Annotation

Учебное пособие «Избирательное право и процесс в Российской Федерации» предназначено для изучения тем курса избирательного права в высших учебных заведениях, прежде всего в юридических институтах и на юридических факультетах. В книге освещаются институты избирательного права и избирательного процесса, рассматриваются спорные с точки зрения правовой доктрины научно-практические проблемы. Изучение избирательного права необходимо с профессиональной точки зрения для юристов, управленцев, политологов, историков, представителей многих других специальностей, а с точки зрения необходимости повышения уровня политической и правовой культуры – для всех граждан нашей страны. В целях полноты изучения избирательного права и избирательного процесса, организации самообразования, проверки и самопроверки знаний в учебном пособии представлены программа курса, учебно-методические рекомендации по основным темам, вопросы и задания для самоконтроля знаний, подробный список источников и литературы. Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических и других обществоведческих вузов и факультетов и всех тех, кто интересуется вопросами российского избирательного права и процесса.

- И. А. Алексеев, Д. С. Белявский, А. А. Свистунов, М. С. Трофимов, М. И. Цапко

- Информация о книге

- ВВЕДЕНИЕ

- НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ И ЛИТЕРАТУРА

- Тема 1

- 1. Понятие и значение избирательного права

- 2. Принципы избирательного права

- 3. Система избирательного права

- Дополнительная литература

- Тема 2

- 1. Понятие, структура и виды избирательных правоотношений

- 2. Содержание избирательного правоотношения

- Тема 3

- 1. Mеждународные и федеральные источники избирательного права

- 2. Акты субъектов Российской Федерации – источники избирательного права

- 3. Муниципальные правовые акты – источники избирательного права в Российской Федерации

- Дополнительная литература

- Тема 4

- 1. Дореволюционный период развития

- 2. Советский период развития

- 3. Современный период развития

- Дополнительная литература

- Тема 5

- 1. Понятие избирательной системы

- 2. Мажоритарные пропорциональные системы

- 3. Пропорциональные избирательные системы

- 4. Смешанные избирательные системы

- Дополнительная литература

- Тема 6

- 1. Понятие и признаки избирателя в российском избирательном праве

- 2. Права и гарантии реализации прав избирателей по российскому законодательству

- Дополнительная литература

- Тема 7

- 1. Понятие и виды кандидатов и их представителей в избирательном праве России

- 2. Права, обязанности, гарантии и ответственность кандидатов и их полномочных представителей по законодательству России

- Дополнительная литература

- Тема 8

- 1. Понятие избирательного объединения в избирательном праве России

- 2. Права, обязанности, гарантии и ответственность избирательных объединений

- Дополнительная литература

- Тема 9. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ: СИСТЕМА, СТАТУС, КОМПЕТЕНЦИЯ, ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ И ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ

- 1. Система избирательных комиссий в Российской Федерации

- 2. Статус избирательных комиссий

- 3. Компетенция избирательных комиссий

- 4. Порядок формирования избирательных комиссий и организация их деятельности

- Дополнительная литература

- Тема 10

- 1. Понятие института наблюдателей в избирательном праве России

- 2. Виды и статус наблюдателей на выборах в России

- 3. Полномочия наблюдателей на выборах в России

- Дополнительная литература

- Тема 11

- Дополнительная литература

- Тема 12

- Тема 13

- Тема 14

- Дополнительная литература

- Тема 15

- 1. Понятие предвыборной агитации и информирования избирателей

- 2. Формы информирования и предвыборной агитации

- Тема 16

- 1. Голосование

- 2. Определение результатов выборов

- Дополнительная литература

- Тема 17

- 1. Понятие и правовое содержание избирательных споров

- 2. Разрешение избирательных споров

- Тема 18

- Тема 19

- 1. Референдум в системе народовластия: понятие, принципы и виды референдумов в Российской Федерации

- 2. Российское законодательство о референдумах

- 3. Основные категории референдумного права и процесса

- 4. Основные стадии референдумного процесса

- Тема 20

- Тема 21

- УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС ПО ДИСЦИПЛИНЕ «ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС»

- I. Организационно-методический раздел

- II. СОДЕРЖАНИЕ КУРСА

- III. УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИЗУЧЕНИЯ ДИСЦИПЛИНЫ

- ПРИМЕЧАНИЯ

И. А. Алексеев, Д. С. Белявский, А. А. Свистунов, М. С. Трофимов, М. И. Цапко

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Учебное пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.8

ББК 67.400.5

И32

Авторы:

И. А. Алексеев, канд. юрид. наук, доцент, профессор кафедры конституционного и международного права ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет»;

Д. С. Белявский, канд. юрид. наук, доцент, заведующий Юридической клиникой Юридического института ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет», доцент кафедры конституционного и международного права ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет»;

А. А. Свистунов, канд. юрид. наук, доцент, председатель Правления Ассоциации юридического образования ФГО ВПО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина»;

М. С. Трофимов, канд. юрид. наук, доцент, заместитель директора по научной работе Юридического института ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет», доцент кафедры административного и финансового права ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет»;

М. И. Цапко, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права ФГАОУ ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет».

Учебное пособие «Избирательное право и процесс в Российской Федерации» предназначено для изучения тем курса избирательного права в высших учебных заведениях, прежде всего в юридических институтах и на юридических факультетах. В книге освещаются институты избирательного права и избирательного процесса, рассматриваются спорные с точки зрения правовой доктрины научно-практические проблемы.

Изучение избирательного права необходимо с профессиональной точки зрения для юристов, управленцев, политологов, историков, представителей многих других специальностей, а с точки зрения необходимости повышения уровня политической и правовой культуры – для всех граждан нашей страны.

В целях полноты изучения избирательного права и избирательного процесса, организации самообразования, проверки и самопроверки знаний в учебном пособии представлены программа курса, учебно-методические рекомендации по основным темам, вопросы и задания для самоконтроля знаний, подробный список источников и литературы.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических и других обществоведческих вузов и факультетов и всех тех, кто интересуется вопросами российского избирательного права и процесса.

УДК 342.8

ББК 67.400.5

© Коллектив авторов, 2014

© ООО «Проспект», 2014

ВВЕДЕНИЕ

Данное учебное пособие предназначено для изучения тем курса избирательного права в высших учебных заведениях. Избирательное право – одна из важнейших подотраслей (институтов) конституционного права Российской Федерации. Муниципальные выборы также регулируются нормами отрасли муниципального права и изучаются наукой с одноименным отрасли названием.

В общем виде избирательное право можно охарактеризовать как совокупность правовых норм, регламентирующих организацию и проведение выборов в России. Изучение избирательного права необходимо с профессиональной точки зрения для юристов, управленцев, политологов, историков, представителей многих других специальностей, а с точки зрения необходимости повышения уровня политической и правовой культуры – для всех граждан нашей страны.

Нельзя не отметить, что избирательное право – это очень бурно и динамично развивающийся в России институт, поэтому требуется постоянно следить за изменениями в законодательстве, других правовых актах, которые регламентируют организацию и проведение выборов, а также в правоприменительной и политической практике. В любом случае, необходимые знания и навыки относительно любой правовой отрасли и института невозможно получить без самостоятельного изучения соответствующих нормативно-правовых актов, судебных решения и т. д. Поэтому при изучении избирательного права необходимо обращаться к положениям Конституции РФ, международных актов, федеральных законов и законов субъектов РФ, являющихся источниками избирательного права и т. д.

В целях полноты изучения избирательного права и проверки и самопроверки знаний изучающих данный правовой институт, в пособии имеется общий список источников и литературы (предназначается для всех тем).

НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ И ЛИТЕРАТУРА

1. Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.

2. Всеобщая декларация прав человека (принята на Третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.).

3. Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.).

4. Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS № 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.).

5. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

6. Авакьян С. А. Конституционное право России: в 2 т. М., 2006.

7. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2007.

8. Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Конституционное право России. М., 2005.

9. Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право. М., 2008 // СПС «Гарант».

10. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / отв. ред. А. В. Иванченко, 1999.

11. Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2007.

12. Кокотов А. Н. Конституционное право России: курс лекций. М.: Проспект, 2007.

13. Конституции зарубежных государств / сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В. В. Маклаков. М., 2006.

14. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / рук. авт. колл. и отв. ред. Б. А. Страшун. М., 2005.

15. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть / рук. авт. колл. и отв. ред. Б. А. Страшун. М., 2005.

16. Конституционное право России / под ред. Г. Н. Комковой. М., 2005.

17. Конституционное право России: 2 т. / под ред. И. В. Мухачева. Ставрополь, 2007.

18. Конюхова И. А. Конституционное право Российской Федерации. Общая часть: курс лекций. М., 2006.

19. Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М., 2006.

20. Местное самоуправление и муниципальное управление / под ред. А. С. Прудникова, Д. С. Белявского. М., 2009.

21. Муниципальное право России / под ред. А. С. Прудникова, И. А. Алексеева. М., 2009.

Тема 1

ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО: ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, МЕТОД, ПРИНЦИПЫ И СИСТЕМА. ВЫБОРЫ В СИСТЕМЕ НАРОДОВЛАСТИЯ

1. Понятие и значение избирательного права

Избирательное право – достаточно сложное политико-правовое понятие, достаточно неоднозначно трактуемое в науке и практике.

Особенностью русскоязычной юридической лексики является наличие у понятия «право» всегда как минимум двух основных смыслов: 1) «объективного» – как одного из видов регуляторов общественных отношений – совокупности правил поведения, определенным образом формализованных и подкрепленных силой государственного принуждения; 2) «субъективного» – индивидуальной возможности субъекта общественного отношения действовать по своему усмотрению (в определенных рамках).

Эта особенность касается и понятия «избирательное право». При большом количестве существующих в общественных науках определений оно используется в двух основных смыслах.

1. В первом смысле – как объективное избирательное право – это один из важнейших институтов (подотраслей) российского конституционного права, представляющий собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с организацией и проведением выборов в Российской Федерации на основе комплексного метода правового регулирования (сочетание императивного, диспозитивного методов и метода правового гарантирования)[1].

Однако поскольку избирательное право является институтом конституционного права, преобладает использование императивного метода.

Для правильного понимания данного определения и предмета избирательного права необходимо, естественно, прояснить и понятие выборов. В соответствии с определением, закрепленным в п. 9 ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ[2] «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», выборы – форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица (в соответствии с российским избирательным и муниципальным законодательством в муниципальных выборах может участвовать строго определенная категория иностранных граждан, о чем подробнее будет сказано при рассмотрении правого статуса избирателя).

Вообще «выборы» не менее дискуссионное понятие, нежели «избирательное право». Так, например, известный французский ученый М. Прело понятием «выборы» обозначал состязание юридически квалифицируемых воль с целью провести назначение[3].

В любом случае выборы отличаются от референдума, который в законодательстве РФ определяется как «форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме» (та же категория иностранных граждан, которая может участвовать в муниципальных выборах, может участвовать и в местном референдуме). Таким образом, избирательное право и референдумное право – хотя и близкие, и тесно связанные понятия, однако не совпадающие полностью по смыслу и содержанию[4].

В этой же связи выборы следует отличать от иных форм непосредственной демократии – отзыва выборных должностных лиц, собраний, митингов и т. д.

2. Во втором смысле – как субъективное избирательное право – это право граждан Российской Федерации:

а) избирать (активное избирательное право) в органы государственной власти и местного самоуправления и

б) быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (пассивное избирательное право).

В этом смысле избирательное право – это свобода действий отдельного гражданина в определенных законом рамках при участии в выборах (выше уже говорилось о том, что для некоторых иностранцев в законодательстве делается исключение в отношении возможности участвовать в муниципальных выборах). Избирательное право относится к числу политических конституционных прав российских граждан.

Необходимо подчеркнуть, что в отличие от ряда государств (Бельгия, Люксембург, Австрия, Греция, Турция, Бразилия, Венесуэла, Австралия и т. д.) в России участие в выборах является именно правом, а не обязанностью гражданина, т. е. за неучастие в выборах на него не налагаются санкции юридического характера. Разные специалисты неоднозначно оценивают этот факт, так как свобода участия или неучастия в выборах может повлечь такое негативное явление, как абсентеизм – равнодушное или отрицательное отношение избирателей к политическому процессу вообще и в том числе выборам.

Между тем, как отмечают Ю. А. Веденеев и В. И. Лысенко, «социальная ценность выборов в том и состоит, что они являются одним из существенных моментов политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающим его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими объединениями возможностью быть субъектами политической власти»[5].

К этому можно добавить, что выборы должны выступать механизмом обеспечения обратной связи между народом и органами публичной власти (государственными органами и органами местного самоуправления), т. е. управляющий импульс идет не только от властных органов к гражданам, но и в обратном направлении. Также выборы оформляют политическую ответственность выборных должностных лиц и органов перед избирателями – те из них, кто действовал неэффективно и не выполнил своих предвыборных обещаний, могут быть не переизбраны на очередной срок.

Нельзя не отметить и значение выборов как самого легитимного из способов формирования персонального состава должностей и публично-властных органов.

С другой стороны, некоторые ученые (особенно политологи, философы и социологи) начинают отмечать некоторый кризис реализации демократических институтов, например, в западных странах выражающийся в их некоторой театрализации, вышеупомянутом абсентеизме и т. д.[6] Однако это не означает отрицания ценности самого института выборов и избирательного права. Возможно, выход следует искать на путях обновления теории и адекватной оптимизации избирательного законодательства.

2. Принципы избирательного права

Принципы избирательного права – это его основополагающие начала. Существуют самые разные подходы к пониманию и классификации принципов избирательного права[7], однако в учебных целях следует обратить внимание прежде всего на принципы избирательного права, признанные в качестве таковых в нормативных-правовых актах РФ.

С этой точки зрения принципы избирательного права следует разделить на основные (конституционные) и легальные (закрепленные в законодательстве – важнейшее значение в этом отношении имеет Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Основные (конституционные) принципы избирательного права – это знаменитая «четыреххвостка» – всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании.

Следует оговориться, что в Конституции России данные принципы закреплены только применительно к выборам Президента РФ, на остальные виды выборов их действие распространено федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Нельзя отрицать значение и остальных принципов избирательного права, которые закреплены в указанном законе, их тоже можно вывести из смысла положений российской Конституции в опосредованной форме. Однако вышеперечисленные четыре принципа являются самыми важными.

1. Принцип всеобщности избирательного права означает, что избирательным правом наделяется как можно большее число граждан государства. Устанавливаемые ограничения должны быть минимальными и разумно обоснованными. Гражданин РФ имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

В соответствии со ст. 32 и 60 Конституции РФ устанавливаются следующие требования к избирателю (лицу, обладающему активным избирательным правом):

– наличие российского гражданства (существует одно исключение, о котором подробнее ниже);

– возраст не менее 18 лет (этого возраста гражданин должен достигнуть хотя бы в день голосования);

– дееспособность (отсутствие признания судом недееспособным);

– гражданин не должен содержаться в местах лишения свободы по приговору суда.

Следует также отметить, что свое активное избирательное право гражданин реализует, как правило, в избирательном округе, в пределах которого расположено его место жительства.

К кандидатам на выборные должности (лицам, обладающим пассивным избирательным правом на соответствующих выборах) предъявляются дополнительные требования по сравнению с избирателями. Это связано с необходимостью обеспечения отбора наиболее достойных и компетентных лиц и т. д.

Требования к кандидатам можно разделить на общие (применяющиеся на всех видах выборов) и специальные (применяемые на отдельных видах выборов). При этом нельзя не отметить, что дополнительно к требованиям, установленным Конституцией РФ, довольно широкий их набор предусматривает федеральное избирательное законодательство.

Общие требования:

– наличие активного избирательного права;

не имеют права быть избранными граждане РФ:

– имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации;

– осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

– осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

– подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 («Пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики») и 20.29 («Производство и распространение экстремистских материалов») Кодекса РФ об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

– в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п. 1 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», либо совершения действий, предусмотренных подп. «ж» п. 7 и подп. «ж» п. 8 ст. 76 этого же Федерального закона (конституционно-правовые нарушения экстремистской направленности), если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы;

– при наличии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности, в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока.

Специальные требования:

– возраст старше 18 лет – например, на выборах депутатов Государственной Думы РФ – 21 год, на выборах Президента РФ – 35 лет;

– требования к продолжительности и сроку проживания на определенной территории – могут устанавливаться только Конституцией РФ. В ч. 2 ст. 81 Конституции предусматривается, что Президентом РФ может быть избран гражданин, постоянно проживающий в России не менее 10 лет;

– запрет занимать выборную должность более определенного количества сроков подряд. Например, одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд (ч. 3 ст. 81 Конституции РФ);

– запрет совмещения некоторых выборных должностей с некоторыми другими должностями и видами деятельности (предусматриваются Конституцией РФ и федеральным избирательным законодательством).

2. Принцип равного избирательного права означает, что граждане Российской Федерации участвуют в выборах на равных основаниях. Например, избиратели имеют на выборах равное число голосов (в том числе более одного – при проведении выборов по смешанной избирательной системе, по многомандатным округам и т. д.).

3. Принцип прямого избирательного права предполагает, что граждане Российской Федерации голосуют на выборах соответственно за кандидатов (списки кандидатов), а в случаях, предусмотренных законом, – за или против кандидата непосредственно.

Данный принцип означает, что российское законодательство не предполагает проведения так называемых косвенных выборов, которые применяются в некоторых других странах (например, на выборах Президента США). При косвенных выборах результаты волеизъявления избирателей влияют на состав коллегии выборщиков, которые уже голосуют за того или иного кандидата непосредственно. На то, что выборы по российскому законодательству могут быть только прямыми, указывает и определение данного понятия, цитировавшееся выше.

4. Принцип тайного голосования означает, что голосование на выборах является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина. В принципе существует и голосование открытое – оно часто применяется, например, при принятии решений коллегиальными органами государственной власти. Однако для обеспечения подлинной свободы волеизъявления избирателя ему предоставляется возможность проголосовать тайно – сделать соответствующую пометку в бюллетене в специальной кабинке. Проводятся и эксперименты по голосованию в электронной форме.

К легальным принципам избирательного права следует отнести следующие:

– свободное и добровольное участие гражданина Российской Федерации в выборах;

– наличие у гражданина Российской Федерации, проживающего за пределами ее территории, всей полноты избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти;

– проведение выборов избирательными комиссиями как самостоятельными органами публичной власти;

– открытость и гласность деятельности комиссий при подготовке и проведении выборов;

– запрет участия иностранных граждан, за исключением случая, указанного в законе, лиц без гражданства, иностранных организаций в осуществлении деятельности, способствующей либо препятствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, достижению определенного результата на выборах. При этом иностранные граждане могут быть наблюдателями на выборах, а также на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации;

– обязательность проведения выборов (включая наличие установленных сроков проведения и порядка назначения выборов, единых выборных дней – как правило, второе воскресенье марта или октября).

3. Система избирательного права

Система избирательного права – это упорядоченная определенным образом совокупность элементов, составляющих институт (подотрасль) избирательного права Российской Федерации. Такими элементами являются материальная и процессуальная части избирательного права, подинституты и нормы.

Как и большинство крупных правовых образований, избирательное право имеет материальную и процессуальную части. Материальные нормы избирательного права имеют первичный характер. К ним, например, относятся нормы, закрепляющие субъективное избирательное право, понятие выборов, принципы избирательного права и т. д. Избирательно-процессуальное право устанавливает порядок реализации материальных норм, поэтому носит вторичный характер. К нему относятся нормы, подробно регламентирующие проведение отдельных стадий выборов (назначение, предвыборная агитация и т. д.). В узком смысле избирательный процесс и есть совокупность стадий организации и проведения выборов.

С точки зрения территориального уровня проведения выборов можно выделить уровни правового регулирования федеральных выборов, выборов в субъектах Российской Федерации и муниципальных выборов.

К федеральной составляющей избирательного права следует отнести установление общих основ проведения выборов, регламентацию выборов Президента РФ и Государственной Думы РФ.

К правовому регулированию выборов в субъектах РФ можно отнести регламентацию выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также в некоторых случаях других выборных органов субъекта РФ (например, палат парламента субъекта РФ, если он включает больше одной палаты).

К уровню правового регулирования муниципальных выборов следует отнести регламентацию выборов должностных лиц и органов местного самоуправления, которые могут быть выборными, – главы муниципального образования, представительного органа муниципального образования, контрольного органа муниципального образования и, возможно, других.

Низшим элементом организации системы избирательного права являются нормы – правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с организацией и проведением выборов.

Дополнительная литература

1. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный) / под ред. А. А. Вешнякова, В. И. Лысенко. М.: Норма, 2003 // СПС «Консультант Плюс».

2. Князев С. Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток, 1999.

3. Веденеев Ю. А., Лысенко В. И. Избирательный процесс в Российской Федерации: политико-правовые и технологические аспекты // Государство и право. 1997. № 8.

4. Иванов В. Нормативный конституционно-правовой договор: теория и практика. К критике современной теории государства. М.: Территория будущего, 2008.

5. Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2007 // СПС «Консультант Плюс».

Тема 2

ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

1. Понятие, структура и виды избирательных правоотношений

В самом общем виде избирательное правоотношение — это социальное отношение, урегулированное нормой избирательного права. Однако это не значит, что, если выделить какой-то вид социальных отношений и урегулировать нормой избирательного права, он становится избирательным правоотношением.

Избирательное правоотношение — это реализация предусмотренных правовой нормой дозволений и предписаний, реализация субъективных избирательных прав и корреспондирующих им юридических обязанностей.

Правоотношение есть установленная объективным правом взаимосвязь между лицами, их урегулированное правом взаимодействие, содержательно являющееся совокупностью действий, которые дозволены одним субъектам правоотношений и предписаны другим. Как указывал Я. М. Магазинер, «действие и составляет то основное и единственное, очевидное и реальное содержание правоотношения, в котором оно проявляется вовне, в то время как само правоотношение есть только порядок взаимообусловленности между этими действиями»[8].

Совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых действий в правовом смысле есть деятельность по реализации субъективных прав и исполнению обязанностей, т. е. превращение абстрактных норм (объекта правоотношения) в конкретные формы правового взаимодействия (предмет правоотношения). Это превращение абстрактных норм избирательного права в конкретный избирательный процесс, в своего рода конкретные выборы или референдум, т. е. реализация норм в реальной жизни.

По своей юридической природе нормы избирательного права являются публично-правовыми нормами, что определяет публично-правовой характер избирательных отношений, складывающихся по поводу участия граждан в непосредственном решении важнейших вопросов на государственном (федеральном и региональном) и муниципальном уровне и в передаче права осуществления публичной власти своим представителям.

Избирательное правоотношение характеризуется следующими обязательными признаками:

– наличием двух и более сторон, между которыми имеется правовая связь посредством субъективных прав (управомоченной стороны) и юридических обязанностей (обязанной стороны);

– урегулированностью правовой нормой условий возникновения правоотношения и содержания правоотношения;

– обеспеченностью возможностью государственного принуждения, прежде всего путем применения мер юридической ответственности.

Соответственно управомоченных и обязанных сторон может быть по одной или несколько, их субъективные права и юридические обязанности составляют содержание правоотношения, правомерность их поведения обеспечивается мерами юридической ответственности.

В зависимости от вида нормы избирательного права можно выделить материальные избирательные правоотношения и процессуальные избирательные правоотношения. Нередко все многообразие избирательных правоотношений сводят к процессуальным отношениям, во многом потому, что избирательные правоотношения динамичны, а выборный и референдумный процесс предполагают высокую степень активности участников. Можно согласиться с утверждением, что акцент на процессуальный, т. е. вторичный, характер норм, закрепляющих порядок выборов и референдумов, и соответственно на процессуальный характер возникающих на их основе избирательных правоотношений существенно ограничивает понимание их политико-правовой природы[9].

Структуру избирательных правоотношений составляет совокупность следующих элементов правоотношения: участников (субъектов), объекта, предмета, содержания правоотношения.

Субъекты избирательных правоотношений — это отдельные люди, группы людей, общественные объединения, органы публичной власти, государство и т. д., которые нормой избирательного права наделяются способностью быть участниками избирательных правоотношений, т. е. избирательной правосубъектностью.

Субъекты избирательных правоотношений можно разделить на несколько групп.

Первую группу – индивидуальных субъектов избирательных правоотношений — составляют физические лица, обладающие активным избирательным правом и правом на участие в референдумах, а также граждане, реализующие пассивные избирательные права, выдвигая свои кандидатуры на выборах в представительные органы публичной власти или на выборные должности. Сюда же можно отнести доверенных лиц кандидатов.

Вторую группу – коллективных субъектов избирательных правоотношений — составляют политические партии и их региональные отделения, инициативные группы по выдвижению кандидатов, проведению референдума и по вопросам референдума. Политическая партия в современной России является одним из важнейших коллективных субъектов, участвуя в выборах разных уровней в качестве избирательных объединений, имея право выдвижения кандидата на должность Президента России и т. д.

Третья группа – полномочные коллективные субъекты избирательных правоотношений. Это прежде всего избирательные комиссии (Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; избирательные комиссии субъектов Российской Федерации; избирательные комиссии муниципальных образований; территориальные комиссии; участковые комиссии; комиссии референдума), иные органы публичной власти, наделенные полномочиями в рассматриваемой сфере, например, органы публичной власти, назначающие выборы, реализующие инициативу по проведению референдума и т. д.

Четвертая группа – индивидуальные субъекты, имеющие специальный статус, обеспечивающие реализацию избирательных прав и права граждан на участие в управлении делами государства, законность при проведении выборов и референдума. Это прежде всего наблюдатели – лица, являющиеся гражданами России, и иностранные граждане, имеющие статус наблюдателя, осуществляющие полномочия по удостоверению законности процедур голосования и подсчета голосов на выборах и голосования и определения результатов референдума. Также к этой группе можно отнести доверенных лиц кандидатов и других лиц, обеспечивающих полноценную реализацию избирательного права и права на участие в референдуме.

Пятая группа – средства массовой информации, играющие большую роль в осуществлении прав субъектами избирательных отношений, несущие обязанности по обеспечению возможности предвыборной агитации и т. д.

Объект избирательного правоотношения — это абстрактное содержание реализуемой в избирательном правоотношении нормы избирательного права, т. е. содержание ее диспозиции, и при их наличии – положений гипотезы и санкции. Это абстрактная норма закона, на реализацию которой направлена воля субъектов избирательного правоотношения[10]. В юридической науке понятие объекта является спорным как в теории, так и в отраслевых науках. Например, волевое поведение обязанного лица (теория объекта-действия)[11], когда объектом избирательного правоотношения будет выступать, например, реализация политической воли избирателей. Или же явления и объекты материального мира, различные формы материальных и нематериальных благ. Если принять такую трактовку объекта избирательных отношений, то им будут выступать, например, политические блага избирательных объединений.

Предмет избирательного правоотношения — конкретные субъективные права и юридические обязанности субъектов избирательных правоотношений. Для того чтобы возникло избирательное правоотношение, субъекты, обладающие избирательной правоспособностью, вступают во взаимодействие друг с другом, их правомерные действия направлены на приобретение и реализацию прав и обязанностей в рамках, определенных нормой избирательного права.

2. Содержание избирательного правоотношения

Содержание избирательного правоотношения — это правомерное поведение, направленное на возникновение и осуществление субъективных избирательных прав, и исполнение юридических обязанностей, обеспечивающих исполнение указанных прав. Это юридическое содержание избирательных правоотношений.

Содержанием избирательного правоотношения выступает также содержание фактического общественного отношения – правомерная деятельность его участников, осуществляемая в рамках, установленных нормой избирательного права. Это материальное содержание избирательных правоотношений.

Таким образом, в общем виде материальное содержание избирательного правоотношения образуют два вида деятельности.

Деятельность по реализации прав индивидуальных и коллективных субъектов избирательных отношений:

– по реализации избирательных прав граждан (избирателей, кандидатов, участников референдума);

– по реализации избирательных прав избирательных объединений;

– по реализации властных полномочий органов публичной власти в избирательной сфере (например, инициатива проведения референдума);

– по реализации прав иных участников избирательных отношений (средств массовой информации).

Деятельность по исполнению обязанностей в избирательной сфере:

– по исполнению обязанностей граждан, участвующих в выборах и референдумах;

– по исполнению обязанностей индивидуальными субъектами, обладающими специальным статусом;

– по исполнению властных полномочий органами публичной власти в избирательной сфере (например, исполнение полномочий избирательными комиссиями и комиссиями референдума).

Тема 3

ИСТОЧНИКИ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Mеждународные и федеральные источники избирательного права

Круг источников избирательного права достаточно широк. Прежде всего к ним относятся источники международно-правового и федерального характера.

Главный по значению источник избирательного права Российской Федерации – ее Конституция, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Это акт высшей юридической силы, действующий на территории России. Все остальные федеральные, субъектов РФ и муниципальные нормативные-правовые акты, являющиеся источниками избирательного права, должны ей соответствовать. Определять это соответствие уполномочен Конституционный Суд Российской Федерации.

К сожалению, в отличие от советских и некоторых современных зарубежных конституций действующая Конституция России не закрепляет специальной главы об избирательном праве или избирательной системе. Нормы, касающиеся организации и проведения выборов, разбросаны почти по всем главам Конституции. Таким способом, например, закреплены положения о свободных выборах как о форме реализации власти народа (гл. 1), праве граждан РФ избирать и быть избранными (гл. 2), принципы избирательного права (гл. 4) и т. д.

В самой Конституции РФ не урегулирован вопрос о ее соотношении с международными-правовыми актами. В науке высказываются различные точки зрения по этому поводу[12].

Однако в ст. 15 Конституции России указывается, что общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. В полной мере это относится и к избирательному праву.

Так, например, источниками избирательного права международно-правового характера являются акты о правах человека и гражданина, закрепляющие избирательное право в качестве одного из политических прав. В том числе это:

– Всеобщая декларация прав человека (принята на Третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.);

– Международный пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.);

– Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS № 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.).

Также достаточно важный и сравнительно новый источник избирательного права Российской Федерации – решения Европейского суда по правам человека. Например, в решении от 19 февраля 1998 г. по делу «Боуман против Соединенного Королевства» отмечается, что право на свободу слова, гарантированное ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, необходимо рассматривать в свете права на свободные выборы.

Среди федеральных источников избирательного права вслед за Конституцией идут федеральные конституционные и федеральные законы.

Важнейшим федеральным законом – источником избирательного права является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данный федеральный закон устанавливает общие основы проведения всех видов выборов. Фактически этот закон играет роль избирательного кодекса, однако это недостаточно кодифицированный и систематизированный «кодекс», так как существуют другие федеральные законы, регулирующие отдельные виды выборов. Несмотря на давно существующее мнение о необходимости принятия Избирательного кодекса РФ, к сожалению, этого не произошло.

Федеральными законами, которые регулируют достаточно подробно или частично отдельные виды выборов, являются:

– Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»;

– Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»;

– Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»;

– Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

– Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

К числу источников избирательного права могут относиться и акты Президента РФ и Правительства РФ:

– Указ Президента РФ от 18 октября 2004 г. № 1321 «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»;

– Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2007 г. № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации».

Важным источником избирательного права являются акты избирательных комиссий, в том числе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, например постановление Центризбиркома РФ от 28 июня 1995 г. ¹7/46-II «О регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации». С. А. Иванов полагает, что Центризбирком может издавать инструкции только после принятия и введения в действие соответствующего федерального закона. Издание инструкций ЦИК на «пустом месте», т. е. по вопросам, не нашедшим законодательного регулирования, фактически напрямую запрещено Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[13].

Специфическим источником избирательного права являются постановления Конституционного Суда РФ. Несмотря на некоторую дискуссионность вопроса о возможности признания судебных решения в качестве источника права, акты Конституционного Суда РФ на современном этапе приобрели особую значимость. В частности, постановления Конституционного Суда РФ внесли определенные коррективы в содержание Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» – например, знаменитое постановление от 30 октября 2003 г. ¹15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова».

2. Акты субъектов Российской Федерации – источники избирательного права

В связи с тем что Россия является федеративным государством, предметы ведения и полномочия разграничиваются между ней и субъектами Федерации.

Это касается в том числе и избирательного права. Субъекты РФ наделены правом принимать собственные нормативно-правовые акты по вопросам избирательного права, однако они должны регулировать только определенную часть отношений, касающихся выборов в органы государственной власти субъекта РФ и в органы местного самоуправления муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта Федерации.

3. Муниципальные правовые акты – источники избирательного права в Российской Федерации

Поскольку существует конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, то регулирование муниципальных выборов может осуществляться также и муниципальными нормативными-правовыми актами.

Дополнительная литература

1. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».

2. Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

4. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

5. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

6. Кутафин О. Е. Источники конституционного права. М.: Юристъ, 2002.

7. Иванов С. А. Юридическая сила инструкций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и их место в правовой системе // Журнал российского права. 2006, № 7 // СПС «Консультант Плюс».

Тема 4

РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТОВ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ

1. Дореволюционный период развития

Избирательное право имеет в нашей стране достаточно длительную историю. Несмотря на распространенное убеждение, что демократические институты России не присущи, в действительности они наблюдаются практически во все периоды развития.

Здесь можно упомянуть и так называемую военную демократию, и вечевой строй в древнерусских городах, казачье и земское самоуправление и т. д. С другой стороны, большую часть монархического периода о широком распространении избирательного права в современном смысле говорить, конечно, нельзя.

Важно отметить факт издания Николаем II Манифеста от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка».

6 августа 1905 г. были опубликованы Манифест об учреждении Государственной Думы, Закон об учреждении Государственной Думы и Положение о выборах в Думу. При этом из выборов исключались многие слои населения – женщины, молодежь, военнослужащие, деревенская беднота, рабочие и др. Манифест 17 октября объявлял: не останавливая предназначенных выборов в Государственную Думу, привлечь к участию в Думе «те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав». Новый избирательный закон был подписан 11 декабря 1905 г. и предусматривал четыре избирательные курии – земледельческую, городскую, крестьянскую и рабочую, однако сохранял разные нормы представительства, более сложную многостепенную систему избрания депутатов рабочими и крестьянами, неучастие в выборах женщин, молодежи, военнослужащих и народностей, ведущих кочевой образ жизни[14].

Постановлениями от 20 июля, 11 и 23 сентября 1917 г. было утверждено Положение о выборах в Учредительное собрание. Впервые избирательное право предоставлялось как мужчинам, так и женщинам по достижении 20-летнего возраста, а также военнослужащим. Права участия в выборах лишались лица, осужденные за ряд уголовных преступлений, дезертиры, а также члены царствовавшего дома[15].

Однако данная традиция развития избирательного права была прервана Октябрьской революцией 1917 г. Тем не менее дореволюционный период также имел большое значение в отношении становления избирательных институтов, несмотря на присущее ему значительное число ограничений в отношении реализации поданными Российской империи избирательных прав.

2. Советский период развития

Советский период развития избирательного права с самого начала обладал серьезными особенностями. На первоначальном этапе использовался откровенно классовой подход, в дальнейшем происходила некоторая демократизация, но со своей спецификой.

В частности, в Конституции РСФСР 1918 г. содержался раздел четвертый «Активное и пассивное избирательное право».

В статье 64 закреплялось, что правом избирать и быть избранными в Советы пользуются независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т. п. следующие обоего пола граждане Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, коим ко дню выборов исполнилось восемнадцать лет:

а) все добывающие средства к жизни производительным и общественно полезным трудом, а также лица, занятые домашним хозяйством, обеспечивающим для первых возможность производительного труда, как то: рабочие и служащие всех видов и категорий, занятые в промышленности, торговле, сельском хозяйстве и проч., крестьяне и казаки-земледельцы, не пользующиеся наемным трудом с целью извлечения прибыли;

б) солдаты Советской армии и флота;

в) граждане, входящие в предыдущие категории, потерявшие в какой-нибудь мере трудоспособность.

Не избирали и не могли быть избранными, хотя бы они входили в одну из вышеперечисленных категорий:

а) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли;

б) лица, живущие на нетрудовой доход, как то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т. п.;

в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;

г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома;

е) лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой;

ж) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором[16].

В дальнейшем классовые ограничения были сняты. Однако выборы проводились на безальтернативной основе, единственный кандидат обычно отбирался партийными органами и затем избирался подавляющим большинством голосовавших. Правда, в результате исповедовавшегося тогда подхода обеспечивалось представительство в выборных органах самых разных социальных групп.

Под занавес существования Советского Союза произошла существенная демократизация избирательной системы, в частности, в результате реформ 1988–1989 гг.

Как пишет С. А. Авакьян, впервые выборы становились состязательными, с выдвижением нескольких кандидатов в депутаты на один мандат. Ранее при допускавшейся законодательством такой возможности фактически выдвигался один кандидат в депутаты по округу. Теперь же в ст. 100 Конституции специально было сказано, что число кандидатов в депутаты не ограничивается, в избирательные бюллетени может быть включено любое число кандидатов. При разработке Закона о выборах народных депутатов СССР были даже предложения об обязательности выдвижения нескольких кандидатов, а также о том, что, если по округу выдвинут один кандидат, в бюллетене обязательно должны стоять слова «за» и «против», чтобы избирателя все равно заставить сделать выбор. Но к такому радикализму представители руководства страны еще не были готовы. Правда, на состоявшихся весной 1989 г. союзных выборах состязательность все-таки получилась – на 1500 мест по территориальным и национально-территориальным избирательным округам был выдвинут 7531 кандидат, т. е. в среднем 5 на один мандат. И хотя в 384 округах было по одному кандидату, общей тенденции это не изменило[17].

Но эта демократизация не послужила препятствием для ликвидации Советского Союза. Тем не менее к позитиву советского опыта следует отнести достаточно подробную регламентацию выборов в союзных и республиканских конституциях.

3. Современный период развития

И фактически, и юридически современный период развития избирательного права начался 12 декабря 1993 г. в результате принятия на референдуме новой Конституции РФ, установившей в том числе основные начала избирательного права, а также избрания по новым правилам палат Федерального Собрания – Государственной Думы и Совета Федерации. Поскольку в результате разгона Верховного Совета Президентом необходимая законодательная база для проведения референдума и выборов отсутствовала, то они проводились на основе положений, утвержденных указами Президента РФ.

Вскоре после Конституции был принят Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Этот закон стал первой попыткой систематизировать избирательное законодательство в истории новой России.

На «смену» ему был принят Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Этот закон впервые объединил нормы, устанавливающие основы регламентации выборов и референдума.

12 июня 2002 г. был принят действующий Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В последний также неоднократно вносились изменения и дополнения.

В числе причин столь частого и радикального обновления избирательного законодательства были нестабильность политической системы России того периода, попытка бороться с «черными» избирательными технологиями путем подробной законодательной регламентации избирательных процедур и др.

