимное отчуждение и вражду между ветвями власти и в какой-то мере тот кризис власти, который существовал в нашей стране до октябрьских событий и был разрешен этими октябрьскими событиями.

В целях обеспечения единства и разделения государственной власти, опоры исполнительной власти на парламентское большинство целесообразно, видимо, в переходный период допускать возможность избрания министров в Государственную Думу, а глав представительной и исполнительной власти – в Совет Федерации.

Надо сказать, что по этому вопросу среди членов рабочей группы Комиссии существуют и другие мнения, но этот вопрос – вопрос нынешней ситуации. Поскольку он ситуационный, то в принципе должен быть зафиксирован не в основном тексте Конституции, а в «Переходных положениях».

Вот основные положения, основные итоги работы рабочей группы Комиссии Конституционного совещания на данный момент.

Председательствующий (Б. А. Золотухин):

Спасибо, Михаил Алексеевич. Уважаемые коллеги, мы можем сейчас поставить вопросы Михаилу Алексеевичу. У кого есть вопросы, просьба подойти к микрофону, представиться и выяснить то, что вас интересует.

Не представился:

Михаил Алексеевич, что дает существование Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации? И второй вопрос. Как вы смотрите на то, что у нас записано и в поправках, и в Конституции насчет «государство внутри государства»? Разрешима эта дилемма или нет? И как вообще это вы глядит с вашей точки зрения. Разъясните, пожалуйста.

М. А. Митюков:

Конечно, этот вопрос вы могли бы с успехом задать у себя в Хакасии. Проблема суверенитетов Российской Федерации и республик в составе Российской Федераций во многом обусловлена той концепцией национального самоопределения, которая считалась у нас господствующей в течение многих лет и во многом была обусловлена политической ситуацией, связанной с необходимостью децентрализации управления. Эту проблему мы в рабочей группе обсуждали и решили, что от термина «суверенное федеративное государство Российской Федерации» необходимо уйти, поскольку всем ясно, что Российская Федерация – это суверенное государство, и записывать это в Конституции нет необходимости. Что касается республик в составе Российской Федерации, то практически не могут существовать два суверенитета на одной территории. Видимо, речь может идти об этом с какими-то оговорками, как в свое время в литературе допускались оговорки и понятия так называемого ограниченного суверенитета в отношении союзных республик. Это было в Конституции 1936 года. Иначе понятие «суверенитет» будет доведено до абсурда, когда оно будет означать одно: развал государства. По этому мы решили от этих терминов уйти.

По Федеративному договору. Мы в статье 11 исходим из реалий, существующих на сегодняшний день, а реалии такие, что Федеративный договор существует в трех ипостасях. Для некоторых он как определенное знамя, и поэтому мы считаем, что в части разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации все осуществляется на основе Конституции, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. Тем самым признается существующая на сегодняшний день реальность.

Председательствующий:

Спасибо. Третий микрофон, пожалуйста.

А. Б. Дерягин, глава администрации Калужской области:

Михаил Алексеевич, у меня два вопроса. Первый связан с тем, о чем вы сейчас говорили. Что же нам мешает, по вашему мнению, уравнять действительно все субъекты Федерации с юридической точки зрения? Я не имею в виду политический аспект. Это первый вопрос. Я бы просил дать все-таки четкий ответ на этот сложный вопрос.

Второе. В предыдущем проекте Конституции отставка президента принималась на основании решения Конституционного Суда. После внесения поправок импичмент президента принимается на основании решения Верховного Суда. Как вы знаете, Конституционный Суд, учитывая, что судьи избираются пожизненно, является более независимым, и вообще он должен быть независимым. В то же время в Верховный Суд, в соответствии с этими по правками, судьи назначаются по представлении президента и утверждаются Государственной Думой и, следовательно, являются более зависимыми. Почему же пошли по второму пути? Спасибо.

М. А. Митюков:

Проект Конституции исходит из принципа равенства субъектов Федерации, но в то же время учитываются некоторые особенности республик. Особенности эти сводятся к нескольким моментам: наличию Конституции, наличию гражданства. В остальных же аспектах проект идет по пути предоставления краям, областям права законодательствования (могут быть областные законы), по пути равенства в сфере экономического и социально-культурного строительства. Если эта Конституция будет принята, будут практически оставлены лишь различия в государственных символах и некоторых институтах, свойственных республике. Компетенция полномочий в сфере экономической и других сферах будет одинаковая. А это главное для субъектов Федерации. По-моему, не главное, будет ли герб у Калужской области, а не будет его у Республики Хакасия, допустим. Это не главное.

Второй вопрос. Вы, видимо, речь ведете не об отставке президента, а об институте отрешения президента от должности. Институт отрешения президента от должности, как вы видите, связан с двумя моментами. Это государственная измена и совершение иного тяжкого преступления. То есть необходима оценка юридического, как бы уголовно-правого характера: имеют ли деяния, которые выдвигают в обвинениях президенту, признаки состава преступления, предусмотренные Уголовным кодексом. А сфера уголовно правовой юриспруденции – это не сфера Конституционного Суда, это сфера Верховного Суда Российской Федерации.

С места:

Михаил Алексеевич, означает ли это, что теперь президент не может быть отрешен от должности за нарушение Конституции?

М. А. Митюков:

Давайте посмотрим еще один аспект. Я бы просил хотя бы статью указывать, к сожалению, я никогда не запоминаю статьи. 92 прим. Нашел.

Теперь отрешение президента от власти связано с государственной изменой и совершением иного тяжкого преступления, то есть в принципе сейчас к этому относится по нынешнему Уголовному кодексу и часть первая главы «Особо опасные государственные преступления», и ряд статей, связанных с посягательством на жизнь. Вот таким образом.

Здесь учтена международная практика.

Не представился:

Я задаю вопрос проще, Михаил Алексеевич. Означает ли это, что, если Президент нарушил Конституцию, но не совершил государственного преступления или уголовно наказуемого действия, он не может быть отрешен?

М. А. Митюков:

Отвечаю так же просто, как вопрос задан. Если нарушение Конституции является по своему составу государственной изменой или особо тяжким преступлением, то оно будет основанием отрешения от должности. Если же нарушение Конституции не будет относиться к таковым деяниям, то не будет основанием для отрешения. Однозначно на ваш вопрос не ответишь, потому что знать надо, какое конкретно нарушение и в чем оно заключается. Нарушение может быть такое, что президент в три дня не подписал закон, а подписал на пятый день. Будет это основанием?

Не представился:

Ну вот, он подписал закон, который противоречит Конституции. Отрешат от должности президента или нет? А того, кто принял это?

М. А. Митюков:

Принимает законы Государственная Дума.

С места:

Указ, указ. Не закон.

М. А. Митюков:

Тут вам надо вести речь об отрешении президента Государственной Думой. Указ отменяется по установленной процедуре.

Б. П. Иванов, глава администрации Читинской области:

Я надеюсь, что к статьям, когда сводная таблица будет готова, мы еще вернемся, так я понимаю? Или нет?

Председательствующий:

Задавайте пока вопросы, потом посмотрим.

Б. П. Иванов:

У меня пока вопрос один, если не вернемся, тогда появятся другие. Вы сейчас дали разъяснение о том, что глава администрации, согласно предполагаемой процедуре, может избираться в Совет Федерации без отрыва от основной деятельности. Будет ли это означать, что президент отменит свой указ, согласно которому сейчас главы администраций являются членами правительства? Отсюда вытекает все остальное.

М. А. Митюков:

Мне сложно предугадать, какой указ примет президент, какое решение примет президент.

Б. П. Иванов:

Но в настоящее время действует указ президента, что главы администраций являются членами правительства. Тогда почему трактуется по-разному?

М. А. Митюков:

Уважаемые коллеги, если будет принята Конституция, то в ней будут «Переходные положения», будет положение о том, что законы, указы президента действуют постольку, поскольку они не противоречат Конституции. Будет применяться вот этот общий принцип.

Б. П. Иванов:

Я понимаю, 12-го числа народ одобрит Конституцию и она войдет в силу. А до 12-го нужно избираться, если кто-то имеет возможность и кому-то народ доверит. Не случится ли так, что 12-го избранные депутатами главы администраций вынуждены будут покинуть свои посты? Это трактуется в разных документах совершенно по-разному.

М. А. Митюков:

Все зависит от того, как будет записана в «Переходных положениях» – эта проблема, какую мы рекомендацию выработаем и какое решение примет президент.

Б. П. Иванов:

До выборов, до регистрации остается несколько дней. Никто не может определиться.

М. А. Митюков:

Гадать по этой проблеме я не берусь.

Б. П. Иванов:

Ясно.

Председательствующий:

Спасибо.

Б. П. Иванов:

Я повторяю, что у меня еще пять вопросов.

Председательствующий:

Пожалуйста, задавайте вопросы.

Б. П. Иванов:

Тут уже не вопросы, а предложения пойдут.

Председательствующий:

Предложения вы сможете в своем выступлении высказать. А вопросы к докладчику – пожалуйста, мы не будем ограничивать никого.

Первый микрофон, пожалуйста.

А. П. Жабин, Самарская область:

Михаил Алексеевич, вот здесь, в этом зале, на предыдущих заседаниях Конституционного совещания мы потратили очень много времени и сил для того, чтобы решить проблему различного правового статуса республик, с одной стороны, и краев, областей, с другой стороны. Нашли компромиссную формулу, когда края, области становятся государственно-территориальными образованиями с правом законодательной деятельности, с уставом (Основным законом), и вот теперь, после доработок, остается право законодательной деятельности в областях, но органически связанные с этим элементы, наличие Основного закона в области, статус государственно-территориального образования почему-то из проекта Конституции исчезли. Нарушается логика. Как это можно объяснить?

М. А. Митюков:

На мой взгляд, нисколько логика не нарушается. Поскольку дается краям, областям право принимать законодательство и устав (в тексте Конституции есть эта запись об уставе), то само собой разумеется, что это уже не административно-территориальная единица, а что-то наподобие государства, как обозначали в прежнем проекте государственно-территориальные образования.

А. П. Жабин:

А почему «наподобие», когда было четко записано: «государственно-территориальные образования»? И вместо этой четкости мы имеем сейчас какую-то непонятную, расплывчатую конструкцию – «наподобие»? Следует ли ухудшать проект?

М. А. Митюков:

Я думаю, он не ухудшен. Это понятие, как и утверждение, что республика – государство, вы с успехом напишете в уставе. Что-то надо оставить и для вашего устава.

Председательствующий:

Спасибо.

Ю. М. Конев, заместитель главы администрации Тюменской области:

Уважаемый Михаил Алексеевич, анализируя вариант, который сейчас представлен, я бы хотел задать один вопрос. По логике развития проекта Конституции совершенно упускается (или это делается преднамеренно) проблема, что есть восемь территорий, на которых действуют несколько субъектов Федерации. Сегодня эти территории есть. Из этого последнего проекта – раньше хоть было в «Переходных положениях» – следует, будто этой проблемы нет. Но проблема же есть.

М. А. Митюков:

Эта проблема содержится в последнем пункте «Переходных положений». До «Переходных положений» мы не дошли еще.

Ю. М. Конев:

У нас их нет на руках. Это в старом тексте есть.

М. А. Митюков:

Вот «Переходные положения», статья 10: «Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, с соответствующим краем…» и далее по тексту. Эта проблема сегодня еще в рабочей группе комиссии не обсуждена, но, как мне известно, по ней и нет серьезных поправок. Хотя проблема сама по себе серьезна.

Председательствующий:

Если есть – обсудим.

С. А. Поспелов, Калужская область:

Уважаемый Михаил Алексеевич, обсуждался ли вопрос об Уполномоченном по правам человека? В статье 102, определяющей компетенцию Государственной Думы, есть этот вопрос – Государственная Дума будет назначать и освобождать этого Уполномоченного.

Я задаю вопрос, потому что вы упомянули о прокуратуре. А поддержание государственного обвинения, то, что мы называем «оком государевым», и одновременное расследование, когда прокурор расследует что то, проверку осуществляет, если он установит, нарушены или ущемлены права и интересы гражданина, он может предъявить, наверное, иск. Но быть целым институтом, так сказать, иметь две головы: с одной стороны, стоять на защите государства, с другой – стоять на защите человека (а мы, помните, с самого начала говорили, что мы все-таки ставим во главу угла – и начинаем с этого – защиту интересов человека), можно ли? Не кажется ли вам, что все-таки надо было бы расписать полномочия Уполномоченного по правам человека более детально? Ввести статью, завершив ею, скажем, главу 2.

М. А. Митюков:

Я думаю, что эта проблема будет решена в специальном законе, который примет Государственная Дума. Она в какой-то мере на одном из заседаний рабочей комиссии обсуждалась. Предполагалось, что ни в коей мере не будет здесь конкуренции в полномочиях прокуратуры и Уполномоченного по правам человека. Некоторые из членов рабочей группы, выступившие по этой проблеме, высказались за то, что этот институт будет регулировать ту нишу, когда проблема нарушения прав, свобод российских граждан не нашла разрешения в российских судах и других компетентных органах и необходим выход на международные организации. Вот в этой нише, в этом промежутке необходима фигура этого Уполномоченного. Но это высказывания только отдельных членов рабочей группы. А специально этому будет посвящен проект закона. Надо сказать, в свое время в недрах бывшего Верховного Совета разрабатывалась эта проблематика, и она разрабатывалась неплохо и не в конкуренции, по-моему, с правами, с полномочиями прокуратуры и судов.

Председательствующий:

Михаил Алексеевич, у меня в связи с Уполномоченным по правам человека есть вопрос. В проекте Конституции указано, что Уполномоченный по правам человека назначается и смещается Государственной Думой. Мировая практика стоит на том, что Уполномоченный по правам человека несменяем. Как вы смотрите на это? Ведь эта фигура очень неудобная и для парламента, и для правительства, и для президента.

М. А. Митюков:

В принципе, если бы я составлял всю рабочую группу, я бы согласился с вами в одном аспекте: что он назначается Государственной Думой, а «смещается» – убрал бы из проекта.

Б. Н. Симонов, Оренбургская область:

У меня два вопроса, если можно.

Первое. Хотелось бы знать соображения или подход рабочей группы Конституционной комиссии к данному проекту, подработанному 28 октября, к основным положениям механизма возможного выхода из политического кризиса. Вот первый вопрос.

М. А. Митюков:

Прежде всего в проекте Конституции этой проблематике посвящены нормы, касающиеся процедуры отставки правительства и роспуска Государственной Думы. Это один аспект решения этой проблемы.

Второй аспект. Поскольку политический кризис, как правило, связан с оспариванием основополагающих фундаментальных положений нашего государства, нашей Конституции, то есть главы 1 проекта Конституции, и пересмотром в конечном итоге Конституции, то закладывается и особый порядок пересмотра Конституции, который отличается от тех порядков, которые существовали в прежних советских конституциях. В частности, даже такая проблема, как разработка Конституции, не отдается на откуп Федеральному Собранию, а решается специальным Конституционным собранием. Не должен законодательный орган под сиюминутную ситуацию кроить и перекраивать Конституцию, ее изменять и тем самым изменять баланс политических сил в обществе.

Вот один из двух главных рычагов конституционного аспекта, предусмотренный в проекте.

В. Н. Симонов:

Понятно. Ну а рабочей группе как более предпочтительно?

М. А. Митюков:

В рабочей группе и сегодня, надо сказать, целое заседание было посвящено проблеме пересмотра Конституции в случае, если кто-то взял под сомнение основополагающие принципы Конституции. Как должны влиять на пересмотр Федеральное Собрание, Президент, нужно ли Конституционное собрание, нужно ли всенародное голосование? Вот эти проблемы мы обсуждали долго, и, по-моему, если мне память не изменяет, остановились на том, что записано в проекте.

В. Н. Симонов:

Хорошо. И второй вопрос. Он мне кажется сложным, но по крайней мере я его задам: что организационно может обеспечить субъектам Федерации равноправие в этом предлагаемом проекте?

М. А. Митюков:

Организационно обеспечивают прежде всего общие принципы равенства субъектов.

Но сама по себе эта формула общая. Организационно будут все-таки обеспечивать, на мой взгляд, конституционные законы, которые надо будет принять на основе Конституции, и текущее законодательство. В Конституцию же все это не втиснешь.

В. Н. Симонов:

Понятно. И еще вопрос, он вытекает в общем-то из этого второго. Если речь идет о равноправии субъектов Федерации, то не кажется ли вам, что у нас Российская Федерация становится унитарным государством?

М. А. Митюков:

Нет, не кажется. Честно нужно сказать, что в нашем государстве есть противоборство двух тенденций: тенденция централизованного демократического государства и тенденция федеративного демократического государства. Эти тенденции в какой-то мере выражены в том или ином аспекте проекта Конституции, от этого тоже не уйдешь. Но главная идея, главная задача, которую чувствует каждый политический деятель на своей шкуре, сейчас главная задача – сохранить наше государство от развала.

Какие тенденции сейчас ведут к развалу? Две тенденции. Тенденция регионального сепаратизма и тенденция национального сепаратизма.

Б. Н. Симонов:

Но в связи с вашим ответом у меня возникает дополнительный вопрос: наверное, нужно, чтобы в Конституции противоречий не было, потому что противоборствующие политические силы в будущем будут использовать ту часть, которая им более удобна.

М. А. Митюков:

Конечно, самая хорошая Конституция та, в которой нет противоречий. Но нам никогда, наверное, не удавалось за все существование конституционного строя принять Конституцию, в которой не было хотя бы одного противоречия.

Председательствующий:

Спасибо. В данном случае, как мне кажется, противоречий нет.

С. Ф. Засухин, член Конституционной комиссии:

Борис Андреевич! Михаил Алексеевич! Вопрос не риторический, но к обоим. Можно ли работать над Основным законом, нарушая те законодательные акты, которые сегодня есть? По указу Президента назначены координаторы – Золотухин и Яковлев.

Я, конечно, соскучился по своим бывшим коллегам в президиуме, но, видимо, закон нарушать все-таки нельзя.

Председательствующий:

Я пригласил Рамазана Гаджимурадовича и Сергея Александровича, чтобы они мне помогали на таком большом собрании, я не очень опытный председатель, поэтому нуждаюсь в помощи.

Я думаю, вы отнесетесь снисходительно к моему поступку.

С. Ф. Засухин:

И второй вопрос. Он как раз в продолжение того, который был задан. В «Переходных положениях» есть 10-й пункт об отношениях автономных округов к краям и областям. Я на каждом совещании все три года говорю о том, что должна быть предусмотрена ответственность субъектов Федерации перед федеральными органами власти, но с завидным упорством этот тезис никуда не входит, ни в основной текст, ни в «Переходные положения».

Ведь действительно есть то, что вы назвали сепаратизмом, национализмом. Ну так предусмотрите ответственность за национализм в этом Основном законе государства ради сохранения единства государства. В крайнем случае давайте запишем в «Переходных положениях», что в течение полугода должен быть принят закон об ответственности субъекта Федерации.

Я не хочу здесь приводить примеры, чтобы не вносить дисгармонию в этот зал. Но ведь без ответственности ничего не будет.

Это красивая декларация, которая завтра наполовину не будет исполняться.

М. А. Митюков:

Уважаемый коллега, нет, Конституцию я считаю настоящей, потому что вы еще член Комиссии законодательных предположений. Если бы в Конституции в каждой статье прописывалась ответственность, то не надо было бы Уголовного кодекса. Конституция – это акт другого порядка.

С. Ф. Засухин:

Михаил Алексеевич, ведь речь идет не об уголовной ответственности какого то конкретного лица, я говорю об ответственности субъекта Федерации. В Уголовном кодексе вообще нет таких глав.

М. А. Митюков:

Проблема ответственности всегда сводится к проблеме либо конкретного лица, либо юридического лица.

Как вы предполагаете отразить здесь ответственность?

Можно сформулировать ответственность в связи с роспуском, допустим, того или иного представительного органа или главы администрации за то-то. Но это есть и в законодательстве. И Президент может освободить главу администрации за нарушение законодательства. Есть такое? Есть. Даже в Конституции, которая сейчас действует, с учетом Указа Президента № 1400 тоже есть ответственность краевых, областных Советов за нарушение Конституции.

С. Ф. Засухин:

Михаил Алексеевич, не является у нас органом ни Совмин республики, ни…

М. А. Митюков:

Вы поднимаете проблему весьма острую. Я понимаю, это проблема отношений краев, областей с автономным округом.

С. Ф. Засухин:

Нет, краев, областей с федерацией.

М. А. Митюков:

Проблема возникала десятилетиями, как говорится, и решений этой проблемы несколько. Самый лучший вариант решения – договор между автономными округами и областью или краем.

С. Ф. Засухин:

Михаил Алексеевич, вынужден повторить, я не говорю об отношениях между округом и краем. Я говорю про отношения между краем и федерацией, республикой и федерацией. И решения об ответственности за невнесение платежей в федеральный бюджет не принимают ни президенты республик, ни премьер-министры. Принимают коллегиальные органы. Ответственности коллегиального органа у нас нет. Я и говорю об ответственности субъекта Федерации.

Председательствующий:

Сергей Федорович, нет такого положения о репрессивных отношениях к субъектам Федерации. Но вы как член Конституционного совещания и Комиссии по законодательным предположениям можете такое предложение внести. И рабочая группа Конституционного совещания рассмотрит его.

С. Ф. Засухин:

Борис Андреевич, я с этого и начал. Я три года вношу впустую.

Председательствующий:

Ну подайте в письменном виде.

Первый микрофон, пожалуйста.

Б. А. Карпачев, Астраханская область:

Михаил Алексеевич, вот 5-я статья, старая редакция: «Российская Федерация состоит из равноправных субъектов». Новая статья: «Республика имеет свою Конституцию и законодательство, а край, область имеют устав и законодательство».

То есть слово «равноправие» уже исчезает. Чем руководствовалась рабочая группа?

М. А. Митюков:

Дело в том, что разработчики, точнее, не разработчики, а рабочая группа, которая, как говорится, больше похожа на мусорщиков, вычищая текст, руководствовалась тем, чтобы в проекте Конституции не было повторов.

А статья пятая, по-моему, корреспондируется с соответствующей статьей в главе «Российская Федерация». И этим все обусловлено.

Неудобно, когда в тексте об одном и том же трижды четырежды будет написано.

Б. А. Карпачев:

Второй вопрос. Когда положение о переходном периоде нам дадут в окончательном виде?

Не представился:

Михаил Алексеевич, как юрист, скажите, пожалуйста: статья пятая проекта Конституции предусматривает, что край, область, автономный округ, автономная область принимают свой устав, имеют свой устав и законодательство?

Как вы считаете, не привносит ли правовую абсурдность понятие «устав» как таковой? Ведь по смысловой нагрузке устав есть не что иное, как свод правил и положений. И вот если область принимает устав, то правовое регулирование на местах будет осуществляться на базе устава. Но здесь по своей смысловой нагрузке и по содержанию никак нет соответствия. Если область будет принимать закон согласно своей компетенции, то как будет согласовываться с уставом, законом области? А не лучше ли его назвать «основной закон»? Если это не определяется Конституцией?

М. А. Митюков:

Если порыться, как говорится, в истоках славянских языков, то интересно, что на сербско-хорватском до сих пор конституцию переводят как устав.

Но это, как говорится, отступление лирического характера.

Устав все-таки учитывает какие-то традиции, какой-то опыт развития нашего государства. Какой бы ни был опыт, мы от него не уйдем. И в какой-то мере мы еще и не юристы, а политики, когда ищем определенный компромисс. И поэтому одну и ту же проблему фактически мы решили в определении основных законов, которые принимает республика, которые принимают края и области.

Тот факт, что уже сам край, область принимают свой устав, который, как конституция республики, должен соответствовать Конституции Российской Федерации, уже решает те проблемы, которые вы поднимаете. Тот факт, что краю, области, автономному округу дано право теперь принимать законы, практически решает проблемы, о которых вы здесь ставите вопрос.

Другое дело, что важно сейчас: достичь компромисса и принять хорошую Конституцию или идти до конца в этой терминологической борьбе слов «суверенитет», «конституция», «устав».

На мой взгляд, важно первое: принять хорошую Конституцию, обеспечивающую стабильность и единство нашего государства.

Не представился:

Михаил Алексеевич, а если субъект Федерации законодательствует и имеет отраслевые законы, то почему не иметь ему и Основного закона? Это снимет противоречия. Можно подумать над этим.

М. А. Митюков:

Подумать-то можно. Можно слова «основной закон» подставить к термину «конституция». Можно подумать.

Не представился:

Если мы внесем «основной закон», то уйдем от неравноправности субъектов Федерации.

Председательствующий:

Равноправие субъектов Федерации состоит в том, что во взаимоотношениях с федеральными органами власти субъекты Российской Федерации равноправны. Это третья часть, 5-й статьи проекта. Вот в чем равноправие.

Пожалуйста.

Ю. А. Ножиков, глава администрации Иркутской области:

Уважаемый Михаил Алексеевич! Первый вопрос уточняющий. Я понимаю, что Федеративный договор как таковой в Конституцию предлагается не включать, но в статью 11 включается ссылка, что отношения регулируются Федеративным договором. Я правильно понял?

М. А. Митюков:

Да.

Ю. А. Ножиков:

В таком случае у меня следующий вопрос. Федеративным договором закреплено неравенство субъектов Федерации, и ваши ссылки на областное, краевое законодательство не совсем точны. Да, область имеет свое законодательство, но рамки этого законодательства области и республики будут разные. И положение в какой-то степени компенсировалось записью «равноправие субъектов Федерации», чтобы в будущем их все-таки как-то уравнять. Его исключили, и на вопрос, который Дерягин поставил, Вы все-таки не ответили. Что же помешало? Равенство областей, краев и республик, равноправия субъектов Федерации при законодательстве на основе Федеративного договора не будет.

М. А. Митюков:

Равенство субъектов зависит в основном от чего? От экономического потенциала и возможностей субъектов Федерации. Ваш Усть-Ордынский автономный округ никогда с Иркутской областью не был равным и не будет, хотя он автономный округ и субъект Федерации, потому что у него экономические возможности и потенциал во много раз меньше Иркутской области.

Также нельзя говорить о равенстве Горного Алтая и, допустим, соседней Кемеровской области. Поэтому эта тема, я честно скажу, размышляя как юрист, во многом надумана региональной элитой в противовес центру в решении тех или иных проблем.

Ю. А. Ножиков:

Только ссылка на Усть-Ордынский округ у Вас неэтична. У нас с ними очень хорошие договорные отношения. У нас никаких конфликтов с ними нет, не нужно говорить по этим вопросам.

С. А. Филатов, руководитель Администрации Президента Российской Федерации:

Юрий Абрамович, я вмешиваюсь в ваш спор и хочу пояснить. Это одна из причин, почему Федеративный договор, по-моему глубокому убеждению, надо изъять из Конституции. Потому что, если оставим Федеративный договор в Конституции, мы никогда не приведем их в соответствие. А если он будет за пределами Конституции, то его можно приводить в соответствие с Конституцией. Это поэтапный процесс.

Вы поймите, в одной и той же статье нельзя иметь и «равноправный», и «равноправного взаимоотношения», как мы записали. Или – или. «Равноправные взаимоотношения» – больше соответствуют реальной ситуации.

Не представился:

Я хочу вернуться к институту отрешения президента от должности. Здесь записано: «институт отрешения президента связан с изменой и совершением иного тяжкого преступления». Мы знаем, что уголовное законодательство предусматривает определенный перечень тяжких преступлений. Значит, президент любое преступление может совершить? Если так, если мы ему позволяем совершать «иные преступления», давайте к тексту добавим, что речь идет о наличии в действиях президента признаков тяжкого преступления. Потому что мы даже в тексте противоречим сами себе. В конце мы не предусматриваем того, что указано в начале.

М. А. Митюков:

Ни в коей мере мы не противоречим. Почему мы указываем в конце про наличие «признаков преступления»? Да потому, что заключением Верховного Суда не может быть установлено, есть ли само преступление. Можно говорить только о признаках преступления. Само преступление устанавливается, как вы знаете, в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом – приговором суда.

Аспект «иного тяжкого преступления». Да, вы правильно говорите. По-моему, в статье 7 Уголовного кодекса дано понятие тяжкого преступления через перечисление. Но если ставить вопрос об отрешении от должности президента за совершение, допустим, преступления по неосторожности, то это абсурд, противоречит не только мировой практике, но и сущности такого явления, как отрешение.

Не представился:

Понятно. У меня одно предложение – подработать редакцию. У нас любой гражданин, ранее судимый хотя бы раз, скажет: «Президент может, почему я не могу?»

М. А. Митюков:

Уважаемые коллеги! Если мы будем к статьям о Президенте подходить так, то тут много еще проблем возникнет для текста.

Председательствующий:

Но нужно сказать, что эта норма – не выдумка рабочей группы, это мировая практика. Если мы рассмотрим конституции стран устойчивой демократии, то именно такая формулировка применяется в отношении президентов, избранных всенародно.

Н. А. Мальчугин, Чувашская Республика:

Из статьи 129 о прокуратуре исчезли надзорные функции. Означает ли это, что институт прокуратуры впоследствии будет отнесен к исполнительной ветви власти?

М. А. Митюков:

Уважаемый коллега! Что касается института прокуратуры, то его судьба в стратегическом будущем определяется концепцией судебной реформы, которая внесена в 1991 году Президентом на рассмотрение Верховного Совета. Да, там говорится о реформировании прокуратуры. Поэтому здесь две проблемы: прокуратура сегодняшнего дня и потребности сегодняшнего дня и стратегическая задача этого института. Конечно, в нынешней ситуации, указывая, что полномочия прокуратуры определяются Конституцией и федеральным законом, мы исходим из желания не навредить, чтобы прокуратура в данный момент могла реально существовать, действовать и обеспечивать соблюдение законов и указов президента в стране.

В перспективе же, а перспектива определена, будет реформирована прокуратура. И отнимать у нее надзорную функцию – крайне неправильно.

Председательствующий:

Но вы не назовете ни одну страну, в которой прокуратура была бы в системе исполнительной власти. Нет такого прецедента в истории, кроме Союза Советских Социалистических Республик.

Второй микрофон, пожалуйста.

Б. Н. Киселев, заместитель главы администрации Новосибирской области:

Михаил Алексеевич, я хотел бы еще раз вернуться к статье 5 на странице 4, но несколько с другой стороны. Мне кажется, что при редакционной правке исчезло вообще понятие «субъект Федерации». Дальше просто вводятся слова «субъект Федерации», но что это, что под этим подразумевается? Население, проживающее на территории национально государственных и национально территориальных образований? Или органы власти на этой территории? Неясно. И потому, если я возвращаюсь, допустим, к выборам Федерального Собрания, я могу, перевернув статью 28, там, где сказано «В Совет Федерации избираются по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации», предположить следующее, что собирается законодательное собрание, или курултай, или что-то еще вместе с главой администрации и руководителем судебной власти и избирает двух депутатов. Поскольку никак не определено, что такое субъект Федерации.

Председательствующий:

Мне кажется, вы ошибаетесь. В статье 5 определено, что такое субъект Федерации. «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов». Это и есть субъекты Федерации.

Б. Н. Киселев:

Нет, это подразумевается. Но нигде нет записи.

Председательствующий:

Сергей Александрович предлагает дополнить: «то есть субъектов Федерации».

Б. Н. Киселев:

Совершенно верно.

Председательствующий:

В этом случае вы были бы удовлетворены?

В. Н. Киселев:

Отчасти. Но тогда останется вопрос: население этих республик или органы власти?

Председательствующий:

Единство народа, государственное устройство, территория – все, чем характеризуется государство и его части.

В. Н. Киселев:

В любом случае нужно добавить тире. То есть исчез при правке «субъект Федерации». Вы боролись против «равноправных субъектов Федерации», при этом выбросили и вторую часть – самих субъектов Федерации.

Председательствующий:

Можно подумать об этом. Итак, насколько я понимаю, вопросы исчерпаны.

Михаил Алексеевич, позвольте и мне вам задать один вопрос. Он тоже связан с процедурой импичмента президента. Я прошу обратить внимание на 36-ю страницу, статья 92 прим. Здесь уважаемые коллеги уже затрагивали эту проблему. Речь идет о том, что наличие признаков состава преступления подтверждается заключением Верховного Суда Российской Федерации. Давайте подумаем, что произойдет дальше. Импичмент удовлетворен. Президент отрешен от власти. Он не защищен больше никаким иммунитетом. Он предан обычному уголовному суду. А Верховный Суд Российской Федерации уже высказался о наличии признаков состава преступления. Таким образом, нарушается вся концепция, в соответствии с которой суд или судья, который однажды высказался по делу, уже не может принимать участие в отправлении правосудия.

Не считаете ли вы, что было бы значительно лучше, если бы нижняя палата возбуждала процедуру, а верхняя палата в данном случае действовала как судебное присутствие, которое определяет наличие состава преступления. При этом можно было бы включить некоторых членов Конституционного Суда, некоторых членов Верховного Суда, некоторых членов Высшего Арбитражного Суда. И таким образом мы бы не лишили президента, даже если бы мы его признали достойным отрешения, нормальной судебной защиты. Не полагаете ли вы, что так было бы лучше? Такая практика существует.

М. А. Митюков:

Во многих случаях эта цепочка рассуждений все равно приводит к проблеме. А что если Совет Федерации ошибся, и потом тот же Верховный Суд, рассматривая дело о президенте, вынес оправдательный приговор. Опять проблема.

Председательствующий:

Но ведь и Верховный Суд тоже может ошибиться. Не ошибается только Божий суд, а человеческий суд может ошибаться. Это хорошо известно.

М. А. Митюков:

Есть еще проблема: а должна ли в последующем наступить уголовная ответственность в отношении президента, отрешенного от должности?

Председательствующий:

Обязательно должна. Потому что только за тяжкое преступление его отрешаем, ему дальше деваться некуда будет, он должен будет предстать перед судом.

М. А. Митюков:

Это тоже проблема спорная.

Председательствующий:

Ну хорошо. Я только поставил вопрос. Спасибо, Михаил Алексеевич.

М. А. Митюков:

Вопросов было больше, чем задавали в парламенте.

Выступление на Совещании руководителей межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия

(Москва, Кремль, 11 ноября 1993 г.)88

М. А. Митюков:

Два главных события декабря: всенародное голосование по проекту Конституции и выборы в Федеральное Собрание предопределяют сейчас суть политической жизни в государстве.

В этом аспекте необходимо и межрегиональным ассоциациям определить свою роль к названным акциям общегосударственного значения.

Думаю, что эта роль должна обусловливаться тем юридическим и фактическим статусом, которым сейчас обладают региональные ассоциации. Этот статус рамочно, как известно, установлен Указом Президента № 194 от 11 ноября 1991 года «Об обеспечении условий по повышению роли и взаимодействия республик, автономных образований, краев и областей в осуществлении радикальной экономической реформы».

Напомню, что, согласно пункту 2 упомянутого указа, «региональные ассоциации экономического взаимодействия являются добровольными объединениями регионов в экономическом, научно-техническом и социальном развитии в рамках совместно принятых программ». Цель ассоциаций – обеспечить формирование и функционирование единого экономического пространства Российской Федерации.

Все это вселяет надежду. Межрегиональные ассоциации как объединения, заинтересованные в политической стабильности – главном условии экономического и социального развития страны, могут быть эффективным механизмом разъяснения основных положений проекта Конституции Российской Федерации, а также в проведении выборов в Федеральное Собрание.

Чего сейчас не хватает для развития экономического, научно-технического и социального сотрудничества регионов, разработки и осуществлении ими региональных программ? Можно ответить: политической и экономической стабильности, правовых основ, надежно обеспечивающих равноправие субъектов в экономической сфере.

Проект Конституции определяет экономическую основу для межрегионального сотрудничества.

Наиболее ярко это выражается в ст. 8, где указывается, что «в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».

Этому же, т. е. межрегиональному сотрудничеству, будет способствовать закрепление основ новых земельных отношений.

На это же направлена предусмотренная Конституцией в ст. 34 личная экономическая свобода граждан и охрана законом частной собственности (35).

Межрегиональное сотрудничество возможно лишь между сообществом людей, политически свободных, не ограниченных в своих правах по социальному, национальному, региональному или иному принципу.

Такая свобода, по проекту Конституции, обеспечивается единством гражданства, равенством граждан независимо от их национальности и места проживания, политическим многообразием в стране.

Однако межрегиональное сотрудничество возможно в государстве, целостность которого обеспечивается не только юридически, но всей его мощью.

В этом аспекте проект Конституции своим острием направлен на обеспечение целостности страны.

Юридическими формулами для этого являются:

– распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, неделимость государственного суверенитета;

– верховенство законов Российской Федерации на всей территории;

– основание федеративного устройства России на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. (Поэтому в стране запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации.);

– единстве социальной политики.

В то же время всем понятно, что межрегиональное сотрудничество может обеспечиваться не только сильной властью центра, но и высоким уровнем децентрализации власти. А это невозможно без четкой региональной политики.

Референдум – главное событие декабря

убежден Михаил Митюков, председатель Комиссии законодательных предположений при Президенте РФ^89

Из всех событий, которые произойдут в декабре, событие № 1 – это всенародное голосование по проекту Конституции. Я считаю, что это на порядок более значимый вопрос для нашего государства, чем даже выборы в Государственную Думу и Совет Федерации, потому что от Конституции зависит, получим ли мы юридическую основу для стабильного экономического и политического развития или мы опять будем отброшены на те позиции, на которых были в сентябре. Пойдут опять дебаты по Конституции, а эти дебаты у нас всегда сводятся к проблемам идеологического и политического характера. Это значит – опять реформы побоку, снова политическая трескотня, политические баталии, и все забудем, ради чего все затевалось.

Я все же считаю, что большинство избирателей проголосуют за проект Конституции, потому что верю: здравый смысл должен победить. Если этого не произойдет, то и трудно прогнозировать события. События эти будут, видимо, ярко политизированы. Боюсь, что снова может быть всплеск митинговой активности, не исключен выход народа на улицу – тех, кто поддерживает сторонников левого крыла. То есть стабильности по-прежнему не будет…

Преобразование – оптимальный вариант развития Конституции Российской Федерации^90

Действующей Конституции Российской Федерации – десять лет. Не оправдались прогнозы тех ученых и политиков, которые предрекали ей недолгую жизнь. Вспомним вторую половину 90-х гг., когда многие и справа и слева, а также с академических кафедр дважды в год – весной и осенью, словно по команде, «возбуждались» очередной кампанией по пересмотру и поправкам в Основной закон.

Но Конституция преодолела рубеж тысячелетия. С этим она преодолела многие теоретические проблемы, которые казались актуальными в отношении ее в первые годы существования. В частности, проблему легитимности Основного закона. С точки зрения хронологической, т. е. временного отрезка действия, Конституция 1993 г. пережила первую советскую Конституцию 1918 г., переживет и первую союзную Конституцию 1924 г. В перспективе у нее десятилетия.

Но это не значит, что она превратилась в мемориал, как недавно изящно выразился доктор юридических наук М. А. Краснов^91. Конституция – живой, развивающийся организм, поскольку она создана с перспективой роста, а не только на переходный период. Осуществляется процесс не только прямого непосредственного применения Конституции институтами власти и нарождающегося гражданского общества, но и ее актуализация, конкретизация и преобразование в повседневной политической жизни, правотворческой и правоприменительной деятельности.

Систему ответственной власти способна создать не очередная реформа Конституции, а кропотливое, ежечасное внедрение в массы, в менталитет политического класса необходимости уважения исполнения действующей Конституции, реализации ее демократического потенциала, о чем я уже неоднократно писал^92. «Ответственная власть», «механизмы политической ответственности» появляются не в результате опытов создания многочисленных конституционных проектов через каждые три, пять, десять лет, а путем формирования гражданского общества, реальной многопартийности, ответственного большинства и конструктивной оппозиции в парламенте, реального федерализма. Прав Р. Г. Абдулатипов, когда подчеркивает, что, «по самым скромным подсчетам, необходимо минимум 15–20 лет, чтобы реализовать… идеи Конституции по проблемам федерализма»93. А подобных проблем, институциональных и принципиальных новелл в ней немало.

Ряд российских политиков и ученых конституционалистов обсуждают проблемы полного и частичного пересмотра действующей Конституции либо внесения в нее поправок, имея в виду соответствующие изменения и дополнения Основного закона^94. При этом почти никто не применяет термин «преобразование Конституции» в смысле ее трансформации без вторжения в конституционный текст, хотя в науке это понятие известно давно. Оно достаточно полно разработано еще в конце XIX в. немецкими учеными П. Лабандом и Г. Еллинеком, которые под изменениями конституции подразумевали «изменения, сделанные в тексте конституции путем преднамеренного волевого акта; под преобразованием конституции – изменения, которые оставляют этот текст формально неизмененным и вызываются обстоятельствами, которые не сопровождаются намерением произвести изменения или созданием такового»95. Преобразование или развитие конституции без внесения изменений и дополнений в ее текст признавали также английские и французские исследователи того же времени^96.

Такой подход к возможной трансформации Конституции разделялся и отдельными отечественными учеными в дореволюционное время и в 20-е гг.97 «Два эти порядка, – писал Ф. В. Тарановский, – несомненно, действуют во всех государствах. Взаимоотношение между ними устанавливается различное в зависимости от своеобразия условий политической жизни той или другой страны»98. Среди современных исследователей проблема преобразования Конституции в отрицательном контексте отмечалась А. А. Белкиным, но и он подчеркивал актуальность различия «изменений» и «преобразования» Конституции в плане ее правовой охраны^99. Практическая значимость проблемы «молчаливого превращения Конституции, т. е. ее изменения без изменения конституционного текста», сейчас подчеркивается многими иностранными и российскими исследователями^100. Начали обращать внимание на эту проблему и отдельные политики^101.

Элементы преобразования Конституции без изменения ее текста были свойственны нашей стране на протяжении всей истории ее конституционного развития как в советский, так и в постсоветский периоды^102. Это преобразование осуществлялось в «мягкой» либо в «жесткой» форме. В первом случае законами или указами предварительно фактически решались вопросы конституционного значения с изменением Конституции лишь в последующем. А. В. Мицкевич в 1967 г. отмечал, что «…действие Конституции подвергается изменению еще до того, как Верховный Совет принял закон об изменении ее текста. Такую практику нельзя признать правильной ни с юридической точки зрения, ни по существу. Она не способствует укреплению стабильности Конституции, создает возможность фактического разрешения конституционных вопросов до того, как была соблюдена процедура принятия соответствующего решения…»103.

Практика принятия обыкновенных законов по конституционным проблемам без предварительного изменения Конституции была весьма распространенной в 1990–1993 гг., что подвергалось критике^104. В частности, народный депутат Российской Федерации Ф. В. Шелов-Коведяев на Восьмом внеочередном Съезде народных депутатов Российской Федерации заявлял: «Мы сначала принимаем законы, а потом вносим поправки в Конституцию, хотя по правилам все должно быть наоборот»105.

«Мягкая» форма преобразования Конституции, как правило, в последующем влечет за собой внесение изменений и дополнений в конституционный текст. В отличие от нее «жесткая» форма не влечет таких последствий. В этом случае преобразовательные акты и практика непосредственно развивают, дополняют либо трансформируют конституционные нормы. В. К. Дябло и Э. Э. Понтович, в частности, убедительно показали, что конституционная практика и конституционные обычаи в первые годы существования Союза ССР обусловили «необходимость для союзного закона выйти вообще за пределы тех предметов ведения», которые были определены для советского федеративного государства ст. 1 Конституции СССР 1924 г.106 М. Рейхель также указывал «на полную правомерность при определенных условиях добросовестного применения доктрины «скрытых полномочий» и на необходимость дополнения путем логического и систематического толкования всей Конституции в целом того перечня предметов компетенции Союза, который дан в ст. 1. Конституции». При этом он приводил те новые предметы ведения Союза ССР, которые не нашли словесного выражения при составлении Конституции, но как вытекающие из общего смысла, целей и задач были установлены практикой верховных органов Союза^107.

В. К. Дябло аргументированно доказал, что «союзная Конституция претерпела ряд значительных изменений непредусмотренными в самой Конституции способами», а именно: «издание законов, не имеющих в виду изменение Конституции, но косвенным образом изменяющих ее, путем применения на практике положений конституций, а также путем законодательной интерпретации основных законов». Эти преобразования, по мнению ученого, касались перераспределения компетенции Союза ССР между различными союзными органами, наделения конституционных учреждений новыми функциями, размежевания компетенции между Союзом ССР и союзными республиками^108. Интересно, что и в русской эмигрантской литературе того времени также можно найти утверждение, что «вопреки… основным законам, советская Конституция десятки раз изменялась не Съездами Советов, а постановлениями других органов, уже не говоря и о том, что важнейшие законы иногда создавались совершенно некомпетентными властями»109. Более поздние исследователи также отмечали, что поскольку «нормам Конституции (имелась в виду Конституция СССР 1924 г. – М. М.) свойственна особенно высокая степень обобщения и типизации общественных отношений», то в актах текущего законодательства конституционные предписания «наполнялись более широким смыслом, чем это вытекало из буквы Конституции». Это касалось трактовки конституционных положений об установлении Союзом основных начал или основ законодательства по ряду отраслей, расширение прав СНК в области законодательства^110. Н. Я. Куприц в 70-х гг. названные преобразования квалифицировал скромно, как «мероприятия, которые имеют фактически конституционное значение и соответствуют ее (Конституции. – М. М.) основным началам»111. Но и такой достаточно «гибкий» подход к теоретическому осмыслению преобразований советских конституций без их текстуального изменения и дополнения был уже прорывом по сравнению с позицией отдельных исследователей начала 20-х гг., которым была свойственна весьма «избирательная» оценка этого процесса: одна – к советскому государству, а другая – к западным странам, в частности к конституционной практике США^112.

Если до 90 х гг. принятие решений конституционного характера без модернизации Конституции обусловливалось формальным и декларативным характером последней и как следствие – ее игнорированием, а также тем, что высший представительный орган власти являлся лишь декорацией для последующего «штампования» решений реального центра, власти в стране – ЦК КПСС, то в начале 90-х гг. этот процесс был вызван противоборством политических сил, переходом к новому конституционному строю и, как следствие, отставанием конституционных норм от социально-экономических и политических реалий страны.

Осуществляется процесс преобразования и ныне действующей Конституции Российской Федерации. Фактически он является политико-правовой альтернативой требованиям пересмотра и внесения поправок в Основной закон, отражающим, как правило, сиюминутный интерес различных политических сил, а не стратегические концептуальные потребности укрепления российской государственности. В современных условиях преобразование Конституции без вторжения в ее текст мотивируется необходимостью обеспечения политической и экономической стабильности в обществе, упрочения конституционного строя и реализации демократического потенциала Конституции. Юридически этому способствует и «жесткость» Основного закона, усложненность процедуры его пересмотра и внесения в него по правок. Определяющее значение этого момента в преобразовании либо, как некоторые выражаются, в «распространительном толковании» отдельных конституций издавна отмечается теоретиками права и государствоведами (конституционалистами). П. Г. Виноградов еще в начале XX в. на примере Конституции США объяснял этот феномен «усложняющими нуждами современной цивилизации», а также чрезмерной «неподвижностью Конституции»113. Вероятно, что такой вывод применим и к другим современным государствам, имеющим «жесткие» конституции.

В обществе постепенно начинают осознавать, что оптимальные пути совершенствования конституционного законодательства, связанные с устранением коллизий, – не пересмотр Конституции и поправки в нее, а это, Во-первых, толкование текста Основного закона Конституционным Судом, а во-вторых, издание источников права, конкретизирующих и вместе с тем устраняющих неясности в тексте Конституции^114. Помимо этого, утверждается, что практика применения Конституции позволяет решать и многие насущные проблемы государственного строительства. В. А. Рыжков, например, выступая в Касселе на конференции «Путь России к гражданскому обществу», заявил: «Нынешняя Конституция без изменений позволяет перейти к правительству, ответственному перед парламентом»115. «Главным ориентиром современного правопонимания, при всем плюрализме подходов и различии трактовок академик В. С. Нерсесянц назвал концепцию конституционно-правового развития страны в рамках идей и ценностей действующей Конституции»116.

Преобразование Конституции Российской Федерации 1993 года осуществляется в направлениях ее «доформирования», раскрытия скрытых и подразумеваемых полномочий парламента и главы государства, постепенного ограничения либо перераспределения полномочий этих институтов в пользу друг друга, не применения отдельных конституционных норм^117.

Источниками развития и дополнения Конституции выступают федеральные конституционные законы, федеральные законы, парламентская и судебная практика, складывающиеся конституционные обычаи^118 и обыкновения, правоприменительная практика^119.

В 1994–2000 гг. законодатель путем «доформирования» Конституции решил конституционные вопросы, касающиеся избирательного права, формирования Совета Федерации, за крепления институтов парламентского контроля, формирования некоторых институтов государства и назначения ряда высших должностных лиц, определения основ организации государственной власти в субъектах Российской Федерации и др. Сейчас, в ходе осуществления реформ Президента В. В. Путина путем федеральных законов закреплены институты конституционной ответственности глав субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, региональных органов представительной власти^120. Предполагается определение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах совместных предметов ведения с Российской Федерацией в рамках ст. 72 Конституции РФ^121.

В плане доформирования Конституции интересен вопрос о парламентском контроле. Как известно, Конституция Российской Федерации 1993 года обошла молчанием большинство вопросов в этой сфере: в ней отсутствуют нормы о депутатском запросе, парламентском расследовании, парламентских слушаниях, правительственном часе и т. п. Однако Государственная Дума эти конституционные компоненты контрольной власти «добыла», записав их первоначально в свой регламент, а затем в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»122. Впоследствии и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» было установлено, что члены правительства обязаны по приглашению палаты присутствовать на ее заседаниях и отвечать на вопросы депутатов в порядке, определенном регламентом палаты. В этом же законе было констатировано, что порядок рассмотрения запросов к Правительству Российской Федерации определяется в соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Недавно и Совет Федерации приобрел фактически конституционное право предварительного контроля за договорами между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов о разграничении совместных предметов ведения и полномочий^123.

Законодательным путем, дополнительно к определенной в Конституции исключительной компетенции, палаты Федерального Собрания Российской Федерации приобрели полномочия по формированию состава Центральной избирательной комиссии, а Совет Федерации – по назначению заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, руководства Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судей от Российской Федерации в Экономический суд СНГ, принятию присяги судей Конституционного Суда Российской Федерации и Генерального прокурора. Президент, в свою очередь, приобрел право по назначению и руководству «силовыми» министрами, утверждению коллегий, возглавляемых ими, президиумов федеральных судов, части членов Центральной избирательной комиссии.

Законодательной практикой Федерального Собрания и Президента, подкрепленной постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, выработались конституционные обычаи определять статус субъектов Российской Федерации не только федеральной Конституцией и конституциями (уставами) названных субъектов, но и федеральными законами, а отчасти и постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации, причем отдается приоритет при разграничении предметов ведения и полномочий федеральным законам (по отношению к Федеративному договору и договорам между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации).

Имеются отдельные факты, когда посредством федеральных конституционных законов существенно ограничивалось конституционное полномочие Президента. Парламенту удалось путем Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» ограничить возможности главы государства по назначению референдумов^124, т. е., как отмечается в литературе, без закона о поправках в Конституцию «мягко ее скорректировать»125. Вместе с тем Президент Российской Федерации, реализуя ст. 80 Конституции Российской Федерации, в целях охраны прав и законных интересов Конституции, посредством своих указов заявляет о наличии у него тех или иных полномочий, в частности возлагает временно исполнение обязанностей главы субъекта Российской Федерации на то или иное лицо и др. Государственная Дума, в свою очередь, посредством регламента, принятого 22 января 1998 г., сочла возможным наделить себя правом принимать решения о всенародном обсуждении законопроекта, одобренного в первом чтении (ст. 119)126.

Ключевую роль в преобразовании Конституции, несомненно, играет судебный конституционный контроль. Преобразовательная функция конституционного правосудия замечена русскими исследователями еще в начале прошлого века. Так, Н. И. Лазаревский писал: «Судебный контроль изменяет самый характер Конституции»127. В первые годы существования СССР, когда его Верховный Суд «соучаствовал» с ЦИКом в осуществлении конституционного контроля, ими «принимались принципиальные решения… восполнялась Конституция, давалось ее необходимое развитие»128. Некоторыми современниками этот вывод гиперболизирован. Недавно, например, в одном из интервью судья Конституционного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук Б. С. Эбзеев, имея в виду российскую Конституцию, повторил крылатое выражение одного из американских судей: «Конституция – это то, что о ней скажет Конституционный Суд»129.

Между тем в этом мнении есть толика реальности, что не отвергается многими учеными, нередко стоящими на противоположных позициях в оценке правотворческой роли Конституционного Суда. «Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, – осторожно заявляет Н. В. Витрук, – приобретают характер конституционно-правовых норм (принципов, понятий) (в зависимости от объекта рассмотрения), но ими не становятся»130. Б. С. Эбзеев, напротив, считает, что решения Конституционного Суда о казуальном толковании конституционных норм, по существу, становятся частью Конституции^131. Б. С. Крылов признает, что, истолковывая ст. 10 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации «ввел новую норму о копировании субъектами федеральных отношений» системы власти, существующей в Российской Федерации^132. Л. А. Окуньков, вслед за некоторыми судьями Конституционного Суда, не отрицает факта «создания новых норм Конституции Конституционным Судом», объясняя это «политической ситуацией и влиянием идеи скрытых (подразумеваемых) полномочий, выдвинутых специалистами по зарубежному праву»133. Как видим, о роли Конституционного Суда Российской Федерации в развитии и дополнении Конституции написано уже достаточно много. В настоящей статье хотелось бы лишь в концентрированной форме назвать некоторые постулаты конституционного характера, выработанные практикой этого суда.

В сфере федерализма таковыми являются следующие положения:

– конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти;

– разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации «в целом», т. е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах;

– «опережающее» законотворчество субъектов Российской Федерации не должно нарушать установленного федеральной Конституцией разграничения предметов ведения и полномочий и вторгаться в сферу исключительной компетенции федерального законодателя;

– когда федеральный законодатель устанавливает основы отрасли права (принципы, основные положения, институты права, институты ответственности), то изъятия из них не могут быть введены актом субъекта Российской Федерации (несмотря на то что эта отрасль права является предметом совместной компетенции)134.

В области парламентаризма на уровень конституционных могут претендовать следующие выводы Конституционного Суда:

– положения ст. 136 Конституции Российской Федерации могут быть реализованы только в форме специального правового акта – закона Российской Федерации о поправке к Конституции, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона;

– если нарушения установленного Конституцией порядка принятия федеральных законов ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, президент вправе вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться «принятым федеральным законом» (в смысле ст. 107 Конституции), а его возвращение в палаты Федерального Собрания – отклонением в порядке применения вето президента;

– Государственная Дума не наделена правом толкования федеральных законов в какой либо форме, в том числе путем принятия постановлений; толкование законов должно осуществляться в том же порядке, в каком принимается, подписывается и обнародуется акт законодательного органа;

– неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности;

– процедура и порядок выборов и формирования палат Федерального Собрания не могут быть изменены в ходе избирательной кампании либо непосредственно после нее с целью изменить результаты выборов^135;

– личное голосование депутата является обязательным (как необходимый существенный элемент принятия федеральных законов); при этом не исключается внесение в Регламент Государственной Думы дополнений, касающихся порядка передачи депутатом своего голоса в связи с отсутствием на заседании по обстоятельствам, имеющим исключительный характер^136.

Ряд правовых позиции Конституционного Суда касался и конкретизации конституционно-правового статуса президента. В их числе такие основополагающие положения, как:

– возможность издания президентом указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов;

– право президента при внесении в Государственную Думу предложении о кандидатурах Председателя Правительства представить одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата;

– обязанность президента в отсутствие законодательного регулирования издать акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела^137.

Приведенная часть правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации свидетельствует о том, что они дополняют, либо развивают, или конкретизируют Конституцию, порождая в некоторых случаях фактически новые конституционные нормы, вытекающие из конституционной доктрины и логики. Вместе с тем Конституционный Суд играет и «ограничительную роль для участия в преобразовании» Конституции (в понимаемом нами смысле) других институтов власти, в частности законодательных органов. Это обстоятельство подмечено еще Г. Еллинеком. Он подчеркивал, что «там, где… судам не предоставлено право проверять конституционность законов, там не существует, что бы ни утверждали теоретики, никаких гарантий в том, что Конституция, вопреки конституционному праву, не будет изменена путем издания обыкновенного закона…»138. Позднее эту идею в русской литературе повторил С. А. Котляревский, утверждавший, что «полное обеспечение конституционных законов от фактического изменения путем обыкновенного законодательства возможно лишь там, где они охраняются судебными органами… Если такой судебной гарантии не существует, то не существует и никакого легального способа воспрепятствовать изданию законов, изменяющих конституции без соблюдения установленных условий»139.

Подводя итог, можно констатировать, что преобразование Конституции без внесения в нее изменений и дополнений является оптимальным вариантом дальнейшего развития и совершенствования Основного закона.

II. ИНТЕРВЬЮ, БЕСЕДЫ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ

Что выберем – здравый смысл или войну конституций^140?

На вопросы «Столицы» отвечают член Президиума Верховного Совета РФ, председатель Комитета ВС РФ по законодательству Михаил Митюков и член Комитета ВС РФ по международным делам и внешнеэкономической деятельности Алексей Сурков.

– На ваш взгляд, нет ли прямой связи между результатами референдума и нынешним усилением противостояния в депутатском корпусе, в частности, по вопросу о новой Конституции?

Алексей Сурков: Такая связь, безусловно, есть. Ведь очевидно же, что большинство народных депутатов, утверждавших до референдума об отсутствии народной поддержки у президента и проводимой им политики, потерпели сокрушительное поражение 25 апреля: народ высказался за политику Ельцина. И в этом отношении президент, на мой взгляд, абсолютно последователен в своих намерениях от экономических реформ перейти к политическим. С этой идеей он, между прочим, выступал в качестве председателя Конституционной комиссии и ранее; нужна новая Конституция, нельзя бесконечно латать ту, которая во многих принципиальных положениях сама себе противоречит и уже совершенно не отражает сегодняшней России, нынешних общественно-политических и экономических процессов, происходящих в стране. И логично, что Ельцин выходит к народу со своим проектом новой Конституции.

Михаил Митюков: В ситуации, возникшей после проведения референдума, есть и положительные, и негативные стороны. Что положительного? Пожалуй, то, что сейчас, после референдума, существенно активизировалась работа над проектом новой Конституции. Теперь уже становится ясно, что принятие ее будет наверняка ускорено. А вот тот факт, что происходит конкуренция двух проектов Конституции, безусловно, обостряет и без того сложную политическую ситуацию в стране.

– Как бы вы, юристы, могли оценить два основных противостоящих проекта новой Конституции?

М. М.: Каждый из этих проектов – и президентский, и парламентский – имеют свои достоинства и недостатки. Если говорить о президентском, то надо признать, что с точки зрения юридическо-технической проект этот выполнен на достаточно высоком уровне. В отличие от официального он емкий, небольшой, написан понятным юридическим языком; в нем сделана попытка более четкого разграничения властей. Но в то же время он, я считаю, грешит явной гиперболизацией положения президента. Так называемый румянцевский проект, принятый Шестым съездом за основу, наоборот, громадный документ, который весьма сложно читать. К нему нужно пристегивать для комментария трех профессоров, не меньше, чтобы они разъясняли его положения… В этом проекте, я бы сказал, наличествует двойственное… отношение к Федеративному договору, с одной стороны, официальное непризнание его, а с другой – стыдливое согласие с его содержанием.

А. С.: Я считаю президентский проект вполне прогрессивным, демократическим. Заложенные в этом проекте принципы государственного управления (отказ от никому не нужного съезда, от формулы сегодняшнего Верховного Совета, очень похожей на формулу цэковского Политбюро), безусловно, приведут нас к цивилизованной форме правления.

– Раздел о президенте вызывает наибольшие возражения оппонентов. Иные из депутатов называют права, даваемые ему, монархическими.

М. М.: Знаете, я почему то думаю, что так называемые монархические тенденции, усмотренные некоторыми депутатами, привнесены в президентский проект… намеренно: в расчете на то, что в результате последующих компромиссов будет найден оптимальный вариант. То есть это, по-моему, запланированный авторами проекта – некий запасной ход для возможности «отступления» в сторону достижения согласия.

А. С.: А я, например, не вижу в этом проекте ровным счетом никаких «монарших» прав. Эти депутаты и не могут реагировать иначе: в своей Конституции они никогда бы не позволили, чтобы президент, например, имел право роспуска представительной власти. Но во всех парламентских (подчеркиваю, даже парламентских, не президентских!) республиках президент имеет право распускать парламент или одну из его палат. Еще одно преимущество президентского варианта Конституции: именно президент – глава государства, а не какой-то аморфный съезд.

– А что вы ответите на обвинения оппонентов в том, что, дескать, президентский проект писался под Ельцина?

А. С.: По-моему, это чушь. Если б мы сейчас взяли, к примеру, текст французской конституции, сняв название «французская» и заменив его, на «российская», то можно было бы, вероятно, также сказать, что она писалась под Бориса Николаевича Ельцина. Нет. Этот документ написан не под личность, а под нормальную структуру государственного правления, демократическую по сути.

– Возможно ли совмещение этих двух вариантов? Или, как предлагает Олег Румянцев, лишь учет некоторых положений президентского проекта при взятии за основу проекта съездовского?

А. С.: Я считаю – нет! Эти варианты принципиально несовместимы. Некоторые положения уже являются общими: например, Федеративный договор. Мне кажется, дело тут совсем в ином. Просто Олег Румянцев во что бы то ни стало желает остаться в истории России «отцом новой Конституции»… Это просто собственные амбиции молодого политика Румянцева. А думать сегодня следует уже не об амбициях, а о том, что полезно для России.

М. М.: Я не был бы столь категоричен, хотя совместить два варианта, видимо, будет сложно… В принципе, конечно, неплохо было бы, чтобы та Конституция, которую мы примем, была такой же лаконичной и хорошо прописанной, как президентский вариант. Но в то же время я желал бы, чтобы по духу, по демократичности она больше напоминала вариант официальный, съездовский…

В проектах есть много точек соприкосновения, например, в отношении прав и свободы граждан, определения роли личности в обществе, признания многоукладности будущей экономики. А главное расхождение – в вопросе о месте президента и парламента. Но и здесь можно найти компромисс. Например, я думаю, излишни те полномочия для президента, которые связаны с вмешательством во внутреннюю автономию парламента (назначение выборов в парламент, созыв парламента, роспуск его в том случае, если не будет назначен председатель правительства, и т. д.). Убрав эти полномочия у президента, придадим больше самостоятельности парламенту.

– Согласны ли вы, что немаловажен и процедурный вопрос: как принимать Конституцию?..

М. М.: Да, процедура принятия очень важна. Лично я сторонник принятия Конституции, которая учла бы достоинства обоих вариантов. Кроме того, хотелось бы во имя сохранения легитимности Конституции, чтобы она была принята конституционным путем. А по нынешней Конституции принять новую может только съезд, либо он поручит это сделать всенародному референдуму. Конечно, съезд может поручить принятие Конституции и любому другому органу. Например, так называемому Конституционному совещанию. Это, я считаю, неплохая идея: на стадии подготовки проекта новой Конституции использовать принцип Конституционного совещания – предварительное согласование субъектами Федерации проекта, прежде чем его вынести на съезд. То есть всю черновую работу проделать на таком совещании. А уже сам съезд принял бы решение об утверждении окончательного текста Конституции.

А. С.: Самым мягким, на мой взгляд, вариантом принятия новой Конституции был бы вариант, использованный в свое время при принятии Федеративного договора. А именно тот, о котором сказал Михаил Алексеевич. Но возможен он только при взаимном согласии сторон, при обоюдном желании конструктивно работать, отбросив всяческие политические амбиции. Но очевидно, что сегодня большинство депутатского корпуса даже при таком «мягком» варианте и то пойдет, уверен, вразнос, всячески уничтожая президентский проект.

– Здесь возникает вопрос: кто в полной мере сегодня представляет субъекты Федерации?

А. С.: Не будь противостояния в центре, в верхних эшелонах власти, можно было бы спокойно принять Конституцию. Президент, получивший на референдуме большую легитимацию от народа, мог бы собрать представителей региональных властей – и не было бы проблем, но… Ближайшие события покажут, поймут ли работники представительной власти на местах, куда их тянут хасбулатовы…

– А если поймут, то что им делать?

А. С.: Ну самое идеальное, я считаю, было бы, если бы главы местной представительной власти сами обратились к президенту с предложением о том, чтобы подписание президентского проекта новой Конституции провести не только с главами исполнительной власти регионов, но и вместе с главами власти представительной этих же регионов. Тогда бы и съезд никакой не понадобился. Но если сторонники Хасбулатова доведут процесс принятия Конституции до абсурда, то у президента снова не останется иного пути, кроме обращения к народу через референдум.

– Оппоненты Ельцина сегодня утверждают, что прошедший референдум уже чуть ли не подвел страну к окончательной дезинтеграции, а вы говорите о еще одном референдуме. Не это ли имел в виду Олег Румянцев, обвиняя авторов президентского проекта в там, что он ведет к развалу России?

М. М.: Я не знаю, что имел в виду Румянцев, но я бы не стал утверждать, что президентский вариант приведет к развалу России. Президенту, в отличие от парламента и съезда, хватило смелости идею Федеративного договора взять и включить в свой проект полностью… А вот Румянцев и иже с ним потратили два года, дискутируя о том, включать ли Федеративный договор в официальный проект Конституции или нет… Их теоретическая предпосылка при этом была такова: раз Федеративный договор упомянут в Конституции, то включать еще и его текст не обязательно… Якобы это впоследствии развалит Российскую Федерацию. Так вот, в этой части президентский вариант явно сильнее. Другое дело – кто выражает сегодня волю субъекта Федерации: либо администрация этого субъекта, либо представительные органы власти. Первые в основном назначены (хотя кое-где и избраны); вторые – избраны. Как сейчас принято говорить – кто более легитимен? Конечно, представительный орган более легитимен, раз он избран населением. И вот хорошо бы, чтобы исполнительные и представительные власти регионов пришли к согласию, представляя каждый субъект Федерации, единым мнением о проекте Конституции.

– Воспримут ли всерьез депутаты идею о том, чтобы вместо двух сделать один оптимальный проект Конституции?

М. М.: К сожалению, сегодня парламент пока еще, я считаю, не понял ни реальности результатов референдума, ни реальности нынешней ситуации в раскладе политических сил. Но парламент очень ясно осознал, что Конституцию надо принимать как можно скорее, перехватив инициативу у президента.

А. С.: А мой прогноз однозначен: вариант, предложенный президентом, определенно предпочтительней. Он наверняка наберет большинство голосов и среди представителей субъектов Федерации, а если дело дойдет до референдума – и среди народа. Потому что именно в этой Конституции отчетливо видно, что в Российском государстве (как и в каждом нормальном демократическом государстве) есть руководитель, который управляет страной. В самом деле, ну не конгрессы же управляют странами в мире, не съезды, не парламенты! Управляет исполнительная власть, возглавляемая, как правило, президентами. А у нас сегодня – всевластие Советов, которые хотят быть одновременно и законодательной, и исполнительной властью, и всем на свете… Такого не будет. И депутаты этого очень боятся, из-за этого вся эта возня вокруг двух вариантов новой Конституции, попытки всячески опорочить президентский вариант. Но народ разберется.

– А вы уже разобрались?

А. С.: Я – да! Если дойдет до референдума, я буду голосовать за Конституцию, предложенную президентом.

Беседу вел Григорий Крошин

Интервью питерской журналистке Виктории Роботновой^141

Сегодня конституционный процесс идет параллельно. С одной стороны, опубликован президентский проект, с другой – президиум ВС принял решение обсудить с субъектами Федерации проект Конституционной комиссии и вынести его на ноябрьский съезд.

В то же время уже выдвинуты весьма плодотворные идеи создания нового проекта Конституции на базе критического осмысления имеющихся. Надо сказать, что в президентской группе работают не только представители исполнительных органов и независимые юристы, но и ряд депутатов, в том числе мои заместители. Сегодня многие члены Верховного Совета приняли идею Конституционного совещания как инструмента для доработки и согласования проектов.

Без сомнения, каждый из них имеет свои сильные и слабые места. С точки зрения технико-юридического оформления, президентский проект более краток и доходчив. Еще один его плюс – введение Федеративного договора. Кроме того, там более четко проводится принцип разделения властей. Слабое место проекта – перебор с президентскими полномочиями. Да, он должен быть главой государства, должен быть арбитром в спорах между ветвями власти. Но ведь проект Конституции дает ему право вмешиваться во внутрипарламентские дела, влиять на сроки созыва сессий. Абсолютно неоправданно и ограничение полномочий Конституционного суда. На мой взгляд, эти предложения появились потому, что нынешний Конституционный суд не всегда соглашается с президентом. Перечислять можно долго, но я считаю, что все эти минусы вполне устранимы. Надо только работать вместе.

Гораздо более сложен вопрос о механизмах принятия Конституции. Я лично убежден, что делать это нужно конституционно. И если в ныне действующем Основном законе это отнесено к прерогативам Съезда, то Съезд и должен решать, принимать ли ее самому, или создавать специальный орган, или выносить проект на референдум. Попытки обойти съезд и принять Конституцию иным путем приведут к тому, что ее легитимность будет поставлена под сомнение.

И еще одно. Институт парламентаризма, как и институт президентства, находится в стадии становления. Формируется многопартийная система. Ясно, что после того как переходный период будет закончен, нам понадобится новый Основной закон. Так что ничего вечного мы сегодня все равно не примем.

Проекты на переходный период^142

Куранты: Действительно ли в проекте Конституционной комиссии так много недостатков, что президентский вариант в большей степени приближает нас к демократическому правовому государству?

М. Митюков: Президентский проект появился потому, что конституционный процесс затянулся. За три года парламент и Конституционная комиссия так и не довели до конца работу над Основным законом.

Кроме того, проект, который именуют «румянцевским», не удовлетворяет сегодня многие политические силы (как левой, так и правой ориентации). И, наконец, социально-экономические преобразования зашли уже так далеко, что требуют серьезного конституционного оформления.

Действующая Конституция со многими изменениями и дополнениями, к которым в некоторой мере причастен и я, не сняла главного противоречия – между принципом разделения властей и полновластием представительных органов, что создает юридическую базу для углубления конституционного кризиса.

Куранты: Как юрист и как председатель Комитета по законодательству не могли бы вы охарактеризовать сильные и слабые стороны президентского проекта Конституции?

М. Митюков: Достоинства и недостатки этого проекта лучше рассмотреть в сравнении с проектом Конституционной комиссии. С точки зрения юридической, президентский выполнен более квалифицированно, изложен ясным, доступным языком, четко прописывает многие положения в отличие от размазанного проекта Конституционной комиссии, который сложно читать и о котором некоторые остряки в парламенте говорят, что к нему нужно пристегнуть трех профессоров, чтобы они растолковывали, что же там имелось в виду.

За два года дискуссии в Конституционной комиссии так и не решили, включать ли Федеративный договор в текст Конституции целиком либо использовать его отдельные положения. Президент включил Федеративный договор отдельным разделом в проект, тем самым подал пример Конституционной комиссии.

Достоинство инициативного проекта и в том, что он на первый план выделяет права человека, являющиеся стержнем Основного закона. Более четко проводится идея разделения властей. Но эта четкость, к сожалению, порой достигается за счет нарушения баланса властей, что дает основание критикам президентского проекта утверждать, что он якобы монархический.

Куранты: Вы не разделяете такой позиции?

М. Митюков: Нет. Но есть необходимость более четко определить баланс исполнительной и законодательной властей.

На мой взгляд, в проекте удачно выбрано место президента в политической структуре государства.

Куранты: То, что он находится как бы над всеми ветвями власти?

М. Митюков: И выступает в качестве арбитра над теми или иными ветвями власти. Это положительные стороны президентского проекта, очевидные даже при беглом обзоре.

Куранты: Вы обещали сказать и об отрицательных качествах проекта.

М. Митюков: На мой взгляд, есть тут некоторые излишества. Взять хотя бы Высшее судебное присутствие, которое ограничивает функции Конституционного Суда. Это, видимо, навеяно нынешней политической ситуацией, практикой Конституционного Суда, которая не всегда устраивает президента. Но она не всегда устраивает и парламент. Суд есть суд, и одна из сторон им всегда недовольна.

Нечетко определена роль представительного органа власти. Это позволяет критикам проекта спекулировать тезисом о замене народовластия абсолютизмом. На мой взгляд, следовало четко оговорить, что парламент является единственным и постоянно действующим законодательным органом, сняв все спекуляции о претензиях президента быть параллельным законодателем. Следовало бы более четко определить и функции комитетов и комиссий палат парламента.

Можно критиковать президентский проект и за то, что там недостаточно четко прописаны механизмы прямого народовластия, например выборов. Однако при всех этих общих недостатках президентского проекта я все же склоняюсь к тому, что это достаточно рабочий документ, который может служить основой для дальнейшей проработки, совершенствования и по крайней мере серьезно конкурировать с «румянцевским» проектом.

Куранты: О конкуренции проектов говорят многие. А что если объединить два проекта в один, взяв все лучшее, что есть в этих документах!

М. Митюков: Эклектика не делает документ совершенным. Необходимо работать над каким-то одним проектом и, устранив в нем недостатки, подготовить его к принятию на Съезде народных депутатов.

Куранты: Только на съезде? Или вы все-таки допускаете создание, какого-либо иного органа для принятия новой Конституции?

М. Митюков: Я различаю две стадии этого вопроса. Стадию обсуждения и доработки проекта и стадию его принятия. На первой можно использовать Конституционное совещание. Основанием для этого, на мой взгляд, служит и ст. 185 Конституции, требующая согласования законопроектов, касающихся федеративных отношений с субъектами РФ. Так что Конституционное совещание как таковое отвергать не стоит. Эта идея созрела в сознании общественности, ее нужно использовать.

Куранты: Не кажется ли вам, что можно поручить принятие новой Конституции вновь избранному федеральному парламенту?

М. Митюков: Проблема упирается в результаты референдума. Я юрист и обязан интерпретировать итоги всенародного голосования как отказ от досрочных выборов как президента, так и депутатов. Проценты разные, но ни третий, ни четвертый вопросы не набрали конституционного большинства. Я-то считал и считаю, что для выхода из кризиса нужны новые выборы. Но мы обязаны учесть волю народа. И поскольку новые выборы можно провести лишь после принятия новой Конституции и нового избирательного закона, значит, надо скорее принимать эти документы, чтобы выйти наконец из замкнутого правового круга.

Беседу вел К. Катанян

Интервью корреспонденту радиостанции «Маяк»143

Перед началом совещания депутатов советов всех уровней корреспондент «Маяка» встретился с председателем Комитета ВС РФ по законодательству Михаилом Митюковым. Митюков сказал, что идея вынесения трех проектов Конституции на референдум бесперспективна. Ни один из проектов не наберет большинства голосов. Это значит загубить принятие Конституции. На референдум возможно вынести только один проект. По мнению Митюкова, сейчас реальные функции председателя ВС РФ должны бы характеризовать его как должностное лицо, которое обязано организовать работу ВС. Ранее, когда не было института Президента РФ, председатель ВС действительно обладал большими полномочиями. Сейчас же выступать с заявлениями от имени ВС РФ Руслан Хасбулатов не вправе. Митюков также охарактеризовал проекты Конституции. По его мнению, проект Конституционной комиссии громоздок и эклектичен. Но в нем хорошо прописано местное самоуправление, а также права и обязанности граждан. Проект президента более изящен. В нем учтен Федеративный договор, ясно изложены положения и нормы. Однако в нем чрезмерно преувеличена роль президента. Тем не менее президентский проект можно взять за основу Конституции. Наибольшую опасность при выработке единого проекта Митюков видит в гибридизации его. Например, «румянцевский» проект стал таким тяжеловесным потому, что в него бездумно были включены пункты из различных проектов, неувязанные между собой.

«Конституция будет жить лишь в том случае, если ее примут легитимным путем»144

Специальный корреспондент «РИА Новости» Дмитрий Гаймаков встретился с председателем Комитета Верховного Совета РФ по законодательству Михаилом Митюковым и попросил его подвести итоги первого этапа Конституционного совещания.

– Президент действительно дал импульс конституционному процессу, который был доведен Конституционной комиссией и Верховным Советом до дремотного состояния, – сказал Михаил Митюков. – Поэтому к инициативе Б. Н. Ельцина я отношусь в основном положительно.

Что касается первого этапа Конституционного совещания, то их можно оценивать с разных позиций, но два момента дают, пожалуй, основание для оптимизма. Прежде всего у нас наконец то появилась надежда выработать в ближайшее время согласованный проект Конституции. А кроме того, этот согласованный проект может стать основой политического компромисса между обеими сторонами – президентом и парламентом.

По многим вопросам участниками Конституционного совещания достигнуто достаточно широкое понимание. Однако обозначился и ряд проблем, требующих согласования. Это проблемы федеративного устройства государства, комплектования верхней палаты, определения роли президента и тех случаев, когда могут распускаться палаты парламента.

– Как вы считаете, будет ли новый вариант доработанным президентским или единым (президентский плюс парламентский) проектом?

– Сложно прогнозировать, что будет представлять текст Основного закона. Очевидно, что за основу, за стержень принимался президентский вариант. Однако он был дополнен многими положениями из проекта Конституционной комиссии. А кое-что вообще появится такое, чего не было ни в том, ни в другом проекте. Видимо, это будет документ более высокого качества, впитавший в себя все положительное из президентского и парламентского вариантов.

– Чем был вызван «демарш» представителей трех комитетов – по законодательству, по обороне и безопасности и по правам человека, – которые приняли заявление в поддержку усилий президента по подготовке Конституции?

– В Верховном Совете многие депутаты считают, что конфронтация между законодательной и исполнительной ветвями власти, острые столкновения по конституционным вопросам, по внутренней и внешней политике в целом ослабляют государство, ставят страну на грань развала, социальной катастрофы. Совершенно очевидно, что конституционный кризис в стране затянулся и из него необходимо быстрее найти выход. Стране нужен сильный президент как стержень исполнительной власти; в то же время наш парламент не должен быть декоративным, он должен существовать как полноценный институт демократии.

Отчетливо сознавая все это, представители трех комитетов в принципе одобрили результаты первого этапа Конституционного совещания и выразили свое отрицательное отношение к идее созыва в июле параллельного Конституционного совещания, которая вынашивается в руководстве парламента. Невооруженным глазом видно, что такой шаг направлен на дальнейшую конфронтацию. Наконец, мы подчеркнули, что Конституция будет жить, что ее будут исполнять лишь в том случае, если она будет принята легитимным путем. Эта проблема нас тоже очень беспокоит.

– Существуют, как известно, несколько возможностей принятия новой Конституции – как легитимных, так и не предусмотренных законодательством. Какой из них вы отдаете предпочтение?

– И как юрист, и как председатель Комитета по законодательству, я, естественно, поддерживаю только такой вариант принятия Конституции, который основан на действующей Конституции. А она дала это право съезду, обусловив его тем, что конституционные положения, связанные с федеративным устройством, необходимо согласовывать с субъектами Федерации.

Легитимен и референдум. Если Съезд народных депутатов не примет согласованный проект Конституции, то, вероятно, его надо будет вынести на референдум, на всенародное голосование. Вместе с тем должен сказать, что отказ съезда принять Конституцию нанес бы сильный удар по его авторитету, который, к сожалению, и так невысок. Это было бы также ударом по парламентаризму и дало бы дополнительные аргументы в руки тех, кто утверждает, что Советы как форма представительной власти имеют серьезные недостатки и что их нужно реформировать.

– Но все же: верите ли вы, что нынешний состав съезда сможет принять выработанный Конституционным совещанием текст Основного закона?

– Общаясь со своими коллегами, я убеждаюсь: растет число депутатов, которые высказались бы за принятие съездом согласованного проекта Конституции. Но в то же время я не хотел бы впадать в крайний оптимизм и утверждать, будто наберется две трети таких депутатов. По-моему, все зависит от времени принятия Конституции. Не надо сбрасывать со счетов, что депутаты – обычные люди, озабоченные своими бытовыми, семейными и другими проблемами. С точки зрения психологической можно быть уверенным: чем ближе к окончанию срок депутатских полномочий, тем больше шансов на принятие Конституции съездом.

Но тут мы сталкиваемся, к сожалению, с другой проблемой: ведь тянуть с принятием Конституции больше нельзя. И получается замкнутый круг. И все же я не исключаю того, что съезд отнесется благосклонно к проекту Основного закона, выработанному Конституционным совещанием.

– Значит, новая Конституция могла бы стать лебединой песней Съезда народных депутатов?

– Вот именно. Если бы съезд принял Конституцию, то он по крайней мере перечеркнул бы все то отрицательное, что он сотворил за три с лишним года своей деятельности.

– Высказывается мнение, что на переходный период лучше вообще пока ограничиться принятием «малой» Конституции (о распределении полномочий властей) или законом о выборах в новый парламент и только после выборов продолжить работу над новой Конституцией. Какова Ваша точка зрения на сей счет?

– Это мнение очень интересное. В нынешней ситуации его нельзя исключать из банка политических идей. Это мог бы быть запасной, альтернативный вариант на тот случай, если с принятием новой Конституции возникнут серьезные проблемы.

Михаил Митюков: «Я – придворный закона»145

Решение Верховного Совета реорганизовать Комитет по законодательству даже в стенах привыкшего ко всему Белого дома многими было воспринято как скандал. По всеобщему признанию, это наиболее профессиональный комитет из всех существующих. Законопроекты, прошедшие через горнило юристов комитета Митюкова, имеют, что называется, знак качества.

Любопытно, что при распечатке результатов голосования обнаружилось, что в числе тех, кто голосовал «за», значатся фамилии Р. Абдулатипова, А. Аслаханова, Т. Пекарской и В. Скрынника, которых на заседании не было. Если вычесть этих четверых из 51 процента голосов, становится очевидным, что решение недействительно.

Вот тебе и «придворный юрист». Это определение, в сердцах брошенное когда-то Митюкову коллегой Аслахановым, прилипло как банный лист.

– При чьем же дворе главный парламентский законник сегодня? – не могла не задать этот неудобный, но далеко не праздный вопрос.

– Вот парадокс, у меня на родине, в Хакасии, меня считают радикалом, а здесь кое кто поспешил назвать консерватором. Моя позиция постоянна: всегда стремлюсь сдерживать те крайние течения, которые толкают к разрешению проблем силовым путем. В результате становлюсь объектом критики со всех сторон. Особенно не угодил коммунистам и национал-патриотам. В конфликтных ситуациях я руководствуюсь не симпатиями и антипатиями, а точкой зрения его величества Закона. У него, и только у него, и состою при дворе. И уж, во всяком случае, не у Хасбулатова.

– «Бунт лордов» – так окрестили раскол в окружении Хасбулатова… Вы – одно из главных действующих лиц этой парламентской коллизии. Вместе с рядом других членов президиума вы не согласились с мнением главы ВС, поддержав идею Конституционного совещания. И сейчас активно в нем работаете. Что же заставило стать одним из «раскольников»?

– Мы с коллегами С. Степашиным, А. Починком, В. Подопригорой и другими в своем «непослушании» пошли еще дальше: заявили о том, что не одобряем идею параллельного Конституционного совещания, высказанную на селекторном совещании рядом руководителей местных Советов и поддержанную Хасбулатовым. Считаем, что это приведет лишь к углублению раскола в обществе, к прямой войне проектов Конституций. А отсюда недалеко и до гражданской войны.

Конституционный кризис зашел у нас так далеко, что становится ясно: сберечь государственность можно только путем укрепления власти. К сожалению, представительная власть погрязла в многочасовых дискуссиях не по существу, митинговости. Когда же президент предложил принять участие в работе Конституционного совещания, парламент полтора месяца раздумывал. Точнее говоря, капризничал. Это была большая ошибка.

– Мягко сказано… Когда Хасбулатов и со товарищи покидали кремлевский зал, в адрес оставшихся – в том числе, полагаю, в ваш тоже – летели далеко не парламентские выражения. В высказываниях не стеснялся не только депутат Слободкин, но и другие избранники народа. Все средства шли в ход для того, чтобы взорвать ситуацию. Как, по-вашему, эта акция планировалась заранее?

– То, что произошло, претит душе любого интеллигента. Но уход фактически планировался. Олег Румянцев заявил, мол, если не будет обсуждаться вместе с президентским и проект Конституционной комиссии, демарш нужен. Да и само нагнетание психоза вокруг совещания частью депутатского корпуса предопределило события.

Надо сказать, и с другой стороны не была проявлена сдержанность. Отрицательно отношусь к действиям охраны, которая явилась весьма заметным участником Конституционного совещания. Но то, что устроил Слободкин, негоже даже для народного судьи, я уж не говорю – для интеллигентного человека.

– Но вернемся к главному, вокруг чего, собственно, весь сыр-бор – обсуждению проекта новой российской Конституции. Претерпел ли президентский вариант какие-либо изменения?

– Да, и весьма существенные. Сейчас уже вообще трудно сказать, что это президентский проект. В нем сконцентрированы лучшие, на мой взгляд, положения из предложенного Конституционной комиссией, учитываются и поправки субъектов Федерации. Мы в своей секции много спорим о проблемах государственного устройства. Что такое республики? Какими правами они должны обладать? Наделять ли равноценными полномочиями края и области? Каким должно быть представительство республик, автономий в верхней палате парламента? Вопросов до статочно, но все они постепенно разрешаются.

Сомнения у участников совещания вызвала идея Высшего судебного присутствия. Видно невооруженным взглядом, что появилась она под влиянием нынешнего политического момента: решения Конституционного Суда не всегда устраивают власти. Однако мой 20-летний опыт работы судьей убеждает, что угодить всем одновременно просто невозможно. Как бы ни были недовольны Валерием Зорькиным – это не повод для того, чтобы принижать Конституционный Суд более высокой надстройкой.

Дискуссии идут вокруг места президента в государственных институтах. И большинство согласилось с тем, что президент не должен возглавлять исполнительную власть, он – глава государства, этого более чем достаточно.

– И будет выполнять лишь роль английской королевы?

– Нет, у нас глава государства наделяется значительными функциями. Помимо классических, как вручение наград, прием послов, у президента будут сильные козыри в кадровой политике: он станет назначать министров, представлять кандидатов на посты судей, Генерального прокурора и т. п. Именно к такому, скорее французскому, типу президентской республики, склоняется большинство. Президент имеет возможность быть посредником в тех или иных спорах между властями. А наделение его еще и функциями главы исполнительной власти приведет, Во-первых, к чрезмерным правам и, во-вторых, лишит президента возможности маневра в политике.

– Право и правда… У Даля эти слова стоят в ряду синонимов жизни, к великому сожалению, понятия эти не всегда совместимы. Бывают ли у вас случаи, когда сердце протестует против буквы закона?

– Надо мной, как юристом, довлеет действующее право, как бы его ни критиковали. Не могу отделить свою человеческую, гражданскую позицию от профессиональной. Сейчас меня чрезвычайно волнует, как будут принимать новую Конституцию. Думаю, общество только выиграет, если Основной закон примет съезд или референдум. Хотя сложности возникают в обоих случаях, потому что на съезде Конституцию должно одобрить не менее двух третей депутатов, а на референдуме – более половины всего списочного состава избирателей. Вероятность принятия документа таким образом не очень-то велика. И все же не покидает надежда: может, изменится настроение депутатского корпуса. Сейчас трудно что либо прогнозировать, но мы видим, как неровен сегодня парламент, в нем нет единства, а значит, может стать преобладающей любая точка зрения.

Есть и другие легитимные выходы из ситуации. Например, съезд принимает новый закон о референдуме. Или съездом вносится поправка о том, что для принятия Конституции может созываться специальный орган типа Конституционного собрания. Но только если это решит съезд. В том же случае, когда склонятся к референдуму, на него должен быть вынесен только один единственный проект, а не три, как предлагает Хасбулатов.

– Михаил Алексеевич, я заметила, что вы все время мерите людей, их поступки одним – интеллигентностью. Но, говоря о спикере парламента, старательно избегаете этого слова. Сознательно?

– Скажу откровенно. Недавно было у нас закрытое заседание, на котором я, не сдержавшись, ответил Руслану Имрановичу: «Трудно в вас заметить в общении с коллегами черты интеллигентности». Это начинают говорить ему в глаза даже его сторонники. Ясно, что многие его поступки продиктованы не только интересами дела – так, как он их понимает, – сколько «внутренней» политикой. Сейчас на первый план вышла идея разобраться с теми, кто не разделяет точки зрения руководителя ВС и его приближенных. Вдруг, когда сессия идет к концу, а столько запланированных законопроектов еще не рассмотрено, затеяли отчеты комитетов. Понятно, с одной целью: уничтожить неугодные. Так, пострадал комитет С. Красавченко, преобразованный в комиссию. Попытались объединить комитеты В. Подопригоры и Е. Амбарцумова – убить сразу двух зайцев, двух демократов. К счастью, хватило ума оставить все статус-кво.

Считаю, позиция председателя парламента, его неприятие Конституционного совещания ведет к углублению конфронтации в обществе. Он стал своего рода заложником консервативных, коммунистических сил. А своим недавним выступлением в «Российской газете» – статьей «Русская идея» – даже разыгрывает карту национализма.

– Видите ли вы выход из конституционного кризиса в досрочных выборах депутатов?

– Несмотря на то, что референдум сказал «нет» досрочным выборам, объективно ситуация складывается так, что они нужны. Но с организационной точки зрения их проведение в октябре – такую дату назвал президент – маловероятно. Нужно подготовить юридическую базу. Какой смысл выбирать все в тот же многоступенчатый парламент – нужны две палаты, небольшой численности. Без новой Конституции либо закона о реформе парламента, без закона об объединениях, партиях, профессиональных союзах и без закона о выборах городить огород нет смысла. А чтобы все это создать, потребуется несколько месяцев.

Беседу вела Жанна Авязова^146

«Новая Конституция – это выход из тупика. Но как ее принять?»

(ответы на вопросы корреспондента Ольги Буркалевой)147

Михаил Митюков, народный депутат России:

Вопрос о путях принятия новой Конституции – самый тяжелый в этом процессе. Я сторонник легитимного принятия. Мы в комитете практически подготовили законопроект о порядке принятия новой Конституции. Считаем, что рассмотренный на Конституционном совещании проект Основного закона должен быть внесен на рассмотрение съезда. А предварительно его должен рассмотреть Верховный совет и направить субъектам Федерации. Если после этого съезд не примет проект, то вынести его на референдум. Но один проект! Сама идея Хасбулатова вынести на референдум три проекта означает заранее неконструктивный результат. Ни один проект не будет одобрен, а сам конституционный процесс может быть таким образом похоронен.

Если референдум по какой-то причине не состоится, то на этот случай мы предусматриваем в проекте закона возможность, чтобы съезд передал рассмотрение проекта Конституционному собранию, формируемому по специальному закону, принятому Верховным Советом. Если такой путь не примут, то это будет большая утрата для конституционного процесса, потому что тот проект, который мы обсуждали 26 июня, – это хороший проект, написанный на хорошем юридическом уровне, учитывающий реалии, сохраняющий сильный дееспособный парламент и усиливающий исполнительную власть Президента.

Помнить об уроках Ново-Огарева^148

Верховный Совет вновь намерен вернуться к обсуждению проблемы создания Совета Федерации. Похоже, что новое, возможно, беспрецедентное обострение противостояния властей будет связано именно с борьбой вокруг создания и определения роли Совета Федерации в будущем государственном устройстве России.

На прошлой неделе представители президента, с одной стороны, и спикер парламента – с другой, провели за закрытыми дверями интенсивные консультации с лидерами краев и областей, пытаясь заручиться их поддержкой. Созданная Борисом Ельциным консультативная группа во главе с Сергеем Филатовым на восьми совещаниях с участием глав регионов зондировала почву для создания Совета Федерации. Успех этого проекта способен кардинально изменить строение государственного организма и, быть может, даже перенести вопрос о власти из политической плоскости в плоскость проблемы общегосударственной. Именно поэтому проблема создания Совета Федерации уже сегодня становится основной у непримиримых противников, которые, надо полагать, хорошо помнят и пытаются использовать каждый по своему уроки краха в 1991 г. новоогаревского проекта.

Тревожные ощущения и предчувствия с некоторых пор стали моим нормальным состоянием. И надо сказать, что они редко обманывали меня. Неделя началась на удивление спокойно. Но нас, привыкших жить в обстановке, максимально приближенной к боевой, на мякине не проведешь. Думаю, это короткое затишье перед бурей. Стороны проводят рекогносцировку, проверяют прочность тылов, уязвимость флангов и просчитывают ходы. Хасбулатов в прошлую пятницу уже лаконично отреагировал на попытку Рябова предложить для обсуждения положения о Совете Федерации, назвав Совет «новым ублюдочным органом». Проект отклонен без рассмотрения, чего и следовало ожидать. Ситуация, когда Руслану Имрановичу предлагается в составе Совета Федерации пост одного из четырех сопредседателей, не устраивает главу высшей законодательной власти. Между тем Совет Федерации, согласно положениям, в разработке и обсуждении которых я принимал участие, вовсе не претендует на законодательные функции и, как известно, задуман лишь как консультативно совещательный орган. Другое дело, что в силу прямого делегирования в его состав глав представительной и исполнительной властей республик, краев и областей этот орган способен своим авторитетом значительно укрепить государственную власть. Сегодня именно в регионах решается судьба России. Там могут принять или отвергнуть любое решение властей. Там пока еще удается сохранять баланс между главами Советов и администраций. В их интересах наладить горизонтальные экономические связи. Они способны будут вырабатывать рекомендации правительству и парламенту и, обладая реальной властью на местах, зорко следить заходом выполнения столь необходимых указов и постановлений. Я признаю справедливость опасений, что практически половина состава, а именно главы администраций, становятся членами Совета Федерации как бы прямым назначением президента. Но часть губернаторов уже прошли через выборы в своих регионах. И эта практика, видимо, будет продолжена.

Создание Совета Федерации в таком виде делает бессмысленной борьбу верховных ветвей власти, ибо центр тяжести в этом случае перемещается в регионы. Тем самым исключается и опасность абсолютного усиления любой из ветвей. И если президент сознательно идет на фактическую передачу части своих полномочий Совету Федерации, то Верховный Совет пока встревожен тем, что новый консультативный орган может подменить его функции. Звучат обвинения в неконституционности. Но и Верховный Совет создал при себе консультативный Высший экономический совет, который тоже вне Конституции. И все же я не принимал бы участия в работе по созданию Совета Федерации, если бы он предполагал подмену парламента. Они могут сосуществовать до принятия новой Конституции. Причем новый орган мог бы послужить прообразом верхней палаты будущего парламента.

Но все будет зависеть от того, как будут развиваться ближайшие события. Верховный Совет, по-видимому, попытается провести определенную работу, быть может, приняв участие в создании Совета Федерации, чтобы превратить его в мыльный пузырь или орудие в борьбе против президента. Сейчас положения о Совете глав регионов обсуждаются на местах. Поддержкой двух третей представителей краев, областей и округов мы заручились. В консультациях приняли участие 58 из 68 глав администраций и 45 из 68 глав Советов. Теперь многое будет зависеть от них. Если ничего не случится.

Записал Т. Варка

О проекте новой Конституции и будущем парламенте

(по материалам интервью газете «Сегодня»)149

Проект новой Конституции Российской Федерации «решает задачу обеспечения в стране политической и экономической стабильности, а также целостности государства. В наших условиях, это может быть сделано через сильную исполнительную власть и создание реального парламентаризма». Об этом заявил в интервью «Сегодня» председатель Комиссии законодательных предположений при президенте РФ Михаил Митюков. По его словам, «Конституция не является ни классически парламентской, ни классически президентской. Она – смешанного типа с большими элементами президентской республики».

Г-н Митюков одобряет решение вынести проект на референдум, так как «парламентский подход к принятию Конституции зашел в тупик» и «референдум является самым демократическим решением проблемы». Если 12 декабря проект будет отвергнут, возможны, по Митюкову, два варианта: либо принятие Конституции неким органом, избранным Государственной Думой, «что весьма проблематично и нереально»; либо – Конституционное (учредительное) собрание.

Михаил Митюков заявил, что если нынешний проект Конституции будет одобрен на референдуме, вопрос с досрочными выборами президента «отпадет, так как в переходных положениях документа сказано, что президент на оставшийся срок своих полномочий осуществляет функции, предусмотренные новой Конституцией». Вероятность президентских выборов в июне будущего года составляет 10 процентов, считает г-н Митюков.

Возглавляемая Митюковым Комиссия законодательных предположений не представляет собой, по его словам, «параллельной структуры, которая мешала бы законопроектной деятельности исполнительной власти и Федерального Собрания». Главная задача комиссии – создать юридическую базу для деятельности будущего парламента и сберечь «то положительное, что было наработано в Верховном Совете». Как сообщил г-н Митюков, комиссия выбрала более 150 законопроектов, которые «соответствуют нынешней экономической политике и политическим реалиям», и 60–70 из них подлежат доработке в первую очередь. На вопрос, сохранится ли комиссия после начала работы нового парламента, Михаил Митюков ответить затруднился, подчеркнув только, что в ее названии слово «временная» отсутствует. Он считает также, что, если комиссия покажет себя «дееспособным институтом, она сможет помочь исполнительной власти решить и другую проблему, возникшую в период работы ВС». Речь идет, как сказал г н Митюков, о «перекосе в законопроектной работе, когда основная масса проектов пеклась в самом ВС, что не нормально, а министерства и ведомства обходили правительство и Администрацию Президента и выходили напрямую на комитеты и комиссии ВС, дабы обеспечить свой ведомственный интерес». Нужно добиться, заявил глава комиссии, чтобы «исполнительная власть представляла основную массу проектов и чтобы был исключен «политический, профессиональный и региональный лоббизм, свойственный парламенту».

Сейчас Комиссия законодательных предположений занимается разработкой 11 статусно-регламентных актов, необходимых для нормального функционирования Федерального Собрания, среди которых регламенты обеих палат, законы о комитетах и комиссиях и о статусе депутата. В регламентах, как сказал Михаил Митюков, прежде всего необходимо закрепить автономность палат и отсутствие органа (типа президиума ВС), их объединяющего. «Роль председателя Государственной Думы должна быть сведена к руководству на заседаниях, а не к распределению кредитов, зарплат и благ», – подчеркнул глава комиссии. Кроме того, нужно специально оговорить роль фракций, их связь со своими партиями и избирателями, а также «участие правящего большинства в даче согласия на назначение премьер-министра»…

«Мы понимаем, – заявил Михаил Митюков, – что министр-депутат – это переходное явление на те два года, когда будет работать Федеральное Собрание нынешнего созыва». В законе о статусе депутата будет, видимо, записано, что министр-депутат не сможет быть членом комитета, контролирующего его министерство. При совершении должностного преступления на «совместителя» не будет распространяться депутатская неприкосновенность.

(В изложении Петра Журавлева)

«Любое крайнее решение было бы поспешным»

– Существует ли, на ваш взгляд, проблема с легитимностью Конституционного совещания в свете сообщений о том, что некоторые делегаты не были допущены к работе после октябрьских событий?

– Если на всенародное голосование по проекту Конституции явится более половины избирателей РФ и большинство из них скажут «добро» этому проекту – проблема сама по себе разрешена. Сейчас теоретики различают Конституционное совещание «дооктябрьское» и «послеоктябрьское». Совещание после известных событий получило совсем другие формы. Оно стало делиться на Государственную и Общественную палаты. И положениями президента четко определен состав палат. Естественно, не все члены Конституционной комиссии были включены в их состав… Как бы кто ни относился к Конституционному совещанию – оно столкнуло конституционный процесс с мертвой точки…

– Михаил Алексеевич, на референдум выносится конкретный текст проекта Конституции, разработанный в сжатые сроки, а если у него обнаружатся недостатки, последуют бесконечные референдумы с исправлениями?

– Нет. В проекте четко определено, что только первые две и девятая глава первого раздела могут изменяться путем референдума, а остальные могут изменяться по процедуре, предписанной Конституцией.

– Не кажется ли вам, что какие-либо проблемы, определившиеся при обсуждении проекта, в проекте не решены, а «законсервированы»?

– Если смотреть с радикальных позиций, то не решены проблемы федерального устройства и проблема конкретно президентской республики. Радикальная точка зрения такова: Россию разделить на земли или губернии независимо от национальности. И либо сильный президент, либо никакого президента.

Я считаю, что правильно, что Конституция не пошла по радикальному пути. Проблема федерализма радикальным образом сегодня не может быть решена. За 70 лет в сознание многих миллионов граждан России нерусской национальности вошло как определенное достижение наличия у них национальной государственности. Нужны десятилетия, чтобы нам перейти на «земельную» основу построения государства.

– То есть законсервировать эту проблему – единственный выход?

– В этом вопросе при кажущейся консервации мы продвинулись вперед: закреплено равноправие субъектов Федерации при сохранении прежних названий национальных республик… Таким образом, даже края и области имеют право законодательствовать.

– А хорошо ли это?

– Я с трудом воспринял это – надо мной довлеет стереотип моих «старых» знаний.

– Завершая тему, неудовольствие лидеров субъектов РФ остается. Следовательно, весьма вероятно, что Совет Федерации будет сформирован из «недовольных» людей. Не возникнет ли новое безвыходное противостояние «Президент РФ – Совет Федерации»?

– Каждый понимающий человек знает, что в федеративном государстве нельзя говорить на полном серьезе о суверенитете составляющих государство частей. Претензии – юридизированного характера, хотя в них отражены политические и экономические интересы. В подобной ситуации все достигается путем компромисса.

– А способны ли лидеры субъектов на компромисс?

– Думаю, что после октябрьских событий он стал более реален. Он обусловлен тем, что регионы увидели, что центральная власть не беззуба, заинтересована в укреплении целостности федеративного государства и способна на уступки регионам в части децентрализации управления.

Что касается Совета Федерации, здесь элемент внесения определенной нестабильности весьма возможен. Возможности Совета, однако, несколько ограничены Конституцией, и, как бы он ни хотел ставить палки в колеса, он не сможет это всерьез осуществить. Хотя он и может тормозить прохождение того или иного акта в Государственной Думе.

Что касается президента, то в отличие от варианта Конституции, согласованного в июле, перешли к более четкому «пропрезидентскому» решению: президент назначает председателя правительства с согласия Госдумы. Раньше было: Госдума назначает по представлению президента. Проект Конституции в этом аспекте – в большей мере Конституция президентской республики.

– Нельзя ли чуть подробно о других проблемах?

– Частные вопросы, по которым политики расходились в ходе обсуждения проекта: роль местного самоуправления, прокуратуры, Конституционного Суда… По местному самоуправлению проблема стояла так: составляет ли оно составную часть государственной власти или полностью независимо? Решили путем компромисса: местное самоуправление не является частью системы органов государственной власти, но федеральными законами и законами субъектов РФ на органы местного самоуправления могут быть возложены определенные функции государственной власти.

О прокуратуре: либо она продолжает осуществлять всеобъемлющие функции – и ведение следствия, и надзор за рассмотрением дел, и надзор за законностью актов и т. д., либо оставить ей лишь обвинительные функции в суде. В нынешней ситуации любое крайнее решение было бы поспешным; решено идти по варианту, который закреплен в действующем Законе о прокуратуре. Надо сказать, что президент временно наделил прокуратуру функцией координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

– Назначены выборы половины Госдумы по партийным спискам, в то время как нет норм, по которым отзывается из Думы конкретный лидер партийного списка. Нет ли здесь проблемы?

– Особенности статуса депутатов, избранных по партийным спискам, будут определены новым законом о статусе депутатов Госдумы. Разрабатывает его Комиссия законодательных предположений при президенте. Закон будет подготовлен к 12 января, сейчас определены его концепция и некоторые основные принципы: позиция депутата, его ответственность во многом будут определяться депутатской фракцией. Это же будет предопределять, как быть в случаях, если депутат отошел от программы своей партии, действует ей вопреки. Мы прорабатываем, может ли быть замена такого депутата следующим человеком по партийному списку. Много еще неясного… Много сомнений и проблем возникнет, видимо, в связи с тем, что этот закон будет принимать Госдума, то есть депутаты сами будут определять свой статус.

(В изложении Андрея Степанова)150

Конституционное совещание и Комиссия законодательных предположений при Президенте Российской Федерации: направления взаимодействия^151

Председатель, заместители председателя и некоторые члены Комиссии (законодательных предположений) участвовали в Конституционном совещании по доработке проекта Конституции РФ. На заключительном (октябрьском) этапе совещания участие нашей Комиссии в его работе превратилось в одну из решающих форм нашей деятельности. По поручению Президента РФ руководитель его Администрации пригласил меня, как председателя Комиссии законодательных предположений, принять участие в заседаниях Комиссии по доработке проекта Конституции^152. Мои заместители Б. А. Золотухин и В. Л. Шейнис стали координаторами соответственно Общественной и Государственной палат Конституционного совещания, проекты положений о которых подготавливались в нашей Комиссии.

28 октября 1993 г. на заседании Государственной палаты я сделал заключительный доклад о результатах работы Комиссии по доработке проекта Конституции^153. Констатировал, что и после 12 июля 1993 г. (даты одобрения проекта Конституционным совещанием) продолжалось рассмотрение материалов и предложений по проекту, поступивших от 51 субъекта РФ, что было получено около 400 конкретных предложений и замечаний к 95 статьям проекта. Комиссией по доработке проекта Конституции внесены изменения в преамбулу и 58 статей. На этом этапе более четко даны определения Российской Федерации, правовому статусу ее субъекта, сформулированы полномочия Президента РФ и Государственной Думы по вопросам назначения Председателя Правительства РФ и принятия решения об отставке Правительства РФ. Фактически это заседание было одним из последних аккордов в работе над Конституцией РФ.

Вместе с Б. А. Золотухиным я принял участие и во внесении предпоследних штрихов^154 в проект Конституции. Этим занималась согласительная комиссия (иногда ее называют рабочей группой) «по снятию некоторых спорных вопросов» во главе с С. А. Филатовым, созданная 3 ноября 1993 г. по результатам встречи Президента РФ с руководителями представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Согласительная комиссия окончательно одобрила предложение об исключении из Конституции понятия «суверенитет республик», решила, что в переходный период Совет Федерации будет избираться, а позже – формироваться. Внесла отдельные изменения в текст проекта Конституции, касающиеся редакции ст. 11 ч. 2, ст. 66, 73, 76^155.

С опубликованием проекта Конституции Российской Федерации, вынесенного на всенародное голосование, у Комиссии законодательных предположений появилась непредусмотренная положением обязанность разъяснения и пропаганды этого документа. Я дал по этому поводу несколько интервью и провел ряд пресс конференций, выступил с докладами на многих совещаниях руководителей субъектов РФ^156.

Незадолго до референдума, 9 декабря 1993 г., Комиссия подготовила предложения об официальном опубликовании текста Конституции РФ и результатов всенародного голосования и проект указа Президента РФ по этому вопросу, которые представила помощнику президента Ю. М. Батурину. С принятием Конституции РФ Администрация Президента нацелила Комиссию на содействие организационно-правовой деятельности по подготовке первых заседаний Государственной Думы и Совета Федерации, хотя фактически эта работа нами проводилась уже с начала ноября: был подготовлен план первоочередных законопроектных работ^157 и сценарий первых заседаний Государственной Думы и Совета Федерации^158.

16 декабря Комиссия законодательных предположений утвердила План законопроектной работы в связи с принятием новой Конституции.

В него внесено 11 конституционных и более 40 федеральных законов. Среди первоочередных названы проекты о государственных флаге, гербе и гимне, Правительстве РФ, полномочиях и деятельности Конституционного и Верховного судов, введении чрезвычайного и военного положений, гражданско-процессуальном, трудовом и налоговом кодексах, общественных объединениях, проведении митингов и демонстраций, выборах депутатов Государственной Думы и формировании Совета Федерации, обращениях граждан в государственные органы, адвокатуру и др.

В Комиссии также подготовлены Концептуальные положения организации и деятельности палат Федерального Собрания, предложения к повесткам первых сессий Государственной Думы и Совета Федерации, Концепция формирования комитетов Государственной Думы. Планировалось создать крупные комитеты: по конституционному законодательству, судебно-правовой реформе и правам человека; по бюджету, налогам и финансам; по социальной политике; по международным делам и обороне; по вопросам собственности и предпринимательской деятельности.

В соответствии с протоколом заседания у С. А. Филатова от 8 декабря 1993 г. в порядке подготовки первого заседания Государственной Думы и Совета Федерации Комиссия законодательных предположений начала работать с депутатским корпусом по созданию материалов. Для этого были созданы 7 комиссий: 1) по повестке дня и по рабочим органам Государственной Думы; 2) по регламенту Государственной Думы; 3) по определению количества и наименования комитетов и комиссий; 4) по фракциям; 5) по размещению депутатов; 6) по взаимодействию со средствами массовой информации; 7) по аппарату и обеспечению работы Государственной Думы. Координация работы этих комиссий была возложена на Комиссию и персонально на меня^159.

К 20 декабря необходимо было подготовить: 1) предложения по повестке дня первой сессии Государственной Думы; 2) проект плана по реализации Конституции РФ (конституционные и федеральные законы); 3) проекты регламентов Государственной Думы и Совета Федерации и порядок проведения ими совместных слушаний; 4) предложения о создании согласительных палат; 5) проект закона о статусе депутата Государственной Думы и депутата Совета Федерации; 6) проект закона о комитетах и комиссиях палат Федерального Собрания; 7) проекты актов об аппарате Государственной Думы и Совета Федерации; 8) предложения о порядке рассмотрения Послания президента о принятых им указах и др.160

Под моим председательством состоялось заседание комиссии по формированию комитетов Госдумы. К сожалению, предложение Комиссии законодательных предположений об организации восьми комитетов (по бюджету, обороне, международным делам, социальной политике, предпринимательству и собственности, аграрной политике, борьбе с преступностью) было отвергнуто. Представители фракций пришли к решению, что комитетов должно быть 17–18, в том числе по связям со странами СНГ, экономике и природопользованию, приватизации и т. д.

К началу работы палат Федерального Собрания Комиссией была завершена вся организационно правовая деятельность по подготовке их заседаний, и дело парламентаризма передали в руки депутатов.

Интервью Ивана Марино с участником Конституционного совещания М. А. Митюковым^161

Марино: Уважаемый Михаил Алексеевич, вы были и членом Конституционной комиссии, и участником Конституционного совещания, в связи с этим хотелось бы с вами обсудить проблемы реализации Конституции РФ и вопросы конституционно-правовых отношений между Президентом РФ и иными органами государственной власти. Авторы Конституции РФ предусмотрели осуществление разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11/3 К). Вы, кроме того, были членом комиссии по подготовке некоторых таких договоров с рядом субъектов РФ. В связи с этим хотелось бы с вами обсудить этапы развития договорной практики в России. Не могли бы вы также объяснить причины развития в России заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий?

Митюков: Прежде всего нужно вспомнить, что исторически договорная практика в рамках Российской Федерации появилась в начале 90 х гг. в связи со стремлением заключить новый союзный договор как средство сдерживания, расползания Союза Советских Социалистических Республик. В тех условиях, когда автономии были признаны одновременно и субъектами СССР и Российской Федерации, возникла проблема взаимоотношений этих автономий с Российской Федерацией. Тогда еще на Съезде народных депутатов Российской Федерации и в Верховном Совете была выдвинута идея о заключении Федеративного договора.

Марино: Какие основные положительные аспекты вы видите в заключении Федеративного договора?

Митюков: В тех условиях это явление было политически правильным. Оно позволило пресечь распад Российской Федерации. С точки зрения юридической в тот момент, конечно, было несколько подходов к так называемому Федеративному договору. Некоторые, в частности, крупные автономные республики пытались превратить Российскую Федерацию из конституционной в договорную федерацию. Другая точка зрения нашла воплощение в практике, в соответствии с которой договоры – это только средства перераспределения полномочий в сферах совместной деятельности. Эта точка зрения взяла верх. В то же время в качестве ответной реакции появилась тенденция превращения административных областей и краев также в субъекты Российской Федерации. Это была ответная реакция на сепаратистские устремления республик. Области и края стали добиваться собственного законодательства, собственных основных законов (уставов), и в результате у нас появилось государство, где как республики, так и бывшие административные территориальные единицы стали субъектами Российской Федерации. Государство громадное, различия большие – на севере, востоке, в центре, естественно, из Москвы было невозможно все предусмотреть. Федеративный договор, который подписан 31 марта 1992 г., пытался определить как бы стереотипы поведения отдельно для республик, автономий, краев и областей. Какая-то дань была отдана прежнему привилегированному положению республик в составе Российской Федерации. И к Конституционному совещанию мы подошли уже с Федеративным договором.

Марино: Какие были особые споры, расхождения в научных обсуждениях вокруг Федеративного договора? Как обсуждался вопрос о соотношении Конституции и Федеративного договора?

Митюков: Федеративный договор был с претензиями потеснить Конституцию либо стать рядом с Конституцией, и поэтому тогда многие теоретики начали утверждать, что наша федерация якобы из конституционной превратилась в конституционно-договорную. Даже я могу как бы повиниться и сказать, что в этих обсуждениях я несколько осторожно говорил, что наша федерация конституционная, но с некоторыми элементами договорных отношений. На одном из Съездов народных депутатов в 1992 г. я докладывал поправки и изменения в Конституцию Российской Федерации, и тогда впервые возникла дискуссия о соотношении Конституции и Федеративного договора. Что это за акт? Либо это документ, заменяющий Конституцию в сфере федеративных отношений? Либо это документ, стоящий рядом и равный Конституции? Или этот документ должен быть в качестве приложения к Конституции? Тогда мы много спорили об этом и пришли к выводу, что Конституция все-таки главнее Федеративного договора: она – основной документ, а нормы Федеративного договора должны быть инкорпорированы в Конституцию, и мы многие статьи переписали из Федеративного договора еще в ту Конституцию 1978 г., которую мы изменяли в 1992 г. Но пришлось пойти на компромисс в той Конституции. Конституция того периода стала весьма толстой, к ней прилагались и все три ипостаси Федеративного договора. Проблема таким образом была решена компромиссно. Проблема вновь всплывала неоднократно. Она обсуждалась время от времени в Конституционной комиссии Российской Федерации, а затем на Конституционном совещании 1993 г. Как известно, Конституционное совещание 1993 г. делится на два этапа: первый – с мая по июль; второй – с сентябрьско-октябрьского кризиса до конца ноября. На первом этапе, обсуждая вопросы соотношения Конституции и Федеративного договора, многие все-таки склонялись к тому, что положения Федеративного договора должны быть изложены в Конституции, и некоторые настаивали сохранить статус-кво, когда Федеративный договор является составной частью Конституции. В послед нем случае были расхождения: одни видели договор в качестве самостоятельной части Конституции, другие – в качестве приложения к Конституции. Сентябрьско-октябрьские события изменили соотношение политических сил в стране, был взят более решительный курс на укрепление федерализма в той мере, в какой это возможно было в тех условиях. Федеративный договор решено было не включать в Конституцию и не прилагать к Конституции, а лишь главные моменты федеративного устройства взять из Федеративного договора и сохранить ту модель полномочий, которая была прописана в этих договорах, то есть полномочия, принадлежащие исключительно органам государственной власти Российской Федерации; совместные полномочия органов федерации и субъектов Федерации и «остаточные» полномочия, которые принадлежат субъектам Российской Федерации. Поэтому часть участников Конституционного совещания предлагали вообще не упоминать о Федеративном договоре в Конституции и вообще ни о каких договорах в Конституции речь не вести. Однако ситуация в стране не позволяла придерживаться такой крайней радикальной позиции.

Многообразие субъектов в стране, большие экономические различия между ними, национальные и иные особенности обусловливали необходимость нивелировать взаимоотношения между федерацией в целом и каждым субъектом в отдельности и, таким образом, впоследствии на практике было заключено, если память мне не изменяет, более сорока договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Марино: В России в научных дискуссиях обсуждался вопрос о том, в рамках каких разграничений полномочий между органами государственной власти могли заключаться данные договоры. По этой проблематике были высказаны различные позиции? Какова ваша позиция?

Митюков: Мне пришлось быть членом комиссий по подготовке таких договоров с Татарстаном, с Калининградской областью, Свердловской областью и рядом других субъектов Российской Федерации. Договоры подготавливались специальной комиссией. Понятно, что все осуществлялось в рамках Конституции, которая не исключает возможность разграничений полномочий, не только самой Конституцией, но и договорами. Другое дело, возникает теоретическая проблема, могут ли полномочия, которые определяются этими договорами, выходить за пределы 71-й и 72-й ст. Конституции Российской Федерации. Эта практика была достаточно спорной в свое время. Борис Александрович Страшун высказал идею, что, поскольку ч. 3 ст. 11 помещена в основах конституционного строя, то она позволяет разграничить эти полномочия выходя за рамки, предусмотренные ст. 71 и 72 Конституции. Эта точка зрения разделялась и некоторыми другими учеными, но верх взяла позиция, что такие договоры могут заключаться только путем распределений совместных полномочий, указанных ст. 72 Конституции и не выходить за ее пределы. Далее в одном из постановлений Конституционного Суда о конституционности отдельных положений Лесного кодекса РФ было четко сказано, что разграничение полномочий может осуществляться не только Конституцией, Федеративным договором, отдельными договорами, но и федеральными законами. Причем за последними был провозглашен приоритет по сравнению с договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти отдельных субъектов.

Марино: Как вы считаете, какую роль сыграли данные договоры в России?

Митюков: Свою историческую роль эти договоры сыграли, они позволили сохранить федеративное государство. Сейчас идет процесс добровольной денонсации этих договоров. Соответствующий субъект договаривается с Президентом Российской Федерации и подписывает документы о прекращении этих договоров.

Марино: Еще не менее важный аспект: долгое время до принятия нового закона от 4 июля 2003 г. эти договоры подписывались либо Председателем Правительства РФ, либо Президентом РФ и нижестоящим главой исполнительной власти субъектов. Поэтому некоторые конституционалисты обратили внимание на то, что эти договоры таким образом сужали сферу, компетенцию законодательного органа и на уровне федеральном, и на уровне субъекта. Но самое главное, некоторые ученые подчеркивали, что во многих договорах есть некоторые положения, которые не соответствуют федеральным законам и иногда даже Конституции РФ. Но на практике ни один договор не был предметом рассмотрения в Конституционном Суде, так как не поступало запросов в Конституционный Суд. Как это проанализировать? Какова здесь роль Конституционного Суда? Где здесь выход из создавшегося положения?

Митюков: Надо сказать, что интересная ситуация юридико-политическая в нашей стране заключается в том, как бы ни критиковали договоры о разграничении полномочий противники этих договоров, какие бы ни были дискуссии вокруг, все понимали, что к этой материи надо относиться осторожно, это взрывоопасная материя, и поэтому все годы действий договоров ни один из них не был предметом рассмотрения в Конституционном Суде, ни один субъект не решался по этой проблематике обращаться в Конституционный Суд. Это знаковое явление: одно дело критиковать, одно дело дискутировать, а другое дело, как относиться к этому.

Марино: По Конституции (ст. 85/2 К.), Президент РФ может приостанавливать действие актов глав исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции и иным там указанным актам до решения этого вопроса соответствующим судом. По некоторым данным, первый Президент Российской Федерации совсем редко пользовался этим правом, хотя, по данным Министерства юстиции, тысячи подобных актов не соответствовали федеральным. Тогда как оценить реализацию этой статьи Конституции? И второй момент, когда в редких случаях вышеназванные акты приостанавливались, не передавались в суд.

Президент РФ является политическим субъектом. Его решение приостановить действие конкретного акта главы исполнительной власти субъектов может быть основано на политических соображениях. Получается, существует риск, что акт, который неконституционным не являлся, приостанавливается окончательно, теряет свою юридическую силу только потому, что дело не рассматривалось затем судом, как предусмотрено Конституцией. Каково ваше мнение?

Митюков: Этот вопрос интересен во многих отношениях, но Президент – глава государства и он принимает решение исходя из Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Не последнюю роль в принятии того или иного решения может играть и политическая целесообразность. Да, на самом деле таких случаев приостановления, наверное, не наберется более двух десятков за время президентства Б. Н. Ельцина. Как правило, любое приостановление влекло в последующем отмену акта соответствующим главой администрации, губернатором. В некоторых случаях ситуация складывалась иным образом. Предварительно принималось решение обратиться в Конституционный Суд по тому или иному нормативному акту субъекта. Начиналась работа, в том числе и в моем аппарате, обращались к соответствующему субъекту, прорабатывался вопрос об обращении с запросом в Конституционный Суд и ставились вопросы о конституционности. В большинстве случаев в ответ на это субъекты РФ вносили изменения в эти акты. Самый интересный пример касался выборных законов в Калмыкии. В 1997 г. прорабатывался вопрос об их конституционности. Угроза федерального центра обратиться в Конституционный Суд на действие органов власти субъектов превентивным образом заставила Калмыкию изменить свои законы. Поэтому в практике, заметьте, нередко в наших газетах, в периодических изданиях стали звучать угрозы субъектов политики обратиться в Конституционный Суд. Это свидетельствует о том, что Конституционный Суд стал таким институтом, который может поправить того или иного зарвавшегося субъекта конституционных отношений, и это заставляет политиков действовать в соответствии с Конституцией.

Марино: Михаил Алексеевич, вы являетесь полномочным представителем Президента РФ в Конституционном Суде с 1996 г. Хотелось бы с вами обсудить вопрос конституционного судебного контроля над нормативными указами Президента РФ. В Конституции не предусмотрено право граждан обращаться с запросом в Конституционный Суд о соответствии Конституции нормативных актов Президента РФ (и еще нормативных актов иных государственных органов). Не ограничивает ли это возможности судебного контроля со стороны Конституционного Суда над этими актами? Как вы к этому относитесь?

Митюков: Нормативные указы являются предметом судебного конституционного контроля, это позволяет группам депутатов, палатам, законодательным собраниям обжаловать эти указы в Конституционном Суде. Конституционный Суд осуществляет контроль за нормативными актами президента. Действительно, некоторых не удовлетворяет, что граждане не могут обратиться с конституционными жалобами на указы президента. А я думаю, что это ограничение весьма правильное, поскольку деятельность президента связана во многом с оперативной деятельностью государства и поэтому система обжалования каждого нормативного указа вносит политический дисбаланс по отношению к обществу, и поэтому нужен взвешенный осторожный подход к нормативным указам президента.

Марино: Конституция РФ подробно определила вопросы относительно конституционного контроля над нормативными актами государственных органов, в том числе Президента РФ. Менее определенно регламентируются вопросы, касающиеся судебного контроля над ненормативными актами данных органов. Только 1 июля 1995 г. был принят Закон об арбитражных судах в Российской Федерации и затем Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации. С 4 января 1996 г. с принятием Закона «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» Верховный Суд РФ получил право рассматривать ненормативные указы, нарушающие права в иной сфере деятельности, кроме экономической. С принятием новых федеральных законов все меньше стало примеров ненормативных актов государственных органов, в том числе Указов Президента РФ, вне судебного контроля. Каково на данный момент реальное положение дел правовой основы для осуществления данного судебного контроля?

Митюков: Что касается ненормативных указов президента, то в соответствии со ст. 116 Гражданского процессуального кодекса РФ эти указы могут быть обжалованы всеми и любой рядовой гражданин может обратиться по этим указам в суд. Мне в 1996 г. приходилось быть представителем президента в Верховном Суде Российской Федерации по двум таким указам. Но и в этой области имеются парадоксы. К ним относится возможность обжалования указа президента о помиловании. Есть такое право президента помиловать осужденных. Президент может не применить это полномочие и тогда нечего будет обжаловать. Так вот в этом отношении в основном эту проблему будируют политические заинтересованные средства массовой информации в связи с известными делами Никитина и других, то есть здесь, с точки зрения профессиональной, в этой проблеме, поднятой средствами массовой информации, больше политики, чем юридической сущности.

Марино: Затронем конституционно-правовые отношения между Конституционным Судом РФ и Президентом РФ. Конституционный Суд в случаях, не терпящих отлагательства, может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам, в том числе к президенту, с предложением о приостановлении действия оспариваемого указа до завершения дела, так как предусмотрено ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации». Как вы оцениваете реализацию этого положения закона? Были ли подобные обращения к Президенту РФ? Могли ли быть подобные обращения за эти годы?

Митюков: Конституционный Суд ни разу не реализовал это полномочие. Конституционный Суд обращался к президенту по другим аспектам, по аспектам исполнения решений Конституционного Суда, когда противодействие им осуществляла власть субъекта. Это по так называемому Удмуртскому делу, касающемуся местного самоуправления. А в 1992 г. Конституционный Суд обратился в Верховный Совет с просьбой принять соответствующие меры в связи с неисполнением решения Конституционного Суда по делу о нормативных актах Татарстана.

Марино: Также авторы Конституции предусмотрели в ст. 83/г участие верхней палаты российского парламента в процедуре назначения судей высших федеральных судов. Действительно, нет запрета для Президента РФ – единственного органа, имеющего право предлагать кандидатуры для повторного предложения той же самой кандидатуры Совету Федерации. Но какова была концепция, логика разработчиков данной статьи? Потому что практика в России показывает, что Президент РФ предлагал кандидатуры для назначения на должности судей, например, Конституционного Суда, а большинство членов Совета Федерации, бывали такие случаи, голосовали против. Затем было несколько известных случаев, когда Президент РФ дважды, и даже трижды, предлагал ту же самую кандидатуру. Каков был смысл этой статьи? То есть когда верхняя палата голосует и отвергает конкретную кандидатуру Президента РФ, может ли предлагаться та же самая кандидатура? Как вы оцениваете эту процедуру?

Митюков: Мне сложно оценивать это явление, поскольку история свидетельствует, что и моя кандидатура и в 1994 г., и в 1999 г. представлялась в судьи Конституционного Суда и была отвергнута по политическим мотивам, потому что мое имя всегда связывают с деятельностью прошлого парламента, деятельностью, связанной с разработкой Конституции 1993 г. Президент в 1994 г. предлагал на шесть мест ряд кандидатур, часть из них была отвергнута. Некоторые из них он представил второй раз, но при этом президент исходил из профессиональной оценки этих кандидатур, а также из того, что в результате голосования предшествующего были близки к необходимым 90 голосам. Не хватало немного, а кворум был неустойчив, и тогда он решил повторить, посмотреть, может быть, членов Совета Федерации появилось больше, и это скажется на результатах голосования. Я думаю, здесь ничего особенного нет, поскольку президент действовал в рамках прерогатив, предусмотренных Конституцией, а Совет Федерации действовал тоже в пределах своих полномочий.

Марино: Авторы Конституции записали в ст. 101/4, что каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. А на практике Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации были подготовлены в Комиссии по законодательным предположениям при Президенте РФ. Как, по-вашему, сочетается реальная практика с логикой, с концепцией вышеуказанной статьи?

Митюков: Вы знаете, что в сентябре 1993 г. парламент был распущен. Для законоподготовительной деятельности из бывших депутатов Верховного Совета РФ была создана Комиссия по законодательным предложениям при Президенте Российской Федерации, которую доверили возглавить мне. Эта комиссия реальной власти никакой не имела, это был законоподготовительный орган, который на базе того материала, который был наработан в бывшем парламенте, должен был подготовить ряд законопроектов и предложить их в установленном порядке в будущей Госдуме, чтобы Госдума не тратила много времени на раскачку и в то же время готовились рабочие модели, как у нас принято говорить болванки, для будущих регламентов как Государственной Думы, так и Совета Федерации. Это не означало, что комиссия готовила уже официальный проект, это был материал для будущей Государственной Думы, и ее комитетов. И были подготовлены предварительные рабочие варианты проектов Регламента Государственной Думы и Регламента Совета Федерации, которые потом в официальном порядке были представлены в палаты. В Государственной Думе с докладом о Регламенте выступил я. Тогда я был первым заместителем Председателя Государственной Думы, и Регламент, конечно, поправили по многим позициям, многие наши позиции не были одобрены, но он был принят. Мы также разрабатывали законопроект о статусе члена Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Наш проект был весьма скромным в материальном обеспечении. Мы, допустим, закладывали, что депутат должен получать денежное содержание – 0,7 содержания федерального министра. Это не понравилась первой Госдуме, она решила дать членам парламента полное содержание федерального министра. Мы очень осторожно подходили и к депутатскому иммунитету, и наши позиции были во многом потом подтверждены общественным мнением (которое посчитало аппетиты Государственной Думы очень большими), и решением Конституционного Суда, который рассматривал дело о конституционности некоторых положений закона о статусе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Марино: Известна ваша критическая позиция к тому, что парламент РФ приобрел ряд важных контрольных функций, не прописанных в Конституции. Вы, иными словами, считаете, что не надо раскрыть ревизию конституционных норм. А как вы относитесь к тому, что в Конституции также не предусмотрены ни те министерства, подотчетные президенту напрямую, как, на пример, Министерство иностранных дел, Министерство юстиции и т. д., ни Госсовет, ни семь федеральных округов и т. д.?

Митюков: Я считаю, что наша Конституция успешно преобразуется без вторжения в ее текст. Она преобразуется конституционной практикой, практикой Конституционного Суда, федеральными конституционными законами, федеральными законами и т. д. Это обусловлено, Во-первых, быстро изменяющимися потребностями жизни, как экономической, так и политической, а также жесткостью нашей Конституции, сложностью ее изменения и дополнения, причем эти преобразования идут из духа и буквы Конституции Российской Федерации, из тех принципов, которые общепризнаны. Такой подход не является моим изобретением. Это замечено давно в науке конституционного права зарубежных стран, и также русские исследователи начала ХХ в. заметили это. И это, как ни странно, было свойственно даже первым советским конституциям. Это было свойственно практике начала 90 х гг. ХХ в. Это явление как бы общепринятое для Конституции жесткой конструкции, оно свойственно и США. Я хочу сказать, что в отличие от Конституции прежней, Конституция 1993 г. не указала, что парламент является контрольным органом, но это не значит, что нынешний парламент не имеет контрольных функций. Даже из анализа действующей Конституции можно выявить много таких контрольных полномочий, а именно: создание Счетной палаты для контроля за бюджетом. Инструментами парламентского контроля являются и такие институты, как вотум недоверия правительству, непредусмотренные Конституцией парламентский и депутатский запросы, вопросы министру, правительственный час, парламентские слушания. Надо сказать, что французская Конституция 1958 г. примерно такая же, как и наша, в плане парламентского контроля. Вот Государственная Дума в 1994 г., как я говорю, тихой сапой завоевала себе контрольные функции через федеральный закон о статусе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания. Президент в то время видел, что это не соответствует тексту Конституции. Президент был перед дилеммой: либо подписать закон, либо наложить на него вето. Он принял политическое решение подписать закон и обратился с письмом к Государственной Думе и Совету Федерации, обратив их внимание на несоответствие закона Конституции, но в то же время в целях гражданского мира заявил о подписании закона. Со временем эти нормы превратились фактически в конституционные, хотя в Конституции не указаны эти формы парламентского контроля. Но все институты власти признали их. Они в какой-то мере впоследствии трансформировались в ФКЗ «О Правительстве РФ», по которым министры должны являться в палаты и давать ответы на вопросы депутатов. В этом же законе детализируется порядок работы правительства по парламентским и депутатским запросам.

Марино: Авторы Конституции за президентом зафиксировали право издавать временные подзаконные акты: указы Президента РФ. Конституционалисты обратили внимание на то, что издано действительно огромное количество президентских указов, и на то, что большое количество из них является нормативными. Может возникнуть такая проблема: как известно, после вступления в силу соответствующего закона указы должны терять силу, но, естественно, концепция указов и будущих законов может и не совпадать. Таким образом, получается, что на основе указов несколько лет развиваются общественные правовые отношения в таком виде, как предусмотрено указами президента. Затем вступит в силу федеральный закон, и в нем, может быть, будет другая концепция, другое политическое на правление. С точки зрения стабильности общественно-правовых отношений, какие последствия могут быть, по вашему мнению, для будущего развития законодательства и правового поля в Российской Федерации?

Митюков: Для России проблема соотношения указа и закона не нова, она дискутировалась до революции, есть ряд научных работ видных русских государствоведов по этой проблеме. Существовала эта проблема и в советский период, когда указами решались фактически вопросы серьезного нормотворчества (даже внесение поправок в Конституцию), а потом только через некоторое время этот указ трансформировался в закон об утверждении указа. В постсоветский период, после 1993 г., эта проблема была порождена тем, что мы стали писать новое право, новое законодательство с чистого листа. Старые законы, конечно, действовали в той мере, в какой они соответствовали Конституции, но по многим проблемам они либо устарели, либо исходили из другой концепции, из другой идеологии. Поэтому парламенту предстояло создать новое законодательство. Парламент вследствие политических изменений, вследствие столкновений, «бодания» с президентом до 1999 г., вследствие идеологической борьбы, вследствие парламентской неповоротливости не мог сразу создать всю систему нового законодательства. Получились громадные лакуны, прорехи в законодательстве, противоречия и вообще угроза существованию всего государства. Все это объективно заставляло главу государства принимать нормативные указы по неурегулированным вопросам. Глава государства работал не только за себя, но и за Федеральное Собрание. Сейчас, когда принимается закон по тем вопросам, которые до этого были урегулированы указами президента, президент издает указ о признании их утратившими силу.

В принципе это уже прошедший этап, которому было свойственно непростое сосуществование двух институтов власти – главы государства и парламента. Сейчас, вследствие изменения соотношения политических сил в Федеральном Собрании, а также обстановки в стране в целом, наступил период тесного и делового сотрудничества названных органов государственной власти.

Как шло создание Конституции Российской Федерации^162. Стенограмма встречи с участниками конституционного процесса 1990–1993 гг.163

Москва, Российская академия правосудия, 16 декабря 2008 г.

В. В. Ершов, ректор Российской академии правосудия:

Уважаемые коллеги, уважаемые студенты!

У каждого государства, как и в каждой семье, бывают разные минуты. Есть минуты очень серьезные, очень важные, от которых зависит потом все дальнейшее будущее. И в жизни нашего государства был тяжелый период. Вы, наверное, видели это только в фильмах и читали в литературе, а сегодня услышите вживую, как все это происходило. Был и 1991 г., были и решающие события у Белого дома. Я тоже принимал в этом участие и хорошо помню, что так много светлых, умных, глубоких людей в жизни больше я никогда не видел, кроме как там. Больше всего меня поразило следующее. Там была в том числе женщина беременная, причем уже большой срок беременности у нее был, может, месяцев восемь. Сотовых телефонов не было, все звонили по двушкам, а двушек ни у кого не было, в общем, было все сложно. Она тоже стояла в очереди позвонить, наверное, маме, сказать, что у нее все хорошо. И ей говорили: «А ты-то куда пришла, зачем, тебе же нужно рожать ребенка, тебе воспитывать…» И она замечательно, как мне кажется, ответила: «Я не хочу, чтобы я и мой ребенок жил с этими…» И дальше слова сказала соответствующие, думаю, что можно догадаться какие. И слава богу, дальше все пошло в нужном направлении.

Очень хорошо, что у нас есть люди умные, профессиональные, волевые, которые подготовили, разработали Конституцию Российской Федерации, и она была принята. В Конституции есть очень много замечательных статей. Есть много, наверное, спорных вещей, в том числе с точки зрения сегодняшнего дня. А тогда очень много было споров между создателями Конституции, между различными политическими силами.

Я лично очень счастлив и рад, что у нас есть такая Конституция, что она действует. Есть много любимых статей. Может быть, самая любимая статья – о прямом применении Конституции Российской Федерации, которая позволяет решать очень многие задачи. Кстати, я сейчас написал очередную свою статью, она будет опубликована во втором номере нашего журнала, кому интересно будет, почитайте ее. Сегодня многие специалисты утверждают, что вопрос решен, решен на доктринальном уровне и в законе, а судьи не применяют прямо Конституцию Российской Федерации. Как раз ровно наоборот. Как раз судьи то применяют Конституцию Российской Федерации прямо, и даже есть постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации, но на доктринальном уровне вопрос существует, существует он на уровне закона, и, к сожалению, на уровне Конституции. Есть ст. 120 Конституции, где есть часть первая, с одной стороны, которая разделяет Конституцию и законы, а с другой – есть часть вторая ст. 120, где говорится о том, что если имеется противоречие, то в этом случае решение принимается в соответствии с законом. Не с Конституцией, к сожалению, а с законом. То же самое записано сегодня в Жилищном кодексе и в других законах. К сожалению, ничего не говорится о прямом применении Конституции ни в одном кодексе Российской Федерации, ни в одном федеральном законе, и отсюда возникает вопрос, как должен поступать судья в случае, если нормативный правовой акт, в том числе закон, в том числе кодекс не соответствует Конституции Российской Федерации. Эта тема очень серьезная, но практика судебная есть, и, мне кажется, она обоснованно основана на других статьях Конституции Российской Федерации, ст. 15, ст. 125.

Я очень рад, что у нас сегодня наши уважаемые замечательные люди, которые принимали самое активное участие в разработке Конституции. Есть очень много споров, дискуссий на этот счет, но я думаю, что у нас это все еще впереди.

А сейчас Николай Васильевич представит (наш заведующий кафедрой конституционного права Витрук) наших уважаемых гостей. Еще другие гости к вам придут и расскажут, как готовилась Конституция, какие были проблемы. Я уже знаю, что вас попросили подготовить вопросы. Пожалуйста, будьте активны. Это у нас активный диалог, и, наверное, наши уважаемые коллеги будут рады, если вы будете вести себя активно, только задавать нужно профессиональные вопросы. Спасибо.

(Аплодисменты в зале.)

Н. В. Витрук, заведующий кафедрой конституционного права Российской академии правосудия:

Уважаемые коллеги!

12 декабря мы с вами отметили 15-летие Конституции Российской Федерации. Эта дата широко отмечалась в нашем обществе. Во всех крупных научно исследовательских учреждениях, крупных учебных заведениях были проведены научно теоретические и научно практические конференции, посвященные этой дате. 12 декабря состоялась и большая конференция в Кремлевском дворце съездов, на которой выступил Президент Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев, выступил с обширным докладом Председатель Конституционного Суда Российской Федерации Валерий Дмитриевич Зорькин, выступали другие видные ученые по проблемам, связанным с пониманием, реализацией Конституции в современных условиях. Проводили конференцию и мы в стенах нашей Российской академии правосудия. Это была международная научно теоретическая конференция, у нас присутствовало около 100 представителей различных вузов, научно-исследовательских учреждений России, Казахстана, Беларуси, Украины. Мы заслушали 40 с лишним докладов видных конституционалистов, представителей отраслевых юридических наук. Эта конференция была посвящена теме конституционных ценностей, их понимания, реализации в современных условиях. И сегодня мы решили организовать встречу со студентами, со всеми желающими, и для этого пригласили людей, которые непосредственно участвовали в разработке и принятии Конституции России.