Эволюция наблюдалась и в регулировании отдельных видов выборов. В 90-е гг. были приняты два федеральных закона с названиями «О выборах Президента Российской Федерации» – в 1995 и 1999 г. Действующий Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» был принят в 2003 г.

Что касается выборов в Государственную Думу РФ, то законы с соответствующими названиями принимались в 1995, 1999 и 2002 гг. (т. е. чуть ли не к каждой новой избирательной кампании). Действующий Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» был принят в 2005 г.

Аналогичные процессы частого и радикального обновления нормативных-правовых актов о выборах происходили на региональном и местном уровнях.

В целом избирательное законодательство в Российской Федерации постепенно совершенствовалось, но одновременно и усложнялось, что находится в рамках общемировых тенденций.

Дополнительная литература

1. Конституция РСФСР 1918 г. (утратила силу).

2. Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (утратил силу).

3. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (утратил силу).

4. Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 1. М.: Юристъ, 2005.

5. Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность: 2-е изд. М.: РЮИД, «Сашко», 2000 // СПС «Гарант».

6. Чистяков О. И. Конституция РСФСР 1918 года. Изд. 2-е, перераб. М.: ИКД «Зерцало-М», 2003 // СПС «Гарант».

Тема 5

ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ

1. Понятие избирательной системы

Понятие избирательной системы в юридической науке является достаточно дискуссионным.

Так, Ю. А. Дмитриев и В. Б. Исраелян под избирательной системой в Российской Федерации понимают порядок выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (ГД ФС РФ), в органы государственной власти субъектов РФ, а также в органы местного самоуправления[18].

По мнению А. С. Автономова и Ю. А. Веденеева, под избирательной системой следует понимать установленный законом или иным нормативным актом способ определения результатов голосования и порядок распределения мандатов между партиями или кандидатами. Наиболее распространенными являются две избирательные системы: мажоритарная и пропорциональная, которые имеют разновидности[19].

А. Е. Постников, Л. Г. Алехичева полагают, что избирательная система может применяться как в узком, так и в широком смысле. В первом смысле, по мнению авторов, это понятие означает способ выдвижения кандидатов, голосования за них и определения результатов выборов. В узком смысле об избирательной системе говорят, когда выделяются мажоритарная, пропорциональная и смешанная избирательные системы[20].

Более развернутое определение дает А. В. Зиновьев, но, по сути, все элементы этого определения в той или иной мере относятся к избирательному праву. Автор говорит о том, что избирательная система представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы, права граждан избирать и быть избранными, устанавливающих ответственность депутатов и других выбранных лиц за свою деятельность перед избирателями, определяющих порядок организации и проведения выборов и регулирующих отношения, возникающие в процессе формирования органов государственной власти, осуществления взаимоотношений избирателей с депутатами и иными избираемыми ими лицами[21].

Однако, обобщив наиболее распространенные точки зрения, можно указать, что понятие «избирательная система» трактуется в двух смыслах – широком и узком.

В широком смысле избирательная система – это совокупность общественных отношений по организации и проведению выборов в конкретном государстве.

В этом смысле избирательная система представляет собой объект регулирования избирательного права.

В узком смысле избирательная система – это способ определения результатов выборов и избранных кандидатов.

С точки зрения «узкого» смысла понятия «избирательная система» можно выделить два основных вида избирательных систем – мажоритарную и пропорциональную, которые будут подробнее рассмотрены ниже. Также часто говорится о смешанном характере избирательной системы, при котором в рамках одной страны или при проведении выборов в один и тот же орган публичной власти применяются обе основные избирательные системы – и мажоритарная, и пропорциональная.

2. Мажоритарные пропорциональные системы

Мажоритарная система (англ. majority — большинство) – избирательная система, при которой избранным считается кандидат, набравший наибольшее число голосов.

Такая система достаточно проста в применении и понятна избирателям.

Существуют разновидности этой системы. Например, есть мажоритарные системы с одномандатными (когда от избирательного округа избирается один кандидат) и многомандатными округами (когда от округа избираются два и более кандидата).

Мажоритарная система также разделяется на системы относительного, абсолютного и квалифицированного большинства.

Система относительного большинства предполагает, что избранным считается кандидат, набравший больше любого другого кандидата (иногда предусматриваются дополнительные условия признания выборов состоявшимися).

Система абсолютного большинства предполагает, что избранным считается кандидат, набравший более половины (50 % + 1) голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один кандидат не набирает такого количества голосов, то проводится повторное голосование (второй тур). В нем участвуют два кандидата, набравших наибольшее число голосов в первом туре. По такой систем избирается Президент Российской Федерации.

Система квалифицированного большинства предполагает, что избранным считается кандидат, набравший точно указанное количество голосов избирателей. Применяется достаточно редко (например, на парламентских выборах в Чили[22]).

Мажоритарная система имеет вышеуказанные достоинства, а также незаменима при избрании выборных должностных лиц – президентов, глав местного самоуправления и т. д. Однако она обладает определенными недостатками «технического» характера и не всегда позволяет достоверно и справедливо отражать волеизъявление избирателей.

В нашей стране в 90-е гг. XX в. мажоритарная система отчетливо преобладала. Однако в начале 2000-х гг. начался постепенный переход к расширению использования пропорциональной избирательной системы на выборах в представительные органы публичной власти.

3. Пропорциональные избирательные системы

Пропорциональная избирательная система – это система, при которой места в выборном органе власти разделяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями (прежде всего политическими партиями), пропорционально (соразмерно) числу голосов избирателей, поданных за соответствующие списки кандидатов.

Мировой практике известно множество вариаций пропорциональных избирательных систем. Так, например, в целях создания дееспособных партийных фракций в представительных органах и предотвращения дробления депутатских мандатов устанавливается заградительный барьер. Он представляет собой процент голосов избирателей, который необходимо получить списку кандидатов, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов. Если список не набирает этот процент, то он, как правило, не получает мест в представительном органе.

Также существует разновидность пропорциональной системы с открытыми списками, при которой избиратель голосует не только за список кандидатов в целом, но и за конкретных кандидатов внутри списка (т. е. получение кандидатом депутатского мандата зависит не только от воли партии, поставившей его на соответствующее место в списке).

В частности, в соответствии с ч. 9 ст. 36 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» федеральный список кандидатов должен быть разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту Российской Федерации, группе субъектов Российской Федерации, части территории субъекта Российской Федерации.

Политическая партия вправе определить региональную группу кандидатов, к которой будут отнесены поданные за федеральный список кандидатов голоса избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации. Число избирателей, зарегистрированных на территории группы субъектов Российской Федерации, которой соответствует региональная группа кандидатов, не может превышать 3 миллиона. Число избирателей, зарегистрированных на части территории субъекта Российской Федерации, которой соответствует региональная группа кандидатов, не может быть менее 650 тысяч.

Региональная группа кандидатов может соответствовать части территории субъекта Российской Федерации при условии, что численность зарегистрированных на всей территории данного субъекта Российской Федерации избирателей превышает 1,3 миллиона.

Таким образом, на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ применяется модифицированная пропорциональная система с открытыми списками, поскольку избрание кандидатов, включенных в региональную группу, зависит не только от числа голосов, поданных за список по стране в целом, но и от числа голосов избирателей, поданных за список в конкретном регионе.

Практика показывает, что применение пропорциональной избирательной системы на выборах в представительные органы власти постепенно расширяется.

4. Смешанные избирательные системы

Как уже указывалось выше, смешанная избирательная система предполагает сочетание на одних и тех же выборах мажоритарной и пропорциональной систем.

До 2007 г. смешанная избирательная система применялась на выборах депутатов Государственной Думы РФ. Однако с указанного момента эта система стала широко применяться на выборах депутатов представительных органов государственной власти субъектов РФ. В будущем не исключен отказ от смешанной и мажоритарной системы на региональных и муниципальных выборах представительных органов власти и переход к исключительно пропорциональной системе.

Дополнительная литература

1. Автономов А. С., Веденеев Ю. А. Избирательные системы // Сравнительное избирательное право: Учеб. пособие. М, 2003.

2. Елистратова Е. С. Еще раз о понятии избирательной системы // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9.

3. Зиновьев А. В. Основы конституционного права. СПб.: Альфа, 1996.

4. Постников А. Е., Алехичева Л. Г. Путеводитель по избирательному праву России: Пособие для кандидатов и членов избирательных комиссий. М., 2003.

Тема 6

ПРАВОВОЙ СТАТУС ИЗБИРАТЕЛЯ

1. Понятие и признаки избирателя в российском избирательном праве

Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.

Соответственно граждане с целью передачи органам власти части своих полномочий по управлению формируют органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе выборов.

Участвуя в выборах на федеральном, региональном и местном уровне, граждане становятся избирателями, т. е. наделяются законодательством определенными правами и обязанностями для осуществления конкретной функции – формирования выборных органов публичной власти.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. очень лаконично сформулировал понятие избирателя: избиратель – гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом.

Представляется возможным выделить следующие признаки избирателя:

– достижение 18-летнего возраста;

– полная дееспособность;

– не нахождение в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда.

Что касается такого важного признака, как наличие гражданства Российской Федерации, то оно является обязательным только для лица, участвующего в голосовании на федеральных и региональных выборах, тогда как на выборах в органы местного самоуправления в голосовании могут принимать участие в том числе лица, имеющие гражданство иностранного государства, при условии, что между Российской Федерацией и этим государством заключен соответствующий международный договор.

Участие гражданина Российской Федерации в выборах является его конституционным правом и может быть им реализовано даже в случае невозможности лично прибыть на соответствующий избирательный участок на территории России. Это возможно и в случае нахождения лица за пределами Российской Федерации, а также болезни и отсутствия по месту регистрации в силу объективных причин.

Граждане Российской Федерации участвуют в выборах на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие в выборах является свободным и добровольным. Никто не может принудить гражданина России участвовать в выборах.

Право избирать принадлежит гражданам России вне зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

2. Права и гарантии реализации прав избирателей по российскому законодательству

Избиратель в соответствии с избирательным законодательством России наделен рядом прав (правомочий), используя которые он реализует свое конституционное право избирать Президента России, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления.

Можно с уверенностью утверждать, что все права избирателей в избирательном процессе России основываются на закрепленных в Конституции РФ и Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положениях, хотя ни в одном из этих нормативных правовых актов нет специальной статьи, посвященной избирательным правам граждан непосредственно, как нет и полного перечня прав избирателей.

Также нужно отметить, что между понятиями «избирательные права» и «права избирателей» существует принципиальное различие: в первом случае речь идет о реализации как активного, так и пассивного избирательного права гражданином, тогда как во втором случае имеется в виду только реализация активного избирательного права.

Кроме того, права избирателей не сводятся только к их участию исключительно в процедуре голосования, они намного шире и разнообразнее, чем может показаться на первый взгляд.

Согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать и вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях.

Исходя из смысла и содержания избирательного законодательства России, можно выделить следующие права избирателей, разделяя их на группы.

1. Права избирателей, связанные с участием в избирательных процедурах:

– право участвовать в выдвижении кандидатов и их списков;

– право участвовать в предвыборной агитации;

– право участвовать в финансировании кандидата или избирательного объединения в рамках, определенных законом;

– право участвовать в голосовании.

2. Права избирателей, связанные с голосованием:

– право голосовать за ту или иную политическую партию или кандидата свободно и по своей воле;

– право голосовать досрочно;

– право голосовать вне своего избирательного участка;

– право голосовать вне помещения для голосования.

3. Права, связанные с защитой гражданами своих избирательных прав и упорядочиванием работы избирательных комиссий:

– подавать письменные заявления и делать устные обращения в участковую избирательную комиссию;

– право обжаловать в судебном и внесудебном порядке решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие права избирателей.

4. Права, связанные с информированием их о ходе выборов:

– право на информацию о дате, времени и месте голосования;

– право на достоверную информацию о кандидатах и избирательных объединениях;

– право на информацию об итогах голосования.

Необходимо отметить, что избиратель одновременно может иметь статус еще какого-либо субъекта избирательного процесса либо быть государственным или муниципальных служащим, депутатом выборного органа государственной власти или органа местного самоуправления, занимать государственную должность. В таком случае его права на участие в избирательных процедурах могут быть ограничены законом. Так, согласно подп. 12, 13 п. 2 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» государственный гражданский служащий не вправе использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности.

Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» иностранный гражданин, имеющий гражданство иностранного государства, с которым Российская Федерация заключила соответствующий международный договор, имеет право избирать в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Важно и то, что исходя из принципа свободных выборов избиратель вправе не участвовать вовсе ни в каких избирательных процедурах.

Права граждан Российской Федерации в избирательном процессе были бы сложно реализуемыми, если бы не система гарантий этих прав, сложившаяся в нашем государстве и обеспеченная силой государственного принуждения.

Традиционно гарантии прав и свобод принято определять как «условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и надежную охрану (защиту)»[23].

Абсолютно справедливой является точка зрения большинства ученых-правоведов о том, что отдельно взятая гарантия не способна обеспечить необходимый результат. Еще в 80-х г. XX в. Н. В. Витрук указывал на то, что все гарантии «действуют не изолированно, а в тесном, неразрывном единстве, в системе»[24].

О каком бы праве личности или группе прав и свобод человека и гражданина ни заходила речь, мы непременно говорим о том или ином «наборе» специфических гарантий, обеспечивающих фактическую реализацию прав.

На сегодняшний день юридической наукой разработано несколько классификаций гарантий, сходных по существу и различных по критерию классифицирования. Выделяются общие и специальные гарантии реализации прав и свобод, конституционные гарантии правосудия, правовые гарантии, специальные гарантии, институциональные гарантии[25].

По мнению М. С. Трофимова, «система гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина должна состоять из следующих видов гарантий: общих и специальных (юридических). В свою очередь, общие гарантии необходимо понимать как совокупность политических, экономических и духовных условий, обеспечивающих реализацию прав и свобод человека и гражданина. Специальные (юридические) гарантии реализации прав и свобод человека и гражданина – это специфические правовые условия и средства обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина»[26].

Применительно к реализации права граждан России избирать выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, а также депутатов разных уровней можно предложить следующую систему общих гарантий реализации избирательных прав:

– политические гарантии;

– экономические гарантии;

– духовные гарантии.

Политические гарантии как общие гарантии реализации прав и свобод прежде всего выражаются в форме политического режима. Наука конституционного права традиционно выделяет следующие формы политического режима: демократический, авторитарный и тоталитарный. Характер политического режима напрямую никогда не указывается в тексте основного закона государства, но непосредственно отражается на его содержании. Считается, что в наибольшей степени права и свободы человека и гражданина могут быть реализованы только в условиях демократического политического режима. Так, право на участие в управлении делами государства, или избирательные права, могут быть реализованы только в условиях подлинного политического многообразия, которое, в свою очередь, является непременным атрибутом демократии.

Важной политической гарантией реализации прав и свобод личности является принцип разделения властей. Только в условиях разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную при сбалансированной системе сдержек и противовесов можно говорить о создании необходимых условий для реализации прав и свобод граждан.

Внутренняя политика государства также выступает важной политической гарантией реализации прав и свобод личности. От того, на что ориентирована внутренняя политика и насколько она эффективна, напрямую зависит и степень гарантированности прав человека и гражданина, в том числе и избирательных прав.

Экономические гарантии как общие гарантии реализации прав и свобод человека и гражданина представляют собой необходимые экономические, финансовые и иные материальные предпосылки и условия, являющиеся основой нормальной реализации прав и свобод. Так, например, чтобы граждане в полной мере могли реализовать свое право избирать, необходимо такое развитие финансово-экономических отношений в государстве и финансового и налогового законодательства, которое позволило бы политическим силам законно и эффективно распоряжаться финансовыми средствами, а государство могло потратить на организацию и проведение выборов столько финансовых средств, сколько необходимо.

Духовные (идеологические) гарантии как общие гарантии реализации прав и свобод человека и гражданина необходимо понимать как отношение общества, отдельных его членов к правам и свободам (своим и третьих лиц), а также к корреспондирующим этим правам обязанностям и общественным процессам. Духовные гарантии напрямую связаны с уровнем общей и правовой культуры общества, с уровнем правосознания отдельных его членов. Государство, которое заботится о повышении правовой культуры своих граждан, тем самым формирует должное отношение граждан к правам и обязанностям. Реализация гражданами своих прав в избирательном процессе во многом зависит от правовой культуры личности, понимания важности такой формы народовластия, как выборы.

Юридические гарантии всегда необходимо понимать как условия и средства, основанные на предписаниях нормативных-правовых актов, непосредственно обеспечивающие реализацию и защиту прав и свобод человека и гражданина. Специфика юридических гарантий реализации прав и свобод заключается, в частности, и в том, что они представляют собой совокупность нормативных предписаний и государственных (муниципальных) институтов и учреждений, обеспечивающих реализацию и защиту прав и свобод. Обязательно юридической гарантии – условию должна соответствовать юридическая гарантия – средство.

Исследование юридических гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина сопряжено со многими трудностями. Одной из основных является принципиальная невозможность их конечной классификации, классификации, которая включила бы в себя все юридические гарантии. Такая невозможность обусловлена обширным перечнем разнородных юридических гарантий, а также появлением новых нормативных предписаний и государственных институтов, выступающих гарантиями реализации прав и свобод.

Под гарантиями избирательных прав необходимо считать установленные Конституцией Российской Федерации, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации.

Предлагаемые учеными классификации построены на формировании групп юридических гарантий по наиболее явным признакам и направлены на предоставление необходимых знаний о системе юридических гарантий.

Представляется, что гарантии прав избирателей могут быть сгруппированы с учетом классификации, предложенной Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.

Итак, основным законодательным актом, устанавливающим правовые гарантии избирательных прав граждан, является названный выше федеральный закон. Кроме того, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные указанным Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ.

Можно выделить следующие группы гарантий реализации активного избирательного права:

– гарантии прав граждан Российской Федерации при регистрации (учете) избирателей, составлении списков избирателей, образовании избирательных округов, избирательных участков (глава III ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации);

– гарантии прав граждан при выдвижении и регистрации кандидатов (глава V);

– гарантии прав граждан при закреплении статуса кандидатов и его реализации (глава VI);

– гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах (глава VII);

– гарантии прав граждан в сфере финансирования выборов (глава VIII);

– гарантии прав граждан при организации голосования, подсчете голосов избирателей, определении результатов выборов и их опубликовании (глава IX);

– административная и судебная защита прав граждан в избирательном процессе (глава X).

Каждая из указанных групп правовых гарантий реализации гражданами активного избирательного права состоит из довольно многочисленных частных гарантий, которые в системе призваны обеспечить реальное участие населения в управлении делами государства посредством выборов.

Дополнительная литература

1. Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005.

2. Акопов Л. В. Законодательные гарантии проведения выборов в субъектах Федерации и на местном уровне // Журнал российского права. 2004. № 1.

3. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 5-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005.

4. Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М.: Юстицинформ, 2007.

5. Комментарий к Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации» (постатейный) / под ред. В. И. Шкатулла. М.: Юстицинформ, 2006.

6. Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов / под общ. ред. чл. – корр. РАН, проф. М. В. Баглая, д. ю. н., проф. Ю. И. Лейбо и д. ю. н., проф. Л. М. Энтина. 2-е изд., перераб. М.: Норма, 2005.

7. Конституционное право России: в 2 т. Т. 1 / под ред. проф. И. В. Мухачева. Ставрополь: Сервисшкола, 2007.

8. Конституционное право России: учебник / под ред. Г. Н. Комковой. М.: Юристъ, 2005.

9. Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. д. ю. н., проф. О. И. Тиунова. М.: Норма, 2005.

10. Постников А. Е. Актуальные проблемы развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. № 4.

11. Теория государства и права / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 1997.

Тема 7

ПРАВОВОЙ СТАТУС КАНДИДАТА: ВЫДВИЖЕНИЕ КАНДИДАТОВ, ИХ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ. УПОЛНОМОЧЕННЫЕ ПРЕДСТАВИТЕЛИ КАНДИДАТОВ

1. Понятие и виды кандидатов и их представителей в избирательном праве России

Одним из наиболее важных субъектов избирательного процесса является кандидат. Под кандидатом избирательное законодательство России предлагает понимать лицо, выдвинутое в установленном законом порядке в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления либо зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата.

Выдвижение и регистрация кандидатов является одной из наиболее значимых стадий избирательного процесса по той причине, что с нее берет начало реализация пассивного избирательного права российских граждан. Как справедливо отмечает В. И. Васильев, непосредственно на этой стадии происходит «завязка» электоральных кампаний, в значительной степени определяющая весь их дальнейший ход[27].

Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выдвижение кандидата может быть осуществлено в форме самовыдвижения кандидата либо инициативы избирательного объединения в определении кандидата в выборный орган, на выборную государственную или муниципальную должность.

Как отмечает Е. Н. Хрусталев, «сущность и значение стадии выдвижения и регистрации кандидатов проявляется во множестве аспектов: она определяет формирование органов народного представительства, выступает средством активизации населения, устанавливает обратную связь между гражданами и выборными должностными лицами, содействует развитию демократического правового государства в Российской Федерации»[28].

Активизация населения в данном случае означает в основном реализацию гражданами пассивного избирательного права – права быть избранными.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» прямо указывает на то, что лицо становится кандидатом в том смысле, в каком его понимает избирательное законодательство, только после процедуры регистрации соответствующей избирательной комиссией, т. е. становится зарегистрированным кандидатом.

Только зарегистрированные кандидаты обладают правами и обязанностями в избирательном процессе.

По общему правилу гражданин Российской Федерации имеет право быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Впрочем, в отдельных законодательных актах могут быть сделаны дополнения относительно времени проживания на территории России или возраста кандидата на выборную должность в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

В связи с этим важное значение для реализации избирательных прав граждан приобретает вопрос об избирательных цензах, представляющих собой установленные законодательством ограничения пассивного избирательного права, обусловленные теми или иными обстоятельствами.

Как отмечает С. В. Левушкина, современное российское избирательное законодательство допускает существование только возрастного ценза и ценза оседлости (ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Поэтому в тех случаях, когда законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований предусматривают в качестве обязательных условий обладания избирательным правом на региональных и муниципальных выборах языковые, образовательные и иные избирательные цензы, такие действия противоречат нормам федерального законодательства[29].

При оценке возрастного избирательного ценза необходимо учитывать следующие обстоятельства. Во-первых, дополнительные возрастные ограничения участия граждан в выборах могут устанавливаться только в отношении пассивного избирательного права.

Во-вторых, устанавливаемый минимальный возраст кандидата на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не может превышать 21 год; минимальный возраст кандидата в Президенты Российской Федерации – 35 лет. В-третьих, установление максимального возраста кандидата, по достижении которого он утрачивает право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, не допускается.

Также в отношении пассивного права допускается ценз оседлости. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» федеральными конституционными законами и федеральными законами могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории. Например, в соответствии с Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации» 2003 г. кандидат в Президенты РФ должен постоянно проживать в России в течение 10 лет.

Важно отметить, что в настоящее время законы Российской Федерации и субъектов РФ, посвященные вопросам организации и проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, однозначно указывают на то, что кандидатами на выборах не могут быть следующие лица:

– признанные судом недееспособными;

– содержащиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда;

– имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства[30];

– осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

– осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

– подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

– в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт призывов к совершению экстремистских действий либо оправданию экстремизма в процессе предвыборной агитации, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

Кроме того, в отдельных случаях кандидатам может быть отказано в регистрации на основаниях, предусмотренных ст. 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Относительно реализации пассивного избирательного права гражданами иностранных государств, постоянно проживающими на территории соответствующего муниципального образования, нужно отметить, что такие лица на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, имеют право быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных процедурах.

Зарегистрированные кандидаты различаются в зависимости от должности или органа власти, куда они баллотируются: кандидаты в Президенты РФ, кандидаты в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, кандидаты на должность главы муниципального образования, кандидаты в депутаты представительных органов местного самоуправления. В будущем также вновь появятся кандидаты на должность главы субъекта РФ.

На всех этапах избирательного процесса выдвинутые или зарегистрированные кандидаты наделены одинаковым объемом прав и обязанностей.

Для более эффективной реализации прав кандидатов в избирательном законодательстве России предусмотрен институт представителей кандидата. Зарегистрированный кандидат вправе назначать своих полномочных представителей и доверенных лиц.

Так, в соответствии с п. 3 ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» кандидаты вправе, а в случаях, установленных законом, обязаны назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Доверенные лица и уполномоченные представители подлежат регистрации избирательными комиссиями.

Большое значение институт представителей кандидата имеет в процессе проведения предвыборной агитации, так как законодательством установлено только одно требование обязательного личного участия кандидата в агитационном мероприятии: агитационные мероприятия на телевизионных каналах.

Представители и доверенные лица представляют интересы кандидата в избирательном процессе, действуют от его имени.

Кроме того, институт представителей не менее важен и в случае судебного разбирательства вопросов, связанных с участием того или иного кандидата в избирательной кампании.

2. Права, обязанности, гарантии и ответственность кандидатов и их полномочных представителей по законодательству России

В. В. Альхименко под правовым статусом кандидата понимает систему прав и обязанностей, закрепленных за ним законодательством и фиксирующих образцы и стандарты поведения участников избирательного процесса, которые государство считает обязательными или целесообразными в период выборов[31].

Реализуя пассивное избирательное право, гражданин Российской Федерации становится субъектом избирательных правоотношений. Объем приобретаемых им прав и обязанностей напрямую зависит от его правового положения в избирательном процессе. На различных стадиях избирательной кампании субъект пассивного избирательного права может участвовать в избирательных отношениях в качестве выдвинутого кандидата, зарегистрированного кандидата или избранного кандидата (депутата представительного органа или выборного должностного лица).

Как отмечает С. В. Левушкина, при определении правового положения кандидатов Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», с одной стороны, разделил понятия «кандидат» и «зарегистрированный кандидат», а с другой стороны, поставил между ними знак равенства. Кандидатом одновременно является выдвинутый претендент на должность или на членство в органе (палате органа) публичной власти и лицо, зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в качестве кандидата (п. 35 ст. 2). Зарегистрированным кандидатом может быть только лицо, в отношении которого соответствующая избирательная комиссия вынесла решение о регистрации в качестве кандидата (п. 36 ст. 2). Соответственно термин «кандидат» должен употребляться как в отношении выдвинутого, так и в отношении зарегистрированного кандидата[32].

Высказанное мнение справедливо лишь отчасти, так как в случае отсутствия регистрации кандидат не может достичь конечной цели реализации своего правового статуса – избираться в выборный орган или на выборную должность. Кроме того, правовое положение зарегистрированного кандидата составляют права, обязанности, принципы, гарантии и ограничения его деятельности. Статус выдвинутого кандидата не включает гарантий его деятельности.

Кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата после поступления в соответствующую избирательную комиссию письменного уведомления о выдвижении и заявления кандидата о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу.

Права и обязанности выдвинутого кандидата немногочисленны. К ним относятся:

– право на сбор подписей в поддержку своей кандидатуры;

– право распоряжаться средствами своего избирательного фонда;

– право заключать с гражданами договоры о сборе подписей избирателей в поддержку его выдвижения;

– право внести избирательный залог как основание регистрации;

– право заявить о своей принадлежности не более чем к одному общественному объединению, зарегистрированному в установленном законом порядке, и о своем статусе в этом общественном объединении;

– право присутствовать при проведении соответствующей избирательной комиссией проверки подписей, им представленных;

– право обжаловать в установленном законе порядке отказ в регистрации, иные нарушения его избирательных прав.

В обязанности выдвинутого кандидата входит создание избирательного фонда для финансирования своей избирательной кампании.

Временные границы обладания гражданином статуса кандидата начинаются с момента уведомления соответствующей избирательной комиссии о выдвижении кандидата и заканчиваются принятием решения о его регистрации (либо отказе в регистрации).

Статус зарегистрированного кандидата приобретается субъектом пассивного избирательного права с момента принятия решения соответствующей избирательной комиссией о регистрации его в качестве кандидата и сохраняется до официального опубликования в средствах массовой информации общих данных о результатах выборов.

Зарегистрированные кандидаты обладают большим объемом прав. Среди них:

– право на ведение предвыборной агитации;

– право принимать участие в деятельности избирательных комиссий;

– право назначить в избирательную комиссию, регистрирующую кандидата, и в нижестоящие избирательные комиссии по одному члену с правом совещательного голоса;

– право присутствовать на всех заседаниях зарегистрировавшей его комиссии, а также при осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками избирателей, с бюллетенями, открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования;

– право присутствовать с момента начала работы участковой комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а также при повторном подсчете голосов избирателей;

– право назначать уполномоченных по финансовым вопросам, доверенных лиц, наблюдателей;

– право на обжалование действий и решений избирательных комиссий и т. д.

Зарегистрированные кандидаты несут ряд обязанностей, установленных законодательством:

– соблюдать права и свободы человека и гражданина при совершении избирательных процедур;

– соблюдать Конституцию России, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты;

– создать избирательный фонд;

– не злоупотреблять свободой массовой информации при проведении предвыборной агитации;

– при соответствующем требовании законодательства создать группу избирателей и т. д.

Избирательным законодательством закреплены условия реализации и защиты прав кандидатов, т. е. гарантии их деятельности во время избирательной кампании.

Таким образом, деятельность зарегистрированного кандидата обеспечивается гарантиями. Это юридические гарантии, касающиеся личной неприкосновенности, трудовых прав, материальной компенсации за время нахождения в отпуске в связи с участием в избирательной кампании[33].

Можно выделить следующие гарантии:

– кандидат по заявлению, рапорту зарегистрированный кандидат освобождается от работы, исполнения служебных обязанностей, учебных занятий в любой день и на любое время со дня регистрации кандидата до дня официального опубликования результатов выборов;

– во время проведения выборов зарегистрированный кандидат не может быть по инициативе администрации (работодателя) уволен с работы, со службы, отчислен из образовательного учреждения или без его согласия переведен на другую работу, а также направлен в командировку, призван на военную службу, на военные сборы или направлен на альтернативную гражданскую службу;

– зарегистрированный кандидат обладает неприкосновенностью и не может быть привлечен без согласия председателя Следственного комитета Российской Федерации, руководителя следственного органа Следственного комитета Российской Федерации (соответственно уровню выборов) к уголовной ответственности, арестован или подвергнут в судебном порядке административному наказанию.

На кандидатов также распространяют и определенные правовые ограничения. Данные ограничения связаны с установлением запрета использовать преимущества своего должностного или служебного положения кандидатам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также кандидатам, являющимся должностными лицами организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации.

Выдвинутые и зарегистрированные кандидаты несут ответственность за свои действия в соответствии с действующим законодательством. Так, к кандидатам могут быть применены меры административной и уголовной ответственности.

Самой серьезной санкцией, которая может быть применена к кандидату в соответствии с избирательным законодательством России, является отмена его регистрации. Основанием для отмены регистрации кандидата являются нарушения не только федерального, но и регионального законодательства.

Кандидаты в любое время могут снять свою кандидатуру, но не позднее чем за три дня до дня голосования.

Полномочные представители и доверенные лица кандидата также несут ответственность по законодательству России за свои действия. Они могут быть привлечены к административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности.

Кроме того, рассматриваемая категория участников избирательного процесса отвечает непосредственно перед кандидатом, чьи интересы представляет.

Дополнительная литература

1. Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005.

2. Акопов Л. В. Законодательные гарантии проведения выборов в субъектах Федерации и на местном уровне // Журнал российского права. 2004. № 1.

3. Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М.: Юстицинформ, 2007

4. Комментарий к Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации» (постатейный) / под ред. В. И. Шкатулла. М.: Юстицинформ, 2006.

5. Конституционное право России: в 2 т. Т. 1 / под ред. проф. И. В. Мухачева. Ставрополь: Сервисшкола, 2007.

6. Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: учебник для вузов / Под ред. д. ю. н., проф. О. И. Тиунова. М.: Норма, 2005.

7. Постников А. Е. Актуальные проблемы развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. № 4.

8. Сунцов А. П. Правонарушение в избирательной системе Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): автореф. дисс. д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000.

9. Турищев С. В. Ответственность кандидата, избирательного объединения за нарушение оформления документов, представляемых для регистрации: соотношение принципа вины и оснований отказа в регистрации // Журнал российского права. 2008. № 11.

Тема 8

ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ: СТАТУС И ПОЛНОМОЧИЯ

1. Понятие избирательного объединения в избирательном праве России

Согласно п. 25 ст.2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. избирательное объединение – это:

1) политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах;

2) региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня;

3) при проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением признается, помимо указанных выше, также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в установленном порядке.

А. Н. Борисов, сравнивая действующий Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. с аналогичным законодательным актом 1997 г., отмечает, что в законе предложено новое содержание понятия «избирательное объединение».

«При проведении федеральных и региональных выборов избирательными объединениями признаются только политические партии и их региональные отделения, а при проведении выборов в органы местного самоуправления – также иные общественные объединения, созданные и зарегистрированные в форме общественной организации либо общественного движения»[34].

Значение избирательного объединения в современном избирательном процессе сложно переоценить. Политическая партия или общественная организация, допущенная к участию в выборах на местном уровне, являясь коллективным субъектом, выражает консолидированную волю своих членов и единомышленников, формируя в итоге власть, основанную на законе и поддерживаемую большей частью населения страны.

Основной вид избирательного объединения согласно действующему законодательству – политическая партия.

Политические партии являются непосредственным источником законодательной власти в России. С политической точки зрения такого рода поправка в законе явно усиливает и без того серьезный политический вес политических партий, с социальной же стороны непосредственно влияет на консолидацию политически активных граждан вокруг-какой либо политической партии, готовой отстаивать социальные интересы на всех уровнях власти.

Небезосновательно можно утверждать, что современное понимание избирательного объединения преимущественно в значении «политическая партия» направлено на стимулирование участия партий в выборах.

Так, была предусмотрена возможность регистрации кандидатов (списков кандидатов), выдвинутых избирательными объединениями, без сбора подписей избирателей или внесения избирательного залога. При этом такая возможность предоставлена лишь тем избирательным объединениям, кандидаты которых по результатам предыдущих выборов были избраны депутатами, должностными лицами органов государственной власти или органов местного самоуправления либо списки кандидатов которых приняли участие в распределении депутатских мандатов. Весьма значимым нововведением, расширяющим права политических партий, является исключение с 1 января 2013 г. условия о том, что без сбора подписей в выборах могут участвовать только партии, федеральному списку кандидатов которой передан депутатский мандат. Такими полномочиями в дальнейшем будут наделены все политические партии. Специальным условием и единственным ограничением в данном случае является следующее: «Федеральным законом может быть предусмотрено, что для регистрации кандидата на должность Президента Российской Федерации, выдвинутого политической партией, требуется сбор подписей избирателей».

Соответственно современные выборы невозможны без избирательных объединений.

Как было указано выше, при проведении выборов в органы местного самоуправления избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий – не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения.

Участие в муниципальных выборах наравне с политическими партиями (избирательными объединениями) общественных организаций обусловлено локальным характером общественных отношений, порождаемых местными выборами и тем значением, которое имеют на небольшой территории мелкие по сравнению с партиями общественные организации.

2. Права, обязанности, гарантии и ответственность избирательных объединений

Права и обязанности избирательных объединений закрепляются прежде всего в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Они возникают с момента регистрации избирательного объединения соответствующей избирательной комиссией.

После регистрации избирательные объединения вправе:

– выдвигать кандидатов и списки кандидатов (в одномандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть одного кандидата; в многомандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть кандидата на каждый депутатский мандат, подлежащий замещению в этом округе; в едином избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть один список кандидатов);

– создавать избирательный фонд;

– назначать представителей;

– проводить предвыборную агитацию;

– участвовать в иных избирательных процедурах.

К обязанностям избирательных объединений можно отнести:

– соблюдение Конституции РФ и законодательства Российской Федерации;

– соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

– регистрацию в соответствующей избирательной комиссии;

– выдвижение кандидатов и списков кандидатов на выборах;

– обязанность подавать отчеты в финансовые органы;

– перерегистрацию в установленном законом порядке и др. Законодательством также установлены отдельные гарантии деятельности избирательных объединений, к которым можно отнести освобождение от сбора подписей, льготы при распределении эфирного времени для политических партий, представленных в соответствующих выборных органах государственной власти, и др.

Наиболее серьезная санкция, которая может быть применена к избирательным объединениям в избирательном процессе, – отмена регистрации избирательного объединения.

Дополнительная литература

1. Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005.

2. Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М.: Юстицинформ, 2007.

3. Комментарий к Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации» (постатейный) / под ред. В. И. Шкатулла. М.: Юстицинформ, 2006.

4. Конституционное право России: в 2 т. Т. 1 / под ред. проф. И. В. Мухачева. Ставрополь: Сервисшкола, 2007.

5. Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. д. ю. н., проф. О. И. Тиунова. М.: Норма, 2005.

6. Постников А. Е. Актуальные проблемы развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. № 4.

7. Сунцов А. П. Правонарушение в избирательной системе Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): автореф… дис. д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000.

8. Турищев С. В. Ответственность кандидата, избирательного объединения за нарушение оформления документов, представляемых для регистрации: соотношение принципа вины и оснований отказа в регистрации // Журнал российского права. 2008. № 11.

Тема 9. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ: СИСТЕМА, СТАТУС, КОМПЕТЕНЦИЯ, ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ И ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ

1. Система избирательных комиссий в Российской Федерации

Избирательная комиссия — коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов (п. 21 ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Согласно ч. 1 ст. 20 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» систему избирательных комиссий (комиссий референдума) Российской Федерации составляют:

– Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

– избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;

– избирательные комиссии муниципальных образований;

– окружные избирательные комиссии;

– территориальные (районные, городские и другие) комиссии;

– участковые комиссии.

Необходимо отметить, что при проведении соответствующих референдумов Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные избирательные комиссии действуют в качестве комиссий референдума. Иные избирательные комиссии могут действовать в качестве комиссий референдума по решению соответствующих вышестоящих избирательных комиссий, осуществляющих формирование избирательных комиссий, принятому в установленном законом порядке (ч. 2 ст. 20 Федерального закона № 67-ФЗ). Исходя из этого в дальнейшем будет употребляться только термин «избирательные комиссии», подразумевая в том числе и соответствующие комиссии референдума.

Существует неопределенность в вопросе о принадлежности избирательных комиссий к какой-либо ветви государственной власти. Так, на положениях действующего законодательства основано мнение, что система избирательных комиссий не входит ни в одну из ветвей государственной власти, однако ЦИК России и избирательные комиссии субъектов РФ являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией[35]. Получило распространение мнение о необходимости причисления ЦИК РФ к «органам государственной власти с особым статусом», т. е. к государственным органам, непосредственно организационно не входящим в какую-либо ветвь государственной власти[36]. В настоящее время в рамках традиционного разделения органов государственной власти на три ветви избирательные комиссии не могут быть однозначно отнесены к одной из них.