Сейчас читаешь газеты и видишь, что очень многие позиционируют себя в качестве отцов Конституции. Действительно, Конституция живет сейчас уже собственной жизнью. Это уже самодостаточный нормативный правовой документ, о юридических свойствах которого вы уже прекрасно знаете. Но любой документ создается людьми, имеющими свои политические убеждения, свои взгляды, пристрастия, характеры. Конечно, все это отражается на самом процессе разработки Конституции, и в конечном счете находит отражение в ее содержании. Поэтому, для того чтобы действительно понять глубину содержания Конституции, полезно знать мнение непосредственных участников этого процесса, понять сложность этой работы.

Сейчас фонд, которым руководит Олег Германович Румянцев, начал издавать материалы, документы подготовки Конституции. Четыре тома, но это маленькая часть будущих изданий. Когда начинаешь знакомиться с этими материалами, то понимаешь, насколько была сложной эта деятельность, богатой, всесторонней. И вроде бы я знал историю разработки Конституции, имел об этом представление, но когда я стал читать, оказывается, я и этого не знаю, и об этом не слышал, и это для меня новость. Конечно, эти материалы требуют еще очень серьезного, тщательного, всестороннего исследования, чтобы создать подлинную историю разработки и принятия нашей Конституции. И я тоже обращаюсь к вам. Это благодатная тема для исследования, для работы, потому что мы рассчитываем, что Конституция еще долго будет действовать. Наши руководители твердо об этом говорят. Мы должны знать истоки, историю этого вопроса. Только тогда мы начнем действительно постигать сущность, дух и содержание Конституции.

Мы пригласили Олега Германовича Румянцева, он занимал видное положение в процессе разработки Конституции. Я думал, что он сам расскажет о себе, кем он был, что он делал, но, к сожалению, пока его нет. Надеемся, он еще подъедет. Пригласили и других деятелей нашей науки, нашей политической практики. Вот Михаил Алексеевич Митюков рядом сидит. Каких только должностей он не занимал. Если перечислить, то, наверное, это будет занимать целый лист. Но это очень активный человек. Конечно, он занимал очень видное место на всех этапах разработки Конституции, мы его тоже попросим сегодня выступить. Сейчас подошел Леонид Борисович Волков, тоже известный политический деятель, ученый, который тоже активное участие принимал. Сейчас он живет в Германии, но интерес у него, конечно, на всю жизнь к России, к Конституции, ибо он – один из реальных создателей этого важнейшего документа нашего общества и государства.

В принципе вы уже знаете, как разрабатывался проект Конституции, как принимался. Наверное, получали и хорошие, и отличные оценки, в том числе и по этому вопросу, поэтому мы не будем вам здесь сейчас читать лекцию, как это по этапам шло. Нам интересно послушать живых людей, чтобы они о себе немножко сказали, и сказали, что они видели, что они наблюдали, что они сами делали в тот действительно очень ответственный период.

Я прочитал ваши вопросы. Конечно, вопросы очень разнообразные, очень интересные. Я даже удивился тому, как со всех сторон вы чувствуете эти болевые точки, горячие точки, связанные с нашей Конституцией, ее пониманием, реализацией, соотношением Конституции и жизни, это уже радует. Думаю, что вы можете эти вопросы задать. Может быть, некоторые при выступлении будут ориентироваться на ваши вопросы. Потому что вопросы разные, вопросы интересные, и на них всегда можно дать ответ. Но другое дело, как вы, конечно, воспримете это, будет ли этот ответ удовлетворять вас. Это ваше право.

Еще рядом находится Михаил Александрович Краснов. В свое время он был помощником Президента России Бориса Николаевича Ельцина. Всегда, когда я выступаю и рассказываю не только о Конституции, но и о Конституционном Суде (потому что в тот период времени одной из главных задач коллектив Конституционного Суда видел в том, чтобы он сохранился, чтобы он остался, чтобы он в будущем действовал), конечно, тут большую роль сыграли помощники Бориса Николаевича – руководитель Администрации Президента господин Филатов Сергей Александрович, я у него лично несколько раз был, он всегда живо и позитивно откликался на наши предложения; помощник Батурин Юрий Михайлович; рядом сидящий сейчас Михаил Александрович. Можно посмотреть вживую на помощника президента Бориса Николаевича Ельцина. Еще должен здесь назвать Цивилева Роберта Макаровича. Это действительно высочайшей квалификации юрист. Это все юристы, которые понимали значимость и Конституции, и Конституционного Суда, и, опираясь на их мнение, на их поддержку, сохранен Конституционный Суд, и сейчас мы говорим, что это хранитель, что это защитник нашей Конституции.

Итак, начнем наш разговор. Я попрошу Михаила Алексеевича Митюкова начать диалог с нашими студентами. Посмотрите, как у них горят глаза и как они смотрят на вас. Оправдайте их надежду.

(Аплодисменты в зале.)

М. А. Митюков, главный редактор Журнала конституционного правосудия:

Дорогие друзья!

Конституции 15 лет, но история создания Конституции уже обросла мифами, определенной мифологией, многими неточностями. Хотя процесс этот сложный, и тут точности, видимо, не будет и через 100 лет. Даже те семь книг, материалов Конституционной комиссии, которые здесь имеются, не отражают весь конституционный процесс. Сюда надо прибавить еще 21-й том материалов Конституционного совещания, те пять книг о Конституционной комиссии, которые еще будут созданы, и это будет только верхушка айсберга всей той работы, которая осуществлялась при подготовке Конституции.

Ну а сейчас что? Сегодня я глажу рубашку, чтобы к вам пойти, включаю утюг…

Н. В. Витрук:

Вы сами гладили?

М. А. Митюков:

Конечно!

(Аплодисменты в зале.)

М. А. Митюков:

…включаю утюг, оттуда выскакивает Сергей Михайлович Шахрай, кричит: «Я отец Конституции!» Второй раз двинул утюгом, выскакивает Олег Германович Румянцев: «Нет, я отец Конституции!» Сразу боюсь и выключаю утюг, думаю, еще 1000 человек выскочит, и все они – папы нашей сегодняшней Конституции. Я не берусь оспаривать роль Олега Германовича и Сергея Михайловича, они большую лепту внесли в конституционный процесс, но каждый на разных этапах, в том числе на этапах противоборства.

Конституционный процесс по нынешним демократическим меркам или меркам начала 90-х гг. оказался длительным. Он охватил где-то три с половиной года, хотя намерения были сначала самые «розовые», создать Конституцию и принять ее буквально в течение года. И с точки зрения хронологической, этапной раз работка Конституции прошла несколько периодов.

Сначала этот процесс начался под влиянием демократических преобразований, под влиянием изменения общественного строя, политической системы, под влиянием перестройки, в какой-то мере под влиянием проекта Андрея Сахарова, академика, это имя не надо забывать. Надо сказать, что Конституционная-то комиссия была создана и на союзном съезде. Тогда существовало союзное государство, Союз Советских Социалистических Республик, и это хоть какое-то влияние оказало, хотя некоторые лидеры Конституционной комиссии в то время в упор не замечали Советский Союз, говорили больше о суверенитете Российской Федерации.

Конституционная комиссия в России была создана еще 16 июня 1990 г. Вошло в нее 102 народных депутата Российской Федерации. Значительно были представлены юристы. Это, пожалуй, впервые в конституционном процессе нашего государства, если можно считать за конституционный процесс предыдущие десятилетия. Но процесс в Конституционной комиссии, творческий процесс получил большую оппозицию, большое непонимание некоторых политических кругов, в какой-то мере из-за политического противостояния, в какой-то мере – на мой взгляд, коллеги могут со мной не согласиться – из-за того, что на первом этапе работы Конституционной комиссии не были учтены некоторые исторические моменты развития нашего государства, в том числе национально-государственного строительства, и ряд других вопросов. Один процесс превращения всех наших республик в земли получил ответную реакцию. Противниками проекта, разработанного в Конституционной комиссии, стали все представители национальных республик и автономий. Это в какой-то мере сказалось.

Процесс затянулся в Конституционной комиссии. Параллель но развивался другой, практический, прагматический процесс нивелировки, корректировки Конституции. К этому процессу имеет отношение Комитет по законодательству, который какое-то время возглавлял и я. Те многочисленные поправки в Конституцию, а их за три года было принято более 400, были проведены Комитетом по законодательству. Комитет по законодательству фактически предложил включить в прежнюю, старую Конституцию 1978 года институт президента, институт Конституционного Суда, главу о правах и свободах российских граждан и ряд других вполне демократических моментов, которые украсили потом будущую Конституцию 1993 г. Надо сказать, что в этом вопросе, естественно, комитет работал в полном контакте с Конституционной комиссией, и многие предложения были претворены из проекта, из тех проектов, их было несколько в течение нескольких лет, в Конституции 1978 г.

Этот процесс, казалось бы, на первый взгляд, весьма демократический, такой диалектический, реформистский, однако он привел к тому, что в Конституцию оказались заложены крупные противоречия, особенно между принципом полновластия представительных органов власти и принципом разделения властей. Это, в свою очередь, осложненное непростыми отношениями парламента и президента, уже избранного Бориса Николаевича Ельцина, привело к крупному политическому конфликту. Я, может быть, упрощенно излагаю эту схему, мои коллеги больше к политологии имеют вкус, они меня поправят, если я в чем-то не прав. Я догматическую юридическую схему вам излагаю. Это привело к сентябрьско-октябрьским событиям, которые кончились малой кровью, к счастью. Но процесс конституционный забуксовал, и решено было подготовить и принять Конституцию иным способом, поскольку Съезд народных депутатов вряд ли мог ее принять. И еще начиная с 1992 г. в различных недрах, в том числе недрах бюрократических структур и в близких к президенту, стали разрабатываться проекты Конституции. Их было несколько разработано. Это взломало конституционный, если можно выразиться, покой. Шахрай разработал еще в 1992 г. «нулевой проект» Конституции, потом появились в 1993 г. проекты Алексеева, Собчака, Хохлова и других, появились проекты РДДР, проект фонда «Реформа» и, наверное, я мог бы назвать еще несколько проектов. Издано по этому вопросу два тома альтернативных проектов Конституции. Вот сколько появилось уже авторов практически к тем 102 авторам, к которым можно условно отнести Конституционную комиссию.

Как создавалось Конституционное совещание – об этом, на верное, больше знает Михаил Александрович, но я знаю, что президент советовался дважды с юристами в апреле. На одном из этих советов присутствовал и я, обсуждались проблемы именно подготовки проекта и вопросы организационного характера. Тут вопрос задает одна девочка: принятие Конституции тем способом, каким она была принята, насколько легитимным был с точки зрения Конституции 1978 г.? Естественно, не вписывался этот процесс в Конституцию 1978 г. Но мы не первые, когда разрабатывались и принимались конституции, не вписывающиеся в процесс официальный. Вспомните Францию 1958 г. Вспомните моменты, как создавались первые конституции Чехословакии, Польши, там тоже учредительных собраний не было, в начале ХХ в. Шел вопрос, собирать ли конституционное собрание, а что это такое – неизвестно, и была выбрана самая осторожная формула – Конституционное совещание на основе представительства разных политических сил, разных ветвей власти, представителей товаропроизводителей, конфессий и т. д.

Сейчас уже мифологией оброс вопрос, сколько участников Конституционного совещания. В некоторых книгах серьезных авторов встречается цифра 250 участников…

Н. В. Витрук:

Это техническая ошибка.

М. А. Митюков:

…Конституционного совещания. Я хочу сказать, что участников Конституционного совещания было не менее 765, и то осторожно, не менее.

В работе Конституционного совещания можно увидеть несколько страт. Это страта политическая, участие политических деятелей. Это страта доктринально-экспертная. В качестве членов Конституционного совещания были признаны многие эксперты, особенно субъектов Российской Федерации, крупные ученые. И так называемая бюрократическая страта, это «за занавесом» – разного рода оперативные комиссии обобщения, анализа, доработки и прочие. Вот три такие можно было увидеть страты.

Н. В. Витрук:

Страта – это, наверное, слой?

М. А. Митюков:

Так я знаю, что в Российской академии правосудия давно знают это слово.

Обросло мифологией, сколько поправок было внесено в Конституционное совещание. 50 000 называют. А я вам скажу, что на 4 июня было 2000 поправок, в промежуток между 4 июня и 12 июля – 5000 поправок плюс 500 поправок, высказанных участниками Конституционного совещания. У меня где-то есть цифра, сколько от 12 июля до начала ноября было, но цифра не большая. Я ее подзабыл из-за того же атеросклероза, на который Николай Васильевич ссылается…

Н. В. Витрук:

Это нас оправдывает.

М. А. Митюков:

Да, оправдывает. Но 50 000 – это, конечно, мифологическая цифра.

Конституционное совещание работало в пленарных заседаниях, когда все участвовали, пять было заседаний пленарных. Потом было создано пять групп, состоялось 63 заседания этих пяти групп, затем существовала оперативная комиссия, комиссия по доработке, Филатовым возглавляемая, которая сводила концы с концами, как говорится. Затем были придуманы такие формы: три группы включили в общественную палату, одну группу – в государственную палату, они завершали работу над проектом Конституции. И самое последнее выступление в Государственной палате Конституционного совещания – это был мой доклад о результатах доработки проекта Конституции Российской Федерации. Он в 19-м или 20-м томе Конституционного совещания помещен.

Все, наверное, видели по телевидению, что окончательный аккорд в Конституцию поставил Борис Николаевич Ельцин. Нам три дня подряд Сергей Михайлович показывал по телевидению те правки, которые внесены в проект Конституции рукой Бориса Николаевича, эти правки в 20-м томе вы можете увидеть. А кто пожелает, по телевидению не видел, в перерыве подойдет, посмотрит здесь у меня. Три правки назову я: он уменьшил число конституционных судей – с 21 до 19 (спор шел, ему Сергей Александрович доказывал, что 21 – это хорошо, мы создадим три палаты, будет больше пропускная способность в Конституционном Суде, но у Бориса Николаевича – характер, он хотел 21 на 18 исправить, и сказал: «Ладно, пусть будет ни по-твоему, Сергей Александрович, ни по-моему», и на 19 исправил). Дальше он добавил свои полномочия: «Председательствует на заседаниях Правительства Российской Федерации». Дальше. В той статье, где формируется Совет Федерации, было написано: «Совет Федерации формируется по два представителя от каждого субъекта». Он после этого поставил двоеточие и написал своей рукой: «По одному от законодательной власти и исполнительной»… Я не дословно, тут можно прочитать, как. И еще внес ряд правок своей рукой. Все эти правки народу объявлены в 20-м томе. Но, правда, народ не очень читает эти материалы Конституционного совещания, они изданы малым тиражом, и их трудно…

Н. В. Витрук:

Михаил Алексеевич, а вот в этих 20 томах…

М. А. Митюков:

Со справочным 21.

Н. В. Витрук:

Да, 21. Какие, и пленарные заседания, и вот этих групп?

М. А. Митюков:

Здесь и пленарные, и групп. И есть протоколы комиссии конституционного арбитража.

Н. В. Витрук:

Да, тоже еще такой был орган.

М. А. Митюков:

Об этом расскажет, наверное, мой аспирант Станских Станислав, который досконально изучил проблему комиссии конституционного арбитража, поэтому я боюсь тут быть неточным. Когда аспирант начнет поправлять научного руководителя, не хорошо.

Конституция, естественно, не могла быть принята ни Съездом народных депутатов, ни предложена Верховным Советом этому съезду, и был избран путь народного голосования по Конституции. Естественно, это голосование происходило в такой ситуации по указу президента. Само собой разумеется, итоги голосования подводились не по законодательству о референдуме, которое существовало, а по тем основаниям, которые указаны в указе президента. Эти основания сейчас названы в действующей Конституции. Конституция была принята на референдуме незначительным большинством голосов.

Конституция действует 15 лет. Этот факт говорит уже о ее легитимности. Я вспоминаю первую Государственную Думу, избранную в 1993 г., в декабре. Я оказался депутатом этой Государственной Думы и был избран первым заместителем Председателя Государственной Думы Российской Федерации тогда. Сижу на подиуме, а есть Сергей Николаевич Бабурин, известный оппозиционер, он выступал против проекта Конституции, вынесенной на референдум. Он из нашей ученой братии сейчас, он доктор юридических наук, ректор университета, и тогда он все донимал меня вопросами. И вот он встает, не Рыбкину задает вопрос, председателю Государственной Думы, а Митюкову: «Скажи, Михаил Алексеевич, легитимна наша Конституция или нет»? Я говорю: «Сергей Николаевич, дорогой, поскольку я сейчас в этом зале перед своими очами вижу вас, избранного депутатом Государственной Думы в полном соответствии с указами и законом, то Конституция легитимна!»

(Аплодисменты в зале.)

Почему я на это внимание обращаю, тут вопрос тоже одной студентки о легитимности Конституции. Сейчас вопрос легитимности Конституции – это уже вопрос истории. Сама история распорядилась так, что Конституция легитимна. Сейчас уже спорят, насколько целесообразны те поправки в эту Конституцию, которые вносятся. То есть акцент сместился в другую область. На этом хотел бы закончить, а то я уморил уже вас.

Н. В. Витрук:

Спасибо большое, очень интересно.

(Аплодисменты в зале.)

Мы все услышали, какие большие должности занимал Михаил Алексеевич, мы все рады общению с ним…

М. А. Митюков:

Когда он без должностей уже.

(Аплодисменты в зале.)

Н. В. Витрук:

Михаил Алексеевич, самую высшую должность мы с вами занимаем, находясь в отставке, на пенсии. Мы с вами самые свободные люди, так что не надо прибедняться.

Я хотел бы еще сказать, что на Всероссийской конференции, которая проходила в Кремлевском дворце съездов… Кстати, на эту конференцию были приглашены все видные юристы, политическая элита, депутаты, члены Совета Федерации присутствовали, очень представительная была конференция. Она, конечно, носила официальный характер, это ясно, но были и интересные выступления, в том числе и критического плана. И вот на этой конференции президент объявил, что ряд лиц, участвовавших в подготовке Конституции, награждает Почетной грамотой Президента. И в этом списке я с удовольствием читаю, что такую грамоту получит и Михаил Алексеевич Митюков.

(Аплодисменты в зале.)

М. А. Митюков:

Я поздравляю взаимно, потому что…

Н. В. Витрук:

Я не президент, но я жму ему руку.

М. А. Митюков:

В числе первых по алфавиту там Витрук Николай Васильевич.

(Аплодисменты в зале.)

Н. В. Витрук:

Идем дальше. Я очень благодарен, что к нам пришел Леонид Борисович Волков. Я думаю, что он о себе расскажет и поделится своими впечатлениями об этом процессе, конституционном процессе.

Л. Б. Волков, руководитель представительства Фонда конституционных реформ в Германии, заместитель главного редактора журнала «Конституционный вестник»:

Во-первых, я, в свою очередь, благодарен за то, что меня пригласили в эту очень молодую и в этом смысле особо приятную аудиторию.

Я, в отличие от Михаила Алексеевича, никаких высоких должностей в этом государстве не занимал, кроме только того, что был народным депутатом, избранным действительно в конкурентной борьбе серьезной достаточно демократическим путем. Ну, и кроме того, я сам себя считаю и монстром эпохи, и монстром в какой-то мере конституционного действа, поскольку находился в этом процессе, можно сказать, с самого начала, начиная с Декларации о государственном суверенитете России. В продвижении идеи и связанной с этим избранием Ельцина, боюсь, что я принял самое что ни на есть активное участие. И до конца, вплоть до Конституционного совещания, в котором я тоже участвовал. Но в общем-то дело не в этом. Вот я оглядываюсь окрест себя, и мне приятно, что столько много молодых заинтересованных лиц избрали своей профессией правосудие, юриспруденцию. Разумеется, это не значит, что до конца жизни все вы будете заниматься тем же самым. Наверное, пути разойдутся, и кто-то из вас станет прокурорами и судьями, кто-то – юрисконсультами, адвокатами и так далее, а кто-то будет заниматься академической деятельностью, тем, что называется научной работой.

Мне довелось сейчас, в декабре, поучаствовать примерно в десятке конференций, более узких, более широких, в которых обсуждалась тема Конституции не только на юбилейном фоне, но и по существу. Это обсуждение можно разделить, разбить на две грани. Одна – Конституция действует, с ограничениями, с оговорками она действует, и за нее надо держаться. Кстати, самые радикальные формулировки высказал действительно президент Медведев, который, как когда-то предполагали наши коллеги еще в рабочей группе Конституционной комиссии в самом начале, где-то в октябре-ноябре 1990 г. это – Конституция на века. Он так и сказал, что эта Конституция навсегда или, во всяком случае, на долгие-долгие годы. В то же время значительная часть серьезных ученых, не говоря уже о более широкой публике, скажем так, говорит, что Конституция на самом деле не действует.

Меня называют некоторые мои коллеги конституционным романтиком, потому что я действительно считал и считаю, что Конституция – это основа не государства, а это основа того, что стоит над государством, что это основа права, основа господства права, права, которое иногда может стать даже выше закона. Это не очень привычная для нашей даже академической среды (под нашей я имею в виду российскую) конструкция. Но она тем не менее существует, и в этом смысле я представляю себя как конституционного романтика. А вы уже, наверное, будете в своей жизни, в практике по-разному относиться к этой идее.

Михаил Алексеевич довольно много и интересно рассказал о конституционном процессе, и действительно Конституция, которую мы сегодня имеем, рождалась в борьбе. Я один из участников этой борьбы, и должен вам сказать, что я вспоминаю это время как хорошее время в отличие от того, что я вижу и слышу в средствах массовой информации, и не только в средствах массовой информации, где говорится, что это было плохое время. Плохое, потому что оно было, как говорят, турбулентным, было не все стабильно, не все устойчиво. Но когда это говорится, я невольно вспоминаю знаменитую серию картин великого Гойи, которая называлась «Сон разума рождает чудовищ». Борьба за Конституцию, так же как и борьба за господство права и за демократию, была на самом деле борьбой за разум. Когда разум спит, то рождаются чудовища. Это великолепно показал Гойя. Очень советую тем, кто не видел, хотя бы репродукции, с ними познакомиться.

Теперь, переходя более конкретно к истории конституционного процесса, я мог бы добавить что-то к тому, что рассказал уже Михаил Алексеевич. Я абсолютно согласен с ним в том смысле, что эта Конституция автора на самом деле не имеет. И притязания разных людей и средств массовой информации объявить, это Конституция Алексеева, Конституция Шахрая, тем более Конституция Собчака и так далее, почти не имеют основания. Это коллективный продукт. Я не хочу сказать, что это продукт 1000, так сказать, людей, даже 700 людей, хотя кто то, может быть, не сколько букв или несколько слов пытался изменить в Конституции. Это коллективный продукт относительно небольшого количества людей, но, во всяком случае, и не двух – трех человек. Другое дело, что одним из инициаторов и действительно мотором конституционного процесса, не самого текста Конституции, а конституционного процесса я не могу не назвать Олега Румянцева. Я всегда это делаю, несмотря на то, что в те трудные времена мы с Олегом оказались по разные стороны баррикад. Он сидел в Белом доме, в то время как я находился в Кремле. Я поддерживал Ельцина, он поддерживал, так сказать, другую команду. Но история должна быть честной, в том числе история Конституции. И действительно, огромную роль в продвижении конституционного процесса, особенно на его начальной стадии, сыграл Олег Германович. И сегодня это удивительно, но он ее продолжает. В частности, эти тома… Здесь нет нашего издания почему-то, жаль, что его здесь нет, «Конституционный вестник»…

Н. В. Витрук:

Уже разобрали.

Л. Б. Волков:

А, разобрали уже?

М. А. Митюков:

Он легче этих томов, его в первую очередь.

Л. Б. Волков:

Ну хорошо. Тем более. Поэтому мне бы хотелось, чтобы это имя сохранилось в истории как имя одного из не отцов Конституции, но отцов молодых, причем очень, можно сказать, юных отцов конституционного процесса, потому что когда все это начиналось, Олегу Румянцеву было всего 27–28 лет.

Если кто-то из вас в будущем заинтересуется все-таки историей Конституции и академической деятельностью в этом направлении, то я очень посоветовал бы заняться тем, что называется текстологическим исследованием прохождения проектов Конституции. Тогда, быть может, вы увидите и покажете нам, как постепенно из одного проекта формулировки переходили в другие проекты, и в результате возникало это строение Конституции. При этом часть из них становилась лучше, часть, возможно, становилась хуже, но тогда будет действительно видно, как содержательно рождалась Конституция. А за этим содержанием будут возникать и какие-то конкретные имена.

С моей точки зрения, в конечном счете обозначились два конкурирующих крупных проекта. Это так называемый проект Конституционной комиссии, или проект Верховного Совета, или парламентский проект, и так называемый президентский проект, авторство которого атрибутируют Алексееву, Шахраю и Собчаку. Но на самом деле даже беглый просмотр многих формулировок покажет, что значительная часть из них восходит к самым первоначальным проектам, которые наша рабочая группа Конституционной комиссии составляла еще в Архангельском в 1990 г. Тем не менее между этими двумя проектами было несколько принципиальных различий. И главное различие состояло в трактовке разделения властей и самой конструкции центральной власти. Это одно главное различие, и второе – это, о чем уже частично говорил Михаил Алексеевич, федеративное устройство, потому что столкнулись концепции так называемой конституционной федерации, когда субъекты Федерации, права, территория и прочее, субъектов Федерации определяется Конституцией, и договорной федерации, когда сама федерация образуется на основе договоров субъектов Федерации с центральной властью. Победил в конечном счете вариант конституционной федерации, хотя, по-моему, еще до сих пор некоторые договоры, заключенные автономиями с центральной властью, не утратили, формально по крайней мере, силу.

Расхождения состояли и в том, насколько больше или насколько меньше в Конституции присутствует так называемый парламентаризм, какую роль играет парламент в соотношении с правительством и президентом. То есть конструкция самой власти центральной.

Должен вам сказать, что когда начиналась работа над Конституцией, еще раз повторяю, это было в октябре-ноябре 1990 г., представляете себе? Более 18 лет тому назад. Тогда лично я был противником принятия Конституции на века. И мое первое выступление состояло в том, что мы принимаем уже Декларацию о государственном суверенитете, давайте примем еще три декларации, которые определят направления деятельности нарождающегося, по сути дела, Российского государства, Российской Федерации, в социально-экономической сфере и в некоторых других, и примем органические законы так называемые, которые определят структуру власти и которые проще принять и потом будет легче корректировать. Но со мной не согласились, потому что доминировало, Михаил Алексеевич, настроение у большинства участников этой рабочей группы: давайте принимать Конституцию на века, и причем не хуже американской. Не то чтобы копировать американскую Конституцию, но чтобы Конституция России была такой же прочной и чтобы она была не хуже американской. Понятно было, что сделать это за год, а тем более подготовить проект за несколько недель и даже месяцев – это нереально. Но тем не менее энтузиазм был очень большой. Там все оказались романтиками. Вот такой романтический проект и был принят.

Но как ни странно, значительная часть того, что было разработано в этом проекте, потом с какими-то коррективами пошла, пошла, пошла, пошла, так сказать, по всем остальным проектам. Над, скажем, разделом «Права граждан» работали очень солидные люди, которые неплохо разработали этот проект, и я не вижу особых отличий в действующей Конституции в этом разделе по сравнению с тем, что было наработано в первых проектах. Там есть, конечно, ряд деталей, особенно в том, что касается социально-экономической сферы. Тем не менее основа была разработана, а участвовали в этом такие люди, как известный правозащитник Ковалев Сергей Адамович, тоже народный депутат, как Борис Золотухин, в то время тоже депутат и один из активных не только правозащитников, один из известных адвокатов, и т. д. Также сама конструкция власти была разработана достаточно взвешенно. В частности, мы с депутатом Шейнисом (вам это имя тоже о чем-то говорит) были ответственны за этот раздел, за разделы «Президент», «Парламент», «Избирательная система». И, в частности, тогда в «Конституционном вестнике» мы выступали, я выступал со статьей «Сильный парламент, сильное правительство, сильный президент», то есть действительное разделение властей и действительный баланс, а значит, движение всегда к компромиссу, причем к компромиссу исходя не из интересов самих этих властей, а исходя из интересов общества, потому что общество – это конкурентная среда, вы-то это уже чувствуете, я не сомневаюсь в этом. Естественно, что когда различные социальные группы конкурируют, то это должно находить отражение в конкуренции власти, и весь смысл разделения властей и относительная сила каждой ветви власти заключается в том, что в конечном счете они должны приходить к компромиссу с учетом интересов общества. При этом каждая ветвь власти, начиная с представительной, законодательной и кончая судебной, должна быть достаточно сильной. Вот такая была идея. По сравнению с этой идеей, которая более или менее прошла через все стадии конституционного процесса на парламентском уровне, на уровне Съезда народных депутатов и Верховного Совета, так называемый президентский проект, конечно, был более жестким и усиливал власть президента. Тем не менее я не могу согласиться с тем, как считают многие, что это был проект чуть ли не монархический, что это был проект, который предоставлял президенту настолько много власти в тот момент, что вся конструкция уже не действовала. На тот момент конструкция действовала. Другое дело, что произошло потом.

Я хотел бы, резюмируя все это, обратить ваше внимание только на несколько моментов. Одним из важных положений, которые вошли в самые первые разработки Конституции и остались до конца, было положение, что Конституция есть закон прямого действия. Конституции советского времени не рассматривались как закон прямого действия, а рассматривались как основа для другого законодательства. Непосредственно на Конституцию в судах советского времени ссылаться было нельзя. Закон прямого действия означает, что любой суд, любой гражданин имеет право непосредственно апеллировать к Конституции. Не всегда это удается реально осуществить, но мне хотелось бы, чтобы это крепко запомнилось в будущей правосудной деятельности. И второе. Конституция может и должна просуществовать долго, и то, что разные стороны при разном отношении к Конституции все-таки стремятся сохранить ее, говорит о том, что она все-таки действует, что она в большой степени нужна всем. Но особенность этой Конституции заключается в том, что она все-таки не прошла через народное сознание. Она и не могла по тем обстоятельствам пройти через сознание народа, как это бы случилось, если бы действовало учредительное собрание, законодательное собрание, были бы выборы, и т. д., и т. д. Поэтому я думаю, что когда-нибудь это состоится. Тогда вам, наверное, вашему поколению предстоит решать, какую все-таки конструкцию Конституции вы предпочтете – Конституцию, в которой будет действовать заложенный нами изначально принцип разделения властей, реальной многопартийности, реальной свободы, или Конституцию, которая будет сохранять стабильность, будет содействовать сохранению стабильности, но за счет существенных ограничений этих показателей.

Пожалуй, на этом я поставлю точку.

(Аплодисменты в зале.)

Н. В. Витрук:

Леонид Борисович, большое спасибо вам. Интересно. Вот я прихожу к выводу, что мало еще знают об истории…

Л. Б. Волков:

Одну секунду. Если позволите, я еще одно слово добавлю, я пропустил. Я еще хотел поддержать и вас, и вас, Михаил Алексеевич, в отношении этих томов. Я рад, что они лежат на столах, это действительно исключительной ценности документальное издание, которое, особенно для тех, кто будет заниматься историей в будущем, просто окажется необходимым. Спасибо. Извините.

Н. В. Витрук:

Еще раз поблагодарим.

(Аплодисменты в зале.)

А сейчас попросим высказаться профессора Михаила Александровича Краснова. Я уже частично говорил, какое место он занимал в нашей государственной системе, но он сам о себе скажет и поделится своими мыслями по обсуждаемой теме.

(Аплодисменты в зале.)

М. А. Краснов, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Государственного университета – Высшей школы экономики:

Спасибо.

Мой друг как-то предложил радикально очистить МВД, систему милицейскую. Каким образом? Он говорит: «Надо резко объявить о резком понижении зарплаты. Кто уйдет, тот честный милиционер. А потом оставшихся можно будет уволить». Вот и я думаю, если продолжать мысль про отцов Конституции так называемых, может быть, тот же примерно критерий применить. Если (я так думаю) президент бы сказал, что мы вынуждены жить по этой плохой проклятой Конституции, но вообще в ближайшее время мы ее изменим, я посмотрел бы, сколько отцов оказались бы при этих условиях. Тогда, наверное, можно было бы сказать, кто конкретно принимал участие в написании Конституции.

Я согласен, безусловно, с моими коллегами, невозможно это, конечно же, сказать. Но, Леонид Борисович, тем не менее кто-то сказал первый «мяу»? Кто-то написал, что называется, «рыбу»? Были все-таки такие люди. Я к таким людям не отношусь. Когда журналисты начинают мне задавать вопросы и говорить: «Вот вы как один из разработчиков…», я говорю: «Я не один из разработчиков, я вообще не разработчик». Иногда, знаете, говорят, что рядом не стоял. Рядом я стоял. Что называется, рядом.

(Аплодисменты в зале.)

Каким образом? Три моих прикосновения к тексту Конституции было. Даже не к тексту, а к процессу разработки Конституции.

Первый раз. Я работал в начале 90-х гг. заведующим сектором муниципального права в Институте государства и права Академии наук, ИГП РАН нынешний. Это тоже забавно, потому что был сектор местных советов, а естественно, он стал сектором муниципального права. И тогда меня просто дирекция института делегировала в руки Румянцева в то же самое Архангельское. Это, если кто не знает, правительственная резиденция, там сейчас отдыхают, и раньше отдыхали, и давно уже высшие сановники. И там есть такая дача на этой территории, в общем-то достаточно большая дача. И туда я один раз попал вместе, по-моему, с двумя чиновниками из Минюста. Не помню, какой это вариант был, совершенно не помню, но что-то мы там правили.

Еще одно прикосновение было уже в 1993 г. Это была весна, я выходил на защиту докторской. И тут как раз Батурин, Юрий Михайлович Батурин, который уже был известен в Администрации Президента… Это, кстати, вам тоже, может быть, будет интересно. Некоторые как карьеру выстраивают, те, кто хотят в политике быть. Они начинают искать ходы, как бы проникнуть то ли в Администрацию Президента, то ли в правительство, то ли в другой аппарат какой-то. Вы знаете, может быть, это не во всякое время бывает, но то время, начало 90 х, оно тем, на мой взгляд, хорошо, что само выталкивало активных и умных людей. И про Батурина узнали спичрайтеры президентские во главе с Людмилой Пихоей и пригласили его. Сначала они пригласили его писать какие-то документы президенту, а потом президент, увидев, что Батурин нормальный, хороший человек, пригласил его помощником у себя работать.

И вот тогда Юрий Михайлович Батурин ко мне обратился, говорит: «Не хочешь ли ты пойти со мной работать в Кремль моим помощником?» То есть я не сразу стал помощником президента, я был помощником помощника, т. е. референтом помощника президента. Помощником я стал уже в 1995 г.

Когда диссертацию напишешь, наступает некая пустота, которую надо было чем-то занимать. А плюс к этому я видел, что назревают очень серьезные события. Сейчас трудно передать эту атмосферу. Сейчас совершенно покойная атмосфера, только что экономический кризис, а в политической – все чисто, гладко. А тогда тучи сходились. И я для себя давно выбрал, что я буду на стороне реформ.

Еще до этого мне позвонили от имени рабочей группы Коммунистической партии Российской Федерации и говорят: «Не хотели бы вы поучаствовать в написании Конституции?» Я говорю: «Вы знаете, я ваш идейный противник». И мне очень интересно, как люди иногда смотрят на юристов. Мне говорят: «Вы же специалист, при чем здесь ваши политические взгляды»? Понимаете, ведь речь шла о Конституции, т. е. о концентрированно политическом документе, хотя и в юридической форме. Вот до сих пор на юристов так смотрят (юристы сами иногда, кстати, виноваты) – как на людей, которые могут написать все. Это очень обидно, потому что юристы могут, и я надеюсь, большинства вас это касается, все-таки и идеи какие-то выдвигать или, во всяком случае, быть приверженцами каких то взглядов.

О третьем прикосновении. Вообще, я вас адресую еще к одной жутко интересной книжке. Батурин в целом жутко (извините за это слово, все время жутко, жутко), очень интересный человек. Он физик по первому образованию, и военное образование у него есть, он постоянно учится. Я бы его назвал даже гениальным человеком, он очень своеобразный человек, необычный человек, и он издал недавно, в этом году, книжку «Конституционные этюды». Там он в основном собрал статьи разных лет, но он их немножечко переработал. Это настоящая история. Он держал руку на пульсе. Он один из авторов, собственно говоря. Хотя Михаил Алексеевич может меня поправить, но мне так кажется, что, во всяком случае, он вложил в уши Борису Николаевичу идею Конституционного совещания, контроверзу Конституционной комиссии.

Для того чтобы меня «попробовать», да и в общем-то помощь нужна была, он меня еще до моего прихода в Кремль привлек к работе Конституционного совещания, сначала тоже в рабочей группе, где мы писали речь президенту вместе со спичрайтерами, а потом я и непосредственно участвовал в Конституционном совещании. Я попал, естественно, в секцию местного самоуправления. И тем, что я там сказал, я до сих пор горд, хотя это и не прошло. То есть мое участие в самом тексте Конституции нулевое, ни одной буквы я там не поменял, но к процессу имел отношение.

Может быть, вам знакома эта проблема. Дело в том, что ст. 12 Конституции говорит, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Я-то понимал, о чем идет речь, но я очень боялся, и мои опасения потом оправдались, что многие люди будут буквально воспринимать эту конституционную норму (это, кстати, о конституционном романтизме, как он сказался). Будут так воспринимать конституционную норму: мы, с одной стороны, имеем власть, а с другой – государство пусть к нам вообще никакого отношения не имеет. Так говорили многие деятели местного самоуправления в 90 е гг. Кстати говоря, это был аргумент против муниципальной милиции, аргумент уже не местного самоуправления, а МВД и представителей МВД. Они говорили: «Да, в Конституции записано, что функция охраны общественного порядка – это вопрос местного значения, пожалуйста, охраняйте, дружины пусть местное самоуправление образуют, но это не муниципальная милиция».

Как бы то ни было, меня там осек (я как сейчас помню, потом мы с ним достаточно хорошо ладили, дружили, он был потом первый помощник президента) Юрий Федорович Яров. Он был депутатом от Ленинградской области, достаточно номенклатурный человек. Я не помню, какой аргумент пресек, но сказал, что это неправильно, оставим, как есть. Вот, собственно говоря, все мое участие в Конституционном совещании.

Мне дали перед нашей встречей список награжденных. Тут есть много людей, которые действительно реально принимали участие в разработке Конституции, и уж во всяком случае, в конституционном процессе, и двоих вы видите перед собой. Но тут нет массы людей. Тот же Леонид Борисович Волков, нет его. Нет Батурина, нет самого Шахрая, в конце концов. Ах, он орден, поэтому он Почетную грамоту не… Понятно, хорошо. Я рад за Шахрая.

(Аплодисменты в зале.)

Нет Елены Борисовны Абросимовой.

М. А. Митюков:

Она писала нулевой проект. Кто писал для Шахрая, сюда не попал.

М. А. Краснов:

Нет Мамута, нет Кикотя, нет того же Ковалева, о котором вы говорили, но он, понятно, пятая колонна, и т. д. Это неприятно. И это, между прочим, тоже иллюстрация того состояния, в которое мы попали. Со мной Михаил Алексеевич все время спорит, я-то стал уже лет 10 как минимум достаточно жестким критиком Конституции, и когда настанет время ответов на вопросы, я объясню почему, тут как раз есть один вопрос на эту тему.

Чем закончить свое спонтанное выступление? Возвращаясь к списку награжденных, вспоминаю один из анекдотических случаев. Я вообще сейчас ощущаю… Вам не знаком институт встречи со старыми большевиками, а мы по возрасту застали этот институт, встречались с теми, кто видел Ленина. Вообще преемственность – это хорошо, вы потом будете рассказывать…

(Аплодисменты в зале.)

…своим внукам и детям, что вы видели живых ну не разработчиков, а хотя бы тех, кто видел Ельцина, кто видел Хасбулатова и т. д., и т. д.

Так вот, был такой анекдотический случай, я о нем вспомнил в связи с этим списком. Михаил Алексеевич, наверное, больше знает, потому что вы как раз сидели, когда началось Конституционное совещание, 4 или 5 июня, на пленарном заседании. Туда попал человек, замечательный на самом деле, такой пассионарный, такой ярый антиельцинист. Я имею в виду Слободкина. Эта фамилия вам уже ничего не говорит…

М. А. Митюков:

Его ботинок в Музее революции.

М. А. Краснов:

А почему ботинок, вы знаете? А потому что его охранники выносили, и когда его выносили, он потерял ботинок. Кстати, к вопросу, как выводят из мероприятий, где президент присутствует, к вопросу о недавнем выводе Доброхотова. Но видите, уже культурно вывели этого молодого человека…

Н. В. Витрук:

Культура повышается.

М. А. Краснов:

В ФСО культура повышается. И последнее…

Н. В. Витрук:

А Чубайс действительно был причастен тоже к…

М. А. Краснов:

Ну, вы знаете, отец приватизации по определению должен быть причастен.

Н. В. Витрук:

Вклад в создание демократических основ.

М. А. Краснов:

Закончить я хочу следующим, опять-таки вспомнив советское время. Это были совершенно кондовые, застойные 70-е гг., и по воскресеньям была программа «Международная панорама», где наши журналисты, окончившие МИМО (тогда он был привилегированным вузом, очень многие дети номенклатуры шли туда), рвались работать на Запад и уже оттуда, естественно, ругали буржуазный строй и тамошние порядки. У меня остался в памяти один эпизод, потому что он связан с Конституцией.

Наш журналист международник берет интервью у немецких школьников. Зашел на территорию школы и берет у них интервью. Я не помню, о чем речь, но на что-то школьники жаловались. И тут вдруг подходит (для нас это сейчас обыденная вещь, но тогда это для меня было действительно антиэстетично) директор школы и загораживает пятерней камеру. И возмущается не наш журналист. Возмущаются немецкие школьники. Они говорят этому директору: «Вы нарушаете наши конституционные права!» Я в 1972-м уже окончил юрфак МГУ, и я понимал, что такое в общем-то Конституция там. Но мне было так странно, что они, наши цензоры, не понимают, какой сюжет пропустили. Ведь когда люди апеллируют к Конституции как к живому, действующему документу, это великая вещь. Мы с вами не будем наверняка. Вот вы выйдете, и у вас милиционер ни с того ни с сего потребует документы, а еще, того хуже, поведет в отделение. Явно вы не будете апеллировать к Конституции. Вот над этим нам надо задумываться. Спасибо.

(Аплодисменты в зале.)

Н. В. Витрук:

Мы попросим сейчас Станислава Николаевича высказаться. Я где-то уже слушал Ваше выступление, Вы говорили о конституционном арбитраже в рамках Конституционного совещания. Может быть, скажете несколько слов об этом? Или пошире тему?

С. Н. Станких, аспирант Томского государственного университета:

(…)

Здесь можно рассказать момент очень кратко, на что не всегда, к сожалению, обращается внимание. Дело в том, что в подготовке Конституции Российской Федерации участвовало значительное число иностранных экспертов и консультантов. Как раз Николай Васильевич Витрук был одним из игроков, одним из носителей взаимодействия с международным экспертным сообществом в этой части, потому что в качестве ассоциированного члена представлял в Венецианской комиссии Совета Европы проект Конституции. Но у нас уже много мифов с этим связано. Например, при обсуждении поправок в Конституцию осенью 2008 г. Жириновский, выступая на пленарном заседании, сказал буквально следующее. Он рассказывал депутатам историю, как якобы появились сроки президентских полномочий – 4 плюс 4. «Почему вы не говорите залу, что поехали в Америку представители демократов наших, Шейнис, от коммунистов – Лукьянов, кто еще там был? И списали просто-напросто, как дети, первоклассники сроки с чужой Конституции, в том числе всю ее преамбулу, в том числе все остальные полномочия. У нас копия американской Конституции. Чего вы молчите об этом? Что, это авторы здесь разработали Конституцию? Нет, они выезжали в США. И объясните всем, кто выступает по поводу сроков, что эти сроки взяты с американской Конституции. Брали оттуда всю суть вопроса, в том числе автоматически писали эти сроки, которые совершенно для нас не годятся». И вот такие мифы, о чем говорил в самом начале Михаил Алексеевич, с каждым годом тиражируются, создаются и обрастают новыми какими-то подробностями. На самом деле вы часто можете услышать, что наша Конституция, когда готовилась, списывалась с французской Конституции, или с немецкой, или с американской. Или по аналогии с тем, как американские консультанты из того же самого Гарварда участвовали и фактически управляли процессом проведения приватизации, то же самое вы можете услышать в отношении конституционного процесса российского в 1990–1993 гг. Вот документы, анализ документов показывает, что это не так и такого никогда не было. Действительно, приезжало очень большое количество экспертов американских, европейских, они активно взаимодействовали с Конституционной комиссией, анализировали проект Конституционного совещания, но не было никакого давления с их стороны, не было никакого преклонения с российской стороны перед ними. Было уважительное взаимодействие, рабочий процесс. На это я и хотел обратить внимание, Николай Васильевич.

Н. В. Витрук:

Спасибо большое. Спасибо.

(Аплодисменты в зале.)

Это пример того…

М. А. Митюков:

Можно одну реплику сказать своему аспиранту, что я летом 1993 г. ездил во Францию, в Национальное собрание, интересовался конституционным процессом. Не списывал, конечно, но интересовался.

Н. В. Витрук:

Но вы не каетесь? Главное, чтобы не каялись.

Это пример того, как молодой человек начинает изучать и видит очень много такого, что не было еще известно широкой общественности, и это его увлекает, и, конечно, он вносит определенный вклад, лепту в построение объективной картины всего конституционного процесса.

Остался только один человек, который еще не высказывался. Это я. Как я был причастен к этому процессу.

Я тоже был участником Конституционного совещания. Принимал участие в какой группе – не помню. Но если почитать вот этот двадцатитомник, то моя фамилия проскальзывает, а Михаил Алексеевич уже цитирует и причисляет меня к той или иной группе, и за это я ему благодарен. Был я и членом конституционного арбитража. Но когда ко мне обратились с просьбой поделиться впечатлениями, то я сказал, что я ничего не помню, что за арбитраж, что я там делал, был ли я на его заседаниях – не помню. А вот то, что я хорошо помню.

Я в это время исполнял обязанности Председателя Конституционного Суда России. Обстановка была, конечно, исключительная. В это время я вдруг узнаю как руководитель, что проходит какое-то совещание в помещении Конституционного Суда, совещание представителей каких то регионов, политических партий, а это нам категорически запрещено законом. Я возмущен, но концов не могу найти. Кто разрешил, почему они там заседают? Или еще: иду по коридору, бегут люди с автоматами.

Тут вообще я в панике. В кого они будут стрелять? Я прошу помощника – а он полковник КГБ, был и такой помощник – говорю: «Ты узнай в своем ведомстве, что это за люди, они, может быть, нас защищать будут, или наоборот?» Или вдруг я вижу: несут какие-то ящики, навынос. Серьезные такие парни с мускулатурой, выносят, выносят, выносят…

М. А. Краснов:

Это октябрь 1993 г.?

Н. В. Витрук:

Все в это же время. Оказывается, там где-то на вершине здания что-то затлело и надо аппаратуру всю вынести оттуда. Какая аппаратура, наверное, вы догадываетесь.

В общем, вот такая атмосфера была. И причастен я был конкретно к следующему. Я в это время представлял Россию в Комиссии Совета Европы «За демократию через право», условно – Венецианская комиссия, она заседает в Венеции. И ведь в то время самый серьезный вопрос – это вопрос легитимности новой будущей Конституции. Почему Конституционное совещание возникло? Потому что это – гарантия решения вопроса легитимности. Почему потом поставили на всеобщее голосование? Это уже абсолютное решение вопроса легитимности. Но, конечно, главное в вопросе легитимности – примет ли общество, будет ли оно жить по этой Конституции. Когда состоялись выборы на основе новой Конституции, уже все стало ясно, что Конституция принята, все политические партии приняли, участвовали. То есть наша Конституция имеет рациональную легитимность. Нельзя искать правовые, какие-то юридические основания легитимности. Вот рациональность, иначе нельзя. И президент использовал в плане легитимности будущей Конституции авторитет Совета Европы. Это использовала и Конституционная комиссия, они начали направлять свой проект. Начали поступать заключения членов этой комиссии, они даже приезжали, но это не вызвало особого интереса у депутатов, поэтому этот процесс прошел незаметно.

Потом появляется президентский проект, и я президентский проект представляю в комиссии. И только начали поступать заключения, 2 или 3, в это время уже появляется третий, окончательный проект, подготовленный Конституционным совещанием. Вот этот проект действительно обсуждался в комиссии всесторонне. И посвящено было несколько заседаний обсуждению этого проекта. Было 10 заключений, 10 экспертов. Это и конституционалисты, ученые, и канадский сенатор, и бывший председатель Конституционного Суда Италии Ла Пергола, это и заместитель председателя парламента Болгарии и т. д., и т. д.

То есть это большие специалисты. Это несомненно. И они, рассмотрев проект, пришли к единодушному мнению, что это проект нормального демократического правового государства. Естественно, они не сравнивали с жизнью в России, они брали только сам текст, и говорят: это современная Конституция современного цивилизованного государства – все. И конечно, тут отпал вопрос об авторитарности, о монархизме и прочее, прочее. Но как специалисты они, конечно, видели, что модель власти индивидуальна. Они подчеркивали, что всякая модель органов власти в каждом государстве индивидуальна. И индивидуальна она и в России. И эта модель строится с учетом мировой практики и традиций, поэтому все в один голос говорили: у вас очень сильный президент. Но это, говорят, наверное, и хорошо для вас. Вы сами потом разберетесь. То есть они всегда говорили, что жизнь, практика покажет, какие модели будут действовать, будут эффективными, а какие придется, может быть, и корректировать.

Или, конечно, для России характерна только федерация, но их удивляло большое количество субъектов. Не понимали, как можно управлять в рамках такого количества субъектов, и много другого интересного.

Отмечали главу вторую о правах и свободах, отмечали прямое действие Конституции, что это достижение, что не в любой другой Конституции современных государств вы можете это обнаружить. То есть видели позитивное в первую очередь. Но об этом можно почитать и в моей работе, и в 11-м томе, справочном томе.

М. А. Митюков:

В 21-м.

Н. В. Витрук:

Я думаю, что эти материалы будут опубликованы в этих сборниках, либо тот, кто заинтересуется, может сделать сам перевод с английского или французского всех этих десяти заключений и других материалов.

Конечно, это не получило широкой огласки в то время. Ельцин в итоговом докладе сослался и поблагодарил работу между народных экспертов, но, конечно, до сознания народных масс это не было доведено.

И в целом еще Конституция не осознана массовым сознанием, а это процесс длительный, это процесс обучения, это процесс воспитания. Я всегда привожу пример. Я был в Вашингтоне, и была экскурсия. Едем. Огромное здание. В Вашингтоне все здания монументальные. Меня поразила лестница, по которой масса шла студентов, школьников в форме, с флагами и т. д. «Что это за здание?» – «Это Государственный архив Соединенных Штатов Америки…» – «А что они там смотрят?» – Как?! Они там смотрят Конституцию Соединенных Штатов Америки! Конституция у них авторская, там есть подписи авторов. А в это время у нас ликвидируют праздничный день 12 декабря. Но зато у нас празднуют Рождество Христово.

М. А. Краснов:

Одно другому не мешает.

Н. В. Витрук:

Да, конечно, не мешает, но когда это в одно время происходит, один праздник ликвидируют, а второй вводят, тогда наводит на мысль. Поэтому воспитание должно быть. Я бы сказал, даже не со школы, а чуть-чуть пораньше. И вообще, всегда руководители, элита должна помнить о формировании конституционно-правового мировоззрения, а не просто правосознания, как мы любим говорить. Мировоззрение надо воспитывать!

(Аплодисменты в зале.)

Вот это право, право, которое находит свое высшее закрепление в Конституции. То есть между правом и Конституцией можно поставить знак тождества, знак равенства. И надо формировать это конституционно-правовое мировоззрение. И тогда не будет странных решений, о которых часто показывают нам, сообщают, пишут. О странных решениях судей или других должностных лиц.

Итак, все выступили, время неумолимо.

Может быть, кто-то задаст вопросы? Тут у нас есть перечень, но их очень много. Очень много. Очень интересные вопросы. На каждый можно, конечно, ответить, и развернуть даже дискуссию можно. На какие-то мы уже ответили.

Иногда говорят, скоротечно процесс шел. Послушав, я прихожу к выводу, что никакой скоротечности не было. И в то же время была потребность быстро создать Конституцию, потому что произошла смена строя, общественного строя, надо было как-то оформлять, и это надо было делать быстро. Требование быстро ты. И в то же время я не считаю, что Конституция разрабатывалась быстро. Или говорят, почему на всенародное обсуждение не поставили? Да потому что это еще бы на год затянулось бы. Но Конституционное совещание довольно таки представительный был орган.

Много вопросов о соотношении Конституции и жизни. Но всегда был разрыв и будет разрыв между Конституцией и жизнью, между законом и жизнью. Но разрыв может быть разным. Какова тенденция этого разрыва? И нельзя переходить определенные критерии, пределы, которые очерчены, установлены Конституцией. По этому вопросу, думаю, Михаил Александрович нам скажет несколько слов. Конституция и жизнь.

(Аплодисменты в зале.)

М. А. Краснов:

Николай Васильевич дал мне слово, потому что он знает, что я жесткий критик Конституции.

Н. В. Витрук:

Я взглянул на последнюю статью, что о ценностях вообще стыдно говорить сейчас, о конституционных ценностях. Да, где-то примерно в таком ключе? Но у нас свобода слова, мнений, убеждений. Все это в Российской академии правосудия.

М. А. Краснов:

То есть если меня вынесут, то только не отсюда.

(Аплодисменты в зале.)

Н. В. Витрук:

Ботинок не потеряете.

М. А. Краснов:

Тут есть вопрос, мне он очень понравился. Это второй курс, хотя есть и первый курс, и четвертый курс, все под одним вопросом: выявились ли за время действия Конституции Российской Федерации какие либо недостатки в ней? Если бы Вы сегодня могли переписать Конституцию, что изменили бы? Это вопрос прямо ко мне, хотя Михаил Алексеевич наверняка захочет после меня взять слово. Потому что мы с ним постоянно спорим. Но я скажу свою позицию.

Не просто недостатки. Для меня это пороки Конституции. Конституция для нас – это нечто цельное. Однако ее можно разделить на две большие части, условно говоря. Первая – то, что Николай Васильевич называет ценностями. Это первая глава, где основы конституционного строя, ради чего мы, собственно, все это затевали, куда мы идем, к чему стремимся – это идеалы. И это, естественно, вторая глава. Конечно, ценности раскиданы и в других главах, но вот эти две главы, я бы сказал, экзистенциальны, то есть, собственно, это наша жизнь. Но почему мы видим (во всяком случае, внимательные люди могут это заметить), что реальная жизнь больше всего отличается именно от этих глав? И разделения властей нет, а уж права наши – как-то сейчас смешно об этом и говорить. Притом что с третьей по восьмую главы, да и девятую, наверное, особенно никто не нарушает. Я отвечаю, может быть, несколько схематично, хотя две книжки уже на эту тему выпустил: дисбаланс прерогатив властных заложен прежде всего в четвертой, пятой и шестой главах. Это треугольник «президент – парламент – правительство». Мы, к сожалению, не видим причинно следственной связи, особенно все общество не видит, но именно здесь кроются причины того, почему эстетически так жизнь получается. Я мягко говорю «эстетически». Не буду сейчас, естественно, вам читать лекцию про это. Я думаю, что вы и сами можете это увидеть.

Говорят, много полномочий у президента. Ничего подобного. Дело не во множестве полномочий. Да может быть, я бы еще дал ему какие-то полномочия, но при одном условии: этим прерогативам президентским должно что-то противостоять. Ничего не противостоит. Если вы почитаете внимательно Конституцию, вы увидите, что довольно издевательски, я бы даже сказал, Конституция выстраивает некоторые свои нормы. Самое большое издевательство для меня как конституционалиста – это процесс на значения премьер министра. Собственно говоря, от этого наши парламентские выборы ничего не значат, а значат только президентские выборы. А без парламента мы никуда не уедем и не приедем. Ну что мне вам напоминать. Три раза не согласились – все, гильотина. Зачем тогда вообще этот процесс согласования, если депутатов ставят перед фактом? Поэтому они со всеми и соглашались. Кто-то здесь вспоминает Кириенко, и с Кириенко согласились, и т. д., и т. д.

Хочу вот что заметить. Николай Васильевич говорит, что Венецианская комиссия в целом одобрила. Они, конечно, вежливые люди, они и тогда сказали, что многовато президентских полномочий… Но это же было лето, лето 1993 г., т. е. до сентябрьско-октябрьских событий. А что произошло после, здесь мы не говорили об этом. А после как разрабатывалась Конституция? А после Конституция попадает в Администрацию Президента и там под руководством Филатова, руководителя Администрации, работает рабочая группа и дорабатывает тот самый проект Конституционного совещания. И некому уже сдерживать этих людей. Они все порядочные, прекрасные люди, это я гарантирую. Но, что называется, статус определяет сознание. Это с одной стороны. Плюс еще, что называется, пороховой дым не рассеялся, и плюс некое эмоциональное возбуждение против Верховного Совета разогнанного, прекратившего свое существование, и т. д., и т. д. Это не может не действовать на разработчиков. И я статью в новом журнале (наш факультет в Высшей школе экономики стал выпускать) как раз поместил об этом, и привожу стенограммы, несколько вещей, как раз этой рабочей группы. Здесь значится, что Котенков должен был прийти, может быть, он бы и возразил.

Так вот, вопрос, Леонид Борисович, о том, о чем мы с вами все время говорим. Дикая совершенно есть норма, функция президента, которая начисто перечеркивает идею разделения властей, о том, что президент определяет основные направления внутренней и внешней политики.

М. А. Митюков:

До конца процитируйте это в соответствии с федеральным законом.

М. А. Краснов:

С каким законом, в соответствии с Конституцией. А с каким законом, Михаил Алексеевич? Ну хорошо, с законом. С каким законом? Он не должен…

М. А. Митюков:

Беда юристов – они не всегда цитируют до конца.

М. А. Краснов:

Хорошо. Это вы президенту скажите, как он должен определять основные направления. Больше того, я прошу прощения, но это, видимо, уже после Вас было, не знаю точно… Я Конституционному Суду хочу некоторую претензию предъявить. По-моему, в 2004 г. Вы ушли уже тогда?

Н. В. Витрук:

Да, я ушел.

М. А. Краснов:

Ну, значит, я не буду невежливым.

В 2004 г. Конституционный Суд принимает решение, в соответствии с которым эти основные направления, определенные президентом, обязательны для всех институтов государственной власти. Все, еще раз говорю, забудьте про идею разделения властей. Я не хочу опять-таки вам лекцию читать, я к стенограмме. Тамара Георгиевна Морщакова, Борис Николаевич Топорнин покойный, академик, директор Института государства и права, говорят: «Нельзя это оставлять в Конституции». На что Котенков какие-то слова приводит, не важно. Мне понравилась потом заключительная, без всяких споров, фраза Филатова. В моей статье приводится выдержка из стенограммы. Он говорит: «Логика у Александра Алексеевича железная. Оставляем, все». Вот вам процесс принятия едва ли не основополагающих вещей. То же самое происходит с этим трехкратным представлением. Многие вещи усиливались уже после. Если бы Венецианская комиссия видела, я думаю, это бы она точно не пропустила.

Н. В. Витрук:

Тут и Конституционный Суд подыграл.

М. А. Краснов:

Подыграл, подыграл.

Н. В. Витрук:

У меня было особое мнение.

(Аплодисменты в зале.)

М. А. Краснов:

Поэтому когда говорят, что надо подождать, Конституция вы работала еще не весь – тут, кстати, тоже есть такой вопрос – не выработала весь потенциал… Да, когда речь идет об освоении нормально устроенных демократических институтов. Но у нас мозги в основном еще советские. Даже на вас еще эти стереотипы переносятся. Может быть, только ваши дети уже будут совсем другие… Еще, правда, смотря, в какой стране мы будем жить. Так вот, когда говорят, что давайте подождем, я говорю: «Да, можно подождать, когда есть основа». Но для меня институциональной основы для продвижения именно к правовому (я не говорю демократическому, для меня ценность – это правовое государство, но другое дело, что оно без демократического, скорее всего, и не может быть) государству нет. Почему нет? Потому что сформировалось другое благодаря Конституции, не благодаря тому, что Путин, или Медведев, или Ельцин, или кто-то четвертый пришел. Благодаря институциональному дизайну, который есть в Конституции. Она как бы приглашает к цезаристскому стилю власти. Там, где есть такой стиль, вернее, такое направление, о правовом государстве мы не имеем права даже мечтать. Поэтому я сторонник изменения Конституции.

Другое дело, я согласен с Шейнисом Виктором Леонидовичем, который говорит: «Сейчас нельзя, а кто будет менять?» И это действительно жуткая проблема. Кто будет ее менять в том русле, в котором нужно ее менять? Я в 1999 г. вместе со своим коллегой сделал новую редакцию. Тут спрашивают, как бы ее можно переписать. Есть, есть проекты, они на сайтах вывешены, дело не в этом. Но кто именно в этом русле будет менять? Здесь гарантировать я не смогу.

(Аплодисменты в зале.)

М. А. Митюков:

Наверное, скоро из особых мнений конституционных судей можно будет издавать многотомное издание и познавать Конституцию.

Я всегда привык нашу Конституцию цитировать полностью: «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». Следовательно, из текста явствует, что президент то может определять не только в соответствии с Конституцией, но и благодаря федеральным законам, которые, как вам известно, принимаются парламентом. То есть парламент должен влиять на те основы внутренней и внешней политики, которые определяет президент. Это одно прочтение.

Я, конечно, всегда восхищаюсь критиками нашей Конституции. Раньше эти критики возбуждались два раза в год, весной и осенью, и говорили, что Конституция нехороша, и практика нехороша. Помните 90-е гг., тогда говорили, что будь у нас правительство парламентского большинства, у нас все изменится, все станет хорошо. Сейчас у нас правительство парламентского большинства. Опирается на конституционное большинство. Достигли мы одного либерального лозунга. А выводы уже делать вам.

Да вся суть не в Конституции, даже не в ее тексте, а вся суть в конституционных практиках, как применяется Конституция! Что интересно, сейчас многие правозащитники и многие критики Конституции недовольны теми главами Конституции, которые говорят о правах и свободах человека. Но они недовольны не самим текстом, а как применяется. Больше то критику вызывают самые лучшие статьи, которые мы не оспариваем, главные. А суть опять в чем? В конституционных практиках, в элементарной практике правоприменительных органов, как глава вторая действует.

Ну и второй мы забываем момент, конкретно исторический момент, который сейчас даже закрепил в качестве конституционного принципа Конституционный Суд в одном из своих постановлений. Он стал ссылаться на конкретно исторические принципы. И я позволю себе сослаться. В каких условиях принималась Конституция? В условиях угрозы развала государства, условиях начинающейся гражданской войны. Естественно, не могло быть иной Конституции, которая бы укрепляла те институты, которые бы предотвратили эту гражданскую войну. Результат – получили такую Конституцию. Тут даже надо элементарно сравнить – пока кризис дымился, но не загоралось, еще возможность не исключалась мирного исхода, 12 июля 1993 г. тем же Конституционным совещанием утверждается проект. Этот проект у меня с собой взят, вот этот текст. Участвовало 583 участника Конституционного совещания, 437 – «за», 62 – «против», 63 воздержалось. Этот проект от 12 июля делает определенные реверансы в сторону парламентаризма. Ситуация позволяла. Но – конец сентября – конец октября. Стрельба. Собираются штурмовать или штурмуют мэрию, Останкино. Но почему-то у них не хватило ума штурмовать Кремль. Видимо, может быть, если Останкино взяли, взяли бы и Кремль. Естественно, ситуация изменилась. В этом противостоянии победил президент. Естественно, Конституционное совещание вносит изменения, которые отражают одну идею – это Конституция победителя, президента. Вот что мы получаем.

А практики конституционные были разные в течение 15 лет. Одна практика до 2000 г., когда президента критиковали все и вся, другая практика 2000 г. и нынешних лет, когда президента критикуют уже те, кто были сторонниками президента до 2000 г. Полюсы меняются. Тогда институты удовлетворяли власть, сейчас они не удовлетворяют. Да не в институтах дело. Президент Франции вообще может не спрашивать у Национального собрания, кем назначать премьер министра, и не спрашивает. А Конституция рождалась примерно в тех же условиях в 1958 г. Война в Алжире, развал Французского Союза, во Франции тоже условия, грозящие гражданской войной. Поэтому Конституция получилась Конституцией определенного конкретно исторического времени. Другой аспект, как сейчас развивается Конституция. Какие конституционные практики, какие практики правоприменения. А здесь различные практики. Но это не дает основания говорить, что Конституция еще свой демократический потенциал изжила. Да демократический то потенциал Конституции громадный, что вы против первой, второй главы, против девятой главы имеете? Даже наоборот, конституционная практика начинает развиваться по пути расширения конституционного контроля. Нужно во всем время, терпение. Ну примем мы сейчас новую Конституцию, если она не разогреет общество и не вызовет прочее… Что, конституционные практики будут следовать этой новой Конституции? Да я не уверен. Спасибо.

(Аплодисменты в зале.)

Л. Б. Волков:

Я во многом согласен с Михаилом Алексеевичем, но я не согласен с тезисом о том, что Конституция принималась в условиях грозящей гражданской войны. Извините, я свидетель живой и участник всех этих событий. Я убежден в том, что в основном это была верхушечная гражданская война, которая во многом провоцировалась из разных амбициозных, карьерных и прочих соображений. Что были реальные противоречия за этим – безусловно, но что грозила реальная гражданская война – извини те, в это трудно поверить. Это первое. Теперь второе. Правоприменительная практика в любой стране действительно не всегда совпадает с законодательством и даже с Конституцией. Для этого и существуют различные ступени системного воздействия на эту правоприменительную практику в разных странах. Но мы с Виктором Леонидовичем Шейнисом и со Страшуном разрабатывали не только Конституцию, но разрабатывали и избирательный закон. И избирательный закон должен был решить проблему парламентаризма. Дело в том, что когда делается акцент на том, ах, какая сильная президентская власть, то мне хочется вспомнить классический юридический принцип audiatur et altera pars. Надо посмотреть, а что, парламент вообще – это реальный парламент, в пользу которого нужно менять и практику, и Конституцию и т. д.? Даже большой царедворец не может не сказать, что это не парламент сегодня, потому что этот парламент опирается на такой избирательный закон, который не дает возможности реально функционировать ему, прежде всего как представительной системе. Потому что законодательный орган тогда действительно является противовесом (а система разделения властей – это, условно говоря, система сдержек и противовесов) исполнительной власти, в том числе и президентской власти, когда он является представительным органом, представляет население в его разнообразии, в его противоречиях и т. д. Сегодняшнее избирательное законодательство таких возможностей, я думаю, это ясно каждому, не дает.

И вот в этой связи возникает необходимость опять вернуться к тому, что говорил Михаил Алексеевич, цитируя Конституцию. В соответствии с Конституцией и федеральными законами президент осуществляет свои полномочия. Дело в том, что конституционный романтизм, в котором меня упрекают, состоит в том, что Конституция – не просто закон прямого действия, но это закон, непосредственно регулирующий возможности и границы действия центральных структур, органов власти. Значит, пример самоограничения, диктуемого Конституцией, должна показывать прежде всего сама исполнительная власть. Вот я думаю, что если это будет нарастать (и об этом, кстати, упоминал и Михаил Александрович в своих статьях), если будет нарастать просвещенный подход к применению Конституции на высшем уровне, тогда есть шанс, что эта Конституция действительно развернется в тех возможностях, которые у нее есть. Но в любом случае Конституция допускает изменения, и эти изменения, на мой взгляд, должны прежде всего коснуться включения в нее избирательного права, потому что эта Конституция не имеет статей, которые определяют основные принципы избирательного права. Вот это дополнение я хотел сделать.

(Аплодисменты в зале.)

Н. В. Витрук:

Хорошо. Замечательно.

Но мы уже приближаемся к завершению нашей работы.

Действительно, нет более злободневной, животрепещущей темы, чем проблема соотношения Конституции и реальной жизни, тенденций, закономерностей этой жизни. И конечно, здесь могут быть разные оценки.

Конституционно-правовая политика, мне кажется, в современных условиях должна быть более взвешенной. Она, конечно, в современный период не должна быть направлена на немедленную скорейшую подготовку новой Конституции, хотя такого рода мнения есть. И прекрасно это сегодня проиллюстрировал Михаил Александрович. Он сосредоточил внимание на модели взаимоотношения высших органов государственной власти. Он идет дальше, он считает, что это одна из причин и того, что основы конституционного строя у нас не реализуются и т. д. Другие авторы говорят, что новая Конституция нужна, потому что вообще должна быть изменена политика выживания общества и человечества. В таком глобальном плане ставится вопрос. Ничего этого, дескать, в Конституции нет, она носит формальный характер и прочее, прочее. Некоторые вообще, так сказать, серьезно не задумываются, а говорят, новая Конституция нужна, потому что там не сказано об этом, об этом, об этом и об этом. Но конечно, конституционно-правовая политика прежде всего должна быть направлена на реализацию тех положений, установлений Конституции, которые уже приняты обществом. Они уже приняты. И не надо снова возбуждать противостояние, акцентировать на противоречиях и т. д. Нам надо научиться работать в условиях спокойной нормальной жизни с ориентировкой на соблюдение Конституции и законов, в содержании которых выражено право. Поэтому нужно говорить, и Леонид Борисович говорит, что наряду с сильным президентом необходимо иметь сильный парламент. Но этот парламент должен быть. Чтобы было реальное представительство, не партий. Притом мы же понимаем, что за партия, например, Жириновского. Да, нормальная партия? Может быть, и нормальная. Но все признают, что еще не сформировалась партийная система, а выборы уже строго на партийной основе. Или возьмите Совет Федерации, его состав. То есть представительское начало ослаблено, а может быть, его и нет, настоящего представительского начала. Поэтому когда предложил президент Медведев поправки о сроках, ведь было желание у парламента в один день, вернее, в одно голосование, пройти три чтения. Но спасли коммунисты. Кто спас, коммунисты спасли, и поддержал Жириновский! Они начали дискуссию. И тем самым растянули этот процесс. Но все равно это был скоропалительный процесс, не характерный для парламента. Потому что многим, я не говорю о народе, а многим депутатам непонятно до сих пор, почему надо было увеличивать на один два года, что, недостаточно восьми лет?

Реальное должно быть правосудие, сильное должно быть правосудие. Мы говорим, любим больше справедливое правосудие, но это реальное, сильное правосудие.

М. А. Краснов:

Правосудие справедливое уже по определению.

Н. В. Витрук:

А пока мы об этом сказать не можем. Все то, к чему мы стремимся, Конституция открывает путь к этому, она дает, она требует этого.

М. А. Краснов:

Не дает и не открывает.

Н. В. Витрук:

Ну вот видите.

(Аплодисменты в зале.)

Каждый из двух воспринимает это на свой счет. Спасибо.

(Аплодисменты в зале.)

Заканчивая, я хочу сказать, что, конечно, на этом мы спор не завершим. Мы будем еще говорить и о пробелах, и о дефектах, недостатках, хотя я, например, лично не сторонник этого. Потому что это вопрос, так сказать, того, что мы хотели бы иметь. Но Конституция – это самодостаточный акт. Нельзя требовать больше, чем она может. Вот она записала это, и все. Больше она не может. А от нее требуют записать одно слово в какую-то статью. Вот сегодня одна защищает диссертацию и пишет: слово вставить в статью такую-то. Но для того чтобы вставить слово в статью, нужно принять новую Конституцию, а она этого не знает. Если мы так будем подходить к Конституции, то, конечно, хорошего мало. Все в наших руках. Все зависит от того, о чем здесь шла речь.

Еще стоит проблема осознания и приятия Конституции, а это формируется не одним поколением. Поэтому мы одновременно и конституционные романтики, потому что мы создали такую Конституцию, мы одновременно и рационалисты. Мы прекрасно понимаем, что есть разрыв между Конституцией и жизнью, но этот разрыв уменьшить – это зависит от нас с вами. В том числе от нас с вами, от того, как мы учимся, от того, как мы будем поступать в дальнейшем.

Какие-то еще вопросы будут неотложного характера? Да, пожалуйста.

Не представилась:

У меня вопрос, как вы относитесь к поправкам в Конституцию по срокам президента и Государственной Думы?

Н. В. Витрук:

Я, по-моему, уже высказался по этому вопросу. Мне тоже не совсем понятна практика, конституционная практика. Один президент клянется, что ничего менять не надо, в том числе о сроках, потому что речь тогда шла именно о сроках. Он клянется. Правда, он не стал есть землю. Но клялся. Он предлагает кандидата в президенты. И этот избранный президент, не прошло и года, то есть еще чернила не высохли, как говорится, предлагает изменить срок. Все в недоумении. У меня такое лично впечатление. По крайней мере депутаты. А голосуют. А потому что они не выражают подлинные интересы тех, кого они должны были представлять. Они держатся за кресло. А потому что попали туда не по тем принципам, по каким должен формироваться парламент как представительный орган. Я, по-моему, ответил.

(Аплодисменты в зале.)

М. А. Краснов:

Можно образ вот этих поправок. С них нельзя было начинать внесение поправок в Конституцию, это же первые поправки. Это все равно что… Мне сейчас такой образ пришел: если бы роман ваш с молодым человеком начался не с первого поцелуя, а, ну я не знаю, с глажки ему носков.

(Аплодисменты в зале.)

Н. В. Витрук:

Будем осмысливать ваш образ. До конца, глубину будем искать. Итак, большое спасибо всем, что вы пришли, были внимательны, вопросы сформулировали. Это, между прочим, очень интересный документ. Над ним надо работать, потому что он сразу выявляет уровень вашего мышления, вашего отношения, и мы вам признательны, что вы дали эти вопросы. Желаю вам всем новых достижений в учебе, но это будет только при условии, что вы будете заботиться о своем здоровье и будете формировать, пестовать чувство любви. На этом я заканчиваю.

(Аплодисменты в зале.)

III. ИЗ ДНЕВНИКОВ КОНСТИТУЦИОНАЛИСТА^164

Конституционное совещание 1993 г.165

30 апреля. В «Известиях» опубликован президентский проект Конституции (Основного закона) Российской Федерации. Документ весьма компактен, состоит из преамбулы и трех разделов. В первом разделе 9 глав: 1) Основные положения. Права и свободы человека; 2) Граждане Российской Федерации; 3) Российская Федерация; 4) Президент Российской Федерации; 5) Федеральное Собрание; 6) Правительство Российской Федерации; 7) Правосудие; 8) Местное самоуправление; 9) Конституционные поправки и пересмотр Конституции. Во втором разделе три договора, составляющих в совокупности «Федеративный договор». Переходные положения составляют последний раздел…

Что касается судебной власти, новым является Высшее Судебное Присутствие. Его образуют Председатель Конституционного Суда, Председатель Верховного Суда, Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, их первые заместители (заместители), а также трое федеральных судей, назначенных в Присутствие Советом Федерации по представлению Президента.

Председательствуют на заседании Присутствия поочередно председатели Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда.

Высшее судебное Присутствие: дает толкование Конституции РФ;

дает заключение о наличии оснований для отрешения Президента Российской Федерации от должности;

отстраняет от должности федеральных судей, назначенных Советом Федерации, при наличии оснований, предусмотренных федеральным законом.

* * *

В. Костиков, пресс-секретарь Президента, заявил, что в ближайших планах Б. Н. Ельцина скорейшее принятие новой Конституции России, которое может произойти вопреки воле съезда или Верховного Совета, имеющих свой вариант Конституции.

Как считают в президентских структурах, парламентский вариант устарел, не учитывает зафиксированную референдумом смену государственного строя и содержит элементы социалистических иллюзий прошлого.

«Провести» новую Конституцию, по мнению Костикова, можно, если Верховный Совет пойдет навстречу Президенту и сам созовет Конституционную ассамблею. Если же этого не произойдет, то Б. Н. Ельцин проделает это своим указом. Резко упрочившаяся после референдума легитимность действий Президента, по словам пресс-секретаря, придает уверенность в том, вряд ли кто решится оспорить правомерность его реформаторской деятельности…

Касаясь представительства в Конституционном собрании или ассамблее, Костиков выразил «личное предположение» о том, что треть его участников мог бы назначить Президент, треть – Верховный Совет, а треть – Совет Федерации. В случае отказа Верховного Совета участвовать в этом, то, по мнению Костикова, его бы мог заменить Конституционный Суд.

(«Независимая газета». 1993. 30 апр., № 81. С. 1)

5 мая. Появилась первая критика президентского проекта Конституции… Б. С. Крылов полагает, что «ослаблены представительная система в целом и Конституционный Суд. Стоило Конституционному Суду поднять голос в защиту действующей Конституции, как ему пытаются подрезать крылья»166.

В «Московских новостях» (2 мая) в редакционной статье «В угоду политической конъюнктуре» среди прочего констатируется: «Не менее зависимой от воли Президента предстает и судебная власть. Во-первых, все высшие судьи России становятся протеже Президента, так как только у него есть право представлять их кандидатуры на утверждение. Во-вторых, законопроект не предусматривает пожизненного выбора конституционных судей. В-третьих, поделив процедуру отрешения Президента от власти между Конституционным судом и Высшим Судебным Присутствием, авторы законопроекта надежно защитили главу государства от возможности импичмента».

6 мая. Президент Б. Н. Ельцин направил заместителю Председателя Конституционной комиссии Н. Т. Рябову проект Конституции, подготовленный по его инициативе, для рассмотрения в Конституционной комиссии с просьбой «оперативно представить замечания и предложения по проекту».

(Письмо Президента РФ от 6 мая 1993 г. № Пр-655)

* * *

Юрий Левада (ВЦИОМ) констатирует: «Судя по опросам последних недель, идея созыва Учредительного собрания или конституционной ассамблеи становится более популярной. Все же центральный вопрос здесь – кому и как такое собрание созвать. А это уже неотделимо от вопроса о том, как стране прожить до новой работающей Конституции».

(«Известия». 1993. 6мая. № 84. С. 4)

7 мая. Москва, Президент-отель. 11.00. Очередное заседание круглого стола для выработки рекомендаций к программам антикризисных мер и развития реформ в Российской Федерации… Выступил С. М. Шахрай, который значительное внимание посвятил опубликованному Президентом проекту Конституции. Заявил, что по проекту Президент освобожден от руководства исполнительной властью, ее возглавит сильное правительство. Президент же обеспечивает целостность и единство государства, выступает арбитром между федеральными органами и разрешает споры между ними. Устраняется дуализм и в законодательной власти. Сохраняется Конституционный Суд, но для обеспечения единства судебной власти вводится Высшее судебное присутствие…

(По материалам Инф. бюл. № 5 заседания круглого стола для выработки рекомендаций к программам антикризисных мер… М., 1993. 7 мая. С. 31)

1) Главу 1 разделить на две самостоятельные главы, посвященные соответственно общим положениям и правам и свободам человека. В первой главе оставить ст. 1–7, а во второй главе – 8—37;

2) В проекте необходимо четко провести грань между понятиями «федеральный закон», «федеральный конституционный закон», «кодекс, основы законодательства и другие кодифицированные законы»;

Термин «федеральный закон» по тексту проекта упоминается в нескольких смыслах: во-первых, в качестве обобщаемого термина – закона Российской Федерации (ст. 65, 106); во-вторых, в качестве акта, принимаемого по вопросам, не требующим конституционного регулирования либо издания конституционных законов (ст. 64) и т. д.;

3) Дополнить часть вторую ст. 73 проекта абзацем следующего содержания: «представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей краевых, областных, городских (федерального значения); краевых, областных и городских арбитражных судов»;

4) Статью 84 изложить в редакции: «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации является постоянно действующим высшим законодательным и контрольным представительным федеральным органом Российской Федерации».

12 мая. Участники совещания руководителей исполнительной власти Северо-Западного региона в Мурманске выступили с заявлением о поддержке в целом проекта Конституции, предложенного Президентом, и рекомендовали ему созвать в июне Конституционное собрание «для обсуждения, доработки и принятия новой Конституции». При этом, по мнению совещания, в работе такого собрания «должны принять участие делегированные на равной основе: представители субъектов Российской Федерации, представители законодательной и исполнительной власти, политические партии и движения».

(Ксерокопия с подлинника заявления)

Сейчас новая Конституция Российской Федерация выступает «одним из последних средств мирного развития Российского государства, мирного преодоления конституционного кризиса». Об этом, как сообщил «Интерфакс», заявил вице премьер Сергей Шахрай на открытии в Мурманске совещания руководителей структур исполнительной власти территорий Северо Западного региона России.

С. Шахрай уверен, что «съезд народных депутатов не вправе самостоятельно принимать новый Основной закон». Кроме того, по его словам, после референдума 25 апреля, на котором Борис Ельцин и правительство получили поддержку, «данный состав депутатского корпуса не может отрешить от власти президента и отправить в отставку правительство». Президент же, отметил он, вправе своей волей собрать Учредительное или Конституционное собрание.

С. Шахрай заявил, что от субъектов Российской Федерации в настоящее время зависит, сумеет ли Россия мирным путем преодолеть кризис. Он выразил мнение, что отпущенный лимит времени закончится к концу лета – сентябрю. Он подчеркнул, что, если возможности мирного развития ситуации не будут использованы, в это время править бал в обществе будут другие силы».

* * *

Участники совещания руководителей субъектов Федерации подписали заявление о проведении конституционной реформы «строго в правовых рамках конституционного пространства», о принятии «всенародно обсужденного и одобренного проекта новой Конституции Верховным Советом и Съездом народных депутатов»167.

Сквозь дипломатически закамуфлированный текст видна поддержка проекта, подготовленного Конституционной комиссией.

* * *

Станислав Шаталин и Вячеслав Никонов заявили в НГ: «Неравноправие субъектов Федерации предлагается увековечить в Конституции путем включения в ее текст всех трех Федеративных договоров. Тверитянин или иркутянин должны смириться с тем, что впредь они будут обладать меньшими правами, чем жители Татарстана или Ингушетии. А чтобы в этом не было сомнений, предлагается ст. 85, согласно которой в верхней палате парламента автономии получат столько же мест, сколько и все остальные края и области. От Хакасии там будет больше депутатов, чем от Красноярского края. Воистину, в России все равны, но некоторые более равны, чем другие. Мы прекрасно понимаем, почему старая форма государственного устройства оставлена нетронутой. Не хочется ссориться с национальными республиками. Но такая позиция по меньшей мере близорука. Русский сепаратизм в перспективе может быть не менее угрожающим. И ситуация с неравноправием регионов не столь безнадежна, чтобы нельзя было найти устраивающее всех решение. Такое решение могло бы основываться на исчерпывающем определении полномочий центральной власти и предоставлении всего остального субъектам Федерации. Никто не был бы обижен, и все были бы действительно равны.

Но, судя по всему, авторы проекта руководствовались не столь ко стремлением демократизировать федеративные отношения, сколько манией все регламентировать из Москвы. Порочная философия, обрекающая страну на рост сепаратистских тенденций».

(Запись на бланках «Народный депутат Российской Федерации»)

* * *

Благодаря появлению проекта Конституции РФ, подготовленного рабочей группой под руководством Сергея Шахрая и Сергея Алексеева, конституционный процесс приобрел необходимую динамику. Эту мысль подчеркнул ответственный секретарь Конституционной комиссии РФ Олег Румянцев на сегодняшнем брифинге в Доме Советов России.

Подвергнув критике президентскую команду за то, что она, по его словам, исповедует «философию борьбы на уничтожение», Олег Румянцев призвал к торжеству «философии прагматического сосуществования». Он выразил надежду на то, что Конституционной комиссии удастся использовать инициативы группы Шахрая – Алексеева в «конструктивном русле».

По мнению ответственного секретаря, проект новой Конституции может быть принят в первом чтении уже на июльском Съезде народных депутатов РФ. Затем, по его мнению, над проектом должна поработать комиссия под руководством Президента РФ.

Особую роль в корректировке проекта Конституции Олег Румянцев отвел конституционному совещанию, которое назначено на июнь. По его убеждению, в этом органе, кроме представителей президентской стороны, должны быть широко представлены субъекты Федерации, особенно депутаты их представительных органов, равно как и члены Конституционной комиссии РФ. По словам ответственного секретаря, это совещание должно добиться «пакета принципиальных поправок» к президентскому проекту, в частности определить права и обязанности Президента, правительства, субъектов Федерации, механизм формирования верхней палаты парламента, а также утвердить процедуру принятия новой Конституции.

* * *

Всероссийский союз «Обновление» – одна из партий, входящих в центристский блок «Гражданский союз», считает, что проект Конституции должен быть доработан специальным конституционным совещанием, принят Съездом народных депутатов и вынесен на общенародный референдум. В распространенном сегодня заявлении ВСО подчеркивается, что политический кризис, порожденный ожесточенной борьбой за власть между старой и новой номенклатурой, может быть преодолен только путем принятия новой Конституции. Однако это произойдет в том случае, считает ВСО, если новая Конституция будет воспринята как демократическая и справедливая всеми участниками политического процесса.

ВСО предлагает создать для доработки проекта новой Конституции консультативный орган – Конституционное совещание, состоящее из представителей субъектов Федерации, представительной и исполнительной властей и Конституционной комиссии. Верховному Совету необходимо принять законодательный акт о статусе и деятельности конституционного совещания и регламенте принятия Конституции. Доработанный таким образом проект, подчеркивается в заявлении, должен быть представлен для принятия Съездом народных депутатов, а затем вынесен им для утверждения на всенародный референдум.

Всероссийский союз «Обновление» обращается к субъектам Федерации, Президенту и съезду с призывом «использовать последний шанс дать гражданам России то, что вы им обещали».

* * *

Президентский проект новой Конституции в центре внимания общества Конституция РФ, представленный Президентом России на обсуждение субъектам Федерации, продолжает находиться в центре внимания общества. Многие готовы поддержать его. Общественный комитет демократических организаций и Союз казачьих войск России в распространенном совместном заявлении подчеркивает, что президентский вариант Основного закона страны должен стать основой будущей Конституции, которую должно принять Конституционное (Учредительное) собрание.

Вице премьер Правительства России Сергей Шахрай уверен, что скорейшее принятие новой Конституции диктуется «не прихотью Президента, а заботой о сохранении целостности российского государства». Сам же проект, по его словам, является «наиболее отвечающим интересам народа».

Своевременным считает президентский проект декан юридического факультета Дальневосточного государственного университета Сергей Князев. По его мнению, при существующем конституционном механизме невозможно цивилизованным способом разрешить противоречия, которые сложились между законодательной и исполнительной властью.

У некоторых, однако, вызывает беспокойство планируемая процедура принятия нового Основного закона. «Новая Конституция не может рождаться в неправовых, нелегитимных формах», – считает профессор, доктор юридических наук Юрий Скуратов. Президент обладал достаточным объемом полномочий, чтобы предложить этот вариант, те же самые идеи в рамках Конституционной комиссии.

Есть сторонники и у проекта Конституции, подготовленного Конституционной комиссией. Председатель Алтайского краевого Совета народных депутатов Александр Суриков считает, что в нем содержится больше гарантий прав и свобод граждан. Принимать же новую Конституцию, хотя бы четыре пять основных ее положений, нужно на референдуме, считает он.

По мнению председателя Мурманского областного Совета народных депутатов Юрия Евдокимова, в проекте Президента нет четкого определения государственной власти, предложенные формулировки очень противоречивы, нет четкого разделения полномочий между федеральным центром и территориями. Проект Конституционной комиссии, по мнению Председателя Мурманского областного Совета, проработан гораздо глубже и в большей мере отвечает интересам территорий.

(По материалам ИТАР-ТАСС. 13мая. 10.00)

13 мая. По предложению В. Б. Исакова Совет Республики принял постановление об обращении с запросом в Конституционный Суд о даче заключений о конституционности действий Президента, связанных с процедурой принятия новой Конституции РФ. Оспариваются: 1) оценка голосования по первому вопросу референдума как одобрение и поддержка Конституции Президента; 2) нарушение порядка обсуждения законов и Конституции; 3) принятие Конституции не конституционными органами, как бы они ни назывались, – Конституционным собранием, Конституционной ассамблеей и т. п.

(Шестая сессия Верховного Совета Российской Федерации: Бюл. № 11 заседания Совета Республики 13 мая 1993 года.

Изд. Верх. Совета РФ. С. 23).

* * *

На первом заседании постоянно действующего совещания по обсуждению проекта Конституции РФ в департаменте общественных связей мэрии Москвы д. и. н. Андрей Зубов заявил, что сам факт появления президентского проекта Конституции ускорит развитие конституционного процесса в России. Однако проект, по его мнению, имеет серьезные недостатки, и задача совещания помочь Президенту, чтобы новая Конституция не ослабила страну. Среди недостатков Зубов назвал непропорциональное усиление роли субъектов, а также введение четвертой власти – президентской, что является возвратом к ситуации 1905–1906 гг.

Председатель фонда «Реформа» Вячеслав Никонов счел, что предложенный президентом проект служит политическим интересам в противостоянии парламента и президента или коммунистов и демократов. Главная проблема в том, что России грозит распад, если Конституция будет принята в том виде, в каком ее предлагает президент, заявил Никонов.

* * *

В этот же день состоялось обсуждение президентского проекта в московской журналисткой организации. Выступивший там Анатолий Собчак, ссылаясь на результаты апрельского референдума, сказал, что депутаты ВС РФ не вправе «тянуть из обоза свой проект Конституции», а также Съезд народных депутатов ни в коем случае не должен ее принимать. Собчак отметил, что предложенный Президентом проект пригоден лишь для переходного периода, минимум на 10 лет.

Наиболее достойным разделом президентского варианта проекта Собчак считает раздел о правах и свободах личности, положении гражданина в обществе… Отстаивая необходимость президентской республики, мэр Санкт-Петербурга отметил, что Президент должен стать «арбитром над другими ветвями власти», обеспечивая им независимость. Уязвимым моментом президентского варианта он считает отсутствие в нем запрета на совмещение депутатами деятельности одновременно в исполнительных и законодательных органах власти.

(Запись на основе ежедневных новостей агентства «Постфактум»)

14 мая. На совместном заседании палат по инициативе группы народных депутатов – членов Конституционной комиссии распространен завизированный Н. Т. Рябовым проект постановления Верховного Совета РФ «О порядке согласования проекта новой Конституции Российской Федерации».

В нем предлагается органам законодательной власти субъектов Федерации рассмотреть проекты Конституции Конституционной комиссии и предложенный Президентом России и направить свои предложения и замечания до 1 июня с. г. в Верховный Совет РФ. Сформировать до 5 июня этого года Конституционное совещание из представителей законодательной и исполнительной власти упомянутых субъектов, членов Конституционной комиссии, десяти полномочных представителей Верховного Совета и десяти представителей Президента Российской Федерации, по одному полномочному представителю от политических партий и профсоюзов. Возложить на это совещание согласование проекта новой Конституции, его всенародное обсуждение и выработку предложений о порядке принятия Конституции.

Проект постановления обсужден и отвергнут.

(Заметки на полях документа)

Не был принят и проект постановления, доложенный Хасбулатовым. В нем предлагалось доработку проекта Конституции вести Конституционной комиссии совместно с полномочными представителями территорий. В этом документе не упоминался президентский проект и Конституционное совещание. В своих выступлениях и репликах Р. И. заявлял, что это «сомнительный орган» и нам «нельзя втягиваться в неконституционные структуры», «никаких новых образований с названием "конституционное"». При этом сторонники этой точки зрения ссылались на совещание руководителей республик, краев, областей и автономий. Так, Ю. М. Воронин заявил, что в секции глав республик выступил Штыгашев и «от имени секции раскритиковал неконституционный путь решения вопроса о проекте Конституции, в том числе и проект, который предложил Рябов».

(Шестая сессия Верховного Совета Российской Федерации: Бюл. № 31 совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей 14 мая 1993 года.

Изд. Верх. Совета РФ. Ч. 1. 32 с.; Ч. 2. С. 62)

14 мая. С интерпретацией результатов референдума Верховным Советом и Конституционным Судом не согласен известный конституционалист – проф. А. А. Мишин, называющий ее «фокусом». «При любых интерпретациях, – заявил он в беседе с журналистом Леонидом Никитинским, – Ельцин набрал большинство, и он является на сегодняшний день единственной конституционной фигурой, получившей все права осуществлять власть от имени народа, в том числе учредительную власть»168.

* * *

«А ты записался в авторы Конституции?» – с таким вопросом в «Российской газете» (1993. 14 мая. С. 3) помещен рисунок Олега Панькова (Пермь), на котором толстый мордатый чиновник в буденовке с толстым карандашом указывает на названный вопрос.

Коллаж тонко подчеркивает главную тему дня: соревнование проектов Основного закона и их составителей.

С этим рисунком здесь же перекликается комментарий политолога Бориса Пугачева, который полагает, что «сегодня происходит самое худшее. Обе ветви власти стремятся использовать конституционный проект как козырь в своем политическом противоборстве. Ставя во главу угла проблемы собственного выживания, законодательная и исполнительная власти забывают «самую малость» – перспективу государственной стабильности. Скоропалительное принятие новой Конституции, может быть, и обеспечит «победу» той или иной политической группировки. Но велика и опасность поражения – крах хрупкой государственности и, как следствие этого, откат к неототалитаризму со всеми его свежими в памяти атрибутами».

Вместе с тем профессор Б. Пугачев не удержался от предложения новых конституционных рецептов: формировать общефедеральную власть на основе принципов интегральной демократии, избирать президента на общефедеральном законодательном форуме.

15 мая. В интервью с журналисткой Е. Афанасьевой председатель Конституционного Суда В. Д. Зорькин высказался о Конституционном совещании в том плане, «как бы оно не называлось, может сыграть положительную роль». Но при этом он отметил, что без регионов невозможно выработать настоящий текст Конституции. Поэтому необходимо собрать настоящий круглый стол по принятию Конституции. «Но орган этот может быть чисто совещательный, – подчеркнул Зорькин. – В ныне действующей Конституции нет понятий «конституционное совещание» или «учредительное собрание». И пока действует эта Конституция, пока в нее не внесены соответствующие поправки, любое решение о принятии новой Конституции этими органами будет незаконно».

«Ни одна Конституция, по мнению председателя КС, не продержится без подпорки в виде национального согласия, рухнет через год, через полтора»169.

17 мая. Среди ученых-конституционалистов наибольшей критике подвергается положение президентского проекта Конституции о Высшем Судебном Присутствии. Вот и проф. О. Е. Кутафин пишет, что «можно не сомневаться, что создание высшего судебного присутствия поставит под сомнение действительную независимость всех судебных учреждений, принцип независимости судей»170.

18 мая. Стало известно, что на проведенных вчера в Рязани, Екатеринбурге и Мурманске региональных совещаниях руководители органов исполнительной власти субъектов Федерации поддержали основные положения президентского проекта Конституции и высказались за проведение Конституционного совещания. Главные претензии к проекту касались необходимости решения проблем разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов и местным самоуправлением, равенства субъектов Федерации, территориального деления России, назначения глав администрации и процедуры принятия Конституции.

* * *

С. В. Степашин заявил газете «Сегодня», что «лучший, наверное, выход – новые выборы весной 1994 года. Сумей мы достичь компромисса между двумя проектами Конституции – съезд, например, в состоянии закончить свою работу принятием хотя бы основных положений новой Конституции и закона о выборах. Но ведь съезд может так ничего и не успеть принять. Однако и предложенное президентом Конституционное собрание может оказаться не лучше».

* * *

Как сообщают СМИ, руководитель Администрации Президента С. А. Филатов провел в Кремле брифинг, посвященный подготовке новой Конституции. Он сообщил, что 20–22 июня его группа завершит разъяснительную работу в регионах. Предложения с мест проанализирует государственно-правовое управление совместно с крупными юристами и представит их Конституционному совещанию. Сейчас готовится указ Президента об этом совещании.

* * *

По сообщению «Рабочей трибуны» первый заместитель Председателя Правительства России заявил на пресс конференции в Вашингтоне, что Ельцин готов вновь обойти парламент и провести новый референдум, если законодатели откажутся утвердить президентский проект Конституции.

* * *

Лидер российских профсоюзов о проекте новой Конституции

«Конституция и любые ее изменения должны приниматься высшим законодательным органом по представлению Президента с учетом заключения Конституционного Суда, а вводиться в действие после ратификации большинством субъектов Российской Федерации». Так считает председатель ФНПР Игорь Клочков.

Как сообщает корр. ИТАР-ТАСС Владимир Егоров, по оценке Клочкова, президентский проект Основного закона по сравнению с разработанным Конституционной комиссией «более лаконичен и доступен, не идеологизирован», хотя в нем «меньше внимания уделено трудовым отношениям», «ничего не сказано о профсоюзах, представляющих интересы людей труда, о социальном партнерстве как инструменте гражданского мира и согласия в обществе».

Касаясь политической сути представленных проектов, профсоюзный лидер выразил мнение, что «реальнее всего создание в России демократической президентской республики». «Мы за единый, согласованный проект Конституции, обеспечивающей стабильность общественно-политической ситуации в обществе», – заявил он.

* * *

Совещание в Нижнем Новгороде

Корр. ИТАР-ТАСС Эвальд Кессарийский сообщил:

«Малопродуктивным оказалось состоявшееся сегодня в Нижнем Новгороде региональное совещание по обсуждению проекта Конституции РФ. Из приглашенных на него глав администраций областей Верхней Волги и Волго-Вятского региона присутствовал только один – нижегородский губернатор Борис Немцов. Встреча вылилась большей частью в разговор присутствующих с одним из разработчиков президентского варианта проекта Конституции, исполняющим обязанности министра юстиции России Юрием Калмыковым. Он, в частности, отметил, что конституционный процесс вступил в завершающую стадию, и сейчас в политической борьбе важно не потерять концепцию усиления власти Президента. Что касается альтернативного проекта, то и. о. министра выразился так: «Аргументы оппонентов внешне убедительны, но рассчитаны на обывателя».

По многим позициям защищаемого им документа Юрий Калмыков ссылался на французскую Конституцию, на которую, оказывается, проектирована наша. Более того, он привел и такие детали: в зарубежных аналогах, там, где есть президент и премьер-министр, нет вице-президента, и уж нигде нет председателя парламента.

В итоге «обменом мнениями накоротке» назвал совещание один из его участников. И если бы не Борис Немцов, предложивший гостям побывать на малом областном совете, обсуждавшем тот же вопрос, встреча бы и вовсе вылилась в заурядное явление недавних лет. Об этом, кстати, напомнило и наспех принятое заявление участников совещания, взявших за основу выводы и предложения своих коллег по северо-западной зоне, проведших подобное мероприятие шесть дней назад. Отмечая в нем плюсы и минусы президентского проекта, участники нижегородской встречи считают, что «в нынешних политических условиях принятие конституционных решений не может быть исключительным правом Съезда народных депутатов». Они обратились к Президенту России с требованием незамедлительного проведения конституционной реформы.

Между тем было торпедировано конструктивное предложение Бориса Немцова, члена рабочей группы по подготовке Конституции. Оно касалось порядка принятия самого документа. Губернатор Нижегородской области полагает, что между раз работчиками обоих проектов, а не между политиками, можно найти согласие. Просто необходимо создать рабочую комиссию из авторов двух проектов. Отработанный ею единый проект мог бы быть парафирован субъектами Федерации и подписан Президентом, Председателем Верховного Совета и Председателем Конституционного Суда. В дальнейшем проект должен выноситься на Съезд народных депутатов и не исключено – на все народный референдум».

* * *

Совещание в Ставрополе

Как сообщил корр. ИТАР ТАСС Николай Стяжкин:

«Обсуждение и принятие новой российской Конституции должно базироваться на конституционной основе, важнейшее из положений заявления, принятого в адрес Президента и Верховного Совета РФ на состоявшемся сегодня в Ставрополе региональном совещании руководителей республик Северного Кавказа, Кубани, Ставрополья, Дона.

В заявлении подчеркивается, что должен обсуждаться единый проект Конституции, разработанный на основе проектов, предложенных Президентом и Верховным Советом России, для чего следует объединить усилия Конституционной комиссии и рабочей группы Президента. По мнению участников совещания, доработку, обсуждение с субъектами Федерации и принятие Основного закона РФ необходимо завершить в текущем году, потому что затягивание этого судьбоносного процесса ведет к усугублению общественно-политической и экономической ситуаций.

Руководители северо-кавказских республик, Краснодарского и Ставропольского краев, Ростовской области выразили надежду «на торжество здравого смысла – прекращение противостояния федеральных ветвей власти и сосредоточение усилий на разработке и принятии Конституции, успешном проведении экономических реформ».

Представлявший на совещании федеральные органы управления министр труда России Геннадий Меликян, выступив перед собравшимися, сообщил, что при дальнейшей работе над Конституцией все больше сторонников находит точка зрения о том, чтобы 5 июня созвать всероссийское Конституционное совещание, на котором рассмотреть все поправки и предложения по проекту Основного закона, поступающие от субъектов Федерации. Причем сформировать такое совещание предлагается в составе четырех палат, которые самостоятельно, на раздельных заседаниях, проанализируют все без исключения поправки, согласуют мнение о том, какую поддержать или отвергнуть. Затем все пала ты выберут из своего состава по 10 представителей в своего рода объединенную комиссию, призванную определить окончательную «судьбу» поправок и представить согласованный текст проекта на рассмотрение Совета Федерации – ему и решать, выносить текст Конституции на окончательную процедуру принятия или продолжить его согласование.

Геннадий Меликян охарактеризовал и предполагаемую структуру палат намечаемого Конституционного совещания: в первую палату субъекты Федерации делегируют по одному участнику от представительной и исполнительной властей, во вторую входят представители Президента, Правительства России, все члены Конституционной комиссии Съезда народных депутатов, по два делегата от каждой из зарегистрированных фракций Верховного Совета РФ, члены Конституционного Суда, третья палата объединит политические партии, общественные движения, профсоюзы, четвертая – органы местного самоуправления, включая подобные северо-кавказскому региональные координационные советы, ассоциации городов.

Руководители республик Северного Кавказа, Ставрополья, Кубани, Дона неоднозначно отнеслись к предлагаемой процедуре доработки текста Конституции, настаивая в выступлениях на том, чтобы принятое ими в Ставрополе заявление нашло отражение в практических усилиях, координирующих доработку будущего Основного закона России, федеральных структур.

Заседание органов власти Республики Коми

Прекратить политическое противостояние в России из-за противопоставления двух официальных проектов Конституции Российской Федерации призвали участники состоявшегося сегодня в Сыктывкаре совместного заседания Президиума Верховного Совета, Совета Министров, председателей Советов и глав администраций городов и районов Республики Коми. Они решили обратиться к Президенту России Борису Ельцину с предложением создать рабочий орган, который бы на основе обоих проектов сделал единый проект Конституции. И уже этот, единый, проект Основного закона страны направить в регионы для широкого обсуждения. Причем определить для этого разумный промежуток времени, потому что нынешние, отведенные Президентом России сроки, по мнению участников заседания, просто нереальны для всенародного обсуждения проекта Конституции.

В принятом на совместном заседании решении, как сообщает корр. ИТАР ТАСС Виктор Макаров, предложено также создать для доработки проекта Конституции России группу экспертов, включив в нее представителей от субъектов Федерации. Определены посланцы в эту группу от Республики Коми. А в самой республике намечено создать свою рабочую группу из юристов, ученых, государственных деятелей, представителей общественности. Эта группа призвана тщательно проанализировать проект Конституции России и внести квалифицированно подготовленные предложения, дополнения, изменения с учетом интересов и прав Республики Коми.

Но уже сегодня были обсуждены и выдвинуты некоторые по правки, которые будут предложены Президенту России. Они главным образом направлены на закрепление в Конституции России прав входящих в нее республик как суверенных государств, реализацию их суверенитета, в том числе сохранение права наций на самоопределение. Участники заседания настаивают на включении в Конституцию России в качестве основного ее раздела Федеративного договора.

(Отклики на проект новой Конституции Российской Федерации и предложения по процедуре ее принятия

(по материалам ИТАР-ТАСС. 19 мая. 10.00) / Сектор СМИ Парламентской пресс-службы.)

19 мая. Закрытое заседание Совета Республики. В ходе заседания прозвучали голоса, что Верховный Совет «не выработал конструктивной линии в нынешней кризисной ситуации». Ряд выступающих продолжил наметившую еще 14 мая критическую линию, перечисляя грехи парламента, президиума и его пресс службы. Председатель палаты В. С. Соколов предложил провести пленарное совместное заседание обеих палат Верховного Совета, посвятив его проблеме реорганизации и активизации деятельности парламента.

Е. А. Амбарцумов высказал убеждение, что «законодательная деятельность Верховного Совета не соответствует интересам общества. И. В. Галушко заявил, что возникшие трудности в парламенте связаны прежде всего с личностью Р. И. Хасбулатова, воле которого «депутаты, видимо, противостоять не могут». В. А. Домнина поддержала выдвинутую Президентом идею Конституционного совещания.

Но В. Б. Исаков в ответ заявил: «Нас приглашают к антиконституционному сотрудничеству».

* * *

Масса информации об отношении к президентскому проекту Конституции. С. А. Филатов на брифинге в Кремле заявил, что проект «повсюду имеет положительную оценку». Председатели Верховных Советов республик в своем заявлении в Уфе, наоборот, дали негативную оценку проекту и принятие новой Конституции считают «преждевременным». Народный депутат РФ В. Морокин заявляет, что республики Поволжья и Северного Кавказа отказали Президенту в доверии. В общем, ситуация сложная.

(Ежедневные новости агентства «Постфактум». 19 мая. 12.00)

* * *

Состоялась встреча Председателя Верховного Совета России Руслана Хасбулатова с лидерами оппозиционных партий и профсоюзов. Они высказывали свое отношение к проектам новой Конституции, представленным Президентом и парламентом. Большинство из участников дали критическую оценку обоим вариантам, однако они подчеркнули, что принятие «президентской»

Конституции означало бы легальный переход к авторитаризму.

* * *

Вокруг конституционной реформы

Президиум ВС Башкортостана принял специальное постановление о проекте новой Конституции России, предложенном Президентом. После слабых комплиментов Президиум ВС РБ жестко критикует его недостатки. «Проект полностью игнорирует проблему прав народов», – говорится в постановлении.

«На мой взгляд, ничего плохого в том нет, что существуют два варианта Конституции Российской Федерации: и президентский, и подготовленный Конституционной комиссией РФ. Есть возможность для критического анализа имеющихся вариантов», – считает В. Хубиев, председатель Совета Министров Карачаево-Черкесской Республики, член Конституционной комиссии, возглавляемой Президентом России.

Позицию активного нейтралитета по отношению к событиям в российском доме в очередной раз высказал официальный Татарстан. Как заявил председатель Верховного Совета РТ Фарид Мухаметшин, республика не намерена участвовать в обсуждении проектов Конституции Российской Федерации, поскольку ни в том, ни в другом варианте не нашли отражение предложения республики о договорно-конституционных отношениях между Россией и Татарстаном, а значит, и нет предмета для разговора.

Президентскому проекту российской Конституции, вероятно, удастся получить поддержку субъектов Федерации. Но только после внесения в него важных поправок. Из 18 регионов и республик 7 склоняются к тому, чтобы поддержать президентский проект, 3 с большей или меньшей вероятностью выступят против, 1 (Чечня) не примет участия в совещании, Татарстан, по всей вероятности, ограничится посылкой наблюдателей, 6 пока не определили свою позицию и вырабатывают свои поправки.

Нетерпение представителей законодательной и исполнительной властей можно понять: парламентский проект сориентирован на баланс властей, второй – на президентскую республику («Независимая газета». 19 мая).

Субъекты Российской Федерации вновь готовы выступить «третьей силой» в конфликте федеральных властей, своего рода гарантом стабильности и целостности России, взяв на себя ответственность за доработку и сближение проектов Конституции. С такой инициативой выступил Красноярский крайсовет народных депутатов, найдя поддержку в органах власти. Красноярцы предлагают Президенту и парламенту России, органам власти всех других территорий рассмотреть следующий порядок принятия Конституции: Президент и ВС до 1 июня создают совместную комиссию по выработке в срок до 1 июля на базе своих проектов Конституции общий проект. Скорее всего, согласие по некоторым вопросам достигнуто не будет, и тогда составляется протокол разногласий, прилагаемый к общему проекту Конституции. Проект и протокол разногласий до 15 июля доводятся до сведения субъектов Федерации, которые в срок до 1 августа направляют совместной комиссии свои замечания и предложения.

(Экспресс-обзор периодической печати. 19 мая, среда. / Пресс-служба Верховного Совета Российской Федерации)

20 мая. «Российские вести» (Н. Вайнонен) акцентируют внимание на том, что видные противники президентского варианта Конституции (А. В. Руцкой, Р. И. Хасбулатов, В. Д. Зорькин) привлекают себе на помощь исторические фигуры российских диктаторов – от Ивана Грозного до Сталина. Их цель, пишет газета, состоит в том, чтобы подвести «ментальную» базу под утверждение, будто конституционная инициатива Б. Н. Ельцина продиктована «патологическим стремлением к личной власти», как это сформулировал Хасбулатов 15 мая в «Российской газете».

* * *

По сообщению «Независимой газеты» (№ 92. С. 1), вчера глава Администрации Президента полностью отверг предложение Олега Румянцева вернуться к официальному проекту Конституции. Румянцев заявил на пресс-конференции, что согласен с участием ВС на Конституционном совещании, но парламент не должен позволить ему превратиться в Учредительное собрание. Олег Румянцев снова подверг критике «проект Шахрая», назвав описанную там форму правления недемократической и нереспубликанской. В этом проекте предлагается якобинская диктатура, поэтому О. Г. считает совмещение двух проектов делом нереальным…

21 мая. В 12.10 по факсу получил сообщение пресс-службы Президента Российской Федерации с полным текстом Указа от 20 мая с. г. «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации».

(Факсограмма)

Руководитель Администрации Президента С. А. Филатов правительственной телеграммой сообщил, что в соответствии с Указом Президента от 20 мая № 718 я включен в состав Конституционного совещания для доработки проекта Конституции, которое открывается 5 июня.

(Оригинал телеграммы)

* * *

Известный публицист Юрий Феофанов в «Известиях» критикует положения «президентского» проекта Конституции о «Высшем судебном присутствии», подозревая в них попытку подчинить судебную власть, а также лишить Конституционный Суд независимости. «Мне кажется, – пишет Феофанов, – будущая Конституция должна сделать обратное от предложенного проекта движение: в сторону обособления, автономизации трех ветвей судебной власти».

* * *

Отвечая на вопросы политического обозревателя PF Виля Дорофеева, вице-премьер Сергей Шахрай отметил, что проект Конституции, предложенный Президентом, устраняет дуализм в законодательной власти и обеспечивает единство судебной власти, вводя Высшее Судебное Присутствие. «Тем не менее, – считает он, – сейчас необходимо сохранение Конституционного Суда с обязательной силой его решения…»171.

21 мая. Вокруг конституционной реформы.

Мнение лидеров Верховного Совета России:

Председатель Верховного Совета Р. И. Хасбулатов: «Есть только один вариант проекта Конституции, подготовленный Конституционной комиссией. Все остальные, от кого бы они ни исходили, могут рассматриваться лишь как дополнение к нему» («Комсомольская правда», «Московский комсомолец». 21 мая.)

Председатель Совета Национальностей Р. Г. Абдулатипов: «Устройство демократически согласованной жизни народа, территорий и граждан России – вот идеал российской государственной политики. По этому идеалу и нужно сверять политические ситуации в российском обществе. В особенности это касается конституционного вопроса. Самостоятельность территорий, свобода народов и личности, целостность государства – вот составляющие принципа федерализма. Механизм реализации Федеративного договора призван гарантировать действие в обществе этих норм». («Российская газета». 21 мая.)

Главы администраций о принятии новой Конституции:

По мнению главы Оренбургской администрации Владимира Елагина, надо убедить Президента и Верховный Совет найти способ убрать параллелизм в принятии Основного закона.

Глава администрации Рязанской области Лев Башмаков отдает предпочтение «более лаконичному проекту, представленному Президентом».

Глава Брянской администрации Юрий Лодкин считает, что парламентский вариант Конституции наиболее взвешенный и продуктивный.

Глава администрации Воронежской области Александр Ковалев говорит: «Лучше и демократичнее было бы новую Конституцию принимать регионально, при помощи учредительных собраний на местах».

(Экспресс-обзор периодической печати. 21 мая, пятница. / Сост. Ю. Нитчук. Пресс-центр Верховного Совета Российской Федерации.)

25 мая. По сообщению «Интерфакса», 27 из 32 официально зарегистрированных партий прислали заявки на участие в Конституционном совещании. Не получены заявки от национально республиканской партии, Российского христианско демократического движения и трех коммунистических партий. Из общероссийских политических движений отказались участвовать в совещании Фронт национального спасения и Объединенный фронт трудящихся. С. А. Филатов предполагает, что в Конституционном совещании будут работать около 600 человек.

О. Румянцев опасается, что Конституционному совещанию «явочным порядком» будет придан статус Учредительного собрания. Общественный комитет защиты Конституции (Г. Саенко), в свою очередь, намерен созвать свое Конституционное совещание.

* * *

Гендиректор Парламентского центра РФ Константин Лубенченко в статье «Компромисс возможен», опубликованной в «Федерации» (№ 57), считает, что «в президентском проекте главное – это абсолютизация президентской власти любой ценой, парламента же в нем вообще нет… Что же касается проекта Конституционной комиссии, то он… тяжеловесен юридически и требует существенной шлифовки даже с формальной стороны».

Наиболее удачен, по мнению Лубенченко, проект С. М. Шахрая 1992 г., который он предлагает взять за основу и доработать, а затем принять на съезде, а в случае отказа – на референдуме или Конституционном собрании.

25 мая. Отклики на проект новой Конституции Российской Федерации и предложения по процедуре ее принятия.

«Проводить референдум по принятию Конституции – задача нереальная», – заявил участник открывшейся сегодня в Сочи российско-американской конференции «Выборы: вызов и альтернатива» член Консультативного совета при Президенте РФ Георгий Сатаров.

В интервью корреспонденту ИТАР-ТАСС он изложил обсуждавшийся на президентском совете план согласования текста Конституции и ее принятия. По мнению Георгия Сатарова, назначенному на 5 июня Конституционному совещанию врядли следует все 18 дней запланированных заседаний работать в полном составе: «Это было бы непродуктивно, как деятельность съезда». Целесообразнее, считает собеседник, заседать в полном составе несколько дней, после чего от каждой из пяти палат Конституционного совещания выдвинуть по десять человек, которые занимались бы согласованием противоречий.

Наряду с согласованием текста Основного закона Конституционному совещанию есть смысл одобрить еще два документа: Закон об организации власти в переходный период и Закон о выборах, полагает член президентского совета. Он сообщил, что, по словам вице-премьера Сергея Шахрая, проекты этих документов уже разработаны.

По замыслу членов Консультативного совета при Президенте РФ, если участники Конституционного совещания окажутся достаточно единодушны и одобрят два законопроекта, то «Съезд народных депутатов будет вынужден их принять как в случае с Федеративным договором».

При таком развитии событий, отметил Сатаров, «после проведения Съезда уже летом нынешнего года, осенью – в начале октября – было бы реально приступить к выборам нового депутатского корпуса».

Текст же Конституции, по мнению собеседника, должен принимать следующий съезд, «который станет последним», ибо в президентском проекте Основного закона этот институт не предусмотрен.

Намерения руководства Верховного Совета оттянуть проведение выборов до весны 1994 года Георгий Сатаров объяснил желанием оппонентов «дождаться» ухудшения экономической ситуации и низвести шансы Бориса Ельцина на будущих выборах до нуля. В подтверждение этого тезиса он привел заявление Руслана Хасбулатова о необходимости «сократить все виды налогов на 50 процентов».

Тем не менее член президентского совета надеется, что съезд проявит здравый смысл и примет законы переходного периода и текст новой Конституции России.

Если этого не произойдет, тогда, по словам Георгия Сатарова, «придется опробовать механизм ликвидации съезда». Замысел состоит в том, что группа из 350–400 депутатов предложит съезду одобрить названные законы и Конституцию. Если предложение не будет принято, депутаты сложат полномочия и тем самым, лишив съезд кворума, обрекут его на самоликвидацию.

Корр. ИТАР-ТАСС Тамара Замятина сообщила из Сочи, что сторонники Константина Затулина (объединение «Предприниматели за новую Россию») намерены, по его словам, участвовать в назначенном на 5 июня Конституционном совещании. Их лидер считает, что на этом совещании следовало бы работать не над текстом Основного закона, а над подготовкой промежуточных конституционных законов на переходный период, а также над законом о выборах. Последующее принятие этого закона Верховным Советом, по мнению собеседника, позволило бы «сформировать устойчивую традицию выборов как механизма разрешения политических проблем, а также привести к власти новый депутатский корпус».

Федеративный договор не следовало бы полностью вводить в будущий Основной закон, ибо сильную федерацию не построить на договорных отношениях, которые должны быть заложены в Конституции. Об этом сегодня перед вылетом в Москву для участия в доработке проекта Основного закона заявил в интервью корреспонденту ИТАР-ТАСС Иосиф Павлов, делегированный от бывшей автономии авторитетный в Забайкалье экономист, народный депутат Республики Бурятия. Эта его позиция отличается от официальной точки зрения обеих ветвей власти Бурятии, выступающих за договорно-конституционные отношения с Россией.

Отвечая на вопрос о ситуации, возникшей вокруг обоих проектов, Иосиф Павлов заявил: «Ничего страшного, драматичного в этом нет». При выработке Основного закона, считает он, необходимо сосредоточить внимание на «единых» принципах, ко торые присутствуют в парламентском и президентском проектах. Это – признание исполнительной, законодательной властями, обществом тезиса о том, что России нужна новая Конституция демократического правового федеративного государства. Говоря о своей гражданской позиции в составе рабочей группы по доработке Основного закона, Иосиф Павлов заметил, что он является сторонником принятия Конституции, содержащей «новый механизм отношений между государством и гражданами, который представляет собой четкие определения новых норм жизни общества». По его мнению, Конституция должна оградить возможность захвата, узурпирования власти той или иной стороной конституционным путем. С этой целью должен быть выработан механизм разрешения противоречий, сдержек. Оба же проекта, как выразился народный депутат республики, «играют» в пользу своих разработчиков.

Что же касается путей принятия новой Конституции, то, как считает Иосиф Павлов, «они должны быть законными». По его мнению, если съезд, Верховный Совет России не смогут принять Конституцию, тогда надо использовать референдум или передать право решать вопрос Конституционному совещанию. Если же не будет найден компромисс, согласие, то он считает правильным пойти другим путем: приняв декларацию или хартию прав и свобод гражданина РФ, конституционные законы о разделении властей и их полномочиях, продолжить выработку Конституции. Иначе есть угроза, что общество не примет новый устав своей жизни, заявил Иосиф Павлов.

В распространенном заявлении Политсовета Демократической партии России подчеркивается, что нынешний Съезд на родных депутатов не в состоянии принять Конституцию страны. «Однако это не означает, что он может быть исключен из этого процесса через созывы абсолютно незаконных формирований, как бы они ни назывались – Конституционным собранием, Учредительным собранием, Советом Федерации и т. д.». Поэтому, считает ДПР, есть единственно законный способ принятия Конституции – это проведение досрочных выборов осенью 1993 г. и принятие Конституции новым парламентом.

ДПР призвала обе ветви власти «одуматься, договориться о не медленном принятии нового закона о выборах и проведении этих выборов осенью 1993 г.».

Липецкий городской совет народных депутатов, сообщает корр. ИТАР-ТАСС Николай Загнойко, считает необходимым взять за основу проект, предложенный Конституционной комиссией, и дополнить его «всем ценным из президентского варианта». Парламентский вариант, по мнению горсовета, «наиболее отработанный». Что касается способа принятия Конституции, то депутаты считают, что она должна быть одобрена исключительно Съездом или всенародным референдумом.

Глава Воронежской администрации Александр Ковалев, на против, заявил на пресс-конференции, что считает недопустимым принятие Основного закона Съездом народных депутатов. По его мнению, анализ проектов Конституции требует глубоких специальных знаний, и компетентно осуществить его способны лишь специалисты, каковыми большинство депутатов не являются. Конституция России, считает Александр Ковалев, должна быть принята на Конституционном совещании. «Если новую Конституцию не принять в ближайшие два три месяца, то возникнет ситуация, когда потребуется еще один референдум для подтверждения полномочия властей», – заявил он.

Парламентский корр. ИТАР ТАСС Иван Новиков сообщил, что 24 мая за закрытыми дверями прошло в Белом доме заседание Совета парламентских фракций, на котором обсуждался вопрос об отношении к Конституционному совещанию, созыв которого предопределен известным указом Бориса Ельцина.

«Реакция на указ Президента у координаторов фракций раз личная – от категорического неприятия до безоговорочного согласия участвовать в Конституционном совещании», – сказал корреспонденту ИТАР ТАСС председатель Совета Владимир Новиков. – Идея пойти в Кремль и помогать Президенту есть у всех, даже у тех, кто не согласен с созданием этого органа, – пояснил он, – но, как отмечалось на заседании, не всем ясно, каков будет регламент совещания и его статус. Не просматривается пока в полной мере и состав совещания, в частности, по партиям, имеющим общероссийский статус».

Как сообщил Владимир Новиков, фракции центристской ориентации выступают за то, чтобы участвовать в совещании, но хотели бы четко представить себе, какими полномочиями будет обладать Конституционное совещание. Как заявил Георгий Задонский, фракция радикальных демократов полностью поддерживает идею совещания. Что же касается фракции «Россия», то ее лидер Сергей Бабурин считает, что надо пойти навстречу Президенту, но попытаться доказать ему, что все процессы по разработке и принятию нового Основного закона должны идти в русле Конституции. В то же время он заметил, что во фракции есть и другие мнения, некоторые депутаты не согласны участвовать в Конституционном совещании. Умар Темиров, один из лидеров фракции «Суверенитет и равенство», высказал мысль, что говорить об участии в работе созданного Президентом органа пока рано – надо дождаться решения Верховного Совета по этому вопросу. Каждая фракция будет принимать самостоятельное решение, выделять или не выделять своих представителей на совещание, подчеркнул Владимир Новиков.

(По материалам ИТАР-ТАСС. 25 мая, 13.30, обобщенным сектором СМИ Парламентской пресс-службы)

26 мая. Как сообщил «Интерфакс», образовать одну рабочую группу для разработки единого проекта Конституции РФ предложила Конституционная комиссия Верховного Совета Республики Бурятия. Комиссия, после рассмотрения двух проектов нового Основного закона России, рекомендовала бурятскому парламенту принять по этому поводу соответствующее постановление и направить его в Москву.

Бурятские эксперты пришли к выводу, что принятие Основного закона неконституционным путем делает основной документ «уязвимым с точки зрения сохранения единства Российской Федерации в будущем».

* * *

Позиция коммунистов в отношении Конституционного совещания:

Политисполком Союза коммунистических партий – КПСС, по сообщению «Интерфакса», обратился вчера с предложением ко всем коммунистам в РФ воздержаться от участия в так называемом Конституционном совещании 5 июня, а также в иных совещаниях и встречах, посвященных обсуждению существующих проектов новой Конституции, «направленных на разрушение основ конституционного строя и государственно-политических устоев жизни народов России».

В заявлении политисполкома СКП-КПСС, подписанном бывшим секретарем ЦК КПСС, ныне подсудимым по «делу ГКЧП» О. С. Шениным, отмечается, что Конституционное совещание, созываемое по инициативе Президента РФ Б. Н. Ельцина, преследует цель утвердить новую Конституцию «в обход воли народа, Съезда народных депутатов, Верховного Совета РФ».

Политисполком СКП КПСС считает, что проекты Конституции, представленные президентом и Верховным Советом, «призваны закрепить устои буржуазного государства, где общество разделено на богатых и бедных». В проектах, «списанных с конституций западных буржуазных государств, не оставлено ничего от завоеваний Великой Октябрьской социалистической революции».

Руководство СКП КПСС призвало коммунистов поддержать альтернативное «Всероссийское конституционное совещание в поддержку проекта советской Конституции, а также действующей Конституции РФ, намеченное на 3 июня».

* * *

По сообщению агентства «Постфактум» на встрече с преподавателями и сотрудниками МГУ им. Ломоносова Геннадий Бурбулис высказал свою оценку современных политических процессов. По его мнению, основное, что упускается, это происходящие сейчас фундаментальные изменения, связанные со сменой общественного строя. Бурбулис считает, что сейчас идет спор не между сторонниками того или иного варианта новой Конституции, а между сторонниками и противниками реформ, а Конституция не будет ничего стоить без юридической процедуры ее оформления, и новую Конституцию должны принимать новые парламентарии.

Геннадий Бурбулис также отметил, что его порадовало то, в какой форме российская интеллигенция проявила себя на апрельском референдуме, и заявил, что, видимо, «назрел приход интеллигенции в организованный политический процесс».

Ежедневные новости агентства «Постфактум» 27 мая, 12.00/Верховный Совет РФ. Пресс-служба 26 мая. Заседание Совета глав республик (Москва, Президент-отель)

В заседании Совета глав республик приняли участие представители межрегиональных ассоциаций России. Открывая заседание, Президент РФ Борис Ельцин заявил, что главная причина, из-за которой не работает Федеративный договор, заключается в том, что «он остался инородным телом в существующей Конституции». Поэтому, подчеркнул Борис Ельцин, отработка механизма реализации Федеративного договора и работа над новой Конституцией являются составными частями единого процесса.

Президент РФ отметил, что в подготавливаемом им проекте Конституции отражено ограничение объема федеральной власти, что позволяет увеличить полноту власти субъектов Федерации. В проекте Конституции также зафиксировано, что регулирование отношений, выходящих за рамки Федеративного договора, может осуществляться между субъектами Федерации на основе двусторонних соглашений. Кроме того, подчеркнул Б. Ельцин, повышается роль субъектов Федерации в общегосударственном управлении: в парламенте организуется верхняя палата (Совет Федерации), наряду с ней сохраняются как консультативные органы Совет глав республик и Совет глав администраций. По словам Президента РФ, данный проект Конституции открывает возможности для саморегуляции отношений между субъектами Федерации и федеральными властями.

Президент РФ заявил, что в настоящее время необходимость принятия новой Конституции признана всеми. По его мнению, изменилось отношение к Конституции и со стороны руководства ВС РФ, которое склоняется к сотрудничеству всех ветвей власти в процессе конституционного строительства. Вместе с тем Б. Ельцин подчеркнул, что проект новой Конституции вызвал неоднозначные мнения на обсуждениях в регионах: по поводу проекта было высказано около 700 замечаний. Наиболее активно ставился вопрос о гарантиях равноправия субъектов Федерации.

Президент РФ разделил процесс реализации Федеративного договора и принятия Конституции на четыре этапа. Первый этап – подготовительный, по мнению Б. Ельцина, уже завершается. Второй и ключевой этап – это разработка и принятие новой Конституции. Третий этап – развитие положений Федеративного договора в федеральном законодательстве. Четвертый – дальнейшее развитие нормотворчества в регионах.

На совещании глав республик ожидается принятие заявления Совета глав республик и проекта закона «О принципах и механизме реализации Федеративного договора». Данный проект определяет полномочия законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти РФ, а также порядок взаимодействия федеральных органов государственной власти с органами государственной власти субъектов Федерации.

Проект заявления Совета глав республик, входящих в состав РФ

На совещании Совета глав республик был вынесен проект за явления, в котором говорится:

1. Реализацию Федеративного договора и принятие новой Конституции считать единым процессом. Только новая Конституция призвана сохранить целостность и единство многонациональной российской государственности, сбалансированное развитие раз личных регионов России в условиях проведения экономических преобразований.

2. Суть проводимой конституционной реформы состоит в мирном преодолении сложившегося кризиса власти, защите принципов народовластия.

3. Отношения регионов, выходящие за рамки Федеративного договора, должны строиться на двусторонней основе. Президенту РФ, Правительству РФ, органам власти республик необходимо принять меры по поэтапному выравниванию уровня развития различных регионов.

4. Для завершения работы над текстом Конституции считать своевременным созыв Конституционного совещания.

5. Рекомендовать Президенту РФ принять меры по подготовке проекта законодательных актов, обеспечивающих реализацию Федеративного договора.

В 13.30 в Президент-отеле закончил свою работу Совет глав республик, входящих в состав РФ. Основной темой обсуждения стал вопрос о том, какой проект Конституции принять за основу. Как сообщил пресс-секретарь Президента РФ Вячеслав Костиков, главы республик решили, что центральным фундаментом Конституции должен стать президентский проект, однако, по их мнению, проект должен быть единым. Борис Ельцин согласился с этим мнением, отметив, что это способствует консолидации общества.

В заявлении Совета глав республик, в частности, говорится, что для окончания работы над проектом Конституции необходимо собрать Конституционное совещание, которое должно проводиться в Кремле. Кроме того, Совет глав республик решил рекомендовать своим представителям на Конституционном совещании исходить из того, что за основу будет взят президентский проект.

На совещании со стороны межрегиональных ассоциаций России вызвал дискуссию вопрос о том, как соотнести политический статус крупных областей и краев со статусом республик РФ. В. Костиков заявил, что процесс выравнивания статусов республик, областей и краев очень сложный и долгий, сначала не обходимо говорить об уравнивании социально-экономического статуса, а уж затем – о политическом статусе.

По мнению В. Костикова, нет опасности в том, что существует два проекта Конституции, так как Президент РФ может вынести свой проект на всенародный референдум исходя из того, что на прошедшем референдуме народ поддержал его программу. Однако Президент РФ, как заявил В. Костиков, не возражает против дополнений и замечаний к своему проекту Конституции.

В Доме Советов РФ состоялось заседание рабочей группы субъектов Федерации по учету предложений к проекту новой Конституции. Часть представителей областей заявила о своем несогласии принимать участие в обсуждении одного лишь «румянцевского» проекта, предложив обсуждать его совместно с президентским. Некоторые участники встречи, в частности представители Северной Осетии, сообщили о своих полномочиях принимать участие в работе над Конституцией исключительно в качестве экспертов.

Член Конституционной комиссии, народный депутат РФ Иван Федосеев сообщил участникам заседания, что представители Президента были приглашены участвовать в его работе, но по неизвестным причинам не присутствовали на встрече. Принято решение продолжить работу над проектом Конституции на пленарном заседании 31 мая, в настоящее время участники встречи разошлись для обсуждения проекта в рабочих группах.

(Ежедневные новости агентства «Постфактум». 27 мая, 12.00/ Пресс-служба Верховного Совета Российской Федерации. Москва, С.-Петербург)

27 мая. Вчера Верховный Совет Республики Тыва принял по становление о проектах Конституции РФ. В этом документе указано, что из двух имеющихся проектов ни один не соответствует в полной мере Федеративному договору и действующей Конституции РТ. Верховный Совет Тывы призвал выработать согласованный проект в ходе работы Конституционного совещания. Он также утвердил кандидатуры представителей парламента и правительства республики для участия в этом совещании.

* * *

24 мая прошло 21 зональное совещание с участием представителей 83 субъектов Федерации, на которых обсуждался проект новой Конституции. Не состоялись совещания в Чечне, Татарстане, Бурятии. В целом проект Конституции был поддержан Иркутской, Новосибирской, Томской и Тульской областями, Ханты-Мансийском автономным округом, а также Красноярским и Алтайским краями.

Многие участники зональных совещаний поддержали идею объединения двух проектов Конституции с включением в него следующих положений:

– сохранение конституционных принципов, заложенных в проекте Президента;

– установление равных прав для всех субъектов Федерации;

– уточнение взаимоотношений между краями и областями;

– более четкое обозначение системы сдерживания и противовесов между тремя ветвями власти;

– определение механизма формирования и функционирования Федерального Собрания;

– закрепление гарантий местного самоуправления;

– право на принятие субъектами Федерации собственных региональных законодательных актов.

Всеми участниками была поддержана идея Конституционного совещания и порядок его формирования и работы.

(Ежедневные новости агентства «Постфактум». 27 мая, 12.00/ Верховный Совет РФ. Пресс-служба)

* * *

День богат на «околополитические» новости.

Б. Ельциным и М. Шаймиевым обсужден ход подготовки проекта Договора между Татарстаном и РФ о взаимном делегировании полномочий. По словам Шаймиева, участие в обсуждении Конституции России дает Татарстану реальный шанс добиться договорных отношений с центром, политического признания суверенитета республики и государственно-правового статуса. Он подчеркнул, что для республики приемлем тот вариант Конституции, в котором в соответствии со ст. 61 Основного закона Татарстана, будут отражены особые взаимоотношения между Москвой и Казанью.

Бывший министр юстиции Н. В. Федоров, характеризуя не давно опубликованный проект Конституции, заметил, что пер спектив принятия у него нет. «Конституцию должны писать не Шахрай и Президент, а ученые, не обремененные властью и должностями», – заявил Федоров…

С. Н. Бабурин возмущен тем, что невозможно участие в Конституционном совещании Анатолия Лукьянова. Он также высказался за мораторий до конца года «на все политические эксперименты с Конституцией».

31 мая. Закрытое заседание Президиума Верховного Совета РФ.

Ряд членов Президиума (Рябов Н. Т., Соколов В., Митюков М. А., Степашин С. В., Амбарцумов Е., Починок А. П. и др.) предъявили претензии Р. Хасбулатову по поводу его стиля работы и занятой им позиции по отношению к конституционному процессу. Решено продолжить начатый разговор 2 июня вечером после завершения работы палат парламента.

В интервью «Интерфаксу» я отметил, что «весьма маловероятно, что удастся продолжить начатый разговор до следующего очередного заседания президиума 7 июня, но часть членов президиума подготовила проект коллективного заявления, подвергающего критике единоличный стиль работы Хасбулатова. В нем отмечается, что занятая председателем позиция по конституционному процессу не соответствует политическим реалиям, сложившимся после апрельского референдума^172. Мы готовы обнародовать этот документ до 5 июня в том случае, если окончательно убедимся, что председатель Верховного Совета не согласится выслушать наши доводы».

1 июня. Филатов о Конституционном совещании.

На пресс конференции С. А. Филатов сообщил, что в работе Конституционного совещания примут участие 762 делегата. Из запланированных 14 представителей фракций подали заявки лишь 7. Депутат Владимир Исаков отказался принять участие в работе Конституционного совещания… Получено около 2 тыс. поправок от населения к 157 статьям проекта Конституции, к 15 статьям нет поправок.

Об инициативе Р. Хасбулатова

Председатель Верховного Совета предложил вынести на референдум три проекта Конституции: президентский, парламентский и коммунистический.

(«Независимая газета». М., 1993. 2 июня, № 101. С. 1)

Всероссийское совещание народных депутатов Советов всех уровней

(Парламентский центр, Цветной бульвар, д. 2)

Открылось в 10 час. Выступил Хасбулатов Р. И. с докладом «О повышении роли Советов народных депутатов в процессе подготовки и принятия новой Конституции Российской Федерации». Р. И. не верит в один проект, вряд ли нам, говорит, удастся выработать один проект… не можем отказаться в праве от социалистической Конституции…

Выступили:

Сергачев (предс. постоянной комиссии по экономическому регулированию Кемеровского областного Совета): Заявил, что в нынешней ситуации в значительной мере виноваты съезд и Верховный Совет, уничтожив исполкомы и введя глав администрации. «Без нас не отвоюешь обратно». Говорил о необходимости укрепления позиции Советов и представительных органов.

Колосова В. П. (предс. комиссии по законности Алтайского краевого Совета): Торопимся с принятием Конституции. В ней надо отработать главу о правах и свободах граждан.

Карпов В. Я. (член малого Совета Новосибирской области): Принцип народовластия сведен к невостребованной ценности. Окончательно в проекте Конституции не решена проблема Федеративного договора. Требует решения проблема русских областей. Должен быть рассмотрен и социалистический проект.

Руцкой А. В. (вице-президент): Сказал, что референдум ничего не дал. Важен не результат референдума, а его интерпретация, так говорит Шахрай. Призывает распустить нынешнее правительство, и немедленно. Объединиться вокруг идеи законности, экономических реформ.

Выступающий из Воронежа (?): Критикует Хасбулатова и Ельцина за разлад власти. Втянули низы в борьбу. Постоянно что-то придумывают. Не поймем, чем плоха старая Конституция. Россия превратилась в птицефабрику президентов. Область, край, республика должны быть равны. Президентов не должно быть. Надо укреплять судебную власть и прокуратуру.

Шумилов А. В. (Вологда): Сегодня нельзя ставить вопрос об обсуждении новой Конституции.

Богданов (Липецкая обл.): Беда не в Конституции, а беда в том, что люди становятся выше Конституции, а поэтому беспредел. Беда в том, что все идет на развал. Развалили Союз, сейчас разваливают Россию. Спешить с Конституцией не надо.

Рябов Н. Т. (зам. Председателя Верховного Совета РФ): Поддерживает идею Конституционного соглашения о выработке единого проекта Конституции.

Валеев (Башкортостан): Проект Конституции пренебрегает правами республик.

Кислицына (Новгород): С Конституцией мы опоздали. Конституция будет принята. Это как дважды два ясно. Процесс идет снизу.

Токарева (Свердловский областной Совет): Мы считаем невозможным нарушения правил Конституции при принятии новой Конституции. Надо использовать все совещания (Конституционную комиссию, Конституционное совещание) для доработки Конституции. Мы против перерастания Конституционного совещания в Учредительное собрание. Свердловская область за: равноправие субъектов; устранение совместной компетенции Федерации и ее субъектов; назначение областных глав администрации. Поддерживаем Н. Т. Рябова, чтобы воспользоваться Конституционным совещанием.

Белашов («Трудовая Москва»): Сообщил, что Моссовет решил не участвовать в Конституционном совещании, а также предложил ликвидировать институт президентства.