2. Статус избирательных комиссий

Статус избирательных комиссий, а точнее их правовой статус, представляет собой совокупность ряда элементов, таких как:

– полномочия и компетенция;

– порядок формирования и организация деятельности.

Помимо перечисленных элементов, представляется необходимым признание таковыми гарантий деятельности избирательных комиссий и их конституционно-правовой ответственности.

Гарантия (фр. garantie — поручительство) – обеспечение, ручательство[37].

Понятие гарантий деятельности избирательных комиссий можно дать по аналогии, например, с определением гарантий местного самоуправления. Так, конституционные гарантии местного самоуправления представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления[38].

Следовательно, правовые гарантии деятельности избирательных комиссий — это совокупность правовых принципов, условий и средств, обеспечивающих соблюдение установленного порядка деятельности избирательных комиссий.

К гарантиям деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации можно отнести следующие:

1) независимость комиссий в пределах своей компетенции от органов государственной власти и органов местного самоуправления (ч. 12 ст. 20 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

2) обязательность решений и иных актов комиссий, принятых в пределах их компетенции, для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума (ч. 13 ст. 20 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

3) финансовые (материальные) гарантии деятельности (гл. VIII ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

4) организационные гарантии, выражающиеся в создании единой иерархической системы избирательных комиссий в Российской Федерации (ч. 1 ст. 20 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

5) невозможность расформирования комиссии иным органом, кроме суда (ч. 1 ст. 31 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Гарантий деятельности избирательных комиссий в Российской Федерации довольно много, однако далеко не всегда они обеспечивают необходимые условия деятельности избирательных комиссий. Нередко нарушается независимость комиссий, недостаточно отлажен механизм исполнения решений избирательных комиссий указанными в законе субъектами и т. п.

Конституционно-правовая ответственность — особый вид юридической ответственности, используемый в исключительных, предусмотренных нормами конституционного права, случаях. Ее основное назначение – защита Конституции и других конституционно-правовых норм присущими ей средствами. При выполнении этой задачи конституционно-правовая ответственность сочетается с другими видами юридической ответственности, которые наряду с этими выполняют и многие другие функции по защите правовой системы России, ставя при этом во главу угла охрану Конституции и других конституционно-правовых норм[39].

В этом смысле бесспорно существование в отношении избирательных комиссий конституционно-правовой ответственности, поскольку ключевой Федеральный закон избирательного права «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» подобную ответственность предусматривает.

В общем виде положения о конституционно-правовой ответственности избирательных комиссий регламентированы ст. 31 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», где указывается на возможность расформирования избирательной комиссии. Основаниями расформирования избирательной комиссии являются:

а) нарушение комиссией избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме, повлекшее за собой признание Центральной избирательной комиссией РФ, избирательной комиссией субъекта РФ в установленном порядке недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума;

б) неисполнение комиссией решения суда или вышестоящей комиссии, решений ЦИК РФ, избирательной комиссии субъекта РФ, избирательной комиссии муниципального района, принятых в соответствии с действующим законодательством;

в) невыполнение комиссией обязанности по назначению выборов, повлекшее за собой назначение выборов временной избирательной комиссией в установленном порядке.

Помимо ответственности избирательной комиссии в целом, можно выделить также и ответственность отдельных ее членов, положения о которой закреплены в ч. 8 ст. 29 указанного Федерального закона.

Наряду с общими условиями прекращения полномочий члена избирательной комиссии (таких, как смерть, признание недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или умершим, утрата гражданства или приобретение им гражданства иностранного государства) здесь закреплены специальные основания:

1) вступление в законную силу в отношении члена комиссии обвинительного приговора суда либо решения (постановления) суда о назначении административного наказания за нарушение законодательства о выборах и референдумах;

2) признание члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, на основании заявления соответствующей комиссии систематически не выполняющим свои обязанности.

3. Компетенция избирательных комиссий

В связи с тем что в теории права постоянно возникает вопрос о соотношении понятий «компетенция» и «полномочия», полагаем необходимым его рассмотреть.

Компетенция избирательных комиссий, как и любых субъектов власти, есть юридическое выражение функций, правовая форма осуществления этих функций[40]; возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел[41].

И. В. Выдрин отмечает, что обязательными элементам компетенции являются предметы ведения и полномочия[42]. Данный автор указывает, что к компонентам компетенции различные исследователи относят и другие элементы, такие как принципы, гарантии деятельности[43].

А. Н. Кокотов, А. С. Саломаткин полагают, что обычно компетенцию какого-либо субъекта определяют путем закрепления его предметов ведения, полномочий, территории осуществления компетенции. Предметы ведения – те сферы (области) общественных отношений, в которых вправе и должен действовать субъект. Полномочия – одновременно права и обязанности субъекта на совершение конкретных действий, операций, реализуемые в рамках предметов ведения. Полномочия – способ уточнения, детализации предметов ведения[44].

На основании приведенных рассуждений можно сделать вывод о закреплении в избирательном законодательстве в отношении избирательных комиссий именно полномочий, поскольку они весьма конкретизированы и отражают специфику практической деятельности, а не просто ее общую направленность.

Основные полномочия избирательных комиссий в Российской Федерации перечислены в ст. 21, 23–27 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Так, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации:

1) осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

2) организует разработку нормативов технологического оборудования для участковых комиссий, утверждает указанные нормативы и осуществляет контроль за их соблюдением, а также организует размещение заказа на производство этого технологического оборудования при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, референдума РФ;

3) обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов, изданием необходимой печатной продукции;

4) осуществляет меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума, установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, а также порядка опубликования (обнародования) итогов голосования и результатов выборов, референдумов, в том числе в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;

5) осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов, референдумов, распределяет выделенные из федерального бюджета средства, контролирует их целевое использование;

6) оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь комиссиям;

7) осуществляет международное сотрудничество в области избирательных систем;

8) заслушивает сообщения органов исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы государственной власти и референдума РФ;

9) устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы, а также документы, связанные с подготовкой и проведением референдума;

10) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

11) осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации:

1) осуществляет на территории субъекта РФ контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ;

2) организует размещение заказа на производство технологического оборудования для участковых комиссий, осуществляет на территории субъекта Российской Федерации контроль за соблюдением нормативов технологического оборудования для участковых комиссий;

3) обеспечивает на территории субъекта РФ реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, развитием избирательной системы, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов, изданием необходимой печатной продукции;

4) осуществляет на территории субъекта РФ меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между участниками предвыборной агитации и агитации по вопросам референдума, установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, а также порядка опубликования их итогов;

5) осуществляет на территории субъекта Российской Федерации меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, референдумов субъекта РФ, распределяет выделенные средства, контролирует целевое использование указанных средств;

6) утверждает перечень территориальных комиссий;

7) оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;

8) заслушивает сообщения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума;

9) по поручению ЦИК РФ устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы, а также документы, связанные с подготовкой и проведением референдума;

10) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

11) участвует в организации государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума и в осуществлении этой регистрации (учета), в формировании и ведении регистра избирателей, участников референдума;

12) участвует в осуществлении проверки сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроле за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц, информировании граждан о результатах этих проверок;

13) представляет по запросу избирательной комиссии муниципального образования сведения о численности на соответствующей территории избирателей, участников референдума, являющихся инвалидами, с указанием групп инвалидности;

14) осуществляет иные полномочия в соответствии законодательством.

Избирательная комиссия муниципального образования:

1) осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

2) обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов и референдумов, изданием необходимой печатной продукции;

3) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума;

4) осуществляет на территории муниципального образования меры по обеспечению соблюдения единого порядка установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдумов, а также их опубликования;

5) осуществляет на территории муниципального образования меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местных референдумов, распределяет выделенные средства, контролирует целевое использование указанных средств;

6) оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;

7) заслушивает сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, местного референдума;

8) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, а избирательная комиссия муниципального района – также жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии поселения и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

9) осуществляет иные полномочия в соответствии с рассматриваемым Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Окружная избирательная комиссия:

1) осуществляет на территории избирательного округа контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации;

2) взаимодействует с органами государственной власти, органами местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в избирательном округе;

3) осуществляет регистрацию кандидатов;

4) утверждает текст бюллетеня в избирательном округе;

5) осуществляет на территории избирательного округа меры по обеспечению единого порядка голосования, подсчета голосов избирателей, установления итогов голосования, определения результатов выборов, а также порядка опубликования итогов голосования и результатов выборов;

6) определяет результаты выборов по избирательному округу;

7) публикует (обнародует) в соответствующих средствах массовой информации результаты выборов по избирательному округу;

8) оказывает правовую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;

9) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

10) осуществляет иные полномочия в соответствии с законом.

Территориальная комиссия:

1) осуществляет на соответствующей территории контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

2) обеспечивает на соответствующей территории соблюдение нормативов технологического оборудования (кабины для голосования, ящики для голосования) для участковых комиссий;

3) обеспечивает на соответствующей территории реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов;

4) осуществляет на соответствующей территории меры по соблюдению единого порядка установления итогов голосования;

5) распределяет выделенные ей из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, референдума, контролирует целевое использование указанных средств;

6) оказывает методическую, организационно-техническую помощь нижестоящим комиссиям;

7) заслушивает сообщения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов, референдума;

8) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

9) осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством.

Участковая комиссия:

1) информирует население об адресе и о номере телефона участковой комиссии, времени ее работы, а также о дне, времени и месте голосования;

2) уточняет список избирателей, участников референдума, производит ознакомление избирателей, участников референдума с данным списком, рассматривает заявления об ошибках и о неточностях в данном списке и решает вопросы о внесении в него соответствующих изменений;

3) обеспечивает подготовку помещений для голосования, ящиков для голосования и другого оборудования;

4) обеспечивает информирование избирателей о зарегистрированных кандидатах, об избирательных объединениях, зарегистрировавших списки кандидатов, информирование участников референдума о вопросах референдума на основе сведений, полученных из вышестоящей комиссии;

5) контролирует соблюдение на территории избирательного участка, участка референдума порядка проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума;

6) выдает открепительные удостоверения;

7) организует на избирательном участке, участке референдума голосование в день голосования, а также досрочное голосование;

8) проводит подсчет голосов, устанавливает итоги голосования на избирательном участке, участке референдума, составляет протокол об итогах голосования и передает его в территориальную комиссию;

9) объявляет итоги голосования на избирательном участке, участке референдума и выдает заверенные копии протокола об итогах голосования лицам, осуществлявшим наблюдение за ходом голосования;

10) рассматривает в пределах своих полномочий жалобы (заявления) на нарушение законодательства и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

11) обеспечивает хранение и передачу в вышестоящие комиссии документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума;

12) осуществляет иные полномочия в соответствии с законом.

4. Порядок формирования избирательных комиссий и организация их деятельности

Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 22) определены общие условия формирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных, участковых комиссий.

Порядок формирования Центральной избирательной комиссии Российской Федерации установлен в ст. 21 указанного Закона и отличен от общих условий.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации состоит из 15 членов. Пять членов ЦИК РФ назначаются Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Государственная Дума РФ) из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями в Государственной Думе РФ, а также депутатами Государственной Думы РФ. При этом от одного депутатского объединения в Государственной Думе РФ может быть назначено не более одного представителя. Пять членов ЦИК РФ назначаются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и высшими должностными лицами субъектов РФ (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ). Пять членов ЦИК РФ назначаются Президентом Российской Федерации.

Все остальные избирательные комиссии формируются на основе предложений политических партий, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе РФ, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта РФ, иных общественных объединений. Ограничение на участие в формировании избирательных комиссий политических партий, не допущенных к распределению депутатских мандатов в соответствующем органе публичной власти, отменено с 1 января 2013 г., что отражает процесс радикальной демократизации избирательного законодательства.

Избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии по выборам в органы местного самоуправления, территориальные, участковые комиссии формируются на основе указанных предложений, а также предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.

В избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного объединения, иного общественного объединения. Политическая партия, избирательное объединение, иное общественное объединение не вправе предлагать одновременно несколько кандидатур для назначения в состав одной комиссии.

Государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной второй от общего числа членов избирательной комиссии. Указанное положение может не применяться при формировании участковых комиссий на избирательных участках, образованных на территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов местностях, а также за пределами территории Российской Федерации.

Орган, назначающий в состав комиссии гражданина России, обязан получить письменное согласие этого гражданина на вхождение в состав комиссии.

Если уполномоченные законом органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии не назначат состав или часть состава комиссии в установленный срок, либо если на соответствующей территории отсутствует указанный орган государственной власти, орган местного самоуправления, либо если соответствующая комиссия не сформирована, состав или часть состава избирательной комиссии субъекта РФ назначается ЦИК РФ, избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения – избирательной комиссией субъекта РФ, избирательной комиссии поселения – избирательной комиссией муниципального района, иной комиссии – вышестоящей комиссией с соблюдением требований, установленных законом.

Законом должны быть установлены сроки формирования комиссий и сроки приема предложений по составу комиссий. При этом для комиссий, действующих на постоянной основе, период, в который органы, формирующие такие комиссии, принимают предложения, должен составлять не менее одного месяца, а для иных комиссий – не менее десяти дней.

В статье 28 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закреплены следующие положения по организации деятельности комиссий:

– деятельность комиссий осуществляется коллегиально;

– комиссия правомочна приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного состава;

– комиссия, действующая на постоянной основе, собирается на свое первое заседание не позднее чем на пятнадцатый день после вынесения решения о назначении ее членов с правом решающего голоса, но не ранее дня истечения срока полномочий комиссии предыдущего состава (при этом в состав комиссии должно быть назначено не менее двух третей членов комиссии, срок полномочий комиссии исчисляется со дня ее первого заседания);

– председатель избирательной комиссии субъекта РФ избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса по предложению Центральной избирательной комиссии РФ;

– председатель избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов избирательной комиссии с правом решающего голоса;

– председатель избирательной комиссии поселения избирается тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов этой комиссии с правом решающего голоса на основе предложения избирательной комиссии муниципального района, а если избирательная комиссия муниципального района не образована – на основе предложения территориальной комиссии, а случае его отсутствия председатель избирается на основе предложений членов избирательной комиссии поселения с правом решающего голоса;

– если предложенная избирательной комиссией кандидатура на должность председателя будет отклонена, избирательная комиссия, по предложению которой он избирается, обязана предложить новую кандидатуру из числа членов комиссии с правом решающего голоса;

– председатели окружных, территориальных и участковых комиссий назначаются на должность из числа их членов с правом решающего голоса и освобождаются от должности непосредственно вышестоящими комиссиями;

– заместитель председателя и секретарь комиссии избираются тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов комиссии с правом решающего голоса;

– заседания комиссии созываются ее председателем по мере необходимости, а также по требованию не менее одной трети от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса;

– член комиссии с правом решающего голоса обязан присутствовать на всех заседаниях комиссии;

– заседание ЦИК РФ правомочно, если на нем присутствует не менее десяти членов с правом решающего голоса, заседание иной комиссии является правомочным, если на нем присутствует большинство от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса;

– комиссия по требованию любого ее члена, а также любого присутствующего на заседании члена вышестоящей комиссии обязана проводить голосование по любым вопросам, входящим в ее компетенцию и рассматриваемым комиссией в соответствии с утвержденной повесткой дня;

– по наиболее важным вопросам деятельности решения комиссии принимаются на заседании комиссии большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса, по текущим вопросам – большинством голосов от числа присутствующих;

– решения комиссии подписываются председателем и секретарем комиссии (председательствующим на заседании и секретарем заседания);

– члены комиссии с правом решающего голоса, несогласные с решением комиссии, вправе изложить в письменной форме особое мнение, отражаемое в протоколе комиссии, прилагаемое к ее решению;

– избирательные комиссии, действующие на постоянной основе и являющиеся юридическими лицами, имеют аппараты, структура и штаты которых устанавливаются комиссиями самостоятельно;

– комиссии могут привлекать граждан к выполнению работ, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума, а также с обеспечением полномочий комиссий, по гражданско-правовым договорам.

Дополнительная литература

1. Безруков А. В. Реформирование избирательной системы при проведении парламентских выборов в России // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 23.

2. Добровольский П. Е. О независимости избирательных комиссий муниципальных образований // Административное и муниципальное право. 2008. № 10.

3. Захаров И. В. Проблемы законности в деятельности избирательных комиссий (на примере выборов депутатов Областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области) // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 6.

4. Иванченко А. В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: история, теория, практика: монографическое исследование. М.: Весь мир, 1996.

5. Иванченко. А. В. Избирательные комиссии: правовой статус и совершенствование деятельности // Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы: сборник статей. М., 1995.

6. Игнатенко В. В. Правовой статус участковых избирательных комиссий: учеб. пособие / Избирательная комиссия Иркутской области. Иркутск, 2006.

7. Куркина Ю. С. Некоторые вопросы статуса членов избирательных комиссий муниципальных образований // Журнал о выборах. 2006. № 3.

8. Миронов Н. М. Институт избирательных комиссий в России: тенденции развития и роль в избирательном процессе // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2.

9. Миронов Н. М. Конституционно-правовая институционализация системы избирательных комиссий в свете международных стандартов // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10.

10. Миронов Н. М. Конституционные и международно-правовые основы системы избирательных комиссий в Российской Федерации // Право и политика. 2006. № 9.

11. Митин Г. Н. Досрочное прекращение полномочий члена избирательных комиссий субъекта Российской Федерации. Какому порядку быть? // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 9.

Тема 10

ИНСТИТУТ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ: СТАТУС И ПОЛНОМОЧИЯ

1. Понятие института наблюдателей в избирательном праве России

Участие независимых наблюдателей в выборах является необходимым атрибутом избирательного процесса как в государствах со сложившейся политической системой, так и в государствах, создающих или перестраивающих свои политические системы.

Очевидным является тот факт, что атмосфера гласности и открытости во время проведения избирательной кампании, присутствие национальных и международных наблюдателей на избирательных участках в день выборов повышают уверенность граждан в свободном и справедливом характере выборов, способствуют более активному их участию в избирательном процессе.

Кроме того, наблюдатели выполняют важную функцию – отслеживая подсчет голосов, они обеспечивают независимое общественное определение итогов голосования, результатов выборов, используя законные способы и методы общественного контроля. Таким образом, наблюдатели являются независимым источником информации, на основе которой могут быть сделаны оценки и заключения относительно подлинности официальных итогов выборов.

Выявление наблюдателями и анализ наиболее распространенных нарушений избирательных процедур позволяют совершенствовать национальное избирательное законодательство и избирательные технологии. Присутствие на выборах иностранных (международных) наблюдателей помимо основной своей задачи – выявления степени легитимности результатов выборов – позволяет соотнести национальное законодательство и саму избирательную процедуру с международными избирательными стандартами.

Институт наблюдателей в избирательном праве может пониматься в трех значениях:

1) совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу участия в избирательном процессе на стадии голосования и подсчета голосов специально уполномоченных лиц – наблюдателей от зарегистрированного кандидата, избирательного объединения (избирательных объединений), общественных организаций;

2) совокупность лиц – граждан Российской Федерации и иностранных граждан, имеющих статус наблюдателя, осуществляющих полномочия по удостоверению, законность процедур голосования и подсчета голосов на выборах и голосования и определения результатов референдума;

3) правовой инструмент обеспечения законности и гласности проведения выборов и референдумов в Российской Федерации.

2. Виды и статус наблюдателей на выборах в России

Законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах закрепляет следующие виды наблюдателей, наделяемых полномочиями по удостоверению законности проведения голосования и подсчета голосов в России:

– наблюдатели – категория наблюдателей, имеющих гражданство Российской Федерации и представляющих интересы кандидатов, избирательных объединений и общественных организаций;

– иностранные (международные) наблюдатели – представители иностранных государств и международных организаций, основной задачей которых является осуществление своеобразного контроля за законностью проводимых процедур голосования и подсчета голосов на выборах в Российской Федерации.

Положение каждого из указанных видов наблюдателей регламентируется избирательным законодательством России.

Итак, становясь участником общественных правоотношений, лицо использует закрепленные за ним законодательством Российской Федерации права, исполняет обязанности, несет ответственность. То, как и каким образом лицо является участником общественных отношений, определяется его правовым статусом, фактическим положением в системе общественных отношений.

Физическое лицо – гражданин Российской Федерации или гражданин иностранного государства – может являться наблюдателем на выборах в России и в таком случае он приобретает статус избирателя. Именно этот статус позволяет лицу выступать в избирательном процессе с особой ролью – ролью стороннего наблюдателя.

В переводе с латинского status — это правовое положение гражданина либо юридического лица. Правовой статус характеризует отношение субъекта к государству, его органам, другим лицам[45].

Еще правовой статус может рассматриваться как «установленное нормами права положение его субъектов, совокупность его прав и обязанностей»[46].

Н. В. Витрук отождествляет правовой статус органа государства с его компетенцией, установленной законодательством[47].

Н. И. Матузов и А. В. Малько под правовым статусом понимают признанную Конституцией России и законодательством совокупность прав и обязанностей субъектов, а также полномочий органов и должностных лиц, с помощью которых они выполняют свои социальные роли. В структуре правового статуса указанные ученые выделяют: законные интересы, правосубъектность, гражданство, юридическую ответственность, правовые принципы и т. д. Наличие или отсутствие каждого из перечисленных элементов будет зависеть от того, какой конкретно субъект права является объектом исследования[48].

По мнению С. А. Авакьяна, под статусом необходимо понимать «оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия»[49].

Соответственно правовой статус наблюдателя на выборах можно представить как некую правовую конструкцию, состоящую из таких элементов, как гражданство (российское или иного государства), дееспособность, права, обязанности, гарантии, запреты, ответственность.

Сразу оговоримся, что не все из указанных элементов правового статуса наблюдателя прямо закреплены в избирательном законодательстве России.

Итак, наблюдателем на выборах может быть гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом, т. е. достигший 18-летнего возраста, полностью дееспособный, не отбывающий наказание в виде лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда.

Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 г. при проведении выборов наблюдатель может быть назначен зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, выдвинувшим зарегистрированного кандидата, зарегистрированных кандидатов, избирательным объединением, зарегистрировавшим список кандидатов. При этом специально оговорено, что законом может быть предусмотрена возможность назначения наблюдателей иными общественными объединениями.

В том же законодательном акте сказано далее, что при проведении референдума наблюдатель может быть назначен инициативной группой по проведению референдума, общественным объединением, которое должно быть создано и зарегистрировано на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне.

В свою очередь, наблюдателями не могут быть выборные должностные лица, депутаты, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), главы местных администраций, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, судьи, прокуроры, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса.

Кроме того, статус наблюдателя не может иметь доверенное лицо кандидата.

Отдельного и специального внимания заслуживает институт иностранных (международных) наблюдателей.

Институт международного наблюдения достаточно полно закреплен и в избирательном законодательстве Российской Федерации. Основными целями международных связей ЦИК России является обмен опытом в целях совершенствования национальной избирательной системы, развития стандартов демократических выборов, избирательных прав и свобод, подтверждения соответствия отечественного законодательства и избирательных процедур международным критериям, а также пропаганда российского опыта проведения избирательных кампаний[50].

Иностранным (международным) наблюдателем может быть представитель иностранной или международной организации – как гражданин иностранного государства, так и гражданин Российской Федерации, являющийся представителем такой международной организации.

В соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» «международная организация» означает межгосударственную, межправительственную организацию (п. «ж» ст. 2). Согласно нормам международного права иностранная или международная организация (их отделения, бюро и т. д.) могут быть зарегистрированы и находиться как непосредственно на территории Российской Федерации, так и за ее пределами.

Исходя из вышеизложенного можно прийти к выводу, что международные наблюдатели направляются в Россию от международных организаций, а иностранные – от государственных и негосударственных организаций, а также от частных лиц из других стран.

Согласно ч. 13 ст. 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Российскую Федерацию в порядке, установленном федеральным законом, и при наличии приглашения органов государственной власти, комиссий, организующих выборы, референдум, аккредитуются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Деятельность иностранных (международных) наблюдателей регулируется федеральным законом.

Отметим, что Федеральные законы от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» лишили Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации права самостоятельно приглашать наблюдателей, предоставив ему лишь право подавать предложения, которые никто не обязан удовлетворять. Таким образом, право самостоятельного направления приглашений иностранным (международным) наблюдателям в настоящее время есть только у Президента РФ, Правительства РФ, обеих палат Федерального Собрания и у Центральной избирательной комиссии РФ.

3. Полномочия наблюдателей на выборах в России

В отношении наблюдателей Федеральные законы от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» содержат идентичные нормы, текстуально совпадающие с нормами Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Эти же положения распространяются на выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и выборы в муниципальных образованиях. При этом в законодательных актах субъектов Российской Федерации они могут не содержаться, так как положения Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации.

В соответствии с ч. 9 ст. 30 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» наблюдатели вправе:

а) знакомиться со списками избирателей, участников референдума, реестром выдачи открепительных удостоверений, находящимися в комиссии открепительными удостоверениями, реестром заявлений (обращений) о голосовании вне помещения для голосования; б) находиться в помещении для голосования соответствующего избирательного участка, участка референдума в день голосования, а также в дни досрочного голосования в любое время в период: с момента начала работы участковой комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а также при повторном подсчете голосов избирателей;

б.1) наблюдать за выдачей бюллетеней избирателям, участникам референдума;

в) присутствовать при голосовании избирателей, участников референдума вне помещения для голосования;

г) наблюдать за подсчетом числа граждан, внесенных в списки избирателей, участников референдума, бюллетеней, выданных избирателям, участникам референдума, погашенных бюллетеней; наблюдать за подсчетом голосов избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума на расстоянии и в условиях, обеспечивающих им обозримость содержащихся в бюллетенях отметок избирателей, участников референдума; знакомиться с любым заполненным или незаполненным бюллетенем при подсчете голосов избирателей, участников референдума; наблюдать за составлением комиссией протокола об итогах голосования и иных документов в период с момента начала работы участковой комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а также при повторном подсчете голосов избирателей;

д) обращаться к председателю участковой комиссии, а в случае его отсутствия к лицу, его замещающему, с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования;

е) знакомиться с протоколами соответствующей комиссии, нижестоящих комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдума и приложенными к ним документами, получать от соответствующей комиссии заверенные копии указанных протоколов;

ж) носить нагрудный знак с обозначением своего статуса и указанием своих фамилии, имени и отчества, а также фамилии, имени и отчества зарегистрированного кандидата или наименования избирательного объединения, общественного объединения, направивших наблюдателя в комиссию;

з) обжаловать действия (бездействие) комиссии в вышестоящую комиссию, избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации или в суд;

и) присутствовать при повторном подсчете голосов избирателей, участников референдума в соответствующих комиссиях.

Наблюдателям должен быть обеспечен доступ в помещение участковой комиссии, сформированной на избирательном участке, участке референдума, образованных в воинской части, закрытом административно-территориальном образовании, больнице, санатории, доме отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также в помещение для голосования на этом избирательном участке, участке референдума.

Наблюдатели вправе присутствовать в иных комиссиях при проведении ими досрочного голосования, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, составлении соответствующих протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей, участников референдума.

Согласно нормам избирательного законодательства России наблюдатель не вправе:

а) выдавать избирателям, участникам референдума бюллетени;

б) расписываться за избирателя, участника референдума, в том числе по его просьбе, в получении бюллетеней;

в) заполнять за избирателя, участника референдума, в том числе по его просьбе, бюллетени;

г) предпринимать действия, нарушающие тайну голосования;

д) принимать непосредственное участие в проводимом членами комиссии с правом решающего голоса подсчете бюллетеней;

е) совершать действия, препятствующие работе комиссии;

ж) проводить агитацию среди избирателей, участников референдума;

з) участвовать в принятии решений соответствующей комиссией. Введенные ограничения деятельности наблюдателей закреплены в законодательство далеко не случайно. Они являются первым барьером на пути недобросовестного наблюдателя, желающего нарушить закон, совершить акт злоупотребления правом в избирательном процессе.

Рассматриваемые злоупотребления правом, как отмечает И. В. Советников, возможны только со стороны участников избирательного процесса, т. е. лиц, обладающих определенными правами (правомочиями) в избирательном процессе: «К таким лицам, безусловно, относятся избиратели, кандидаты, избирательные объединения, политические партии, их уполномоченные представители и доверенные лица, избирательные комиссии, наблюдатели, субъекты агитации, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации и т. д.»[51].

Он же пишет: «Под злоупотреблениями правом в избирательном процессе следует понимать умышленные деяния субъектов избирательного процесса по реализации своих субъективных прав в противоречии с их назначением, формально не составляющие правонарушения, однако направленные на причинение вреда другим субъектам избирательного процесса»[52].

Вред, причиняемый злоупотреблениями правом в избирательном процессе, имеет свою специфику. Он обычно представляет собой нематериальный вред, который выражается не столько в причинении прямого ущерба другим участникам избирательного процесса, сколько в создании необоснованных преимуществ одному из кандидатов, избирательных объединений. При этом злоупотребление правом в избирательном процессе зачастую имеет своим следствием ограничения в реализации своих избирательных прав другими лицами (избирателями, кандидатами, наблюдателями и т. д.).

Предвидя возможные ситуации злоупотребления правом в избирательном процессе со стороны наблюдателей, законодатель ввел указанные выше ограничения.

В случае нарушения ограничений наблюдатель может быть принудительно удален из помещения соответствующей избирательной комиссии.

Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в направлении в письменной форме, выданном зарегистрированным кандидатом или его доверенным лицом, избирательным объединением, общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, интересы которых представляет данный наблюдатель. В направлении указываются фамилия, имя и отчество наблюдателя, адрес его места жительства, номер избирательного участка, участка референдума, наименование комиссии, куда наблюдатель направляется, а также делается запись об отсутствии ограничений, препятствующих лицу осуществлять полномочия наблюдателя.

В отношении международных наблюдателей Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит отсылочную норму, согласно которой их деятельность должна регулироваться каким-то иным федеральным законом.

Регламентация деятельности международных наблюдателей содержится в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации».

В частности, ст. 31 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» полностью посвящена статусу иностранных (международных) наблюдателей.

Согласно положениям данной статьи иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Россию в порядке, установленном федеральным законом, и при наличии приглашения от Президента Российской Федерации, палат Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и аккредитуются ЦИК Российской Федерации.

Приглашения могут быть направлены после официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы. Предложения о направлении приглашений могут быть поданы Уполномоченным по правам человека в РФ, международными и национальными правительственными и неправительственными организациями, а также частными лицами, имеющими признанный авторитет в области защиты прав человека.

Центральная избирательная комиссия РФ направляет приглашения избирательным органам иностранных государств, а также международным организациям, специализирующимся по вопросам избирательного законодательства и выборов, защиты прав граждан на участие в выборах и референдумах.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации выдает иностранному (международному) наблюдателю удостоверение установленного образца на основании представленных им документов (заявления об аккредитации в качестве иностранного (международного) наблюдателя, копии приглашения, а также документа, удостоверяющего личность иностранного (международного) наблюдателя. Удостоверение дает иностранному (международному) наблюдателю право осуществлять свою деятельность в период проведения выборов.

Срок полномочий иностранного (международного) наблюдателя начинается со дня его аккредитации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и заканчивается в день официального опубликования результатов выборов депутатов Государственной Думы РФ.

В Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» и Федеральном законе «О выборах Президента РФ» специально отмечается, что избирательные комиссии, органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны оказывать иностранному (международному) наблюдателю необходимое содействие в пределах своей компетенции.

Специально оговаривается, что иностранный (международный) наблюдатель осуществляет свою деятельность самостоятельно и независимо. Материально-финансовое обеспечение деятельности иностранного (международного) наблюдателя осуществляется за счет средств стороны, направившей наблюдателя, или за счет его собственных средств.

Иностранные (международные) наблюдатели вправе встречаться с кандидатами, представителями политических партий и иных общественных объединений, наблюдателями.

Иностранные (международные) наблюдатели вправе публично излагать свое мнение о законодательстве Российской Федерации о выборах, о подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы, проводить пресс-конференции и обращаться к представителям средств массовой информации только после окончания времени голосования на всей территории Российской Федерации.

Иностранные (международные) наблюдатели не вправе использовать свой статус для осуществления деятельности, не связанной с наблюдением за подготовкой и проведением выборов депутатов Государственной Думы.

Оправданным выглядит правило, согласно которому Центральная избирательная комиссия России вправе отозвать аккредитацию иностранного (международного) наблюдателя в случае нарушения им общепризнанных принципов и норм международного права, настоящего Федерального закона, иных федеральных законов.

Можно заключить, что права, обязанности, запреты, предусмотренные законодательством России для наблюдателей, автоматически распространяются на иностранных (международных) наблюдателей с теми дополнениями, которые указаны в конкретных федеральных законах и адресованы непосредственно этой категории наблюдателей.

Отметим, что действие указанных федеральных законов о выборах депутатов Государственной Думы РФ и Президента РФ не распространяется на региональные и местные выборы. Иных федеральных законов, касающихся регламентации деятельности международных наблюдателей, нет. Тем самым российское законодательство не обеспечивает возможность участия международных наблюдателей в выборах более низкого уровня, чем федеральный, что не соответствует п. 8 Копенгагенского документа и пункту 1 статьи 15 Кишиневской конвенции. В условиях сложности федеративных отношений в России, многочисленности субъектов Федерации, многочисленности проводимых региональных и местных выборов и их влияния на жизнь населения очевиден пробел в отечественном законодательстве.

В то же время отсутствие в региональных законодательных актах положений об участии иностранных (международных) наблюдателей в выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и выборах на уровне местного самоуправления не означает фактического запрета на их участие в выборах данного уровня.

Дополнительная литература

1. Акопов Л. В. Законодательные гарантии проведения выборов в субъектах Федерации и на местном уровне // Журнал российского права. 2004. № 1.

2. Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М., 1999.

3. Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М.: Юстицинформ, 2007.

4. Гринева С. В. Избирательные системы и политические технологии. Ростов-н/Д.: Типография ИУБиП, 2006.

5. Комментарий к Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации» (постатейный) / под ред. В. И. Шкатулла. М.: Юстицинформ, 2006.

6. Конституционное право России: учебник / под ред. Г. Н. Комковой. М.: Юристъ, 2005.

7. Конституционное право. Энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2000.

8. Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1984.

9. Постников А. Е. Актуальные проблемы развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. № 4.

10. Советников И. В. Злоупотребления правом в избирательном процессе: автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2006.

11. Теория государства и права / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 1997.

12. Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. А. Я. Сухарев. М., 1987.

Тема 11

ПОНЯТИЕ И СТАДИИ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

Избирательный процесс – необходимая составляющая института избирательного права, его процедурная часть, устанавливающая порядок применения материальных норм избирательного права.

Установление общих постоянных правил организации и проведения выборов служит делу повышения степени легитимности, доступности для понимания избирателей электорального процесса.

Понятие избирательного процесса в юридической науке является дискуссионным, может трактоваться и определяться по-разному.

Например, в формально-юридическом смысле избирательный процесс – это процессуальная составляющая института избирательного права, представляющая собой совокупность правовых норм, устанавливающих порядок (процедуру) организации и проведения выборов.

В материальном (фактическом) смысле избирательный процесс – это совокупность действий по организации и проведению выборов.

Избирательный процесс имеет определенную структуру, т. е. включает стадии и этапы. Количество и названия стадий и этапов до сих пор обсуждаются в юридической науке. Обобщенно стадии можно разделить на основные и дополнительные (факультативные).

Основные стадии:

– назначение выборов;

– составление списков избирателей, формирование избирательных комиссий; образование избирательных округов и участков;

– финансирование выборов;

– выдвижение и регистрация кандидатов;

– предвыборная агитация;

– голосование;

– определение и опубликование результатов голосования; вступление избранных лиц в должности.

Эти стадии присутствуют при нормальном течении избирательного процесса. В рамках стадий можно выделить отдельные этапы, например в рамках стадии выдвижения и регистрации кандидатов можно выделить этапы выдвижения и регистрации.

Дополнительные (факультативные) стадии не обязательно присутствуют в ходе избирательного процесса. К ним относятся, например, признание выборов несостоявшимися или результатов выборов недействительными, обжалование решений избирательных комиссий и т. д.

Дополнительная литература

1. Авакьян С. А. Конституционное право России: в 2 т. Т. 2. М., 2010.

2. Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М.: Юстицинформ, 2007.

3. Гринева С. В. Избирательные системы и политические технологии. Ростов-н/Д.: Типография ИУБиП, 2006.

4. Комментарий к Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации» (постатейный) / под ред. В. И. Шкатулла. М.: Юстицинформ, 2006.

Тема 12

РЕГИСТРАЦИЯ (УЧЕТ) ИЗБИРАТЕЛЕЙ, СОСТАВЛЕНИЕ СПИСКОВ ИЗБИРАТЕЛЕЙ

Порядок регистрации (учета) избирателей, а также составления списков избирателей регламентирован Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данный порядок рассматривается через установление гарантий прав граждан Российской Федерации при регистрации (учете) избирателей, составление списков избирателей в главе III указанного Закона.

Согласно положениям ст. 16 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» регистрации (учету) подлежат все избиратели. Следовательно, возникновение у гражданина избирательных прав не требует от него инициативы, как в ряде зарубежных стран (например, в США), когда для участия в выборах гражданин должен зарегистрироваться в установленном порядке.

Полномочия по осуществлению регистрации (учете) избирателей возлагаются на органы местного самоуправления. Так, регистрация (учет) избирателей, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, осуществляется главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации, – города федерального значения, – руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения.

По общему правилу регистрация (учет) избирателя производится по месту жительства. Установление места жительства гражданина осуществляется на основании сведений, предоставляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Основанием для регистрации (учета) вынужденного переселенца является факт временного пребывания на соответствующей территории.

Регистрация (учет) избирателей – военнослужащих, членов их семей и других избирателей, проживающих в пределах расположения воинской части, осуществляется командиром воинской части. Основанием для регистрации (учета) данной категории избирателей является факт нахождения их места жительства в пределах расположения воинской части, устанавливаемый на основании сведений, предоставляемых соответствующей службой воинской части.

Регистрация (учет) избирателей, проживающих за пределами России или находящихся в длительных заграничных командировках, осуществляется руководителем соответствующего дипломатического представительства или консульского учреждения РФ. Основанием для регистрации (учета) данной категории избирателей является факт их постоянного проживания на территории иностранного государства или нахождения в длительной заграничной командировке на территории соответствующего иностранного государства, устанавливаемый дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями РФ.