Объявляется, что записались выступить 83 человека, из них выступили 22. Заключительное слово предоставляется Хасбулатову Р. И. В нем Председатель Верховного Совета, в частности, сказал:

«Действующая Конституция не выполняется, а как будет выполняться Конституция, принятая нелегитимным путем. Форсировать Конституцию нельзя. Статей Конституции, блокирующих реформы, не имеется. Некоторые депутаты сдают свои позиции. Определенная психологическая усталость, террор прессы. Есть также депутаты, которые все делают, чтобы подорвать Верховный Совет. Причина конфликта – наезд исполнительной власти. Но он большой сторонник консенсуса».

(Запись в служебном дневнике 1993 г.)

Принесли срочную телеграмму, которой Б. Ельцин приглашает меня принять участие в работе Конституционного совещания по завершению подготовки проекта Конституции Российской Федерации 5 июня в 11 часов в Кремле (Мраморный зал).

(Оригинал телеграммы)

* * *

По мнению докторов юридических наук Л. Мамута и В. Савицкого, президентский проект Конституции обеспечивает разделение властей, положительными моментами является перенесение акцента на функцию Президента как главы государства, а также усиление роли субъектов Федерации. В то же время ученые считают ошибкой то, что среди главных направлений деятельности Конституционного Суда нет проверки конституционности политических партий и иных общественных объединений и правоприменительной практики, повлекшей за собой ущемление основных прав граждан.

(«Известия». М., 1993. 1 июня, № 101. С. 5)

2 июня. В кабинете у Н. Т. Рябова редактируем «Заявление членов Президиума Верховного Совета Российской Федерации».

(Запись на правленом моей рукой первом варианте Заявления)

Управление по работе с территориями, представителями Президента Российской Федерации, связям с Верховным Советом Российской Федерации, Администрации Президента проинформировало Б. Н. Ельцина об анализе мнения участников Конституционного совещания по проекту Конституции, предложенному Президентом. Из 568 участников (без представителей-экспертов) опрошено – 478 (84 %), из них поддерживают проект – 312 (55 % к списочному составу; 65 % к числу опрошенных). Колеблющихся участников – 85 и противников проекта – 81. Среди последних 58 – представители территорий (более чем каждый третий из этой группы).

2 июня. Гавриил Попов от имени РДДР в «Известиях» высказался о том, «чего мы ждем от Конституционного совещания». Это ожидание состоит из требований: 1) «жесткого ограничения предмета обсуждения» (Конституция или Конституционный закон на базе президентского проекта); 2) «жестких сроков работы» (выборы надо провести уже осенью); 3) жесткой процедуры работы; 4) если съезд отвергнет президентский проект, то Президент издаст указ о выборах в Учредительное собрание. Попов также предложил более четко развести в полномочиях и функциях обе палаты парламента, Президента и правительство.

3 июня. По инициативе депутата В. П. Лисина утром к совместному заседанию роздано 10 газетных материалов, видимо, по мнению депутата, «разоблачающих козни демократов». Среди них «сценарий Конституционного совещания» из «Правды», статья Ивана Родина из «Независимой газеты» об оппозиции в верхушке Верховного Совета, в которой автор причисляет меня к категории «задумчивых ельцинистов», и др.

Максим Шабалин в «Невском времени» констатирует: «Если Борис Ельцин рассчитывал своими конституционными инициативами внести смуту в депутатские ряды, ему это удалось. Руководство ВС расколото. Против «компрометирующего саму идею парламентаризма своими авторитарными методами руководства» спикера выступили уже более половины членов президиума ВС. Причем среди них практически нет ярых приверженцев президентской линии (перечисляет имена, в том числе и меня)…».

(Подборка материалов с пометками Лисина В. П. и моими)

* * *

Обращение группы народных депутатов РФ^173 к совещанию Советов всех уровней и Конституционному совещанию:

Распространено обращение, подписанное депутатами Н. Рябовым, Е. Амбарцумовым, С. Степашиным, В. Жигулиным, В. Мазаевым, В. Полосиным, А. Починком, В. Шориным и мною. Мы высказались в поддержку идеи проведения Конституционного совещания, в задачу которого входит подготовка единого согласованного текста проекта новой Конституции России^174. В этот же день Комитет Верховного Совета по законодательству заявил о полной поддержке этого обращения и председателя Комитета, подписавшего документ^175.

О характере обращений граждан по проектам новой Конституции

В обзоре под таким названием Отдел писем и приема граждан Администрации Президента проанализировал почту Б. Н. Ельци ну за месяц после опубликования проектов Конституции («президентского» и парламентского). Отмечено, что письма этой тематики составили лишь 1 % общего объема почты в адрес российского руководства. Число откликов на парламентский проект незначительно (пропорция в сравнении с «президентским» проектом 1 к 28). Наиболее популярна у авторов идея доработки проекта Конституции на Конституционном совещании с последующим вынесением единого проекта на всенародное обсуждение. Правомерность и компетентность Конституционного совещания у заявителей сомнения не вызывает. Популярность форм принятия Основного закона выстраивается в такую последовательность: всероссийский референдум, Конституционное либо Учредительное собрание, Съезд народных депутатов. Но большинство авторов отдают предпочтение все же референдуму.

(Ксерокопия обзора)

* * *

На совместном заседании палат Верховного Совета распространен Указ Президента от 2 июня «О порядке работы Конституционного совещания» с прилагаемым Регламентом работы Конституционного совещания. Запланировано его провести с 5 по 16 июня 1993 г. в Кремле. Назначены координаторы пяти групп представителей. Определены организационные формы работы: пленарные заседания, заседания групп представителей, рабочей комиссии и экспертных групп, а также повестки первого и заключительных пленарных заседаний, порядок рассмотрения проекта Конституции и обсуждения поправок. Надо отметить, что весьма детальный Регламент работы, чего не хватало в течение трех лет Конституционной комиссии.

* * *

Проф. М. В. Баглай о проектах Конституции

Из интервью «Деловому миру» (№ 103)

«В отличие от парламентского проекта этот (президентский. – М. М.) предусматривает создание президентской республики. Что это означает? Наличие сильного президента и независимой исполнительной власти. Другой проект, подготовленный Конституционной комиссией, предлагает образование государства с рыхлым парламентаризмом – когда у парламента права очень большие, а правительство фактически лишено необходимых для работы прерогатив. Я не думаю, что наш народ нуждается в таком государстве. Думаю, что мы все заинтересованы в стабильной и эффективной исполнительной власти. Без нее реформы не пойдут. Если же будет принят парламентский вариант, кризис власти примет хронический характер».

4 июня. Начальник Государственного правового управления А. А. Котенков на заседании рабочей комиссии по доработке проекта Конституции Российской Федерации докладывал, что поступило много различных предложений, касающихся федеративного устройства и вообще вопросов федерализма. «Здесь такой большой разброс во мнениях, – отмечал он, – начиная от исключения Федеративного договора из Конституции и кончая созданием договорной федерации».

Наиболее развернутое мнение о соотношении Конституции и Федеративного договора было сформулировано в предложении народного депутата РФ Е. С. Кузнецова, который считал, что «вызывает сомнение, допустимость и целесообразность включения в Конституцию Федеративных договоров, а не их содержания, как, например, это сделано в варианте проекта Конституции Конституционной комиссии по следующим причинам:

– глава 3 и раздел второй во многом дублируют друг друга, а это значительно утяжеляет текст;

– неясен статус протоколов к Федеративным договорам;

– возникает необходимость изменения Федеративных договоров и из-за требования субъектов Федерации в выравнивании их статуса, и из-за предоставления им дополнительного права по ратификации поправок к Конституции, что ранее было полномочием только федерального органа власти».

* * *

В группе юристов – экспертов Конституционного совещания 44 известных ученых и крупных специалистов практиков. Среди них 30 докторов юридических наук. Много конституционалистов и теоретиков права (Васильев Р. Ф., Венгеров А. Б., Гулиев В. Е., Ильинский И. П., Кабышев В. Т., Лейст О. Э., Мальцев Г. В., Мицкевич А. В., Ржевский В. А., Туманов В. А., Чиркин В. Е. и др). Провинциальная наука представлена лишь четырьмя учеными (Бондарь Н. С., Шишкин С.И и уже упоминаемые Кабышев В. Т. и Ржевский В. А.).

(Информация участнику Конституционного совещания. Москва, Кремль, июнь 1993 г. С. 11–17)

5 июня. Конституционное совещание. В 9.00 выехал из пансионата «Лесные дали» в Москву. Дождь, брызги, лужи. На улицах – малолюдно. Въехал в Кремль… Зарегистрировался. Получил материалы к заседанию и удостоверение № 0056 участника Конституционного совещания (группа представителей федеральных органов государственной власти Российской Федерации).

Толпимся около Мраморного зала. В 10.00 открывают двери в зал. Первые четыре ряда нашего сектора «аппаратчики» заняли для представителей от Президента и правительства. Жириновский раздает проект Конституции от ЛДПР (кратенький, всего 29 статей). Здесь же раздают проект от Российского Съезда Советов… В. Д. Мазаев дает мне проект, говоря: «А это Конституция Михаила Львовича Захарова». Листаю брошюрку, текст провизирован М. Л. Захаровым и Р. М. Цивилевым. На первой странице проекта написано, что он подготовлен группой специалистов (Захаров М. Л. – председатель Комиссии Совета Республики Верховного Совета по социальной политике, д. ю. н., проф.; Цивелев Р. М. – зав. юрид. отделом Верховного Совета, к. ю. н.; Окуньков Л. А. – директор Института законодательства и сравнительного правоведения, к. ю. н.; Остромецкий А. В. – зав. сектором Юридического отдела Верховного Совета; Тучкова Э. Г. – д. ю. н., проф. Московского юридического инта) на основе проекта, подготовленного Конституционной комиссией, и проекта Конституции, разработанного по инициативе президента. Инициатива одобрена руководством Верховного Совета РФ…

Занимаю место на пятом ряду в секторе у окна. Впереди, на четвертом ряду – министры Ерин, Баранников, Панфилова. Хасбулатов сидит в первом ряду в центре и пишет. В 11.00 в президиуме появились Б. Н. Ельцин и В. С. Черномырдин. Президент, стоя, обращается к участникам совещания и объявляет: «Цель совещания – завершить работу над проектом Конституции. Реализовать курс референдума, положить начало к национальному согласию».

Доклад Ельцина. Отмечает преемственность с провозглашением республики Временным правительством 1 сентября 1917 г. Институтами нашей новой республики должны быть: частная собственность, Федеративный договор, разделение властей, конституционный контроль. Критикует старую Конституцию, которая не может служить основанием для новой республики. При советской власти у нас не было конституционного строя. Считает, что основой для новой Конституции являются: 1) наш опыт прошлого (Великий Новгород, реформы Петра I, Александра II и т. д.); 2) согласование интересов, как основа новой демократии; 3) обеспечение гарантиями развития предпринимательства;

4) закрепление социальных стандартов для всех граждан России;

5) создание цивилизованного права – гаранта свободы, правового контроля, судебной системы; 6) поэтапный уход от советского типа власти.

Далее, президент заявил, что после августа 1991 г. не был решен вопрос о власти. Советы и демократия несовместимы. Советская власть не поддается реформированию. Мы должны обеспечить мирный переход к переустройству. Представительная власть не может предложить согласие, выработать Конституцию. Она не стала элементом согласования, несет разрушительный характер. Пытается создать о себе впечатление, как о полноценной власти. Советы в демократической системе не легитимны. Критикует двухступенчатую систему парламента, его внутреннюю структуру, отсутствие четких парламентских процедур. «Сегодня Верховный Совет, – заявил Б. Н., – не парламент, а обычное учреждение с начальством и руководством». Это перечеркивает разделение властей и местное самоуправление.

Затем Ельцин объясняет свою инициативу выхода с проектом Конституции. Говорит, что прошло почти три года с опубликованием проекта Конституционной комиссии, но серьезные проблемы не разрешены. Предложения Президента отвергнуты. Все это создало необходимость выйти с новым проектом Конституции. У нашего собрания совещательный статус. Выработанный окончательный проект должен быть парафирован всеми субъектами.

Приступая к анализу своего проекта, Борис Николаевич подчеркнул: «Несовместимость двух форм: Советов и разделения властей – суть нынешнего конституционного кризиса». В основу единой концепции проекта положены: 1) принцип народовластия; 2) разделение властей; 3) приоритет человека, его прав и свобод; 4) стабильность (ратификация субъектами); 5) обеспечение целостности РФ; 6) учет национальной государственности; 7) гарантии местного самоуправления. Суммируя сказанное, Ельцин сформулировал: «Президент – глава государства. Эффективное Правительство. Профессиональный парламент… Защита права в руках судебной власти». Полное отделение судов от политики. По-новому создать судебную власть.

Оценивая Федеративный договор, Б. Н. Ельцин назвал его «значительным шагом на пути разрешения проблем федеративного устройства России». В то же время он отметил, что многие положения Федеративного договора «остаются пока не больше чем декларацией. Причины этого понятны: Федеративный договор плохо стыкуется с ныне действующей Конституцией, остается в ней инородным телом, ведь эта Конституция в основной своей части – Конституция унитарного государства».

Стремление к максимальному и быстрому развитию принципа федерализма, по мнению Президента, привело к некоторой не однородности структуры представленного проекта, федеративные отношения регулируются не только в договорном разделе, но и в предыдущих главах. Преодоление этой неоднородности Б. Н. Ельцин видел в том, что работа над проектом должна идти «по пути расхождения между ее статьями и положениями Федеративного договора».

Говоря о порядке принятия новой, Президент выразил готовность ради согласия рассмотреть вариант принятия Конституции съездом. Далее он определил стадии работы над проектом:

1) Конституционное совещание согласовывает текст проекта;

2) Субъекты Федерации парафируют проект и предлагают съезду принять Конституцию. Досрочные выборы провести не позднее октября 1993 г. Нынешние сроки полномочий Советов на местах сокращать нецелесообразно.

После речи Ельцина к трибуне устремился Р. И. Хасбулатов, «предлагая сейчас на общей дискуссии…» Президент отказывает в слове Председателю Верховного Совета, ссылаясь на то, что это совещание, а не митинг… Хасбулатов покидает зал. После этого редеют ряды центрального сектора зала, где располагались представители регионов.

К трибуне направляется депутат Ю. М. Слободкин, его не пускают. И охрана выносит на руках. С ноги депутата сваливается башмак… Только после этого предоставляется слово С. С. Алексееву – председателю Совета исследовательского центра частного права при Президенте РФ. Он делает краткий обзор замечаниям и предложениям на проект Конституции. Характеризует республику как «президентско-парламентскую». Призывает к осторожности в вопросах федерализма… Сергей Сергеевич полагает, что «Федеративный договор, хотя и обозначен в качестве второго раздела Конституции, – это сердцевина всего конституционного проекта. Он должен пронизывать целиком всю Конституцию. И все другие постановления должны быть с ним связаны… Но если концепция Конституции образует его душу, то Федеративный договор – его сердце. Я думаю, что мы очень бережно, архибережно должны относиться к этому завоеванию, ни на шаг не отступая от того, что уже достигнуто, и понимая, что Федеративный договор – является этим трепетным сердцем нашего конституционного организма».

Всего в Конституционном совещании должно было принять участие 762 представителя, зарегистрировалось 692.

(Блокнотная запись)

6 июня. Совещание у С. А. Филатова. В 10 час. у руководителя Администрации Президента собрались члены Президиума Верховного Совета: Рябов Н. Т., Митюков М. А., Амбарцумов Е., Полосин В., Ковалев С. А., Подопригора В. Н., а также Красавченко С. Н. и Веретенников (нач. управления Администрации). Обсуждали проблемы Конституционного совещания. С. А. сообщил, что 16 представителей республик согласились быть «мостиком» с Хасбулатовым. На что я сказал лучше с Президиумом.

С. А. продолжил информацию, сказав, что Ельцин согласился контактировать с Верховным Советом. Республики просят дезуавулировать атаки на Советы. Конституционное совещание надо продолжить. Обеспечить легитимность принятия Конституции.

Рябов Н. Т. высказал мнение, что надо «отделить» Хасбулатова от Верховного Совета, его комитетов. Поставил вопросы о процедуре принятия Конституции и организации встречи с Президентом.

Условились в понедельник собраться на расширенное заседание комитетов, а во вторник встретиться с Президентом.

(Блокнотная запись)

Закрытое заседание Президиума Верховного Совета РФ

Началось в 14 часов. Обсуждается Заявление группы членов Президиума Верховного Совета (Рябова Н. Т., Митюкова М. А., Починка А. П., Степашина С. В., Амбарцумова Е. А., Ковалева С. А., Адрова А. Н., Подопригоры В. Н.) Председателю Верховного Совета РФ о необходимости участия Верховного Совета в конституционном процессе.

Выступили: Рябов Н. Т., Починок А. П., Адров А., Шорин, Митюков М. А., Ковалев С. А., Амбарцумов Е., Захаров М. Л. (в поддержку Хасбулатова), Низаметдинова, Коровников, Ген Н. Л., Подопригора В. Н., Исправников, Воронин Ю. Сам Хасбулатов Р. И. «психанул» и демонстративно покинул заседание.

(Карандашная запись на подлиннике заявления группы членов Президиума Верховного Совета РФ)

Я в своем выступлении поддержал заявление, подписанное группой членов Президиума Верховного Совета. Отметил, что конфронтационный стиль руководства работой Верховного Совета, игнорирование им результатов референдума, затяжка решения вопросов, связанных с участием в Конституционном совещании, обострили конституционный кризис в стране. Это сказывается в организационной и правотворческой работе: Президиум подменяет Верховный Совет, Председатель заменяет Президиум, множество заместителей создают бумажный стиль работы. Благодаря усилиям Председателя и руководства сведен к нулю вопрос о совершенствовании деятельности Верховного Совета. Мы должны принять участие в Конституционном совещании без всяких ультиматумов, навеянных нередко субъективными амбициями. Ошибочны также рассуждения о вынесении на референдум трех проектов Конституции. Каждому ясно, что ни один не будет принят. Завершая выступление, подчеркнул, что стиль общения Председателя с народными депутатами далек от элементарного, не говоря уже об интеллигентном стиле.

(Карандашная запись тезисов выступления на блокнотных листах)

8 июня. В интервью для радиостанции «Эхо Москвы» я сообщил, что 9 июня собирается сессия Верховного Совета, на которой Хасбулатов предложит принять негативную резолюцию о Конституционном совещании. 7 июня Хасбулатов попытался это сделать, однако не был поддержан.

[Радиоперехват: Политическая информация, сообщения, комментарии о ситуации в стране (по материалам агентства «Постфактум», 9 июня, 11.00)]

В. Д. Зорькин: «То, что произошло, показывает, что это совещание не настроено на полное согласие. Участвовать в собрании, не нацеленном на достижение компромисса, не имеет смысла…»

* * *

В «Известиях» корреспондент Георгий Иванов – Смоленский публикует материал под заголовком «Приход и уход Хасбулатова», в котором отмечается: «Журналисты в кулуарах совещания расценили разыгравшийся (точнее, разыгранный) сценарий как наиболее благоприятный для Р. Хасбулатова. Поначалу даже создалось впечатление, что ситуация, складывающаяся на Конституционном совещании, – драматическая. Секретарь Конституционной комиссии Олег Румянцев запальчиво огласил сочиненный тут же на загородке гардероба проект Заявления, в котором предъявил так называемому совещанию условия возврата в зал ушедших. Председатель Конституционного Суда Валерий Зорькин о сложившейся на совещании обстановке сказал, что она вызывает у него глубокое сожаление. «Я шел сюда, в место, где, мне казалось, будет круглый стол национального согласия. Но разве такими сценами согласие достигают?»

* * *

«Мы будем присутствовать на совещании, – заявил О. Г. Румянцев «Комсомольской правде», – при следующих условиях: проведение нескольских пленарных заседаний с целью свободного обсуждения проблем конституционной реформы в России; внесение в Регламент содокладов представителей Верховного Совета и Конституционной комиссии; оформлении предложений и направление их в конституционные органы власти, в том числе в Верховный Совет и на съезд».

* * *

О. Г. Румянцев сказал «Российской газете», что рабочая группа Конституционной комиссии, подготовившая проект Конституции, учла и многие предложения варианта «коммунистов России» – именно в сфере социальных гарантий. Однако, на его взгляд, немало можно позаимствовать и из президентского проекта. Румянцев возмущался тем, что еще до начала работы Конституционного совещания некоторые работники аппарата Президента проводили опрос его участников.

* * *

По сообщению «Российской газеты», в тексте речи Р. И. Хасбулатова, который был подготовлен для выступления на Конституционном совещании, содержится резкая критика президентского проекта Конституции. В частности, по мнению Хасбулатова, «президентской стороной предложен худший вариант Конституции по сравнению с его же первым вариантом, да и по сравнению с действующей Конституцией. Главное – это нереальное требование: введение неограниченной президентской власти, которая сведет на нет все провозглашенные свободы для человека, независимость суда, разрушит сам принцип разделения властей с его сдерживающими факторами и противовесами, принципы федерализма. Убежден… что такой вариант президентской республики принципиально неприемлем для Российской Федерации».

9 июня. Подписал вместе с Н. Т. Рябовым, С. В. Степашиным, А. П. Починком, В. Н. Подопригорой и Е. А. Амбарцумовым письмо Президенту Б. Н. Ельцину следующего содержания: «Уважаемый Борис Николаевич! В связи с новыми обстоятельствами, связанными с работой Конституционного совещания, хотели бы безотлагательно обменяться с вами мнениями».

* * *

Совместное заседание Совета Республики и Совета Национальностей

Начало в 10 часов. Первым вопрос: «Об участии Верховного Совета Российской Федерации в Конституционном совещании, созванном Президентом Российской Федерации» (докл. Хасбулатов Р. И.). Набросал краткие тезисы для выступления, но воспользоваться ими не удалось (было решено при 43 еще не выступивших прекратить прения). Привожу это несостоявшееся выступление:

Уважаемые коллеги!

Многим, очевидно, что Конституционное совещание дало новый импульс конституционному процессу, по крайней мере вывело его из того сонного состояния, в котором этот процесс пребывал. И поэтому игнорировать Конституционное совещание – подобно страусиной позиции: птица прячет голову в песок, когда стадо буйволов мчится на нее. Только дальнейшее участие в Конституционном совещании без выдвижения всяких ультиматумов позволит придать конституционному процессу реальность, доработать Конституцию и избежать гражданской войны, к которой фактически призывают некоторые ушедшие с Конституционного совещания.

Тот «твердый» курс, который предлагает Председатель Верховного Совета, фактически усугубит конфронтацию, и можно с уверенностью прогнозировать, что приведет к новому витку войны:

1) между Президентом и Верховным Советом;

2) прессой и Верховным Советом;

3) между республиками, с одной стороны; краями и областями – с другой;

4) между разными блоками политических сил и движений.

Сейчас, когда страна потеряла управляемость, когда страну разделяет сепаратизм (в том числе и региональный), когда в стране обострение идеологической борьбы старого и нового – не обходимо неотложно доработать проект Конституции и представить его к принятию. Это можно осуществить лишь на широкой социальной основе. А для этого вполне подходит Конституционное совещание, где представлены партии и движения, профсоюзы, товаропроизводители.

Наш парламент, как показала трехлетняя практика, не способен осуществить эту задачу. Он раздираем внутренними противоречиями, которые усугубляют эту задачу. Фактически парламент превратился в выразителя крайней точки зрения – объединения тех сил, которые тянут назад. А это объективно превращает его в фактор, тормозящий доработку, а затем принятия Конституции.

И наконец, когда началась реальная работа по доводке проектов (надо сказать, что при этом многие нормы парламентского проекта учитываются), мы становимся якорем, тормозящим движение корабля политических реформ.

(Наброски на обороте материалов к заседанию)

Заседание Редакционной комиссии Верховного совета РФ

Комиссия в составе Соколова (предс.), Дзасохова, Митюкова, Степашина, Лисина, Полозкова (мл.), Бабурина и др. (всего 11 чел.) рассматривала проект заявления Верховного Совета РФ в связи заседанием Конституционного совещания 5 июня. Я предложил из проекта исключить третий конфронтационный и бездоказательный абзац, в котором утверждается о «превращении конституционного процесса в очередную политическую кампанию, с попыткой ликвидировать представительные органы власти… со стремлением превратить консультативное совещание в орган по принятию Конституции». Меня поддержали С. В. Степашин и А. С. Дзасохов.

(Запись на обороте проекта заявления)

Встреча с Б. Н. Ельциным

На беседу к Президенту к 15 часам в Кремль приглашена группа членов Президиума Верховного Совета РФ: Рябов Н. Т., Степашин С. В., Митюков М. А., Амбарцумов Е. А., Полосин В. С., Подопригора В. Н., Захаров М. Л., Починок А. П., Поленов Ф. Д., Мухамадиев Р. Н. Подъехал за несколько минут, поднялся на третий этаж. В приемной встретил Виктор Васильевич, помощник Президента. В точно назначенное время нас пригласили в кабинет к Ельцину.

От имени группы выступил Рябов Н. Т. Отметил, что «инцидент» при представлении проекта Президента «не в пользу» сотрудничества с Верховным Советом, говорил об участии депутатов в пленарном заседании Конституционного совещания 10 июня и приглашении на него Хасбулатова Р. И. и Зорькина В. Д., а также о Юрии Слободкине, заострил внимание на необходимости закона о порядке принятия Конституции и о внесении проекта Конституции через Верховный Совет на Съезд народных депутатов.

Ельцин Б. Н. выразил сожаление по поводу «инцидента», отметил что республики не покинули зал, а вышли на время. Сейчас в группах Конституционного совещания идет профессиональный разговор. Надо подключить людей в группу Конституционного арбитража.

Далее Президент сказал: «Я думаю, что я должен один вести завтрашнее пленарное заседание. На заключительном пленуме в президиуме должны быть я, Хасбулатов, Черномырдин, Зорькин, Лебедев, Яковлев». И продолжил, что он не согласен, чтобы три проекта Конституции не обсуждались. Согласен смягчить, что касается Советов. Это касается будущего, а не нынешних Советов. Нужен закон о порядке принятия Конституции. «Я не исключаю путь съезда в принятии Конституции. Я за легитимность максимальную. Но нам надо хорошо думать, чтобы съезд себя не съел», – заметил Борис Николаевич.

Продолжая свой монолог, Президент информировал, что у него шесть вариантов принятия Конституции. И рассказал об одном из них: Конституционное совещание объединяется со съездом и принимает Конституцию. Но Конституционное совещание должно быть «доведено до одного проекта».

Отвлекаясь от канвы беседы, Президент вспомнил, что он собрал директоров крупных предприятий, где работают 150–200 тыс. человек. Говорил с ними четыре часа. Из них никто не читал Конституцию. И тут, обратившись ко мне, шутливо заметил: «Михаил Алексеевич выдал 320 поправок за один съезд. Разве это возможно?»

Рябов Н. Т. бросил реплику: «Этот период назван "митюковщиной"».

Ельцин Б. Н.: Конечно, изменения в проект будут, и я не переживаю. Не Президент же писал. Я собрал ведущую группу. Неправильно, что это «шахраевский» проект. Вы знаете, чей это проект (при этом Президент многозначительно посмотрел на нас)…

Меня волнует другое, что меня от исполнительной власти хотят отодвинуть. Это меня беспокоит. Но юристы говорят – это классическая форма Президента. За основу надо взять этот проект. К нему уже 2000 поправок. Некоторые статьи и нормы берутся из проекта Конституционной комиссии. Я беспокоюсь, чтобы Хасбулатов не призвал к какой-нибудь «истерии». Я не Хасбулатов. Я иронически не могу… Я как вспомню Девятый съезд. Весь его антураж политически оскорбляет съезд и Президента…».

На предложение М. Л. Захарова создать новый проект Конституции на основе проектов Конституционного совещания и его (Захарова) группы Б. Н. Ельцин неопределенно бросил: «Это через год».

(Карандашная запись на отрывных блокнотных листах)

Вечером на Королева меня ждала телеграмма от Б. Н. Ельцина с приглашением принять участие в пленарном заседании Конституционного совещания 10 июня в 16 час. в Кремле в Мраморном зале. Планируются информация о ходе работы над проектом Конституции в группах представителей и доклад о некоторых ключевых вопросах работы над проектом Конституции.

(Оригинал телеграммы)

10 июня. Совещание у С. А. Филатова. В 9 часов выехал с Владимиром Константиновичем (шофер) из пансионата «Лесные дали» в Кремль. День солнечный, но прохладный (t 14°). На Кутузовском проспекте обогнал своего зама Игоря Безрукова. Без десяти 10 был в приемной Филатова. Там уже ждали Амбарцумов, Полосин и Веретенников. Затем появился Степашин. Позже – Филатов и Рябов.

В 10 часов начали совещаться. Краткую информацию сделал Сергей Александрович. Сообщил, что вчера 16 представителей заявили, что они согласны стать «мостиком» между Ельциным и Хасбулатовым (это я уже слышал). Рябов переспросил, а кто эти 16. Филатов пояснил, что они как главы Советов, так и правительств. С. А. представителям республик (среди них не было главы Ингушетии – Р. Аушева) сказал, что он готов сообщить об этом Президенту. Но только надо вести речь не о Хасбулатове, а о Президиуме (позднее Президент сказал Филатову С. А., что он готов наводить мосты с Верховным Советом).

Рябов Н. Т. настаивал на встрече Президента с членами Президиума Верховного Совета. При этом подчеркнул о необходимости отделить Хасбулатова от Верховного Совета и его комитетов.

Тактически дезуавулировать ту часть выступления Президента, которая касается Советов. Вопрос о процедуре принятия Конституции отложить на конец Конституционного совещания.

Затем обменялись мнениями по поводу позиций членов Президиума Верховного Совета. Я предложил собрать совместные расширенные заседания комитетов по проблемам Конституционного совещания. Все в принципе согласились. Амбарцумов предложил, чтобы Президент выступил по телевидению по результатам начала Конституционного совещания.

Затем С. А. Филатов рассказал о некоторых впечатлениях контакта с Хасбулатовым в первый день Конституционного совещания. Хасбулатов выразил ему недовольство, что ему не поставили кресла. Он ответил, что это рабочее совещание, собранное Президентом. Хасбулатов сказал, сообщи Президенту, что, как тот закончит выступление, я (Р. И.) выйду к трибуне и выскажу свою точку зрения. И когда Хасбулатов вышел, то первый недовольство вы сказал В. С. Черномырдин. Выругавшись, он сказал Ельцину, что Хасбулатов целую неделю только один говорил и вновь за трибуну.

Вечером, в 23 часа, по программе «Вести» сообщили, что С. А. Филатов провел совещание с членами Президиума ВС РФ, подписавшими в свое время обращение к Конституционному совещанию.

(Блокнотная запись)

* * *

Радиоперехват: политическая информация, сообщения, комментарии о ситуации в стране (по материалам агентства «Постфактум». 10 июня 11.00)

«Маяк»

9 июня в беседе с корреспондентом радиостанции один из авторов президентского проекта Конституции Сергей Алексеев сказал, что необходимо как можно быстрее погасить страсти по поводу инцидента на Конституционном совещании 5 июня. По мнению Алексеева, уже 11 июня необходимо провести пленарное заседание Конституционного совещания, так как накопилось большое количество вопросов при работе по секциям.

«Радио-1»

В интервью для радиостанции Геннадий Бурбулис сказал, что Конституционное совещание – это значительно большее, чем работа над текстом Конституции – это работа над чувствами; люди, которые считают себя непримиримыми врагами, делают здесь общее дело, разрабатывая нюансы Конституции. По мнению Бурбулиса, «не исключено, что мы выращивает систематическую структуру, которая могла бы собираться раз в полгода для решения кардинальных вопросов». Бурбулис уверен, что Конституционное совещание будет полезно для всех партий, властных структур и предпринимателей, в нем участвующих. Бурбулис считает, что совещание – нечто значительно большее, чем круглые столы, которые собирались лишь для фиксирования разногласий, а Конституционное совещание ищет общие установки. По мнению Бурбулиса, политическая борьба в России приобретает нормальные формы цивилизованного диалога, «и это здорово».

Радио «Парламент»

В студии радиостанции с ведущей беседовали народный депутат России Иван Шашвиашвили, народный депутат, председатель парламентской комиссии по расследованию событий 1 мая в Москве Юрий Юдин и член политсовета Народной партии «Свободная Россия» Владимир Жарихин. По мнению Шашвиашвили, выступление заместителя председателя Рябова 8 июня на сессии ВС РФ, а также посещение им президента не было для депутатов неожиданностью. Шашвиашвили утверждает, что действия Рябова не отражают намерений большинства парламента. Депутат считает, что некоторые члены Президиума, в том числе и Рябов, были настроены против спикера Хасбулатова во время поездки в подмосковный санаторий «Лесные дали». Эта поездка с застольем была организована главой Администрации Президента Сергеем Филатовым, а во время этого застолья Шахрай предложил депутатам поддержать Конституционное совещание. Шашвиашвили сообщил, что совсем недавно за подписью Шахрая вышло распоряжение правительства о должностных надбавках главам местных администраций, и эта надбавка дифференцирована, то есть, видимо, будет даваться только преданным людям. Жарихин прокомментировал вчерашнее выступление Борового по российскому ТВ. «За что я люблю Константина Натановича, так это за то, что то, что у него на языке, у многих из наших руководителей в уме», – отметил Жарихин. Боровой 8 июня прямо сказал, что Конституционное совещание могло бы принять Конституцию. Как будто россияне просто мечтают, что Константин Натанович им даст Конституцию, возмутился Жарихин. Борового никто не избирал депутатом, мало того, его недавно прокатили в Краснодарском крае. По мнению Жарихина, сегодня нам грозит диктатура, худшая, чем фашистская. Фашисты отстаивали ложно ими понятые интересы своей нации. Такие, как Боровой, будут отстаивать интересы западных банкиров. Жарихин удивляется, насколько же узка социальная база президентской команды, если даже в просеянном Филатовым составе Конституционного совещания наметилась трещина по основным вопросам Конституции. Депутат Юрий Юдин отметил, что в России идет дележ собственности, а споры между президентом и парламентом, Конституционное совещание – прикрытие этого дележа. Юдин удивлен, какой же руководитель наш Президент, если 5 июня его не слушали, когда он просил участников совещания дать выступить Хасбулатову, когда он просил охранников не трогать депутата Слободкина…

«Открытое радио»

В интервью для радиостанции председатель Ассоциации молодых политических лидеров Дмитрий Рогозин отметил, что возвращение Хасбулатова на Конституционное совещание будет зависеть от того, будут ли даны гарантии обсуждения на нем альтернативных проектов Конституции. Рогозину непонятно, кого представляют участники Конституционного совещания – например, там присутствуют представители Общества по борьбе с коммунальными квартирами. По мнению Рогозина, они никакого отношения к принятию Конституции не имеют. Большое сомнение у Рогозина также вызывает то, что на совещании присутствуют главы исполнительной власти регионов – чиновники дописывают Конституцию под себя. Существует реальная опасность, что участники совещания – «все эти мелкие общества по борьбе с коммунальными квартирами» – попытаются узаконить принятие Конституции на совещании. Рогозин получил информацию, что в ближайшее время в Москве пройдет и 3-е – после коммунистического и президентского – центристское Конституционное совещание. По мнению Рогозина, судя по тому, как ведет себя президент, он вообще то и рассчитывает, что будут приняты три Конституции, т. е. ситуация будет доведена до абсурда.

«Радио России»

В интервью для радиостанции генсек ПЭС Ирина Хакамада прокомментировала предложение секции предпринимателей на Конституционном совещании убрать из текста Конституции слова о праве граждан на жилище. «Если у вас будет приватизированная квартира, вас теперь не смогут оттуда выбросить. Нельзя в Конституцию вносить обещания, которые нельзя будет выполнить», – подчеркнула Хакамада.

«Эхо Москвы»

В интервью для радиостанции один из авторов президентского проекта Конституции Сергей Алексеев сказал, что он считает для себя неприемлемым превращение Конституционного совещания в Учредительное собрание. Лично он в этом участвовать не будет.

Геннадий Бурбулис сказал, что, для того чтобы не создавать иллюзию согласия через силу и, с другой стороны, чтобы не стимулировать глав республик на то, что им все можно, необходимо уровнять области и края в правах с республиками в составе РФ.

Посол России в США, депутат Владимир Лукин отметил, что по демократической идее все субъекты России должны быть равны в независимости от национальности. С другой стороны, есть объективная реальность разделения. По мнению Лукина, компромисс в этом вопросе вполне достижим.

* * *

В 14 час. 30 мин в Комитете по законодательству началась беседа с делегацией Министерства юстиции земли Северный Рейн – Вестфалия во главе с министром юстиции Рольфом Крумзиком. Гостей интересовала судебная реформа в нашей стране, конституционный процесс.

* * *

Ознакомился с экспресс обзором пресс службы Верховного Совета РФ. Главные темы: «Вокруг Конституционного совещания», «Мнения лидеров Верховного Совета России» и «Позиция Советов». Привожу эти фрагменты.

9 июня на совместном заседании парламента с докладом «Об участии Верховного Совета Российской Федерации в Конституционном совещании, созванном Президентом Б. Н. Ельциным» выступил Р. И. Хасбулатов. Он назвал условия, при которых возможно участие Верховного Совета в Конституционном совещании:

– отказ Президента от тезиса «Советы и демократия несовместимы»;

– полноценное участие парламента и Конституционной комиссии в совещании;

– рассмотрение всех проектов Конституции;

– исключительно рекомендательный характер совещания;

– конституционные процедуры принятия Основного закона, определенные в действующей Конституции и решаемые Верховным Советом, Съездом народных депутатов («Известия», «Правда», «Советская Россия», 10 июня).

«Сейчас идет борьба двух идей новой Конституции: парламентской и президентской. На мой взгляд, должна появиться третья – идея компромисса, сближения позиций. И главное слово будет сказано не в Москве, а в регионах. Ведь сама Конституция создается не для Москвы и ее политиков, а для всех россиян. И все будет зависеть от того, как оценят подготовленный проект на местах. Конституционное совещание дало определенный толчок работе над Основным законом. Нам предстоит решить несколько основных вопросов. Первый – это экономический базис, то есть признание или непризнание в новой Конституции частной собственности, в том числе на землю. Второй вопрос – о форме правления. Быть России президентской или парламентской республикой. Я, как президент, хотел бы работать с профессиональным парламентом. Третье – определение прав регионов. Здесь могут возникнуть осложнения в том, что часть их – я имею в виду республики – потребуют слишком много», – говорит президент Республики Марий Эл Владислав Зотин («Российская газета», 10 июня).

Борис Ельцин, выступив вчера в кулуарах Конституционного совещания, сказал, что он видит конституционный закон переходного периода лишь как запасной вариант. Президент надеется, что все-таки удастся согласовать единый проект новой Конституции и, более того, принять эту Конституцию («Независимая газета», 10 июня).

Мнение лидеров Верховного Совета Россия

Председатель Верховного Совета Российской Федерации Р. И. Хасбулатов: «Сегодня у страны главная проблема та, которую еще три года назад поднимал А. Солженицын, – как нам обустроить Россию. Вокруг этого и идет политическая битва. Прежде всего необходимо отстоять представительную власть, повысить эффективность деятельности самого Верховного Совета и активизировать работу над новой Конституцией. Что же касается участия или неучастия парламента в работе Конституционного совещания, то здесь нужно занять позицию субъектов Федерации, считающих, что новый Основной закон должен приниматься по процедуре, предусмотренной действующей Конституцией. Подготовленный на совещании проект должен быть представлен в Верховный Совет на утверждение, утвержден на сессиях Советов субъектов Федерации и лишь тогда передан Съезду» (все газеты, 10 июня).

Председатель Совета Национальностей Верховного Совета России Р. Г. Абдулатипов, который находится на лечении и не участвует в работе Конституционного совещания, сделал заявление для печати. В нем говорится, что идея Конституционного совещания заслуживает поддержки как возможность обсуждения нового Основного закона с участием всех субъектов Федерации, всех ее народов. В этой связи крайне важно привлечение к работе депутатов всех уровней, чья деятельность напрямую связана с надеждами и интересами всех россиян. Однако, говорится далее, нормальному процессу обсуждения мешают крайние силы, сталкивающие как отдельных политиков, так и целые партии, а порой и целые народы

(«Российская газета», 10 июня)

Позиция Советов

Малый Совет Амурского облсовета: предложить Верховному Совету принять меры для одновременного рассмотрения проектов Конституции РФ.

Малый Совет Белгородского облсовета: на совещании не были созданы условия, обеспечивающие соблюдение демократических принципов.

Малый Совет Калининградского облсовета: в сложившейся ситуации считать невозможным пребывание председателя облсовета на Конституционном совещании.

Малый Совет Тверского облсовета: представителям области продолжить работу в Конституционном совещании.

Малый Совет Пермского облсовета: считать недопустимыми антидемократические методы регламентации хода Конституционного совещания.

Хакасия. Верховный Совет республики: Конституционное совещание должно иметь статус совещательного органа. Процесс принятия новой Конституции должен осуществляться в рамках существующего законодательства («Российская газета», 10 июня).

Проект Конституционной комиссии

Участники Конституционного совещания, члены группы, представляющей органы государственной власти российских республик, краев и областей, автономной области, автономных округов, а также городов Москвы и Санкт-Петербурга договори лись использовать в своей работе проект Конституции, подготовленный Конституционной комиссией.

(«Российская газета», 10 июня)

* * *

Пленарное заседание Конституционного совещания

16 час. Пленарное заседание Конституционного совещания, созванного Президентом. От Верховного Совета РФ – заместитель председателя Н. Т. Рябов. Хасбулатов отсутствует, в кулуарах говорят, что у него приступ.

Участвуют в работе координаторы групп Черномырдин В. С., Шахрай С. М., Яров Ю. Ф., Собчак А. А., Шумейко В. Ф… Среди выступивших:

Шейнис В. Л., руководитель группы по созданию нового избирательного закона, говорил о том, что предпочтительнее смешанная избирательная система. Мажоритарная система для верхней палаты и половины Госдумы. Пропорциональная (по партийным спискам – для другой половины Госдумы).

Лужков Ю. М. заявил о необходимости разработки экономической декларации.

Кивилиди И. Х. утверждал об «импотенции» власти Советов.

Россель (Свердловск) призывал «найти оптимальное решение федеративного государства», к унификации по образцу губерний.

Степанов (зам. главы Марий Эл) выступил за единый проект Конституции, чтобы ее принятие было осуществлено конституционным путем. Критиковал оба проекта за отсутствие в них понятия «республика».

Яковлев А. Н. утверждал, что нет совместной компетенции субъектов Федерации и центра.

Румянцев О. Г. остановился на оценке события 5 июня и неприемлемости доработки и обсуждения только одного проекта Конституции. Он предложил два пути совместной работы:

1) согласование основных положений;

2) доработка версии единого проекта.

(Запись в служебном дневнике 1993 г.)

11 июня. Как сообщает газета «Абакан», в эту неделю, когда в Москве проходит созванное президентом Конституционное совещание, Хакасское республиканское радио, похоже, приняло дополнительные меры, чтобы отвлечь «уставший народ от политики».

Теперь программами местного вещания, взамен российско го, «забивается» и второй час до начала нашего рабочего дня – с 8 до 9 часов. Так, 9 июня транслировалась программа «Уроки Камасутры»… В общем ударим сексом по реформам!

15 июня. Комитеты – за единый проект. Состоялось совместное заседание трех комитетов Верховного Совета – по законодательству, обороне и безопасности, правам человека. Темой его стало современное состояние конституционного процесса в Российской Федерации и итоги первого этапа Конституционного совещания.

Председатель Комитета ВС по законодательству Михаил Митюков вынес на обсуждение три главных вопроса, по которым предлагалось сформулировать общее мнение: об отношении к работе Конституционного совещания, которое призывает собрать Председатель Верховного Совета; и о том, сколько проектов Основного закона должно быть вынесено на всенародное обсуждение.

Депутат Игорь Безруков, начав обсуждение, подчеркнул, что не может быть речи о каких либо параллельных совещаниях. Созванное президентом совещание завершается, и завершается успешно. Итогом его работы должен стать единый окончательный вариант Конституции.

Касаясь вопросов федеративного устройства, Безруков отметил, что трактовка их не вызывает возражений ни у кого из представителей субъектов Федерации, кроме глав республик и областей. Действительно ли выражают они волю своих сограждан, поставил он вопрос или это лишь стремление отделиться от центра и получить свою – четвертую – власть?

Виктор Белов начал с того, что осудил конституционную гонку в верхах. Она создает у людей ощущение нечистоплотности. Правда, противореча себе, депутат призвал выйти уже в августе сентябре на принятие нового Основного закона. Причем решающее слово, по его мнению, нужно отдать субъектам Федерации: если с ними будет достигнут консенсус, то референдум не понадобится.

Диссонансом прозвучало выступление депутата Сергея Бабурина. Он был против того, чтобы придавать исключительное значение совещанию, созванному президентом. «Один из субъектов законодательной инициативы решил посовещаться по своему проекту – так оценил он происходящее в Кремле, рассматривая президентское совещание лишь как одно из ряда проводивших ранее: 1 июня – Верховным Советом, 3-го – оппозицией… По этому и возможность параллельного совещания, инициатором которого выступает Председатель Верховного Совета, Бабурин в целом поддержал.

Сергей Иванов, председатель подкомитета Комитета по обороне и безопасности, подчеркнул, что главная задача сегодня – уйти от конфронтационности. А параллельное совещание ее лишь усилит. И курс на конфронтацию, по его мнению, взял парламент, точнее, его руководство. «Для того чтобы решить экономические проблемы, нужно установить в России сильную государственность. А это невозможно без непротиворечивой Конституции», – подчеркнул он.

Михаил Молоствов, выступая от имени Комитета по правам человека, высказался за серьезные изменения конституционного устройства. И против альтернативы «президентская или парламентская республика». Когда выступают в защиту парламентаризма, фактически защищают систему Советов, отметил он. А система эта создавалась как альтернатива парламентаризму. В новой Конституции должны быть и парламент, и президент, однако это должно быть новое политическое устройство.

Подводя итоги обсуждения, Михаил Митюков предложил проект заявления трех комитетов. В нем позитивно оцениваются итоги первого этапа Конституционного совещания, высказано несогласие с идеей параллельного совещания под эгидой Верховного Совета и содержится предложение вынести на обсуждение единый проект Основного закона. После голосования в комитетах заявление будет подписано председателями и направлено в Президиум ВС.

Правда, вопрос в том, как к нему там отнесутся. Ведь 15-го же на заседании Президиума ВС рассматривалось заявление Сергея Бабурина, который попросил вывести его из состава Комитета по законодательству и обвинил все три комитета в разрушении конституционного строя. Председатель ВС дал поручение разобраться в этой истории.

[В изложении Владимира Иванова, парламентского корр. «Федерация» (1993, 16 июня, № 66 (122)]

Заседание Президиума Верховного Совета Российской Федерации

Завершая заседание, Председатель Верховного Совета Р. И. Хасбулатов ознакомил присутствующих с заявлением депутата С. Н. Бабурина о выходе из парламентского Комитета по законодательству^176. Свой шаг он мотивировал тем, что на совместном заседании комитетов по законодательству, обороне и безопасности, правам человека, где присутствовало недостачное количество их членов, фактически шло осуждение действий Верховного Совета в проводимых конституционных реформах. Руководство комитетов заняло явно пропрезидентские позиции. Их действия направлены на подрыв представительной власти. Не комментируя данное заявление, Хасбулатов отметил, что нельзя так дальше работать. Люди избраны сюда, чтобы заниматься законотворческой деятельностью. Если есть какие вопросы, то сейчас идут отчеты комитетов и комиссий, на которых и можно выяснить, кому что мешает. Разобраться в случившемся инциденте было поручено заместителю Председателя Верховного Совета В. Исправникову.

(В изложении А. Линькова, парламентского обозревателя «Российской газеты». 1993, 16 июня)

16 июня. Конституционное совещание

На заседании группы представителей федеральных органов государственной власти по доработке проекта Конституции Российской Федерации обратили внимание на проблему посланий Конституционного Суда в «президентском» проекте Конституции… В нем речь шла лишь об ежегодных Посланиях главы государства Федеральному Собранию (ст. 89). Но народный депутат РФ Л. Б. Волков предложил заимствованный из проекта Конституционной комиссии РФ текст новой статьи, определяющей компетенцию совместных заседаний палат Федерального Собрания, в которой указывалось, что они созываются для заслушивания Посланий Президента и Конституционного Суда.

Это предложение вызвало возражение заведующего сектором Института государства и права РАН проф. А. М. Яковлева, председательствовавшего на заседании. Он подверг сомнению «постановку на один уровень обоих посланий», считая «Послание Президента в некоторой степени уникальным и особым документом» и поэтому «верно ли их… ставить в один ряд». Послание Конституционного Суда, по мнению профессора, «строго говоря, к юридическим документам до сих пор ни в теории, ни на практике не относилось». И поэтому им предлагалось «процедуру обращения Конституционного Суда к парламенту не выводить» на тот же уровень, что и послание главы государства.

Л. Б. Волков, защищая свое предложение, ссылался на концепцию проекта Конституционной комиссии о «равноценности» обоих посланий. Он был поддержан другим участником совещания – судьей Конституционного Суда РФ Б. С. Эбзеевым, который отстаивал необходимость заслушивания Посланий Президента и Конституционного Суда на совместных заседаниях палат. Это он обосновывал тем, что Конституционный Суд не только суд, но и «один из высших органов государственной власти, который существует и действует с иными… высшими органами государственной власти. И в этой ситуации… представляется, что на совместных заседаниях должно обсуждаться и Послание Конституционного Суда. По существу, это проблема состояния конституционного строя»177.

* * *

Пленарное заседание Конституционного совещания

Перед началом заседания был роздан проект Заявления о проекте новой Конституции Российской Федерации. В нем назывались положения, с которыми участники Конституционного совещания соглашаются. Однако на голосование Б. Н. Ельцин поставил проект уже без двух абзацев: (1) о порядке формирования Совета Федерации и избрании Государственной Думы; 2) об определении республики как суверенного государства, а других субъектов как государственно-территориальных образований). Он, ссылаясь на консультации с руководителями краев, областей, республик, сказал, что «пока включать эти абзацы в промежуточное заявление преждевременно, надо еще очень и очень тщательно поработать над их формулировками».

Заявление было поддержано 467 участниками (82 % присутствующих).

(Отметки на проекте заявления)178

* * *

Распоряжением Президента № 437-рп по предложению групп представителей на Конституционном совещании дополнительно включены в состав рабочей группы по доработке проекта Конституции судьи Конституционного Суда Морщакова Т. Г. и Эбзеев Б. С., академик Топорнин Б. Н. и ряд других лиц.

* * *

В списке участников сегодняшнего заседания Комиссии Конституционного арбитража 13 судей Конституционного Суда РФ. Они в этой Комиссии составили большинство (в ней 25 человек).

17 июня. Конституционное совещание затянется. Оно споткнулось о сопротивление Верховного Совета, о попытку «скрестить» два проекта, а также о проблемы федерации.

Некоторые политики, а вслед за ними – журналисты, спешат заявить: «Совещание зашло в федеративный тупик» (Н. Троицкий. «Мегаполис-экспресс». № 23).

«Правда» готова собственноручно «похоронить» Конституционное совещание, ссылаясь на комментарии Радио «Свобода» и мнения английских парламентариев. Такой сгусток энергии газета получила от встреч Хасбулатова с руководителями Советов субъектов.

* * *

Председатель Конституционного Суда В. Д. Зорькин, отвечая на вопросы Юрия Феофанова, высказался «…Давайте искать согласия. Сам созыв Конституционного совещания не есть ли уникальный шанс круглого стола? Не надо только навязывать: «мой проект за основу», «нет, мой». Например, в президентском проекте раздел по правам человека хуже, чем в проекте конституционной комиссии. Или этот монстр в виде «Судебного присутствия». Что это как не намордник на судебную власть под видом единства системы?»<…>

(«Известия». 1993, 17 июня, № 112. С. 5)

Принял участие в совещании некоторых членов и экспертов Конституционной комиссии у Н. Рябова. Из самых активных членов «румянцевской» рабочей группы были Волков и Федосов. Обсуждали процедуру окончательного согласования единого проекта новой Конституции.

(Пометки на газетной информации в НГ за 18 июня 1993 г.)

21 июня. Валерия Новодворская иронизирует над составом Конституционного совещания. В своей ернической манере называет его «домом терпимости», особенно негодует, что туда «зазвали… Жириновского, Слободкина, Зорькина, Хасбулатова и прочую дьявольскую свиту».

«Могу себе представить тот компот из сухофруктов, в который превратится президентский проект усилиями Олега Румянцева, Слободкина и Жириновского… После этого совещания Жириновский и Слободкин станут называть себя отцами российской Конституции. Оставят они от нее рожки да ножки…»

По пути Новодворская «пинает» и проект Румянцева. Считает, что он «по качеству» таков, что его нельзя и опубликовать в «Новом взгляд^179.

22 июня. Почти в полночь получаю срочную телеграмму от Президента. Как участника Конституционного совещания приглашает принять участие в работе Конституционного совещания, которое продолжит свою работу 24 и 25 июня, а также в пленарном заседании Конституционного совещания 26 июня. Сообщает, что заседания групп представителей Конституционного совещания по завершению подготовки проекта Конституции возобновляются.

(Оригинал телеграммы)

23 июня. Заседание рабочей комиссии по доработке проекта Конституции. Полемика между М. А. Федотовым и Т. Г. Морщаковой. М. А. Федотов, возражая против права Конституционного Суда выступать с Посланием перед Федеральным Собранием, сослался на то, что оно нарушает принцип равенства судов: остальные высшие суды не наделены таким правом. Т. Г. Морщакова ответила ему, что Конституционный Суд не только имеет право, но и обязан докладывать о состоянии конституционной законности, а не о чем-нибудь другом. С этим согласились члены рабочей группы по доработке проекта Конституции^180.

24 июня. Получил правительственную телеграмму, в которой Яковлев А. М. информирует, что 25 июня в 14 часов в Кремле состоится совещание представителей группы федеральных органов государственной власти Конституционного совещания – членов Конституционной комиссии по вопросу согласования позиций при доработке единого проекта новой Конституции.

(Оригинал телеграммы)

25 июня. Рамазан Абдулатипов выступил со статьей «Время собирать Россию» (РГ), в которой полагает, что «вместо проведения повседневной и кропотливой работы по реализации Федеративного договора продолжается борьба против него как местных сепаратистов бюрократов, так и московских чиновников унитаристов. При этом, как показали первые заседания Конституционного совещания, на вооружение, по сути дела, берется тезис o несостоятельности Федеративного договора, о необходимости унификации статуса субъектов». Автор предлагает созвать конгресс народов России «в целях поиска политического межнационального согласия, отработки соответствующих разделов новой Конституции в части прав национальности, личности в многонациональном государстве…».

Думаю, что реализация этого предложения усложнит и так не простой нынешний конституционный процесс.

26 июня. В фойе пленарного заседания Конституционного совещания некоторыми участниками совещания распространяются ксерокопии проекта Конституции (Основного закона) Российской Федерации, опубликованного в газете «Смена» (СПб., 1 апр. 1993) в качестве юмористического материала. «Проект» завершается сообщением, что он подготовлен фракциями «Смена – Старая Политика», «Великорусское Единство» и «Согласие Христа Ради».

(Заметка на полях «проекта»)

Здесь же собираются подписи под проектом обращения на родных депутатов с призывом выразить недоверие Председателю Верховного Совета Р. Хасбулатову.

P. S. 1 июля в «Российских вестях» под заголовком «Депутаты против Хасбулатова» сообщается, что обращение подписали 80 депутатов и сбор подписей продолжается.

* * *

«Парламент потерял свою аутентичность»

Александр Щелкин в статье «Скандал как высшая форма парламентаризма» («Невское время») пытается выяснить подоплеку и последствия событий, потрясающих в последнее время Верховный Совет. Он не без оснований полагает, что причиной тому то, что «Конституционное совещание все ближе подбирается к закону о выборах и новому тексту Конституции. Поэтому направление главного удара (парламентского большинства. – М. М.) выбирать не приходится. С. Бабурин предложил до передачи дела в суд снять с работы Шумейко и Полторанина. В. Исправников резюмировал: парламентарии должны прекратить работу в Конституционном совещании, пока в нем участвуют люди, находящиеся под следствием (!). Сам Р. Хасбулатов ритуально и в который раз поклялся в верности демократии и пообещал российскому народу, что парламент проявит всю недюжинную бдительность и не пропустит конституционную некондицию. «Надо будет – будем десятки лет работать над сотворением новой Конституции, но брака не допустим». Есть какая-то обреченность во всех предпоследних, а может быть, и последних акциях руководства ВС. Идет отчаянная и беспрецедентная чистка рядов. Комитеты с неугодными председателями и составами расформировываются. Свежей жертвой стал М. Митюков, председатель Комитета по законодательству, честно и долго ходивший под Хасбулатовым. Скромной доли строптивости было достаточно, чтобы коса лихорадочной разборки скосила и его. Впрочем, парламент добровольно потерял свою аутентичность. Уже давно подлинные события идут за его пределами».

27 июня. А. Я. Слива о работе Конституционной комиссии и о созыве Конституционного совещания.

Заместитель начальника Государственного правового управления Президента РФ Слива А. Я. в интервью журналу «Народный депутат» (№ 12) высказался, что у него «осталось тягостное впечатление от того, что было связано с выработкой нового Основного закона. Ощущение патологической медлительности не покидало меня. Самих вариантов проектов, рассмотренных на Конституционной комиссии, насчитывалось около тридцати, интерес к выработке одного, окончательного текста был потерян, само обсуждение вопроса на съездах часто носило формальный характер. Не было стремления завершить работу, принять наконец то новую Конституцию».

Пожалуй, Анатолий Яковлевич, верно, уловил психологический аспект деятельности Конституционной комиссии конца 1992 – первой половины 1993 г. Поэтому он и утверждает, что созыв Конституционного совещания подтолкнуло «топтание» во круг проекта Конституции, начавшееся в 1992 году. Конечно, это фактор, как бы лежащий на поверхности, глубинные же причины в характере понимания преобразования государственной власти.

28 июня. Дал интервью журналистке Елене Трегубовой по поводу «расчленения» Комитета по законодательству.

Я заявил, что сегодня в Верховном Совете начинают отлавливать «центристских» ведьм, поскольку радикальных там уже не осталось. Объектом преследования большинства Верховного Совета стали те, кто не поддерживает конфронтацию с президентом и считает необходимым сотрудничать со всеми общественными силами для создания единого проекта Конституции. Все последние шаги Верховного Совета являются попыткой дискредитировать Конституционное совещание и по возможности перехватить инициативу принятия новой Конституции^181.

29 июня. Журналист Дмитрий Волков дал интересную характеристику конституционному арбитражу «как временному воплощению идеи президента о "высшем судебном присутствии"».

(«Сегодня». 1993. 29 июня, № 29. С. 2)

* * *

Критика проф. К. Ф. Шереметом проектов Конституции в части местного самоуправления

В Верховном Совете РФ на совещании-семинаре выступили видные конституционалисты Б. С. Крылов, В. М. Сырых, В. И. Васильев и др. Интерес представила критика К. Ф. Шеремета проектов Конституции о местном самоуправлении. Ниже привожу частично его замечания.

«И в президентском проекте, и в парламентском проекте вызывает решительное возражение позиция независимости от государственной власти. В президентском проекте [опубликован в «Российской газете» (статья 5)], в проекте, который обсуждался на Конституционном совещании (статья 12) записано, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Против этого возражать нельзя, это правильно. Но местное самоуправление отделено от государственной власти и действует самостоятельно. Аналогичное положение есть и в парламентском проекте (ст. 112, п. 5): «Органы местного самоуправления действуют в рамках Конституции, других актов… независимо от федеральных органов государственной власти, органов власти республик, краев и областей».

Абсолютно неверный тезис, потому что на одной территории суверенного государства, независимо от государственной власти, может действовать только другая суверенная власть. Одним только этим тезисом мы закладываем в конституционные основы суверенитеты сельских и поселковых Советов. К сожалению, в президентском проекте сначала это было, потом на какой-то стадии Конституционного совещания это исчезло, а в последнем варианте, который был вынесен на пленарное заседание, это осталось.

Я имел возможность высказаться по этому вопросу на том совещании. Хочу и здесь сказать, что это абсолютно неверный тезис. Во-первых, местное самоуправление – это не суверенная власть; во-вторых, государственная власть устанавливает статус местного самоуправления, определяет полномочия, наделяет финансовыми ресурсами, осуществляет надзор, передает некоторые полномочия и осуществляет надзор за этим. Повторяю: такой тезис неверен. Я понимаю, что речь может идти о самостоятельности, о невмешательстве. Но это разные вещи, это не независимость от государственной власти. Это по другому называется. Это называется самостоятельным осуществлением компетенций, которые гарантируются определенными запретами на вмешательство в решение дел, отнесенных к ведению органов местного самоуправления; они должны решать их самостоятельно, под свою ответственность. Но это, к сожалению, не все. Там еще добавлено, что территория органов местного самоуправления не может быть изменена без их согласия. Вы представляете, что это такое? Во-первых, это просто нереально. Если мы сейчас подкрепим не зависимость власти еще тем, что территория не может быть изменена, то тогда вообще этого нигде никогда не будет… Другое дело, что должны проводиться консультации. Европейская хартия (смотрите ст. 5) предусматривает, что нельзя изменять границы без консультации с органами местного самоуправления. Абсолютный запрет на любое изменение территории без согласия местного Совета будет означать, что в любой ситуации будет блокировано любое территориальное изменение…

В проектах также неправильно (я уже об этом сказал и хочу еще подчеркнуть) на первое место ставятся формы непосредственной демократии, то есть референдумы, общие собрания, сходы граждан. А потом уже говорится: а также через представительные и исполнительные органы. Абсолютно неверная посылка. Ни один город, ни одно село (я уже не говорю о районе) не управляется с помощью референдумов и общих собраний. На первое место, конечно, должны быть поставлены представительные органы, что соответствует Европейской хартии местного самоуправления, но не через «а также».

Далее. Есть еще два очень опасных тезиса, которые могут попасть в Конституцию и о которых я хотел бы сказать. Первый. Естественно, в наших условиях могут создаваться административно-территориальные единицы. Это понятно. Есть у нас национальные районы. Закон об административно-территориальном делении предусматривает возможность существования сельских Советов в национальных поселках. Это можно обсуждать, но нельзя характеризовать местное самоуправление, которое осуществляется с учетом национальных особенностей, по отношению ко всей системе местного самоуправления…»182.

* * *

В прессе появляются утверждения, что Конституционное совещание потеряло темп, основным камнем преткновения стали национально территориальные противоречия^183.

Начало июля. Обобщил публикации и интервью журналистов и участников Конституционного совещания в центральной и региональной печати за два последних месяца.

Названия публикаций нередко отражают существенные стороны конституционного процесса. «Российские вести» (27 мая), например, ответы участников совещания озаглавила «Демократия или Советы: кто кого?».

А. Лапшин пытается определить правовую природу Конституционного совещания как «Учредительного собрания с совещательным голосом» («Россия», № 23). О. Лацис более сдержанно относится к этому вопросу, полагая, что «Конституционное совещание имеет шансы стать подлинным круглым столом («Известия», 18 мая). В. Бондарев проводит аналогию Конституционного совещания с земским собором («Куранты», 28 мая).

Имеются и политические оценки Конституционного совещания и его задач. В экспресс интервью главы администрации Новосибирской области В. Мухи замечается: «Конституционное совещание, с моей точки, неплохая идея» («Советская Сибирь», 4 июня). «Сверхзадача совещания в Москве, – замечает председатель Красноярского краевого Совета В. Новиков, – сохранение единой России» («Красноярский рабочий», 22 июня). Ему вторит Л. Побединская, участница совещания из Мурманской области: «Мы против распада России» («Полярная правда», 22 июня). Но «социалистического выбора у нас больше нет и не будет!» – отмечает Н. Севрюгин, глава администрации Тульской области («Тульские известия», 30 июня). А журналисты Е. Красников и И. Родин провозглашают: «Да здравствует Россия президентская капиталистическая!» («Независимая газета», 5 июня).

Ряд публикаций акцентируют внимание на том, что на обсуждение вынесен лишь один проект – президентский (М. Бужкевич «Деловой мир», 2 июня). С. М. Шахрай, в частности, весьма категорично заявил: «Конституционное совещание будет рассматривать один проект. Президентский» («Российские вести», 1 июня). Хотя и некоторыми упоминается и об инициативе О. Румянцева «свести» два проекта Конституции – президентский и подготовленный Конституционной комиссией («Российские вести», 16 июня).

Многих волнует вопрос о порядке принятия новой Конституции. В. Б. Исаков считает, что «Конституцию нельзя принимать неконституционным путем» («Правда», 28 мая). А. Галазов так же заявил: «Новая Конституция должна приниматься законно» («Северная Осетия», 4 июня). Р. Аушев (Ингушетия) полагает: «Конституцию нужно принимать на референдуме» («Россия», № 23). Оригинальную мысль высказывает А. Венгеров: «Новую Конституцию можно принять по старой Конституции… без Съезда» («Известия», 11 июня). По мнению А. Емельянова, в этом вопросе «Конституционное совещание легитимнее, чем все депутаты вместе взятые» («Российские вести», 5 июня).

Участники Конституционного совещания отмечают, что они «общий язык находят» («Вятский край», 26 июня), «работают профессионально и с удовольствием» («Омский вестник», 29 июня). Как заявили на пресс-конференции в Якутске Е. М. Ларионов, A. Д. Петраков, «в споре рождается Конституция».

В середине июня С. Чугаев уже предрекает: «Конституционная партия затягивается. Президенту грозит цейтнот» («Известия», 16 июня). К концу месяца Л. Цуканова констатирует, что в ходе Конституционного совещания «проект готов, вопросы остаются» («Российские вести», 29 июня). Вице губернатор Камчатки Л. Лельчук подтверждает, что «не все идет гладко» («Вести», 24 июня). Председатель Верховного Совета Республики Марий Эл Ю. А. Минаков прогнозирует: «До принятия Конституции еще далеко» («Республика», 30 июня). Участники Конституционного совещания от Иркутской области Ю. А. Ножиков, B. В. Игнатенко замечают: «Продолжение следует» («Восточно Сибирская правда», 22 июня).

3 июля. Игорь Харичев называет восемь способов принятия новой Конституции: 1) внеочередной съезд, 2) очередной съезд, 3) Конституционное совещание и съезд, 4) Референдум, 5) Конституционное (Учредительное) собрание, 6) Конституционное собрание, 7) парафирование субъектами Федерации и введение в действие указами Президента, 8) выборы нового парламента и принятие им Конституции. Каждый из этих способов имеет слабые и сильные стороны. Автор статьи, давая преимущество первому из них, не сбрасывает со счета остальные^184.

N. B. Вполне полная систематизация способов принятия Конституции, но слишком мала вероятность принять ее на внеочередном Съезде.

6 июля. По данным опроса, проведенного ВЦИОМом по заказу агентства «Постфактум» в июне 1993 года, большинство опрошенных россиян считает, что Конституцию следует принимать на всенародном референдуме (42 %). И лишь 5 % опрошенных доверяют это сделать Съезду народных депутатов.

(Ежедневные новости агентства «Постфактум». 6 июля, 10.30)

* * *

Политолог Алексей Кива «по следам первого этапа работы Конституционного совещания» опубликовал небольшое эссе «Жириновский как зеркало настроений масс?» («Деловой мир». 1993, 6 июля. С. 7).

Что касается фигуры В. В. Жириновского, то оставим ее в стороне. Эссе примечательно другим: глубинными оценками Конституционного совещания как политико-юридического явления, а также сценария пути к новой Конституции. А. Кива характеризует Конституционное совещание как «гражданское общество в миниатюре. Точнее говоря, модель его формирования». В Конституционном совещании, в характере его работы политолог видит «зачатки того, что в конечном итоге может со ставить основу общественного договора». В этом плане первые итоги работы Конституционного совещания – «это луч надежды на то, что мы используем редчайший в истории шанс революционного, по существу, перехода от одного общественного строя к другому…».

Автор оптимистически полагает, что «сумеем пройти пусть даже по лезвию ножа, и путь к новой Конституции, к новому более цивилизованному образу жизни».

7 июля. После двадцатидневной работы Конституционного совещания подготовлен проект Конституции к рассмотрению на пленарном заседании. Я считаю, что в этом проекте система раз деления властей приведена в равновесие.

В прессе можно прочесть оценки и других участников конституционного процесса^185. С. Шахрай, в частности, полагает, что этот проект вобрал в себя «все лучшее из двух прежних проектов – предложенного Президентом и подготовленного Конституционной комиссией». Б. Н. Ельцин называет его «синтезом, а не механическим соединением двух текстов». Не довольна лишь Марина Салье, заявив, что в итоговом варианте проекта «утеряны черты сильной президентской власти» и «снова проступили признаки республики парламентской».

* * *

С. М. Шахрай предлагает Конституционному совещанию усилить полномочия Президента РФ по назначению на высшие государственные должности, представляя кандидатуры судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора не Государственной Думе (как это обозначено в проекте согласительной комиссии). А Совету Федерации.

Одновременно он считает, что следует добавить положение о порядке формирования Конституционного собрания: «Делегаты в Конституционное собрание избираются в порядке, установленном для выборов Федерального Собрания. Делегаты Конституционного собрания равноправны и имеют по одному голосу».