Органы, осуществляющие регистрацию граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах России, выдачу и замену документов, удостоверяющих личность гражданина на территории России, не реже чем один раз в месяц предоставляют сведения о фактах выдачи и замены паспорта гражданина РФ, регистрации и снятия с регистрационного учета по месту жительства граждан, выдачи паспорта гражданина РФ в нарушение установленного порядка с указанием необходимых персональных данных гражданина – главе местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения (в предусмотренных законом субъекта РФ случаях – руководителю территориального органа исполнительной власти города федерального значения) по месту своего нахождения.

Аналогичные обязанности установлены Федеральным законом и для органов записи актов гражданского состояния. Указанные органы не реже чем один раз в месяц предоставляют сведения о фактах смерти граждан Российской Федерации уполномоченным органам по месту своего нахождения.

Сведения о гражданах РФ, призванных (поступивших по контракту) на военную службу (уволенных с военной службы), сообщают органы, осуществляющие воинский учет, сведения о гражданах, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда, сообщают органы (учреждения) уголовно-исполнительной системы. Перечисленные органы государственной власти передают соответствующие сведения уполномоченным органам по месту жительства гражданина не реже чем один раз в три месяца.

Обязанности по информированию органов местного самоуправления возложены также на суды общей юрисдикции. Так, суд, приняв решение о признании гражданина недееспособным, а также решение о признании гражданина, ранее признанного судом недееспособным, дееспособным, сообщает о принятом решении уполномоченным органам по месту жительства гражданина.

Вышеуказанные сведения не реже чем один раз в месяц передаются главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения (в предусмотренных законом субъекта РФ случаях – руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения) в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации для формирования и ведения регистра избирателей.

Регистрация избирателей и установление численности зарегистрированных на территории муниципального образования, субъекта РФ, в Российской Федерации и за пределами территории РФ избирателей осуществляются по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года с использованием ГАС «Выборы».

Положение о государственной системе регистрации (учета) избирателей утверждается ЦИК РФ.

Важной гарантией прав избирателя является право на беспрепятственный доступ к документированной информации (персональным данным) о себе, в том числе к информации, находящейся на машиночитаемых носителях, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, а также право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию, кем и кому она предоставлена.

Статьей 17 рассматриваемого Федерального закона установлены правила составления списков избирателей.

Списки избирателей составляются соответствующими комиссиями на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей.

В списки избирателей включаются граждане РФ, обладающие на день голосования активным избирательным правом.

В списки избирателей при проведении выборов в органы местного самоуправления по месту постоянного проживания могут быть включены также иностранные граждане. Для возникновения такого права между иностранным государством и Россией должен быть заключен соответствующий международный договор.

Основанием для включения гражданина РФ в список избирателей на конкретном избирательном участке является факт нахождения его места жительства на территории этого участка, а в установленных случаях – факт временного пребывания гражданина на территории этого участка либо наличие у гражданина открепительного удостоверения. Факт нахождения места жительства либо временного пребывания гражданина устанавливается органами регистрационного учета граждан, а в установленных случаях – другими уполномоченными на то органами, организациями и должностными лицами.

Ограничение на участие в выборах в органы местного самоуправления установлено для военнослужащих, проходящих военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования. Данная категория граждан в соответствующие списки избирателей не включается.

Список избирателей составляется соответствующей комиссией, в том числе с использованием ГАС «Выборы», отдельно по каждому избирательному участку на основании сведений, предоставляемых по установленной форме уполномоченным на то органом или уполномоченным должностным лицом.

Лица, предоставляющие сведения об избирателях, несут ответственность за достоверность и полноту этих сведений, а также за своевременность их предоставления.

При проведении выборов в федеральные органы государственной власти участковые комиссии, сформированные на избирательных участках, образованных за пределами территории РФ, вправе составлять список избирателей до дня голосования по письменным обращениям, а в день голосования – по устным обращениям явившихся в участковую комиссию граждан, постоянно проживающих за пределами территории РФ либо находящихся в длительных заграничных командировках.

Гражданин России, обладающий активным избирательным правом, находящийся в день голосования на выборах в федеральные органы государственной власти за пределами территории России и не имевший возможности получить открепительное удостоверение или проголосовать досрочно, включается соответствующей участковой комиссией в список избирателей при его явке в день голосования в помещение участковой комиссии для голосования.

Гражданин РФ включается в список избирателей только на одном избирательном участке. При выявлении территориальной комиссией (окружной избирательной комиссией, избирательной комиссией муниципального образования) факта включения гражданина в списки избирателей на разных избирательных участках на одних и тех же выборах соответствующая комиссия до передачи списков избирателей в участковые комиссии проводит работу по устранению ошибки или неточности в указанных списках.

Участковая комиссия уточняет список избирателей в соответствии с установленным порядком организации взаимодействия комиссий с органами местного самоуправления, учреждениями и организациями, осуществляющими регистрацию (учет) избирателей. Выверенный и уточненный список избирателей не позднее дня, предшествующего дню голосования, подписывается председателем и секретарем участковой комиссии и заверяется печатью участковой комиссии.

Участковая комиссия за 20 дней до дня голосования представляет список избирателей для ознакомления избирателей и его дополнительного уточнения.

Гражданин РФ, обладающий активным избирательным правом, вправе обратиться в участковую комиссию с заявлением о включении его в список избирателей, о любой ошибке или неточности в сведениях о нем, внесенных в список избирателей. В течение 24 часов, а в день голосования в течение двух часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования участковая комиссия обязана проверить сообщенные заявителем сведения и представленные документы и либо устранить ошибку или неточность, либо принять решение об отклонении заявления с указанием причин такого отклонения, вручив заверенную копию этого решения заявителю. Решение участковой комиссии об отклонении заявления может быть обжаловано в вышестоящую комиссию или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три и менее дня до дня голосования и в день голосования – немедленно.

Вносить какие-либо изменения в списки избирателей после окончания голосования и начала подсчета голосов избирателей запрещается.

Следует отметить, что в силу длительности передачи и учета сведений о гражданах РФ, обладающих активным избирательным правом, списки избирателей на момент голосования являются весьма неточными. В связи с этим участковые избирательные комиссии регулярно информируют избирателей о необходимости обращения в комиссии в случае расхождения данных, содержащихся в списках избирателей, с реально существующим положением дел.

Тема 13

ОБРАЗОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОКРУГОВ И ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

Процедура образования избирательных округов и избирательных участков установлена в главе III Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В ст. 18 названного Федерального закона закреплено, что для проведения выборов образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа либо определяется единый избирательный округ.

Одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа образуются на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории. Избирательная комиссия, организующая выборы, не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов. Соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган муниципального образования утверждает схему избирательных округов не позднее чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, при этом указанный орган до утверждения схемы избирательных округов вправе вносить поправки в представленную схему.

В случае отсутствия на территории проведения выборов законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципального образования либо если новая схема избирательных округов не утверждена в установленный законом срок, избирательная комиссия, организующая выборы, принимает одно из следующих решений:

а) если схема избирательных округов, утвержденная для выборов в органы государственной власти, органы местного самоуправления прежнего созыва (далее – прежняя схема округов), соответствует требованиям, установленным законом, – о проведении выборов по прежней схеме округов;

б) если прежняя схема округов не соответствует требованиям, установленным законом, и (или) признана судом в установленном федеральным законом порядке недействующей и не подлежащей применению, – о проведении выборов по избирательным округам, схема которых определяется в соответствии с требованиями закона организующей выборы избирательной комиссией и утверждается ею не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов. При этом если число депутатов, избираемых по новой схеме округов, не меняется, избирательная комиссия при определении указанной схемы вправе кроме уточнения численности избирателей только внести изменения в прежнюю схему округов, в соответствии с которыми изменению подлежат только округа, не соответствующие законодательства, и (или) дополнить прежнюю схему округов в той части, в которой она признана недействующей и не подлежащей применению. Если указанные изменения и дополнения привели к тому, что изменяются границы иных округов в прежней схеме округов, комиссия вправе также изменить границы указанных округов в соответствии с требованиями закона.

При проведении выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ первого созыва, представительный орган муниципального образования первого созыва схема избирательных округов, определяемая организующей выборы избирательной комиссией, утверждается органом, указанным в законе или ином нормативном правовом акте, на основании которого проводятся соответствующие выборы (в случае бездействия указанного органа эта схема утверждается организующей выборы избирательной комиссией не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования решения о назначении соответствующих выборов).

Избирательные округа должны образовываться с соблюдением следующих требований:

а) соблюдается примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных или отдаленных местностях – не более чем на 30 процентов. При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10 процентов от средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях – 15 процентов от средней нормы представительства избирателей. Указанные требования могут не соблюдаться при выборах в федеральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы в случае, если федеральным законом устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта РФ;

б) при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта РФ территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта РФ может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40 процентов;

в) избирательный округ должен составлять единую территорию, не допускается образование избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, за исключением анклавных территорий.

При соблюдении требований, касающихся образования избирательных округов, учитываются административно-территориальное устройство (деление) субъекта РФ, территории муниципальных образований.

Если в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации одна из палат двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ формируется из представителей административно-территориальных единиц или муниципальных образований, то при формировании этой палаты требования закона о приблизительном равенстве численности населения на территории избирательных округов не применяются.

Опубликование (обнародование) схемы избирательных округов, включая ее графическое изображение, осуществляется соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти, представительным органом муниципального образования, организующей выборы избирательной комиссией не позднее чем через пять дней после ее утверждения.

В случае образования многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пяти. Данное ограничение не применяется при выборах в органы местного самоуправления сельского поселения, а также при выборах в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка.

В ст. 19 рассматриваемого Федерального закона закреплен порядок образования избирательных участков.

Избирательные участки образуются непосредственно для проведения голосования и подсчета голосов избирателей.

Избирательные участки образуются по согласованию с комиссиями главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ – города федерального значения, – руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения, а при проведении выборов в орган местного самоуправления городского поселения, за исключением городского округа, или сельского поселения (далее городское, за исключением городского округа, или сельское поселение именуются поселениями) – главой местной администрации поселения либо иными лицами, указанными в законе, соответствующими комиссиями в установленном порядке, на основании данных о числе зарегистрированных избирателей, из расчета не более чем три тысячи избирателей на каждом участке. Избирательные участки образуются не позднее чем за 45 дней до дня голосования.

Избирательные участки для граждан, находящихся за пределами территории Российской Федерации, образуют руководители дипломатических представительств или консульских учреждений России на территории страны их пребывания. Положения закона, касающиеся числа избирателей, при образовании избирательных участков за пределами территории РФ могут не применяться.

Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов. Порядок приписки избирательных участков, образованных за пределами территории РФ, к избирательным округам, образованным для проведения выборов в федеральные органы государственной власти, определяется федеральным законом.

В местах временного пребывания избирателей (больницах, санаториях, домах отдыха, на вокзалах, в аэропортах, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и других местах временного пребывания), в труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях избирательные участки могут образовываться в установленный срок, а в исключительных случаях по согласованию с вышестоящей комиссией – не позднее чем за три дня до дня голосования. Такие участки входят в избирательные округа по месту их расположения или по месту приписки судна. При выборах в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления законом субъекта РФ может быть установлен иной порядок отнесения таких участков к избирательным округам. В труднодоступных и отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях избирательные участки могут образовываться вышестоящей комиссией по согласованию с капитаном судна или судовладельцем, начальником полярной станции, руководителями других объектов, расположенных в труднодоступных и отдаленных местностях.

Военнослужащие голосуют на общих избирательных участках. В воинских частях избирательные участки могут образовываться командирами воинских частей в случаях, а также в порядке и сроки, которые установлены законом.

Списки избирательных участков должны быть опубликованы уполномоченными органами не позднее чем за 40 дней до дня голосования. Порядок доведения до избирателей указанных сведений устанавливается законом.

Тема 14

ФИНАНСИРОВАНИЕ ВЫБОРОВ

Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в Российской Федерации, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета (федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета). Финансирование указанных расходов осуществляется в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении расходов соответствующего бюджета, но не позднее чем в десятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов.

Расходы, связанные с проведением референдума Российской Федерации, осуществляются за счет средств, выделенных из федерального бюджета на указанные цели в порядке и сроки, установленные Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации». Расходы, связанные с проведением иных референдумов, – за счет средств, выделенных соответственно из бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета на указанные цели. При этом за счет средств, выделенных комиссиям соответственно из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, до официального опубликования решения о назначении референдума производятся только расходы комиссий, связанные с проведением проверки подписей, собранных в поддержку инициативы проведения референдума.

Главными распорядителями средств, предусмотренных в соответствующих бюджетах (федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете) на проведение выборов и референдумов, являются Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, избирательная комиссия муниципального образования.

Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до представления документов для их регистрации этой избирательной комиссией. При проведении выборов в органы местного самоуправления создание кандидатом избирательного фонда не обязательно при условии, что число избирателей в избирательном округе не превышает пяти тысяч и финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится. В этом случае кандидат уведомляет соответствующую избирательную комиссию об указанных обстоятельствах. Избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, для финансирования своей избирательной кампании обязаны создавать избирательные фонды после регистрации их уполномоченных представителей по финансовым вопросам соответствующими избирательными комиссиями. Избирательное объединение, выдвинувшее кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, избирательный фонд не создает.

Инициативная группа по проведению референдума обязана создать собственный фонд для финансирования своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме. Законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что при выдвижении инициативы проведения местного референдума при определенном числе участников референдума на территории соответствующего муниципального образования (но не более пяти тысяч участников референдума) создание инициативной группой референдума фонда референдума не обязательно при условии, что ею не производится финансирование подготовки и проведения референдума. Предельный размер расходования средств фонда референдума, источники его формирования и предельный размер пожертвований и перечислений в фонд референдума устанавливаются законом. Закон субъекта Российской Федерации, регулирующий подготовку и проведение референдума, должен предусматривать возможность создания фондов референдума иными группами участников референдума, в том числе для агитации против проведения референдума, участия в референдуме, против вопросов, выносимых на референдум. На указанные фонды распространяются правила, установленные Федеральным законом для фонда референдума, созданного инициативной группой по проведению референдума.

Кандидаты вправе, а в случаях, установленных законом, обязаны, избирательные объединения, инициативная группа по проведению референдума обязаны назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Регистрация уполномоченных представителей по финансовым вопросам осуществляется комиссиями в порядке, установленном законом.

Кандидаты, баллотирующиеся только в составе списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, не вправе создавать собственные избирательные фонды.

Избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений могут создаваться за счет:

а) собственных средств кандидата, избирательного объединения;

б) средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением;

в) добровольных пожертвований граждан;

г) добровольных пожертвований юридических лиц;

д) средств, выделенных кандидату, избирательному объединению соответствующей избирательной комиссией в случае, если это предусмотрено законом.

Граждане и юридические лица вправе оказывать финансовую поддержку кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума только через соответствующие избирательные фонды, фонды референдума. Расходование в целях достижения определенного результата на выборах, референдуме денежных средств, не перечисленных в избирательные фонды, фонды референдума, запрещается. Запрещаются без документально подтвержденного согласия кандидата или его уполномоченного представителя по финансовым вопросам, уполномоченного представителя по финансовым вопросам избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума и без оплаты из соответствующего избирательного фонда, фонда референдума выполнение оплачиваемых работ, реализация товаров, оказание платных услуг, прямо или косвенно связанных с выборами, референдумом и направленных на достижение определенного результата на выборах, на выдвижение инициативы проведения референдума, получение определенного результата на референдуме. Запрещаются бесплатные или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров юридическими лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями, прямо или косвенно связанных с выборами, референдумом и направленных на достижение определенного результата на выборах, на выдвижение инициативы проведения референдума, получение определенного результата на референдуме. Материальная поддержка кандидата, избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума, направленная на достижение определенного результата на выборах, референдуме, может быть оказана только при ее компенсации за счет средств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума. Допускаются добровольное бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов, референдума без привлечения третьих лиц.

Дополнительная литература

1. Авакьян С. А. Конституционное право России: в 2 т. Т. 2. М., 2010.

2. Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М.: Юстицинформ, 2007.

3. Комментарий к Федеральному закону «О выборах Президента Российской Федерации» (постатейный) / под ред. В. И. Шкатулла. М.: Юстицинформ, 2006.

Тема 15

ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЫБОРОВ, ПРЕДВЫБОРНАЯ АГИТАЦИЯ

1. Понятие предвыборной агитации и информирования избирателей

Понятия «агитация», «политическая агитация», «предвыборная агитация», которые сегодня находят весьма широкое применение как в правовой науке, так и в политической практике, имеют глубокие исторические корни и практику. Так, например, в истории Афинского государства в VIII–VI вв. до н. э. мы находим примеры борьбы мнений, которая велась только на стадии обсуждения избираемого кандидата, но после того, как общее мнение присутствующих начинало формироваться, вопрос ставился на голосование. То есть стадии агитации (если ее можно так назвать) и голосования были непосредственно связаны. В Римской республике в V–III вв. до н. э. стадия агитации появляется уже как самостоятельный период избирательной борьбы с момента внесения имени кандидата в список для голосования и до дня выборов. Наиболее распространенным способом агитации был «обход» избирателей самим претендентом, в этот же период появляются и первые ограничения проведения агитации, в частности, устанавливается запрет на бесплатные пиры и зрелища для граждан, на подарки и раздачу денег[53].

По мере развития демократизма избирательных систем возникали и развивались приемы и способы завоевания голосов избирателей, в том числе и за рамками установленных порядка и правил.

Развитие европейских государств в ХVII–XIX вв., либерализация экономической, политической, культурной жизни требовали соответствующих изменений в системе государственного устройства, широкого доступа к управлению государством прогрессивной общественности, представителей творческих профессий, рабочих, студентов, городской бедноты. Одним из важных направления развития законодательства стало регулирование вопросов агитации, поскольку, по свидетельствам современников, она принимала принципиально важное значение в обеспечении победы на выборах.

Примерно аналогичная картина наблюдалась и в России. По мнению отечественных историков, в частности, соборы конца ХVI – начала ХVII в. проходили в обстановке острой избирательной борьбы и сопровождались широкой избирательной агитацией зачастую с нарушением порядка и правил. Наиболее активно избирательное право в России развивалось во второй половине XIX – начале XX в. Именно в это время в обществоведении впервые делается попытка сформулировать понятие «агитация», «предвыборная агитация». Так, в энциклопедическом словаре, вышедшем в свет в 1890 г., мы находим такое определение: «Агитатор, (лат.). В политической жизни называется лицо, подготовляющее общественное мнение для известных целей. Агитация может быть направляема и к совершенно законным, великим целям, а может быть и весьма опасна для государства, если направлена к нарушению законов и права».

Предвыборная агитация – деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них) (ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Исходя из данного определения можно вывести определения предвыборной агитации в средствах массовой информации, которое будет звучать следующим образом: предвыборная агитация через СМИ – деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании по подготовке и распространению через СМИ в установленных законом формах информации, имеющей целью побудить избирателей принять участие в голосовании за или против тех или иных кандидатов, списков кандидатов.

Существует несколько классификаций СМИ в контексте избирательного процесса: две из них представлены в федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Так, СМИ подразделяются по праву собственности на государственные, муниципальные и негосударственные.

К государственным СМИ закон относит такие организации телерадиовещания и периодические печатные издания, учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов являются государственные органы и организации и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, оказывалась государственная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на их функционирование за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) в уставном (складочном) капитале которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов имеется доля (вклад) Российской Федерации и (или) субъекта (субъектов) Российской Федерации.

Под муниципальными СМИ закон понимает организации телерадиовещания и периодические печатные издания, учредителями (соучредителями) которых или учредителями (соучредителями) редакций которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов являются органы местного самоуправления и муниципальные организации и (или) которым за год, предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, оказывалась муниципальная поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на их функционирование за счет средств местного бюджета и (или) в уставном (складочном) капитале которых на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов имеется доля (вклад) муниципального образования (муниципальных образований).

К негосударственным СМИ относятся организации телерадиовещания и периодические печатные издания, не относящиеся к государственным и муниципальным.

Негосударственные СМИ профессор М. А. Федотов разделяет на «уклоняющиеся, ангажированные и оплачиваемые»[54]. «Уклоняющиеся» средства массовой информации ориентированы на неполитическую тематику и освобождены законом от публикации агитационных материалов. Под «ангажированными» СМИ понимаются средства массовой информации, учрежденные кандидатом. Согласно ч. 5 ст. 46 такие СМИ освобождены от обязанности предоставлять печатную площадь под агитационные материалы конкурирующим кандидатам. Под «оплачиваемыми» СМИ понимаются только печатные средств массовой информации, учрежденные кандидатом не ранее чем за год до проведения выборов и предназначенные исключительно для распространения агитационных материалов в пользу какого-либо кандидата.

Также в зависимости от территории распространения в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» выделяют СМИ общероссийские и региональные.

Действующий закон под общероссийскими организациями телерадиовещания понимает организации телерадиовещания, имеющие лицензию на вещание на территориях половины или более чем половины субъектов Российской Федерации, а также организации телерадиовещания, осуществляющие выпуск средств массовой информации (теле-, радиопрограмм), распространяемых на основании договора иными организациями телерадиовещания на территориях половины или более чем половины субъектов Российской Федерации; а под региональными – организации телерадиовещания, имеющие лицензию на вещание и распространяющие средства массовой информации (теле-, радиопрограммы) на территориях менее чем половины субъектов Российской Федерации, а также соответствующие подразделения общероссийских организаций телерадиовещания.

Следует также отметить, что «российское законодательство о выборах традиционно различает использование СМИ в избирательной кампании и их участие. В первом случае СМИ выступают преимущественно как производитель массово-информационных услуг, во втором – как самостоятельный институт демократии. Причем обе указанные ипостаси СМИ взаимосвязаны и неразделимы: с одной стороны, использование СМИ субъектами политических отношений, как правило, означает вовлечение печатной и электронной прессы в политический процесс; с другой – ее участие в политическом процессе в конечном счете является результатом ее использования теми или иными субъектами политических отношений»[55].

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» исходит из того, что СМИ не являются субъектами агитационной деятельности, а следовательно, не могут считаться и ее участниками. Они лишь производители информационных услуг. Это прямо следует из конструкции ст. 48 данного Закона. Напротив, в освещении избирательной кампании СМИ призваны играть главенствующую роль. Согласно Закону об основных гарантиях кандидаты вообще не вправе в этом участвовать (п. 7 ст. 40), органам государственной власти и местного самоуправления запрещено информировать о кандидатах и избирательных объединениях (п. 1 ст. 45), а избирательные комиссии должны обеспечить информирование избирателей, в том числе через СМИ, о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке осуществления избирательных действий, о кандидатах и избирательных объединениях (п. 3 ст. 45).

Правда, законодатель не всегда точно определяет, в каком случае речь идет об использовании СМИ, а в каком – об участии СМИ, объединяя понятия «информирование» и «предвыборная агитация» в информационное обеспечение. «С одной стороны, это ведет к несколько более четкой дифференциации правовых режимов двух перечисленных видов информационного обеспечения выборов, а с другой – объективно создает возможность для умышленного смешения этих видов, подмены информирования агитацией и наоборот»[56].

2. Формы информирования и предвыборной агитации

Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации регулируется в первую очередь Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав…» и дублирующими нормами региональных законов о выборах. Необходимо отметить, что согласно п. 7 ст. 1 данного Закона, законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах «не должны противоречить настоящему Федеральному закону». Отсюда следует, что данный акт, устанавливающий, в частности, общие правила участия СМИ в организации и проведении выборов, имеет более высокую юридическую силу в сравнении с другими законами о выборах и референдумах.

Кроме того, информационное обеспечение выборов как разновидность информационной деятельности подпадает под непосредственное действие Конституции и многочисленных российских законов, регламентирующих получение и распространение информации, в частности, Гражданского кодекса РФ, Федеральных законов «О средствах массовой информации», «О рекламе», «Об авторском праве и смежных правах» и др.

Согласно ст. 44 Закона об основных гарантиях информирование избирателей и предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума являются элементами информационного обеспечения выборов и способствуют осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов. Информация в избирательном процессе распространяется посредством как информирования избирателей о кандидатах и избирательных объединениях, сроках и порядке осуществления избирательных действий, так и предвыборной агитации как деятельности, имеющей целью побудить или побуждающей избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).

Концепция института информационного обеспечения выборов с его внутренней дифференциацией на информирование избирателей и предвыборную агитацию впервые была закреплена в 2002 г. в действующем Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав. Эта концепция, направленная на наиболее полное регулирование информационных отношений, которые складываются в ходе избирательной кампании.

Согласно правовой позиции, выраженной в постановлении КС РФ от 16 июня 2006 г. № 7-П[57], федеральный законодатель, исходя из того, что свободные выборы как одна из основ конституционного строя Российской Федерации предполагают необходимость их проведения с разумной периодичностью, при обеспечении свободного волеизъявления граждан, в условиях состязательности и открытости, обязан устанавливать такой порядок информационного обеспечения выборов, в том числе проведения предвыборной агитации и ее финансирования, который надлежащим образом гарантировал бы избирательные права граждан, демократические выборы и легитимацию формируемых по их итогам органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» записано, что необходимо не нарушать равенство кандидатов, политических партий. Согласно п. 1 ст. 39 указанного Закона все кандидаты обладают равными правами и несут равные обязанности, за исключением случаев, установленных этим Федеральным законом. Принцип равноправия кандидатов означает недопустимость дискриминации по признаку пола, расы, национальности, партийной принадлежности, рода деятельности, занимаемой должности и тому подобного.

В преамбуле Федерального закона «О политических партиях»[58] указывается, что в Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность. Исходя из этого конституционного принципа, государством гарантируется равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач.

Соблюдение принципа равноправия кандидатов, политических партий обеспечивается установлением в федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав, федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы РФ, федеральном законе о выборах Президента РФ целого ряда важных гарантий их участия в избирательном процессе. В сфере информационного обеспечения выборов эти гарантии заключаются, например, в следующем:

1) при осуществлении информирования избирателей в информационных программах о предвыборных мероприятиях кандидатов, политических партий не допускается оказывать предпочтение какому-либо кандидату, какой-либо политической партии, в том числе по времени освещения их предвыборной деятельности, объему печатной площади, отведенной для таких сообщений (п. 5 ст. 45 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»);

2) устанавливается обязанность государственных и муниципальных организаций телерадиовещания, а также редакций государственных и муниципальных периодических печатных изданий обеспечивать равные условия проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам, политическим партиям (п. 1 ст. 50

Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»), в частности, предоставить в случаях, предусмотренных законом, бесплатное эфирное время и бесплатную печатную площадь в равных объемах всем кандидатам, политическим партиям, не отказывать в предоставлении платного эфирного времени в случае, если иным кандидатам, политическим партиям такое эфирное время предоставляется, не взимать с разных кандидатов, политических партий разный размер оплаты за предоставленное эфирное время, печатную площадь, равные по объему и иным параметрам.

Принцип равенства кандидатов, политических партий при осуществлении организациями СМИ информирования избирателей означает недопустимость замалчивания общественно значимой информации об одних кандидатах, политических партиях в сочетании с постоянным информированием о любых, даже о самых незначительных действиях другого кандидата, другой политической партии, обнародования имеющейся негативной информации об одном кандидате и замалчивание аналогичной информации о другом и тому подобное.

Если говорить коротко, принцип равенства кандидатов, политических партий при информировании избирателей нарушается в случае несбалансированной подачи информации о кандидатах, политических партиях, предвзятого подхода к различным кандидатам, политическим партиям. Поэтому представители СМИ, действуя на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, т. е. правил профессии и этических принципов, должны занимать этичные и взвешенные позиции и освещать избирательные кампании справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом[59].

Важным условием в соблюдении всех этих принципов является возможность разграничения информирования и предвыборной агитации.

Поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, притом что достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать за или против, то очевидно, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить специальная цель лишь агитационной деятельности – склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению[60].

В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие «агитация», что в силу действующего для представителей организаций, выпускающих СМИ, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов.

Заметим также, что информирование представляет собой сообщения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-либо. Напротив, агитация – это активная деятельность по распространению политических идей различными средствами: СМИ, устными выступлениями с целью воздействия на широкий круг людей. Информирование не ограничивается временными рамками, исходит от специальных органов, не обязательно входящих в круг субъектов агитационной деятельности. Необходимым признаком агитационной деятельности является ее срок. В статье 49 Федерального закона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливаются временные рамки агитационной деятельности – агитационный период. В соответствии с действующим законодательством агитация начинается с момента выдвижения кандидата и заканчивается в ноль часов за сутки до дня голосования. Устанавливая такие временные рамки, законодатель отграничил предвыборную агитацию от других видов политической деятельности. Агитационная деятельность, осуществляемая за рамками избирательной кампании, не может быть признана предвыборной агитацией и соответственно выпадает из сферы регулирования избирательного закона.

Обязательным признаком законодательного определения предвыборной агитации является ее цель. Предвыборная агитация, как указывается в законе, – это деятельность, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов). Проблема обозначения целей предвыборной агитации в научных кругах вызывает полемику. Существует мнение, согласно которому в определении законодатель должен был указать в качестве цели «побуждение к участию в выборах», а также «побуждение к отказу от участия в выборах». Существует и точка зрения, что необходимо исключить из определения «или побуждающая», так как в таком случае действие и результат совпадают.

Правом на проведение предвыборной агитации обладает особый круг субъектов. Таких лиц можно подразделять на две категории: общий субъект и специальный субъект. К общему субъекту относятся все дееспособные граждане, не являющиеся кандидатами; к специальному субъекту – кандидаты и их доверенные лица, инициативные группы избирателей, избирательные объединения, избирательные блоки и их уполномоченные представители, а также средства массовой информации.

«С точки зрения этих субъектов избирательной кампании предвыборная агитация представляет собой наиболее распространенный и действенный инструмент политической борьбы, борьбы, в которой они приобретают или развивают свою политическую силу»[61].

Информирование избирателей и участников референдума осуществляют органы государственной власти, органы местного самоуправления, комиссии, организации, осуществляющие выпуск средств массовой информации, физические и юридические лица в соответствии с настоящим Федеральным законом. Органы государственной власти, органы местного самоуправления не вправе информировать избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях. Содержание информационных материалов, размещаемых в средствах массовой информации или распространяемых иным способом, должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов, избирательных объединений.

В информационных теле- и радиопрограммах, публикациях в периодических печатных изданиях сообщения о проведении предвыборных мероприятий, мероприятий, связанных с референдумом, должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без комментариев Что касается агитации, то необходимо соблюдение агитационного периода, ст. 48 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» содержит закрытый список действий, подпадающих под предвыборную агитацию. Агитация должна производиться за счет средств избирательного фонда.

Однако допускается «проведение предвыборной агитации за или против кандидата (кандидатов, список, списки кандидатов) гражданами, не являющимися кандидатами, их представителями, представителями избирательного объединения, методами, требующими финансовых затрат, осуществляемых помимо избирательных фондов»[62].

К сожалению, нередки случаи нарушения порядка проведения предвыборной агитации. Как правило, такие нарушения носят скрытый (латентный) характер. Для пресечения подобных случаев необходима система эффективного контроля за избирательным процессом. В РФ основными субъектами контроля в данной сфере являются избирательные комиссии, которые наделены соответствующими полномочиями. До судебного разбирательства дела, связанные с нарушением правил предвыборной агитации, практически не доходят. У избирательных комиссий зачастую отсутствует возможность объективного разрешения спорного дела по вопросам предвыборной агитации.

Отметим, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» предусмотрел множественность форм предвыборной агитации через средства массовой информации.

В частности, предвыборная агитация через СМИ проводится в виде публичных дебатов, дискуссий, круглых столов, пресс-конференций, интервью, выступлений, политической рекламы, показа телеочерков, видеофильмов о зарегистрированном кандидате, избирательном объединении, избирательном блоке и в иных не запрещенных законом формах. Здесь следует заметить, что если все вышеуказанные понятия имеют свои вполне точные и конкретные определения, то затруднения вызывает возможность применения так называемых иных не запрещенных законом форм, которые также указываются законодателем в качестве форм проведения предвыборной агитации в СМИ, но одновременно с этим не расшифровываются. Такая трактовка, даваемая в законодательстве, кажется весьма странной и, самое главное, неконкретной. Вряд ли то, что хорошо для определения границ полномочий частного лица, также применимо к деятельности государственных и общественных институтов, к определению границ их полномочий, характера общественных отношений при выборах органов власти[63].

Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что данное положение закона нуждается в тщательной проработке и требует определенных изменений и дополнений, которые бы позволили решить множество проблем, возникающих при применении законодательства на практике.

Кроме того, если уже указанное положение закона подвергнуть анализу, то станет видно, что все эти формы предвыборной агитации относятся к электронным СМИ, а печатные СМИ практически оставлены законодателем без внимания[64]. Подобное отношение легко объяснимо. Действительно, электронные СМИ, представляющие собой непосредственную наглядную агитацию, имеют максимальное воздействие, и их использование для участников избирательного процесса является наиболее удобным. Это и отразилось на законодательной регламентации. Но даже видимое преимущество электронных СМИ над печатными не может являться оправданием того, что законодателем были упущены спорные моменты, которые касаются именно печатных СМИ: вопросы о допустимости и границах использования в печатных СМИ художественных произведений, изобразительных средств (рисунки, карикатуры) для целей предвыборной агитации[65].

Следует остановиться еще на одном спорном моменте в определении предвыборной агитации. Законодатель признает предвыборной агитацией рекламу коммерческой и иной деятельности кандидатов, избирательных объединений и блоков, доверенных лиц и уполномоченных представителей, а также организаций, учредителями, собственниками или членами руководящих органов которых являются эти лица. Реклама деятельности перечисленных лиц относится на счет избирательного фонда того кандидата, избирательного объединения (блока), которого представляют или поддерживают эти лица. В связи с этой нормой необходимо уточнить некоторые моменты. В частности, возникает вопрос: что означает «реклама коммерческой и иной деятельности»? Включается ли в понятие «иной деятельности» любая служебная, профессиональная, творческая, научная, спортивная деятельность и любительские занятия всех лиц, причастных к избирательному процессу[66].

Если, например, имеется в виду служебная деятельность, то избирательные фонды некоторых кандидатов и общественных объединений (блоков) будут моментально исчерпаны только такой рекламой и ни на что другое не хватит средств. С другой стороны, как положения данной статьи соотносятся с указанием закона о том, что ограничения на ведение предвыборной агитации не касаются выполнения должностных, служебных обязанностей депутатами, выборными лицами, высшими государственными служащими? Означает ли также, что реклама коммерческой деятельности представителей бизнеса, если они как-либо участвуют в избирательном процессе, ограничена данной статьей? Отмеченные неясности, весьма существенные для СМИ, требуют компетентных разъяснений законодателя.

Поскольку Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» является базовым актом российской избирательной системы, постольку и нормы, устанавливающие условия предвыборной агитации через печатные СМИ, имеют бланкетный характер, относя детальное регулирование процедур предоставления газетных полос для материалов предвыборной агитации к сфере действия специальных законов. Фактическое регулирование порядка и условий предвыборной агитации в печатных СМИ осуществлялось на основании подзаконных актов – инструкций Центральной избирательной комиссии. И хотя качество этих документов было достаточно высоким (а неоднократные попытки оспорить в суде положения инструкций ЦИКа по предвыборной агитации ни разу не увенчались успехом), социальное и политическое значение правового регулирования предвыборной агитации столь высоко, что, безусловно, заслуживает именно законодательного определения в качестве норм прямого действия.

Все СМИ можно разделить на несколько групп, принадлежность к каждой из них влечет определенный порядок, регулирующий предвыборную агитацию[67].

Первая группа. К ней относятся периодические печатные издания, подпадающие под действие п. 1 ст. 39 Федерального закона «Об основных гарантия избирательных прав…», устанавливающей, что редакции периодических печатных изданий (периодические печатные издания), учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения и (или) которые финансируются не менее чем на 15 процентов бюджета соответствующей редакции периодического печатного издания, за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, за счет средств, выделенных федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам равные условия проведения предвыборной агитации. Именно на эти печатные СМИ ложится основная нагрузка по опубликованию материалов предвыборной агитации. Они вправе и обязаны выделять печатные площади для материалов, предоставляемых кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, инициативными группами по проведению референдума как на бесплатной, так и на платной основе. И, что еще существенней, именно и только эти издания обременяются обязанностью бесплатной публикации материалов предвыборной агитации. Попутно заметим, что в российском избирательном законодательства норма о возможности бесплатной публикации агитационных материалов в печатных изданиях появляется впервые. Прежний закон возлагал эту обязанность только на государственные телерадиокомпании[68]. Подобную новеллу можно лишь приветствовать. Увеличение числа субъектов бесплатной (для кандидатов, избирательных объединений и блоков) предвыборной агитации значительно расширяет возможности избирателей познакомиться с позицией различных кандидатов и усиливает государственные гарантии равных условий доступа к СМИ для всех участников избирательного процесса.

В связи с этим исключительно важно очертить круг этих изданий в точном соответствии с законодательным определением. Прежде всего теперь для отнесения того или иного издания к категории СМИ, которым вменено в обязанность бесплатно предоставлять свои площади для предвыборной агитации, существенным условием является не только состав учредителей этого издания как средства массовой информации, но и состав учредителей редакции такого издания как юридического лица.

Допустим, учредителем газеты как средства массовой информации является ее журналистский коллектив. Очевидно, что такая форма объединения граждан не имеет никакого отношения к указанным в Законе государственным или муниципальным органам, организациям, учреждениям. Между тем сама редакция этой газеты может быть образована в организационно-правовой форме государственного либо муниципального учреждения. В этом случае по прежнему положению такая газета не подпадала под действие указанной нормы (что, в общем, нелогично, учитывая фактическое государственное (муниципальное) участие в издании этой газеты).

Правоприменитель, решая вопрос о привлечении того или иного издания к размещению материалов предвыборной агитации, должен обращаться не только к свидетельству о регистрации данного издания как средства массовой информации, но и к соответствующему документу, устанавливающему факт государственной регистрации редакции этого издания в качестве юридического лица[69].

Второе существенное условие – источники финансирования. Как следует из нормы закона, даже не являясь государственным или муниципальным по составу учредителей, издание обязано бесплатно публиковать материалы предвыборной агитации, если в течение года, предшествовавшего дню официального опубликования решения о назначении выборов, редакция этого издания финансировалась за счет средств, выделенных федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Закон не оговаривает формы такого финансирования, но, очевидно, к ним следует относить любые дотации, субвенции и т. п., произведенные за счет федерального, областного (краевого, республиканского, окружного) или местного бюджетов либо соответствующих внебюджетных фондов.

Вторая группа. Это издания, также подпадающие под действие п. 1 ст. 39 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», т. е. учрежденные органами государственной власти и местного самоуправления, но исключительно для публикации официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов. Здесь имеются в виду разного рода периодические сборники документов, собрания законодательства, вестники, бюллетени и т. п. Такие издания не обязаны и не вправе публиковать материалы предвыборной агитации.

Третья группа. Это так называемые специализированные издания (детские, технические, научные и др.), которые вправе публиковать агитационные материалы, соблюдая принцип равных условий доступа всех участников избирательного процесса, но не обязаны это делать при условии полного неучастия в избирательной кампании. Следует заметить, что, на наш взгляд, представляется не вполне удачной формулировка условия отказа изданий этой группы от публикации агитационных материалов, а именно: «полное неучастие в избирательной кампании, в подготовке и проведении референдума в какой бы то ни было форме». Подобное жесткое ограничение не вполне оправданно, ведь, кроме собственно агитационных материалов, речь может идти о публикации каких-то важных решений избирательных комиссий, разъяснений порядка голосования и т. п.[70]

Четвертая группа. Это периодические печатные издания, чьи редакции либо они сами учреждены зарегистрированным кандидатом (кандидатами), избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой по проведению референдума, а также входящим (входящими) в избирательный блок избирательным объединением (избирательными объединением). Как следует из конструкции статьи, на эти издания не распространяются положения, установленные в п. 1, из чего можно сделать вывод, что данные издания как вправе публиковать агитационные материалы, так и вправе этого не делать[71].

При этом, что существенно, на данные СМИ не распространяется обязанность обеспечивать равные условия для всех участников избирательного процесса, что вполне логично. Какой смысл учреждать свою газету, если в ней будут выступать оппоненты по выборам? Не следует путать издания, специально учрежденные кандидатами, избирательными объединениями и т. п. с изданиями, хотя традиционно разделяющими их политическую позицию, но организационно обособленными. Также не относятся к данной категории издания (редакции), хотя и финансируемые каким-либо кандидатом или избирательным объединением, но не учрежденные ими.

Пятая группа. Она включает все остальные, т. е. «независимые» издания (термин, понятно, достаточно условный). Однако на правовой режим участия в избирательных кампаниях этих изданий указание содержится в п. 2 ст. 39 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…».

Суть его в том, что издания данной группы вправе предоставить печатную площадь всем участникам избирательного процесса на договорной основе. При этом ставится единственное, но определяющее условие: оплата кандидатами, избирательными объединениями и блоками печатной продукции должна осуществляться на равных условиях. А поскольку ч. 3 ст. 37 настоящего Закона гарантирует зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям и блокам равные условия доступа к СМИ, то следует предположить, что и прочие, помимо финансовых, условия публикации агитационных материалов (место на полосе, объем материала, шрифт и т. п.) должны быть равными. Таким образом, независимые издания не обременены обязанностью участия в предвыборной агитации, но, поместив агитационный материал кого-либо из кандидатов, они не вправе отказать в этом всем остальным.

Предвыборная агитация через средства массовой информации (на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях) может проводиться только зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов, и исключительно за счет средств избирательного фонда. Иные участники избирательного процесса не вправе проводить предвыборную агитацию через средства массовой информации.

Не позднее чем через 20 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий обязаны опубликовать сведения о размере и условиях оплаты эфирного времени и печатной площади, предоставляемых для целей предвыборной агитации. Указанные размер и условия должны быть едиными для всех субъектов, имеющих право на проведение предвыборной агитации через средства массовой информации. Организация телерадиовещания должна опубликовать эти сведения в одном из массово распространяемых периодических печатных изданий, опубликование в которых является официальным, например в «Российской газете».

Законодатель весьма подробно прописал порядок дележа между претендентами бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади, указал, как исчисляется доля каждого, какие арифметические действия при этом проводятся; определил и порядок использования выделенных лимитов времени и площади путем жеребьевки, производимой избирательными комиссиями с участием заинтересованных лиц. Но всеми этими расчетами занимаются избирательные комиссии, а редакциям СМИ только спускают полученные в результате вычислений нормы для каждого кандидата. И здесь возникают некоторые достаточно важные вопросы: кто должен следить за фактическим расходованием установленных объемов бесплатных услуг, соблюдением кандидатами выделенных им лимитов?[72]

На ком лежит такая обязанность – на СМИ, избирательных комиссиях или самих кандидатах? По закону СМИ должны вести учет предоставленных кандидатам как бесплатных, так и платных услуг и предоставлять эти сведения в соответствующую избирательную комиссию. Из этого можно сделать вывод о том, что СМИ полагается следить только за перерасходом кандидатом предоставленной ему печатной площади и установленной доли эфирного времени. Все остальное должно ложиться на самих кандидатов, которые в первую очередь заинтересованы в использовании всех предоставленных им лимитов, и избирательные комиссии, а, в частности, на специальные контрольно-ревизионные службы при них, деятельность которых заключается в контроле над соблюдением установленных рамок.

Также детально описан порядок распределения общего объема платного эфира и платной печатной площади между участниками избирательного процесса и определения доли каждого подобно тому, как это сделано для бесплатных услуг СМИ. Даты обнародования агитационных материалов в эфире и печати определяются жеребьевкой, проводимой избирательными комиссиями с участием заинтересованных лиц. В случае отказа кандидата избирательного объединения, блока после жеребьевки от использования платных информационных услуг высвободившиеся эфирное время и печатную площадь СМИ может использовать по своему усмотрению, но не для предвыборной агитации. Оплата эфирного времени и печатной площади осуществляется на равных для всех условиях в течение избирательной кампании по заранее объявленным расценкам. Платежи производятся только через банк, исключительно из избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений и блоков.

Отдельно можно обратить внимание на оговорку законодателя о недопустимости каких-либо редакционных комментариев, сопровождающих агитационные материалы, а также не согласованных с кандидатами, избирательными объединениями и блоками заголовков и иллюстраций. Причем это правило распространяется на все издания, в том числе и независимые. В то же время, как нам представляется, сказанное не исключает права редакции высказать свое отношение к тем или иным агитационным материалам, допустим, в очередном номере газеты, поскольку указанная норма говорит о редакционных комментариях, которые сопровождают публикацию агитационного материала, т. е. совпадают с ним по времени и месту[73].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что правила ведения предвыборной агитации в СМИ прописаны законодателем достаточно подробно, хотя не исключают ряда неточностей и противоречий.

Тема 16

ГОЛОСОВАНИЕ И ОПРЕДЕЛЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ВЫБОРОВ

1. Голосование

Помещение для голосования безвозмездно предоставляется в распоряжение участковой комиссии главой местной администрации соответствующего муниципального образования, а в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иным федеральным законом, – командиром воинской части, капитаном судна, руководителем полярной станции, руководителем дипломатического представительства, консульского учреждения Российской Федерации.

В помещении для голосования должен быть зал, в котором размещаются кабины или иные специально оборудованные места для тайного голосования, оснащенные системой освещения и снабженные письменными принадлежностями, за исключением карандашей.

В помещении для голосования либо непосредственно перед указанным помещением участковая комиссия оборудует информационный стенд, на котором размещает информацию обо всех кандидатах, списках кандидатов, избирательных объединениях, внесенных в бюллетень.

В случае наличия у зарегистрированного кандидата, в том числе из списка кандидатов, неснятой и непогашенной судимости на информационном стенде размещаются сведения о судимостях кандидата.

При проведении референдума на информационном стенде размещаются информационные материалы о вопросах референдума, включая текст нормативного акта, вынесенного на референдум.

Размещаемые на информационном стенде материалы не должны содержать признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума.

Время начала и окончания голосования на выборах, референдуме устанавливается законом. Продолжительность голосования не может составлять менее 10 часов. Законом может быть предусмотрено, что в случае, если при проведении выборов в органы государственной власти, референдума субъекта Российской Федерации на территории избирательного участка, участка референдума расположено место жительства избирателей, участников референдума, рабочее время которых совпадает с временем голосования (при работе на предприятиях с непрерывным циклом работы или вахтовым методом), по решению избирательной комиссии субъекта Российской Федерации время начала голосования на этом избирательном участке, участке референдума может быть перенесено на более раннее время, но не более чем на два часа. При совмещении дня голосования на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, Палату Представителей Парламента Союзного государства, на референдуме Российской Федерации время начала и окончания голосования определяется в соответствии с федеральным законом.

О времени и месте голосования территориальные и участковые комиссии обязаны оповестить избирателей, участников референдума не позднее чем за 20 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом, а при проведении досрочного и повторного голосования – в порядке и сроки, которые предусмотрены законом, но не позднее чем за пять дней до дня голосования.

В день голосования перед началом голосования председатель участковой комиссии предъявляет к осмотру членам участковой комиссии, присутствующим избирателям, участникам референдума, лицам, указанным в п. 3 ст. 30 Федерального закона, пустые ящики для голосования (соответствующие отсеки технического средства подсчета голосов – при его использовании), которые вслед за этим опечатываются печатью участковой комиссии.

Каждый избиратель, участник референдума голосует лично, голосование за других избирателей, участников референдума не допускается.

Бюллетени выдаются избирателям, участникам референдума, включенным в список избирателей, участников референдума, по предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, а если избиратель, участник референдума голосует по открепительному удостоверению – по предъявлении также открепительного удостоверения.

2. Определение результатов выборов

На основании первых экземпляров протоколов об итогах голосования, полученных из нижестоящих комиссий, результаты выборов, референдума путем суммирования содержащихся в этих протоколах данных определяет комиссия, наделенная этим правом законом. Члены соответствующей комиссии с правом решающего голоса определяют результаты выборов, референдума лично. О результатах выборов, референдума составляются в двух экземплярах протокол и сводная таблица, которые подписывают все присутствующие члены данной комиссии с правом решающего голоса. На основании протокола о результатах выборов, референдума комиссия принимает решение о результатах выборов, референдума.

Выборы признаются соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися в случае, если:

а) в соответствии федеральным законом голосование проводилось по одной кандидатуре и за соответствующего кандидата проголосовало менее 50 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании;

б) менее чем два списка кандидатов при голосовании за списки кандидатов получили согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов;

в) за списки кандидатов, получившие согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу. Законом указанный процент может быть повышен;

г) все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования;

д) если законом предусмотрено проведение повторного голосования, а в бюллетень на общих выборах были включены два кандидата и ни один из них не получил необходимое для избрания число голосов избирателей, соответствующая избирательная комиссия признает выборы несостоявшимися.

Законом не могут устанавливаться дополнительные основания признания выборов несостоявшимися.

Соответствующая комиссия признает итоги голосования, результаты выборов, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума недействительными:

а) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума;

б) в случае, если они признаны недействительными на части избирательных участков, участков референдума, списки избирателей, участников референдума на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, участников референдума, внесенных в списки избирателей, участников референдума на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе, округе референдума;

в) по решению суда.

Дополнительная литература

1. Ершов В. А. Основы избирательного права Российской Федерации: Учеб. пособие для студентов вузов. М.: ГроссМедиа, РОСБУХ, 2008.

Тема 17

ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СПОРЫ

1. Понятие и правовое содержание избирательных споров

Законодательство Российской Федерации не содержит прямого упоминания о них ни в одном нормативном правовом акте. В юридической литературе понятию избирательных споров также не уделяется должного внимания. В связи с этим представляется принципиально важным сформулировать общеправовое определение избирательных споров, охарактеризовать их юридическую природу и значение в российской избирательной системе[74].

Е. П. Ищенко предлагает определение понятия избирательных споров, утверждая, что фактически избирательные споры – это разногласия, возникающие в связи с нарушениями избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме при проведении избирательных кампаний по выборам органов государственной власти и местного самоуправления, а также при проведении референдумов, которые разрешаются в административном или судебном порядке[75]. Однако, по мнению С. Д. Князева и Р. А. Охотникова, не каждый избирательный спор связан с нарушением избирательных прав участников избирательного процесса. В противном случае все заявляемые в судах требования участников избирательного процесса подлежали бы удовлетворению[76].

Каждый субъект, реализующий право, осуществляет его толкование. Исходя из форм реализации права, его толкование происходит в результате деятельности органов государства, должностных лиц, общественных организаций, отдельных избирателей и направлено на установление содержания норм избирательного права, раскрытие выраженной в них воли государства. Поэтому не каждый спор связан с нарушением избирательных прав участников избирательного процесса.

Учитывая то обстоятельство, что избирательные споры существуют в рамках избирательных правоотношений, целесообразно определить, к какому виду избирательных правоотношений можно отнести избирательные споры.

Вне всякого сомнения, эти споры тяготеют к охранительным правоотношениям, поскольку сама возможность оспорить (путем обжалования) незаконные, с точки зрения субъекта обжалования, действия обязанных субъектов регулятивных избирательных правоотношений является важнейшим способом защиты избирательных прав граждан. А при осуществлении защиты нарушенного права всегда включаются в действие охранительные, а не регулятивные механизмы правового регулирования. Следовательно, избирательный спор – это охранительное избирательное правоотношение, в котором прослеживается различное отношение сторон (с точки зрения правильности применения избирательного законодательства) к конкретной ситуации, послужившей причиной возникшего между сторонами конфликта[77].

Избирательные споры являются разновидностью процессуальных избирательных правоотношений, поскольку защита нарушенных избирательных прав происходит в строго установленном в законе порядке. Избирательное законодательство четко устанавливает порядок обжалования нарушений избирательных прав граждан, закрепляет органы, правомочные разрешать жалобы и заявления. Избирательный спор не фиксирует, не предоставляет гражданину избирательных прав (как это имеет место в рамках материальных правоотношений), он является юридической формой (оболочкой), в пределах и посредством которой управомоченный субъект получает возможность защитить свои нарушенные субъективные избирательные права. Характеризуя избирательные споры в качестве избирательных правоотношений, необходимо отметить, что юридическим фактом для их возникновения является юридический акт (при этом под юридическими актами понимаются действия, которые направлены на появление юридических последствий)[78], выражающийся в форме заявления, жалобы по поводу предполагаемого или действительного нарушения избирательных прав граждан. Именно после обращения субъекта в юрисдикционный орган за защитой избирательных прав избирательный конфликт, объективно уже имеющий место, юридически оформляется в избирательный спор, обретает правовую форму и содержание[79].

Исследование природы избирательных споров диктует также необходимость их соотношения с понятием правового спора. Спор о праве представляет собой своеобразную юридическую конструкцию с типичным для него противостоянием (в правовом смысле) равноправных конфликтующих сторон, каждая из которых не может по своему желанию прекратить данный спор. В результате спора субъективные права граждан, организаций, органов власти становятся неясными, неопределенными и не могут быть осуществлены по воле их носителей. Они не могут быть осуществлены и принудительно в установленном законом порядке до тех пор, пока спор о праве не будет урегулирован его сторонами либо разрешен в установленном законом порядке. Разрешением спора о праве субъективные права восстанавливаются. Любой юридический спор всегда представляет собой самостоятельное, охранительное правоотношение равноправных участников[80].

Избирательный спор — это спор по поводу избирательных прав граждан. Иначе говоря, избирательный спор – это спор об избирательных правах и обязанностях субъектов избирательного права.

Очень важный момент, подчеркивающий правовой характер избирательного спора, – это юридическое равенство сторон избирательного спора. Наличие избирательного спора свидетельствует о предположительном или действительном нарушении избирательных прав граждан или о создании помех в осуществлении этих прав, что также можно рассматривать как одну из форм нарушения избирательных прав граждан. Спор возбуждается в целях устранения таких помех и защиты субъективных прав. Обжалуя в юрисдикционный орган действия (бездействия) или акт соответствующего участника избирательных правоотношений, субъект обжалования заявляет о своем несогласии и требует признать их незаконными. Противоположная сторона спора вправе доказывать обоснованность своих действий и неосновательность требований заявителя[81].

Таким образом, избирательные споры – это конституционные правоотношения, в которых выражаются разногласия между участниками избирательного процесса, возникающие при назначении, подготовке, проведении, установлении результатов выборов, а также в период между выборами в органы государственной власти и органы местного самоуправления, связанные с толкованием норм избирательного права в ходе их реализации и разрешаемые в административном и судебном порядке[82]. Восприятие избирательного спора как правоотношения особого рода позволяет разграничить избирательные споры с некоторыми схожими правовыми явлениями, например, с референдумными или гражданско-правовыми спорами[83].

2. Разрешение избирательных споров

Действующее законодательство предусматривает две возможности защиты участников избирательного процесса: в судебном и (или) в административном порядке.

Рассмотрим более подробно оба способа разрешения избирательных споров.

С учетом временных рамок избирательного процесса своевременность разрешения рассматриваемой категории споров во многом обеспечивается именно административным порядком их рассмотрения. Несмотря на то что решения суда имеют более высокий статус, решения избирательных комиссий являются, как показывает практика, доминирующими при реализации участниками избирательного процесса своих прав.

Правом на рассмотрение споров в административном порядке наделены следующие субъекты: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; избирательная комиссия субъектов Российской Федерации; территориальная избирательная комиссия, окружная избирательная комиссия; участковая избирательная комиссия.

Избирательные комиссии уполномочены рассматривать определенные категории споров по вопросам, относящимся к их компетенции. Значительное число обращений участников избирательного процесса традиционно рассматривается в избирательных комиссиях субъектов РФ.

Анализ этого направления деятельности избирательных комиссий свидетельствует о тенденции снижения числа избирательных споров. Так, например, в период избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ четвертого созыва, законодательных органов государственной власти субъектов РФ в 2008 г. избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации было рассмотрено 1405 жалоб и заявлений участников избирательного процесса. Вместе с тем это почти в два раза меньше, чем при проведении аналогичных выборов в 2007 г., когда число обращений составило 2722. Кроме того, в несколько раз сократилось число избирательных споров в сравнении с показателями 2006 г. (3209) и 2005 г. (5167)[84].

Пункт 1 ст. 28 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что деятельность избирательных комиссий осуществляется коллегиально[85]. На практике же в полной мере оправдало себя предварительное рассмотрение обращений рабочими группами, создание и деятельность которых предусматривается регламентами комиссий, региональными законами об избирательных комиссиях, а также положениями о рабочих группах, утвержденными комиссиями.

Комиссии обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании обращения о нарушении закона, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, их направившим, письменные ответы.

Письменные ответы лицам, направившим жалобы, комиссии обязаны давать в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования. По обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, письменные ответы даются немедленно. Если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. Если обращение указывает на нарушение закона кандидатом, избирательным объединением, эти кандидат, избирательное объединение или его уполномоченные представители должны быть незамедлительно оповещены о поступившем обращении и вправе давать объяснения по существу обращения.

Следует отметить, что процедура рассмотрения избирательными комиссиями жалоб практически не регламентирована. И все же в законе есть важное требование: «при рассмотрении комиссией жалоб (заявлений), а также в иных случаях, когда комиссией рассматривается вопрос о нарушении избирательных прав граждан, на заседание комиссии приглашаются заявители, а также лица, действия (бездействие) которых обжалуются или являются предметом рассмотрения»[86]. При этом закон даже не оговаривает право приглашенных на заседание представителей заинтересованных сторон давать объяснения и представлять доказательства по существу рассматриваемого вопроса. Одним из наиболее важных действий, которые избирательная комиссия может осуществить без принятия решения, является составление протокола об административном правонарушении. Согласно Кодексу РФ об административных правонарушениях члены избирательной комиссии с правом решающего голоса, уполномоченные избирательной комиссией, вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных 16 из 33 статей КоАП, посвященных нарушениям избирательных прав граждан[87].

Между тем практика показывает, что направление обращений с требованиями принять меры административного характера в отношении участников избирательного процесса без всяких на то оснований используется некоторыми кандидатами в качестве целенаправленной избирательной технологии. Как правило, выполняет эту задачу человек, специально привлеченный кандидатом или его штабом.

Еще одним важным действием является право комиссии обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы и иные органы исполнительной власти. Указанные органы обязаны в пятидневный срок, если представление получено за пять и менее дней до дня голосования, не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, – немедленно принять меры по пресечению этих нарушений и незамедлительно проинформировать о результатах обратившуюся комиссию.

В случае нарушения кандидатом или избирательным объединением закона соответствующая комиссия вправе вынести этому кандидату или избирательному объединению предупреждение, которое доводится до сведения избирателей через средства массовой информации либо иным способом.

В соответствии с п. 6 ст. 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в непосредственно вышестоящую комиссию, которая обязана, не направляя жалобу в нижестоящую комиссию, за исключением случая, когда обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения нижестоящей комиссии, рассмотреть жалобу и вынести одно из следующих решений:

а) оставить жалобу без удовлетворения;

б) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие или бездействие) и принять решение по существу;

в) отменить обжалуемое решение полностью или в части (признать незаконным действие или бездействие), обязав нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и принять решение по существу (совершить определенное действие).

Решения или действия (бездействие) избирательной комиссии поселения или ее должностного лица, нарушающие избирательные права, могут быть обжалованы в избирательную комиссию муниципального района. Решения или действия (бездействие) избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения или ее должностного лица, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта РФ. Решения или действия (бездействие) избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или ее должностного лица, нарушающие избирательные права, могут быть обжалованы в Центральную избирательную комиссию РФ.

Решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий. Решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. При этом вышестоящая комиссия вправе принять решение по существу вопроса или направить нижестоящей комиссии, решение которой было отменено, соответствующие материалы на повторное рассмотрение. Если нижестоящая комиссия повторно не рассмотрит вопрос, решение по существу данного вопроса вправе принять вышестоящая комиссия.

Комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для органов исполнительной власти, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц и избирателей. Данные акты не подлежат государственной регистрации.

Закон позволяет по одним и тем же вопросам, связанным с нарушением избирательных прав, обращаться в избирательную комиссию, в суд. Однако одновременное обращение не имеет смысла, так как в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в избирательную комиссию комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. В случае вынесения решения по существу жалобы комиссия прекращает ее рассмотрение[88].

Важная роль по исправлению допускаемых в ходе выборов ошибок либо подтверждению законности действий субъектов избирательного процесса и результатов выборов отведена суду общей юрисдикции.

Гражданин, чьи избирательные права нарушены, вправе обжаловать нарушение в суд общей юрисдикции. Предварительное обращение в вышестоящую избирательную комиссию не является обязательным условием для обращения в суд. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – ГПК РФ), содержит специальную главу 26 о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Стоит отметить, что общая тенденция снижения числа избирательных споров прослеживается и при их рассмотрении в судах.

Статья 259 ГПК РФ предусматривает широкий перечень лиц и организаций, чьи действия или бездействие можно обжаловать в суде. К последним относятся органы государственной власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, общественные объединения, должностные лица. Однако, как видно из данного перечня, закон не предусматривает судебного обжалования нарушения избирательных прав средством массовой информации (к примеру, не обеспечивающим кандидатам равные условия для агитации) или кредитной организацией (к примеру, не перечислившей деньги в предусмотренный избирательным законодательством срок). Следует вывод, что на данные организации жаловаться представляется возможным исключительно в избирательную комиссию. С жалобами могут обращаться избиратели, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, наблюдатели, прокуроры, а также избирательные комиссии. Однако в соответствии со сложившейся практикой под избирателями в данном случае подразумеваются избиратели конкретного избирательного округа, на выборах по которому было допущено обжалуемое действие.

Необходимо отметить, что подп. «е» п. 23 ст. 29 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрено право членов избирательных комиссий обжаловать действия (бездействие) комиссии в соответствующую вышестоящую комиссию или в суд. Однако в цитированном выше перечне члены избирательных комиссий отсутствуют. Таким образом, возникает коллизия двух федеральных законов, которую суд предпочитает разрешать в пользу ГПК РФ. Кроме того, есть дела, по которым круг лиц, имеющих право обращаться в суд, еще более ограничен. Так, с заявлением в суд об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) вправе обратиться только избирательная комиссия, зарегистрировавшая данного кандидата (список кандидатов), и кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу. Еще более узок круг лиц, имеющих право обращаться с заявлением о расформировании избирательной комиссии.

Обратим внимание на то, что избирательным комиссиям закон предоставляет право обжаловать в суд нарушения законодательства о выборах, в то время как другим участникам избирательного процесса дается право обжаловать нарушение избирательных прав. При этом вопрос о том, всякое ли нарушение избирательного законодательства является одновременно нарушением избирательных прав граждан, остается спорным. Можно было бы считать, исходя из предмета регулирования «рамочного» закона, что любые его нарушения автоматически означают и нарушение прав граждан. Но даже в этом случае остается вопрос: права каких именно граждан задевает конкретное нарушение закона? Этот вопрос имеет важное значение, поскольку ч. 1 ст. 247 ГПК РФ, действие которой распространяется и на дела по защите избирательных прав, требует, чтобы в подаваемом в суд заявлении было указано, «какие права и свободы нарушены этими решениями, действиями (бездействием)». Судебная практика свидетельствует, что гражданин, обратившийся в суд, должен доказать не только факт нарушения избирательного законодательства, но и то, что этим нарушены именно его права. Однако вопрос о том, что считать нарушением избирательных прав конкретного гражданина, не проработан ни в законодательстве, ни в юридической литературе. Так, нарушения закона со стороны кандидата (к примеру, расходование средств на проведение кампании сверх установленного законом лимита), а также нарушения со стороны иных лиц в пользу конкретного кандидата (к примеру, незаконная агитация за него) легко трактовать как нарушения прав других кандидатов. Гораздо сложнее доказать, что эти действия нарушают права избирателей.

Возникают и иные любопытные проблемы. Так, в одном из судебных процессов заявители высказали сомнение в законности распределения мандатов внутри списка партии, которой они оппонировали. Тут же возник вопрос: нарушает ли неправильное распределение мандатов внутри списка этой партии права избирателей других партий? Последовал ответ, что парламент представляет всех избирателей, поэтому неправильное распределение любой части мандатов нарушает права всех избирателей. Не менее сложные проблемы возникают в тех случаях, когда нарушение законодательства не затрагивает равенство прав кандидатов.

Поскольку большинство избирательных споров подлежат рассмотрению и разрешению в судах общей юрисдикции, немаловажное значение имеет вопрос об их подсудности. Подсудность обеспечивает распределение подведомственных судам общей юрисдикции дел в рамках системы судов общей юрисдикции. Согласно п. 1 ст. 78 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» суд соответствующего уровня не вправе отказать в приеме жалобы на нарушение избирательных прав граждан Российской Федерации.

Вопросы подсудности дел, связанных с защитой избирательных прав граждан урегулированы ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ. В то же время и в этой области остаются некоторые спорные моменты. Так, согласно п. 2 ст. 75 Закона об основных гарантиях в Верховный Суд РФ обжалуются решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии РФ, а в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов – решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов РФ, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Но в статьях ГПК, устанавливающих дела, подсудные судам субъектов РФ и Верховному Суду РФ, речь идет об обжаловании решений и уклонения от принятия решений. При этом Верховный Суд РФ в определении от 15 ноября 2004 г. по делу ГКПИ 2004–1295 дал следующее толкование: уклонением от принятия решения считаются случаи, когда закон непосредственно возлагает на комиссию обязанность принять решение в коллегиальном составе и в определенный срок, но она данное требование не выполняет. Решения и действия (бездействие) иных избирательных комиссий обжалуются в районные суды.

Мировые судьи полномочиями на рассмотрение избирательных споров не обладают.

Согласно ст. 28 ГПК РФ заявление о защите избирательных прав может быть подано по месту нахождения соответствующей избирательной комиссии, чьи действия (бездействие), решения оспариваются.

Так, Д. Г. Тополев обратился в Иркутский районный суд Иркутской области с жалобой на нарушение участковыми избирательными комиссиями № 457, 471, 472 Закона иркутской области «О выборах Губернатора Иркутской области»[89] при проведении повторного голосования. Определением суда дело было передано по подсудности в Кировский районный суд г. Иркутска, поскольку в момент рассмотрения дела полномочия участковых избирательных комиссий были прекращены, а заинтересованное лицо – Избирательная комиссия Иркутской области – находится на территории Кировского административного округа г. Иркутска. Судебная коллегия по гражданским делам Иркутского областного суда, отменяя это определение, указала следующее. Суд не учел, что, как следует из содержания жалобы, заявитель требовал признать недействительными и отменить решения участковых избирательных комиссий № 457, 471, 472 об итогах голосования на соответствующих избирательных участках. Вышеназванные избирательные комиссии находились на территории Иркутского района. Таким образом, жалоба была принята Иркутским районным судом с соблюдением правил подсудности[90].

Еще более сложная ситуация с подсудностью дел об оспаривании результатов выборов. Пункт 4 ст. 75 Закона об основных гарантиях избирательных прав содержит норму, согласно которой суд, рассматривающий жалобы на решения комиссий об итогах голосования или о результатах выборов, должен также рассмотреть решения нижестоящих комиссий, принимавших участие в проведении выборов, если допущенные ими нарушения могли повлиять на результаты данных выборов. Однако суды отказываются применять данную норму, считая, что она противоречит ГПК РФ. По их мнению, рассмотрение в первой инстанции Верховным Судом РФ или судом субъекта РФ решений участковых и территориальных избирательных комиссий недопустимо, поскольку эти решения подсудны районному суду.

Многочисленные проблемы возникают также в практике применения процессуальных сроков, это позволяет утверждать, что данный институт все еще недостаточно разработан.

Основные сроки подачи заявлений о защите избирательных прав граждан указаны в п. 16 ст. 17, п. 6 ст. 31, ст. 78 Закона об основных гарантиях и ст. 260 ГПК РФ.

Часть 1 ст. 260 ГПК РФ устанавливает общий трехмесячный срок для обращения с заявлением о защите избирательных прав и права на участие в референдуме со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известно о нарушении законодательства о выборах и референдумах, его избирательных прав или права на участие в референдуме.

Часть 2 ст. 260 ГПК РФ устанавливает срок для подачи в суд заявления, касающегося решения избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации, об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, в десять дней со дня принятия избирательной комиссией, комиссией референдума соответствующего решения. Этот срок является пресекательным и восстановлению не подлежит.

В соответствии с ч. 3 ст. 260 ГПК РФ заявление об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования. Сроку подачи заявления, установленному данной нормой, корреспондирует обязанность суда принять решение по такому заявлению не позднее чем за пять дней до дня голосования (ч. 9 ст. 260 ГПК РФ).

В ч. 3 ст. 260 ГПК РФ ничего не сказано о возможности восстановления данного срока. В связи с этим возникает вопрос о последствиях пропуска (несоблюдения) такого срока.

Частично ответ на данный вопрос дает ч. 4 ст. 260 ГПК РФ: после опубликования результатов выборов, референдума заявление о нарушении избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, имевшем место в период избирательной кампании, кампании референдума, может быть подано в суд в течение года со дня официального опубликования результатов соответствующих выборов, референдума. По смыслу указанной нормы подача заявления после опубликования результата выборов, референдума не предполагает его рассмотрение в особом процессуальном порядке. Такое заявление подлежит рассмотрению в обычном порядке, установленном для рассмотрения дел судом первой инстанции, с особенностями, указанными в ст. 260^1 ГПК РФ.

Из толкования ст. 260 ГПК РФ можно сделать вывод, что в случае пропуска заявителем срока, установленного ч. 2 ст. 260 ГПК РФ, заявление может быть подано только после результатов голосования. По нашему мнению, это означает, что срок, предусмотренный ч. 2 ст. 260 ГПК РФ для подачи такого заявления, не подлежит восстановлению только в отношении заявления, поданного в ходе избирательной кампании.

Кроме того, неясно, как соотносятся между собой ч. 1 и 4 ст. 260 ГПК РФ. Можно предположить, что норма ч. 1 установлена для случаев нарушения законодательства о выборах и референдумах, которые имели место до опубликования результатов выборов и до начала избирательной кампании. Однако из самого текста закона это не следует.

ГПК не устанавливает последствия пропуска сроков, установленных ч. 1–5 ст. 260 ГПК РФ. Как следует поступить суду при подаче, к примеру, заявления, предусмотренного частью 2 статьи 260, через одиннадцать дней со дня его принятия избирательной комиссией? Лишь один из сроков, установленных ч. 1–5 ст. 260 ГПК РФ, прямо назван законодателем не подлежащим восстановлению – десятидневный срок на подачу заявления (ч. 2 ст. 260 ГПК РФ). По нашему мнению, в силу прямого указания закона на невозможность восстановления срока, предусмотренного ч. 2 ст. 260 ГПК РФ, иные сроки, установленные ч. 1, 3–5 той же статьи, могут быть восстановлены судом в общем порядке.

Часть 2 ст. 256 ГПК РФ устанавливает последствия пропуска трехмесячного срока на подачу заявления об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти. Закон прямо устанавливает, что пропуск такого срока не является основанием для отказа в принятии заявления. Таким образом, окончательно вопрос о последствиях пропуска данного срока решается судом в ходе рассмотрения дела по существу.

Глава 26 ГПК РФ не содержит нормы, аналогичной ч. 2 ст. 256 Кодекса. Соответственно возникает вопрос о праве суда в этом случае применить аналогию процессуального закона. В этом случае суд должен сослаться в решении на соответствующую норму и ч. 4 ст. 1 ГПК РФ.

Из этого следует, что нормы ч. 1 и 2 ст. 260 ГПК РФ предполагают применение различных процессуальных последствий пропуска установленных в них сроков: ч. 1 – возможность отказа в удовлетворении заявления, ч. 2 – возвращение заявления.

Итак, на сегодняшний день можно выявить следующие проблемы применения процессуальных сроков по делам о защите избирательных прав:

– неясность в правовых последствиях пропуска сроков, установленных ч. 1–5 ст. 260 ГПК РФ (сроки, установленные для подачи заявления);

– неясность в отношении возможности восстановления сроков, указанных в ч. 1, 3, 4, 5 ст. 260 ГПК РФ, в связи с отсутствием прямого указания на невозможность их восстановления (в отличие от срока, установленного ч. 2 той же статьи);

– если последствием пропуска срока, установленного ч. 2 ст. 260 ГПК РФ, является возвращение заявления, то необходимо вносить соответствующие изменения в ст. 135 ГПК РФ;

– если последствием является отказ в удовлетворении заявления, необходимо вводить норму, аналогичную норме ч. 2 ст. 256 ГПК РФ;

– усиление законодательного механизма защиты избирательных прав, гарантирующего их восстановление до даты голосования.

Кроме того, на современном этапе развития избирательного и процессуального законодательства существуют правовые коллизии в вопросах подведомственности и подсудности избирательных споров. Эти и другие проблемы нуждаются в дальнейшем их изучении и предотвращении.

Тема 18

ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Как отмечает профессор В. Игнатенко, юридическая ответственность за нарушения законодательства о выборах является публично-правовым средством обеспечения общественного интереса при реализации гражданами избирательных прав и права на участие в референдуме.

Под юридической ответственностью в публично-правовой сфере понимается применение к нарушителю правовых норм мер государственного принуждения уполномоченными на то государственными органами, возлагающими на правонарушителя определенные правоограничения личного или имущественного характера. Мерами юридической ответственности являются регламентированные в законодательстве наказательные санкции, которые традиционно именуются в научной литературе карательными или штрафными.

При этом необходимо учитывать, что юридическая ответственность за нарушения законодательства о выборах: 1) наступает за совершение правонарушения; 2) устанавливается государством и всегда связана с применением к правонарушителям санкций правовых норм уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами; 3) связана с причинением правонарушителю определенных негативных (отрицательных) последствий;

4) реализуется в определенной процессуальной форме.

За нарушения законодательства о выборах федеральными законами предусмотрено несколько видов юридической ответственности.

В зависимости от отраслевой принадлежности нормативной-правовой основы различаются три вида ответственности за нарушения законодательства о выборах: 1) конституционно-правовая ответственность; 2) административная ответственность; 3) уголовная ответственность. Каждый из указанных видов ответственности отличается друг от друга основаниями (правовыми и фактическими), санкциями, субъектным составом, процессуальной формой реализации.

Указанные виды юридической ответственности могут применяться как к органам и лицам, обеспечивающим организацию и проведение выборов, так и к избирателям, кандидатам и политическим партиям, физическим и юридическим лицам, посягающим на порядок организации и проведения выборов в Российской Федерации.

В частности, конституционно-правовая ответственность может быть применена в отношении избирательных комиссий, кандидатов и политических партий.

Этот вид ответственности достаточно специфичен. Дело в том, что конституционно-правовая ответственность наступает за нарушение норм конституционного права (в частности, норм, регулирующих порядок организации и проведения выборов и референдумов), наступает перед государством, ее претерпевают особые субъекты публичного права.

П. А. Астафичев выделяет следующие санкции конституционно-правовой ответственности, применимые за нарушение законодательства о выборах, нарушение порядка организации и проведения выборов:

– отказ гражданину в его регистрации в качестве кандидата;

– отмена решении о регистрации кандидата;

– признание итогов голосования или результатов выборов недействительными;

– отмена решения избирательной комиссии об итогах голосования или о результатах выборов;

– расформирование избирательной комиссии;

– отстранение члена участковой избирательной комиссии от работы в ее составе;

– удаление из помещения для голосования наблюдателей, доверенных лиц, журналистов и иных лиц, наблюдающих за работой избирательных комиссий[91].

Например, правовое регулирование конституционно-правовой ответственности членов избирательных комиссий содержится в ст. 29 Закона об основных гарантиях избирательных прав.

В указанной статье обозначено, кто не может быть членом избирательной комиссии, в каких случаях член комиссии по решению назначившего его органа может быть досрочно освобожден от обязанностей, называются основания приостановления и немедленного прекращения полномочий члена комиссии.

Конституционно-правовая ответственность кандидатов наступает в соответствии с нормами Закона об основных гарантиях избирательных прав. Так, согласно ч. 4 ст. 76 Закона регистрация кандидата (списка кандидатов), выдвинутого политической партией, аннулируется избирательной комиссией, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), на основании вступившего в законную силу решения суда о приостановлении деятельности либо ликвидации соответственно политической партии, ее регионального отделения, иного структурного подразделения. Регистрация кандидата, выдвинутого иным общественным объединением, аннулируется избирательной комиссией, зарегистрировавшей кандидата, на основании решения соответствующего должностного лица или органа о приостановлении деятельности общественного объединения (если это решение не обжаловано или не признано судом незаконным) либо в случае ликвидации общественного объединения.

Непосредственно на сайте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации указано, что конституционно-правовая ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах состоит в применении к виновным участникам выборов и референдумов определенных правовых санкций. К ним относятся: предупреждение; отказ в регистрации кандидата (списка кандидатов); отказ в регистрации инициативной группы по проведению референдума или иной группы участников референдума; отмена регистрации кандидата (списка кандидатов); отмена регистрации инициативной группы по проведению референдума или иной группы участников референдума; признание итогов голосования и результатов выборов, референдума недействительными и отмена соответствующего решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума; отмена решения о признании кандидата избранным[92].

Особой мерой конституционно-правовой ответственности является расформирование избирательной комиссии, комиссии референдума.