8 июля. Правительственной телеграммой А. М. Яковлев приглашен принять участие в рабочем заседании группы № 1 10 июля в 11 час. в Свердловском зале Кремля для ознакомления с проектом Конституции, доработанным рабочей группой с учетом по правок, внесенных в ходе Конституционного совещания.

(Оригинал телеграммы)

9 июня. По случаю визита премьер-министра земли Баден-Баден г-на Тойфеля Временный поверенный в делах ФРГ и госпожа Хайкен пригласили меня на обед на Мосфильмовскую, 56. К 20 часам приехал в посольство. Там уже были Петров (глава Государственной инвестиционной компании) и Владиславлев. Временный поверенный отсутствовал: улетел в Иркутск, где должна состояться встреча Б. Н. Ельцина и Коля. Вокруг этого и был в основном разговор и тосты во время обеда. В свое время Ельцин и Петров посетили Вюртемберг, где Президент и поручил Петрову все связи с этой землей.

Обменялись мнениями с Владиславлевым. Он считает, что Конституционное совещание зашло в тупик, Верховному Совету надо спокойно работать. Осудил Хасбулатова за разгон комитетов.

(Запись на обороте приглашения)

12 июля. Конституционное совещание. Голосование по проекту Конституции. Участвовало – 583 человека, из них за одобрение проекта – 437, против – 62 (10,6 %), воздержалось – 63 (10,7 %).

* * *

Корреспондент недавно созданного информационного бюллетеня «Конституционное совещание» (№ 1) взял интервью у участника этого совещания судьи Конституционного Суда Российской Федерации Эрнеста Аметистова, которое отражает компромиссную роль Конституционного совещания:

Вопрос: Как, с вашей точки зрения, проект, одобренный Конституционным совещанием, соотносится сейчас с проектом Конституционной комиссии? С юридической и с политической точки зрения?

Ответ: Он очень просто соотносится с проектом Конституционной комиссии: он в значительной степени воспринял содержание проекта Конституционной комиссии. Это особо касается глав о правах человека. И с самого начала мы настаивали на том, что эти главы и даже не только эти главы, а весь первый раздел «Основы конституционного строя» и затем глава о политических и гражданских правах, глава о социально-экономических правах, в какой-то определенной части глава о гражданском обществе были в значительной степени лучше разработаны в проекте Комиссии, чем в проекте Президента. Когда несколько судей посетили Президента, мы как раз подняли этот вопрос. Президент признал это и согласился с нами. И затем, в ходе Конституционного совещания, была воспринята, по-моему, очень большая часть идей, структуры проекта Конституционной комиссии. Там структура была гораздо лучше. Сейчас нельзя говорить о чисто президентском проекте. Я бы сказал – это синтезированный уже проект.

Вопрос: Президент сказал, что Совещание может получить статус постоянно действующего. Видите ли вы вероятность политической борьбы вокруг этой идеи? Возможно, кто-то предложит признать эту идею антиконституционной, и есть ли основания считать ее таковой?

Ответ: Я прошу вас обратить внимание на то, что сегодня в выступлении Президента был очень интересный раздел, очень интересное обоснование «совещательного права». Я считаю, что это – удачно сформулированная концепция. Действительно, это традиционно для нашей страны, у меня сразу возникли ассоциации с Земскими соборами, и Президент об этом тоже упомянул. Я считаю, что понятие совещательного права имеет право на существование. Если на этой основе оставаться, если считать, что Конституционное совещание обладает именно таким совещательным правом, то я абсолютно не вижу никаких противоречий с действующей Конституцией. Я не вижу здесь никаких антиконституционных моментов. Действительно, каждый гражданин имеет право, это, кстати, соответствует и Конституции, и международным документам, участвовать в обсуждении государственных и общественных дел, что и происходило здесь. Здесь было обсуждение, никакого юридически обязывающего решения не принято. Если этот орган будет продолжать работать так, как он работал сейчас, т. е. конструктивно, а он привел к определенным позитивным результатам, то я считаю, что это будет очень хорошо.

Вопрос: Не кажется ли вам, что политический процесс в России может зайти в тупик? Ведь Совещание никак не повлияло на тот факт, что большинство депутатов ни на какие досрочные выборы ради выхода из кризиса не пойдет?

Ответ: Я, во всяком случае, не думаю, что тупик углубился. Хотя бы потому, что в ходе Совещания, хотя оно и началось несколько драматически с выносом различных тел, как раз в ходе Совещания произошли некоторые сдвиги в позиции Верховного Совета. О съезде говорить трудно. Вы знаете, что часть депутатов принимала участие в работе Конституционного совещания. Вы знаете, что один из заместителей Председателя Верховного Совета активно участвовал в Совещании. Я как раз вижу некоторые позитивные сдвиги здесь, т. е. позиция Конституционного совещания была в очень большой степени компромиссной, открытой для компромисса. Этот компромисс по целому ряду разделов Конституции был достигнут. Что же касается позиции съезда, давайте посмотрим, когда съезд соберется. все-таки мне представляется, что есть же там какие-то люди с достаточным чувством ответственности. Ответственность их должна прежде всего вытекать из решений референдума. Референдум прошел и пока зал, что большинство его участников поддерживает социально-экономическую политику Правительства. И теперь это уже не только право, но и обязанность Правительства и Президента проводить эту политику, выполнить волю народа. Я вижу в этой работе по подготовке нового проекта Конституции радикальное средство осуществления этой политики.

Вопрос: Последняя деталь: в Совещании принимало участие большинство членов Конституционного Суда?

Ответ: Пожалуй, даже большинство. Во всяком случае, я встречал здесь примерно половину членов Конституционного Суда, а иногда даже и больше. Но об их активности мне говорить трудно, потому что я сам не во всех заседаниях участвовал. Я участвовал в основном в тех заседаниях, которые касались глав о правах человека, – которые меня больше всего волновали. Ну вот сегодня некоторые судьи здесь были, в том числе и Зорькин, я, правда, не знаю, как они голосовали.

15 июля. В Верховный Совет РФ поступил «разработанный и одобренный Конституционным совещанием проект Конституции Российской Федерации». В сопроводительном письме Президента (от 14 июля 1993 г. № Пр1126) Р. И. Хасбулатову говорится:

«…Полагаю, вы разделяете мое убеждение в том, что новая Конституция не может и не должна быть инструментом политической борьбы. Напротив, ограничивая все ветви власти в интересах личности, она должна стать основой и гарантией мирного развития политических, экономических и социальных процессов.

Рассчитываю на то, что подход Верховного Совета Российской Федерации к оценке проекта Конституции будет определяться ответственностью и реализмом, результатами волеизъявления избирателей на апрельском референдуме, заботой об интересах граждан Российской Федерации».

Хасбулатов налагает резолюцию: «Агафонову В. А^186. Надо ознакомить всех депутатов. 15.7.93 г. Подпись».

(Ксерокопия с оригинала)

20 июля. По мнению Петра Акопова «парламент намерен «не позволить» никому принимать новую Конституцию». В этой ситуации он полагает: молчать Президенту нельзя, «однако ответ Президента должен быть взвешенным, соразмерным брошенному ему вызову»187.

Одна из моделей такого ответа предлагается в Обращении общественного комитета демократических организаций России от 15 июля с. г. В нем подчеркивается: «Предпочтительнее всего, чтобы введение в действие одобренного субъектами Федерации проекта Конституции осуществил внеочередной Съезд народных депутатов России. Если съезд не пойдет на это, Президент России и Конституционное совещание должны выработать другие варианты введения в действие новой Конституции Российской Федерации»188.

21 июля. Николай Троицкий в газете в своей интерпретации приводит оценки ведущих политиков объявления Уральской республики. Так, С. М. Шахрай назвал это событие «ножом в спину Конституционного совещания», результатом «заговора Советов», которыми дирижирует Хасбулатов.

Р. И. Хасбулатов, в свою очередь, «считает этот процесс «прямым следствием Конституционного совещания». «Бунтовщики» из российских регионов, пишет Троицкий, этого не отрицают. Не будь совещания и перспективы конституционного передела власти, они не смогли бы заявить о своих претензиях. Так что это больше напоминает не «нож в спину», а бумеранг, сильно ударивший по тем, кто его – Конституционное совещание – запустил»189.

24 июля. Заметно, что Р. Хасбулатов все чаще использует коммунистические СМИ. Сегодня он выступил в «Советской России» (№ 87) со статьей «Опасность антидемократии». На двух пассажах стоит остановиться.

Прежде всего спикер пишет: «…в принципе любой режим имеет именно правовой характер. Ведь репрессии в 30-х гг. совершались на основе конкретного нормативного акта. Так ведь? Даже эти печально знаменитые «тройки» – они существовали не на основе устных распоряжений». Да, далеко в своих рассуждениях зашел Хасбулатов: не различает понятий «право» и «закон».

Затем он утверждает, что «…Конституционное совещание, которое было задумано и привело в конечном счете к исключительно серьезному всплеску регионализма, – оно ведь, наверное, могло преследовать как раз именно такие задачи».

Каждому не ангажированному политику ясно, что явление регионализма предстало перед нами еще в Конституционной комиссии, а Конституционному совещанию он достался по наследству. А сейчас карта регионализма разыгрывается в немалой степени командой Хасбулатова в борьбе с Конституционным совещанием, а в конечном итоге – с Ельциным.

28 июля. Николай Троицкий считает, что после первого этапа Конституционного совещания инициативу перехватил Р. Хасбулатов. Он убедил председателей Советов и глав республик в не желательности роспуска съезда и Верховного Совета. Теперь, как пишет журналист в «Мегаполис-Экспрессе» (№ 29), Хасбулатов «громче всех радеет о целостности России».

Троицкий как бы восхищается тем, что он решительно и сурово подавил «кабинетный бунт» группы членов Президиума Верховного Совета, тем самым пресек «смуту в верхах и брожение в низах законодательного органа».

N.B. Бойкое перо у автора. Но не хватает глубины анализа. Он не видит, что упомянутый бунт предопределил конец съезда, причем в ближайшее время.

29 июля. Конституционное совещание в балансе успехов и неудач Б. Н. Ельцина По мнению многих представителей российской элиты, главным событием последнего времени является Конституционное совещание в Кремле. Его проведение в качестве главного успеха или основной неудачи Ельцина назвали более половины опрошенных социологической службой Vox Popul (руководитель Б. А. Грушин). Общий баланс оценок при этом складывается в пользу Президента – положительных в два раза больше (37 %), чем отрицательных (18 %). Интересно отметить, пишет А. Кинсбургский, что, по мнению лидеров политических партий, Конституционное совещание дало Ельцину столько же дивидендов, сколько нанесло и ущерба: 12 % против 12 %.

8 августа. Основная подготовка Конституционного совещания и всех связанных с ним документов легла на нового помощника Президента – Ю. Батурина, соавтора нескольких законопроектов (о гласности, о печати, Союзного договора). Об этом особо отмечается в публикациях, посвященных команде Президента^190.

10 августа. «Российская газета» опубликовала весьма интересную статью «Станет ли Сибирь республикой». Автор А. Гаврилюк цитирует заместителя председателя Кемеровского областного Совета В. Стерлигова: «Теперь, когда в Конституционном совещании поучаствовали партии дырявых кастрюль, любителей животных и прочие, им надо сказать спасибо – и за стол переговоров должны сесть Президент, Верховный Совет и субъекты Федерации, то есть мы, чтобы выработать окончательный вариант Конституции. Только собираться будем не в Ново-Огареве и не в Беловежской Пуще, а в Сибири».

Что ж, моих земляков нельзя упрекнуть в одном: в отсутствии амбиций.

17 августа. С. С. Алексеев о сущности главных проектов Конституции.

Член-корреспондент РАН Сергей Алексеев в статье «Советы – крушение государственности» (Независимая газета. 1993. 17 авг. С. 5) уже не первый раз обращается к критике проекта Конституционной комиссии. Сейчас он высказал позицию о его неприемлемости на основе сущностного сопоставления с проектом Конституционного совещания.

«Коренной порок «парламентского» проекта Конституции в отличие от проекта, выработанного Конституционным совещанием, при ряде совпадающих моментов, – пишет Сергей Сергеевич, – в том и состоит, что он в принципе сохраняет опорные звенья советской системы прежде всего в виде сохранения в качестве верховного органа власти (с явной претензией на «всевластие») Верховного Совета, а на местах – местных Советов. Какими бы внешне привлекательными институтами ни обставлялись такие «Советы» в упомянутом проекте, они не могут перекрыть те изначальные характеристики Советов, которые несовместимы с действительным парламентаризмом и муниципальной организацией местного самоуправления.

Реальная перспектива становления демократической государственности в России, на что были нацелены усилия Конституционного совещания по выработке проекта Конституции, должны быть связаны, надо полагать, с тем, чтобы достижения современной мировой конституционной культуры воплотились в демократических государственно-правовых институтах, которые бы строились на российских – а не на советских – традициях. Тех традициях, которые выражены в существовании института главы государства, олицетворяющего целостность и единство власти (не допускающего вместе с тем ничего, что приводило бы к самодержавному «всевластию»), а также в строгом разделении государственной и муниципальной, «земской» власти на местах. Если к тому же вся система власти и всей демократической организации общества строго подчинены фундаментальным правам и свободам человека, то основные параметры демократического государств в России, противостоящие советской модели, вырисовываются достаточно отчетливо. Будем надеяться, что именно они и будут воплощены в государственно-политическую жизнь демократической России». 18 августа. А. М. Яковлев о проектах Конституции Координатор группы представителей федеральных органов власти Конституционного совещания Александр Максимович Яковлев считает, что проекты Конституции, подготовленные Конституционным совещанием и Конституционной комиссией, – проекты Основного закона демократической республики. Они противостоят не друг другу, а модели «республики Советов», являющейся прямой противоположностью республики демократической.

А. Яковлев считает, что именно модель «республики Советов» защищают поправки в действующую Конституцию, предложенные председателем парламентского комитета по конституционному законодательству Владимира Исакова.

Александр Максимович высказался за уравнивание в правах краев и областей с республиками, вплоть до переименования их в республики и т. д.

(«Деловой мир». 1993. 18 авг., № 156. С. 1) 26 августа. К. ю. н. Ирина Умнова критикует выработанную Конституционным совещанием формулу будущего федеративного устройства России. В частности, ее не устраивает признание республик суверенными государствами в составе РФ, а других субъектов Федерации – государственно-территориальными образованиями. Она советует этот «гордиев узел… разрубить». «Во-первых, отказаться… от нежизнеспособной идеи суверенного государства в составе другого государства. Во-вторых, приступить к преобразованию России в качестве федерации с однородным составом субъектов, состоящей из равноправных республик, если учесть что Россия охвачена именно республиканизацией»191 (рецепт не лучший. – М. М.).

27 августа. Участник Конституционного совещания Э. Черный предлагает: «…в новой Конституции нужны государственные гарантии против однобокого развития экономики. В ст. 59 после второго абзаца следовало бы записать: «Расходы на оборону в мирное время не могут превышать 6—10 процентов… от ВВП, а численность армии – 1 процент (условно) от численности населения»192.

1 сентября. «Совет Федерации, совместная деятельность Конституционного совещания и Конституционной комиссии, – полагает Н. Т. Рябов, – вот тот инструмент, применив который можно выйти из политического тупика… Моя мечта – чтобы 17 ноября была принята Конституция России. Для этого у нашей страны есть все возможности. Скажем, такой вариант. Собрать во второй половине сентября субъектов Федерации и выслушать все, что они наработали у себя. Принять решение о формировании конституционной группы из представителей Конституционной комиссии, Верховного Совета, Президента, субъектов Федерации и экспертов. Потом все проработать на Конституционном совещании, учесть замечания и прийти к окончательному варианту единого текста. Допустим, в конце октября провести заключительное заседание Конституционной комиссии и Конституционного совещания. Публикуем текст Конституции для всенародного обсуждения и выносим его на съезд… Иного выхода нет»193.

Все мы в своих начинаниях упираемся в Съезд, как данность непреодолимую?

4 сентября. Член Президентского совета, заведующий кафедрой МГУ Алексей Емельянов считает, что Конституционное совещание «займет важное место в истории российской государственности. Ведь это, пожалуй, первый (и единственный!) форум, где представители разных социальных слоев, политических партий и движений, общественных организаций не тащили «одеяло на себя», а шли путем уступок и компромиссов».

«Объективности ради замечу, – пишет Емельянов, – президент не пытался оказывать давления на аудиторию, не выражал недовольства в связи с существенным изменением его проекта»194.

Разделяя оценку Емельянова, полагаю, что Конституционное совещание по своей политической природе близко к Учредительному собранию.

15 сентября. Елизавета Лазарева сообщила в «Мегаполис-Экспресс» (№ 36. С. 18), что Служба изучения общественного мнения УР под руководством профессора Бориса Грушина провела очередной опрос четырехсот лидеров общественного мнения, попросив их ответить на вопрос: «Поддерживаете ли вы точку зрения, согласно которой проект новой Конституции России, подготовленный Конституционным совещанием, необходимо вынести на рассмотрение очередного Съезда народных депутатов?». Утвердительно ответили 54,2 % опрошенных, отрицательно – 40,7 %, остальные ответить затруднились. Причем положительный ответ дали 94 % из опрошенных народных депутатов, 56 % деятелей науки и культуры, 50 % представителей исполнительной власти, 48 % лидеров политических партий, 52 % руководителей прессы, 44 %– военачальников, 48 %– предпринимателей и 42 % руководителей госпредприятий. Остальные представители перечисленных групп или ответили нет, или вообще воздержались от ответа. При ответе на следующий вопрос: «В связи с обсуждением будущего конституционного устройства России, как вы считаете, кто в принципе должен утверждать главу правительства и членов высших судебных органов страны – Президент или парламент?» – мнения разделились следующим образом: 54 % опрошенных считают, что главу правительства должен утверждать парламент, 33 % – что Президент, остальные дали другие ответы или вовсе не ответили. Что же касается судебных органов, то предпочтение парламенту отдали 64 % опрошенных, президенту – только 12.

* * *

Председатель Верховного Совета РФ Хасбулатов Р. И. в интервью Анатолию Костюкову («Мегаполис Экспресс» № 36) высказался, что Конституционное совещание потерпело «провал» и что у него «вызывает настороженность» внезапный интерес президента к Совету Федерации, в котором он желает председательствовать и сделать его рабочим аппаратом – аппарат Совета безопасности. По мнению Председателя Верховного Совета, Конституционное совещание вызвало «бурный всплеск регионализма, области объявляют себя республиками, а им тут потакают…».

25 сентября. Конституционное совещание. В Овальном зале Кремля совместное заседание групп представителей местного самоуправления, политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей по доработке проекта Конституции Российской Федерации. В президиуме – Филатов С. А., Алексеев С. С., Шейнис В., Золотухин Б. А., Ковалев С. А. В зале вижу Борового, Владиславлева, Липицкого, Жириновского, Тихонова, Лысенко В. Н., Черниченко. Здесь же ряд уже бывших депутатов: Шеллов-Коведяев Ф. В., Медведев П., Арутюнов М. Г., Бондарев.

Обсуждаем проблемы, связанные с созданием Общественной палаты из упомянутых трех групп^195. Дебаты по поводу того, будет ли палата постоянно действующим органом или нет. По инициативе Филатова меня назначают координатором рабочей группы по доработке проекта Положения об Общественной палате. Предлагается все предложения к проекту передавать Игорю Харичеву.

Далее обсуждается Положение о выборах, о численности Государственной Думы. Жириновский предлагает отменить норму о сборе подписей в поддержку кандидатов в депутаты. Хакамада выступила против 5 процентного барьера для партий. Услышали и ее «крик души»: «Посмотрите, что сделало огромное количество мужчин в нашем парламенте, в наших структурах власти – полный развал, мы ни с чем не справились! Так дайте хоть немного чего-нибудь женщинам, может быть, у них получится».

Решено к понедельнику собрать предложения по обоим проектам, тщательно рассмотреть их в рабочей группе.

(Запись на листках из блокнота)

12 октября. В 16 часов встретился с Юрием Александровичем Тихомировым, первым заместителем директора ИЗиСП. Тихомиров представил мне, как председателю Комиссии по законодательным предположениям, «Предложения Института законодательства и сравнительного правоведения к проекту Конституции Российской Федерации, одобренному Конституционным совещанием». Документ предлагает выделить в проекте Конституции главу «Правовая система и верховенство закона», принять политическое решение по вопросу о соотношении Конституции и Федеративных договоров (исключить тексты этих договоров из Конституции, а «договорные нормы» использовать во всех ее главах), обновить текст главы 8 о местном самоуправлении, осуществить корректировку норм о разделении властей, изменить структуру изложения материала в гл. 4 «Президент Российской Федерации», внести терминологические и иные изменения и дополнения в главу «Правительство Российской Федерации, предусмотреть в проекте Конституции раздел «Финансы и бюджет», устранить пробелы в главе о правах и свободах граждан.

Очевидно, что полная реализация «задумок» Института невозможна по политическим причинам, а также из-за ограниченности времени.

(Оригинал документа с пометками и запись в еженедельнике ТПП 1993 г.)

16 октября. Поздно вечером получил телеграмму от руководителя Администрации Президента С. А. Филатова: «По поручению Президента Российской Федерации приглашаю вас принять участие в заседаниях Комиссии по доработке проекта Конституции Российской Федерации.

Комиссия продолжит свою работу с 10 час. 18 октября по 22 октября в Кремле (корп. 1 Овальный зал)».

(Оригинал телеграммы)

18 октября. Конституционное совещание. Участвовал в утреннем заседании рабочей комиссии по доработке проекта Конституции Российской Федерации. Председательствовал С. А. Филатов. Работа началась с общей дискуссии по проблемам «отношения к сегодняшнему положению с проектом Конституции». Затем рассматривались замечания к третьей главе «Российская Федерация» и вопрос о Федеративном договоре. М. В. Масарский вновь предлагает все субъекты считать «землями», а В. Л. Шейнис – убрать из основного текста проекта Конституции все ссылки на Федеративный договор. Но Б. Л. Страшун заявил, что «я боюсь, что в республиках отказ от конституционного наименования их республиками может быть воспринят слишком эмоционально и не только элитой, но и широкими слоями населения. Я думаю, что название «республики» в отношении этих единиц надо оставить». Б. Н. Топорнин поддержал Страшуна, заявив, что «прошедшие десятилетия мы не можем вычеркивать».

Далее многие из участников заседания выступили за исключение всякого упоминания Федеративного договора из проекта Конституции. В ходе этого обсуждения прозвучало и мое краткое выступление:

«Сергей Александрович, из всех наших рассуждений встала проблема – является ли Россия федеративным государством? Если принять все то, что предлагают, то наше государство не должно именоваться «Российской Федерацией». Это унитарное государство. Такой перекос наших сегодняшних рассуждений. Мы, может быть, правильно рассуждаем с позиции москвичей, а нас здесь большинство. Но не учитываем те реалии, которые существуют. Да, Федеративный договор был компромиссом, это бесспорно, но полностью перечеркивать федеративное устройство государства сейчас, видимо, нельзя, и с точки зрения политической это не даст положительного эффекта. И сразу 20 процентов по результатам референдума и результатам голосования мы получим себе противников.

Поэтому здесь нам нужна прежде всего осторожность, и большая осторожность. Может быть, я говорю в большей мере как провинциал, но нужно учитывать и настроение в провинции. Такие предложения, как республики в земли переделать, – это, ясно, вызовет увеличение числа наших противников.

Тут было высказано мнение по ст. 78 части второй о том, что федеральные органы никогда не передавали своих полномочий субъектам Федерации. Надо сказать, что в практике нашего государства 50 х, 60 х, 70 х г. можно насчитать десятки постановлений правительства, которыми в целях децентрализации были переданы те или иные полномочия областям, краям, республикам, в том числе какие заборы где ставить, где и так далее. Такие вопросы раньше решались в Москве. Все это передавалась на места. Надо учитывать, что наряду с процессом укрепления государства есть какой-то процесс децентрализации управления отдельными функциями. Не все можно решать в Москве».

Кажется, мое выступление переломило настроения участников совещания. Филатов попросил всех «не воспринимать как-то эмоционально и болезненно все, что здесь говорится». И заверил, что «найдем мы решение». «Мы договорились, – сказал он, – о том, чтобы как-то изъять отсюда Федеративный договор и поместить его вне Конституции. Поэтому действительно, когда мы начинаем эту задачу углублять и расширять, она приобретает другие оттенки… Мы сейчас можем с вами такое государство сделать, которое будет только для нас красивым». Е. А. Амбарцумов также согласился, что мои замечания должны быть учтены, «как указание на определенные границы, которые не должны преступать, т. е. чувство меры должно быть». Дальше обсуждалась проблема снятия противоречий между ст. 71 и 72 проекта Конституции, редакции ряда других статей. Затем объявляется перерыв до 16 час.

На вечернем заседании обсуждались 4–6 гл. проекта Конституции. Речь зашла об институте вице-президента. Страшун высказался против введения такого института, поскольку опыт показал, что он таит в себе большую опасность. Л. С. Мамут также высказался, что должность вице президента является лишней, нужен достаточно самостоятельный и сильный премьер министр. Я заметил: «В принципе возникает одна из политических задач: обеспечить не только разделение властей, в чем мы преуспели, но и единство этих властей. Одной из организационно правовых форм обеспечения единства властей мог бы быть, если мы учредили бы его, институт вице президента, который бы одновременно являлся председателем верхней палаты. Естественно, с ограниченными какими-то полномочиями, как, допустим, голосование только в случае разделения голосов, как это предусмотрено в сенате Соединенных Штатов Америки. Поэтому отказываться от этой идеи не нужно, требуется ее обсудить с точки зрения обеспечения не только разделения, но и единства законодательной и исполнительной властей».

Однако решено к проблеме учреждения поста вице президента больше не возвращаться. Комиссия приступила к обсуждению поправок, касающихся статуса и отдельных полномочий президента. Страшун предложил снять верхний возрастной предел для главы государства. Его поддержал Топорнин. Большинством голосов принимается такое решение. Затем речь идет, нужна ли Администрация Президента вообще и не ссужает ли такое название органа возможности Президента, в частности (в последней плоскости вопрос поставила Т. Г. Морщакова). И. А. Безруков предложил подумать над возвращением к должности государственного секретаря вместо руководителя Администрации.

Обсуждается поправка Волгоградского Совета предоставить право назначения заместителей Председателя Правительства и отдельных министров непосредственно Председателю Правительства. По этому вопросу высказываюсь я: «В этой проблеме у нас есть определенный опыт и изменять ему, наверное, вряд ли стоит. Что касается министров, они члены правительства. Естественно, их государственно-правовая зависимость должна быть напрямую от президента, но по представлении Председателя Правительства. Здесь, наверное, не надо что-то выдумывать новое. Кстати, правительство мы рассматриваем сейчас как коллегиальный орган, а не кабинет министров… Если же мы примем другую концепцию, что у нас кабинет министров, тогда председатель должен назначать, но мы концепцию не меняем в этом проекте… Предлагаю оставить как есть (в проекте)». Предложение поддерживается комиссией.

Возникает полемика по внешнеполитическим прерогативам президента и парламента, в которой участвуют С. А. Филатов, Б. С. Эбзеев, Ф. В. Шелов Коведяев. В том числе вопрос, кем определятся основные направления внутренней и внешней политики. Я предлагаю указать в Конституции, что они определяются президентом вместе с Федеральным Собранием или определиться с терминологией: президент «определяет», парламент «устанавливает», а президент «осуществляет». Ограничиваемся дискуссией, не принимая решения по указанному сюжету.

Шейнис считает, чтобы в решении вопросов о введении чрезвычайного положения, военного положения и использования войск за границей участвовал не только Совет Федерации, но и Государственная Дума. Возражая ему, я привел такой аргумент: «Дело в том, что вопросы чрезвычайного положения, военного положения в случае реальной угрозы требуют более быстрого реагирования. Государственная Дума – это громадный орган, в нем 450 депутатов, и там в дебатах может этот вопрос потонуть на несколько дней. Поэтому, видимо, в 87-й и 88-й ст. и предусмотрен Совет Федерации. С точки зрения быстрой реакции решения данного вопроса, конечно, его отнести к Совету Федерации, чем к Государственной Думе…» После спора принимается компромиссное решение о том, что извещаются обе палаты о введении соответствующего режима, а вопрос о судьбе указа об этом остается в компетенции Совета Федерации.

С подачи Пермского областного Совета спорим об основаниях и процедуре отрешения президента от должности. Я доказываю о том, что в проекте избраны оптимальные варианты по обоим вопросам. Со мной согласны Страшун и Морщакова. Е. В. Савостьянов предлагает оставить в Конституции лишь запись об основаниях об отрешении от должности, а регламентацию процедуры внести в Закон о президенте. Я ему возражаю: «Боюсь, что это опасно, потому что все будет зависеть от ситуации в Федеральном Собрании. В парламенте могут такую облегченную процедуру этого института установить, что президента придется менять через месяц другой. Поэтому лучше твердые основные принципиальные положения процедуры все-таки оставить в Конституции». М. А. Нахапетов выдвигает идею о распространении импичмента на остальных должностных лиц. Замечаю, что другие лица проще у нас привлекаются к ответственности, кроме депутатов, а то мы сейчас чиновнику районного масштаба дадим такой же иммунитет, как президенту. На этом прекратили обсуждение данного вопроса, поручив его посмотреть еще экспертам. Оставшиеся вопросы также предлагается проработать экспертам. Объявляется перерыв до утра^196.

19 октября. На утреннем заседании рабочей комиссии по доработке проекта Конституции Российской Федерации материалы сентябрьской рабочей группы Конституционной комиссии по рассмотрению проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием и подготовки предложений по выработке единого согласованного проекта Конституции РФ (группы Н. Т. Рябова) были переданы экспертам. Это дипломатичное решение предложено С. А. Филатовым в качестве альтернативы предложениям «не рассматривать» материалы и «не совмещать» проекты.

Комиссия продолжила рассмотрение глав, начатое на предыдущем заседании. Я обратил внимание участников на то, что в ст. (104 и 107) не очень ясно определено, что значит «общее число депутатов». Имеется ли в виду число, предусмотренное Конституцией, или же число фактически существующих депутатов?

Посыпались предложения считать от числа избранных депутатов. Б. Н. Топорнин вообще счел этот вопрос за «редакционную неточность»197 и предложил вместо него рассмотреть, нужны ли конституционные законы. Сам он посчитал эту конструкцию усложненной, противоречащей традиционному пониманию термина «конституционный закон». Б. А. Страшун в целях избежания терминологической путаницы назвать этот акт «органическим законом». Шаблинский И. Г. также высказался, что «конституционные законы» не вполне правильный термин. По сути дела, речь в проекте идет о федеральных законах, принимаемых в особом порядке. Топорнину предложено в ИГП АН проработать еще раз вопрос о конституционных законах^198.

20 октября. На вечернем заседании рабочей комиссии по доработке проекта Конституции Н. В. Витрук представил предложения Конституционного Суда, обосновывающие сохранение конституционного правосудия в организационно правовой форме Конституционного Суда. Единственным оппонентом этого предложения был С. А. Хохлов, директор Исследовательского центра частного права, отстаивавший идею академика Сахарова о едином Верховном Суде. Но эта точка зрения не была поддержана выступившими членами КС Э. М. Аметистовым, Т. Г. Морщаковой, Б. С. Эбзеевым, профессорами Л. С. Мамутом, Б. А. Страшуном и др. Вопрос перетек в русло обсуждения конкретных полномочий Конституционного Суда.

26 октября. Утром получил правительственную телеграмму от С. А. Филатова: «По поручению Президента Российской Федерации приглашаю Вас принять участие в заседании Государственной палаты Конституционного совещания, которое состоится 28 октября в 11 часов в Мраморном зале Кремля».

(Оригинал телеграммы)

* * *

Ознакомился с рекомендациями Общественной палаты Конституционного совещания^199.

26 октября. Заседание рабочей комиссии по доработке проекта Конституции РФ. Принял участие в утреннем заседании. Председательствовал С. А. Филатов. Он начал с сообщения, что получил бумагу с предложением Конституционный Суд переименовать в Конституционный Арбитраж. Но Котенков А. А. перебил его каскадом вопросов, касающихся гражданства (вправе его иметь все субъекты или только республики?). Проблема возникла в связи с редакцией ст. 5 и 6 проекта. Завязалась дискуссия между Котенковым и Филатовым, суть которой: государственность, гражданство и государственный язык – прерогативы республик. Сказал свое слово и я, обратив внимание, что нигде в проекте нет указания, что гражданство – прерогатива субъекта Российской Федерации вообще. В ст. 5 говорится, что республика – государство, значит, у нее есть признаки – Конституция, территория, гражданство, язык. Все это одним термином «республика» охватывается. Котенков не согласился с этим, но снял свои вопросы о гражданстве субъектов.

По инициативе Котенкова обсуждается и вопрос о редакции ст. 10, обозначать ли в ней Федеративный договор в единственном числе или во множественном, относятся ли двусторонние договоры между органами государственной власти России и конкретного субъекта к числу федеративных. Все это кончилось похожей на схоластику полемикой, сколько же у нас федеративных договоров: один или три?

Эбзеев Б. С. высказался за то, что Федеративный договор один, а двусторонние договоры таковыми не являются. Это, по его мнению, элементарное соглашение о перераспределении полномочий. На мое замечание, что нужно учитывать реальность, что федеративных договоров три с различными видами субъектов, Эбзеев ответил, что, записав в проекте о равноправии всех субъектов, подчеркнули, что «есть первая часть Федеративного договора… и поэтому второй и третьей частей Федеративного договора, по существу, уже нет в природе. И Федеративный договор, даже если иметь в виду эти три соглашения, все-таки один договор, а не три разных договора».

Мне пришлось напомнить оппонентам, что термин «Федеративный договор», как обобщенное понимание трех договоров, выработан литературой и политической практикой, что якобы это единый договор. Но фактически реально существует три документа и многие субъекты Федерации, политики используют именно множественное понятие. Поэтому, с точки зрения существующей реальности, это надо учитывать… А если мы закрепим это понятие в единственном числе, встанет новая проблема – новый Федеративный договор, и опять политические страсти во круг этого Федеративного договора. А нам вообще нужно встать на конституционную основу федерации и уйти от проблемы нового Федеративного договора.

В спор ввязался Р. М. Цивилев, помощник руководителя Администрации Президента, заметивший, что в постановлении съезда прямо называется «О Федеративном договоре» и пункт 1 этого постановления говорит: «одобрить подписанный Федеративный договор». «То есть, – заключил Роберт Макарович, – юридически договор один. Он разделяется просто на части, но он один, чисто юридически». Я возразил ему: «Наоборот – юридически их три, а политически – один».

С. А. Филатов, подводя итог дискуссии, отметил, что в этом Федеративном договоре тревожит то, что их три и они устанавливают фактическое неравенство субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами. Это сложность в какой-то мере «убрана» ст. 70, 71, 72. Но в договоре есть много других элементов, и по этой причине от него отказаться невозможно.

Предложено редакторской группе оставить обсуждаемый текст, чтобы «по-русски правильно написать»…

Подошли к обсуждению ст. 125 о Конституционном Суде. Возник вопрос, нужно ли закреплять в числе субъектов обращения в этот Суд и палату парламента в целом и треть ее депутатов (членов). Котенков аргументировал, в чем процедурные различия этих двух видов субъектов обращения. Однако Эбзеев обратил внимание на другой нюанс проблемы, считая, что одна треть депутатов Государственной Думы – «совершенно немыслимая цифра». Я поддержал мнение члена Конституционного Суда о необходимости уменьшения этой цифры и предложил снизить ее до одной пятой. «Это, – подчеркивалось мною, – обеспечит по крайней мере право любой наиболее крупной фракции обратиться в Конституционный Суд с оспариванием конституционности того или иного положения, в то же время отсекает мелкие фракции».

Затем Котенков указал, что нарушается принцип разделения властей в том случае, когда в Конституционный Суд могут обращаться лишь законодательные органы субъектов Федерации (как это указано в проекте). Встал вопрос, кто из исполнительных органов субъекта (единоличный или коллегиальный) должен, наделен этим правом. Я предложил названный аспект решить в Законе о Конституционном Суде, а в Конституции лишь указать о праве органов исполнительной власти субъектов обращаться в Конституционный Суд.

После решения этого вопроса перешли к следующему, суть которого Эбзеев обозначил так: исключить слова «нормативных положений», а оставить просто актов (далее перечисляются соответствующие органы власти). Проще говоря, становятся ли объектами конституционного нормоконтроля все акты либо только нормативные. Я солидаризировался с позицией Котенкова об оставлении термина «правовые акты». Эбзеев заявил, что он «решительный противник подобного решения», о чем просил зафиксировать в стенограмме. В ответ Филатов сказал, что отдает этот вопрос в Комиссию конституционного арбитража.

Вызвал оживленные дебаты абзац третий статьи 125 такого содержания: «Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, его толкование и применение в конкретном деле». Морщакова полагала, надо уточнить, что проверяется конституционность… толкования и применения. Радченко В. И., первый заместитель Председателя Верховного Суда, потребовал в упомянутом положении исключить слова о «толковании» и «применении», считая, что посредством их делается попытка оставить за Конституционным Судом полномочие проверки конституционности правоприменительной практики. Я поддержал Владимира Ивановича, приведя утилитарный довод, что Конституционный Суд окажется заваленным запросами и жалобами в случае проверки конституционности правоприменительной практики. Эбзеев согласился, что «мы получаем миллионы ходатаев» на нарушение конституционных прав и свобод.

Оппонентом нам выступила Морщакова. Тамара Георгиевна весьма аргументированно защищала положение проекта, но согласилась на самую «малость», редакционно уточнить, что Конституционный Суд «проверяет конституционность закона, подлежащего применению или примененного в конкретном деле». Ее «самым энергичным образом» поддержали С. А. Ковалев и Б.А Страшун. Мою точку зрения разделили Е. М. Ларионов, О. Н. Волкова.

Обмен мнений показал, что большинство склонилось к предложенной Морщаковой в качестве компромисса вышеназванной формулировке. Уточнение Филатова, что проверка осуществляется «по жалобам граждан» было Тамарой Георгиевной отметено доводом, «что могут быть жалобы и юридических лиц».

Я заявил, что у меня серьезные возражения. Мы здесь питаем друг друга иллюзиями о том, что таким образом защитим конституционность прав и свобод граждан. Это не получится по той причине, что такая формулировка практически порождает параллельную систему судопроизводства в сфере гражданского судопроизводства. Если даже при нынешней компетенции Конституционного Суда, продолжал я, он «захлебнулся», то у нас, стремясь к лучшему, неизвестно, что получится. Поэтому нужно сто раз подумать над этой формулировкой, либо вопрос о конституционности закона решать после того, как дело пройдет все судебные инстанции до Пленума Верховного Суда.

Что касается запроса суда, то это должно осуществляться Верховным Судом или Высшим Арбитражным Судом.

После моего выступления Страшун предложил обсуждаемую формулировку дополнить словами «в установленном федеральным конституционным законом порядке», что позволит, по его мнению, детализировать процедуру обращения судов с запросами в Конституционный Суд.

Эбзеев соглашается с тем, что суды Российской Федерации должны направлять запросы через Верховный Суд.

Поручается по итогам обсуждения Морщаковой и Радченко отредактировать текст обсуждаемой формулировки. Затем участники заседания обмениваются по поводу числа судей Конституционного Суда. Некоторые не соглашаются с указанной в проекте численностью (18) и предлагают предусмотреть 21 или оставить 15 судей…

Вечернее заседание началось с обсуждения ст. 129 о прокуратуре. С. А. Филатов в вводном слове заметил, что по главе о судебной власти мы стоим на пороге крупных преобразований, реформирования, исходя из тех концепций, которые намечены еще Верховным Советом. Это касается и прокуратуры. В том виде, в котором она существует, – с надзорными функциями, в будущем не предполагается. Возникла дилемма, как это записать в Конституции.

Сергей Александрович напомнил присутствующим те на правления, по которым существуют споры. Во-первых, некоторые считают, что прокуратура не должна регламентироваться в главе о судебной власти, поскольку она ближе к исполнительной власти. Во-вторых, во многих государствах прокуратура вообще не упоминается в Конституции. В третьих, если включать положения о прокуратуре в Конституцию, то это надо делать таким образом, чтобы норма не препятствовала реформированию института. Одним из вариантов последнего направления написать в Конституции, какую прокуратуру мы видим в будущем, а в ее переходных положениях определить действие прокуратуры в переходный период. Далее Филатов отметил, что мы не пришли к единодушному мнению, а также сообщил о письме нового Генерального прокурора А. И. Казанника по обсуждаемому поводу.

Заместитель Генерального прокурора РФ Кехлеров С. Г. изложил позицию своего ведомства, суть которой им витиевато изложена в тезисе: «…еще раз переосмыслить с учетом реалий жизни то, что сегодня заложено в концепции судебной реформы, в Законе о прокуратуре». Участникам заседания розданы письменные предложения прокуратуры.

В ходе обсуждения обозначаются следующие точки зрения:

1) неупоминание прокуратуры в Конституции вообще, либо упоминание каких то общих черт, не противоречащих ни нынешнему статусу, ни возможному в будущем (Савостьянов Е. В.);

2) прокуратура должна быть максимально самостоятельной от исполнительных органов, но чтобы выполняла то, что в обычных представлениях о судопроизводстве отводится на долю прокуратуры (Топорнин Б. Н.);

3) записать в Конституцию все полномочия и функции прокуратуры (Побединская Л. В.);

4) в Конституции нужны только два положения: роль прокуратуры в судопроизводстве и переходные положения, которые определят, как постепенно мы к этому придем (Морщакова Т. Г.);

5) подчеркнуть в Конституции централизованный характер прокуратуры (Эбзеев Б. С., Митюков М. А.).

В связи с последним мнением я затронул вопрос о назначении прокуроров с согласия субъектов Федерации. Высказался, что эта новелла появилась тогда, когда необходим был компромисс между Россией и субъектами Федерации. А сейчас она во многом расшатывает единство и государственность России, поскольку для соблюдения законов в Российской Федерации нужна централизованная прокуратура. Поэтому считаю необходимым, чтобы прокуроры субъектов Федерации назначались Генеральным прокурором без всякого согласования. Иначе это будут карманные прокуроры республик, краев, областей, которые будут связаны местническими интересами, а не интересами соблюдения в целом российских законов и указов президента.

Со мной не согласился Ларионов, намекнув, что я придерживаюсь ленинского принципа в этом вопросе. Однако Кожокин Е. М. разделил мнение, что следовало бы отказаться от согласования в назначении прокуроров субъектов Российской Федерации.

Оживленное обсуждение всех мнений, особенно о конституционном закреплении функций прокуратуры, завершилось путем принятия редакции ст. 129, «не закрывающей путь реформирования прокуратуры».

Затем возвращаемся к ст. 125 проекта о Конституционном Суде. Морщакова Т. Г. сообщает, каким образом выполнено поручение рабочей комиссии по отредактированию текста этой статьи. После обсуждаются редакционные нюансы положения: «Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом». Б. С. Эбзеев замечает, что он боится этого пункта, но готов с ним согласиться, если он будет истолкован в федеральном законе о Конституционном Суде. Б. Н. Топорнин высказался о том, что жалобы должны рассматриваться, если исчерпаны все предоставленные законом правовые способы их защиты. Тамара Георгиевна ответила: эта проблема разрешается ссылкой на то, что процедура устанавливается федеральным законом. Следует бурный обмен репликами по этому поводу. Б. А. Страшун в принципе не против предложения Бориса Николаевича. Я предлагаю обсуждаемый пункт изложить в формулировке: «Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам и представлениям Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ на нарушение конституционных прав и свобод проверяет конституционность закона», далее по тексту. Обосновываю, что это увязывается в какой-то мере с действующим процессуальным законодательством, где предусмотрена такая форма судебного реагирования, как представление. То есть дело еще находится в стадии рассмотрения и судебного решения не может быть, а представление может быть. Страшун возразил, что я не учитываю две процедуры, заложенные в основе обсуждаемого положения.

Морщакова подчеркивает, что конституционные жалобы могут быть связаны и с юридическими лицами, а Эбзеев предлагает их увязать и с деятельностью Уполномоченного по правам человека, чему возражает Морщакова, считая его последней инстанцией перед международным судом.

Обсуждение возвращается к численности состава Конституционного Суда. Филатов считает цифру 21 неоправданно завышенной и предлагает заменить цифрой 18, одобренной Конституционным совещанием. Затем подводит итоги наших дебатов (наименование главы оставляем «Судебная власть») и сообщает о планах на следующий день (местное самоуправление, переходные положения)200.

27 октября. Заседание рабочей комиссии по доработке проекта Конституции Российской Федерации. На вечернем заседании приступили к обсуждению главы «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Сергей Александрович Филатов тепло поздравил меня с назначением на пост первого заместителя министра юстиции^201, заявив, «что Михаил Алексеевич был всегда яркой фигурой в Верховном Совете. И в последние месяцы наиболее подвержен там был нападкам».

Затем Е. А. Данилов предложил унифицировать термины «по правки», «пересмотр», «изменения», утверждая, что между ними нет никакой разницы. Я возразил, что в проекте четко проводятся различия между этими понятиями: пересмотр касается главы первой об основах конституционного строя, поправки – остальных глав, изменения – ст. 65 (об облегченном порядке переименования субъектов Федерации). Таким образом, термин «пересмотр» означает коренную ломку Конституции. Участники заседания поддержали такой подход к упомянутой терминологии^202.

28 октября. Заседание рабочей комиссии по доработке проекта Конституции РФ. Утреннее заседание началось с обмена мнениями по ряду статей. Эксперт Мамут Л. С. поднял вопрос о конституционном урегулировании сложения полномочий действующего правительства перед вновь избранной Государственной Думой. В ответ я заявил: «Видимо, учитывая, что в Конституции значится, что председателя правительства назначает президент с согласия Государственной Думы, формула, что Правительство слагает полномочия перед Государственной Думой не подходит. Нам надо продумать другой юридический вариант сейчас в переходных положениях. Например, что сейчас формируется президентом заново правительство с согласия Государственной Думы, а не то, что правительство слагает полномочия перед Государственной Думой. Эта формула была бы хороша для парламентской республики, а у нас республика все-таки не парламентская». Котенков А. А. высказался, что правительство слагает полномочия перед вновь избранным президентом.

«Проходимся» по переходным положениям проекта Конституции. Обсуждается вопрос, где закрепить норму о принятии решения на референдуме – в основах конституционного строя или в переходных положениях. Т. Г. Морщакова считает, что эту норму надо включить в ст. 3, где речь идет о референдуме и свободных выборах. Многие, в том числе и я, сомневаются в необходимости такой детализации общей нормы.

Следующий вопрос, в каком порядке в будущем может быть принята новая Конституция? Котенков полагает, что Конституция, выработанная Конституционным собранием, должна выноситься на референдум, а поправки к ней приниматься в порядке, установленном для конституционных законов. Я предлагаю статью 135 изложить так: «Конституционное собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции, который выносится на всенародное голосование. Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, если в голосовании приняло участие больше половины избирателей».

Оживленно обсуждается, достаточно ли то число избирателей, которое названо в предложении, для легитимности Конституции. Большинство соглашается с этим. По предложению Филатова С. А. решено сохранить и альтернативу принятия Конституции Конституционным собранием. «Если Конституционное собрание, – обосновал он, – не может принять Конституцию голосованием, оно отдает решение этого вопроса народу. Нам нельзя создавать тупик. Нам надо все время иметь возможность выхода из тоннеля».

Заходит речь, должна ли быть какая-то планка для принятия Конституции Конституционным собранием. Я излагаю свою точку зрения: «Конституционное собрание – специальное собрание для принятия Конституции, и, естественно, приниматься она будет в соответствии с тем регламентом, который определит для себя Конституционное собрание: либо большинством голосов, либо двумя третями».

После этого спонтанно возникает дискуссия, а вообще нужно ли Конституционное собрание. Кожокин Е. М. заявил, что подобный институт ослабляет авторитет Федерального Собрания. С ним согласился Котенков А. А., полагавший, что для конституционного процесса достаточно парламента и референдума. Их весьма «мягко» поддерживает Шейнис В. Л. Топорнин Б. Н. также подчеркивает, что Конституционное собрание – это порождение предыдущего этапа Конституционного совещания.

Этой позиции активно возражаю я: «Федеральное Собрание нужно устранить от разработки нового проекта Конституции. Эта одна из задумок этой статьи. Иначе Федеральное Собрание опять станет органом, вечно задумывающим изменения и дополнения Конституции, а мы должны настроить его на то, чтобы осуществлять законодательную деятельность в рамках действующей Конституции, а не творить новое конституционное право»…

Объявляется перерыв до 16 часов^203.

* * *

На вечернем заседании рабочей комиссии по доработке проекта Конституции Российской Федерации завершили обсуждение «Заключительных и переходных положений» проекта Конституции. Исключили положение о том, что федеральные конституционные законы должны быть приняты в течение года со дня начала работы Федерального Собрания. Обменялись мнениями о моменте начала возобновления деятельности Конституционного Суда, должны ли быть прекращенными полномочия нынешних судей Конституционного Суда. Некоторые, в частности Засухин С. Ф., высказали мнение, что судьи избирались по старой Конституции, поэтому новая дает основания «сформировать абсолютно другие высшие суды государства». Но большинство не разделило эту точку зрения.

Перешли к проблемам суда присяжных: определения срока их введения на всей территории России, «увязке» со смертной казнью и согласия подсудимого на такой суд. Я счел, что нереально устанавливать дату для «повсеместного» введения суда присяжных и заявил: «Мы прикидывали проблему реальности введения суда присяжных, когда участвовали в подготовке законопроекта и проведении его через Верховный Совет. Лет 15 нужно, чтобы на всей территории России ввести суд присяжных. А в царской России начиная с 70 х гг. прошлого столетия до 1914 года вводи ли суд присяжных и на двух территориях – в Царстве Польском и в Закавказье, так и не успели ввести до Первой мировой войны. Поэтому здесь нужно исходить из реальности. И ту редакцию, которая сейчас имеется в «Переходных положениях», нужно оставить. Она позволяет применять ст. 20 там, где введены суды присяжных, и применять общий порядок там, где их нет».

Цивелев Р. М. подверг мою позицию критике, утверждая, что при таком подходе в одних регионах смертная казнь будет при меняться, а в других – нет. Поддерживая предыдущего оратора, Данилов Е. А. пытался обосновать необходимость «одновременности» введения судов присяжных. «Меня иногда наши рассуждения, – возражал я, – заставляют быть «дубовым» консерватором. Мы отрываемся от реальности нашей жизни и пытаемся что-то придумать такое… Да, хорошо бы сейчас по всей стране сразу везде суды присяжных стали работать. Но не будет этого, поскольку из ста помещений областных судов половина непригодна для проведения суда присяжных. Поэтому нужно 15 лет, не меньше. От этой реальности нужно плясать и п. 8 оставить в той редакции, которая есть». На этом дискуссия по суду присяжных завершена.

Затем обращаемся к проблеме взаимоотношений краев (областей) с автономными округами. Я предлагаю из переходных положений перенести норму об этом в основной текст Конституции, сохранив мягкую формулировку, что эти отношения могут регулироваться и федеральными законами. В ответ Данилов предложил обсудить, может ли автономный округ выйти из края (области) и их отношения регулироваться договорами. Нахапетов М. А., развивая эту мысль, заметил, «нельзя ли автономные округа приписать к соответствующим областям». Я вступил с ним в дискуссию: «Нельзя это сделать потому, что у нас сейчас проведена государственно-правовая идея, что автономный округ – субъект Российской Федерации. И поэтому включение их в конкретную область в Конституции будет как бы возвратом к Конституции 1937 года.

Но в то же время проблема отношения области, края с автономным округом существует и ее надо решать. Как ее решать? Есть два пути. Во-первых, в федеральном законе, который принимается по представлению автономного округа, об этом, в частности, сказано, в части четвертой ст. 66. Во-вторых, соглашением органов государственной власти автономного округа и соответственно органов государственной власти края или области…»

Затронутая тематика вызвала противоречивые предложения. Маслов А. В. вообще предложил убрать норму о взаимоотношениях края (области) с автономным округом, поскольку они равноправные субъекты. Засухин С. Ф. полагал бы записать, что автономные округа являются субъектами Федерации, входящими в состав края и области, а также вернуть вышедшие округа в лоно соответствующих областей. Последний аспект Засухин, а так же примкнувший к нему Нахапетов обосновали тем, что спорная норма проекта Конституции написана до 4 октября. Одна ко оставляем спорное положение проекта без изменения. Затем прерываемся до утра^204.

29 октября. Заседание рабочей комиссии по доработке проекта Конституции Российской Федерации. Открывая утреннее заседание, С. А. Филатов ставит задачу – сегодня завершить работу над проектом, завтра утром текст представить президенту. 3 ноября он собирает руководителей республик и глав администраций. Предметом совещания будут два основных вопроса: ст. 5 проекта Конституции и Федеративный договор. Нам же надо рассмотреть острые вопросы, а также восемь поправок, представленных Государственной палатой и закончить с переходными положениями, продумать, кто ведет заседания Совета Федерации.

После небольшого спора по поводу конституционной терминологии, повторного обсуждения проблемы автономных округов возвращаемся к Федеративному договору. Данилов Е. А. предложил записать в переходных положениях формулу: «Положения Конституции имеют преимущества перед положениями Федеративного договора». Я выдвигаю более мягкий принцип: «В случае противоречия Федеративного договора Конституции действует Конституция». Страшун Б. А. за то, чтобы мою формулировку дополнить общим положением, что Федеративный договор продолжает действовать. Обращаю внимание участников заседания на политический нюанс: «Мы не должны ставить под сомнение: действует или не действует Федеративный договор, надо его пересматривать или не надо, нужно ли новый заключать Федеративный договор. Не порождать себе новых правовых, юридических проблем, а установить один принцип». Филатов С. А. выразил свое отношение к моему «нюансу» краткой репликой: «Михаил Алексеевич, прекрасно». Но начинается догматическая полемика, в которой весьма успешны эксперты ГПУ и сторонники отмены Федеративного договора путем его неупоминания в Конституции. Вмешивается Кукушкин М. И., заявляя, что формулировка, предложенная Михаилом Алексеевичем и от редактированная Сергеем Александровичем Филатовым, самая оптимальная, края и области к ней придираться не будут. Морщакова Т. Г. также отметила, что более мягкой формы для решения вопроса о Федеративном договоре мы не найдем.

Появился Ковалев С. А. Начинаем вновь обсуждение вопросов увязки образования судов присяжных с применением смертной казни. Сергей Адамович предложил ссылку в Конституции на суд присяжных исключить: для конституционного регулирования достаточно двух гарантий – применение смертной казни за преступления против жизни и установление ее федеральным законом. Вступаю с ним в полемику: «Я считаю, что исключение суда присяжных из проекта Конституции будет одним из кардинальных консервативных новшеств в этом проекте Конституции даже в отличие от той Конституции, которая сейчас действует. Поэтому здесь было все разумно Конституционным совещанием расставлено в свое время по полочкам, увязана ст. 20 с п. 8 «Переходных положений». И не надо нам сюда даже и внедряться. Это одно из концептуальных положений новой демократической Конституции. Если нам не нужна демократическая Конституция, давайте его исключим».

Возникает полемика, какую роль играет право подсудимого требовать суда присяжных. Высказываюсь о нашей концепции судебной реформы, в соответствии с которой право выбора этого суда принадлежит подсудимому. Председательствующий прекращает дискуссию и поручает мне, Морщаковой Т. Г. и Радченко В. И. поработать над редакцией статьи.

Прорабатываются оставшиеся пункты переходных положений. Записывается, что палаты первого созыва избираются сроком на два года. Объявляется перерыв до 16 часов^205.

* * *

Вечернее заседание начинается вновь с дискуссии о Федеративном договоре. Затем по инициативе Витрука Н. В. обсуждение переключается на пункт 5 переходных положений, а именно: что понимать под термином «формирование» Конституционного Суда – переизбрание всего состава суда или его доизбрание до конституционной численности. Радченко В. И. и Котенков А. А. отстаивают принцип несменяемости судей и считают «опасным прецедентом» заново формировать весь состав конституционных судей. Однако Витрук излагает точку зрения, что «необходимо переизбрание Конституционного Суда в полном составе» либо «вернуться к вопросу о количественном составе Конституционного Суда… потому что если исходить из нынешнего состояния Конституционного Суда, то доизбрание определенного количества судей не меняет существенно положения дел в Конституционном Суде». И предлагает определить состав Суда в количестве 21 судьи. Морщакова Т. Г. поддерживает это мнение о численности Конституционного Суда, полагая, что оно позволяет создать три коллегии и осуществлять три разные процедуры конституционного судопроизводства. Все соглашаются с обсуждаемым предложением в части количества судей.

В который раз возвращаемся к статье о прокуратуре, затевается спор, каким образом обозначить функции прокуратуры в Конституции: где (в основном тексте или переходных положениях), полностью или частично либо отдать это федеральному закону. Решили, что в Конституции должны быть записаны лишь полномочия прокуратуры, касающиеся судебной власти, а иные полномочия устанавливаться федеральным законом.

Обсуждаются замечания, высказанные на Государственной палате. Одобряется предложение в ст. 5 перед словом «субъектов» поставить определение «равноправных». Я напоминаю, что на заседании Государственной палаты очень настойчиво проводилась идея: слово «уставы» заменить словами «основные законы», по тому что края и области предъявляют претензию: вот у республик и Конституции, и законодательство, а у них тоже есть законодательство, почему они тогда уставы не принимают? И предлагаю: «Может быть, заменим слово «уставы» на «основные законы»? Это еще не Конституция, но в то же время уже почти Конституция». Предложение отвергается.

Завершили рассмотрение переходных положений и ряда спорных статей. С. А. Филатов объявляет, что рабочая комиссия подвергла поправкам около 60 статей основной части плюс «Переходные положения». Благодарит всех за работу^206.

2 ноября. В версии проекта Конституции Конституционного совещания на эту дату нет уже раздела «Федеративный договор». Проект состоит из двух разделов. Но в нем есть нормы о парламентском контроле и расследовании (ст. 101), об избрании депутатов Совета Федерации (ст. 95), о том, что Конституционный Суд состоит из 21 судьи.

3 ноября. Встреча Б. Н. Ельцина с руководителями представительных и исполнительных органов власти республик, краев и областей.

(Кремль, вторая половина дня)

На встрече также участники Конституционного совещания, члены правительства, сотрудники Администрации Президента, видные правоведы, журналисты.

Обсуждается проект новой Конституции РФ.

Открывая заседание, Б. Н. Ельцин сказал, что текст будущего Основного закона можно было бы опубликовать, но для этого надо прояснить ряд спорных вопросов. Их по крайней мере четыре.

Первый: имеют ли право члены федерального правительства, главы администрации субъектов Федерации быть избранными в парламент и работать в нем? По мнению президента, имеют, хотя бы на переходный период. А там, как решит Федеральное Собрание.

Вторая проблема – равенство субъектов Федерации. Так сложилось, что республики обладают большими правами, чем края и области. Федерализм не коснулся последних. Рано или поздно их придется уравнять в правах. Лучше это сделать сейчас, принимая новую Конституцию.

Следующий вопрос: рабочие органы Конституционного совещания предлагают убрать из проекта понятия «суверенитет», «суверенное государство». А после слова «республика» ставить «государство». Признание за одним из субъектов статуса суверенного означает, что страна имеет не федеративное устройство, а конфедеративное. Поэтому суверенной должна быть вся Россия.

И четвертый вопрос: включать или не включать в Конституцию Федеративный договор? Знатоки юриспруденции советуют учесть в Конституции его основные принципы. И пусть он существует рядом с ней.

Филатов С. А. сообщил о деятельности Конституционного совещания и его рабочей группы. К одобренному 12 июля проекту Конституции поступило около 400 замечаний, предложений и поправок от 12 республик, 35 краев и областей, касающихся 95 статей проекта. Все они проанализированы, оценены с участием представителей субъектов и экспертов. В результате переработано и дополнено 66 статей. Конституционное совещание полагает, что проект Конституции может быть вынесен на референдум.

Большинство выступающих поддержало позицию президента. Лишь М. Шаймиев сказал об особом мнении Татарстана о том, что республику нельзя лишать суверенитета.

Совещание согласилось с предложениями президента и в основном одобрило проект новой Конституции. Для снятия некоторых спорных вопросов была создана согласительная комиссия во главе с С. А. Филатовым.

Эта комиссия (в составе Белякова А. С., Золотухина Б. А., Лужкова Ю. М., Митюкова М. А., Николаева М. Е., Собчака А. А., Степанова В. Н., Б. Н. Топорнина и др.) собралась в тот же вечер и «развязала» спорные вопросы. Предложение об исключении из Конституции понятия «суверенитет республик» окончательно одобрен. Решено также, что в переходный период верхняя палата – Совет Федерации будет избираться, а позже формироваться^207.

4 ноября. Прогноз О. Г. Румянцева. По мнению бывшего ответ-секретаря Конституционной комиссии, шансы на успех проекта новой Конституции «крайне невелики», а основные характеристики этого проекта «ниже всякой критики». Оптимальным сегодня, считает он, было бы принятие Президентом Ельциным основного закона переходного периода^208.

6 ноября. С. А. Филатов сообщил Президенту РФ, что созданная по его поручению 3 ноября рабочая группа по доработке проекта Конституции Российской Федерации в составе А. С. Белякова, Ю. М. Лужкова, В. Н. Степанова, Б. А. Золотухина, А. А. Собчака, С. М. Шахрая, М. А. Митюкова, Б. Н. Топорнина пришла к единому мнению и внесла отдельные изменения в текст проекта Конституции, касающиеся редакции ст. 11 (часть 2), 66, 73, 76)209.

8 ноября. Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин после внесения нескольких поправок подписал текст проекта Конституции России, представляемой на всенародное голосование 12 декабря 1993 г.

IV. ДОКУМЕНТЫ И ИНЫЕ МАТЕРИАЛЫ

Постановление Президиума Верховного Совета Республики Башкортостан о новом проекте Конституции Российской Федерации (президентский вариант)210

Заслушав информацию Председателя Верховного Совета Республики Башкортостан М. Г. Рахимова о новом проекте Конституции Российской Федерации (президентский вариант), Президиум Верховного Совета Республики Башкортостан постановляет:

1. Принять к сведению, что наряду с официальным проектом Конституции Российской Федерации подготовлен новый проект Конституции Российской Федерации, предложенный Президентом Российской Федерации. Отметить, что данный проект является важным этапом в создании нового Основного закона Российской Федерации. Документ закрепляет важнейшие положения о правах и свободах человека и гражданина, о собственности, парламентаризме и т. д. Его отличают структурная стройность, лаконичность и четкость изложения.

2. Признать, что наряду с отмеченными выше достоинствами новый проект Конституции имеет серьезные недостатки. В частности, проект полностью игнорирует проблему прав народов, тот факт, что Российская Федерация является многонациональным государством, объединяющим 21 республику и 11 национально-территориальных образований. Он не учитывает Декларацию о государственном суверенитете Российской Федерации, провозгласившую одной из высших целей суверенитета России обеспечение каждому народу неотъемлемого права на самоопределение «в выбранных им национально государственных и национально культурных формах».

3. Отметить, что серьезным недостатком нового проекта является то, что его первый раздел практически сводит на нет соответствующе положения Федеративного договора о государственной природе республик, об их суверенитете, территориальной целостности, о гарантиях их экономических прав, порядке введения чрезвычайного и военного положения и многие другие. Он отрицает договорно-конституционный характер развития Российской Федерации.

4. Подчеркнуть, что проект новой Конституции Российской Федерации не учитывает предыдущее конституционное развитие России. В нем не отражены принципиальные положения ныне действующего Основного закона, касающиеся национально государственного устройства России, а также положения о том, кто является субъектом Федерации, какова полнота государственной власти республик Российской Федерации, их политическая и социально-экономическая самостоятельность.

В новом проекте отвергаются принципы ответственности и подотчетности исполнительных органов перед представительными органами, дискриминируются Верховные Советы республик, их законотворческая деятельность, существенно ограничиваются ныне имеющиеся права республик.

Новый проект Конституции резко меняет баланс властей, превращает Президента России в держателя всех ветвей власти. Усиливая влияние высшего должностного лица государства на законодательную власть, проект сохраняет в полной мере его контроль за исполнительной властью. Одновременно существенно возрастают полномочия Президента в сфере формирования судебной власти.

5. Отметить, что новый проект Конституции не учитывает и конституционное развитие республик в составе Российской Федерации. Он игнорирует принятые и зафиксированные в Федеративном договоре положения о Декларациях о государственном суверенитете республик, те изменения и дополнения, которые они внесли в свои действующие Конституции, а также новые Конституции и законы, принятые республиками в порядке конкретизации Федеративного договора.

Вопреки договорно-конституционной природе Российской Федерации в проекте настойчиво проводится принцип абсолютного верховенства Конституции и законов Российской Федерации, что направлено на дезавуирование статей Федеративного договора, умаление значения Конституций и законов республик.

Уважая право Президента на законодательную инициативу в отношении новой Конституции Российской Федерации, подчеркнуть, что дальнейший конституционный процесс должен базироваться на проектах, предложенных как Президентом, так и Верховным Советом Российской Федерации, что процедура принятия нового Основного закона Российской Федерации должна осуществляться в рамках действующей Конституции России и любой антиконституционный путь неприемлем для Республики Башкортостан как суверенного государства в составе Российской Федерации.

Председатель Верховного Совета Республики Башкортостан М. Рахимов Уфа, 14 мая 1993 г. № 6–3/86

Волгоградский областной Совет народных депутатов 16-я сессия Совета. О проектах Конституции Российской Федерации

16-я сессия Совета 21-го созыва

РЕШЕНИЕ

от 15.05.93 № 15/295-с1

О проектах Конституции Российской Федерации

Обсудив проекты Конституции Российской Федерации, поступившие в облсовет из Конституционной комиссии и от Президента Российской Федерации, Волгоградский областной Совет народных депутатов РЕШИЛ:

1. Считать целесообразным при выработке окончательного варианта Конституции Российской Федерации положить в основу проект Конституции, разработанный Конституционной комиссией, образованной I съездом народных депутатов.

Сессия считает, что принятие новой Конституции Российской Федерации должно осуществляться на основании действующей Конституции, если иное не примет очередной Съезд народных депутатов.

2. Внести следующие принципиальные предложения для учета их при выработке окончательного проекта Конституции Российской Федерации:

2.1. Закрепить в Конституции равноправие Субъектов Федерации. Изложить содержание трех федеративных договоров в консолидированном виде (вариант «Б», гл. XIII проекта Конституционной комиссии). Ввести единое наименование субъектов Федерации – республика, земля, губерния и т. п. (лучше – «земля»). Закрепить в Конституции в общем виде систему и структуру власти субъектов Федерации, основные полномочия и предметы ведения, отличные только от федеральных, имея в виду, что детализация этих вопросов будет производиться в Конституциях (уставах) субъектов Федерации с учетом местных условий и традиций.

2.2. Палата парламента, называемая в Президентском проекте «Советом Федерации» и в проекте Конституционной комиссии «Федеральным Собранием», должна формироваться на принципах, изложенных в части третьей ст. 66 проекта Конституционной комиссии, а именно: по два депутата от каждого из Субъектов Федерации (республики, края, области) и по одному – от автономного округа.

2.3. Внести в проект Конституции Российской Федерации новый институт – Совет Субъектов Российской Федерации как консультативный орган, состоящий из полномочных представителей Субъектов Федерации. Этот Совет будет разрабатывать предложения по совершенствованию форм реализации властных функций соответствующих органов на основе Федеративного договора. В Совет Субъектов Федерации должны войти по должности председатели представительных органов власти и главы администраций (главы республик, губернаторы).

На данном этапе разработки проекта Конституции Российской Федерации названные руководители Субъектов Федерации должны быть привлечены Конституционной комиссией к участию в выработке единого проекта Конституции на основе двух рассматриваемых проектов, а также поступивших предложений и замечаний от Субъектов Федерации.

2.4. Отметить, что вопросы деятельности местного самоуправления в проектах Конституции Российской Федерации сформулированы излишне жестко, безвариантно. Предпочтительно внести в проект Конституции основные положения из Европейской хартии о местном самоуправлении (Страсбург, 15.10.1985), а право детальной разработки предоставить регионам в их уставах (Конституциях) и положениях о местном самоуправлении. Уравниловки здесь быть не может, так как к самоуправляемым территориям относятся и поселки, и миллионные города, имеющие различные условия, потенциальные возможности и традиции.

2.5. Предусмотреть в Конституции Российской Федерации положение о том, что способ вступления в должность главы исполнительной власти Субъекты Федерации устанавливают самостоятельно в своей Конституции (уставе) – избрание на сессии представительного органа, избрание населением.

2.6. Предусмотреть в действующей Конституции Российской Федерации и проекте новой Конституции РФ положение о том, что окончательное принятие новой Конституции и внесение в нее поправок производится только после их ратификации представительными органами власти не менее чем 2/3 Субъектов Федерации.

3. Поручить рабочей группе по работе над основными положениями проекта новой Конституции Российской Федерации, образованной малым Советом облсовета (от 23.01.93, № 4/20) и 15-й сессией облсовета от 14.05.93), обобщить поступившие предложения и замечания по обоим опубликованным проектам Конституции Российской Федерации и после их утверждения на малом Совете облсовета направить в Конституционную комиссию для учета в работе.