Согласно ч. 1 ст. 31 Закона об основных гарантиях избирательных прав избирательная комиссия (комиссия проведения референдума) может быть расформирована судом в случаях:

а) нарушения комиссией избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме, повлекшего за собой признание Центральной избирательной комиссией РФ, избирательной комиссией субъекта РФ в порядке, установленном законодательством России (в том числе на основании решения суда), недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов, референдума;

б) неисполнения комиссией решения суда или вышестоящей комиссии, решений Центральной избирательной комиссии РФ, избирательной комиссии субъекта РФ, избирательной комиссии муниципального района;

в) невыполнения комиссией обязанности по назначению выборов, повлекшего за собой назначение выборов временной избирательной комиссией.

Административная ответственность за нарушения законодательства о выборах и референдумах предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В главе 5 КоАП РФ, посвященной правонарушениям, посягающим на права граждан, содержится несколько составов административных правонарушений, связанных с нарушением избирательных прав граждан.

Согласно ст. 5.1 КоАП РФ нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума, либо нерассмотрение в установленный законом срок заявления о неправильности в списке избирателей, участников референдума, либо отказ выдать гражданину письменный ответ о причине отклонения заявления о внесении исправления в список избирателей, участников референдума влечет наложение административного штрафа.

Согласно ст. 5.3 КоАП РФ неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума, принятого в пределах ее компетенции, а также непредставление государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями независимо от формы собственности, в том числе организациями, осуществляющими теле- и (или) радиовещание, редакциями периодических печатных изданий, а также должностными лицами указанных органов и организаций в избирательную комиссию, комиссию референдума сведений и материалов, запрашиваемых комиссией в соответствии с законом, либо представление таких сведений и материалов с нарушением установленного законом срока влечет наложение административного штрафа на должностных лиц и на юридических лиц.

В соответствии со ст. 5.1 КоАП РФ нарушение установленного законом порядка представления сведений об избирателях, участниках референдума либо представление недостоверных сведений об избирателях, участниках референдума соответствующим избирательным комиссиям должностным лицом, на которое законом возложена эта обязанность, влечет наложение административного штрафа на соответствующих должностных лиц.

В соответствии с ч. 1 ст. 5.5 КоАП РФ нарушение главным редактором, редакцией средства массовой информации, организацией, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, либо иной организацией, осуществляющей выпуск или распространение средства массовой информации, порядка опубликования (обнародования) материалов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, в том числе агитационных материалов, а равно нарушение в период избирательной кампании, кампании референдума порядка опубликования (обнародования) указанных материалов в информационно-телекоммуникационных сетях, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц, влечет наложение административного штрафа на граждан или на должностных лиц.

Частью 2 этой же статьи установлено, что непредоставление государственной или муниципальной организацией, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакцией государственного или муниципального периодического печатного издания избирательной комиссии, комиссии референдума на безвозмездной основе, а равно в установленный законом срок соответственно эфирного времени, печатной площади для информирования избирателей, участников референдума, ответов на вопросы граждан, обнародования решений и актов избирательной комиссии, комиссии референдума, а также для размещения иной информации, обнародование которой предусмотрено законодательством о выборах и референдумах, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц и (или) на юридических лиц.

Согласно ч. 1 ст. 5.6 нарушение прав члена избирательной комиссии, комиссии референдума, наблюдателя, иностранного (международного) наблюдателя, доверенного лица или уполномоченного представителя кандидата, избирательного объединения, члена или уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума либо представителя средства массовой информации на осуществление наблюдения и на своевременное получение информации и копий избирательных документов, документов референдума, получение которых предусмотрено законом, влечет наложение административного штрафа на граждан и на должностных лиц.

В ч. 2 этой же статьи говорится о том, что выдача председателем, заместителем председателя, секретарем или иным членом избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса лицам заверенной копии протокола избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов или референдума, содержащей данные, которые не соответствуют данным, содержащимся в первом экземпляре соответствующего протокола, либо заверение председателем, заместителем председателя, секретарем или иным членом избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса копии протокола с нарушением требований, предусмотренных законом, влечет наложение административного штрафа.

В соответствии со ст. 5.7 КоАП РФ отказ работодателя предоставить предусмотренный законом отпуск зарегистрированному кандидату, доверенному лицу зарегистрированного кандидата, избирательного объединения для проведения агитационной и иной предусмотренной законом деятельности, способствующей избранию зарегистрированного кандидата, списка кандидатов, а равно отказ работодателя освободить от работы в установленном законом порядке члена избирательной комиссии, комиссии референдума для участия в подготовке и проведении выборов, референдума влечет наложение административного штрафа.

Как следует из ст. 5.8 КоАП РФ, нарушение кандидатом, избирательным объединением, членом или уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, иным лицом, уполномоченным выступать от имени кандидата, избирательного объединения, или привлеченным указанными лицами к проведению предвыборной агитации, либо лицом, замещающим государственную должность или выборную муниципальную должность, предусмотренных законодательством о выборах и референдумах, порядка и условий проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и в периодических печатных изданиях влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц, на избирательные объединения, на иных юридических лиц.

В соответствии со ст. 5.9 КоАП РФ нарушение предусмотренных законодательством о выборах и референдумах условий рекламы предпринимательской и иной деятельности кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, иных лиц и организаций, на рекламирование предпринимательской и иной деятельности которых распространяются требования и ограничения, предусмотренные законодательством о выборах и референдумах, влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц, на юридических лиц.

Кроме того, согласно положениям ст. 5.10 КоАП РФ предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума вне агитационного периода, установленного законодательством о выборах и референдумах, либо в местах, где ее проведение запрещено законодательством о выборах и референдумах, влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц, на юридических лиц.

В соответствии со ст. 5.11 КоАП РФ проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом, а равно привлечение к проведению предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума лиц, которые не достигнут на день голосования возраста 18 лет, в формах и методами, которые запрещены федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц, на юридических лиц.

Согласно ч. 1 ст. 5.12 КоАП РФ изготовление или распространение в период подготовки и проведения выборов, референдума печатных или аудиовизуальных агитационных материалов, не содержащих установленной федеральным законом информации об их тираже, дате выпуска, об оплате их изготовления из средств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума, о наименовании, юридическом адресе и об идентификационном номере налогоплательщика организации либо о фамилии, об имени, отчестве, о месте жительства лица, изготовивших эти печатные или аудиовизуальные агитационные материалы, а также о наименовании организации либо о фамилии, об имени, отчестве лица, заказавших изготовление этих печатных или аудиовизуальных агитационных материалов, изготовление печатных или аудиовизуальных агитационных материалов, в которых перечисленные данные указаны неверно, изготовление или распространение печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов, содержащих коммерческую рекламу, либо без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума, распространение печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов без предоставления их экземпляра (копии) либо фотографии в соответствующую избирательную комиссию, комиссию референдума вместе со сведениями о месте нахождения (об адресе места жительства) организации (лица), изготовившей и заказавшей (изготовившего и заказавшего) эти материалы, а равно распространение печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов с нарушением требований закона к использованию в них изображения физического лица, высказываний физического лица о кандидате, об избирательном объединении влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц, на юридических лиц.

В соответствии с ч. 2 этой же статьи КоАП РФ размещение печатных агитационных материалов в местах, где это запрещено федеральным законом, либо размещение этих материалов в помещениях, зданиях, на сооружениях и иных объектах без разрешения собственников или владельцев указанных объектов влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц, на юридических лиц.

Согласно ст. 5.13 КоАП РФ непредоставление до окончания срока предвыборной агитации возможности обнародовать (опубликовать) опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации зарегистрированного кандидата, деловой репутации избирательного объединения в случае обнародования (опубликования) в средствах массовой информации материалов, способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированного кандидата, деловой репутации избирательного объединения, если в соответствии с федеральным законом предоставление такой возможности является обязательным, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц, на юридических лиц.

В соответствии со ст. 5.14 КоАП РФ умышленное уничтожение или повреждение информационных либо агитационных печатных материалов, вывешенных в соответствии с законом на зданиях, сооружениях или иных объектах с согласия их собственника или владельца в ходе избирательной кампании, подготовки или проведения референдума, либо нанесение надписей или изображений на информационные либо агитационные печатные материалы влечет наложение административного штрафа.

Согласно ч. 1 ст. 5.15 КоАП РФ нарушение установленных законодательством о выборах и референдумах порядка и сроков уведомления избирательной комиссии о факте предоставления зарегистрированному кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума, иной группе участников референдума для встреч с избирателями, участниками референдума помещения, находящегося в государственной или муниципальной собственности либо в собственности организации, в уставном (складочном) капитале которой доля (вклад) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований превышает 30 процентов на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума, об условиях, на которых помещение было предоставлено, а также о том, когда это помещение может быть предоставлено в течение агитационного периода другим зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, инициативной группе по проведению референдума, иным группам участников референдума, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц.

В соответствии с ч. 2 этой же статьи КоАП РФ нарушение установленного законодательством о выборах и референдумах права зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума на предоставление для встреч с избирателями, участниками референдума помещения, находящегося в государственной или муниципальной собственности либо в собственности организации, в уставном (складочном) капитале которой доля (вклад) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований превышает 30 процентов на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума, или нарушение равных условий предоставления такого помещения влечет наложение административного штрафа на должностных лиц.

В соответствии со ст. 5.16 КоАП РФ подкуп избирателей, участников референдума, если эти действия не содержат уголовно-наказуемого деяния, либо осуществление благотворительной деятельности с нарушением законодательства о выборах и референдумах влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц, на юридических лиц.

Составы, перечисленные в ст. 5.17–5.21 КоАП РФ регламентируют административную ответственность за нарушение порядка финансирования выборов и избирательного процесса.

Статья 5.22 КоАП РФ устанавливает, что выдача членом избирательной комиссии, комиссии референдума гражданину избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме в целях предоставления ему возможности проголосовать вместо избирателя, участника референдума, в том числе вместо другого избирателя, участника референдума, или проголосовать более одного раза в ходе одного и того же голосования либо выдача гражданину заполненных избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме влечет наложение административного штрафа.

При этом также влечет наложение административного штрафа получение в избирательной комиссии, комиссии референдума избирательного бюллетеня, бюллетеня для голосования на референдуме с целью проголосовать вместо избирателя, участника референдума, в том числе вместо другого избирателя, участника референдума.

Наказываются штрафами сокрытие остатков тиражей избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме (ст. 5.23 КоАП РФ) и нарушение установленного порядка подсчета голосов, определения результатов выборов, референдума, порядка составления протокола об итогах голосования с отметкой «Повторный» или «Повторный подсчет голосов» (ст. 5.24 КоАП РФ).

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях достаточно подробна регламентирована ответственность за непредоставление сведений об итогах голосования или о результатах выборов (с. 5.25 КоАП РФ).

Наказываются административными штрафами такие деяния, как:

– использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума (ст. 5.45 КоАП РФ);

– подделка подписей избирателей, участников референдума (ст. 5.46 КоАП РФ);

– сбор подписей избирателей, участников референдума в запрещенных местах, а также сбор подписей лицами, которым участие в этом запрещено федеральным законом (ст. 5.47 КоАП РФ);

– нарушение прав зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, инициативных групп по проведению референдума, иных групп участников референдума при выделении площадей для размещения агитационных материалов (ст. 5.48 КоАП РФ);

– нарушение запрета на проведение в период избирательной кампании, кампании референдума лотерей и других основанных на риске игр, связанных с выборами и референдумом (ст. 5.48 КоАП РФ);

– нарушение правил перечисления средств, внесенных в избирательный фонд, фонд референдума (ст. 5.50 КоАП РФ);

– нарушение организацией, индивидуальным предпринимателем, выполняющими работы или оказывающими услуги по изготовлению агитационных печатных материалов, правил изготовления агитационных печатных материалов (ст. 5.51 КоАП РФ);

– невыполнение уполномоченным лицом требований законодательства о выборах об обеспечении кандидатам, избирательным объединениям равных условий для проведения агитационных публичных мероприятий (ст. 5.52 КоАП РФ);

– нарушение порядка и сроков представления и хранения документов, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума (ст. 5.56 КоАП РФ);

– нарушение установленного законодательством о выборах и референдумах порядка выдачи открепительного удостоверения и невыполнение требования о его изъятии. Использование заведомо поддельного открепительного удостоверения (ст. 5.58 КоАП РФ).

Тема 19

РЕФЕРЕНДУМ, РЕФЕРЕНДУМНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Референдум в системе народовластия: понятие, принципы и виды референдумов в Российской Федерации

Статья 3 Конституции РФ, закрепляя принцип народовластия, устанавливает, что единственным источником власти и носителем суверенитета в государстве является народ России, осуществляющий свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В зависимости от формы волеизъявления народа различаются непосредственная и представительная демократия. Согласно ст. 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением народовластия являются референдум и свободные выборы, т. е. непосредственная демократия.

Также референдум является одной из форм реализации права граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ). Это конституционное право справедливо считается одним из важнейших политических прав граждан.

Понятие «референдум» (от лат. referendum — «должное быть сообщенным») означает прямое волеизъявление граждан государства или лиц, проживающих в его части, осуществляемое путем голосования по различным важнейшим вопросам общественной жизни.

Референдум — это форма прямого волеизъявления граждан России по наиболее важным вопросам государственного, регионального и местного значения, осуществляемого голосованием граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме по проектам решений (актов), получающих в случае положительного решения обязательную силу.

В Конституции России закреплены следующие виды референдумов: общероссийские, субъектов Федерации и муниципальные, представляющие собой голосования по решению вопросов государственной и муниципальной жизни.

Референдум Российской Федерации (общероссийский референдум) – это референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, проживающих на территории России или находящихся за пределами ее территории.

Референдум субъекта Российской Федерации — это референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством, а также конституцией (уставом) и законодательством субъекта РФ среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на территории субъекта Российской Федерации.

Местный референдум — это референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством, законодательством субъекта РФ и уставом муниципального образования, среди обладающих правом на участие в референдуме граждан, место жительства которых расположено в границах муниципального образования, а также иностранных граждан, постоянно проживающих в этом муниципальном образовании, участвующих в референдуме на основании международных договоров России, в порядке, установленном законодательством.

Важнейшими принципами, на которых основано проведение референдума, являются следующие:

– приоритет и высшая ценность прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ), устанавливающий приоритетное значения прав и свобод личности в государстве как мерило возможности решений референдума;

– верховенство закона (ст. 15 Конституции РФ);

– равенство субъектов права перед законом и судом (ст. 13, 19 Конституции РФ);

– политический плюрализм, т. е. идеологическое и политическое многообразие, многопартийность (ст. 13 Конституции РФ).

Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» в ст. 2 закрепляет следующие принципы проведения общероссийского референдума:

– всеобщность, равенство, непосредственность, прямое и свободное волеизъявление граждан при тайном голосовании;

– участие граждан в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и т. д.;

– свобода и добровольность участия.

Статья 3 Закона об основных гарантиях избирательных прав указывает на следующие принципы участия граждан в референдуме:

– всеобщее равное и прямое волеизъявление при тайном голосовании;

– свобода и добровольность участия;

– гарантированность;

– открытость и гласность;

– невмешательство в деятельность комиссий референдума.

Эти принципы относятся к референдумам всех уровней, положены в основу законодательства субъектов РФ о референдумах в субъектах РФ и нормативной правовой базы, закрепляющей проведение местных референдумов. Также закрепляется принцип гарантированности участия граждан РФ, проживающих или находящихся за рубежом, в общероссийском референдуме.

2. Российское законодательство о референдумах

Законодательство Российской Федерации о референдуме составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», иные федеральные конституционные законы, Закон об основных гарантиях избирательных прав, другие федеральные законы. К числу источников референдумного права могут относиться акты Президента РФ и Правительства РФ, акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, принимаемые в пределах ее полномочий, установленных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах, постановления Конституционного Суда РФ по вопросам проведения референдумов, законодательные акты субъектов и акты местного самоуправления.

Правовое регулирование общероссийского референдума осуществляется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ и Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Правовое регулирование референдума в субъекте РФ осуществляется Конституцией РФ, Законом об основных гарантиях избирательных прав, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, законами субъектов РФ о порядке проведения референдумов субъекта Федерации (например, Закон Краснодарского края от 23 июля 2003 г. № 606-КЗ (ред. от 29.12.2010) «О референдумах в Краснодарском крае»)[93]. Порядок проведения референдумов по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в заинтересованных субъектах Российской Федерации регламентируется Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» [94].

Правовое регулирование местного референдума осуществляется Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[95], Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, законами субъектов РФ о местном референдуме (например, Областной закон Ростовской области от 19 мая 2006 г. № 483-ЗС «О местном референдуме в Ростовской области»[96]), уставами муниципальных образований.

3. Основные категории референдумного права и процесса

Референдумное право — это комплексный публично-правовой институт, включающий материальные и процессуальные нормы, регламентирующие порядок и принципы проведения референдумов в Российской Федерации.

Референдумный процесс — это деятельность по проведению референдума, представляющая собой последовательное осуществление регламентирующих стадии проведения референдума процедур, регулируемое системой процессуальных норм.

Вопросы государственного (общероссийского, регионального) или муниципального значения, по которым предлагается провести или проводится референдум, называются в законодательстве вопросами референдума. Для сбора подписей участников референдума в поддержку инициативы проведения референдума используется подписной лист. Для голосования на референдуме используется бюллетень. Деятельность участников референдумного процесса по подготовке и проведению референдума, осуществляемая в определенный законодательством период, называется кампания референдума.

Комиссия референдума — это коллегиальный полномочный орган, формируемый в нормативно закрепленных порядке и сроки, осуществляющий подготовку и проведение референдума, и обеспечивающая реализацию и защиту права на участие в референдуме.

Группа участников референдума, выступающих с инициативой проведения референдума, образуемая в порядке, предусмотренным законодательством, регистрируется в качестве инициативной группы по проведению референдума в целях подготовки референдума, т. е. выполнения требований к его официальному назначению. С момента регистрации инициативной группы проводится агитация по вопросам референдума.

Инициативная агитационная группа — группа участников референдума, образуемая в нормативно закрепленном порядке и на срок кампании референдума в целях проведения агитации по вопросам референдума.

Участники референдума — граждане Российской Федерации, обладающие в соответствии с законодательством Российской Федерации о референдуме правом на участие в референдуме.

4. Основные стадии референдумного процесса

В общем виде началом кампании референдума является день регистрации инициативной группы по проведению референдума либо реализации инициативы проведения референдума органами публичной власти, имеющими соответствующие полномочия. Завершением кампании референдума — день представления комиссией референдума отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку и проведение референдума, либо до дня отказа в проведении референдума.

Если инициатива принадлежит населению, до принятия решения о проведении референдума выполнением условий назначения референдума занимается инициативная группа по проведению референдума. Она действует, чтобы побудить население поддержать инициативу проведения референдума путем внесения подписей в подписные листы или иным законным способом либо отказаться от такой поддержки.

После принятия решения о проведении референдума в кампании референдума участвует инициативная агитационная группа по вопросам референдума, которая агитирует население голосовать либо отказаться от голосования на референдуме, поддержать либо не поддержать вопросы референдума.

Для назначения референдума инициативная группа по проведению референдума должна представить в уполномоченный орган соответствующего уровня подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения. Если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации, установленные соответственно уровню референдума, назначение и проведение референдума обязательно.

Голосование на референдуме назначается только на воскресенье. Решение о назначении референдума Российской Федерации и субъекта Российской Федерации подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 60 дней до дня голосования, местного референдума — не менее чем за 45 дней до дня голосования.

Время начала и окончания голосования на референдуме устанавливается законом, при этом продолжительность голосования не может составлять менее десяти часов. Время и место голосования территориальными и участковыми комиссиями доводятся до сведения участников референдума не позднее чем за 20 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом.

Участники референдума голосуют лично, голосование за других участников референдума не допускается. Заполненные бюллетени опускаются участниками референдума в опечатанные (опломбированные) ящики для голосования либо в технические средства подсчета голосов при их использовании.

Комиссия референдума определяет результаты референдума путем суммирования данных об итогах голосования, содержащихся в первых экземплярах протоколов, полученных из нижестоящих комиссий.

Референдум признается комиссией референдума несостоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки на соответствующей территории. Комиссия референдума признает решение непринятым в случае, если за это решение проголосовало не более половины принявших участие в голосовании.

Результаты референдума признаются недействительными в случае значительных нарушений, если признаны недействительными на участках, где в совокупности имеет право голоса не менее четверти участников референдума, и по решению суда.

Официальное опубликование результатов референдума, а также данных о числе голосов, поданных за и против вопросов референдума, осуществляется соответствующей комиссией в порядке и сроки, установленные законом, но не позже месяца со дня голосования.

Комиссии референдума, определяющие результаты референдума, направляют общие данные о результатах референдума в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов.

Тема 20

ГОСУДАРСТВЕННАЯ АВТОМАТИЗИРОВАННАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «ВЫБОРЫ»

Федеральная автоматизированная информационная система «Выборы» (чаще используется краткое наименование – ГАС «Выборы») функционирует на территории России в опытном режиме с 1995 года, а в постоянном – с июня 2000 года[97].

Впервые идея использования средств автоматизированной обработки информации в ходе подготовки и проведения избирательных кампаний была официально выражена в Концепции создания Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» 1994 года и принятыми в 1994–1995 годах указами Президента Российской Федерации «О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы»[98], «Об обеспечении создания, функционирования и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы»[99], «Об обеспечении деятельности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы»[100].

В настоящее время статус, назначение и порядок использования ГАС «Выборы» закреплены в Федеральном законе от 10.01.2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» (далее – Закон о ГАС «Выборы»)[101], который наряду с федеральными конституционными и федеральными законами, регламентирующими порядок проведения выборов и референдумов в России, составляет правовую базу использования этой автоматизированной системы.

Статья 5 Закона о ГАС «Выборы» устанавливает, что эта система применяется для автоматизации информационных процессов подготовки и проведения выборов и референдума, обеспечения деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума, а также для решения задач, не связанных с выборами и референдумом, в порядке, установленном федеральным законодательством и нормативными правовыми актами ЦИК РФ.

Структура ГАС «Выборы» соответствует системе избирательных комиссий и включает комплексы средств автоматизации ЦИК РФ, избирательных комиссий субъектов РФ, а также муниципальных, окружных, территориальных избирательных комиссий. Кроме того, в состав ГАС «Выборы» могут входить комплексы средств автоматизации участковых избирательных комиссий, в том числе для обеспечения процесса голосования и подсчета голосов избирателей, участников референдума.

Закон о ГАС «Выборы» закрепляет основные полномочия избирательных комиссий и комиссий референдума по использованию этой системы. Так, в ст. 6 перечислены полномочия ЦИК РФ по использованию, эксплуатации и развитию системы ГАС «Выборы».

Наиболее значимыми являются следующие полномочия:

– установление порядка использования и эксплуатации ГАС «Выборы» в части, не урегулированной законодательством, а также осуществление контроля над использованием и эксплуатацией этой системы;

– установление порядка обеспечения безопасности информации и контроль над его исполнением;

– принятие нормативных правовых актов по вопросам использования, эксплуатации и развития ГАС «Выборы» в пределах своей компетенции.

При ЦИК РФ создан Федеральный центр информатизации, основной функцией которого является обеспечение использования, эксплуатации и развития ГАС «Выборы».

Федеральный центр информатизации осуществляет следующие функции:

– организационное, техническое, информационное, методическое и иное обеспечение ГАС «Выборы»;

– организационно-методическое руководство деятельностью информационных центров избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и системных администраторов;

– обеспечение взаимодействия информационных систем органов публичной власти и иных подобных систем с ГАС «Выборы»;

– владение, пользование и распоряжение имуществом, входящим в состав комплекса ГАС «Выборы»;

– обеспечение безопасности информации в ГАС «Выборы»;

– иные функции, предусмотренные Законом о ГАС «Выборы» и прочими нормативно-правовыми актами.

Аналогичные информационные центры созданы при избирательных комиссиях субъекта Российской Федерации и решают соответствующие задачи на региональном уровне.

Статья 7 Закона о ГАС «Выборы» определяет полномочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных, территориальных избирательных комиссий, комиссий референдума в области использования, эксплуатации и развития системы.

Важнейшими полномочиями избирательных комиссий в отношении ГАС «Выборы» выступают:

– обеспечение использования и эксплуатации, а также безопасности информации в «своем» фрагменте системы;

– издание актов по вопросам использования и эксплуатации ГАС «Выборы» в пределах своей компетенции.

Согласно п. 1 ст. 74 ФЗ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[102] в ГАС «Выборы» обязательно вводятся данные, содержащиеся в протоколах комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдума. Исключение составляют данные об итогах голосования, о результатах выборов в органы местного самоуправления поселений, а также данные об итогах голосования, о результатах местных референдумов в указанных муниципалитетах.

Пункт 3 указанной статьи предписывает избирательным комиссиям при использовании ГАС «Выборы» образовывать группу для контроля над использованием системы ГАС «Выборы». Пункт 3 ст. 23 Закона о ГАС «Выборы» регламентирует образование такой группы контроля и закрепляет ее контрольные полномочия.

Информационные ресурсы ГАС «Выборы» включают в себя:

– персональные данные об избирателях, участниках референдума, о выдвинутых и зарегистрированных кандидатах на выборную должность, об избранных кандидатах, о доверенных лицах, об уполномоченных представителях, о членах избирательных комиссий, комиссий референдума;

– информацию о ходе и об итогах голосования, о деятельности избирательных комиссий, комиссий референдума;

– информацию об административно-территориальном делении и муниципальном территориальном устройстве;

– нормативно-правовую информацию.

Условия придания юридической силы документам, подготовленным с использованием ГАС «Выборы», определены в ст. 12 Закона о ГАС «Выборы».

Документ на бумажном носителе, подготовленный с использованием ГАС «Выборы», приобретает юридическую силу после его подписания соответствующими должностными лицами, а электронный документ приобретает юридическую силу после его подписания электронными цифровыми подписями соответствующих должностных лиц.

Протокол, сводная таблица об итогах голосования и иные сводные документы, подготовленные в электронном виде с использованием ГАС «Выборы», – после обязательной проверки в установленном порядке с помощью открытых ключей электронных цифровых подписей подлинности всех исходных электронных документов, на основе которых готовится сводный электронный документ, и, далее – подписания сводного документа электронными цифровыми подписями соответствующих должностных лиц.

Сегодня ГАС «Выборы» продолжает развиваться и совершенствоваться. Завершаются мероприятия, предусмотренные в Концепции развития государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» до 2012 года[103].

Тема 21

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ И ПРАВА

В настоящее время избирательное право и избирательная система России переживают новый этап реформирования. Если предыдущий этап характеризовался определенной консервацией сложившегося в стране соотношения политических сил и серьезным ужесточением требований как к проведению выборов, так и созданию и функционированию политических партий – одного из важнейших субъектов избирательных правоотношений, то современный этап характеризуется либерализацией.

Речь идет и о смягчении требований к партиям и к регистрации отдельных кандидатов и списков кандидатов, и расширению перечня избираемых органов и должностных лиц.

Тем не менее считать все проблемы решенными не приходится, и российское избирательное законодательство, и российская избирательная система нуждаются в дальнейшем совершенствовании.

В частности, обращает на себя внимание структура российского избирательного права.

Высший по юридической силе нормативно-правовой акт России – Конституция – крайне лаконичен в отношении выборов. В отличие даже от советских конституций действующая российская Конституции не содержит главы об избирательном праве и избирательной системе. В целом в ней имеется буквально несколько норм, относящихся к избирательному праву.

Это нельзя оценить позитивно, так как лаконизм и абстрактность конституционных норм оставляют целый ряд важных и принципиальных вопросов решать федеральному законодателю полностью самостоятельно. Зачастую к каждой новой избирательной кампании Россия подходит с новым избирательным законодательством (либо в прежнее вносится такое количество изменений, которое меняет его до неузнаваемости).

Поэтому в процессе дальнейшего конституционного развития следовало бы учесть необходимость включения в текст Конституции главы об избирательном праве и системе.

Сложно в полной мере признать удовлетворительным и систему федерального избирательного законодательства. Наряду с наиболее общим Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» действует целый ряд других Федеральных избирательных законов – «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Отдельные нормы избирательного права содержатся и в других федеральных законах, например в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Нормы всех этих законов частично дублируют друг друга, частично просто конкретизируют нормы более общего характера, а иногда и находятся в коллизии. Если же учесть, что некоторую часть вопросов федеральный законодатель оставляет на усмотрение региональному, то ситуация усугубляется еще больше. Все это, естественно, сильно затрудняет работу правоприменителя и не повышает авторитет избирательного законодательства в глазах и специалистов, и обычных граждан.

Поэтому избирательное законодательство нуждается в кодификации. Требуется разработка избирательного кодекса, содержащего, по крайней мере, две части – общую и особенную (отдельные виды выборов).

Есть необходимость и в изменениях российской избирательной системы (в обоих значениях этого понятия).

Если на первом этапе ее развития преобладало применение мажоритарной избирательной системы, то в дальнейшем стало расширяться использование пропорциональной системы, причем со все более высоким заградительным барьером.

При этом пропорциональная система стала массированно применяться даже на уровне местного самоуправления. И если в крупных муниципальных образованиях это может быть оправданным, то проведение выборов в небольших сельских поселениях на основе пропорциональной системе с точки зрения смысла самой этой системы иначе как курьезом не назовешь. Характерно, что понадобилось постановление Конституционного Суда РФ, чтобы, по крайней мере, ограничить такую практику.

Однако сохраняющаяся в других муниципальных образованиях возможность проводить выборы в представительные органы местного самоуправления с небольшим количеством депутатов на основе пропорциональной системы при достаточно высоком заградительном барьере на практике очень часто приводит к искажению волеизъявления избирателей. Ситуация нуждается в исправлении на законодательном уровне.

При этом определение избирательной системы на муниципальных выборах находится в ведении субъектов РФ, что имеет в виде последствия их довольно произвольные решения по этому вопросу.

Довольно похожая ситуация складывается и при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Применение системы партийных списков при малом количестве депутатов в региональном парламенте при высоком заградительном барьере опять же искажает народное волеизъявление. Реализуемое предложение о привязке числа депутатов парламента к численности населения субъекта Федерации частично исправит эту ситуации, однако требуется и установление зависимости характера избирательной системы от числа депутатов.

Принятые решения по смягчению процедуры создания и деятельности политических партий, выдвижения и регистрации кандидатов, расширение применения мажоритарной системы, несомненно, либерализируют избирательную систему.

Но есть еще ряд нюансов. Возвращение к выборам глав субъектов РФ – мера, безусловно, демократическая. Однако при повышенном общественном внимании именно к этим должностям вне внимания общественности осталось сокращение или фактическое неприменение выборных процедур в отношении замещения других должностей – мировых судей, представительных органов муниципальных районов, глав муниципальных образований и глав местных администраций, контрольных органов муниципальных образований и т. п. Это не ведет к повышению легитимности указанных органов и должностных лиц в глазах населения.

Также по поводу соотношения мажоритарной и пропорциональной системы в Росси следует отметить следующее. Пропорциональная система при избрании коллегиальных органов более прогрессивна и современна в условиях существования развитых и авторитетных политических партий. С этим в России сейчас есть определенные проблемы. Если же не завышать избирательный барьер, применять «открытые» списки, преференциальное голосование, панаширование, современные методики распределения мандатов, то эта система позволяет отражать предпочтения избирателей с максимальной точностью.

Однако все это требует кропотливой работы с избирателями, их полноценного информирования об изменениях в избирательной системе и их целях. В нашей же стране это делается далеко не всегда, причем зачастую эта задача возлагается либо на неспециалистов (например, журналистов), либо на избирательные комиссии, у которых совсем иное основное предназначение.

Поэтому работа по информированию избирателей также нуждается в совершенствовании.

УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС ПО ДИСЦИПЛИНЕ «ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС»

для направления подготовки 030900.68 – «Юриспруденция»

I. Организационно-методический раздел

II. СОДЕРЖАНИЕ КУРСА

2.1. Тематический план дисциплины

2.2. Содержание программы курса по дисциплине

2.2.1. Содержание теоретического курса

2.2.1.а для очной формы обучения

Тема 1. Избирательное право: понятие, предмет, метод, принципы и система. Выборы в системе народовластия

Понятие и предмет избирательного права. Объективное и субъективное избирательное право. Субъективное избирательное право и условии его реализации. Объективное избирательное право и его роль в обеспечении механизмов воспроизводства органов государственной власти и органов местного самоуправления. Место избирательного права в системе публичного права. Соотношение понятий «избирательное право» и «выборное право». Соотношение институтов референдума, выборов, отзыва.

Характерные свойства метода избирательного права. Избирательное право как наука и учебная дисциплина.

Понятие, предмет и система науки избирательного права. Место науки избирательного права в системе юридических наук.

Основные задачи курса избирательного права, его место в учебном процессе. Основные источники и литература.

Система избирательного права. Институты избирательного права. Нормы избирательного права. Правовое регулирование выборов на федеральном уровне. Правовое регулирование выборов в субъектах Российской Федерации. Правовое регулирование муниципальных выборов.

Понятие и система принципов российского избирательного права их классификация.

Конституция России о принципах избирательного права. Принципы участия российских граждан в выборах: общая характеристика. Принцип всеобщности избирательного права: история и современное регулирование. Возрастные избирательные цензы, цензы оседлости: Россия и зарубежный опыт. Принцип равного избирательного права. Гарантии равенства активного избирательного права. Гарантии равенства пассивного избирательного права. Принцип прямых выборов.

Отличие прямых выборов от многостепенных и косвенных выборов. Принцип прямого избирательного права и его соотношение с идеей личного участия гражданина в выборах. Принцип тайного голосования и его гарантии по законодательству РФ. Принципы организации и проведения выборов. Принцип обязательности выборов и механизмы его реализации. Проблема совмещения выборов. Принцип периодичности выборов. Соотношение обязательности и периодичности выборов. Принцип свободных выборов и его соотношение с проблемой электоральной активности избирателей. Условия несостоятельности выборов. Альтернативность выборов. Соотношение альтернативности и состязательности. Открытость и гласность выборов. Принцип сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем при проведении выборов депутатов в субъектах РФ. Принцип сочетания государственного финансирования выборов с возможностью использования негосударственных средств. Принцип проведения выборов избирательными комиссиями.

Тема 2. Избирательные правоотношения

Избирательные правоотношения. Понятие избирательного правоотношения как урегулированного нормой права общественного отношения, возникающего в процессе организации и проведения выборов. Политико-правовое содержание избирательных правоотношений. Виды избирательных правоотношений. Структура избирательных правоотношений.

Понятие субъекта избирательного процесса. Избирательная праводееспособность. Виды субъектов избирательного процесса. Общие и специальные субъекты избирательного процесса. Основные и вспомогательные субъекты избирательного процесса. Индивидуальные и коллективные субъекты избирательного процесса. Статус субъектов избирательного процесса и его элементы.

Гражданин как субъект избирательного процесса. Активное и пассивное избирательное право. Особенности избирательной правосубъектности иностранных граждан. Кандидат в депутаты, на выборную должность. Выдвинутый кандидат. Зарегистрированный кандидат.

Избирательное объединение как субъект избирательного процесса: понятие, признаки. Политическая партия – основной субъект избирательного процесса.

Избирательные комиссии: понятие и место в системе органов государственной власти и местного самоуправления.

Наблюдатели, доверенные лица, полномочные представители кандидатов и избирательных объединений.

Средства массовой информации в избирательном процессе.

Тема 3. Источники избирательного права в Российской Федерации

Источники избирательного права. Понятие источника избирательного права как нормативного правового акта, содержащего юридические нормы, регулирующие общественные отношения по поводу организации и проведения выборов. Конституция Российской Федерации как основной источник избирательного права России.

Источники международного избирательного права. Международные избирательный стандарты.

Федеральное избирательное законодательство. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» как рамочный избирательный закон. Акты специального характера.

Подзаконные нормативно-правовые акты о выборах и референдумах: понятие, система, значение. Указы Президента Российской Федерации. Роль нормативных актов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в регулировании избирательного процесса, порядка подготовки и проведения выборов.

Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации: общая характеристика, виды актов (избирательные законы, избирательные кодексы), их роль в формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Пределы правовой самостоятельности субъектов Российской Федерации. Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации в системе источников избирательных правоотношений. Правотворчество муниципальных образований.

Судебные решения, как источник избирательного права. Обычаи и обыкновения как возможные источники избирательного права.

Тема 4. Развитие институтов избирательного права и законодательства о выборах

Система и порядок выборов органов земского и городского самоуправления в России во второй половине XIX века.

Выборы в Государственные Думы и Учредительное собрание в 1906–1917 годах. Состояние российского избирательного законодательства. Избирательные цензы. Курии.

Правовые основы формирования Учредительного собрания. Принципы участия населения в формировании Учредительного собрания, их демократичность. Элементы пропорциональной системы и списки кандидатов. Значение российского дореволюционного избирательного законодательства.

Избирательная система в советский период. Избирательная система периода диктатуры пролетариата. Конституция РСФСР 1918 г. и избирательная система. Избирательные цензы. Порядок формирования выборных органов государственной власти. Система общенародных выборов.

Избирательная система по Конституции СССР 1924 года и Конституции РСФСР 1925 года.

Конституция СССР 1936 года, Конституция РСФСР 1937 года и реформа избирательной системы.

Конституция СССР 1977 года и Конституция РСФСР 1978 года и избирательная система. Реформа советской избирательной системы в период перестройки.

Избирательное право России в постсоветский период.

Указы Президента о выборах палат Федерального Собрания Российской Федерации. Введение пропорциональной избирательной системы. Особенности выборов Совета Федерации в 1993 г.

Конституция России 1993 г. и избирательная система. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» 1994 г.

Становление законодательства о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (1995, 1999, 2002, 2005 гг.), Президента России (1995, 1999, 2003 гг.) и его особенности.

Выборы в органы государственной власти субъектов РФ. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (1997, 2002 гг.) и его отличительные черты.

Тема 5. Понятие и виды избирательных систем

Понятие избирательной системы в узком и широком смысле. Виды избирательных систем. Мажоритарная избирательная система и ее разновидности. Мажоритарная система квалифицированного большинства. Мажоритарная система абсолютного (простого) большинства. Мажоритарная система относительного большинства. Система единого (единственного) непереходящего голоса. Система с ограниченным числом голосов (ограниченного вотума). Система кумулятивного вотума. Пропорциональная система. Методы Т. Хейра, Г. Друпа, Э. Х. Бишофа, В. д'Ондта, Империалли, А. Сент-Лагюе. Заградительный пункт. Полупропорциональные системы. Система единственного передаваемого голоса. Смешанные системы.

Общая характеристика избирательной системы в Российской Федерации. Тенденция к расширению использования пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Виды и особенности избирательных систем зарубежных стран.

Тема 6. Правовой статус избирателя

Понятие и признаки избирателя в российском избирательном праве. Классификация прав избирателей. Права избирателей, связанные с участием в избирательных процедурах. Права избирателей, связанные с голосованием. Права, связанные с защитой гражданами своих избирательных прав и упорядочиванием работы избирательных комиссий. Права, связанные с информированием их о ходе выборов.

Юридические гарантии прав избирателей. Гарантии прав граждан при выдвижении и регистрации кандидатов. Гарантии прав граждан при закреплении статуса кандидатов и его реализации. Гарантии прав граждан на получение и распространении информации о выборах. Гарантии прав граждан в сфере финансирования выборов. Гарантии прав граждан при организации голосования, подсчете голосов избирателей, определении результатов выборов и их опубликования. Административная и судебная защита прав граждан в избирательном процессе.

Иные группы гарантий прав избирателей (политические гарантии; экономические гарантии; духовные гарантии).

Тема 7. Правовой статус кандидата: выдвижение кандидатов, их права и обязанности. Уполномоченные представители кандидатов, их права, обязанности и ответственность

Понятие кандидата в депутаты и на выборные должности. Понятие уполномоченного представителя кандидата. Избирательно-правовой статус кандидатов в депутаты и на выборные должности: понятие, структура и содержание.

Избирательные цензы: понятие, законодательное регулирование. Общие и специальные избирательные цензы.

Субъекты права выдвижения кандидатов в депутаты и на выборные должности. Условия выдвижения кандидатов. Документы, необходимые для выдвижения кандидатов.

Самовыдвижение кандидатов. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями. Сбор подписей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов.

Требования к сбору подписей. Проверка подписей. Порядок внесения и возвращения в избирательный фонд.

Регистрация кандидатов, списков кандидатов: условия, порядок, сроки. Основания для отказа в регистрации кандидатов, списков кандидатов.

Тема 8. Избирательные объединения: статус и полномочия

Понятие избирательного объединения в избирательном праве России. Правовой статус и виды избирательных объединений в Российской Федерации. Политическая партия как избирательное объединение, государственная регистрация политической партии, региональные отделения политических партий. Избирательный блок.

Права, обязанности, гарантии и ответственность избирательных объединений.

Тема 9. Избирательные комиссии: система, статус, компетенция, порядок формирования и организация работы

Понятие избирательной комиссии. Система избирательных комиссий, их статус, принципы и порядок работы.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации. Муниципальные избирательные комиссии. Окружные избирательные комиссии. Территориальные избирательные комиссии. Участковые избирательные комиссии.

Понятие, элементы и содержание правового статуса избирательных комиссий.

Порядок формирования избирательных комиссий и организация их деятельности.

Компетенция избирательных комиссий.

Правовые гарантии деятельности избирательных комиссий. Независимость комиссий в пределах своей компетенции от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Обязательность решений и иных актов комиссий, принятых в пределах их компетенции, для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума. Финансовые (материальные) гарантии деятельности. Организационные гарантии, выражающиеся в создании единой иерархической системы избирательных комиссий в Российской Федерации. Невозможность расформирования комиссии иным органом, кроме суда. Конституционно-правовая ответственность.

Тема 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия

Понятие института наблюдателей в избирательном праве России. Виды и статус наблюдателей на выборах в России. Правой статус наблюдателя: понятие, элементы и содержание.

Институт международного наблюдения в избирательном законодательстве Российской Федерации. Иностранные (международные) наблюдатели и их правовой статус.

Полномочия наблюдателей на выборах в России.

Гарантии деятельности и ответственность наблюдателей на выборах в Российской Федерации.

Тема 11. Понятие и стадии избирательного процесса

Понятие избирательного процесса. Понятие и виды стадий избирательного процесса.

Назначение выборов. Составление списков избирателей, формирование избирательных комиссий. Образование избирательных округов и участков. Финансирование выборов в Российской Федерации.

Выдвижение и регистрация кандидатов. Предвыборная агитация. Голосование. Определение и опубликование результатов голосования; вступление избранных лиц в должности.

Тема 12. Регистрация (учет) избирателей, составление списков избирателей

Порядок регистрации (учета) избирателей. Порядок составления списков избирателей. Полномочия по осуществлению регистрации (учете) избирателей регистрация (учет) избирателя.

Регистрация избирателей и установление численности зарегистрированных избирателей. Регистрация (учет) избирателей, проживающих за пределами России или находящихся в длительных заграничных командировках.

Государственная система регистрации (учета) избирателей. Списки избирателей.

Тема 13. Образование избирательных округов и избирательных участков

Источники нормативно-правового регулирования избирательных округов и избирательных участков. Процедура образования избирательных округов и избирательных участков.

Образование одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов.

Требования к образованию избирательных округов. Опубликование (обнародование) схемы избирательных округов.

Образование избирательных участков. Границы избирательных участков. Списки избирательных участков.

Тема 14. Финансирование выборов

Источники нормативно-правового регулирования финансирования выборов в Российской Федерации.

Правовой режим финансирования расходов на проведение выборов. Расходы, связанные с подготовкой и проведением федеральных выборов в Российской Федерации. Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов на уровне субъекта Российской Федерации. Расходы, связанные с подготовкой и проведением местных выборов. Расходы, связанные с проведением референдума Российской Федерации. Понятие и структура расходов избирательных комиссий.

Избирательный фонд: понятие, порядок и сроки создания, источники формирования. Избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений. Проведение избирательной кампании кандидата без создания избирательного фонда.

Порядок формирования избирательных фондов и расходования средств избирательных фондов. Уполномоченные по финансовым вопросам. Ограничения для жертвователей. Возврат средств избирательного фонда.

Проверка сведений о доходах и имуществе, представленных кандидатами в депутаты и на выборные должности: порядок, сроки, информирование избирателей.

Финансовая дисциплина и отчетность кандидатов, избирательных объединений. Контроль за финансированием избирательных кампаний.

Ответственность за нарушения законодательства о порядке финансирования выборов в Российской Федерации.

Тема 15. Информационное обеспечение выборов, предвыборная агитация

Информационное обеспечение выборов: понятие, правовое регулирование.

Субъекты информационного обеспечения, виды, способы и общие условия распространение информации.

Предвыборная агитация: понятие, формы, способы. Агитационный период.

Участники предвыборной агитации. Требования к содержанию агитационных материалов.

Порядок расходования средств на проведение агитации. Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях.

Ограничения при проведении предвыборной агитации. Недопустимость злоупотребления правом на проведение агитации.

Тема 16. Голосование и определение результатов выборов

Организация и проведение голосования на выборах: содержание, виды голосований. Помещения для голосования. Использование Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» при подготовке и проведении выборов.

Бюллетень для голосования и требования к нему. Открепительное удостоверение.

Порядок проведения голосования. Время голосования. Ход голосования. Гарантии прав граждан при голосовании. Тайное, свободное и добровольное голосование. Запрет на подкуп избирателей. Контроль за ходом голосования.

Основания и порядок досрочного голосования вне помещений для голосования.

Установление итогов голосования участковой избирательной комиссией. Схемы движения протоколов из нижестоящих в вышестоящие комиссии. Обработка итогов голосования в вышестоящих избирательных комиссиях.

Определение результатов выборов, их опубликование и обнародование.

Повторное голосование и повторные выборы: основания, порядок назначения и проведения. Дополнительные выборы.

Тема 17. Избирательные споры

Понятие и правовое содержание избирательных споров. Нормативно-правовое регулирование порядка рассмотрения избирательных споров. Содержание избирательных споров: предмет спора, субъекты рассмотрения споров, подведомственность. Обжалование решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан: основания, порядок обжалования. Разрешение избирательных споров.

Разрешение споров участников избирательного процесса в административном порядке. Разрешение споров участников избирательного процесса в судебном порядке.

Тема 18. Юридическая ответственность за нарушения избирательного законодательства Российской Федерации

Ответственность за нарушение права граждан на участие в выборах: понятие, содержание, виды. Ответственность за нарушение законодательства при формировании и расходовании средств избирательных фондов, при проведении предвыборной агитации.

Административная ответственность в избирательном процессе. Протокол об административном правонарушении: субъекты права составления, порядок составления и передачи в суд. Рассмотрение дела об административном правонарушении в суде.

Уголовная ответственность в избирательном процессе.

Тема 19. Референдум, референдумное право и процесс в Российской Федерации

Федеральный референдум и законодательство о федеральном референдуме. Понятие и вопросы референдума Российской Федерации. Инициатива проведения референдума и ее оформление. Основные стадии федерального референдума. Юридическая сила решения, принятого на референдуме.

Референдум субъекта Российской Федерации и законодательство о референдуме субъекта Российской Федерации. Понятие и вопросы референдума субъекта Российской Федерации. Инициатива проведения референдума субъекта Российской Федерации и ее оформление. Основные стадии референдума субъекта Российской Федерации. Юридическая сила решения, принятого на референдуме субъекта Российской Федерации.

Местный референдум в Российской Федерации и законодательство и местном референдуме. Понятие и вопросы местного референдума. Инициатива проведения местного референдума и ее оформление. Основные стадии местного референдума. Юридическая сила решения, принятого на местном референдуме.

Тема 20. Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы»

Понятие государственной автоматизированной системы «Выборы» (ГАС «Выборы»). Правой статус и назначение ГАС «Выборы». База данных ГАС «Выборы». Правовая основа использования, эксплуатации и развития ГАС «Выборы». Федеральный закон «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» 2003 года. Безопасность информации и информационные процессы в ГАС «Выборы». Полномочия избирательных комиссий в области использования, эксплуатации и развития ГАС «Выборы». Федеральный центр информатизации при ЦИК РФ. Юридическая сила и достоверность документов, подготовленных с использованием ГАС «Выборы». Развитие ГАС «Выборы». Использование ГАС «Выборы» для решения задач, не связанных с выборами и референдумом.

Тема 21. Проблемы и перспективы развития избирательной системы и права

Проблемы правовой регламентации выборов и проблемы в действующем законодательстве. Проблемы кодификации системы федерального избирательного законодательства. Избирательный кодекс Российской Федерации. Проблема соотношения пропорциональной и мажоритарной систем при проведении выборов депутатов представительных органов.

Современный этап реформирования российского избирательного законодательства. Демократизация избирательного законодательства. Проблема выборности представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований населением.

2.2.2. Содержание семинарских (практических) занятий

2.2.2.а для очной формы обучения

ЗАНЯТИЕ 1

Тема «Избирательное право: понятие, предмет, метод, принципы и система избирательного права»

Вопросы, выносимые на изучение:

1. Понятие, предмет и метод избирательного права.

2. Принципы избирательного права.

3. Система избирательного права.

Методические рекомендации к теме

При изучении этой темы студентам следует иметь в виду, что избирательное право представляет собой сложное политико-правовое понятие, достаточно неоднозначно трактуемое в науке и практике.

Необходимо учитывать, что особенностью русскоязычной юридической лексики является наличие у понятия «право» как минимум двух основных смыслов: 1) «объективного» как одного из видов регуляторов общественных отношений – совокупности правил поведения, определенным образом формализованных и подкрепленных силой государственного принуждения; 2) «субъективного» – индивидуальной возможности субъекта общественного отношения действовать по своему усмотрению (в определенных рамках). Эта особенность касается и понятия «избирательное право». Более того, категория «избирательное право» используется для определения подотрасли (отрасли) права, соответствующей науки и учебной дисциплины.

Необходимо уяснить значение категории «объективное избирательное право» и знать его роль в обеспечении механизмов воспроизводства органов государственной власти и органов местного самоуправления и категории «субъективное избирательное право», а также условия его реализации.

При изучении этой темы студентам следует обратить внимание на то, что в настоящее время не решен вопрос о месте избирательного права в системе публичного права.

Необходимо уяснить соотношение понятий «избирательное право» и «выборное право», соотношение и особенности институтов референдума, выборов, отзыва.

Для понимания отличительных черт избирательного права как части российской правовой системы студенты должны знать и понимать характерные свойства предмета и метода избирательного права, место науки избирательного права в системе отраслевых юридических наук, основные задачи изучаемого курса избирательного права, его место в учебном процессе.

При изучении системы избирательного права студентам следует обратить внимание на понятие системы подотрасли (отрасли) права, знать виды и особенности основных структурных элементов системы. Необходимо изучить понятие и знать виды институтов избирательного права, особенности избирательно-правовых норм.

Для понимания принципов избирательного права необходимо знать определение и классификацию правовых принципов, а также определение, общую характеристику и особенности избирательно-правовых принципов.

Особое внимание необходимо уделить следующим принципам:

– принципам участия: принципу всеобщности избирательного права; принципу равного избирательного права; принципу прямых выборов; принципу тайного голосования;

– принципам организации и проведения выборов: принципу обязательности выборов, в том числе проблеме совмещения выборов; принципу периодичности выборов, в том числе соотношению обязательности и периодичности выборов; принципу свободных выборов и его соотношению с проблемой электоральной активности избирателей, условиям несостоятельности выборов, а также проблематике альтернативности выборов, соотношению альтернативности и состязательности, открытости и гласности выборов;

– принципу сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем при проведении выборов депутатов в субъектах РФ;

– принципу сочетания государственного финансирования выборов с возможностью использования негосударственных средств;

– принципу проведения выборов избирательными комиссиями.

Темы докладов:

1. Понятие и место избирательного права в системе российского права.

2. Система принципов избирательного права: основные подходы к классификации.

3. Система российского избирательного права: основные институты.

Вопросы для самопроверки:

1. Дайте соотношение понятий «выборы», «избирательный процесс», «избирательная кампания», «голосование».

2. Как, на ваш взгляд, связаны между собой выборы, избирательная система, представительная система общества, партийная система?

3. В каких случаях предусматривается пропорциональная избирательная система, а в каких мажоритарная?

4. В чем отличие одномандатных и многомандатных избирательных округов друг от друга?

5. Назовите теории, раскрывающие место избирательного права в системе российского права. Кратко раскройте их основное содержание.

ЗАНЯТИЕ 2

Тема «Избирательные правоотношения» Вопросы, выносимые на изучение:

1. Понятие, структура и виды избирательных правоотношений.

2. Содержание избирательного правоотношения.

Методические рекомендации к теме

При изучении этой темы студентам следует иметь в виду, что в самом общем виде избирательное правоотношение – это социальное отношение, урегулированное нормой избирательного права. Однако это не значит, что, если выделить какой-то вид социальных отношений и урегулировать нормой избирательного права, он становится избирательным правоотношением.

Необходимо учитывать, что избирательное правоотношение – это реализация предусмотренных правовой нормой дозволений и предписаний, реализация субъективных избирательных прав и корреспондирующих им юридических обязанностей.

Также нужно помнить, что структуру избирательных правоотношений составляет совокупность следующих элементов правоотношения: участников (субъектов), объекта, предмета, содержания правоотношения.

Темы докладов:

1. Структура и виды избирательных правоотношений в российском избирательном праве.

2. Участники избирательных правоотношений при проведении муниципальных выборов.

3. Участники избирательных правоотношений при проведении всероссийского референдума.

4. Участники избирательных правоотношений при проведении выборов Президента России.

Задания для самопроверки

1. Дайте определение и перечислите участников избирательных правоотношений в российском избирательном праве.

2. Перечислите участников избирательных правоотношений при проведении всероссийского референдума.

3. Перечислите участников избирательных правоотношений при проведении выборов Президента России.

4. Перечислите участников избирательных правоотношений при проведении выборов депутатов Государственной Думы РФ.

5. Перечислите участников избирательных правоотношений при проведении выборов в региональные легислатуры.

6. Перечислите участников избирательных правоотношений при проведении муниципального референдума.

7. Перечислите участников избирательных правоотношений при проведении муниципальных выборов.

ЗАНЯТИЕ 3

Тема «Источники избирательного права в Российской Федерации» Вопросы, выносимые на изучение:

1. Международные и федеральные источники избирательного права.

2. Акты субъектов Российской Федерации – источники избирательного права.

3. Муниципальные правовые акты – источники избирательного права в Российской Федерации.

Методические рекомендации к теме

При изучении этой темы студентам следует иметь в виду, что важнейшим федеральным законом – источником избирательного права является Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данный федеральный закон устанавливает общие основы проведения всех видов выборов. Фактически этот закон играет роль избирательного кодекса, однако это недостаточно кодифицированный и систематизированный «кодекс», так как существуют другие федеральные законы, регулирующие отдельные виды выборов. Несмотря на давно существующее мнение о необходимости принятия Избирательного кодекса РФ, к сожалению, этого не произошло.

Необходимо учитывать, что важным источником избирательного права являются акты избирательных комиссий, в том числе Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, например постановление Центризбиркома РФ от 28.06.1995 г. № 7/46-II «О регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации».

Особенное внимание нужно обратить на то, что сегодня специфическим источником избирательного права считаются постановления Конституционного Суда РФ. Несмотря на некоторую дискуссионность вопроса о возможности признания судебных решений в качестве источника права, акты Конституционного Суда РФ на современном этапе приобрели особую значимость.

Темы докладов:

1. Международные стандарты выборов как источник избирательного права.

2. Конституция России как источник избирательного права.

3. Федеральные конституционные законы как источник избирательного права.

4. Федеральные законы как источник избирательного права.

5. Постановления ЦИК РФ как источник избирательного права.

6. Судебные решения как источник избирательного права.

Вопросы для самопроверки:

1. Каково распределение правотворческих полномочий в сфере выборов?

2. Что понимается под термином «закон» в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»?

3. Каково значение международных источников в регулировании избирательных отношений? Дайте ответ, основываясь на нормах Конституции РФ и позициях Конституционного Суда РФ.

4. Проанализируйте решения Конституционного Суда РФ по «избирательным делам» и письменно сформулируйте основные его позиции по избирательным отношениям.

5. Какие вопросы должны быть решены в законах субъектов РФ, регламентирующих избирательные отношения?

6. В чем особенность регулирования избирательных отношений на местном уровне?

ЗАНЯТИЕ 4

Тема «Развитие институтов избирательного права и законодательства о выборах»

Вопросы, выносимые на изучение:

1. Дореволюционный период развития.

2. Советский период развития.

3. Современный период развития.

Методические рекомендации к теме

При изучении этой темы студентам следует обратить особое внимание на основные стадии развития избирательного права в России.

Это, во-первых, выборы дореволюционного периода, в том числе органов земского и городского самоуправления в России во второй половине XIX в., а также выборы в царскую Государственную Думу и Учредительное собрание в 1906–1917 годах.

Особое внимание при рассмотрении этого периода следует уделить состоянию российского избирательного законодательства, системе избирательных цензов и особенностям выборов по куриям.

При изучении революционного периода развития избирательной системы необходимо обратить внимание на изучение правовых основ формирования Учредительного собрания, принципы участия населения в формировании Учредительного собрания и их демократичность, а также элементы пропорциональной системы и списки кандидатов при выборах в Учредительное собрание.

При рассмотрении советского периода необходимо учитывать отличия в избирательном праве и избирательной системе на этапах диктатуры пролетариата, государства трудящихся и общенародного Советского государства.

Для этапа диктатуры пролетариата наиболее значимо рассмотрение Конституции РСФСР 1918 г. и избирательной системы того времени, избирательных цензов и их классового характера, порядка формирования выборных органов государственной власти, особенностей советской системы и системы общенародных выборов.

Для этапа государства трудящихся важно изучение избирательной системы по Конституции СССР 1924 г. и Конституции РСФСР 1925 г. и анализ реформы избирательной системы, впервые в истории нашей страны строившейся на принципах всеобщности и равенства.

Для этапа общенародного Советского государства значимо рассмотрение таких актов, как Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г., изучение особенностей избирательной системы и реформирования советской избирательной системы в период перестройки.

Избирательное право России в постсоветский период требует осмысления указов Президента о выборах палат Федерального Собрания Российской Федерации, введения пропорциональной избирательной системы, особенностей выборов Совета Федерации в 1993 г., становления законодательства о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (1995, 1999, 2002, 2005 гг.), Президента России (1995, 1999, 2003 гг.) и его особенностей.

Темы докладов:

1. Земская реформа в России.

2. История российского парламентаризма на этапе деятельности Государственной Думы 1905–1917 гг.

3. Система советов в Советской России.

4. Седьмая глава Конституции 1936 года: исторический контекст и юридическое содержание.

5. Советский парламентаризм и выборы в органы власти в конце 80-х – начале 90-х годов ХХ века.

Задания для самопроверки:

1. Дайте правовую оценку выборам в царскую Государственную Думу.

2. Дайте правовую оценку выборов в Учредительное собрание.

3. Дайте правовую оценку выборам в Советы рабочих и солдатских депутатов в 1917 году.

4. Дайте правовую оценку выборов в местные советы.

5. Дайте правовую оценку выборов в Верховный Совет СССР.

ЗАНЯТИЕ 5

Тема «Понятие и виды избирательных систем» Вопросы, выносимые на изучение:

1. Понятие избирательной системы.

2. Мажоритарные пропорциональные системы.

3. Пропорциональные избирательные системы.

4. Смешанные избирательные системы.

Методические рекомендации к теме

При подготовке к данной теме студенту необходимо четко представлять себе отличительные признаки избирательных систем, их виды и государства, где применяют эти избирательные системы.

Необходимо знать общие черты и особенности разновидностей мажоритарной избирательной системы: мажоритарной системы квалифицированного большинства, мажоритарной системы абсолютного (простого) большинства и мажоритарной системы относительного большинства.

Необходимо уметь провести разбор отличительных черт системы единого (единственного) непереходящего голоса, системы с ограниченным числом голосов (ограниченного вотума), системы кумулятивного вотума, системы единственного передаваемого голоса.

Также нужно изучить методы Т. Хейра, Г. Друпа, Э. Х. Бишофа, В. д'Ондта, Империалли, А. Сент-Лагюе.

Вдобавок необходимо знать особенности применения заградительного пункта.

Темы докладов:

1. Виды избирательных систем в современном мире: общая характеристика.

2. Особенности применения системы с ограниченным числом голосов (ограниченного вотума).

3. Плюсы и минусы применения полупропорциональных систем.

Вопросы для самопроверки:

1. Раскройте отличия и особенности, выявите сходства и различия между мажоритарной системой квалифицированного большинства и мажоритарной системой абсолютного (простого) большинства.

2. Раскройте отличия и особенности, выявите сходства и различия между мажоритарной системой абсолютного (простого) большинства и мажоритарной системой относительного большинства.

3. Что, по-вашему, демократичнее – пропорциональная или мажоритарная система? Аргументируйте свое мнение.

ЗАНЯТИЕ 6

Тема «Правовой статус избирателя» Вопросы, выносимые на изучение:

1. Понятие и признаки избирателя в российском избирательном праве.

2. Права и гарантии реализации прав избирателей по российскому законодательству.

Методические рекомендации к теме

При изучении данной темы следует уделить внимание таким группам прав избирателя, как: права избирателей, связанные с участием в избирательных процедурах; связанные с голосованием; права, связанные с защитой гражданами своих избирательных прав и упорядочиванием работы избирательных комиссий; связанные с информированием их о ходе выборов.

При изучении системы юридических гарантий прав избирателей следует уделить внимание таким группам гарантий избирателя, как: гарантии прав граждан при выдвижении и регистрации кандидатов; гарантии прав граждан при закреплении статуса кандидатов и его реализации; гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах; гарантии прав граждан в сфере финансирования выборов; гарантии прав граждан при организации голосования, подсчете голосов избирателей, определении результатов выборов и их опубликования.

Также следует ознакомиться с порядком административной и судебной защиты прав граждан в избирательном процессе.

Темы докладов:

1. Проблемы защиты прав избирателей органами прокуратуры в России.

2. Система правового гарантирования избирательных прав.

Вопросы для самопроверки:

1. Перечислите основные права избирателей в России.

2. Назовите условия, обеспечивающие реализацию всеобщего избирательного права на выборах.

3. Назовите избирательные ограничения для выборных должностных лиц.

4. Каковы гарантии равного и прямого избирательного права?

5. Чем обеспечивается тайное голосование на выборах?

ЗАНЯТИЕ 7

Тема «Правовой статус кандидата: выдвижение кандидатов, их права и обязанности. уполномоченные представители кандидатов. Избирательные объединения: статус и полномочия»

Вопросы, выносимые на изучение:

1. Понятие и виды кандидатов и их представителей в избирательном праве России.

2. Права, обязанности, гарантии и ответственность кандидатов и их полномочных представителей по законодательству России.

3. Понятие избирательного объединения в избирательном праве России.

4. Права, обязанности, гарантии и ответственность избирательных объединений.

Методические рекомендации к теме

При рассмотрении данной темы следует учитывать, что под правовым статусом кандидата понимается система прав и обязанностей, закрепленных за ним законодательством, фиксирующим образцы и стандарты поведения участников избирательного процесса, которые государство считает обязательными или целесообразными в период выборов. Особое внимание нужно уделить понятию, структуре и содержанию избирательно-правового статуса кандидатов в депутаты и на выборные должности.

Необходимо помнить, что, реализуя пассивное избирательное право, гражданин Российской Федерации становится субъектом избирательных правоотношений. Объем приобретаемых им прав и обязанностей напрямую зависит от его правового положения в избирательном процессе. На различных стадиях избирательной кампании субъект пассивного избирательного права может участвовать в избирательных отношениях в качестве выдвинутого кандидата, зарегистрированного кандидата или избранного кандидат (депутата представительного органа или выборного должностного лица).

Темы докладов:

1. Особенности правового статуса уполномоченного представителя кандидата на выборах депутатов Государственной Думы России.

2. Типология избирательных цензов в российском избирательном праве.

3. Виды избирательных объединений на региональных и муниципальных выборах.

Вопросы и задания для самопроверки:

1. Перечислите субъекты права выдвижения кандидатов в депутаты и на выборные должности.

2. Назовите условия, порядок и сроки регистрации кандидатов, списков кандидатов.

3. Перечислите документы, необходимые для выдвижения кандидатов на выборные должности в субъектах Российской Федерации.

4. Перечислите документы, необходимые для выдвижения кандидатов на выборные муниципальные должности.

ЗАНЯТИЕ 8

Тема «Избирательные комиссии: система, статус, компетенция, порядок формирования и организация работы. Институт наблюдателей: статус и полномочия»

Вопросы, выносимые на изучение:

1. Система избирательных комиссий в Российской Федерации.

2. Статус избирательных комиссий.

3. Компетенция избирательных комиссий.

4. Порядок формирования избирательных комиссий и организация их деятельности.

5 Понятие института наблюдателей в избирательном праве России.

6. Виды и статус наблюдателей на выборах в России.

7. Полномочия наблюдателей на выборах в России.

Методические рекомендации к теме

Необходимо четко понимать, что при проведении соответствующих референдумов Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные избирательные комиссии действуют в качестве комиссий референдума. Иные избирательные комиссии могут действовать в качестве комиссий референдума по решению соответствующих вышестоящих избирательных комиссий, осуществляющих формирование избирательных комиссий, принятому в установленном законом порядке (ч. 2 ст. 20 Федерального закона № 67-ФЗ). Исходя из этого, в дальнейшем будет употребляться только термин «избирательные комиссии», подразумевая в том числе и соответствующие комиссии референдума.

Существует неопределенность в вопросе о принадлежности избирательных комиссий к какой-либо ветви государственной власти. Так, на положениях действующего законодательства основано мнение, что система избирательных комиссий не входит ни в одну из ветвей государственной власти, однако ЦИК России и избирательные комиссии субъектов РФ являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией. Получило распространение мнение о необходимости причисления ЦИК РФ к «органам государственной власти с особым статусом», т. е. к государственным органам, непосредственно организационно не входящим в какую-либо ветвь государственной власти.

В настоящее время в рамках традиционного разделения органов государственной власти на три ветви избирательные комиссии не могут быть однозначно отнесены к одной из них.

Участие независимых наблюдателей в выборах является необходимым атрибутом избирательного процесса как в государствах со сложившейся политической системой, так и в государствах, создающих или перестраивающих свои политические системы.

Очевидным является тот факт, что атмосфера гласности и открытости во время проведения избирательной кампании, присутствие национальных и международных наблюдателей на избирательных участках в день выборов повышают уверенность граждан в свободном и справедливом характере выборов, способствуют более активному их участию в избирательном процессе.

Кроме того, наблюдатели выполняют важную функцию, отслеживая подсчет голосов, они обеспечивают независимое общественное определение итогов голосования, результатов выборов, используя законные способы и методы общественного контроля. Таким образом, наблюдатели являются независимым источником информации, на основе которой могут быть сделаны оценки и заключения относительно подлинности официальных итогов выборов.

Выявление наблюдателями и анализ наиболее распространенных нарушений избирательных процедур позволяют совершенствовать национальное избирательное законодательство и избирательные технологии. Присутствие на выборах иностранных (международных) наблюдателей помимо основной своей задачи – выявления степени легитимности результатов выборов – позволяет соотнести национальное законодательство и саму избирательную процедуру с международными избирательными стандартами.

ЗАНЯТИЕ 9

Тема «Понятие и стадии избирательного процесса» Вопросы, выносимые на изучение:

1. Избирательный процесс: понятие, основные и дополнительные (факультативные) стадии.

2. Назначение выборов.

3. Регистрация (учет) избирателей, составление списков избирателей.

4. Образование избирательных округов и избирательных участков.

Методические рекомендации к теме

Понятие избирательного процесса в юридической науке является дискуссионным, может трактоваться и определяться по-разному.

Например, в формально-юридической смысле избирательный процесс – это процессуальная составляющая института избирательного права, представляющая собой совокупность правовых норм, устанавливающих порядок (процедуру) организации и проведения выборов.

В материальном (фактическом) смысле избирательный процесс – это совокупность действий по организации и проведению выборов.

Избирательный процесс имеет определенную структуру, т. е. включает стадии и этапы. Количество и названия стадий и этапов до сих пор обсуждаются в юридической науке. Обобщенно стадии можно разделить на основные и дополнительные (факультативные).

Порядок регистрации (учета) избирателей, а также составления списков избирателей регламентирован Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Процедура образования избирательных округов и избирательных участков установлена в главе III Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

ЗАНЯТИЕ 10

Тема «Финансирование, информационное обеспечение выборов и предвыборная агитация»

Вопросы, выносимые на изучение:

1. Финансирование выборов в Российской Федерации.

2. Понятие предвыборной агитации и информирования избирателей.

3. Формы информирования и предвыборной агитации.

Методические рекомендации к теме

Студентам при рассмотрении темы финансирования выборов в России нужно обратить внимание на источники нормативно-правового регулирования финансирования выборов в Российской Федерации и особенности правового режима финансирования расходов на проведение выборов.

Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации регулируется в первую очередь Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав…» и дублирующими нормами региональных законов о выборах. Необходимо отметить, что согласно п. 7 ст. 1 данного Федерального закона федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах «не должны противоречить настоящему Федеральному закону». Отсюда следует, что данный акт, устанавливающий, в частности, общие правила участия СМИ в организации и проведении выборов, имеет более высокую юридическую силу в сравнении с другими законами о выборах и референдумах.

Кроме этого, информационное обеспечение выборов как разновидность информационной деятельности подпадает под непосредственное действие Конституции и многочисленных российских законов, регламентирующих получение и распространение информации, в частности, Гражданского кодекса РФ, Федеральных законов «О средствах массовой информации», «О рекламе», «Об авторском праве и смежных правах» и др.

Темы докладов:

1. Система источников нормативно-правового регулирования финансирования выборов в Российской Федерации.

2. Избирательный фонд: понятие, порядок и сроки создания, источники формирования.

3. Избирательные фонды кандидатов, избирательных объединений.

4. Порядок формирования избирательных фондов и расходования средств избирательных фондов.

5. Проверка сведений о доходах и имуществе, представленных кандидатами в депутаты и на выборные должности: порядок, сроки, информирование избирателей.

6. Финансовая дисциплина и отчетность кандидатов, избирательных объединений.

7. Ответственность за нарушения законодательства о порядке финансирования выборов в Российской Федерации.

8. Предвыборная агитация: понятие, формы, способы.

Вопросы для самопроверки:

1. Каким образом осуществляется проведение избирательной кампании кандидата без создания избирательного фонда?

2. Каков порядок формирования избирательных фондов и расходования средств избирательных фондов?

3. Как осуществляется проверка сведений о доходах и имуществе, представленных кандидатами в депутаты и на выборные должности: порядок, сроки, информирование избирателей?

4. Назовите основные требования к содержанию агитационных материалов.

ЗАНЯТИЕ 11

Тема «голосование и определение результатов выборов. Государственная автоматизированная система Российской Федерации “Выборы”» Вопросы, выносимые на изучение:

1. Голосование.

2. Определение результатов выборов.

3. Государственная автоматизированная система Российской.

4. Федерации «Выборы».

Методические рекомендации к теме

Следует обратить внимание на процедурные вопросы организации и проведения голосования на выборах, порядок и условия предоставления помещения для голосования.

Весьма значимыми в современной России являются вопросы использования открепительного удостоверения, контроля над ходом голосования, оснований и порядка досрочного голосования вне помещений для голосования.

В настоящее время статус, назначение и порядок использования ГАС «Выборы» закреплен в Федеральном законе от 10.01.2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы», который наряду с федеральными конституционными и федеральными законами, регламентирующими порядок проведения выборов и референдумов в России, составляет правовую базу использования этой автоматизированной системы. При ЦИК РФ создан Федеральный центр информатизации, основной функцией которого является обеспечение использования, эксплуатации и развития ГАС «Выборы». Аналогичные информационные центры созданы при избирательных комиссиях субъекта Российской Федерации и решают соответствующие задачи на региональном уровне.

Темы докладов:

1. Организация и проведение голосования на выборах: содержание, виды голосований.

2. История возникновения и особенности работы ГАС «Выборы»

3. Использование ГАС «Выборы» для решения задач, не связанных с выборами и референдумом.

4. Безопасность информации и информационные процессы в ГАС «Выборы».

Вопросы для самопроверки:

1. Как осуществляется использование Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» при подготовке и проведении выборов?

2. Понятие бюллетеня для голосования и требования к нему.

3. Кто имеет право на получение открепительного удостоверения?

4. Назовите основания и порядок досрочного голосования вне помещений для голосования.

ЗАНЯТИЕ 12

Тема: «Референдум, референдумное право и процесс в Российской Федерации»

Вопросы, выносимые на изучение:

1. Референдум в системе народовластия: понятие, принципы и виды референдумов в Российской Федерации.

2. Российское законодательство о референдумах.

3. Основные категории референдумного права и процесса.

4. Основные стадии референдумного процесса в Российской Федерации.

Методические рекомендации к теме

При рассмотрении института референдума в Российской Федерации следует помнить, что статья 3 Конституции России, закрепляя принцип народовластия, устанавливает, что единственным источником власти и носителем суверенитета в государстве является народ России, осуществляющий свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В зависимости от формы волеизъявления народа различаются непосредственная и представительная демократия. Согласно ст. 3 Конституции высшим непосредственным выражением народовластия являются референдум и свободные выборы, т. е. непосредственная демократия.

Референдум является одной из форм реализации права граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ). Это конституционное право справедливо считается одним из важнейших политических прав граждан.

Законодательство Российской Федерации о референдуме составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации», иные федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», другие федеральные законы. К числу источников референдумного права могут относиться акты Президента РФ и Правительства РФ, акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, принимаемые в пределах ее полномочий, установленных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах, постановления Конституционного Суда РФ по вопросам проведения референдумов, законодательные акты субъектов и акты местного самоуправления.

Темы докладов:

1. Федеральный референдум и законодательство о федеральном референдуме.

2. Понятие и вопросы референдума Российской Федерации. Инициатива проведения референдума и ее оформление.

3. Референдум субъекта Российской Федерации, законодательство о референдуме субъекта Российской Федерации, понятие и вопросы референдума.

4. Местный референдум в Российской Федерации, законодательство о местном референдуме, понятие и вопросы местного референдума.

Вопросы для самопроверки:

1. Как реализуется и оформляется инициатива на проведение местного референдума?

2. Назовите основные стадии федерального референдума.

3. Какие вопросы не могут выноситься на федеральный референдум?

2.3. Содержание частей дисциплины (разделов, групп занятий, отдельных занятий), имеющих непосредственно практико-ориентированную, инновационно-технологическую и/или инновационно-предпринимательскую направленность

III. УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИЗУЧЕНИЯ ДИСЦИПЛИНЫ

3.1. Карта методической обеспеченности учебной дисциплины

3.2. Формы и методы контроля усвоения материала в соответствии с целями и задачами учебной дисциплины, семестр

По итогам семестра по дисциплине проводится зачет в 3-м семестре в форме тестирования по темам, рассматриваемым в течение данного семестра.

Методами контроля усвоения материала являются: устный и письменный опрос, наблюдение за деятельностью, практические задачи.

3.3. Банк контрольных заданий

3.3.1. Тестовые задания по дисциплине «Избирательное право и избирательный процесс»

1. Кто является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации?

1) органы государственной власти РФ;

2) органы государственной власти субъектов РФ;

3) многонациональный народ РФ;

4) Президент РФ;

5) Федеральное Собрание РФ.

2. Выборы в Российской Федерации являются:

1) проявлением воли народа при избрании Президента РФ, депутатов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ;

2) высшим непосредственным выражением власти народа;

3) проявлением воли народа при избрании Конституционного Собрания, либо иного федерального государственного органа, предусмотренного Конституцией РФ.

3. По достижении какого возраста граждане Российской Федерации имеют право избирать?

1) 21 год;

2) 18 лет;

3) 25 лет.

4. Какие органы государственной власти в Российской Федерации формируются путем выборов?

1) Правительство РФ;

2) Конституционный Суд РФ;

3) Совет Федерации;

4) Государственная Дума.

5. Какие из указанных ниже цензов (условий, ограничивающих всеобщее избирательное право) нехарактерны для российского избирательного законодательства?

1) возрастной;

2) имущественный;

3) ценз гражданства;

4) ценз оседлости;

5) ценз происхождения.

6. По Конституции РФ участие в выборах закреплено как:

1) право;

2) гражданский долг;

3) почетная обязанность.

7. Иностранный гражданин, постоянно или преимущественно проживающий на территории Российской Федерации:

1) имеет право участвовать в выборах;

2) не имеет права участвовать в выборах;

3) обладает только тогда активным избирательным правом, когда такое право предоставлено ему в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами;

4) обладает и активным, и пассивным избирательным правом, но только на муниципальных выборах.

8. Какая из Конституций Российского государства не содержала (не содержит) главы «Избирательная система»?

1) 1978 г.;

2) 1993 г.;

3) 1937 г.