4. Направить настоящее решение Президенту Российской Федерации, Верховному Совету Российской Федерации, Конституционному Суду Российской Федерации, Конституционной комиссии.

5. Уполномочить главу администрации области Шабунина И. П. и председателя областного Совета Морозова А. Г. представлять область как субъект Российской Федерации в Конституционном совещании, созываемом Указом Президента Российской Федерации № 660 от 12 мая 1993 г. и в других организуемых федеральными органами государственной власти и управления совещаниях по вопросам принятия новой Конституции Российской Федерации без прав принятия Конституции.

Председатель облсовета А. Г. Морозов

Заместителю Председателя Верховного Совета Российской Федерации В. А. Агафонову^211

Информация о ходе обсуждения проектов Конституции Российской Федерации

Советы народных депутатов Российской Федерации развернули активную работу над проектами новой Конституции страны. С 12 по 18 мая 1993 г. Верховные Советы республик в составе Российской Федерации Бурятия, Кабардино-Балкарская, Саха (Якутия), Алтайский и Красноярский краевые Советы, Белгородский, Волгоградский областные, Таймырский окружной Совет народных депутатов, обсудив проекты Конституции Российской Федерации, предложенные Конституционной комиссией и Президентом Российской Федерации, считают, что оба проекта требуют серьезной доработки. В связи с этим ими вносится предложение об образовании согласительной комиссии, которая из двух проектов подготовила бы один, который и следовало бы обсуждать. В решениях названных Советов обращается внимание на то, что обсуждение двух проектов приводит к обострению общественно-политической ситуации в регионах, ослаблению единства Российской Федерации.

С особой тревогой об этом говорили участники совещания представителей представительной и исполнительной властей Северо-Кавказского региона Российской Федерации, состоявшегося 18 мая в г. Ставрополе. Представители республик Адыгея, Дагестан, Ингушская, Кабардино-Балкарская, Краснодарского, Ставропольского краев и Ростовской области в своем заявлении отметили, что определенные силы делают попытку поставить работу над проектами дестабилизации общественно-политической ситуации в регионе, что отрицательно скажется на работе народ но хозяйственного комплекса и проведении экономической реформы. Участники этого совещания также считают, что в дальнейшем необходимо обсуждать единый проект Конституции, для чего следует объединить усилия Конституционной комиссии и рабочей группы президента Российской Федерации. Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкарская, Саха (Якутия), Алтайский краевой, Белгородский и Волгоградский областные Советы, Таймырский окружной Совет народных депутатов, участники совещания представителей представительной и исполнительной властей Северо Кавказского региона в своих документах по итогам обсуждения вопроса о работе над проектами особо подчеркнули, что новая Конституция Российской Федерации должна приниматься только конституционным путем, т. е. Съездом народных депутатов.

В ходе работы сессий Верховных Советов республик в составе Российской Федерации указывалось на имеющиеся в предлагаемых проектах Конституции Российской Федерации противоречия с Конституциями республик, Федеративным договором, включенным в текст действующей Конституции.

В большинстве принятых решений Советов народных депутатов предлагается в ходе работы над новой Конституцией использовать проверенный жизнью механизм разработки и принятия Федеративного договора, который уже приемлем для всех субъектов Федерации.

Все Советы народных депутатов, обсудившие проекты новой Конституции Российской Федерации, образовали комиссии по работе над проектами Конституции, в них вошли как представители Советов, так и работники местных органов исполнительной власти. Предложения, подготовленные комиссиями по проектам Конституции, предполагается направить Верховному Совету Российской Федерации и Президенту России.

Волгоградский областной Совет дал полномочия председателю Совета Морозову А. Г. и главе администрации области Шабунину И. П. представлять область как субъект Российской Федерации на совещании, созываемом Президентом России, без права принятия Конституции.

Белгородский областной Совет народных депутатов направляет своих представителей на парламентские слушания по проекту основных положений новой Конституции.

В Организационный отдел поступили из 86 регионов сведения о представителях в состав рабочей группы Верховного Совета по доработке проекта Конституции, Советы народных депутатов просят ускорить начало работы названной группы, задают вопросы о ее руководителе, месте и сроках ее деятельности.

Некоторые Советы народных депутатов планируют обсуждение проектов новой Конституции только в июне (Республика Адыгея, Республика Башкортостан, Республика Горный Алтай, Удмуртская Республика, Архангельская, Кемеровская, Новгородская, Оренбургская, Ростовская, Тамбовская области, Ненецкий, Коми-Пермяцкий автономные округа.

Не определились с датой обсуждения проектов Конституции Магаданский областной Совет и Чукотский окружной Совет народных депутатов. Не организован этот процесс в Ингушской Республике, Республике Калмыкия-Хальм Тангч, Чеченской Республике.

Организационный отдел поддерживает связь с Советами на родных депутатов субъектов Российской Федерации. О дальнейшем ходе обсуждения проектов Конституции Российской Федерации будет сообщено дополнительно. Сообщается в порядке информации.

Организационный отдел

Заявление народных депутатов Российской Федерации^212

Мы поддерживаем инициативу Президента Российской Федерации по созыву Конституционного совещания. Считаем, что такое совещание будет оптимальной формой работы на завершающем этапе подготовки проекта Конституции Российской Федерации. Оно обеспечит участие в этой работе Субъектов Федерации, Конституционной комиссии, депутатского корпуса, представителей местного самоуправления, партий, массовых движений, общественных объединений, профсоюзов, творческих союзов, религиозных конфессий, предпринимателей и товаропроизводителей. Мы понимаем, что преодолеть кризис власти, защитить принципы народовластия, федерализма, разделения властей и обеспечить права человека возможно только путем безотлагательного и последовательного проведения конституционной реформы.

Конституционное совещание должно подготовить единый проект новой российской Конституции на основе предложения Президента Российской Федерации, а также выработать предложения по механизму ее принятия. Мы считаем, что с учетом итогов референдума в нынешних политических условиях принятие конституционных решений не может быть исключительным правом Съезда народных депутатов, нельзя допустить, чтобы работа по принятию проекта Конституции, подготовленного с непосредственным участием самых разных слоев общества, была заведена на Съезде в тупик. Мы полагаем, что доработанный на Конституционном совещании проект Конституции может быть вынесен на внеочередной Съезд народных депутатов только Президентом России, Председателем Конституционной комиссии Российской Федерации. Предварительно проект подлежит парафированию большинством субъектов Российской Федерации. Съезд не вправе вносить в проект какие-либо изменения, не согласованные с Президентом и субъектами Российской Федерации. Новая Конституция должна стать подлинным Основным законом возрождения России как демократического государства с социально-ориентированной экономикой, развитым федеративным устройством, основанном на принципах народовластия, разделения властей, соблюдения прав человека и эффективной государственной властью, построенной на принципах президентской республики, развитом парламентаризме и независимой судебной системе.

Мы не должны допустить, чтобы Съезд пошел по пути продолжения конфронтации, в противном случае мы откажемся от участия в его работе и призовем других народных депутатов Российской Федерации последовать нашему примеру.

Заявление Комитета Верховного Совета Российской Федерации по законодательству от 3 июня 1993 г.213

Комитет Верховного Совета Российской Федерации по законодательству, ознакомившись с Обращением десяти членов Президиума Верховного Совета Российской Федерации к совещанию Советов всех уровней и Конституционному совещанию, под которым стоит подпись и Председателя Комитета по законодательству М. А. Митюкова, заявляет о своей полной поддержке Обращения в целом и содержащихся в нем инициатив в частности.

Мы, члены Комитета Верховного Совета Российской Федерации, по законодательству разделяем опасения за судьбу России ввиду продолжающегося конфликта между двумя ветвями федеральной власти – законодательной и исполнительной, конфликта, который не утихает, несмотря на результаты всероссийского референдума, в ходе которого народы России высказались за безусловное достижение согласия в государстве и обществе. Мы повседневно и воочию убеждаемся, как губительно сказывается конфронтация Парламента и Президента на политической и экономической жизни страны, на моральном климате общества, на всех буквально сторонах жизни нашего многонационального государства.

В этой ситуации парламентарии не могут молчать и обязаны понять всю меру своей ответственности за то, что происходит в стране сегодня и что может произойти завтра. В условиях, когда политический экстремизм готов пожертвовать в угоду своим устремлениям высшими интересами Государства и Народа, мы призываем все противостоящие силы к разуму и сдержанности.

Мы призываем покончить с кликушеством, надуманными обвинениями и оскорбительными выпадами с чьей бы то ни было стороны в адрес высших органов государственной власти. Нельзя ставить под сомнение легитимность этих органов и одновременно надеяться на достижение с ними взаимопонимания, достижения стабильной обстановки в стране.

Как и народные депутаты, подписавшие Обращение Десяти, мы видим выход из создавшейся труднейшей ситуации в совместном участии в конституционном процессе всех ветвей федеральной власти, а также субъектов Федерации в лице их представительных и исполнительных органов, различных политических партий и общественных движений. Действуя заодно, мы сможем разработать и принять новую Конституцию на основе согласования и сближения позиций всех участников Конституционного совещания. Такая Конституция гражданского согласия нужна сейчас России, как воздух, как спасательный круг от раскола общества, который углубляется с каждым днем, как залог сохранения единства наше го многонационального федеративного государства.

Члены Комитета по законодательству

Информация о мнениях участников Конституционного совещания

АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Управление по работе с территориями, представителями Президента Российской Федерации, связям с Верховным Советом Российской Федерации 103132, Москва. Старая площадь, д. 8/5 тел.: 206-4848, факс: 206-20-30 2 июня 1993 г.

Президенту Российской Федерации

Ельцину Б. Н.

Уважаемый Борис Николаевич!

Информирую Вас об анализе мнения участников Конституционного совещания по проекту Конституции, предложенному Президентом Российской Федерации^214:

О характере обращений граждан по проектам новой Конституции Российской Федерации (по состоянию на 3 июня 1993 г.)215

Вопросы, связанные с обсуждением и принятием нового Основного закона страны, занимают все большее внимание авторов обращений в адрес российского руководства. С начала года таких писем и телеграмм поступило около тысячи, в том числе после опубликования конституционных проектов – уже более 230.

Характер почты позволяет сделать вывод о том, что заочная дискуссия по вариантам Конституции Российской Федерации при всем многообразии мнений выливается в предметный, все углубляющийся анализ политической и социально-экономической ситуации в стране, в коллективный поиск путей выхода ее из кризиса на основе укрепления конституционности, государственности и федерализма.

«География» откликов. По-своему местожительству авторы анализируемых писем и телеграмм представляют 59 территорий субъектов Российской Федерации. Однако наибольшую активность проявляют жители Москвы (27 %), Санкт-Петербурга (8 %), Красноярского края, Самарской и Новосибирской областей. На долю представителей этих пяти регионов приходится почти половина обращений.

Почта на эту тему из республик в составе России – незначительна и не превышает 9 % (из девяти республик). Отсутствуют отклики на конституционные проекты из сельской местности.

В иностранной почте анализируемые проблемы представлены единичными обращениями граждан Франции, США, а также Украины, Казахстана и некоторых других стран СНГ.

Социальный состав авторов. Наибольшую активность в обсуждении вопросов Конституции России проявляют пенсионеры и служащие (соответственно 37 и 20 % авторов). Откликов рабочих – 3,2 %, безработных – 0,4 %, другие категории россиян представлены еще меньше. Получены единичные обращения на эти темы от студентов, военнослужащих, домохозяек. В 30 % случаев установить социальную принадлежность авторов не представляется возможным. Коллективные обращения составляют около 4 %.

Отношение к «президентскому» варианту. 92 % полученных откликов содержат оценки, суждения, замечания и предложения по этому проекту. Во многих из них дается положительная оценка общему уровню опубликованного документа, но корреспонденты высказывают сотни замечаний по содержанию и формулировкам новой Конституции как принципиального, так и редакционного характера. Анализу подвергается практически весь текст документа, от преамбулы до последней статьи. В обобщенном виде наиболее существенные замечания имеются по главам 1, 4.5, 7, 8. У ряда авторов вызывает сомнение определение государства как «светского» (ст. 1), другие предлагают зафиксировать здесь его нерасторжимость.

Заметное место отводится проблемам конституирования принципов межнациональных отношений, прав национально-территориальных и территориально-административных субъектов Федерации, взаимодействия Федеральных, региональных и местных органов власти и управления. Основное беспокойство вызывает необходимость найти гармоничное сочетание местного самоуправления с федеральным (В. Садчиков из Амурской области, Л. Мантыков из Иркутской области и многие другие).

На необходимость доработки статей о правах граждан обращают внимание москвичи О. Бабин, И. Виноградов, Н. Веткин из Сергиева Посада и большая группа других авторов.

Свои варианты базовых разделов новой Конституции прислали А. Тихонов, З. Костиков и др. (Москва), В. Кулаков (Санкт-Петербург).

Много предложений и замечаний по проблемам правосудия.

В обобщенном виде, позиция оппонентов проекта Конституции, предложенного Президентом, сводится к опасениям ослабления роли Советов народных депутатов как противовеса авторитаризации исполнительной власти, к недостаточности конституирования социальной защищенности широких слоев населения (в разных письмах: трудящихся, русскоязычного населения бывших республик СССР, беженцев, матерей-одиночек, детей и т. д.).

Определенную часть почты занимают острые обращения о необходимости сохранения социалистической направленности Конституционного строя.

Отношение к «парламентскому» варианту. Общее число откликов на этот вариант в почте Президента и Правительства России пока незначительно: пропорция в сравнении с «президентским» проектом – 1 к 28. Его и поддерживают, и критикуют. Однако преобладают оценки общего характера, конкретных замечаний и предложений мало (А. Беков из Новосибирска, И. Поданов из Белгородской области).

О процедуре обсуждения и принятия новой Конституции. Во многих обращениях уделяется пристальное внимание процедуре обсуждения и принятия этого важнейшего документа. Наиболее популярна у авторов идея его обсуждения и доработки на Конституционном совещании с последующим вынесением единого проекта на всенародное обсуждение. Однако встречаются предложения и о «конкурсе» 2–3 проектов, хотя заметная часть граждан считает такой путь малопродуктивным, даже опасным, поскольку усугубит раскол общества со всеми вытекающими серьезными последствиями.

Правомерность и компетентность Конституционного совещания сомнений у заявителей не вызывает, об этом свидетельствуют не только наличие обращений, адресованных именно его участникам, но и высокая доля устных обращений в Справочную Администрации Президента с вопросами о его предстоящей работе и заявками на участие в нем (о Конституционном совещании за май – более 80 % справок по конституционной тематике).

Наибольший разброс мнений вызывает процедура принятия новой Конституции. Как показывает анализ почты с этой точки зрения, популярность форм принятия Основного закона страны пока выстраивается в такую последовательность: всероссийский референдум. Конституционное (ряд авторов – Учредительное) собрание. Съезд народных депутатов. Однако есть и несколько предложений (например, Ю. Юдина из Петрозаводска), «прежде чем, принимать новую Конституцию, целесообразно принять новый избирательный Закон и провести выборы в Верховный Совет (Парламент) России, который после всенародного обсуждения (референдума) и примет новую Конституцию (с упразднением съезда)».

Следует отметить, что большинство авторов отдают приоритет все же референдуму, как наиболее демократической процедуре.

Что касается сроков принятия новой Конституции, то мнения совершенно полярны: от «не этим сейчас надо заниматься» до «куйте железо пока горячо».

Таким образом, за месяц, прошедший после опубликования проектов нового Основного закона страны, поступление откликов на них составляет 1 % общего объема почты в адрес российского руководства. Авторы, как правило, не сопоставляют проекты, а высказывают мнения, оценки и предложения по одному из них (главным образом, по «президентскому»). В их составе преобладают представители старших возрастных групп населения, практически нет откликов от молодежи, военнослужащих, представителей новых экономических структур, мала активность жителей республик в составе России и «периферийных» областей. В ряде обращений граждане указывают на невозможность познакомиться с текстами нового Основного закона.

* * *

Все полученные по новой Конституции конструктивные обращения граждан ежедневно направляются для рассмотрения в Государственно-правовое управление Президента.

Дополнительно на основе анализа данной категории письменных и устных обращений отделом подготовлены и доложены руководству в мае-июне 7 информационно-аналитических материалов по замечаниям и предложениям граждан к опубликованным проектам.

Сообщается в порядке информации.

Прилагаются гистограммы о динамике поступления обращений о Конституции РФ за 1993 год и социальном составе их авторов^216.

Начальник Отдела писем и приема граждан М. Миронов

3 июня 1993 г.

К сведению участников Конституционного совещания^217

I

Пленарные заседания Конституционного совещания будут проходить 5 и 16 июня 1993 г. в Мраморном зале корпуса 14 «Б» Кремля (начало заседания в 11 час.).

Регистрация участников Конституционного совещания проводится 4 июня с 10до 20 час., 5 июня с 8до 10 час. в фойе Мраморного зала корпуса 14 «Б», 2-й этаж, а в дни работы групп – в местах их размещения.

Телефон зала регистрации: 224-01-95.

Совещание работает ежедневно с 10 до 18 час. Перерывы с 12 до 13 час. и с 15 до 16 час. Консультации и согласительные процедуры осуществляются с 18 до 21 час.

Размещение и телефоны групп представителей Конституционного совещания

Группа № 1

Представители федеральных органов власти Российской Федерации (Пресс-центр Президента Российской Федерации, корп. 14 «Г», 2-й этаж. АТС-2 224-09-16, 224-04-84).

Координаторы: В. С. Черномырдин, А. М. Яковлев Юристы-эксперты: Е. Гулиев, А. П. Алехин, В. А. Карташкин, В. М. Савицкий, А. В. Мицкевич

Работники, обслуживающие группу: Г. А. Орлов, Н. А. Фурсов, А. В. Голованов.

Группа № 2

Представители органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

(Мраморный зал, корп. 14 «Б». АТС-1 88–53, АТС-2 68–53, 224-07-47).

Координаторы: С. М. Шахрай, В. Н. Степанов, А. С. Тяжлов. Эксперты: Р. Ф. Васильев, Н. Ф. Воробьев, А. А. Рогаткин, Н. Д. Бабоедова, Б. И. Пугинский

Работники, обслуживающие группу: Г. А. Шипилов, В. Я. Балакирев, С. Н. Рунов, Ю. А. Полякова, А. В. Давыдов.

Группа № 3

Представители местного самоуправления (Зал вручения верительных грамот, корп. 14 «Г», 4-й этаж. АТС-2 86–00, 224-08-13).

Координаторы: Ю. Ф. Яров, Б. А. Золотухин Юристы эксперты: С. И. Шишкин, Н. С. Бондарь, А. Г. Быков, В. Т. Кабыш, А. И. Масляев, А. И. Экимов.

Работники, обслуживающие группу: Е. М. Воронцов, В. Н. Крылов, С. П. Пустовойт, Е. И. Машков, В. П. Чернецов.

Группа № 4

Представители политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий.

(Малый зал, корп. 14 «Г», 2-й этаж. АТС-2 250-66 224-06-25).

Координаторы: А. Собчак, В. Л. Шейнис Юристы-эксперты: Б. Л. Назаров, О. Э. Лейст, Л. М. Энтин, Н. И. Лукашук, И. Л. Петрухин, А. И. Ковлер, Ю. И. Стецовский Работники, обслуживающие группу: Л. С. Алексеева, Б. Н. Поляков, Л. П. Крылова, Е. А. Волохова, А. В. Соколец, Н. П. Новицкая, Н. И. Токарева.

Группа № 5

Представители товаропроизводителей и предпринимателей (корп. 14 «Г», 4-й этаж. Зал № 2, АТС-1 83–85, АТС-2 232-85, 224-00-53).

Координаторы: В. Ф. Шумейко, С. С. Алексеев Юристы-эксперты: В. В. Витрянский, А. Л. Маковский, М. И. Брагинский, О. В. Бойков, Т. К. Андреева, В. А. Рахмилович.

Работники, обслуживающие группу: Г. П. Кара, А. Ф. Федотов, В. В. Чертович, А. В. Арсентьев.

Оперативная группа по анализу и обобщению предложений и замечаний по проекту новой Конституции Российской Федерации (Корп. 1, 2-й этаж, зал 60. АТС-2 222-85; 224-06-45, 224-06-52).

Руководитель – А. Я. Слива; В. Е. Гулиев, И. П. Ильинский, Л. С. Мамут, А. В. Маслов, В. А. Туманов, И. Г. Цыганенко, Н. А. Хаванский, В. А. Хохлов, С. И. Шишкин.

Работники, обслуживающие группу: В. В. Алексеев, В. А. Бимокин, Н. А. Румянцева.

II

СОСТАВ

группы юристов-экспертов Конституционного совещания

(место размещения – Большое фойе, корп. 14 «Г», 2-й этаж)

Алехин Алексей Петрович – заведующий кафедрой Московского государственного университета.

Андреева Татьяна Константиновна – кандидат юридических наук, заместитель начальника отдела Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Бабоедова Надежда Дмитриевна – кандидат юридических наук, заместитель начальника отдела Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Бойков Олег Витальевич – заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Бондарь Николай Семенович – заведующий кафедрой Ростовского государственного университета.

Брагинский Михаил Исаакович – доктор юридических наук, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации Быков Анатолий Григорьевич – заведующий кафедрой Московского государственного университета.

Богданова Наталья Александровна – доцент Московского государственного университета.

Васильев Руслан Федорович – профессор Московского государственного университета.

Витрянский Василий Владимирович – доктор юридических наук, заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Воробьев Николай Федорович – кандидат юридических наук – Институт государства и права РАН.

Венгеров Анатолий Борисович – заведующий кафедрой Московского юридического института.

Гулиев Владимир Евгеньевич – главный научный сотрудник Института государства и права РАН.

Ильинский Игорь Павлович – заведующий кафедрой Московского государственного института международных отношений.

Кабышев Владимир Терентьевич – заведующий кафедрой Саратовского юридического института.

Карцев Гарольд Николаевич – Совет судей Российской Федерации.

Карташкин Владимир Алексеевич – главный научный сотрудник Института государства и права РАН.

Краснов Михаил Александрович – заведующий сектором Института государства и права РАН.

Ковлер Анатолий Иванович – заведующий центром Института государства и права РАН.

Лейст Олег Эрнестович – профессор Московского государственного университета.

Лукашук Игорь Иванович – доктор юридических наук, профессор – Институт государства и права РАН.

Лившиц Роман Зиновьевич – главный научный сотрудник Института государства и права РАН.

Мамут Леонид Соломонович – главный научный сотрудник Института государства и права РАН.

Маковский Александр Львович – доктор юридических наук, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации Мальцев Геннадий Васильевич – директор Центра государства и права Российской академии управления.

Масляев Алексей Иванович – доктор юридических наук, профессор – Московский юридический институт.

Мицкевич Алексей Валентинович – доктор юридических наук, профессор – Институт законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации.

Мушинский Виктор Оскарович – доктор юридических наук, профессор – Институт государства и права РАН.

Назаров Борис Лазаревич – доктор юридических наук, профессор – Независимый Центр по правам человека.

Пугинский Борис Иванович – заведующий кафедрой Московского государственного университета.

Петрухин Игорь Леонидович – доктор юридических наук, профессор – Институт государства и права РАН.

Ржевский Владимир Алексеевич – заведующий кафедрой Ростовского государственного университета.

Рахмилович Виктор Абрамович – доктор юридических наук, профессор – Институт законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации.

Рогаткин Алексей Алексеевич – кандидат юридических наук, председатель Президиума Московской городской коллегии адвокатов Стецовский Юрий Исаакович – профессор, член Московской городской коллегии адвокатов.

Савицкий Валерий Михайлович – заведующий сектором Института государства и права РАН.

Туманов Владимир Александрович – главный научный сотрудник Института государства и права РАН.

Хохлов Станислав Антонович – исполнительный директор Исследовательского центра частного права.

Чиркин Вениамин Евгеньевич – доктор юридических наук, профессор – Институт государства и права РАН.

Шишкин Сергей Иванович – заведующий кафедрой Иркутского государственного университета.

Шестаков Лев Никитич – доцент Московского государственного университета.

Шутько Дмитрий Владимирович – кандидат юридических наук – Институт государства и права РАН.

Экимов Анисим Иванович – доктор юридических наук, профессор – Центр государства и права Российской академии управления.

Энтин Лев Матвеевич – профессор Московского государственного института международных отношений.

Заявление депутата С. Н. Бабурина о выходе из парламентского Комитета по законодательству^218

Председателю Верховного Совета Российской Федерации Р. И. Хасбулатову

Прошу исключить меня из числа членов Комитета Верховного Совета по законодательству и освободить от должности председателя подкомитета. К моему большому сожалению, комитет ВС по законодательству становится все более действенным инструментом антигосударственных сил в борьбе против парламента и всей системы представительных органов власти в России.

15 июня 1993 г. состоялось так называемое совместное заседание комитетов по законодательству, по обороне и безопасности, по правам человека под председательством председателя комитета по законодательству. Это «заседание», на котором присутствовало в момент голосования 7 из 22 членов Комитета по законодательству, 3 члена Комитета по обороне и безопасности, 4 члена Комитета по правам человека, большинством голосов «одобрило» заявление о поддержке президентского конституционного совещания и решений, принимаемых на этом совещании, осудило попытки Верховного Совета и его руководства найти иные формы доработки проекта новой Конституции России. Не оспариваю права коллег поддерживать Президента в стремлении провести переизбрание депутатского корпуса осенью 1993 года, поднимать то или иное совещание до уровня Съезда народных депутатов России или критиковать отдельные статьи Конституции. Но не могу согласиться, когда для разрушения конституционных основ, для удара по парламентским структурам политической системы используются официальные комитеты Верховного Совета Российской Федерации.

В связи с тем что деятельность Комитета Верховного Совета по законодательству приобрела к настоящему времени строго пропрезидентскую направленность, что часто стало сказываться на качестве законодательной работы, а также в силу бессмысленности оппонирования ничего не слушающему большинству, я не считаю себя вправе оставаться в составе Комитета.

С. Бабурин; т. о. 539. 15.06.93.

Членам Конституционной комиссии. Народным депутатам Российской Федерации: Обращение группы членов Конституционной комиссии^219

Уважаемые коллеги! Конструктивный ход Конституционного совещания, начавшегося 5 июня с. г., вселяет надежду, что на нем удастся выработать такие согласованные документы, которые позволят разрешить имеющийся политический и конституционный кризис.

Значение Конституционного совещания, по нашему мнению, состоит в том, что на нем фактически уже произошло объединение двух исходных проектов новой Конституции Российской Федерации (президентского и парламентского), и их как отдельных проектов, с нашей точки зрения, больше не существует. Речь идет о доработке единого общего проекта, в который должно войти все лучшее, что есть в парламентском и президентском проектах.

Надеемся, что в этой работе примут участие отсутствовавшие до сих пор на Конституционном совещании наши коллеги – члены Конституционной комиссии и другие народные депутаты Российской Федерации.

Что касается нас, то намерены продолжить работу над данным документом и искренне призываем всех наших коллег депутатов к ней присоединиться.

16 июня 1993 г.

(Подписали 30 членов Конституционной комиссии, в том числе и я)

Народным депутатам Российской Федерации – членам Конституционной комиссии Съезда народных депутатов Российской Федерации^220

Направляю Вам заявление Конституционного совещания, принятое на очередном пленарном заседании с участием многих членов Конституционной комиссии.

Выражаю уверенность, что основные положения проекта новой Конституции найдут поддержку у большинства народных депутатов Российской Федерации, и надеюсь на Ваше активное участие и конструктивное сотрудничество на завершающем этапе разработки проекта новой Конституции Российской Федерации.

Б. Ельцин

ЗАЯВЛЕНИЕ

О ПРОЕКТЕ НОВОЙ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Мы, участники Конституционного совещания, рассматривая Россию в качестве свободного правового светского федеративного государства, высшей ценностью которого является человек, его неотъемлемые права и свободы, и считая, что принятие новой Конституции является объективной потребностью нашего общества, согласились со следующими положениями новой Конституции Российской Федерации.

Человеческое достоинство неприкосновенно. Ничто не может быть основанием для его умаления.

Права и свободы человека являются неотчуждаемыми и принадлежат каждому от рождения. Они признаются и конституционно гарантируются согласно Всеобщей декларации прав человека и общепризнанным нормам международного права.

Все в России равны перед законом и судом. Равенство прав и свобод гарантируется независимо от расы, пола, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, имущественного и должностного положения.

Единство экономического пространства гарантируется неприкосновенностью собственности, свободным перемещением товаров, услуг и финансовых средств, защитой конкуренции, свободой договора и экономической деятельности, осуществляемой в соответствии с законом.

В Российской Федерации признается и защищается равным образом частная, государственная и муниципальная собственность. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, приобретенную в соответствии с законом. Никто не может быть произвольно лишен своего имущества.

В Российской Федерации гарантируется социальное обеспечение за счет государства в старости, в случае болезни и утраты трудоспособности, потери кормильца.

Поощряется деятельность, способствующая экологическому благополучию, укреплению здоровья граждан.

Единственным источником государственной власти и носителем государственного суверенитета Российской Федерации является ее многонациональный народ. Государственная власть основывается на разделении и взаимодействии законодательной, исполнительной и судебной властей.

Никакая часть общества, никакое объединение, никакое отдельное лицо не могут присваивать власть в государстве.

Законодательную власть Российской Федерации осуществляет двухпалатное Федеральное Собрание – парламент.

Главой государства является всенародно избираемый Президент Российской Федерации.

Исполнительную власть осуществляет Правительство Российской Федерации.

Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом.

Российская Федерация – Россия есть федеративное государство, состоящее из субъектов Федерации – республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Суверенитет Российской Федерации, как целостного и неделимого государства, распространяется на всю ее территорию.

Государственное устройство Российской Федерации обеспечивает ее единство, децентрализацию власти и право народов на самоопределение в составе Российской Федерации.

Во взаимоотношениях с федеральными органами власти субъекты Федерации равноправны между собой.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации основано на Конституции Российской Федерации и Федеративном договоре.

В России признается и гарантируется местное самоуправление.

Проект

Вносится на обсуждение Конституционного совещания

Основные положения акта о выборах высшего органа законодательной власти Российской Федерации – Федерального Собрания

В целях обеспечения конституционной реформы, развития и укрепления демократической государственности в Российской Федерации в соответствии с принципами народовластия, федерализма и разделения властей проводятся выборы в высший орган законодательной власти Российской Федерации – Федеральное Собрание на основе следующих положений.

Статья 1. Федеральное Собрание является высшим представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Федеральное Собрание состоит из двух палат – Государственной Думы и Совета Федерации.

Федеральное Собрание собирается на тридцатый день после дня выборов в депутаты Федерального Собрания.

Полномочия Федерального Собрания, избранного в соответствии с настоящим актом, истекают после проведения выборов на основе новой Конституции Российской Федерации и созыва нового высшего органа представительной и законодательной власти Российской Федерации, но не позднее двух лет со дня выборов, проведенных в соответствии с настоящим актом.

Статья 2. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, половина из которых избирается по одномандатным избирательным округам, а другая половина – на основе пропорционального представительства по всероссийским спискам избирательных объединений.

Под избирательным объединением понимается партия, политическое движение, устав которого зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации, или блок таких общественных объединений, создаваемый на период проведения выборов. Партия, политическое движение не могут входить в состав более чем одного избирательного объединения.

Статья 3. Депутаты Совета Федерации (сенаторы) избираются по двухмандатным избирательным округам, образуемым в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономной области, городах федерального значения, автономных округах по норме: два депутата от каждого субъекта Российской Федерации.

Статья 4. Выборы депутатов Федерального Собрания проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Статья 5. Федеральное Собрание.

(Текст подлежит переработке в соответствии с новым вариантом проекта Конституции.)

Статья 6. Заседания палат Федерального Собрания являются правомочными, если в них принимает участие более половины от числа избранных депутатов.

Государственная Дума и Совет Федерации принимают решения большинством голосов от числа депутатов, участвующих в голосовании, если иное не предусмотрено настоящим актом.

Заседания палат проводятся раздельно. Их ведут председатель Государственной Думы и председатель Совета Федерации, избираемые на первом заседании из числа депутатов тайным голосованием, большинством голосов от числа избранных депутатов.

Послания Президента Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации, выступления высших руководителей иностранных государств палаты заслушивают совместно.

Статья 7. Проекты законов и постановлений Федерального Собрания, первоначально рассмотренные и принятые Государственной Думой, передаются на утверждение в Совет Федерации.

Совет Федерации вправе в течение 15 дней утвердить проект закона или постановления либо вернуть его на повторное рассмотрение в Государственную Думу, представив перечень мотивированных поправок к проекту или оснований для его отклонения.

Для урегулирования разногласий палаты Федерального Собрания могут образовывать согласительную комиссию.

Государственная Дума после повторного рассмотрения проекта закона или постановления вправе утвердить его квалифицированным большинством в две трети голосов от числа избранных депутатов либо продолжить урегулирование разногласий с Советом Федерации с помощью согласительных процедур. Законодательный акт, утвержденный Федеральным Собранием, вступает в законную силу после подписания его Президентом Российской Федерации.

Президент вправе наложить вето на законодательный акт в течение 7 дней после его утверждения Федеральным Собранием.

Вето Президента может быть преодолено квалифицированным большинством в две трети голосов от числа избранных депутатов в любой из палат Федерального Собрания.

Статья 8. Выборы депутатов в Федеральное Собрание организует действующая Центральная избирательная комиссия по выборам народных депутатов Российской Федерации, в состав которой дополнительно включаются представители избирательных объединений, зарегистрировавших всероссийские списки своих кандидатов в соответствии с настоящим актом.

Выборы организуются в соответствии с Положением о выборах в Федеральное Собрание Российской Федерации, которое утверждается одновременно с данным актом.

Статья 9. Всероссийские списки кандидатов в депутаты Государственной Думы составляются избирательными объединениями, причем каждое избирательное объединение и входящие в него партии могут выдвинуть не более одного общефедерального списка. Регистрация всероссийских списков кандидатов в депутаты осуществляется Центральной избирательной комиссией при наличии не менее чем 200 тысяч подписей избирателей, из которых не более 15 % должны приходиться на одну республику в составе Российской Федерации, край, область, автономную область, автономный округ, город федерального значения.

Кандидаты в депутаты Государственной Думы по одномандатным избирательным округам, кандидаты в депутаты Совета Федерации по двухмандатным избирательным округам выдвигаются избирательными объединениями, зарегистрировавшими всероссийские списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Могут быть выдвинуты также кандидаты, в поддержку которых собраны подписи не менее чем 2 % избирателей данного округа, при этом для регистрации достаточно 50 тысяч человек. Регистрация кандидатов осуществляется соответствующими окружными избирательными комиссиями.

Статья 10. Общее число мандатов, подлежащих распределению между всероссийскими избирательными объединениями, распределяется между оставшимися списками пропорционально относительному числу полученных ими голосов избирателей, при этом соблюдается очередность, ранее установленная в списках (за вычетом кандидатов, внесенных в списки, но избранных также по одномандатным округам).

Списки, за которые подано менее 5 % действительных голосов, в распределении не участвуют.

Если квалификационный уровень в 5 % действительных голосов не преодолеет ни один всероссийский список кандидатов или преодолеет только один из них, Центральная избирательная комиссия вправе принять решение о снижении квалификационного уровня наполовину. Если и в этом случае квалификационный уровень не будет преодолен более чем одним всероссийским списком кандидатов, то выборы в данной части признаются не состоявшимися.

Статья 11. Избранным в одномандатном округе считается кандидат, набравший более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один из кандидатов при первом голосовании не избран, проводится повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число при первом голосовании, при котором избранным считается кандидат, на бравший наибольшее число голосов.

Избранными по двухмандатному избирательному округу считаются два кандидата, набравшие более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если при первом голосовании избран только один кандидат или не избран ни один из них, по двум (четырем) кандидатам, получившим наибольшее число голосов при первом голосовании, проводится повторное голосование, при котором избранным считается кандидат (кандидаты), набравший (набравшие) наибольшее число голосов.

Статья 12. По отношению к народным депутатам Российской Федерации, избранным в соответствии с действующей Конституцией до окончания срока их полномочий продолжают действовать положения Закона «О статусе народного депутата Российской Федерации» в части, не противоречащей настоящему акту.

Народные депутаты Российской Федерации, работающие на постоянной основе в комитетах и комиссиях Верховного Совета Российской Федерации и не вошедшие в состав Федерального Собрания, вправе продолжить работу в его органах в качестве консультантов, экспертов и советников.

Статья 13. Действующая Конституция Российской Федерации сохраняет свою законную силу с учетом изменений и изъятий, установленных настоящим актом, впредь до вступления в законную силу новой Конституции Российской Федерации.

Статья 14. (Текст подлежит переработке в соответствии с новым вариантом проекта Конституции.)

Статья 15. Президент Российской Федерации и Федеральное Собрание, избранное в соответствии с данным актом, до окончания срока его полномочий могут изменить положения этого акта только по взаимному согласованию.

Проект вносится межсекционной группой, созданной Конституционным совещанием для обсуждения порядка выборов и представляет переработанный текст, ранее внесенный группой народных депутатов РФ.

23 июня 1993 года.

Президиум Верховного Совета Республики Хакасия

Президиум Совета Министров Республики Хакасия

Постановление Президиума Верховного Совета Республики Хакасия и Президиума Совета Министров Республики Хакасия «О проектах Конституции Российской Федерации»

08.09.1993 г. № 10/21

г. Абакан

Рассмотрев проект Конституции Российской Федерации, подготовленный Конституционной комиссией Съезда народных депутатов Российской Федерации, и проект Конституции Российской Федерации, одобренный Конституционным совещанием, руководствуясь постановлением Верховного Совета Республики Хакасия от 8 июня 1993 года № 229—8 «О проектах Конституций Российской Федерации и полномочных представителях Республики Хакасия в состав Рабочей группы Верховного Совета Российской Федерации по доработке проекта Конституции», Президиум Верховного Совета и Президиум Совета Министров Республики Хакасия

ПОСТАНОВЛЯЮТ:

1. Обратиться повторно к Президенту Российской Федерации и Верховному Совету Российской Федерации с предложением обеспечить подготовку на базе двух единых согласованных проектов Конституции Российской Федерации, которая должна быть принята законным конституционным путем с учетом всенародного обсуждения и предварительного парафирования текста Конституции субъектами Федерации.

2. Предложить разработчикам единого согласованного проекта Конституции Российской Федерации учесть следующее:

– не включать в проект Конституции Российской Федерации положения, противоречащие Федеративному договору;

– учесть в проекте Основного закона Российской Федерации положения Деклараций о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации;

– сохраняя преемственность конституционного процесса, перенести в проект новой Конституции Российской Федерации позитивные идеи и положения ныне действующей Конституции (Основного закона) Российской Федерации, на практике доказавших свою дееспособность;

– предусмотреть в тексте Конституции положения о коллективных правах и интересах коренных малочисленных народов Российской Федерации;

– закрепить в Основном законе реальный баланс законодательной, исполнительной и судебной властей;

– более четко разграничить полномочия Президента Российской Федерации и Совета Министров – Правительства Российской Федерации, не допустить их дублирования;

– считать необходимым сохранение поста Вице президента Российской Федерации, что предусмотреть в тексте Основного закона;

– закрепить в I разделе Конституции Российской Федерации право народов на самоопределение в пределах Российской Федерации, без права выхода из ее состава;

– гарантировать сохранение представительных органов власти на всех уровнях, а также принципа подотчетности и подконтрольности им исполнительных органов;

– закрепить равный объем прав субъектов Федерации в социально-экономической сфере;

– более четко разграничить права Федеральных органов государственной власти и субъектов Федерации в области формирования бюджета и налоговой политики;

– закрепить основные социальные гарантии государства в области труда, образования, здравоохранения, культуры и социального обеспечения;

– считать необходимым сохранение централизованной системы органов прокуратуре Российской Федерации, как гаранта высшего надзора за соблюдением единой законности на территории Российского государства, защиты интересов гражданина и государства^221.

Протокол заседания Президиума Верховного Совета и Президиума Совета Министров Республики Хакасия от 22.09.1993 № 27

Председатель заседания – Булакин Н. Г. – первый заместитель Председателя Верховного Совета Республики Хакасия

Присутствовали:

заместитель Председателя Верховного Совета – Шпигальских Ю. А.

члены Президиума Верховного Совета – Аешина Л. И., Дукачев Л. Ф., Ильин А. К. Кисуркин А. А., Сайбараков Н. И., Сафин Н. Г., Широкий В. Ф.

заместители Председателя Совета Министров – Волков П. Н., Нестеренко В. П., Понамарев Н. С., Трошкина Г. А.

Управляющий делами Совета Министров – Ласовский Л. А.

члены Президиума Совета Министров – Грош Р. Я., Тортуков Ю. Н.

Приглашенные:

Алексеев В. Г. – зам. председателя Федерации профсоюзов,

Брюзгин В. Г. – пресс секретарь Президиума Верховного Совета Республики Хакасия,

Воробович В. И. – министр юстиции,

Вяткин Г. А. – помощник народного депутата Российской Федерации Штыгашева В. Н.,

Горелов А. Г. – зам. прокурора Республики Хакасия,

Котожеков Г. Г. – редактор газеты «Хакас чири»,

Ратков В. А. – Управляющий делами Верховного Совета Республики Хакасия,

Рудич В. А. – зам. министра внутренних дел,

Урман А. – редактор газеты «Хакасия»,

Устяхин В. И. – председатель телерадиокомпании,

Фролов В. И. – министр безопасности,

Шеерман Н. И. – зав. юридическим отделом Верховного Совета Республики Хакасия.

Повестка дня:

О политической ситуации в Российской Федерации.

I. Слушали: О политической ситуации в Российской Федерации

Булакин Н. Г.:

Получены через сектор специальной документальной связи:

Указ Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина от 21.09.93 № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», его Обращение к гражданам России, телеграмма Верховного Совета Российской Федерации, заключение Конституционного Суда Российской Федерации о соответствии Конституции Российской Федерации действий и решений Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом и Обращением,

заявление Председателя Верховного Совета Республики Хакасия к гражданам Республики Хакасия.

Копии данных документов не подписаны официально (документы были зачитаны).

Выступили: Алексеев, Дукачев, Волков, Шеерман, Тортуков, Сайбараков, Кисуркин, Ратков, Сафин, Ласовский, Широкий, Булакин.

Постановили: принять постановление в следующей редакции:

По каналам российского радио и телевидения переданы Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и Обращение Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина к гражданам России, обострившие до предела и без того крайне напряженную и взрывоопасную политическую обстановку в стране.

Указ свидетельствует, что его действиями грубо нарушены Конституция (Основной закон) Российской Федерации и действующие законы Российской Федерации. По существу, речь идет о попытке или свершившемся факте государственного переворота, единоличной узурпации государственной власти, сосредоточении всех ветвей власти в одних руках и введении в Российской Федерации прямого президентского правления.

Президиум Верховного Совета Республики Хакасия и Президиум Совета Министров Республики Хакасия постановляют:

I. Решительно осудить Указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и положения Обращения Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина к гражданам России, грубо нарушающие Конституцию и законы Российской Федерации.

Голосование: по пункту № I:

«за» – 15, «против» – 1 (Булакин Н. Г.), «воздержался» – нет

п. 2

Поддержать действия Верховного Совета Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации по пресечению антиконституционной деятельности Б. Н. Ельцина

Голосование по п. № 2:

«за» – 15,

«против» – 1 (Булакин Н. Г.),

«воздержался» – нет

п. 3

Потребовать от Верховного Совета Российской Федерации немедленно созвать чрезвычайный Съезд народных депутатов Российской Федерации для рассмотрения политической ситуации в стране.

Голосование по п. № 3: «за» – 14,

«против» – 1 (Булакин Н. Г.),

«воздержался» – 1 (Нестеренко В. П.)

п. 4

Правоохранительным органам Республики Хакасия и воинам Абаканского гарнизона строго исполнять Конституцию и законы Российской Федерации, свой долг перед Отечеством и его гражданами.

Голосование по п. № 4:

«за» – 15,

«против» – нет,

«воздержался» – 1 (Булакин Н. Г.).

Постановление принято в целом большинством голосов при одном «против» (Булакин Н. Г.).

В конце заседания Н. Г. Булакин выступил с заявлением, что ввиду отсутствия в настоящий момент Председателя Верховного Совета Республики Хакасия ему, как его первому заместителю, пришлось поставить свою подпись под данным постановлением, подчиняясь воле большинства членов обоих Президиумов. В связи с этим он вынужден заявить о своем решительном несогласии с формулировками пунктов № 1, 2, 3 этого постановления.

Первый заместитель председателя

Верховного Совета Н. Г. Булакин

Заместитель Председателя Совета Министров П. Н. Волков

По поводу участия судей Конституционного Суда РФ в работе Конституционного совещания

Протокол совещания Конституционного Суда Российской Федерации от 6 октября 1993 г. (извлечение)222

6 октября 1993 г.

Начало – 10.15

Окончание – 17.30

Председательствует – заместитель Председателя Конституционного Суда Российской Федерации Витрук Н. В.

Присутствуют:

Секретарь Конституционного Суда Российской Федерации Рудкин Ю. Д.

Судьи Конституционного Суда Российской Федерации

Аметистов Э. М.

Ведерников Н. Т.

Гаджиев Г. А.

Кононов А. Л.

Лучин В. О.

Морщакова Т. Г.

Олейник В. И.

Селезнев Н. В.

Тиунов О. И.

Эбзеев Б. С.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации Зорькин В. Д. отсутствует по болезни.

Повестка дня:

О действиях Конституционного Суда Российской Федерации в сложившихся условиях.

(…)

Селезнев Н. В.:

Уважаемые коллеги, у меня очень сложно сегодня складывается какое-то окончательное мнение и решение в плане как раз участия в политических акциях, в политической деятельности. Может быть, я ошибаюсь, но, мне кажется, что мы многие грешим этим делом. Я хотел бы поразмышлять с вами.

Наше участие в работе Конституционного совещания, какая это была деятельность наша – правовая, политическая или иная? Орган изначально был неконституционен. И фактически мы все принимали самое активное участие и в общем-то ни к кому не предъявляли претензий. Некоторые из нас приняли самое активное участие в пропаганде того или иного варианта проекта Конституции. Что это – правовая деятельность судьи Конституционного Суда или политическая деятельность? Некоторые выступления коллег, устные, письменные интервью, не могу сейчас их оценить. Возникает невольно вопрос: что это – наша работа по пропаганде решений Конституционного Суда либо нечто иное? И вот для того чтобы сейчас окончательно ответить на вопрос – политическая деятельность или деятельность, несовместимая только в отношении одного лица, но я думаю, нужно просто на просто конкретизировать, не просто конкретизировать, а с учетом какого то хотя бы элементарного контент-анализа публичных выступлений, заявлений, и в равной степени каждого из нас. Может быть, я ошибаюсь, но по крайней мере приостановление полномочий любого судьи по этим основаниям, только в силу эмоций, я думаю, явно недостаточно. Мы здесь должны быть с вами максимально точны, верны и все наши действия соответствовать духу и букве нашего закона. У нас есть уже некоторая наработанная практика по приостановлению полномочий в связи с болезнью. Давайте посмотрим, если болезнь реальна, если она существует, если действительно имеется документ, подтверждающий данный факт, то у меня никогда не возникнет вопроса здесь: болеет человек – ради Бога, пускай болеет. И медицинский документ привезти не составит никакого труда. Но принимать такое окончательное решение чисто по участию в политических акциях и деятельности для меня, честное слово, очень сложно. Вещи, которые я назвал, на мой взгляд, в большей степени смахивают на политические акции каждого из нас здесь присутствующего.

Морщакова Т. Г.:

Я хотела задать Вам вопрос, Николай Васильевич, по поводу участия в Конституционном совещании. Не считаете Вы возможным рассматривать участие юристов в Конституционном совещании, где обсуждаются проблемы будущего конституционного права, формой их научной деятельности?

Селезнев Н. В.:

Тамара Георгиевна, я, между прочим, с такой постановкой вопроса мог бы согласиться. Но опять невольно возникает вопрос: насколько это совместимо с другими требованиями нашего закона, когда нам запрещается давать какие-то даже предварительные заключения по проектам? Мы ведь дело имеем с проектом. Это во-первых.

Во-вторых, Вы понимаете, мы же прекратили деятельность суда на тот период. Мы не просто занимались научной деятельностью, а практически мы прервали свою непосредственную работу по защите конституционных прав граждан, рассмотрению нормативных актов, и мы целиком и полностью занимались этим. Есть ли это юридическая практика, правовая? Извините, я просто свои сомнения высказываю, потому что в равной степени тут можно многое набрать в этом плане.

А участие, Тамара Георгиевна, с научной точки зрения – да, конечно, я ведь сам принимал участие; откровенно говорю, я гордился за Вас, за Бориса Сафаровича, когда вы высказывали свои соображения, они получали какое-то обсуждение и в последующем практическую реализацию. И участие наших коллег, и Николай Васильевич очень активно там принимал участие, ведь во многом способствовало тому, что Конституция была наполнена новым содержанием. Но что это, Тамара Георгиевна, я для себя не могу найти ответа.

Морщакова Т. Г.:

Но лично я считаю, что это, конечно, не экспертиза законопроектов, это совсем другое.

Тиунов О. И.:

Это выработка своей политики.

Морщакова Т. Г.:

Это не выработка политики. Существуют даже такие виды научных работ, как инициативные законопроекты, и они проходят как виды научных работ в любом научно исследовательском учреждении.

Селезнев Н. В.:

Участники там были поделены на какие-то блоки, группы, субъекты Федерации… Гадис Абдуллаевич с субъектами работал. Мы в другой группе работали.

Морщакова Т. Г.:

Каждый мог выбирать, в какой группе работать.

Селезнев Н. В.:

Но это не относится к какой-то политической деятельности.

Лучин В. О.:

Николай Васильевич, а присутствие при родах Совета Федерации? Это акция чисто правовая, конституционная, прямо вытекающая из нашего статуса либо это все-таки свободный выход за рамки?

Селезнев Н. В.:

Вы как раз развиваете мою мысль.

Лучин В. О.:

Неконституционный орган, мы присутствовали при его родах.

Селезнев Н. В.:

Я напомню одно из наших рабочих совещаний, не помню, на каком съезде, когда была внесена поправка – ст. 165—1 Конституции. Я тогда активно отстаивал свою позицию – не надо нам включать многие вопросы, мы ведь на себя берем такую ношу, такой груз! И практически с включением этой статьи (дополнения) мы ведь на себя гири надели.

Аметистов Э. М.:

Поскольку Вы говорите о критериях оценки, что это – политическая деятельность, неполитическая деятельность. Я не буду напоминать, что здесь раздавались просьбы всякие, но давайте вспомним, начиная с февраля, когда Председатель Зорькин, будучи одним из подписавших тройственное соглашение, первым начал от него отказываться. Начал делать публичные заявления о ненужности референдума и т. д. Это знаменитое заявление на экранах телевизоров 20 марта. Примеров много, вся страна их видела, это очевидные вещи.

Давайте на самых последних остановимся примерах. Мы принимаем требование в соответствии с п. 6 ст. 21, оно выдержано вполне в рамках нашего закона. По невероятному настоянию Председателя, кроме трех вполне корректных пунктов, где говорится приостановить акт, принятый Президентом, в п. 4 и 5 опять политические требования, при этом в п. 5 – созвать совещание субъектов Федерации, что вполне входит в нулевой вариант. Это еще хуже, чем просто индивидуальное занятие судьи в политической деятельности. Вам не кажется, я еще раз ставлю вопрос, что это вовлечение суда в политическую деятельность путем использования прерогатив и полномочий суда? Вот оцените это требование с точки зрения нашего закона. Как вы помните, первых три пункта я поддерживал, как пошли четвертый и пятый, я отказался. Оцените один из последних фактов.

Селезнев Н. В.:

Это как раз находится в контексте того, о чем я и говорил. Заключение и решение принимал суд.

Аметистов Э. М.:

Хорошо, если Вы так считаете, давайте, коллеги, подумаем, если мы все несем этот грех, то нам давно нужно стройными рядами подать в отставку!

Тиунов О. И.:

Это тоже будет политика. Нужно суд сохранить.

Аметистов Э. М.:

Это святая правда. Наша задача – сохранить это величайшее завоевание демократии.

Селезнев Н. В.:

У нас нет четких критериев, я думаю, вряд ли сейчас они будут. (…)

Статьи одобренного Конституционным совещанием проекта Конституции Российской Федерации, относящиеся к Конституционному Суду Российской Федерации^223

Статья 82

При вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит народу следующую присягу:

(…)

Присяга приносится в торжественной обстановке перед Федеральным Собранием в присутствии Конституционного Суда Российской Федерации.

Статья 83

Президент Российской Федерации:

(…)

представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации…

Статья 92

(…)

Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения и заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента признаков преступления.

Статья 99

(…)

Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.

Статья 101

К ведению Совета Федерации относятся:

(…)

ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации…

Статья 103

(…) Право законодательной инициативы принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Статья 108

Совет Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения после получения заключения Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и запрошенного им заключения Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения вправе отрешить Президента Российской Федерации от должности большинством в две трети голосов от общего числа депутатов палаты.

(…)

Статья 118

Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом.

Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом.

(…)

Статья 125

Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации законов, постановлений Совета Федерации и Государственной Думы, указов Президента Российской Федерации, актов иных федеральных органов, конституций республик, законов, уставов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, внутрифедеральных и международных договоров Российской Федерации, а также конституционности создания и деятельности общественных объединений.

Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции между федеральными государственными органами, между федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Российской Федерации, между государственными органами субъектов Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации по индивидуальным жалобам проверяет конституционность правоприменительной практики по охране конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 18 судей.

Статья 128

Судьи Конституционного Суда Российской Федерации… назначаются Советом Федерации по представлении Президента Российской Федерации.

(…)

Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации устанавливаются федеральным конституционным законом.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между Федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации

Статья VI

1. Федеральные органы государственной власти Российской Федерации не могут издавать правовые акты по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти республики в составе Российской Федерации. В случае издания органами власти республики в составе Российской Федерации законов, иных правовых актов по вопросам, отнесенных к исключительному ведению федеральных органов государственной власти

Российской Федерации, применяются федеральные законы.

(…)

3. Споры по вопросам, указанным в п. 1 настоящей статьи, и по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения в соответствии со ст. 2 настоящего договора, разрешаются Конституционным Судом Российской Федерации.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между Федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации

Статья VI

1. Органы государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга не могут принимать правовые акты по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации, равно как и федеральные органы государственной власти Российской Федерации не могут принимать правовые акты по вопросам, отнесенным настоящим Договором к ведению краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

2. В случае издания органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации, а также при противоречии правовых актов края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга федеральным законам, изданным по вопросам, отнесенным к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, применяются федеральные законы.

3. Споры по вопросам, указанным в п. 1 и 2 настоящей статьи, разрешаются Конституционным Судом Российской Федерации.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между Федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации

Статья VI

(Содержание статьи аналогично содержанию статьи VI предыдущего Договора)

ПЕРЕХОДНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

7. Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с момента вступления Конституции в действие осуществляют правосудие в соответствии с их полномочиями, установленными настоящей Конституцией.

После вступления в силу Конституции судьи всех судов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны. Вакантные должности замещаются в порядке, установленном ст. 128 Конституции.

Протокол Совещания судей Конституционного Суда Российской Федерации 15 октября 1993 г. в 16–18 час.224

Повестка дня: О статусе и компетенции Конституционного Суда Российской Федерации в проекте новой Конституции.

(Извлечения)

(Проект конституционной формулы о конституционном правосудии)225

Статья 125:

1. Конституционный Суд Российской Федерации является самостоятельным и независимым федеральным органом, осуществляющим конституционное правосудие.

2. Судьи Конституционного Суда Российской Федерации при разрешении дел подчиняются только Конституции Российской Федерации.

3. Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, постановлений Совета Федерации и Государственной Думы, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, актов иных федеральных органов, конституций, уставов, законов и иных приравненных к ним актов субъектов Российской Федерации, внутрифедеральных и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации.

4. Конституционный Суд Российской Федерации разрешает споры о компетенции между федеральными государственными органами, между федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Российской Федерации, между государственными органами различных субъектов Российской Федерации.

5. Конституционный Суд Российской Федерации проверяет соответствие правоприменительной практики, затрагивающей конституционные права и свободы человека и гражданина, Конституции Российской Федерации.

6. Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 18 судей.

Справка

(к вопросу о возможности осуществления конституционного правосудия в Российской Федерации путем создания Конституционной коллегии в составе Верховного Суда Российской Федерации)226

Суть и смысл конституционного правосудия, как известно, заключаются в защите Конституции от нарушений со стороны любого органа, будь то законодательный, исполнительный орган или судебный, посредством специальной формы судопроизводства. Это предопределяет необходимость самостоятельности и полной независимости органа, осуществляющего конституционное правосудие, как и в целом конституционный контроль, от каких бы то ни было органов.

Конституционное судопроизводство не связано с разрешением конкретных дел по существу, а потому и с исполнением при этом конкретных законов. Судьи, осуществляющие конституционное судопроизводство, подчиняются только Конституции. Самоконституционное судопроизводство существенным образом отличается от судопроизводства по делам общей юрисдикции. Органы конституционного правосудия, как правило, вообще не включаются в судебную систему государства, а существуют вне ее и любой из контролируемых им трех ветвей власти.

Задачи конституционного правосудия состоят прежде всего в проверке конституционности законов, принимаемых парламентом, в аннулировании законов, признанных неконституционными, и в проверке конституционности правоприменительной практики. Без этих полномочий конституционного правосудия нет вообще. Для контроля за любыми подзаконными актами и для их отмены нет никакой необходимости создавать особый орган конституционного правосудия. Эту задачу способны решать и решают судебные органы общей юрисдикции, а также в ряде случаев органы законодательной и исполнительной власти.

Точно так же можно с полным основанием утверждать, что без оценки конституционности решений высших судебных инстанций не может существовать институт проверки конституционности правоприменительной практики, играющий важнейшую роль в защите прав и свобод граждан. Причем роль его должна постоянно возрастать, поскольку конституционное право на обращение в суд стало универсальным.

Решить проблему сохранения и укрепления конституционного правосудия путем возложения этой обязанности на одну из коллегий Верховного Суда РФ никак невозможно независимо от того, каков будет ее статус: особый или такой же, как у других коллегий.

В настоящее время в составе Верховного Суда есть две судебные коллегии: Судебная коллегия по гражданским делам и Судебная коллегия по уголовным делам. Они осуществляют правосудие в качестве суда первой инстанции по особо важным делам и как суды кассационной и надзорной инстанций по отношению к нижестоящим судам. Процессуально упомянутые коллегии являются звеньями в системе судов общей юрисдикции. Надзорной инстанцией по отношению к ним является Президиум Верховного Суда республики.

Отметим также, что Пленум Верховного Суда РФ обладает правом давать судам обязательные для них, в том числе коллегий и Президиума суда, других органов и должностных лиц, руководящие разъяснения по вопросам применения законодательства.

Как известно, в настоящее время конституционный контроль распространялся и на постановления Президиума Верховного Суда РФ по судебным делам и постановления Пленума, содержащие руководящие разъяснения.

При осуществлении правосудия и даче руководящих разъяснений Верховный Суд руководствуется законом.

Если конституционное правосудие будет возложено на Конституционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации, ее правовое положение в любом случае будет сложным, а процессуальное даже несовместимым с пребыванием в составе Верховного Суда РФ. Причины кроются в следующем.

Допустим, что Коллегия наделена правом проверки конституционности законов. Тогда получится, что две другие коллегии, Президиум и Пленум по-прежнему будут подчиняться только закону и, как все другие судебные органы, руководствоваться им, а Конституционная коллегия, входящая в состав Верховного Суда, будет признавать тот же закон не соответствующим Конституции.

Совершенно немыслимая ситуация возникнет и при осуществлении Коллегией функции проверки конституционности правоприменительной практики.

Если Конституционная коллегия действует как автономный орган, ее решения окончательные и могут пересматриваться лишь в исключительных, указанных в законе случаях только ею самой. Это означает, что, рассматривая дела о конституционности правоприменительной практики, Коллегия должна будет оценивать и конституционность решений высших судебных инстанций Верховного Суда, в состав которого она входит, а в необходимых случаях и признавать эти решения не соответствующими Конституции. Такое законодательное урегулирование никак не соответствует существующему правовому принципу подконтрольности нижестоящего органа вышестоящему. Кроме того, вряд ли допустимо, чтобы в одном и том же суде были судьи с разными правами: одни, решения которых всегда признаются безупречными, поскольку не могут обжаловаться и опротестовываться, и другие – подконтрольные рядом работающим судьям. Такое разделение судей на обычных и привилегированных, несомненно, отрицательно скажется и на микроклимате в суде.

Отметим также, что, если Конституционная коллегия Верховного Суда РФ будет с особым статусом, она в той или иной степени будет организационно, морально и материально зависеть от руководства Верховного Суда.

В том случае, когда Конституционная коллегия будет иметь обычный статус и ее решения смогут опротестовываться в Президиум или Пленум Верховного Суда РФ, получится, что Верховный Суд РФ сам будет оценивать свои решения, что также невозможно.

При таком положении дела проблема конституционной законности в части правоприменительной практики фактически окажется нерешаемой. Тем самым без надлежащей защиты останутся права и свободы человека и гражданина, а также права юридических лиц.

Невозможным окажется и действенный контроль конституционности применяемых законов и других нормативных актов, ибо невозможно в одном и том же судебном органе совместить принцип независимости судей и подчинение их только закону и право судьи при осуществлении конституционного правосудия признавать закон не соответствующим Конституции.

Следовательно, в любом случае Конституционная коллегия в составе Верховного Суда РФ не сможет действовать как орган конституционного правосудия.

Применительно к проверке конституционной законности это повлечет за собою нарушение баланса властей в пользу власти законодательной. Дело в том, что фактическая ликвидация конституционного правосудия совершенно не затрагивает возможности судебного – а в ряде случаев и внесудебного – обжалования, приостановления и отмены любых подзаконных актов, в том числе издаваемых Президентом и Правительством, а также государственными органами субъектов Федерации. Не говоря уж о последней редакции Конституции РФ 1978 года, такая возможность предусмотрена и последним проектом новой Конституции РФ (см. ст. 46, 76, 85, 115, 122). В то же время упразднение единственного органа, имеющего полномочия аннулировать вопреки воле парламента принятые им неконституционные законы, освобождает законодательную власть от всякой судебной ответственности и лишает другие государственные органы, парламентское меньшинство, граждан возможности обжаловать в суде законодательные акты парламента. При таком решении вопроса об органе конституционного контроля последний в лучшем случае сможет только декларировать несоответствие закона Конституции, но принятие решения об аннулировании такого закона останется всецело в руках парламента. Тем самым парламент становится не только автором, но и судьей своих собственных актов.

Есть основание утверждать, что вариант создания Конституционной коллегии Верховного Суда – это своего рода проекция всевластия Советов в будущее.

Обратим внимание и на следующие имеющие отношение к рассматриваемой проблеме обстоятельства.

В силу специфических особенностей конституционного контроля актуальным является и вопрос о порядке сношения Конституционной коллегии с этими и другими органами и должностными лицами, а по индивидуальным жалобам – и с физическими и юридическими лицами. Будет ли коллегии предоставлено право сноситься с участниками конституционного судопроизводства самостоятельно или через аппарат Верховного Суда?

Коллегия не сможет нормально функционировать без своего обособленного аппарата, ибо задачи этого аппарата и способы его деятельности отличаются от тех, которые присущи аппарату судов обшей юрисдикции. Если же такой аппарат создать, то в рамках Верховного Суда появится еще один особый суд, что с организационной точки зрения явно нецелесообразно.

Нельзя забывать и о том сильном отрицательном психологическом воздействии, которое будет произведено на отечественную и зарубежную общественность фактом ликвидации Конституционного Суда и создания вместо него подразделения в рамках Верховного Суда, который никогда не был никаким противовесом другим ветвям власти, в Конституционном Суде, несмотря на определенные политические позиции судей и определенный перекос в его деятельности в последний период, был принят ряд правовых решений, защищавших прогрессивные конституционные принципы и нормы от ошибочных или произвольных актов законодательной, исполнительной и судебной власти.

В западноевропейских странах (Германия, Италия, Испания, Португалия) Конституционный Суд в послевоенный период создавался в порядке реакции на крушение диктаторских режимов и как одна из гарантий их невозвращения. Еще одной причиной появления судов стало недоверие к парламентам, служившим диктатуре и сделавшим явной для всех необходимость защиты основных прав и свобод и от них, а не только от правительств. Те же причины, в сущности, обусловили создание Конституционного Суда в России. И если теперь он будет заменен коллегией в составе другого суда, то это неизбежно будет воспринято прежде всего в политических, парламентских, но также и в правительственных кругах Запада как один из симптомов отхода России от демократических устремлений. Одновременно такой шаг наверняка будет использован и для попыток дестабилизации обстановки внутри России.

Но той же цели можно достичь, избежав негативные последствия замены суда коллегией. Для этого необходимо при определении в Конституции и в Законе о Конституционном Суде организационных начал и полномочий суда перекрыть каналы, через которые политика проникала в его деятельность. А именно:

– предусмотреть такой порядок назначения судей, который включал участие в этом парламент и исполнительную власть,

– предусмотреть возможность предварительного контроля за конституционностью принятых, но не вступивших в силу законов РФ и указов Президента РФ,

– сократить объем компетенции суда, исключив из нее:

а) все формы защиты конституционного строя, не выражающиеся в определении конституционности нормативных актов,

б) рассмотрение конституционности общественных объединений,

в) дачу заключений о состоянии здоровья федеральных должностных лиц субъектов Федерации, а также о наличии оснований для их отрешения от должности (сохранив возможность дачи заключений о наличии или отсутствии факта нарушения ими Конституции РФ).

Представляется, что с учетом изложенного, двухлетнего опыта работы Конституционного Суда РФ, а также данных о работе таких судов в других странах, при сохранении в государстве института защиты конституционного строя, прав и свобод граждан, проведения в жизнь основополагающего конституционного принципа разделения властей, конституционное судопроизводство должно осуществляться самостоятельным органом, а не коллегией в составе другого органа. При этом не имеет принципиального значения, в каком объеме будут сохранены полномочия по содержанию самого конституционного контроля.

Президенту Российской Федерации

Б. Н. Ельцину

Рекомендации Общественной палаты Конституционного совещания о проведении выборов в Федеральное Собрание

Участники Общественной палаты Конституционного совещания поддерживают проведение выборов в Федеральное Собрание 12 декабря 1993 года.

Вместе с тем участники Общественной палаты отмечают, что совмещение обязанностей члена Правительства Российской Федерации и депутата Федерального Собрания противоречит ряду принципов и норм проекта Конституции Российской Федерации, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 г., что, однако, не является препятствием для участия членов Правительства Российской Федерации в предстоящих выборах.

Общественная палата считает целесообразным:

1. Организовать Общественный совет из представителей Общественной палаты на период подготовки и проведения выборов и референдума.

Возложить на Общественный совет контроль за обеспечением равного доступа избирательных блоков и партий, кандидатов в депутаты Федерального Собрания к пользованию средствами массовой информации, а также наблюдением за проведением выборов на местах в соответствии с действующим законодательством.

Предоставить участникам Общественной палаты возможность выезда на места.

2. Предоставить право избирательным объединениям, набравшим требуемое Положением о выборах число подписей и зарегистрировавшим свой федеральный список кандидатов в Государственную Думу, выдвигать своих кандидатов в Совет Федерации без дополнительного сбора подписей.

3. Число подписей, необходимых для регистрации кандидатов по двухмандатным округам, ограничить 1 % от общего числа избирателей округа, а для округов с числом избирателей свыше 1 миллиона – десятью тысячами подписей.

4. Впредь, до проведения выборов, не вносить изменений в Положения о выборах в Совет Федерации и о выборах в Государственную Думу.

Москва, Кремль, 23 октября 1993 г.

Координатор Общественной палаты

Конституционного Совещания А. Собчак

Президенту Российской Федерации

Б. Н. ЕЛЬЦИНУ

Рекомендации Общественной палаты Конституционного совещания о проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации

Участники Общественной палаты Конституционного совещания поддерживают проведение Всенародного голосования по принятию Конституции Российской Федерации в целом, текст которой будет одобрен Конституционным совещанием до 5 ноября 1993 года.

Если Конституционное совещание до 5 ноября не выработает текст проекта Конституции, то Общественная палата предлагает вынести на Всенародное голосование базовые принципы Конституции, содержащиеся в гл. I «Основы Конституционного строя».

Москва, Кремль

23 октября 1993 г.

Координатор Общественной палаты

Конституционного Совещания А. Собчак

Принципиальные поправки, внесенные в проект^227

Преамбула

Преамбула Конституции изложена от первого лица (ранее она была изложена от третьего лица). Это имеет достаточно большое политическое значение, поскольку Конституция будет приниматься на референдуме, а, следовательно, именно «от первого лица».

Глава 1

Из ст. 1 и 5 исключено указание на суверенность соответственно Российской Федерации и иных государств, входящих в состав Российской Федерации. Понятие «суверенитет» неотъемлемое качество любого государства, и указание на него излишне.

Принципиально переработана ст. 5 в части отправных определений понятий «республика», «край», «область» и др. Нормы дефиниции, не имеющие собственно нормативного содержания, исключены из текста. Сохранены лишь нормативные положения, определяющие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации.

В ст. 5 в качестве самостоятельной части включены положения, ранее содержавшиеся в ст. 10, о федеративной основе государственно-правовых отношений в России. Эти же положения частично воспроизведены в ст. 11, поскольку там речь также идет о государственно-правовых отношениях в Российской Федерации.

Глава 2

В качестве самостоятельной статьи в текст Конституции включена норма о праве граждан на петицию, отсутствовавшая в тексте, одобренном Конституционным совещанием.

Глава 3

Из ст. 66 исключена ч. 3, устанавливавшая возможность наделения отдельных субъектов особым статусом путем заключения специальных договоров между Федерацией и субъектом Федерации, что, в конечном счете, неизбежно привело бы к нарушению системы взаимоотношений внутри Российской Федерации, привилегированного положения отдельных субъектов. Оговорка, содержащаяся в ч. 3, о том, что в данном случае не могут нарушаться основы конституционного строя и права других субъектов Федерации, не являлась реальным правовым пределом.

Из ч. 3 ст. 67 исключено последнее предложение. Сохранение возможности вынесения вопроса об изменении территории субъекта Российской Федерации на региональный референдум представляло собой «мину замедленного действия», которая могла бы привести к кровавым конфликтам.

Часть 1 ст. 77 проекта дополнена указанием на то, что система органов государственной власти субъектов Федерации должна строиться не только в соответствии с основами конституционного строя, но и с общими принципами организации системы государственной власти в стране, устанавливаемых федеральными законами. Подобное дополнение будет, безусловно, способствовать сохранению необходимого единообразия системы государственной власти внутри одного государства, хотя и федеративного по своим характеристикам.

Глава 4

В ст. 80 выделены в самостоятельную часть полномочия Президента по осуществлению внутренней и внешней политики. Столь важные государственные обязанности, несомненно, заслуживают особого внимания в Конституции. Одновременно из этой статьи исключено указание на то, что Президент является высшим должностным лицом государства, поскольку определение Президента в качестве главы государства одновременно определяет его и в качестве высшего должностного лица.

Также из ст. 80 исключена ч. 3 в редакции Конституционного совещания, поскольку выполнение предвыборной программы является безусловным моральным долгом любого избираемого народом лица, и должно осуществляться в любых аспектах его повседневной деятельности и не составляет какой либо особой, самостоятельной части этой деятельности.

Из ч. 2 ст. 81 исключено указание на предельный возраст кандидата в Президенты. Это сделано в знак доверия и уважения к избирателям, которые сами способны сделать правильный выбор с учетом всех факторов, включая возраст кандидатов в Президенты.

В текст присяги Президента (ст. 82) дополнен обязательством Президента уважать и охранять не только права и свободы человека и гражданина, но и права народов.

Часть 2 ст. 86 дополнена указанием о праве Президента приостанавливать действия актов органов исполнительной власти в случае противоречия их федеральным законам. Это будет способствовать более полному и точному осуществлению на территории Российской Федерации принципа конституционной законности и укреплению единства системы исполнительной власти.

Дополнив ст. 87 и 88 обязанностью Президента об уведомлении Государственной Думы о введении военного и чрезвычайного положения, рабочая комиссия тем самым способствовала формированию в обществе равно уважительного отношения к обеим палатам парламента.

Часть 3 ст. 92 дополнена имеющим большую важность положением об ограничении полномочий исполняющего обязанности Президента, что, безусловно, способствует стабильности конституционного строя и исключает попытки узурпации власти.

В соответствии с логикой проекта была изменена структура гл. 4, которая дополнена ст. 92—1, заменившей схожую по содержанию ст. 108 гл. 5. Соседство ст. 108 и ст. 109 (посвященной процедуре роспуска парламента) создавало неверное впечатление о том, что импичмент Президента и роспуск парламента – взаимно уравновешивающие, или парные, процедуры. Между тем в условиях полупрезидентской республики, где Президент является главой государства, уравновешивают друг друга не Президент и парламент, а Правительство и парламент, и соответственно процедуры вотума доверия и роспуска.

Из ст. 110 исключена ч. 3, устанавливавшая, что в состав федерального Правительства входят, помимо прочих членов, руководители исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Несомненно, Российская Федерация должна иметь дееспособное Правительство, которое имеет возможность оперативно принимать решения и исходить в своей деятельности не только из интересов субъектов Федерации, но и Федерации в целом. Между тем в настоящее время Правительство России состоит примерно из 70 членов. Очевидно, что добавление к этому количеству еще 88 глав исполнительной власти субъектов Федерации не будет способствовать выполнению этих задач.

Существенным образом изменена процедура назначения Председателя Правительства. Глава Правительства назначается Президентом России (а не Государственной Думой) с согласия Государственной Думы. В случае отклонения парламентом трех кандидатур Президент получает право назначить Председателя Правительства, кандидатура которого предложена Государственной Думой, или распустить Думу, назначив новые выборы.

Столь же существенно изменена ст. 116, устанавливающая процедуру отставки Правительства. Президент получил право самостоятельно, без участия Государственной Думы, принять такое решение. Государственная Дума также получила право выразить недоверие Правительству. Однако Президент после выражения Государственной Думой вотума недоверия вправе как согласиться с ним, так и распустить Думу при условии, что она повторно подтвердит необходимость отставки Правительства. Далее Председатель Правительства сам может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии. Если Государственная Дума вынесла вотум недоверия, то Президент вправе принять решение либо об отставке Правительства, либо о роспуске Государственной Думы. Кроме того, статья дополнена положением об обязанности Правительства, в случае отставки, осуществлять свои функции до назначения нового Правительства.

О позиции и предложениях субъектов Российской Федерации по проекту Конституции, выработанному Конституционным совещанием^228

На 12 октября 1993 г. поступили материалы и предложения по проекту Конституции от 51 субъекта Российской Федерации. В том числе от 12 республик:

– решение Верховного Совета Республики Удмуртия;

– постановления Президиумов Верховных Советов – Республики Алтай, Республики Башкортостан, Республики Бурятия (от 30.08.1993), Республики Марий Эл (от 25.08.1993), Мордовской ССР, Республики Саха (Якутия), а также совместное постановление Президиума ВС и Правительства Республики Саха (Якутия), постановления Президиума ВС и Президиума СМ Республики Хакасия, постановление Совета Министров Республики Удмуртия, а также письма Председателя Парламента Республики Калмыкия – Хальмг Тангч, Председателя Верховного Совета Республики Татарстан, заместителя Председателя Верховного Совета Республики Адыгея и заместителя Председателя Верховного Совета Республики Коми.

От 35 краев и областей:

– решения 13 областных Советов народных депутатов – Амурского, Владимирского, Волгоградского, Калининградского, Курского, Московского, Магаданского, Нижегородского, Пензенского, Пермского, Смоленского, Тверского, Ярославского;

– решения 15 малых Советов – Белгородского, Вологодского, Иркутского, Костромского, Курганского, Липецкого, Омского, Саратовского, Ульяновского, Тюменского, Сахалинского, Ивановского, Новгородского, Тамбовского, Читинского;

– позиция администрации Тюменской области;

– решение совещания народных депутатов краевого, городских, районных и сельских Советов Ставропольского края, Красноярского края;

– резолюции совещаний по обсуждению проекта Конституции с участием представителей депутатского корпуса, органов исполнительной власти, общественных объединений – г. Санкт-Петербурга; Брянской, Самарской, Тульской и Калужской областей;

– заключение постоянной комиссии Пермского областного Совета по вопросам законности, правопорядка и прав граждан;

– замечания и предложения администрации Пермской и Московской областей;

– резолюцию и предложения рабочей группы администрации Калининградской области.

От 7 автономных округов:

– решение окружного Совета народных депутатов – Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Совета Корякского автономного округа;

– решение малых Советов – Чукотского автономного округа и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа;

– решение администраций Агинского, Бурятского, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов.

Высказываются следующие оценки проекта Конституции.

Республики.

Президиумы Верховных Советов Республик Бурятия и Марий Эл постановили «принять к сведению» проект, представленный Конституционным совещанием (наряду с проектом Конституционной комиссии).

Президиум Верховного Совета Республики Башкортостан, отметив некоторые улучшения по сравнению с предыдущим вариантом, констатировал невозможность его одобрения.

Президиумы Верховного Совета Республики Саха (Якутия) и Мордовской ССР считают, что проект «не может быть принят за основу».

Верховный Совет и Совет Министров Республики Удмуртия, Президиумы Верховного Совета Республики Алтай и Республики Хакасия не высказали какой либо определенной оценки проекта, указав лишь на его недостатки.

Во всех полученных откликах Президиумов Верховных Советов республик отмечается необходимость неуклонного соблюдения Федеративного договора, выдвигается требование учета в проекте Конституции всех его положений, выработки механизма его реализации, отстаивается закрепленный в договоре суверенитет республик в составе Российской Федерации.

В письме Председателя Парламента Республики Калмыкия – Хальмг Тангч выражается поддержка проекту Конституции Российской Федерации, представленному Президентом Калмыкии К. Н. Илюмжиновым и в порядке законодательной инициативы внесенному на Съезд народных депутатов Российской Федерации.

В письме Председателя Верховного Совета Республики Татарстан указывается, что ВС не рассматривал проект, подтвердив решение XII сессии ВС Республики Татарстан от 25.05.1993.

Края и области.

В решении Нижегородского областного Совета народных депутатов одобряются действия Конституционного совещания по подготовке проекта Конституции.

Остальные оценки распределяются следующим образом:

– решение принять проект к сведению принято Калининградским и Ярославским областными Советами, малыми Советами Костромского, Ивановского и Саратовского областных Советов народных депутатов;

– позиции, что проект не может быть принят за основу, придерживаются малые Советы Курганского, Липецкого и Тюменского областных Советов, комиссия по вопросам законности, правопорядка и прав граждан Пермского областного Совета на родных депутатов. Причем в каждом из представленных решений указывается на то, что большинство замечаний и предложений данного Совета не были учтены Конституционным совещанием;

– подлежащем существенной доработке считают проект Волгоградский и Тверской областные Советы народных депутатов;

– неприемлемым проект Конституции считают Амурский, Курский, Тамбовский, Пензенский и Смоленский областные Советы (или их малые Советы), а также совещание народных депутатов всех уровней Ставропольского края и совещание представителей депутатского корпуса, глав администраций и общественных объединений Брянской области.

От какой либо конкретной оценки проекта Конституции, по существу, уклонились Владимирский, Магаданский, Московский и Пермский областные Советы, малые Советы Белгородской, Вологодской, Иркутской, Омской, Ульяновской и Читинской областей.

В решениях ряда областных Советов народных депутатов (или их малых Советов): Вологодского, Иркутского, Курганского, Липецкого, Ульяновского, Сахалинского, Новгородского – по существу, подтверждаются их позиции, высказанные по поводу «президентского» проекта Конституции накануне начала работы Конституционного совещания.

В принятых решениях областных и краевых Советов (малых Советов) народных депутатов высказывается призыв к Президенту и Верховному Совету Российской Федерации объединить усилия по выработке единого проекта Конституции.

Среди полученных материалов, по существу, нет оценок и предложений органов исполнительной власти краев и областей. Так, лишь администрация Тюменской области высказалась за одобрение в основном проекта. Пермская и Московская областные администрации провели совещания глав администраций городов и районов области, причем только на первом из них проекту была дана оценка – одобрить с учетом нескольких замечаний.

Собрание народных депутатов и представителей исполнительной власти Санкт-Петербурга поддержало основные положения проекта Конституции.

Из Тулы получено решение областного совещания по обсуждению проекта Конституции с предложением принять проект за основу, направленное главой администрации и председателем областного Совета народных депутатов. Администрация Калининградской области представила резолюцию заседания рабочей группы, в которой также предлагается принятие проекта Конституции за основу.

Автономные округа.

Решение принять проект к сведению принято малыми Советами Таймырского (Долгано Ненецкого) и Чукотского автономных округов.

В решении Совета народных депутатов Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Корякского автономного округа предлагается продолжить работу по выработке единого проекта Конституции.

Администрация Агинского Бурятского, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Ханты-Мансийского и Ямало Ненецкого автономных округов одобряют проект Конституции.

Замечания и предложения субъектов Российской Федерации к проекту Конституции.

На 12 октября от субъектов Федерации получено около 400 конкретных замечаний и предложений к 95 статьям проекта Конституции, которые обобщены в сводной таблице.

Среди предложений и замечаний, представленных органами власти республик, краев, областей, автономных образований, можно выделить следующие:

– ввести должность вице-президента, избираемого вместе с Президентом Российской Федерации.

Это предложение выдвинуто Президиумами Верховных Советов Республики Саха (Якутия) и Республики Алтай, Администрацией и областным Советом Тульской области, Волгоградским областным Советом, Малыми советами Костромского и Тамбовского областных Советов.

Предлагается закрепить в Конституции правовое положение вице президента, возложив на него выполнение по поручению Президента отдельных его полномочий (Президиум Верховного Совета Республики Алтай, Малый совет Тамбовского облсовета), или осуществление связей между Президентом и Федеральным Собранием (Волгоградский облсовет);

– из ст. 80 исключить положение о том, что Президент Российской Федерации «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». По мнению Президиума Верховного Совета Республики Саха (Якутия), администрации и областного Совета Тульской области, Нижегородского и Пермского облсоветов, Малого совета Ивановского облсовета, эту компетенцию необходимо сохранить за высшим представительным органом Российской Федерации;

– из ст. 83 исключить положения о том, что Президент Российской Федерации формирует Администрацию Президента и назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации.

Такое предложение внесено Президиумами Верховных Советов Республики Саха (Якутия), Республики Алтай, Президиумом Верховного Совета и Советом Министров Республики Бурятия, администрацией и облсоветом Тульской области, Волгоградским и Калининградским облсоветами;

– из ст. 84 исключить положение о праве Президента Российской Федерации назначать референдум. Предложение выдвинуто Президиумом Верховного Совета Республики Саха (Якутия), Президиумом Верховного Совета и Советом Министров Республики Бурятия, Нижегородским облсоветом;

– внести изменения в положения ст. 92, касающиеся оснований для отрешения Президента от должности. Суть предложения заключается в том, что основанием для отрешения Президента от должности должно быть не только обвинение его в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, но и нарушение Конституции и законов Российской Федерации, нарушение присяги.

С таким предложением выступили Президиум Верховного Совета и Совет Министров Республики Бурятия, Администрация и облсовет Тульской области, Волгоградский облсовет, Малый совет Ивановского облсовета.

Документы, распространенные и рассмотренные на заседании рабочей комиссии по доработке проекта Конституции Российской Федерации 28 октября 1993 г.

1

Страшун Б. А.

Заключительные и переходные положения

Пункт I сформулировать следующим образом:

Конституция Российской Федерации вступает в силу со дня опубликования.

Одновременно прекращается действие Конституции (Основного закона) Российской Федерации – России от 12 апреля 1978 г. с последующими изменениями.

К п. 2 добавить: действующие федеральные законы, указы и иные федеральные акты, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с настоящей Конституцией в течение двух лет после ее вступления в силу.

Пункты 3–5 сформулировать следующим образом:

6. Федеральные органы законодательной и исполнительной власти формируются и действуют в соответствие с настоящей Конституцией со дня первого заседания Государственной Думы.

Депутаты Государственной Думы первого созыва могут занимать должности членов Правительства Российской Федерации без утраты мандата.

Депутаты Совета Федерации первого созыва могут занимать руководящие должности в органах законодательной или исполнительной власти субъектов Российской Федерации без утраты мандата.

Депутаты Государственной Думы и Совета Федерации, занимающие должности в органах исполнительной власти, не пользуются депутатской неприкосновенностью в случае уголовного преследования за должностные преступления, совершенные при осуществлении соответствующей должности.

7. Президент Российской Федерации со дня вступления в силу настоящей Конституции и до вступления в должность Президента, избранного 12 июня 1994 г., осуществляет полномочия, предусмотренные настоящей Конституцией.

8. Органы судебной власти, а также Прокуратура действуют в соответствии с настоящей Конституцией со дня ее вступления в силу.

(Далее текст ч. 2 п. 7 проекта от 12 июля 1993 г.)

(Вариант: в течение года после вступления настоящей Конституции в силу все судьи подлежат назначению в установленном Конституцией порядке.) Пункт 8 проекта от 12 июля 1993 г. становится пунктом. Остальное – исключить.

2

Предложения экспертной группы к разделу 3

А. Положение ч. 2 ст. 20 в части рассмотрения уголовных дел с участием присяжных вступают в силу на всей территории Российской Федерации с 1 января 199_ г. Б. Депутаты Государственной Думы первого созыва могут одновременно занимать должности членов Правительства Российской Федерации. На таких депутатов не распространяются положения ч. 1 ст. 97 Конституции Российской Федерации в случае совершения ими деяния, содержащего признаки должностного преступления.

В. Депутаты Совета Федерации первого созыва могут одновременно занимать должности руководителей законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На таких депутатов не распространяются положения ч. 1 ст. 97 Конституции Российской Федерации в случае совершения ими деяния, содержащего признаки должностного преступления.

Г. Положения настоящего раздела не подлежат изменению или отмене.

Количество статей проекта

Конституции Российской Федерации, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 г., в которые внесены поправки^229

1) Внесены изменения в преамбулу Конституции.

2) Раздел 1.

Глава 1—16 статей, изменено 11. Принц.230 – 3, редакц.231 – 8.

Глава 2—48 статей, изменено 16. 3 13.

Глава 3—15 статей, изменено 6. 4 4.

Глава 4—13 статей, изменено 6. 4 3.

Глава 5—17 статей, изменено 8. 4 2.

Глава 6–8 статей, изменено 4. 4 1.

Глава 7—12 статей, изменена 1.

Глава 8–4 статьи, изменено 3.

Глава 9–4 статьи, изменена 1.

Предложения к проекту Конституции Российской Федерации, высказанные на заседании Государственной палаты Конституционного совещания (за основу взят вариант рабочей группы Конституционного совещания от 28.10.1993)

Статья 1

Исключить из определения понятия «Российской Федерации» слово «правовое».

Статья 5

1. Изложить статью в новой редакции:

Россия как федеративное государство состоит из государственно-территориальных образований – равноправных субъектов Федерации.

Государственное устройство Российской Федерации обеспечивает ее единство, децентрализацию власти. Осуществление субъектами Федерации своих прав не может противоречить Конституции Российской Федерации.

II. В ст. 5 и прочие статьи, кроме ст. 65, вписать вместо слов «республика» – понятие «национально-государственное образование (государство), субъект Федерации», а вместо слов «край», «область» и пр. – понятие «государственно-территориальное образование – субъект Федерации», как неизменные нормы.

III. Исключить из текста проекта ч. 2 следующего содержания:

«Республика (государство) имеет свою Конституцию и законодательство. Край, область, автономная область, автономный округ, город федерального значения имеют свои уставы и законодательство».

Слово «уставы» в части второй заменить на слова «основные законы».

Все субъекты Федерации несут равные обязательства перед федеральным бюджетом.

Нормативы отчислений устанавливаются федеральным законом.

Дополнить статью частью пятой следующего содержания:

«Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, с соответствующим краем или областью регулируются федеральным законом и соглашениями органов государственной власти автономного округа и органов государственной власти края или области».

Статья 66

Часть вторую ст. 66 изложить в редакции:

«Статус края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации»

Статья 95

Дополнить статью указанием о том, что Совет Федерации и Государственная Дума соответственно могут принимать решения о досрочном прекращении своих полномочий. Решение принимается тремя пятыми голосов избранных депутатов палаты.

Статья 102

В пункте «д» ч. 1 предлагается исключить слова «и освобождение от должности» (речь идет о полномочиях Государственной Думы в отношении Уполномоченного по правам человека).

Статья 129

Предлагается в ней исчерпывающе определить компетенцию Прокуратуры Российской Федерации и в связи с этим исключить слова: «Иные полномочия Прокуратуры…».

Статья 131

Дополнить статью положением:

«Органы местного самоуправления обеспечивают выполнение Конституции и законов Российской Федерации, Конституций (уставов) и законов субъекта Федерации».

Раздел второй

Сохранить в проекте Конституции раздел второй (предложение Саха и Коми республик).

Переходные положения

Включить специальный пункт в раздел третий следующего содержания:

«Федеративный договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов Российской Федерации привести в соответствие со статьями II и III Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации в части различия их полномочий».

Предложения, высказанные в Государственной палате ввиду ее совещательного статуса на голосование не выносились. Эти предложения были обсуждены в рабочей группе Конституционного Совещания 29 октября 1993 г., которая рекомендовала ч. 1 ст. 5 изложить с учетом перечисленных предложений в редакции:

«Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов равноправных субъектов Российской Федерации».

Остальные предложения рекомендовано отклонить.

Редакционная комиссия Государственной палаты Конституционного совещания

Проект

Обращение Общественной палаты Конституционного совещания к Президенту Российской Федерации Б. Н. Ельцину^232

Стремление областей и краев к провозглашению себя государствами (республиками) прежде всего замешано на жажде власти, амбициях и неудовлетворенных политических аппетитах некоторых руководителей, которым не хочется расставаться с насиженными местами. Не народ областей и краев мечтает о президентских постах, не народ требует себе суверенитета от логики жизни. Наиболее яркий пример безответственного и неправомочного шага – решение Совета Свердловской области от 27 октября 1993 г. о принятии Конституции Уральской (Свердловской) республики.

Общественная палата Конституционного совещания не подтверждает факта принятия Конституции Уральской республики.

Общественная палата считает самопроизвольное возникновение республик недопустимым. Набирая скорость, эти центробежные силы приведут Россию к распаду, к территориально-племенной междоусобице.

Мы предлагаем:

Незамедлительно принять срочные и исчерпывающие меры по сохранению статуса субъектов Федерации, предусмотренного в Конституции РФ, разрабатываемой Конституционным совещанием.

Признать незаконным решение Свердловского облсовета о создании Уральской (Свердловской) республики.

Распустить Свердловский облсовет и провести выборы в законодательный орган власти этого субъекта Федерации в соответствии с Указом Президента № 1723 от 23 октября 1993 года.

Предусмотреть в окончательном варианте Конституции по рядок и условие изменения статуса любого субъекта Российской Федерации.

29 октября 1993 г.

Письмо Б. Н. Ельцина участнику Конституционного совещания. Письмо Б. Н. Ельцина участнику Конституционного совещания М. А. Митюкову. Конец декабря 1993 г.

Об авторе

Митюков Михаил Алексеевич – заслуженный юрист РФ, профессор, известный ученый в области конституционного права, Действительный государственный советник РФ 1-го класса.

В течение почти двадцати лет работал судьей областного суда в Сибири, преподавал в Томском госуниверситете, Российском государственном гуманитарном университете, Академии труда и социальных отношений, МГЮА и других вузах.

В 1990–1993 гг. – народный депутат России; заместитель председателя, а затем председатель Комитета Верховного Совета по законодательству, член Президиума Верховного Совета РФ; председатель Комиссии законодательных предположений при Президенте РФ и первый заместитель Министра юстиции РФ. В 1994–1996 гг. – первый заместитель председателя Государственной Думы ФС РФ, в 1996–1997 гг. – первый заместитель Секретаря Совета безопасности РФ, с 1996–2005 гг. (с перерывом) – полномочный представитель Президента РФ в Конституционном Суде РФ. В 2005–2007 гг. – советник Конституционного Суда РФ. С 2007 г. – председатель Комиссии при Президенте РФ по реабилитации жертв политических репрессий.

Автор более 200 научных работ по проблемам конституционного права и конституционного правосудия, в том числе книг: «Конституционные суды на постсоветском пространстве» (1999); «Очерки конституционного правосудия» (1999, в соавторстве); «К истории конституционного правосудия» (2002); «Судебный конституционный надзор 1924–1933 гг.: вопросы истории, теории и практики» (2005); «Предтеча конституционного правосудия: взгляды, проекты и институциональные предпосылки» (2006); «Библиография по конституционному правосудию» (2008, 2011); «Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации» (2010); «Штрихи к истории Конституционного Суда России» (2010–2012); «В Государственной Думе» (2013) и др.

Участвовал в подготовке многих законопроектов, являлся членом Конституционной комиссии (1990–1993 гг.) и участником Конституционного совещания (1993 г.), возглавлял Объединенную комиссию по координации законопроектной деятельности Федерального Собрания, Президента и Правительства Российской Федерации, руководил программными комитетами Парламентской Ассамблеи СНГ по созданию модельных кодексов (1994–1995 гг.). Выступал с докладами на многих международных конференциях, семинарах и круглых столах. В качестве главы делегации Федерального Собрания Российской Федерации выступил на специальной сессии Совета Межпарламентского Союза, посвященной 50летию образования ООН (Нью-Йорк, сентябрь 1995 г.).

Награжден орденами «За заслуги перед Отечеством» IV степени и Почета, а также медалями «Защитнику свободной России», «В память 850-летия Москвы» и знаком отличия «За безупречную службу»: XXV лет. Отмечен медалями «За заслуги перед Томским госуниверситетом» и «400 лет городу Томску».

Удостоен Почетной грамоты Государственной Думы ФС РФ за существенный вклад в развитие законодательства РФ и парламентаризма в Российской Федерации и Почетной грамоты Президента Российской Федерации за активное участие в подготовке проекта Конституции Российской Федерации и большой вклад в развитие демократических основ Российской Федерации.

Примечания

<< 1 >> См.: Из истории создания Конституции Российской Федерации: Конституционная комиссия. Стенограммы, материалы, документы: в 6 т. (10 кн.) / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М., 2008–2010.

<< 2 >> По информации Управления делопроизводства Администрации Президента Российской Федерации на 10 июня 1993 г. среди участников Конституционного совещания значились: члены Конституционной комиссии – 95, представители от парламентских фракций – 14, представители президента – 50, представители РАН – 3, руководители (первые лица) субъектов РФ – 176, представители, эксперты – 176, представители местного самоуправления – 27, представители политических партий и общественных объединений – 99, профсоюзов – 58, конфессий – 20, товаропроизводителей и предпринимателей – 47, представителей судов и прокуратуры – 22 (Архив Президента РФ. Ф. 92. Оп. 4. Д. 461. Л. 127, 165).

<< 3 >> См.: Кива А. Жириновский как зеркало настроений масс? По следам первого этапа работы Конституционного совещания // Деловой мир. 1993. 6 июля. С. 7.

<< 4 >> Там же.

<< 5 >> См., напр.: Митюков М. А. Совет Безопасности Российской Федерации: становление и развитие правового статуса // Научные проблемы национальной безопасности Российской Федерации. Вып. 2. М.: Юрид. лит., 1998. С. 15.

<< 6 >> Меняясь сам, изменял мир к лучшему: Материалы науч. конф. / под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2005. С. 29–42. Предыдущие версии статьи см.: Актуальные проблемы правоведения в современный период. Ч. 1 / под ред. В. Ф. Воловича. Томск, 1998. С. 3—10; Право и политика. М., 2005. № 4. С. 112–120. 10

<< 7 >> См.: Шаблинский И. Г. Пределы власти. Борьба за российскую конституционную реформу (1989–1995). М., 1997. С. 32–33.

<< 8 >> Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. М., 1995. Т. 1. С. 4.

<< 9 >> Там же. С. 5.

<< 10 >> Проект рабочей группы в составе: С. М. Шахрай (руководитель), Е. Б. Абросимова, Н. П. Азарова, И. А. Бунин, А. В. Маслов, Г. В. Минх, Р. Г. Орехов, А. Я. Слива, А. А. Тарасов (см.: Архив Президента Российской Федерации (далее – АП РФ). Ф. 92. Оп. 4. Д. 100. Л. 94—156).

<< 11 >> Этот проект предусматривал президентскую республику американского типа и отличался, по мнению специалистов, от других (в числе прочего) хорошей юридической техникой (см.: НГ 1993. 11 марта; Варламова Н. В. Конституционный процесс в России (1990–1993). М., 1998. С. 36.

<< 12 >> АП РФ. Ф. 92. Оп. 4. Д. 459. Л. 104–105.

<< 13 >> В информации Управления делопроизводства Администрации Президента Российской Федерации о регистрации участников Конституционного совещания на 16 часов отмечалось, что всего должно быть участников совещания – 765, за регистрировано – 586 (см.: АП РФ. Ф. 92. Оп. 4. Д. 461. Л. 127, 165).

<< 14 >> См. об этом: Митюков М. А. К истории создания Конституции РФ 1993 года // Актуальные проблемы правоведения в современный период. Ч. 1 / под ред. В. Ф. Воловича. Томск, 1998. С. 3—10.

<< 15 >> См.: Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 165.

<< 16 >> См.: Шейнис В. Л. Российская Конституция 1993 года в исторической ретроспективе // Новый исторический вестник. 2002. № 3 (8). С. 12–14.

<< 17 >> См.: Варламова Н. В. Указ. соч. С. 114–115.

<< 18 >> См.: Медушевский А. Н. Российская Конституция в мировом политическом процессе // Мир России: социология, этнология. 2003. Т. XII. № 3. С. 85.

<< 19 >> САПП РФ. 1993. № 23. Ст. 2105.

<< 20 >> Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 1. С. 139–466.

<< 21 >> С точки зрения количественного состава эти группы были не равны. В первой из них было 133 участника, во второй – 181 представитель и 206 экспертов, в третьей – 26, в четвертой – 178 и в последней – 47 представителей (см.: Информация о ходе работы в секциях Конституционного совещания 7 июня 1993 года, подготовленная Центром оперативной информации и Орготделом Администрации Президента Российской Федерации // АП РФ. Ф. 92. Оп. 4. Д. 461. Л. 2–9).

<< 22 >> САПП РФ. 1993. № 22. Ст. 2058.

<< 23 >> См.: Ильинский И. Согласие не за горами // Народный депутат. 1993. № 12. С. 10.

<< 24 >> Рассчитано по данным справочного тома: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. М., 1996. С. 3—79.

<< 25 >> См.: Медушевский А. Н. Российская модель конституционных преобразований в сравнительной перспективе // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2003. № 2 943). С. 162; Мишель Лесаж. Американская модель для России (беседу вел В. Дымарский) // РГ. 2003. 11 дек.

<< 26 >> Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Справочный том. М., 1996.

<< 27 >> АП РФ. Ф. 92. Оп. 4. Д. 462–463. Интересно отметить, что если в редакции проекта от 30 октября 1993 г. вторым разделом Конституции Российской Федерации еще значится Федеративный договор, то в последующей редакции вторым и последним разделом становится «Заключительные и переходные положения».

<< 28 >> Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. М., 1996. Т. 14. С. 3; АП РФ. Ф. 92. Оп. 4. Д. 456. Л. 192–215.

<< 29 >> АП РФ. Ф. 92. Оп. 4. Д. 457. Л. 5.

<< 30 >> САПП РФ. 1993. № 31. Ст. 2837.

<< 31 >> АП РФ. Ф. 92. Оп. 4. Д. 457. Л. 162–164.

<< 32 >> См., напр.: Тер-Овсепян В. С. Государство-образующая роль Конституции Российской Федерации // Философские науки. 2002. № 5. С. 52.

<< 33 >> Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 20. С. 475, 543: АП РФ. Ф. 92. Оп. 4. Л. 192–260.

<< 34 >> Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Ч. 7 / под ред. В. Ф. Воловича. Томск: Изд-во Том. ун-та, 2001. С. 3—18.

<< 35 >> См.: Сеньобос Ш. Политическая история современной Европы: Эволюция партий и политических учреждений 1814–1896. Ч. 2 / пер. с фр. СПб., 1897. С. 487–488.

<< 36 >> Stein L. von. Geschichte der Sozialen Bewegung in Frankreich von 1789 bis auf unsereTage. Bd.3. Lpz., 1850.

<< 37 >> Замечу, что слияние понятий «правовое» и «социальное» (чаще всего в идентичном значении – «социалистическое») государство до сих пор свойственно западной юридической литературе, где через слово «социальное» дается характеристика правовому государству. К этой позиции склоняются и многие российские исследователи (см.: Преемственность и новизна в государственно-правовом развитии России. М., 1996. С. 9—11).

<< 38 >> См: Валицкий А. Нравственность и право в теориях русских либералов конца XIX – начала XX в. // Вопросы философии. 1991. № 8. С. 28–30.

<< 39 >> Подробнее об этом см.: Ладыженский А. Основные тенденции новейших западноевропейских конституций // Право и жизнь. Кн. 3. М., 1922. С. 27–32.

<< 40 >> Подробнее см.: Милецкий В. П. Институциональные аспекты становления социального государства в России // Вестник Санкт-Петербургского университета. 1998. Сер. 6. Вып. 2 (№ 13). С. 45.

<< 41 >> См.: Преемственность и новизна в государственно-правовом развитии России / под ред. B. C. Нерсесянца. М., 1996. С. 11.

<< 42 >> См.: Македонская Ж. Х. Правовая природа Российской Федерации как социального государства: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1997. С. 5.

<< 43 >> См.: Hanesch W. Der Sozialstaat in der Globalisierrung // Aus politik und Zeitgesctiichte. B. 49 / 99. 3 Dezember 1999. S. 3—10.

<< 44 >> Цит. по кн.: Авакьяна С. А. Конституция России, природа, эволюция, современность. М., 1997. С. 307.

<< 45 >> См.: Там же. С. 390.

<< 46 >> См.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 1, 29 апр. – 4 июня 1993 г. М.: Юрид. лит.,1995. С. 144.

<< 47 >> См.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 2. 5, 7 июня 1993 г. М.: Юрид. лит., 1995. С. 171.

<< 48 >> Там же. С. 174–179. Позднее эксперт Н. А. Богданова вполне обоснованно констатировала, что хотя «в президентском проекте речь идет о рыночной, социально-ориентированной экономике» и «отдельной статьи о социальном государстве не выделяется», мы договорились, что «это положение… очень тоже абстрактно, но в общей фразе… в статье 10 собрана суть этого социального государства. Все остальное должно содержаться в гарантиях основных прав и свобод личности. Имеется в виду, естественно, социально-экономических» (см.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 5. 10 июня 1993 г. М.: Юрид. лит. С. 92).

<< 49 >> См.: Там же. С. 251–253.

<< 50 >> См.: Там же. С. 350–352.

<< 51 >> См.: Там же. С. 352–353, 362–363.

<< 52 >> См.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 6.3 11 июня 1993 г. М., 1995. С. 144–146.

<< 53 >> В окончательном тексте проекта Конституции Российской Федерации 1993 года. эта статья стала седьмой по счету.

<< 54 >> См.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 7. 13 июня 1993 г. М., 1995. С. 171.

<< 55 >> См.: Там же. Т. 8. 14 июня 1993 г. С. 92, 364–365.

<< 56 >> См.: Там же. Т. 12. 18, 19, 21 июня 1993 г. М.: Юрид. лит., 1996. С. 14–15.

<< 57 >> См.: Там же. С. 19–20.

<< 58 >> См.: Там же. Т. 15. 25, 26, 28 июня 1993 г. М., 1996. С. 399.

<< 59 >> См.: Там же. Т. 16. 29 июня – 9 июля 1993 г. М., 1996. С. 15–32, 197–199, 208, 362.

<< 60 >> См.: Там же. Т. 18. 8 —21 окт. 1993 г. М., 1996. С. 78–83.

<< 61 >> См.: Там же. Т. 19. 22, 23, 25–27 октября 1993 г. М., 1996. С. 4—10.

<< 62 >> См.: Там же. Т. 20. С. 548; Российские вести. 1993. 10 нояб.

<< 63 >> См.: Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1997–1998 / отв. ред. Т. Г. Морщакова. М.: Юристъ, 2000. С. 121–134, 145–149, 204–212, 272–278, 347–356; Там же. 1999. С. 181–204 и др.

<< 64 >> См.: Македонская Ж. Х. Указ. соч. Торлопов В. А. Социальное государство в России (анализ социально-политических аспектов): Автореф. дис… д-ра социол. наук. СПб., 1999. Андреев Е. М. Социальная функция демократического государства (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 1998. Шкитин А. В. Социальное государство: проблема формирования и ресурсы существования: Автореф. дис… канд. филос. наук. М., 1999. и др.

<< 65 >> См.: Проблемы социального государства: Избранная библиография по фондам Парламентской библиотеки. М.: Изд. Госдумы, 2000.

<< 66 >> См.: Чиркин В. Е. Реформа российской Конституции: этапы и проблемы // Общественные науки и современность. 2000. № 5. С. 57.

<< 67 >> См.: Македонская Ж. Х. Указ. соч. С. 5—12.

<< 68 >> Впервые опубликовано в: Актуальные проблемы конституционного и муниципального права. Сб. статей, посвященных 75-летию со дня рождения академика О. Е. Кутафина. / отв. ред. В. И. Фадеев. М.: Элит, 2012. С. 84–87.

<< 69 >> Собчак А. А., видимо, запамятовал, что у Федеративного договора есть еще одна сторона – органы федеральной государственной власти, минуя которые нельзя изменить Федеративного договора. Кроме того, следовало учесть и то, что распространяя на последний статус неотъемлемой части Конституции, тем самым он подчинялся и режиму, применяемому к изменениям Конституции.

<< 70 >> В основе настоящего очерка статьи, опубликованные в сборниках: Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Ч. 1. Том: Изд-во Том. ун-та, 1999. С. 3—12; Материалы круглого стола «5 лет Конституции Российской Федерации: по пути к федеральному и местному самоуправлению»: Тезисы выступлений. М.: Городец, 1999. С. 98—112; Конституционное развитие России: Межвуз. сб. научн. статей. Саратов: СГАП, 2000. Вып. 3. С. 26–34.

<< 71 >> См.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апр. – 10 нояб. 1993 г.: в 20 т. М.: 1995–1996 (далее по тексту в скобках даются ссылки на соответствующий том и его страницу этого издания).

<< 72 >> См.: статья 34 Конституции Союза Советских Социалистических Республик Европы и Азии. Проект народного депутата СССР, академика А. Д. Сахарова // Конституции Российской Федерации (альтернативные проекты). М., 1993. Т. II. С. 118–121.

<< 73 >> См.: САПП РФ. 1993. № 41. Ст. 3921.

<< 74 >> См.: Митюков М. А. О результатах работы комиссии по доработке проекта Конституции // Конституционное совещание. Т. 20. М.: 1996. С. 45–63. 46

<< 75 >> См.: Судьи в мантиях и судьи в пиджаках. Председатель Конституционного Суда Валерий Зорькин отвечает на вопросы журналиста Юрия Феофанова // Известия. 1993. 17 июня.

<< 76 >> См.: Морщакова Т. Г. Уязвимая неприкосновенность. // Эксперт. 2001. № 10. C.65.

<< 77 >> В последующем эта позиция была закреплена в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // БВС РФ. 1996. № 2.

<< 78 >> См.: ВСНД и ВС РФ. 1992. № 20. Ст. 1084.

<< 79 >> См.: Государственная Дума. Стенограмма заседания. Весенняя сессия. Т. 4. 6—27 апр. 1994 г. М.: Республика, 1995. С. 35—138; Т. 8. 8—24 июня 1994 г. М., 1995. С. 634–659.

<< 80 >> Однако принцип несменяемости судей был закреплен в Конституции РФ 1993 года (ст. 121 ч. 1) и в последующем для судей Конституционного суда он получил законодательное развитие по обсуждаемому на совещании третьему варианту.

<< 81 >> См.: «Деюре Александр Руцкой все еще вице-президент»: О событиях 3–5 октября 1993 года вспоминает бывший руководитель Администрации Президента РФ Сергей Филатов // Век. 2002. № 34 (501). С. 4.

<< 82 >> См.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Справочный том. М.: Юрид. лит., 1996. С. 81–99.

<< 83 >> Заместитель председателя КС РФ Н. В. Витрук полагал, что закон, предоставляющий каждому депутату право единолично выступать ходатаем, «способствует не только появлению скороспелых ходатайств, но и тому, что суд постоянно рискует оказаться в конституционной ловушке» (см.: Сегодня. 1993. 22 июня).

<< 84 >> Шестая сессия Верховного Совета Российской Федерации: Бюллетень № 32 совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей 20 мая 1993 года. Ч. 2. М.: Изд. ВС РФ, 1993. С. 42.

<< 85 >> Народный депутат, 1993. № 9. С. 52–56.

<< 86 >> Дата сдачи материала в набор.

<< 87 >> Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 20: 28 октября – 10 ноября 1993 г. 1996. С. 44–63.

<< 88 >> Публикуется по рукописи. Об этом совещании приведена краткая информация в «Российских вестях» (1993. 13 ноября. № 221. С. 2).

<< 89 >> Российские вести. 1993. 27 нояб. С. 1.

<< 90 >> Конституция как символ эпохи: в 2 т. / под ред. С. А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2004. Т 1. С. 20–34. Предыдущие версии этой статьи опубликованы в изданиях: Право и власть. М., 2001. С. 105–112; Государственная власть и права человека. Томск, 2001. С. 11–21; Конституционное развитие России. Вып. 4. Саратов, 2003. С. 30–39 и др.

<< 91 >> См.: Краснов М. А. Конституция не должна быть мемориалом // РГ. 2003. 22 марта.

<< 92 >> См.: Митюков М. А. Проблемы реализации демократического потенциала Конституции Российской Федерации // Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенствования. М., 1998. С. 47–50; Он же. Модернизация Конституции: необходимость или очередные иллюзии? // Российский конституционализм: проблемы и решения. М., 1999. С. 39–43; Он же. Поправки к Конституции: некоторые политико-юридические аспекты // Конституция как фактор социальных изменений: Сб. докладов. М., 1999. С. 77–84; Он же. Российская Конституция нуждается не в изменении, а в нормативном развитии и защите // Государство и право. 1999. № 4. С. 119–121.

<< 93 >> НГ. 1997. 9 сент.

<< 94 >> Некоторые авторы ведут речь о возможности в настоящее время «лишь модернизировать отдельные элементы» Конституции, имея в виду некоторые изменения и дополнения глав 3–6, касающихся федеративного устройства, перераспределения полномочий между институтами власти (см.: Балытников В., Иванов В. Конституционная модернизация: обновляя – сохранять, сохраняя – обновлять // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. № 2 (31). С. 116–121). Вполне обоснованно эти предложения характеризуются в литературе как «имитация реформы», которая может обернуться «непредсказуемыми последствиями» (Варламова Н. Конституционная модернизация: игра в термины, игра в реформу или игра с огнем? // Там же. С. 122–125).

<< 95 >> Laband P. Wandlungen der deutschen Reichsferfassung. 1895. S. 2; Еллинек Г. Изменения и преобразования конституции / пер. с нем.; Под ред. В. М. Устинова. СПб., 1907.С. 7.

<< 96 >> См.: Брайс Д. Американская республика. Ч. 1. Национальное правительство / пер. с англ. В. В. Неведанского. М., 1889. С. 436; Эсмен А. Общие основания конституционного права / пер. с фр. В. Дерюжинского. СПб., 1898. С. 338–339; пер. с 4-го фр. изд. И. О. Берг. СПб., 1909. С. 437–442.

<< 97 >> См.: Кистяковский Б А. Государственное право (общее и русское). Лекции, читанные в Московском коммерческом институте в 1908/1909 году // Кистяковский Б. А. Философия и социология права. СПб., 1998. С. 500–511; Ивановский В. В. Учебник государственного права. 3е изд. Каз., 1910. С. 157; Штейнберг А З. Конституционная жизнь и юридический метод // Журнал Министерства юстиции. 1912. № 3. С. 77—115; Тарановский Ф. В. Учебник энциклопедии права. Юрьев, 1915. С. 502–503; Понтович Э. Э. Развитие Конституции и учредительная власть. Общий очерк. Пг., 1918. С. 91; Котляревский С. А. СССР и союзные республики. 2-е изд. М.; Л., 1926. С. 125–141; Дябло В. К. Судебная охрана конституций в буржуазных государствах и в Союзе ССР. М., 1928. С. 26; Игнатьев В. И. Советский строй. Вып. 1. Возникновение и развитие Конституций Союза ССР. М.; Л., 1928. С. 55 и др.

<< 98 >> Тарановский Ф. В. Указ. соч. С. 508.

<< 99 >> См.: Белкин А. А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб., 1995. С. 42, 48. Еще ранее Ю. П. Урьяс, отдавая дань неизбежной в то время критике взглядов западногерманских конституционалистов, отмечал, что ими «подводится теоретическая база под «молчаливое преобразование» Конституции, подрывающее стабильность конституционного права» (Современное буржуазное государственное право. Критические очерки. Т. 1. Буржуазная наука государственного права / отв. ред. В. Л. Туманов. М., 1987. С. 112). Взгляды Ю. П. Урьяса и А. А. Белкина в исторической ретроспективе перекликаются с позицией И. Гурвича, который критиковал Верховный суд США за то, что он, «пользуясь оружием судебной интерпретации», «может, по своему усмотрению, вносить поправки в конституцию» (Государственный строй и политические партии в Западной Европе и Северо-Американских Соединенных Штатах. Т. 3 / под ред. Е. Смирнова. СПб., 1907. С. 162).

<< 100 >> Российская Конституция: взгляд из Италии (интервью главного редактора журнала с профессором М. Ганино) // Государство и право. 1999. № 6. С. 7; Кляйн Х. С. Юрисдикция Конституционного Суда // Государство и право. 1999. № 8. С. 113 (в изложении А. В. Кряжкова); Теоретические проблемы современного конституционализма (научно-практический семинар) // Государство и право. 1999. № 4. С. 119 (изложена позиция Т. Я. Хабриевой); Эбзеев Б. С. Толкование Конституции Российской Федерации // Конституционное право: Учебник / под ред. В. В. Лазарева. М., 1999. С. 121.

<< 101 >> См.: Шохин А., Ашаев Д. В России может смениться форма правления // НГ. 1999. 24 сент.

<< 102 >> Еще в 1923 г. Рейснер констатировал, что вопросы изменения Конституции РСФСР 1918 г., сосредоточенные целиком «в руках высшего советского органа, т. е. Всероссийского Съезда», постепенно без внесения поправок в Конституцию стали прерогативой ВЦИКа (см.: Рейснер М. А. Государство буржуазии и РСФСР. М.; Пг., 1923. С. 403–404). См. также: Кишкин С. Центральные органы РСФСР // Советское право. 1923. № 3. С. 125–141.

<< 103 >> См.: Мицкевич А. В. Различия законов СССР по их юридической силе // Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 10. М., 1967. С. 198.

<< 104 >> См.: Митюков М. А. О проекте закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Российской Федерации» // Седьмой съезд народных депутатов Российской Федерации. Бюл. 6. Заседание шестое (вечернее). 3 декабря 1992. Изд. Верховного Совета Российской Федерации. С. 3–7.

<< 105 >> Восьмой (внеочередной) Съезд народных депутатов Российской Федерации. Бюл. № 4. 11 марта 1993. Изд. Верховного Совета Российской Федерации. С. 18.

<< 106 >> См.: Дябло В. К. Развитие Конституции Союза ССР в процессе конституционной практики // Советское право. 1926. 3 (21). С. 40; Понтович Э. Э. О правах органов Союза и союзных республик в области законодательства // Право и жизнь. 1927. Книга пятая. С. 12–14.

<< 107 >> См.: Рейхель М. Союз Советских Социалистических Республик. Очерк конституционных взаимоотношений советских республик. Х., 1925. С. 98—100.

<< 108 >> См.: Дябло В. К. Указ. соч. С. 33–39.

<< 109 >> См.: Алексеев Н. Н. На пути к будущей России (советский строй и его политические возможности). Париж, 1927. С. 52.

<< 110 >> Становление основ общесоюзного законодательства / отв. ред. М. Г. Кириченко и И. С. Самощенко. М., 1972. С. 29–33.

<< 111 >> См.: Куприц Н. Я. Из истории науки советского государственного права. М., 1971. С. 138.

<< 112 >> См.: Гурвич Г. С. Об одном свойстве советской Конституции // власть Советов. 1923. № 4. С. 20–24.

<< 113 >> См.: Виноградов П. Г. Очерки по теории права. М., 1915. С. 88–89.

<< 114 >> См.: Лайтман В. И., Щербакова Н. В. Коллизии в конституционном законодательстве России и пути их устранения // Юридические записки Ярославского государственного университета им. П. Г. Демидова. Вып. 1. Ярославль, 1997. С. 53; Автономов А. С. Выступление на круглом столе Совета Федерации «О первом этапе конституционной реформы в Российской Федерации» 21 декабря 1999 г. // Одноименная брошюра. Вып. 10. М.: Изд. Совета Федерации, 1999. С. 59; Лапаева В. В. Конституционное правосудие как фактор стабильности конституционно-правовых отношений // Ежегодник российского права. 1999. М., 2000. С. 69.

<< 115 >> Бюллетень радиоинформационного агентства «Эфир дайджест». Проблемы и мнения. 1999. № 166. С. 13.

<< 116 >> Российское государство и право на рубеже тысячелетий (Всероссийская научная конференция) // Государство и право. 2000. № 7. С. 10.

<< 117 >> См.: Зайнашев Ю. 112-я, п. «д». Забытый уголок Конституции // МК. 1999. 14 авг.

<< 118 >> Среди складывающихся обычаев можно назвать право Совета Государственной Думы устанавливать приоритеты законодательной стратегии. Это, в частности, признавал Е. С. Строев в выступлении 21 декабря 1999 г. на круглом столе Совета Федерации «О первом этапе конституционной реформы в Российской Федерации». Обычаем становится и сужение полномочий исполняющего обязанности президента, исключение, например, его возможности обращаться с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию Российской Федерации (Выступление Президента Российской Федерации В. В. Путина с Посланием к Федеральному Собранию Российской Федерации // Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2000. С. 3).

<< 119 >> Еще Д. Брайс указывал троякого рода способы изменения Конституции дополнение, толкование и развитие права государственными властями и обычно – правовым путем (цит. по: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1903. С. 358).

<< 120 >> СЗ РФ. 2000. № 31. Ст. 3205; СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3330.

<< 121 >> См.: Сухова С. Горизонталь власти // Итоги. 2003. № 8. С. 12–13.

<< 122 >> См.: Евзеров Р. Я. Парламентаризм и разделение властей в современной России // Общественные науки и современность. 1999. № 1. С. 90.

<< 123 >> Статья 23 Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

<< 124 >> СЗ РФ. 1995. № 42. Ст. 3921.

<< 125 >> Государство и право. 1999. № 6. С. 8.

<< 126 >> СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

<< 127 >> Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 1 // Конституционное право. 2-е изд. СПб., 1910. С. 435.

<< 128 >> Практика Президиума ЦИК Союза ССР в области конституционного (общего и судебного) надзора: Сборник постановлений Президиума ЦИК СССР, 1 принятых в порядке осуществления конституционного надзора с 1924 по 1930 г. / под ред. П. А. Красикова. М., 1931. С. 4.

<< 129 >> Независимая газета. 2000. 31 мая.

<< 130 >> Витрук Н. В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятия, природа, юридическая сила и значение // Конституционное правосудие в посткоммунистических странах. Сб. докладов. М., 1999. С. 89.

<< 131 >> Эбзеев Б. С. Толкование Конституции Конституционным Судом Российской Федерации: теоретические и практические проблемы // Государство и право. 1998. № 5. С. 12.

<< 132 >> См.: Крылов Б. С. О некоторых решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 2. С. 44.

<< 133 >> Окуньков Л. А. Некоторые проблемы статуса полномочий Президента и практика Конституционного Суда // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 2. С. 58.

<< 134 >> СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409; 1997. № 51. Ст. 5877; и др.

<< 135 >> См.: Баглай М. В. Социальная природа и некоторые проблемы современного Российского государства // Вестник Российской академии наук. 2000. Т. 70. № 9. С. 776.

<< 136 >> СЗ РФ. 1995. № 45. Ст. 4408; № 49. Ст. 4867; СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 828; СЗ РФ. 1997. Ст. 5494; СЗ РФ. 1999. № 30. Ст. 3989.

<< 137 >> СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3424; СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2320; СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447; 15(99. № 51. Ст. 6364.

<< 138 >> Еллинек Г. Право современного государства. Т. 1. Общее учение о государстве. СПб., 1903. С. 358.

<< 139 >> Котляревский С. А. Конституционное государство. Опыт политико-морфологического обзора. СПб., 1907. С. 55.

<< 140 >> Столица. М., 1993. № 22. С. 6–7.

<< 141 >> Невское время. 1993. 19 мая. С. 1.

<< 142 >> Куранты. 1993. 2 июня.

<< 143 >> Радиоперехват: Политическая информация, сообщения, комментарии о ситуации в стране (по материалам агентства «Постфактум», 4 июня, 11.00).

<< 144 >> Российское обозрение: Бюллетень еженедельной информации «РИА Новости». 1993 г. 23 июня. № 25. С. 1–2.

<< 145 >> Вечерняя Москва. 1993. 29 июня.

<< 146 >> В моем избирательном округе на эту статью откликнулся журналист Виктор Гордеев краткой репликой под звучным названием: «Добили?» Привожу ее дословно: «С пятой (!) попытки Верховный Совет России проголосовал за смещение с должности председателя Комитета по законодательству Михаила Митюкова.

Данное решение удалось принять большинством всего лишь в два голоса. Один из голосов принадлежит бывшему демократу, депутату ВС Российской Федерации от Республики Хакасия Николаю Огородникову. Наше вам избирательное «спасибо», Николай Дмитриевич… Будьте уверены: в следующий раз мы за вас не проголосуем…» (См.: Южно-сибирский вестник. Абакан. 1993. 10 июля, № 27. С. 2).

<< 147 >> Российские вести. М., 1993. 30 июня. С. 2.

<< 148 >> Общая газета. 1993. 3–9 сент. № 7/9.

<< 149 >> Сегодня. М., 1993. 6 нояб. С. 2.

<< 150 >> МК. 1993. 10 ноября. С. 3.

<< 151 >> Извлечение из беседы М. А. Митюкова – заслуженного юриста Российской Федерации, профессора, председателя Комиссии законодательных предположений при Президенте РФ (1993–1994 гг.), и А. В. Безрукова – к. ю. н., доцента Сибирского юридического института МВД России (см.: Комиссия законодательных предположений при Президенте Российской Федерации (1993–1994 гг.) // Российский юридический журнал. 2011. № 4. С. 33–50.

<< 152 >> Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.): в 6 т. / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М., 2009. Т. 4: 1993 год. Кн. 3 (июль-дек. 1993 г.). С. 800.

<< 153 >> Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. М., 1996. Т. 20. С. 45–63.

<< 154 >> Как известно, «последние штрихи» внес сам Б. Н. Ельцин 8 ноября 1993 г. в 15 ч 15 мин (Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. М., 1996. Т. 20. С. 473–543).

<< 155 >> Митюков М. А. Конституционная комиссия: штрихи к ее истории // Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.): в 6 т. / под общ. ред. О. Г. Румянцева. М., 2010. Т. 6: Дополнительные, мемуарные, справочные материалы. С. 895–897.

<< 156 >> Там же. С. 897–898.

<< 157 >> Там же. Т. 4. Кн. 3. М., 2009. С. 878–880.

<< 158 >> АП РФ. Ф. 92. Оп. 4. Д. 456. Л. 162–164.

<< 159 >> Об этом см.: Интервью М. А. Митюкова // Коммерсантъ-Daily. 1993. 8 дек. С. 3.

<< 160 >> Личный архив М. А. Митюкова.

<< 161 >> Публикуется по: И. Марино. Президент и Основной закон России. Отцы-основатели Конституции: правовые позиции. М.: Алми, 2006. С. 110–122.

<< 162 >> Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 1. С. 30–44.

<< 163 >> Стенограмма подготовлена к публикации и предоставлена редакции к. ю. н., доцентом кафедры конституционного права Российской академии правосудия О. Н. Кряжковой.

<< 164 >> Этот материал лишь частично опубликован в сб.: Актуальные проблемы конституционного и муниципального права. Сб. статей, посвященных 75летию со дня рождения академика О. Е. Кутафина / отв. ред. В. И. Фадеев. М.: Элит, 2012. С. 59–90.

<< 165 >> В 1993 году автор был народным депутатом России, членом Совета Республики, председателем Комитета по законодательству – членом Президиума Верховного Совета РФ и одновременно членом Конституционной комиссии и участником Конституционного совещания.

<< 166 >> Крылов Б. С., Окуньков Л. А. Народовластию подрезают крылья / Записал В. Шапка // Парламентская неделя: Инф. бюл. М.: Парламентская пресс-служба ВС РФ, 1993 № 11 (63).С. 13–14. 186

<< 167 >> Текст заявления изложен в «Российской газете» (1993.14 мая. № 91. С. 1).

<< 168 >> См.: Никитинский Л. Конституция Президента не является «президентской» // Известия. 1993. 14 мая, № 89. С. 5.

<< 169 >> Это интервью под названием «Центризм, ведущий к берегу» опубликовано в газете «Федерация» 25 мая 1993 г.

<< 170 >> Кутафин О. Е. Конституционное противостояние – путь в никуда // Возрождение. 1993. № 1(3). С. 4–5.

<< 171 >> Ежедневные новости агентства «Постфактум». 21 мая, 11.00. С. 8–9.

<< 172 >> Это заявление было подписано Н. Рябовым, А. Починком, С. Степашиным, Е. Амбарцумовым, С. Ковалевым, А. Адровым, В. Подопригорой, А. Аслахановым (согласовано по телефону) и мною. Но затем мне позвонил А. А. Аслаханов и попросил снять его подпись, объяснив, «что ты должен понять, по какой причине».

Привожу текст этого заявления.

«Председателю Верховного Совета Российской Федерации

Р. И. Хасбулатову

Мы, члены Президиума Верховного Совета Российской Федерации, обеспокоенные усугубляющимся политическим, экономическим и конституционным кризисом в стране, нарастающими разногласиями в руководстве Верховного Совета, считаем необходимым сделать следующее заявление:

Президиум Верховного Совета, особенно после референдума, утратил политическую инициативу и неадекватно реагирует на складывающуюся в стране ситуацию.

До сих пор Верховный Совет не имеет ясной и понятной позиции, учитывающей в том числе и результаты Референдума. Тактика, основанная на принципе «ничего не произошло», объективно отодвигает Верховный Совет на обочину политической жизни.

С нашей точки зрения это происходит во многом вследствие того, что Президиум Верховного Совета, по сути, перестал быть коллегиальным органом, а слабые ростки парламентаризма душатся авторитарным стилем, взятым на вооружение его Председателем. В Верховном Совете формируется дух отношений по принципу личной преданности, ничего общего не имеющим с действительными основами парламентаризма. В результате авторитет Верховного Совета и Съезда народных депутатов в стране падает. Вместо взвешенных, коллективно выработанных и конструктивных решений, звучат конфронтационные, противоречащие друг другу заявления Председателя Верховного Совета, обостряющие противостояние исполнительной и законодательной властей, дискредитирующие Верховный Совет и вносящие раскол в общество. Важные политические и организационные решения принимаются зачастую без обсуждения не только на Верховном Совете, но и на Президиуме Верховного Совета.

Постоянно нарушаются элементарные этические нормы в отношениях руководителя к народным депутатам. Работой аппарата, кадровыми перемещениями в Верховном Совете и финансовыми вопросами фактически распоряжается единолично Председатель Верховного Совета. Президиум Верховного Совета не только отстранен от этой деятельности, но и не имеет об этом часто информации. Эти и многие другие негативные моменты практически привели к значительному снижению эффективности работы Верховного Совета и его Президиума и, как следствие, объективно содействуют принижению института представительных органов власти в Российской Федерации.

Считаем необходимым в ближайшее время выработать конструктивную позицию Верховного Совета по отношению к реально идущему конституционному процессу, и участию в нем народных депутатов.

Вносим предложение провести обсуждение этих вопросов на заседании Президиума Верховного Совета Российской Федерации».

Голосами шести подписантов в качестве поправки в это заявление предпоследним абзацем внесено: «Конфронтационные события последних дней только подтвердили наш подход. Вместе с тем считаем обязательным, чтобы на Конституционном совещании была представлена возможность высказать свое мнение представителям разных институтов и политических взглядов и чтобы отработанный проект Конституции предусматривал систему разделения властей».

(Заметки на копиях заявления)

<< 173 >> В прессе иногда ошибочно этот документ именовали обращением группы членов Президиума Верховного Совета, хотя в числе «подписантов» были и депутаты, не являвшиеся таковыми (см.: Родин И. Члены ВС России поддерживают Конституционное совещание // Независимая газета. 1993. 4 июня. № 103. С. 2; Группа членов Президиума ВС – за единый проект // Российские вести. 1993. 5 июня. № 107. С. 2). Прим. авт.

<< 174 >> Текст этого обращения воспроизведен без указания фамилий депутатов в кн.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.). Т. 4. Кн. вторая. М., 2008. С. 496–497. Прим. авт.

<< 175 >> Там же. С. 444–445. Прим. авт.

<< 176 >> См. раздел «Документы и иные материалы».

<< 177 >> Об этом см.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 10. М.: Юрид. лит., 1995. С. 4—14.

<< 178 >> Об этом см.: Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. Том 10. М.: Юрид. лит., 1995. С. 305–311. Текст самого заявления опубликован в «Федерации» (19 июня, № 67, С. 2). Прим. авт.

<< 179 >> См.: Новый взгляд: частная еженедельная газета. 1993. № 25 (76). С. 2.

<< 180 >> Об этом см.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. М., 1996. Т. 13. С. 221.

<< 181 >> Е. Трегубова воспроизвела интервью со мной в своей статье «Разобравшись с радикалами, парламент взялся за лояльных», опубликованной на другой день в газете «Сегодня».

<< 182 >> Цит. по: Совещание-семинар председателей постоянных комиссий (комитетов) Верховных Советов республик в составе Российской Федерации, Советов на родных депутатов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга по вопросам работы Советов народных депутатов (местного самоуправления). Москва, 29 июня. Стенограф. отчет. Изд. РФ. С. 21.

<< 183 >> См.: Чугаев С. Затягивание конституционного процесса может привести к отставке правительства // Известия. 1993. 29 июня, № 119. С. 4.

<< 184 >> См.: Харичев И. Обретет ли Россия новую Конституцию // Российские вести. 1993. 3 июля, № 126. С. 2.

<< 185 >> См.: Троицкий Н. Основной закон России готов к употреблению // Мегаполис-Экспресс. 1993. 7 июля, № 23. С. 16.

<< 186 >> Агафонов В. А. в то время заместитель председателя Верховного Совета РФ. Прим. авт.

<< 187 >> См.: Российские вести. 1993. 20 июля, № 137. С. 1.

<< 188 >> Там же. С. 2.

<< 189 >> См.: Троицкий Н. Броуновское движение в России // Мегаполис-Экспресс. 1993. 21 июля, № 28. С. 19.

<< 190 >> См.: Геворкян Н. Юрий Батурин: путешествие от Горбачева к Ельцину // Московские новости. 1993. 8 авг., № 32. С. 8–9; Михальская Н., Орлов В. Команда Президента: невидимки // Там же. 256

<< 191 >> См.: Умнова И. Блеск и нищета суверенитетов // РГ. 1993. 26 авг. С. 3.

<< 192 >> См.: Черный Э. Аппетит у «пугала» безмерен // Куранты. 1993. 27 авг., № 162. С. 4.

<< 193 >> См.: Мегаполис-Экспресс.1993. 1 сент., № 34.

<< 194 >> См.: Емельянов А. Верховный Совет – вчерашний день России // Российские вести. 1993. 4 сент., № 171. С. 2.

<< 195 >> См.: Распоряжение Президента Российской Федерации от 24 сентября 1993 г. № 659-рп «Об образовании Общественной палаты Конституционного совещания» // САПП РФ. М., 1993. № 39. Ст. 3674. Прим. ред. 260.

<< 196 >> Стенограмма этого заседания опубликована в: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. 29 апр. – 10 нояб. 1993 г. Т. 18. М.: Юрид. лит., 1996. С. 81—143.

<< 197 >> Эта неточность впоследствии породила серьезный конституционный спор, разрешенный Конституционным Судом РФ. Прим авт.

<< 198 >> Стенограмму этого заседания см.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 18. С. 144–216. Прим авт.

<< 199 >> См. раздел «Документы и иные материалы».

<< 200 >> Стенограмму о заседании 26 окт. см.: Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 19. М.: Юрид. лит., 1996. С. 305–393.

<< 201 >> См.: Распоряжение Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 25 окт. 1993 г. № 1909-р «О первом заместителе министра юстиции Российской Федерации» // СФПП РФ. 1993. № 44. Ст. 4321. Прим. авт.

<< 202 >> Стенограмму о вечернем заседании 27 окт. см.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 19. М.: Юрид. лит., 1996. С. 430–462.

<< 203 >> Стенограмму утреннего заседания 28 окт. см.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 20. М.: Юрид. лит., 1996. С. 3—43.

<< 204 >> Стенограмму вечернего заседания 28 окт. см.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 20. М.: Юрид. лит., 1996. С. 105–153. Прим. авт.

<< 205 >> Стенограмму утреннего заседания 28 окт. см.: Конституционное совещание: Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 20. М.: Юрид. лит., 1996. С. 154–196. Прим. авт.

<< 206 >> Стенограмму вечернего заседания 28 октября см.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Т. 20. М.: Юрид. лит., 1996. С. 196–228. Прим. авт.

<< 207 >> Подробнее об этой встрече см.: Бужкевич М. Россия выбирает федерализм // Деловой мир. 1993. 5 нояб., № 220 (786). С. 1; Волков Д. Президент и автономии согласовывают проект Конституции // Сегодня. 1993. 4 нояб., № 74. С. 1; Батыршин Р. У Бориса Ельцина аллергия на суверенитет республик // НГ. 1993. С. 3.

<< 208 >> Об этом см.: Сегодня. 1993. 6 нояб., № 75. С. 2.

<< 209 >> АП РФ. Ф. 92. Оп. 4. Д. 456. Л. 162–164.

<< 210 >> Личный архив автора.

<< 211 >> Один из документов, прилагаемых к Информации Организационного отдела, представленной 20 мая 1993 г. Заместителю Председателя Верховного Совета Российской Федерации В. А. Агафонову. В левом верхнем углу оригинала документа резолюция: «Ознакомить членов ВС РФ. В. Агафонов. 20.05.»

<< 212 >> Вечером 1 июня 1993 г. получил весьма пространную правительственную телеграмму, в которой сообщалось, что «27–28 мая состоялось собрание народных депутатов РФ, на котором было выработано отношение к Конституционному совещанию, созываемому Президентом Российской Федерации, и механизму принятия новой Конституции. Собранием выработан текст заявления, которое открыто для подписания…». Телеграмму подписал председатель собрания С. Н. Иванов, призвав в течение трех дней высказать свое отношение к заявлению.

<< 213 >> Архив Фонда конституционных реформ.

<< 214 >> Личный архив автора. Факсограмма.

<< 215 >> Личный архив автора. Ксерокопия.

<< 216 >> Не приводятся.

<< 217 >> Извлечение из одноименного информационного бюллетеня (М., Кремль, июнь, 1993).

<< 218 >> Личный архив М. А. Митюкова. Копия с оригинала. Заявление оформлено на гербовом бланке «Народный депутат Российской Федерации 1990–1995» и написано от руки.

<< 219 >> Документ опубликован в: Конституционное совещание: Инф. бюлл. М., 1993. № 1. С. 72–73. Прим. авт.

<< 220 >> Письмо Президента Российской Федерации от 23 июня 1993 г. № Пр-1006 // Личный архив автора.

<< 221 >> Постановление подписано Председателем Верховного Совета Республики Хакасия В. Н. Штыгашевым и Председателем Совета Министров РХ Е. А. Смирновым и скреплено печатями соответствующих органов.

<< 222 >> Архив Конституционного Суда РФ. 1993. Д. 15. Т. 11.

<< 223 >> Стенограмма совещания у Секретаря Конституционного Суда РФ Ю. Д. Рудкина 14 окт. 1993 г. Приложение // Архив Конституционного Суда РФ. 1993 г. Д. 16. Т. 1. Л. 71–74.

<< 224 >> Архив Конституционного Суда РФ. 1993. Д. 16. Т. 1. Л. 97—121.

<< 225 >> Подготовлен сотрудником Конституционного Суда РФ, д. ю. н. В. К. Собакиным.

<< 226 >> Подготовлена сотрудником Конституционного Суда РФ, к. ю. н. Х. Б. Шейниным.

<< 227 >> Материал к докладу председателя Комиссии законодательных предположений при Президенте Российской Федерации в Государственной палате Конституционного совещания 28 окт. 1993 г. Прим. авт.

<< 228 >> Материал к докладу председателя Комиссии законодательных предположений при Президенте Российской Федерации в Государственной палате Конституционного совещания 28 окт. 1993 г. Прим. авт.

<< 229 >> Справка представлена рабочей группой 29 окт. в 11 час.

<< 230 >> Принципиальные поправки.

<< 231 >> Редакционные поправки.

<< 232 >> Личный архив автора.

Table of Contents

М. A. Митюков Конституционное совещание 1993 года: рождение Конституции России Cтатьи, выступления, интервью, документы, дневниковые и блокнотные записи (1993–2012)

ПРЕДИСЛОВИЕ

I. СТАТЬИ И ВЫСТУПЛЕНИЯ

II. ИНТЕРВЬЮ, БЕСЕДЫ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ

III. ИЗ ДНЕВНИКОВ КОНСТИТУЦИОНАЛИСТА164

IV. ДОКУМЕНТЫ И ИНЫЕ МАТЕРИАЛЫ

Об авторе

Примечания