9. Сколько избирательных бюллетеней получает и заполняет каждый избиратель при выборах депутатов государственной Думы?

1) 2;

2) 1;

3) 3.

10. Какие из нижеперечисленных нормативных актов не относятся к источникам избирательного права РФ?

1) Указы Президента РФ;

2) Уголовный кодекс РФ;

3) Инструкции Центральной избирательной комиссии РФ;

4) Федеральные конституционные законы.

11. Какая из избирательных систем применяется на парламентских выборах в России?

1) мажоритарная;

2) пропорциональная;

3) система единственного передаваемого голоса;

4) смешанная.

12. Кто назначает выборы депутатов государственной Думы?

1) Президент РФ;

2) Конституционный Суд РФ;

3) Центральная избирательная комиссия РФ;

4) Совет Федерации.

13. Сколько депутатов избираются в парламент РФ?

1) 450;

2) 300;

3) 500.

14. Какие субъекты не вправе финансировать выборы?

1) политические партии;

2) благотворительные организации;

3) граждане РФ;

4) органы государственной власти;

5) международные общественные движения.

15. По достижении какого возраста граждане РФ вправе выдвигать свою кандидатуру на должность Президента РФ?

1) 30 лет;

2) 45 лет;

3) 35 лет;

4) 40 лет.

16. Какое количество подписей необходимо собрать в поддержку кандидата на должность Президента РФ?

1) 2 миллиона;

2) 1 миллион;

3) 500 тысяч.

17. На какой срок избираются депутаты государственной Думы?

1) 2 года;

2) 5 лет;

3) 4 года.

18. Голосование на выборах может быть назначено:

1) только на воскресенье;

2) в любой выходной день;

3) по усмотрению избирательной комиссии, обеспечивающей организацию и проведение выборов.

19. Какой документ следует предъявить гражданину РФ для получения избирательного бюллетеня?

1) свидетельство о рождении;

2) военный билет;

3) паспорт;

4) студенческий билет;

5) пенсионное удостоверение.

20. Кто уполномочен назначать выборы Президента РФ?

1) Государственная Дума;

2) Конституционный Суд РФ;

3) Центральная избирательная комиссия РФ;

4) Совет Федерации;

5) Уполномоченный по правам человека.

21. Соответствующая комиссия признает итоги голосования, результаты выборов, недействительными:

1) в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей;

2) в случае, если они признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе;

3) по решению суда;

4) в случае, если результаты голосования оспариваются органами прокуратуры.

22. Порядок проведения муниципальных выборов определяется:

1) положением о муниципальных выборах, утвержденным представительным органом муниципального образования;

2) федеральным законом;

3) уставом муниципального образования;

4) законом субъекта Российской Федерации.

23. Глава муниципального образования избирается:

1) коллегией выборщиков;

2) представительным органом муниципального образования из своего состава;

3) гражданами непосредственно либо представительным органом муниципального образования;

4) гражданами, проживающими на территории муниципального образования.

24. Регистрация (учет) избирателей осуществляется:

1) представительным органом местного самоуправления;

2) территориальной избирательной комиссией;

3) главой местной администрации;

4) органом исполнительной власти субъекта РФ.

25. Избирательные фонды кандидатов могут состоять из:

1) собственных средств кандидата;

2) пожертвований международных организаций;

3) пожертвований благотворительных организаций;

4) добровольных пожертвований граждан.

26. Выборы будут признаны состоявшимися:

1) если в них приняло участие более 50 % избирателей, включенных в избирательные списки;

2) если в них приняло участие не менее 20 % от числа избирателей, включенных в списки для голосования;

3) если в ходе выборов не были допущены нарушения избирательного законодательства;

4) при любой явке избирателей.

27. В агитации при проведении выборов имеют право участвовать:

1) кандидаты в депутаты;

2) члены избирательных комиссий;

3) органы местного самоуправления;

4) избирательные объединения;

5) государственные и муниципальные служащие.

3.3.2. Примерные вопросы для зачета

1. Выборы в России: понятие, правовое и политико-социальное содержание.

2. Избирательный процесс в России: понятие, место в системе конституционного права.

3. Законодательное регулирование избирательного процесса.

4. Источники избирательного права: понятие и видовая классификация. Судебная практика как источник избирательного права.

5. Международные источники избирательного права.

6. Принципы избирательного права в субъективном смысле.

7. Принципы организации и проведения выборов.

8. Структура и стадии избирательного процесса: понятие, избирательные действия и процедуры.

9. Избирательные системы в России: понятие и виды, правовое регулирование.

10. Сроки в избирательном процессе. Календарь избирательных мероприятий: содержание и значение.

11. Понятие субъекта избирательного процесса. Избирательная праводееспособность. Статус субъекта избирательного процесса.

12. Виды субъектов избирательного процесса. Общие и специальные субъекты избирательного процесса. Основные и вспомогательные субъекты.

13. Избирательное объединение как субъект избирательного процесса: понятие, признаки.

14. Политическая партия как субъект избирательного процесса.

15. Избирательные комиссии: понятие и место в системе органов государственной власти и местного самоуправления.

16. Формирование избирательных комиссий в России.

17. Полномочия избирательных комиссий в России.

18. Статус членов избирательных комиссий с правом решающего и совещательного голоса.

19. Наблюдатели, доверенные лица, сборщики подписей, жертвователи: правовое положение.

20. Взаимодействие избирательных комиссий с органами государственной власти и органами местного самоуправления: понятие, формы.

21. Назначение выборов: понятие, значение, условия.

22. Субъекты, уполномоченные назначать выборы.

23. День голосования на выборах: значение и условия.

24. Порядок и сроки назначения выборов.

25. Особенности при назначении выборов при досрочном прекращении полномочий органов и должностных лиц в РФ.

26. Регистрация (учет) избирателей: понятие, содержание.

27. Регистр избирателей: понятие, основания для регистрации (учета) избирателей.

28. Государственная система регистрации (учета) избирателей.

29. Избирательные округа и участки: понятие, назначение и порядок формирования.

30. Схемы избирательных округов, порядок образования, субъекты утверждения. Порядок составления и утверждения.

31. Порядок составления и ведения списков избирателей. Особенности включения в списки избирателей отдельных категорий граждан.

32. Избирательные цензы: понятие, законодательное регулирование. Общие и специальные избирательные цензы.

33. Субъекты права выдвижения кандидатов в депутаты и на выборные должности.

34. Условия выдвижения кандидатов. Документы, необходимые для выдвижения кандидатов.

35. Самовыдвижение кандидатов. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями.

36. Сбор подписей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов. Требования к сбору подписей. Проверка подписей.

37. Регистрация кандидатов, списков кандидатов: условия, порядок, сроки. Основания для отказа в регистрации кандидатов, списков кандидатов.

38. Статус кандидатов в депутаты и на выборные должности: содержание, ограничения.

39. Субъекты информационного обеспечения выборов. Виды, способы и общие условия распространение информации на выборах.

40. Предвыборная агитация: понятие, формы, способы. Агитационный период.

41. Участники предвыборной агитации. Требования к содержанию агитационных материалов. Порядок расходования средств на проведение агитации.

42. Предвыборная агитация на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях.

43. Ограничения при проведении предвыборной агитации. Недопустимость злоупотребления правом на проведение агитации.

44. Правовой режим финансирования расходов выборов: понятие и структура расходов избирательных комиссий.

45. Избирательный фонд: понятие, порядок и сроки создания, источники формирования.

46. Порядок формирования избирательных фондов и расходования средств избирательных фондов. Ограничения для жертвователей.

47. Проверка сведений о доходах и имуществе, представленных кандидатами в депутаты и на выборные должности: порядок, сроки, информирование избирателей.

48. Финансовая дисциплина и отчетность кандидатов, избирательных объединений. Контроль за финансированием избирательных кампаний.

49. Организация и порядок проведения голосования на выборах: содержание, виды голосования. Помещения для голосования.

50. ГАС «Выборы»: понятие, применение в выборах.

51. Бюллетень для голосования и требования к нему. Открепительное удостоверение.

52. Порядок проведения голосования. Время голосования. Ход голосования.

53. Голосование досрочное и вне помещений для голосования.

54. Установления итогов голосования участковой избирательной комиссией.

55. Определение результатов выборов, их опубликование и обнародование.

56. Повторное голосование и повторные выборы: основания, порядок назначения и проведения. Дополнительные выборы.

57. Ответственность за нарушение права граждан на участие в выборах: понятие, содержание, виды.

58. Избирательные споры: предмет спора, субъекты рассмотрения споров, подведомственность.

59. Обжалование решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан: основания, порядок обжалования.

60. Ответственность за нарушение законодательства при формировании и расходовании средств избирательных фондов, при проведении предвыборной агитации.

61. Административная ответственность в избирательном процессе.

62. Уголовная ответственность в избирательном процессе.

3.4. Методические рекомендации по руководству самостоятельной работой студентов

Самостоятельная работа – вид индивидуальной деятельности студента, основанный на собственных познавательных ресурсах.

Целью самостоятельной работы студентов является обучение навыкам работы с научной литературой и практическими материалами, необходимыми для углубленного изучения курса «Муниципальное право России», а также на развитие у них устойчивых способностей к самостоятельному изучению и изложению полученной информации. В связи с этим основными задачами самостоятельной работы студентов, изучающих муниципальное право, являются:

– во-первых, продолжение изучения муниципального права в домашних условиях по программе, предложенной преподавателем;

– во-вторых, привитие студентам интереса к юридической литературе, исследованию проблем муниципально-правовых отношений.

Изучение и изложение информации, полученной в результате самостоятельной работы с научной и нормативно-правовой литературой, предполагают развитие у студентов как владения навыками устной речи, так и способностей к четкому письменному изложению материала.

Самостоятельная работа студентов по данной дисциплине подразделяется на:

– самостоятельную работу студента под непосредственным руководством и контролем преподавателя;

– самостоятельную работу студента при выполнении домашних заданий учебного и научно-исследовательского характера без непосредственного руководства и контроля преподавателя.

Основными формами самостоятельной работы студентов являются:

• Изучение теоретического материала во внеаудиторных условиях при подготовке к аудиторным занятиям, зачету.

• Подготовка мини-проектов по отдельным темам программы. Целью написания мини-проектов является привитие студентам навыков самостоятельной работы над литературными и законодательными источниками, с тем чтобы на основе их анализа и обобщения они могли делать собственные выводы теоретического и практического характера, обосновывая их соответствующим образом. Темы мини-проектов указаны в пункте 2.3.

Самостоятельная работа студентов должна быть организована с учетом времени изучения той или иной темы по учебному плану. Работа студента в аудиторных и внеаудиторных условиях по проблематике должна максимально совпадать.

При подведении итогов самостоятельной работы (в частности, написания мини-проектов, иных работ) преподавателем основное внимание уделяется разбору и оценке лучших работ, анализу недостатков. По предложению преподавателя студент может изложить содержание выполненной им письменной работы на практических занятиях.

3.5. Рекомендации по работе с учебной и научной литературой

Работа с учебной и научной литературой является важным и сложным видом самостоятельной работы. Существует основная и рекомендуемая студентам литература, изучение и проработка которой позволяют (в совокупности с изучением лекционного материала) освоить программу дисциплины в требуемом объеме и с необходимым качеством результатов.

Особое внимание следует уделить изучению базовых учебных пособий, либо непосредственно относящихся к дисциплине, либо включающих разделы и темы, которые отвечают содержанию дидактических единиц и программе по данной дисциплине.

Грамотная работа с книгой, особенно если речь идет о научной литературе, предполагает соблюдение ряда правил. Не механическое заучивание, а сознательное усвоение прочитанного, осмысление – вот главное правило. Другое правило – соблюдение при работе над книгой определенной последовательности. На первом этапе следует ознакомиться с оглавлением, содержанием предисловия или введения. Это дает общую ориентировку, представление о структуре и вопросах, которые рассматриваются в книге. Следующий этап – чтение. Первый раз целесообразно прочитать книгу с начала до конца, чтобы получить о ней цельное представление. При повторном чтении происходит постепенное глубокое осмысление каждой главы, выделение основных идей, аргументов и др. Непременное правило чтения – работа со словарем, где необходимо уточнять смысл незнакомых слов, терминов, выражений и др. Студентам рекомендуется завести специальные тетради или блокноты для записи новых терминов и слов. Кроме того, студенты должны уметь быстро пользоваться научным аппаратом книги, справочными изданиями, каталогами, вести поиск необходимой информации, обрабатывать и систематизировать ее. С этой целью в библиотеке учебного заведения следует познакомиться с правилами библиографической работы.

Значимым является изучение статей, в которых, как правило, сжато и вместе с тем емко раскрывается определенная проблема.

Для лучшего усвоения материала рекомендуется осуществлять конспектирование литературы или хотя бы делать для себя краткие записи (заметки). Это позволяет привести в систему знания, полученные при чтении, сосредоточить внимание на главных положениях, зафиксировать их в памяти. Конспект не только облегчает понимание материала, но и экономит время при его повторении. Конспектирование – один из самых сложных этапов самостоятельной работы. Единых методов и приемов конспектирования не существует. Однако целесообразно соблюдать некоторые, наиболее оправдавшие себя правила. В частности, главное в конспекте не его объем, а содержание. В нем должны быть отражены основные принципиальные положения источника и методологические положения работы. Умение излагать мысли автора сжато, кратко и собственными словами приходит с опытом и знаниями. Их накоплению помогает соблюдение важного правила – не торопиться записывать при первом чтении, а вносить в конспект лишь то, что стало понятным. Форма ведения конспекта может быть разнообразной, она может изменяться, совершенствоваться. Но начинаться конспект всегда должен с указания полного наименования работы, фамилии автора, года и места издания, цитаты берутся в кавычки с обязательной ссылкой на страницу книги. Конспект не должен быть безликим, состоящим из сплошного текста. Целесообразно выделять важный материал, делать пометки на полях с помощью специальных знаков. Дополнительную информацию можно также помещать на полях, что в дальнейшем облегчит поиск информации.

Изучение вузовских курсов непосредственно в аудиториях обусловливает такие содержательные элементы самостоятельной работы, как умение слушать и записывать лекции; критически оценивать лекции, выступления товарищей на практическом занятии, групповых занятиях, конференциях; продуманно и творчески строить свое выступление, доклад, рецензию; продуктивно готовиться к зачетам и экзаменам. К самостоятельной работе вне аудитории относится: работа с книгой, документами, первоисточниками; доработка и оформление лекционного материала; подготовка к практическим занятиям, конференциям, круглым столам; работа в научных кружках и обществах.

Известно, что в системе очного обучения удельный вес самостоятельной работы достаточно велик. Поэтому для студента крайне важно овладеть методикой самостоятельной работы. Большую помощь в этом вопросе может оказать книга Н. Е. Ерастова «Методика самостоятельной работы» (М.: Мысль, 1985). В ней подробно изложены вопросы организации самостоятельной работы, методы обработки информации и использования полученных знаний в процессе учебы. Ценность этой книги заключается еще и в том, что рассмотренные в ней методы самостоятельной работы могут быть использованы не только при изучении указанного курса, но и при самостоятельной работе по другим дисциплинам.

Настоятельно советуя студентам изучить эту книгу, мы ограничимся только краткими рекомендациями по тем видам самостоятельной работы, которые студент может использовать при изучении курса «Муниципальное право». К таким видам относятся:

• работа над лекционным материалом;

• работа над учебными пособиями, монографиями, научной периодикой;

• изучение и конспектирование нормативного материала;

• подготовка к семинарскому занятию;

• написание рефератов;

• подготовка к экзамену.

Рекомендации по работе над лекционным материалом

Эта работа включает два основных этапа: конспектирование лекций и последующую работу над лекционным материалом.

Под конспектированием подразумевают составление конспекта, т. е. краткого письменного изложения содержания чего-либо (устного выступления – речи, лекции, доклада и т. п. или письменного источника – документа, статьи, книги и т. п.).

Методика работы при конспектировании устных выступлений значительно отличается от методики работы при конспектировании письменных источников. Конспектируя письменные источники, студент имеет возможность неоднократно прочитать нужный отрывок текста, поразмыслить над ним, выделить основные мысли автора, кратко сформулировать их, а затем записать. При необходимости он может отметить и свое отношение к этой точке зрения. Слушая же лекцию, студент большую часть комплекса указанных выше работ должен откладывать на другое время, стремясь использовать каждую минуту на запись лекции, а не на ее осмысление – для этого уже не остается времени. Поэтому при конспектировании лекции рекомендуется на каждой странице отделять поля для последующих записей в дополнение к конспекту.

Записав лекцию или составив ее конспект, не следует оставлять работу над лекционным материалом до начала подготовки к зачету. Нужно проделать как можно раньше ту работу, которая сопровождает конспектирование письменных источников и которую не удалось сделать во время записи лекции, – прочесть свои записи, расшифровав отдельные сокращения, проанализировать текст, установить логические связи между его элементами, в ряде случаев показать их графически, выделить главные мысли, отметить вопросы, требующие дополнительной обработки, в частности консультации преподавателя.

При работе над текстом лекции студенту необходимо обратить особое внимание на проблемные вопросы, поставленные преподавателем при чтении лекции, а также на его задания и рекомендации.

Методические указания к написанию реферата

В целях приобретения студентом необходимой профессиональной подготовки, развития навыков самостоятельного научного поиска в учебном процессе института практикуется написание рефератов, в том числе и по курсу «Муниципальное право России».

Реферат (от лат. «докладывать», «сообщать») представляет собой доклад на определенную тему, включающий обзор соответствующих научных и нормативных источников или изложение сути монографии, статьи одним словом, первичного документа (или его части) с основными фактическими сведениями и выводами. Реферат представляет собой самостоятельную творческую работу, выполненную и оформленную согласно требованиям, предъявляемым к научным работам.

Рефераты пишутся по наиболее актуальным темам. Рекомендованная ниже тематика примерна. Поэтому студент при желании может предложить сам ту или иную тему, согласовав ее предварительно с руководителем.

Содержание и оформление реферата. Прежде всего хотелось бы обратить внимание на очень важную часть всякой работы – план, который должен раскрывать заявленную проблему. Единой схемы составления плана не существует, главное в том, чтобы его пункты представляли собой логическую канву проблемы. Первый элемент плана – введение, далее следует основная часть, заключение, ссылки на литературу и библиографический список. Страницы необходимо пронумеровать, реферат должен быть подписан и иметь дату завершения работы над текстом. Весь научный аппарат должен быть оформлен в соответствии с требованиями ГОСТа.

Во введении необходимо обосновать актуальность проблемы, наметить пути ее анализа и решения, дать краткий аналитический обзор литературы и обосновать структуру изложения материала. Основная часть должна представлять последовательное изложение вопросов плана, каждому из вопросов должен предшествовать заголовок. Желательно, чтобы весь материал был равномерно распределен по вопросам, изложение каждого вопроса завершалось кратким выводом. Содержание каждого из разделов (параграфов) должно раскрывать его название. В заключении необходимо сделать концептуальный вывод по всей работе, который раскрывал бы заглавную проблему. Объем реферата – от 5 до 10 печатных страниц.

Ссылки на литературу и нормативные акты могут быть как подстрочными на каждой странице, так и помещаться в конце работы, после заключения с новой страницы. Существуют разные варианты оформления сносок, но необходимо, чтобы в одной и той же работе они были единообразными.

Библиографический список завершает работу. В него необходимо включить все работы и нормативно-правовые акты, с которыми знакомился автор, а не только те, которые были цитированы в тексте работы. Они должны быть сгруппированы следующим образом:

– нормативные акты (по юридической силе в нисходящем порядке, внутри группы равных по юридической силе – по дате издания);

– специальная литература (в алфавитном порядке);

– неопубликованные материалы;

– практические материалы.

Текст полностью написанной и оформленной работы подлежит тщательной проверке. Ошибки и описки как в тексте, так и в цитатах и в научно-справочном аппарате недопустимы.

Содержание реферата студент должен докладывать на практическом занятии. Предварительно подготовив тезисы доклада, студент в течение 5–7 минут должен кратко изложить основные положения своей работы. После доклада он отвечает на вопросы. На основе обсуждения написанного и доложенного реферата студенту выставляется соответствующая оценка.

Неудовлетворительная оценка выставляется в следующих случаях:

– заявленная тема не раскрыта;

– объем реферата существенно выходит за рамки требований;

– рецензент доказал академическую недобросовестность студента.

Примерная тематика рефератов

1. Выборы как неотъемлемый элемент демократического правового государства.

2. Понятие и социально-политическая функция выборов.

3. Избирательная культура как элемент гражданского воспитания.

4. История дореволюционного избирательного права.

5. Актуальные проблемы современного избирательного права Российской Федерации.

6. Международные избирательные стандарты и их отражение в российском законодательстве.

7. Понятие и виды избирательной системы.

8. Историческое развитие принципов избирательного права и их конституционное закрепление.

9. Принципы участия в выборах граждан Российской Федерации.

10. Избирательные цензы: понятие и виды.

11. Избирательный процесс в Российской Федерации: понятие и стадии.

12. Гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации.

13. Статус избирательных комиссий в Российской Федерации.

14. Правовой статус члена избирательной комиссии.

15. Формирование избирательных комиссий в Российской Федерации.

16. Политические партии как субъекты избирательного процесса в Российской Федерации.

17. Информационное обеспечение избирательного процесса в России.

18. Роль решений Конституционного Суда в развитии избирательного права России.

19. Роль судебной практики в развитии и совершенствовании избирательного права и законодательства.

20. Избирательные споры: понятие, классификация, федеральная и региональная статистика.

21. Способы разрешения избирательных споров.

22. Судебная защита избирательных прав граждан Российской Федерации.

23. Порядок организации и проведения выборов Президента России.

24. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

25. Гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов.

26. Правовое регулирование механизма финансирования федеральных выборов в России.

27. Финансирование избирательных кампаний в субъектах Российской Федерации.

28. Современные избирательные технологии.

29. Институт предвыборной агитации: понятие, законодательное закрепление, условия реализации.

30. Правовые ограничения проведения предвыборной агитации.

31. Формирование законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

32. Понятие и общая характеристика субъектов избирательного процесса.

33. Участие средств массовой информации в избирательных кампаниях.

34. Наблюдение и контроль на выборах: правовое регулирование и формы осуществления.

35. Правонарушающие технологии в избирательном процессе и способы их преодоления.

36. Становление и развитие избирательного права и законодательства в субъектах Российской Федерации.

37. Муниципальные выборы: правовое регулирование и особенности проведения.

38. Юридическая ответственность в избирательном праве.

39. Ответственность за нарушение законодательства о выборах.

40. Эволюция депутатского мандата в истории российского избирательного права.

ПРИМЕЧАНИЯ

1 Как уже отмечалось, определений избирательного права, в том числе объективного, в науке сформулировано множество. Так, например, по одному из подходов избирательное право является даже не подотраслью конституционного права Российской Федерации, а вполне самостоятельной отраслью (см.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / отв. ред. А. В. Иванченко. М., 1999. С. 2). С другой стороны, проведение выборов на местном уровне регулируется нормами не только конституционного, но и муниципального права, хотя часть ученых, в свою очередь, считают муниципальное право не самостоятельной отраслью, а подотраслью конституционного права (см.: Васильев В. И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 9–26; Он же. О предмете муниципального права // Журнал российского права, 2006. № 5.)

2 Парламентская газета. 2002, 15 июня.

3 Прело М. Конституционное право Франции. М., 1957. Цит. по: Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Ростов н/Д, 2004. С. 263.

4 Хотя в юридической науке существуют и иные мнения (см.: Князев С. Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток, 1999).

5 Веденеев Ю. А., Лысенко В. И. Избирательный процесс в Российской Федерации: политико-правовые и технологические аспекты // Государство и право. 1997. № 8.

6 См.: Иванов В. Нормативный конституционно-правовой договор: теория и практика. К критике современной теории государства. М., 2008.

7 См., например: Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право. М.: ЗАО Юстицинформ, 2008 // СПС «Гарант».

8 Магазинер Я. М. Общая теория права на основе советского законодательства // Избранные труды по общей теории права. М.: Юридический центр Пресс, 2006. С. 188.

9 Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право: учебник. М.: Юстицинформ, 2008. С. 87.

10 См.: Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства: учебник для вузов. М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА-М, 1999. С. 503.

11 Иоффе О. С. Избранные труды по гражданскому праву: Правоотношение по советскому гражданскому праву. Спорные вопросы учения о правоотношении. М.: Статут, 2000. С. 588–598.

12 См. напр.: Кутафин О. Е. Источники конституционного права. М.: Юристъ, 2002.

13 Иванов С. А. Юридическая сила инструкций Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и их место в правовой системе // Журнал российского права. 2006. № 7 // СПС «Консультант Плюс».

14 См.: Авакьян С. А. Конституционное право России. Т. 1. М.: Юристъ, 2005.

15 Там же.

16 Чистяков О. И. Конституция РСФСР 1918 года. Изд. 2-е, перераб. М.: ИКД «Зерцало-М», 2003 // СПС «Гарант».

17 Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность: 2-е изд. М.: РЮИД «Сашко». 2000 // СПС «Гарант».

18 Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право: учебник. М.: Юстицинформ, 2008 // СПС «Гарант».

19 См.: Автономов А. С. Веденеев Ю. А. Избирательные системы // Сравнительное избирательное право: учеб. пособие. М., 2003. С. 133.

20 См.: Постников А. Е, Алехичева Л. Г. Путеводитель по избирательному праву России: пособие для кандидатов и членов избирательных комиссий. М., 2003. С. 44.

21 См.: Зиновьев А. В. Основы конституционного права. СПб.: Альфа, 1996. С. 62.

22 Маклаков В. В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 519.

23 Витрук Н. В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.: Наука, 1979. С. 194.

24 Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 38.

25 См.: Авакьян С. А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т.1. М.: Юристъ, 2005. С. 683–687; Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. 5-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. С. 278–291; Конституционные права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. д. ю. н., проф. О. И. Тиунова. М.: Норма, 2005. С. 299–414; Безуглов А. А., Солдатов С. А. Конституционное право России: учебник в 2 томах. Т 1. М: Профобразование, 2002. С. 610–637; Конституционное право России: в 2 т. Т. 1 / под ред. проф. И. В. Мухачева. Ставрополь: Сервисшкола, 2007. С. 548–568; Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов / под общ. ред. чл. – корр. РАН, проф. М. В. Баглая, д. ю. н., проф. Ю.И. Лейбо и д. ю. н., проф. Л. М. Энтина. 2-е изд., перераб. М.: Норма, 2005. С. 108–112.

26 Конституционное право России: в 2 т. Т. 1 / под ред. проф. И. В. Мухачева. Ставрополь: Сервисшкола, 2007. С. 551–552.

27 Васильев В. И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие / Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Юринформцентр, 1999.

28 Хрусталев Е. Н. Избирательный процесс в России. Понятие и стадии // Правоведение. 1998. № 2. С. 23–27.

29 Левушкина С. В. Выдвижение и регистрация кандидатов на муниципальных выборах (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа: дисс. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005. С. 65.

30 Порядок участия указанных лиц в муниципальных выборах специально оговаривается Федеральным законом от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

31 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 192.

32 Левушкина С. В. Выдвижение и регистрация кандидатов на муниципальных выборах (на примере субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа): дисс. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005.

33 Князев С. Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток, 1999. С. 219.

34 Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М.: Юстицинформ, 2007.

35 См.: Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право: учебник. М.: Юстицинформ, 2008.

36 См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. М., 2002. С. 353–356.

37 Краткий политический словарь. Издание 6-е, доп. М.: Издательство политической литературы, 1989. С. 108.

38 Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 592.

39 Габричидзе Б. Н, Чернявский А. Г. Конституционное право России: учебник для вузов. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2004. С. 247.

40 См.: Кутафин О. Е, Шеремет К. Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982. С. 26–36. Цит. по: Выдрин И. В. Муниципальное право России: учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 183.

41 Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55.

42 Выдрин И. В. Муниципальное право России: учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 183.

43 Там же.

44 Кокотов А. Н, Саломаткин А. С. Муниципальное право России: учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 122.

45 См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1984.

46 Большой юридический словарь / под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М., 1999. С. 655.

47 Юридический энциклопедический словарь / гл. ред. А. Я. Сухарев. М., 1987. С. 454.

48 См.: Теория государства и права / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 1997. С. 237.

49 Конституционное право. Энциклопедический словарь / отв. ред. С. А. Авакьян. М., 2000.

50 Гринёва С. В. Избирательные системы и политические технологии. Ростов-н/Д.: Типография ИУБиП, 2006. С. 205.

51 Советников И. В. Злоупотребления правом в избирательном процессе: автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2006. С. 16.

52 Там же. С. 8–9.

53 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2005.

54 Федотов М. А. СМИ в избирательной кампании: от закона до обета // Труды по интеллектуальной собственности. Т. 3 «Проблемы охраны интеллектуальной собственности в России и Западной Европе» // Кафедра ЮНЕСКО по интеллектуальной собственности. 2004.

55 Федотов М. А. СМИ в думской избирательной кампании 2003 г. (правовые аспекты). М., 2003.

56 Федотов М. А. СМИ в думской избирательной кампании 2003 г. (правовые аспекты). М., 2003.

57 Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области"» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 27. Ст. 2970.

58 Федеральный закон от 21.06.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» // Российская газета. 22.06.2001.

59 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова"» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 44. Ст. 4358.

60 Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области"» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 27. Ст. 2970.

61 Мерло П. Избирательные кампании и проблемы их подготовки: Равное игровое поле и демократические выборы // Полис. 1995. № 4. С. 133.

62 Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2006 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области"» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 27. Ст. 2970.

63 Черотайкин Б. Е., Глисков А. А., Прокопорский Г. М. СМИ и выборы: юридические рекомендации. Красноярск, 2003.

64 Там же.

65 Мостовщиков В. Д. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации // Вестник Московского ун-та. Сер. 10. Журналистика. 2000. № 4.

66 Еремин И. Условия проведения предвыборной агитации через периодические печатные издания // Законодательство и практика СМИ. 2004.

67 Черотайкин Б. Е., Глисков А. А., Прокопорский Г. М. СМИ и выборы: юридические рекомендации. Красноярск, 2003.

68 Черотайкин Б. Е., Глисков А. А., Прокопорский Г. М. Указ. соч.

69 Там же.

70 Иванов И. Предвыборная агитация в эфире: новый закон, новые проблемы // Законодательство и практика СМИ. 2004.

71 Иванов И. Указ. соч.

72 Кудрявцев М. Референдум, выборы и СМИ. Модификация правового поля // Законодательство и практика СМИ. 2004.

73 Иванов И. Предвыборная агитация в эфире: новый закон, новые проблемы // Законодательство и практика СМИ. 2004.

74 Прокофьев Р. Д. Избирательные споры в России. М.: МИР, 2009. С. 143.

75 Ищенко Е. П., Ищенко А. Е. Избирательные споры: возникновение, разрешение, предупреждение. М., 2002.

76 Князев С. Д., Охотников Р. А. Избирательные споры: понятие природа, значение // Избирательное право. Научно-практический юридический журнал. № 1. 2008. С. 25.

77 Пошивайлова А. В. Понятие и особенности избирательного спора // Право и политика. 2005. № 11.

78 Венгеров А. Б. Теория государства и права: учебник для юрид. вузов. М., 2004. С. 473.

79 Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Ростов-н/Д.: Перо, 2008. С. 97.

80 Зайцев И. М. Административные иски // Российская юстиция. 1996. № 4. С. 24.

81 Охотников Р. А. Понятие и правовая природа избирательных споров // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 6.

82 Казанцев А. О. Избирательные споры в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): автореф. дис… канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 34.

83 Пошивайлова А. В. Понятие избирательного спора: теория вопроса // История государства и права. 2008. № 2.

84 Прокофьев Р. Д. Избирательные споры в России. М.: МИР, 2009. С. 137.

85 Федеральный закон РФ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

86 Пункт 12 ст. 75 Федерального закона РФ от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

87 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

88 Гражданам об их политических правах / под ред. А. В. Иванченко М.: Фонд «Либеральная миссия», 2006; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебник для вузов / отв. ред. А. В. Иванченко. М., 2009. С. 409.

89 Реестр законов Иркутской области [Электронный ресурс].

90 Избирательные споры в судебной практике: сборник судебных решений федеральных судов. Ч. 3 / сост. В. В. Игнатенко, А. В. Миронов. Иркутск, 2007.

91 Астафичев П. А. Конституционно-правовая ответственность субъектов избирательных правоотношений // Право и власть. 2001. № 1. С. 57–58.

92 Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах устанавливается федеральными законами / официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации // Режим доступа: http://www.cikrf.ru/law/federal_law/comment/st79.html

93 Закон Краснодарского края от 23 июля 2003 г. № 606-КЗ (ред. от 29.12.2010) «О референдумах в Краснодарском крае» (принят Законодательным Собранием Краснодарского края 17.07.2003) // Информационный бюллетень Законодательного Собрания Краснодарского края. 2003, № 12 (1).

94 Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (1 ч.). Ст. 4916.

95 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступившими в силу с 05.01.2012) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822.

96 Областной закон Ростовской области от 19 мая 2006 № 483-ЗС (ред. от 20.09.2010) «О местном референдуме в Ростовской области» (принят Законодательным Собранием Ростовской области 26.04.2006) // Наше время, № 129–136, 30.05.2006.

97 История ГАС «Выборы» // http://v-pyshma.ikso.org/index.php/gas-vybory

98 Указ Президента Российской Федерации от 23 августа 1994 г. № 1723 «О разработке и создании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 18. Ст. 1723.

99 Указ Президента РФ от 28.02.1995 № 227 «Об обеспечении создания, функционирования и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» // Российская газета. 1995. № 50.

100 Указ Президента РФ от 18 августа 1995 г. № 861 (ред. от 10.07.2003) «Об обеспечении деятельности Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» вместе с «Положением о Федеральном центре информатизации при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации») // Собрание законодательства РФ. 1995. № 34. Ст. 3443.

101 Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 20-ФЗ «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» (ред. от 11.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 172.

102 Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

103 Постановление Центризбиркома РФ от 25 сентября 2008 г. № 132/966-5 (ред. от 12.08.2011) «О Концепции развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» до 2012 года» // Вестник Центризбиркома РФ. 2008. № 10.

Table of Contents

И. А. Алексеев, Д. С. Белявский, А. А. Свистунов, М. С. Трофимов, М. И. Цапко ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Учебное пособие

Информация о книге

ВВЕДЕНИЕ

НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ И ЛИТЕРАТУРА

Тема 1 ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО: ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, МЕТОД, ПРИНЦИПЫ И СИСТЕМА. ВЫБОРЫ В СИСТЕМЕ НАРОДОВЛАСТИЯ

1. Понятие и значение избирательного права

2. Принципы избирательного права

3. Система избирательного права

Дополнительная литература

Тема 2 ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

1. Понятие, структура и виды избирательных правоотношений

2. Содержание избирательного правоотношения

Тема 3 ИСТОЧНИКИ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Mеждународные и федеральные источники избирательного права

2. Акты субъектов Российской Федерации – источники избирательного права

3. Муниципальные правовые акты – источники избирательного права в Российской Федерации

Дополнительная литература

Тема 4 РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТОВ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ

1. Дореволюционный период развития

2. Советский период развития

3. Современный период развития

Дополнительная литература

Тема 5 ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ

1. Понятие избирательной системы

2. Мажоритарные пропорциональные системы

3. Пропорциональные избирательные системы

4. Смешанные избирательные системы

Дополнительная литература

Тема 6 ПРАВОВОЙ СТАТУС ИЗБИРАТЕЛЯ

1. Понятие и признаки избирателя в российском избирательном праве

2. Права и гарантии реализации прав избирателей по российскому законодательству

Дополнительная литература

Тема 7 ПРАВОВОЙ СТАТУС КАНДИДАТА: ВЫДВИЖЕНИЕ КАНДИДАТОВ, ИХ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ. УПОЛНОМОЧЕННЫЕ ПРЕДСТАВИТЕЛИ КАНДИДАТОВ

1. Понятие и виды кандидатов и их представителей в избирательном праве России

2. Права, обязанности, гарантии и ответственность кандидатов и их полномочных представителей по законодательству России

Дополнительная литература

Тема 8 ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ: СТАТУС И ПОЛНОМОЧИЯ

1. Понятие избирательного объединения в избирательном праве России

2. Права, обязанности, гарантии и ответственность избирательных объединений

Дополнительная литература

Тема 9. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ: СИСТЕМА, СТАТУС, КОМПЕТЕНЦИЯ, ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ И ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ

1. Система избирательных комиссий в Российской Федерации

2. Статус избирательных комиссий

3. Компетенция избирательных комиссий

4. Порядок формирования избирательных комиссий и организация их деятельности

Дополнительная литература

Тема 10 ИНСТИТУТ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ: СТАТУС И ПОЛНОМОЧИЯ

1. Понятие института наблюдателей в избирательном праве России

2. Виды и статус наблюдателей на выборах в России

3. Полномочия наблюдателей на выборах в России

Дополнительная литература

Тема 11 ПОНЯТИЕ И СТАДИИ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

Дополнительная литература

Тема 12 РЕГИСТРАЦИЯ (УЧЕТ) ИЗБИРАТЕЛЕЙ, СОСТАВЛЕНИЕ СПИСКОВ ИЗБИРАТЕЛЕЙ

Тема 13 ОБРАЗОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОКРУГОВ И ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

Тема 14 ФИНАНСИРОВАНИЕ ВЫБОРОВ

Дополнительная литература

Тема 15 ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ВЫБОРОВ, ПРЕДВЫБОРНАЯ АГИТАЦИЯ

1. Понятие предвыборной агитации и информирования избирателей

2. Формы информирования и предвыборной агитации

Тема 16 ГОЛОСОВАНИЕ И ОПРЕДЕЛЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ ВЫБОРОВ

1. Голосование

2. Определение результатов выборов

Дополнительная литература

Тема 17 ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СПОРЫ

1. Понятие и правовое содержание избирательных споров

2. Разрешение избирательных споров

Тема 18 ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Тема 19 РЕФЕРЕНДУМ, РЕФЕРЕНДУМНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Референдум в системе народовластия: понятие, принципы и виды референдумов в Российской Федерации

2. Российское законодательство о референдумах

3. Основные категории референдумного права и процесса

4. Основные стадии референдумного процесса

Тема 20 ГОСУДАРСТВЕННАЯ АВТОМАТИЗИРОВАННАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «ВЫБОРЫ»

Тема 21 ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ И ПРАВА

УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС ПО ДИСЦИПЛИНЕ «ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС» для направления подготовки 030900.68 – «Юриспруденция»

I. Организационно-методический раздел

II. СОДЕРЖАНИЕ КУРСА

III. УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ИЗУЧЕНИЯ ДИСЦИПЛИНЫ

ПРИМЕЧАНИЯ